時(shí)間：2023-08-08 17:10:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇市域社會(huì)治理問題，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理 制度缺失 制度創(chuàng)新
隨著全球一體化的到來，我國城市化、市場(chǎng)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化也在加速進(jìn)行，一些區(qū)域公共管理問題接踵而來。我國現(xiàn)在面臨著城鄉(xiāng)差距加大、城市環(huán)境污染嚴(yán)重、區(qū)域公共問題日益加劇等問題。 區(qū)域公共管理是指區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其他領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。傳統(tǒng)的公共管理制度不能對(duì)已產(chǎn)生的公共管理問題進(jìn)行有效解決，很難滿足目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的公共管理需要，因此公共管理制度要進(jìn)行創(chuàng)新。
一、我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失
（一）行政區(qū)域行政的公共管理思想落后
21世紀(jì)，世界全面進(jìn)入到知識(shí)、信息、流動(dòng)性、后工業(yè)、后現(xiàn)代等復(fù)雜性社會(huì)，面對(duì)著全球化、市場(chǎng)化、信息化、區(qū)域化等復(fù)雜的生態(tài)現(xiàn)象，區(qū)域公共管理面臨新的挑戰(zhàn)。我國傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式是行政區(qū)行政，這種治理思想已根深蒂固。由于我國特殊的國情與制度，我國行政區(qū)域具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性，各個(gè)級(jí)別的政府都不愿放棄對(duì)本區(qū)域獨(dú)立經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)，忽視了除政府組織外私域組織和第三部門等區(qū)域公共管理的其他多元主體，在利益的驅(qū)使下制定的管理制度具有地方保護(hù)特色，使各個(gè)區(qū)域存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，阻礙了區(qū)域間的聯(lián)系及共同發(fā)展。行政區(qū)行政具有以下特點(diǎn)：在政府治理社會(huì)背景下，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的行政區(qū)行政是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物，發(fā)揮了行政區(qū)行政的封閉性和機(jī)械性；從政法治理的價(jià)值導(dǎo)向看，行政區(qū)行政實(shí)施的是“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”，是經(jīng)人為切割來治理區(qū)域的模式，這種治理模式對(duì)行政區(qū)域化邊界或跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問題不夠重視；從社會(huì)公共事務(wù)治理主體來看，行政區(qū)行政具有壟斷統(tǒng)治的特點(diǎn)，政府組織是區(qū)域公共事務(wù)管理的唯一主體，獨(dú)立制定各種公共政策，并進(jìn)行監(jiān)督管理，總攬所有社會(huì)公共問題；從公共權(quán)力運(yùn)行上看，行政區(qū)行政具有閉合性和單向性；從公共問題治理的層次設(shè)計(jì)看，行政區(qū)行政的基本法則是自上而下等級(jí)制層次設(shè)計(jì)，其治理構(gòu)架具有機(jī)構(gòu)同類和職能重疊的特性，行政區(qū)行政的這些特點(diǎn)使得一些外溢性區(qū)域公共問題被忽視。
（二）現(xiàn)代區(qū)域管理區(qū)域政策結(jié)構(gòu)不完整
區(qū)域公共問題的治理，特別是國內(nèi)，需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策框架作為保障[1]。我國政府在不同的時(shí)期進(jìn)行過多次區(qū)域范圍劃分，也實(shí)行過多種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但一直達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)，使得區(qū)域發(fā)展的公共績(jī)效一直較為低下。其主要原因是我國區(qū)域管理政策結(jié)構(gòu)不完善。表現(xiàn)在以下幾方面：我國沒有專門的區(qū)域政策職能部門，區(qū)域政策基礎(chǔ)不完善；區(qū)域劃分沒有計(jì)劃性、范圍廣，區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性低，沒有可利用的具體區(qū)域劃分框架；區(qū)域政策工具不完整，缺乏針對(duì)問題區(qū)域的政策；區(qū)域政策沒有有效的監(jiān)督與管理機(jī)制。我國區(qū)域政策建立過程，一直受到政治、經(jīng)濟(jì)、體質(zhì)、政府組織、行政權(quán)力等諸多因素的影響，政策基礎(chǔ)不完善、區(qū)域劃分框架設(shè)計(jì)不精細(xì)、政策工具的可操作性低、區(qū)域政策監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制缺乏。由于區(qū)域政策框架尚未成型，因此出現(xiàn)了“政策互相打架”“上有政策下有對(duì)策”等癥狀。
（三）區(qū)域公共管理的具體制度安排不全面
我國區(qū)域公共管理制度安排不健全表現(xiàn)在以下方面：我國宏觀和中觀區(qū)域公共問題管理的結(jié)構(gòu)和框架還處于探索和發(fā)展階段，當(dāng)以“歐盟”宏觀區(qū)域治理的成功為典范，是我國宏觀和中觀區(qū)域公共問題的制度安排進(jìn)一步完善；我國區(qū)域政府間的制度安排脆弱，使地方保護(hù)主義和區(qū)域各地政府間出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象在國內(nèi)普遍存在，影響國家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高；我國一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理機(jī)制問題嚴(yán)重；區(qū)域公共協(xié)調(diào)機(jī)制不健全；缺乏基于憲法制度和法制原則的區(qū)域制度約束機(jī)制，行政區(qū)劃調(diào)整和空間規(guī)劃出現(xiàn)行政區(qū)政策隨意性和長(zhǎng)官意志濃厚的現(xiàn)象。
二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性
隨著全球化和區(qū)域化的發(fā)展，我國城市化和工業(yè)化的進(jìn)程在不斷加快。在我國城市化和工業(yè)化過程中，區(qū)域政府之間的競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，城鄉(xiāng)差距加大，導(dǎo)致了我國行政區(qū)域劃分頻繁變動(dòng)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。這些問題的實(shí)質(zhì)就是行政區(qū)域間的差異。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化水平嚴(yán)重不平衡，存在巨大的地區(qū)間發(fā)展不平衡，使不同地區(qū)存在差異，這些差異容易引發(fā)區(qū)域公共管理問題。全球化和經(jīng)濟(jì)化水平的不斷提高，使國家間開始向區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變，國際新區(qū)域在各種因素下聯(lián)系程度不斷加強(qiáng)，這種區(qū)域化模式的增加，同時(shí)也引發(fā)了各種區(qū)域公共管理問題。而傳統(tǒng)的內(nèi)向型區(qū)域管理方式難以適應(yīng)目前區(qū)域公共問題管理的需要，不能解決目前我國區(qū)域公共管理中的“泛行政化”、地方保護(hù)主義和地方政府間惡意競(jìng)爭(zhēng)、江河流域治理等問題，因此，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新勢(shì)在必行。
三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的策略
（一）改變區(qū)域公共管理理念
行政區(qū)行政是我國傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式和治理思想。從上文提到的行政區(qū)行政的特征來看，它存在行政區(qū)劃管理導(dǎo)向僵化、治理主體單一、權(quán)力結(jié)構(gòu)“金字塔”單向式等問題。改變區(qū)域公共管理理念，要根據(jù)實(shí)際情況，在傳統(tǒng)區(qū)域公共管理理念的基礎(chǔ)上，摒棄落后的區(qū)域公共管理理念，學(xué)習(xí)先進(jìn)的區(qū)域公共管理理念。摒棄傳統(tǒng)公共管理權(quán)力的單向性和閉合性，建立上下互動(dòng)的、多元的、分散的權(quán)利運(yùn)用機(jī)質(zhì)，形成管理權(quán)力彼此間合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系，明確區(qū)域公共管理中的主體和客體關(guān)系，加強(qiáng)兩者的交流與合作；傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的權(quán)利主體是單一的政府組織，區(qū)域經(jīng)濟(jì)建立后，區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織區(qū)，還有私域組織和第三部門。區(qū)域公共管理是開放社會(huì)和無縫社會(huì)的產(chǎn)物，它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要，順應(yīng)了工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的趨勢(shì)[2]。全球化和區(qū)域化加強(qiáng)了區(qū)域乃至全球社會(huì)的聯(lián)系和互相依賴，結(jié)成了“你中有我我中有你”的狀態(tài)，增加了區(qū)域性和區(qū)域化的深度和廣度，區(qū)域公共管理可以適應(yīng)這種改變。
（二）完善區(qū)域公共管理政策
要進(jìn)行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新，重要的是實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上我國政府組織，只有針對(duì)國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策，缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策，完善區(qū)域公共管理政策是區(qū)域政府公共管理制度創(chuàng)新的重要保證[3]。不完善的區(qū)域政策會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不利的影響。傳統(tǒng)的公共管理政策已不符合目前發(fā)展的需要，因此要采取一些措施來改變這種現(xiàn)狀。可以實(shí)施區(qū)域功能性政策：重視環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施；調(diào)整市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策，避免地方政府間的不良競(jìng)爭(zhēng)；提出區(qū)域發(fā)展政策，調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差距。還可以實(shí)施政策一體化，通過協(xié)調(diào)、調(diào)整國家政策和執(zhí)行機(jī)制，減少管理機(jī)制帶來的負(fù)面效應(yīng)，開放市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)[4]。
（三）改變區(qū)域公共管理機(jī)制
在解決區(qū)域公共問題時(shí)，傳統(tǒng)的科層制就表現(xiàn)出不足之處，必須借助于市場(chǎng)機(jī)制、自組織機(jī)制等混合機(jī)制來進(jìn)行治理。網(wǎng)絡(luò)化是全球化的最大特點(diǎn)，提出了治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)性，并根據(jù)組合方式，得出了4種不同類型的管理機(jī)制，如國家主義、多元主義、網(wǎng)絡(luò)主義、法團(tuán)主義。從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制，要針對(duì)不同層次及不同類型的區(qū)域公共問題，對(duì)其進(jìn)行“多中心”治理，借助于科層制、市場(chǎng)機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、合作機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制，吸取其合作、伙伴關(guān)系、協(xié)調(diào)、雙贏的基本精髓，形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理創(chuàng)新機(jī)制。
區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織，還包括私域組織和第三部門。與行政區(qū)行政的單一主體不同；區(qū)域公共管理的目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其他領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益，區(qū)別于行政區(qū)行政的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；區(qū)域公共管理在平等地位的基礎(chǔ)上協(xié)商和調(diào)解用的方式和手段，不同于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理競(jìng)爭(zhēng)和壓制；區(qū)域公共管理的客體是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體，它們之間存在著相互形成的交叉重疊的關(guān)系，與行政區(qū)行政的單項(xiàng)式不同。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)全球化的到來，我國將要面臨越來越突出、越來越嚴(yán)重的區(qū)域公共管理問題，研究表明，只有清楚地認(rèn)識(shí)到我國區(qū)域公共管理中的制度缺失，通過區(qū)域公共管理中制度的創(chuàng)新，才能解決區(qū)域公共管理問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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縣治改革的背景和內(nèi)在邏輯
對(duì)“市管縣”縣域治理模式變革的主要原因，首先是伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速和經(jīng)濟(jì)政治體制改革的進(jìn)一步深化，以地級(jí)市來帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式出現(xiàn)了諸多弊端和問題。主要集中在：一是“中央—省—地級(jí)市—縣”的四級(jí)管理體制增加了行政管理成本，降低了效率；二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，實(shí)力較弱的地級(jí)市不僅沒有辦法輻射周邊縣，甚至和縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，原有體制已經(jīng)不能滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求。
其次，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，縣域治理在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家與社會(huì)治理中的地位越來越重要，已經(jīng)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革深化的關(guān)鍵點(diǎn)。這主要是因?yàn)椋旱谝唬鳛榈胤秸翱h”是聯(lián)系國家和社會(huì)的中間環(huán)節(jié)，縣級(jí)政府代表中央對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理，成為了社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的重要環(huán)節(jié)。第二，城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)由區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“中心城市”逐漸向“縣”一級(jí)下移，“縣”作為城市和鄉(xiāng)村的“過渡帶”成為城鄉(xiāng)一體化的“節(jié)點(diǎn)”，也成為城鄉(xiāng)矛盾凸顯和聚集的核心地帶。因此，縣域治理成為關(guān)乎未來改革成敗大局的戰(zhàn)略重點(diǎn)。在這樣的背景下，變革傳統(tǒng)縣域治理模式成為大勢(shì)所趨。
隨著政治體制改革的逐步深化，中央對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理體制創(chuàng)新提出了更高要求，縣域治理變革的戰(zhàn)略目標(biāo)也隨之發(fā)生變化，主要體現(xiàn)在兩方面：第一，解放縣域經(jīng)濟(jì)，通過財(cái)政和行政兩條路徑的“放權(quán)”來為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“加油”，緩解“市管縣”體制造成的縣域經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足的弊端，同時(shí)通過“省管縣”的模式逐漸實(shí)現(xiàn)“市縣分治”，理順二者的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。第二，逐步壓縮行政管理層級(jí)，提升行政管理效率，同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，在省一級(jí)政府放權(quán)的同時(shí)，增強(qiáng)縣一級(jí)政府的執(zhí)政權(quán)能。因此，十年改革，其根本性質(zhì)仍然是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和政治體制改革的進(jìn)一步深化，體現(xiàn)了國家治理格局中資源和權(quán)力在省、地級(jí)市和縣三個(gè)層級(jí)之間配置的變化。當(dāng)然，也可以反過來說，縣域治理改革，實(shí)際上是經(jīng)由資源和權(quán)力配置在省、地級(jí)市和縣三個(gè)層級(jí)之間進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革深化的過程。
縣治改革的成績(jī)和困局
十年來縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治理能力的提高是有目共睹的。一方面，不僅為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展松綁，同時(shí)也緩解了市縣競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生的對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛和抑制，在一些東南沿海省份，對(duì)盤活區(qū)域經(jīng)濟(jì)也起到了至關(guān)重要的作用。另一方面，省直管縣的改革，為政府治理的扁平化和高效化積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步深化改革奠定了組織和管理基礎(chǔ)。但同時(shí)也應(yīng)該發(fā)現(xiàn)，“省管縣”的改革存在著一些弊端和問題。第一，受中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)因素限制，“省管縣”的縣域治理模式的適應(yīng)性還存在著障礙。這種障礙實(shí)際上體現(xiàn)在兩個(gè)方面；一方面，在有些地區(qū)，“市管縣”的模式仍然存在并切實(shí)發(fā)揮著作用，“中心城市”對(duì)周邊縣的帶動(dòng)作用仍然比較明顯；另一方面，“省管縣”存在一個(gè)管理范圍和管理能力相匹配的問題，在縣的數(shù)量較多的省份，“省管縣”的模式給省一級(jí)政府提出了超出其能力的管理要求，實(shí)際上省級(jí)政府很難做到為所轄所有縣都提供充足的資源、權(quán)力和管理以及公共服務(wù)。
第二，“省管縣”的體制改革并不是單方面的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，必須配套相關(guān)的行政管理體制改革，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理體制的改革等等，還有管理和服務(wù)理念的“軟件”升級(jí)，這些變動(dòng)是系統(tǒng)性的，并不僅僅是財(cái)政管理的問題。這里面實(shí)際上涉及到兩個(gè)問題：一個(gè)是政治體制改革能否配套進(jìn)行，能否在特定時(shí)間內(nèi)完成由“四級(jí)政府”向“三級(jí)政府”體制的變革，并且能夠從機(jī)構(gòu)設(shè)置到組織管理以及制度建設(shè)系統(tǒng)性地適應(yīng)轉(zhuǎn)變的過程。另一個(gè)是能否克服打破和重組利益格局所面臨的阻力。無論是組織或體制的慣性還是“既得利益”集團(tuán)的阻礙，都會(huì)成為矛盾產(chǎn)生的潛在因素，增加改革的成本和治理的風(fēng)險(xiǎn)。
第三，由“市管縣”到“省管縣”，市縣之間的關(guān)系從隸屬到分治，如何理順省、地級(jí)市和縣之間的關(guān)系成為一個(gè)難題。尤其是在城市化進(jìn)程中，一些地級(jí)市已經(jīng)將縣納入自身發(fā)展規(guī)劃中，甚至是城市發(fā)展的行政區(qū)劃中。因此，在不調(diào)整行政區(qū)劃的前提下，城市郊縣的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”根本無從談起。一旦市縣分治，都要從省級(jí)政府那里獲得資源和政策支持，就會(huì)在實(shí)際上造成二者的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。
第四，十年縣域治理改革的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)表明，“省管縣”的模式之所以有生命力，關(guān)鍵不僅僅在于放權(quán)，還在于省一級(jí)政府能夠激活縣域經(jīng)濟(jì)，以及能夠在放權(quán)的同時(shí)做好管理和服務(wù)工作。放權(quán)不等于放任，“管好”是重點(diǎn)。如果不能在省一級(jí)政府形成對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，對(duì)那些本身就缺乏經(jīng)濟(jì)活力和持續(xù)發(fā)展能力的弱縣來說，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”就成了空話。
第五，“省管縣”是一方面，“縣”能不能適應(yīng)這種模式，能不能順利承接“賦權(quán)”，找到自身特定的位置和角色是另一方面。也就是說，在我國長(zhǎng)期的垂直行政管理體制中，層級(jí)關(guān)系明確，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中央集權(quán)的影響，縣級(jí)政府往往缺乏主動(dòng)性和能動(dòng)性，能否承擔(dān)省級(jí)政府放權(quán)，并且激活縣域治理的潛能，同樣也是關(guān)系到縣域治理改革成敗的一個(gè)關(guān)鍵要素。
深化縣治改革仍然需要頂層設(shè)計(jì)
目前改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，“摸著石頭過河”的模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)建設(shè)的客觀需要，因此，“頂層設(shè)計(jì)”的理念實(shí)際上是國家治理科學(xué)化和系統(tǒng)化的一種嘗試和倡導(dǎo)，也是政府從高端的戰(zhàn)略角度著眼，為社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)管理進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)的過程。縣域治理改革從試點(diǎn)到漸次鋪開，我們也已經(jīng)走過了“摸著石頭過河”的階段，理應(yīng)進(jìn)入到系統(tǒng)設(shè)計(jì)的層面。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，有兩個(gè)最根本的原因決定了未來一段時(shí)間內(nèi)的縣域治理改革必須引入并強(qiáng)化“頂層設(shè)計(jì)”：第一，縣域治理改革是一盤“大棋”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不均衡決定了這盤棋不可能一刀切，必須整體系統(tǒng)規(guī)劃。第二，當(dāng)代中國，長(zhǎng)期以來的強(qiáng)國家和弱社會(huì)模式導(dǎo)致社會(huì)變革往往是“自上而下”的，在“中央—省—市—縣”的舊體制中，縣是相對(duì)積弱的環(huán)節(jié)，需要來自中央的整體規(guī)劃和省級(jí)政府在地區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌安排；而對(duì)于地區(qū)內(nèi)的強(qiáng)縣，也同樣需要來自中央政府和省級(jí)政府的制度規(guī)范和整體的制度支持等方面的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。因此，未來的縣域治理，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化來自中央和省級(jí)政府的“頂層設(shè)計(jì)”。
首先，要通過“頂層設(shè)計(jì)”來系統(tǒng)規(guī)劃“省管縣”的治理模式的整體進(jìn)度。因?yàn)楦鞯貐^(qū)實(shí)際情況不同，甚至各省份內(nèi)部也存在著歷史和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的差異，因此，需要在中央和省級(jí)政府兩個(gè)層面來系統(tǒng)設(shè)計(jì)縣域治理的進(jìn)度安排。根據(jù)全國和各地區(qū)實(shí)際，需要合理地在“市管縣”和“省管縣”的模式繼替中設(shè)置緩沖和過渡帶，提倡因地制宜地采取“復(fù)合行政模式”，即設(shè)置“財(cái)政”和“權(quán)力”在地級(jí)市和縣級(jí)政府之間的多種配置方式。對(duì)于縣域自主發(fā)展動(dòng)力和潛力不足，需要地級(jí)城市帶動(dòng)的，以及在縣設(shè)置數(shù)量過多的省份，可以采取多種縣域治理模式并存的方式，不必急于在形式上變革。
其次，要通過頂層設(shè)計(jì)，嘗試在全國范圍內(nèi)以及各省范圍內(nèi)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，以匹配省、市、縣的規(guī)模和比例，便于“省管縣”模式的深入推進(jìn)。“省管縣”的一個(gè)重要障礙就來自于個(gè)別省份所轄縣數(shù)量過多、規(guī)模過大，給省級(jí)政府的治理帶來過大的壓力，不利于“省管縣”模式的功能發(fā)揮。由于我國政治體制的中央集權(quán)特征以及各省在行政區(qū)劃方面的實(shí)際情況差異性較大，只有在“頂層設(shè)計(jì)”層面，才有可能提出這樣的系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案，并通過中央和省政府的垂直管理權(quán)力來實(shí)現(xiàn)。
再次，要通過頂層設(shè)計(jì)，在中央政府和省級(jí)政府層面提供與縣域治理改革相配套的行政管理和公共服務(wù)供給制度。縣域治理改革需要理順主體關(guān)系，尤其是如何實(shí)現(xiàn)資源和權(quán)力在省、市、縣三個(gè)主體之間的優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)這三者的“正向博弈”。這就需要在國家和省級(jí)政府層面科學(xué)考察各省下轄地級(jí)市和縣的具體實(shí)際，本著優(yōu)化縣域治理，進(jìn)而深化社會(huì)管理體制改革的目標(biāo)來系統(tǒng)設(shè)計(jì)基于“省管縣”模式的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理制度。這些制度應(yīng)該能夠明確三個(gè)主體之間的責(zé)權(quán)利以及在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理體制中的定位，并且能夠激發(fā)三者之間的資源整合機(jī)制，最大限度激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的潛能。同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)還應(yīng)當(dāng)在全局范圍內(nèi)思考如何在改革過程中盡可能兼顧各方利益，在最大限度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和降低成本的基礎(chǔ)上理順三者之間的關(guān)系，并且順利完成包括機(jī)構(gòu)和部門調(diào)整以及人員安置在內(nèi)的制度的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。
根據(jù)縣市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于加強(qiáng)2020年縣市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作的通知》和《縣市域社會(huì)治理現(xiàn)代化全面深化平安建設(shè)工作的實(shí)施方案》要求，現(xiàn)將市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作開展情況報(bào)告如下：
一是及時(shí)擬定了《縣發(fā)展和改革局市域社會(huì)治理現(xiàn)代化全面深化平安建設(shè)工作實(shí)施方案》，明確了主要內(nèi)容及責(zé)任分工
成立了縣發(fā)展和改革局市域社會(huì)治理現(xiàn)代化平安建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，要求各股室要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重大意義，堅(jiān)持主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，旗幟鮮明、立場(chǎng)堅(jiān)定地支持社會(huì)治理工作，采取有力措施保障和支持社會(huì)治理現(xiàn)代化的重大政治責(zé)任。
二是認(rèn)真貫徹落實(shí)州社會(huì)信用體系建設(shè)聯(lián)系會(huì)議辦公室工作要求
及時(shí)指導(dǎo)縣委編辦、縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局做好縣總工會(huì)統(tǒng)一代碼問題數(shù)據(jù)糾錯(cuò)工作。
三是進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政許可、行政處罰等信用信息公開工作
9月，我縣在州信用體系建設(shè)平臺(tái)規(guī)范填報(bào)行政許可（法人）3條、行政處罰（自然人）15條。今年來累計(jì)填報(bào)行政許可、行政處罰622條。
四是評(píng)定縣級(jí)信用村、縣級(jí)信用戶
評(píng)定縣村為縣級(jí)信用村、鄉(xiāng)村等33戶農(nóng)戶為縣級(jí)信用戶。
下一步，將持續(xù)開展市域社會(huì)治理現(xiàn)代化全面深化平安建設(shè)工作，抓好牽頭事項(xiàng)、配合事項(xiàng)各項(xiàng)工作，確保市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作有序有力推進(jìn)。
近年來，隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國的區(qū)域合作組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢(shì)。下面是編輯老師為大家準(zhǔn)備的當(dāng)前國內(nèi)區(qū)域合作組織的困境。
綜觀國內(nèi)現(xiàn)有的區(qū)域合作組織，可以發(fā)現(xiàn)，這些合作組織基本上都是在一定地域范圍內(nèi)由多個(gè)相同或不同行政級(jí)別的地方政府基于共同需要而自發(fā)成立的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。然而，在既有的體制之下，這些區(qū)域合作組織是否能夠真正發(fā)揮作用呢?它們?cè)趯?shí)際運(yùn)作中面臨著怎樣的困難?又該如何對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化?本文擬對(duì)這些問題予以探討。
一般來說，同一區(qū)域內(nèi)不同地方政府之間成立合作組織主要是出于以下考慮
（一）解決跨行政區(qū)公共問題。
在經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展進(jìn)程中，跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)也越來越多，由此也就提出了加強(qiáng)地方政府協(xié)作的要求。需要地方政府共同解決的區(qū)域性公共問題和公共事務(wù)主要有三個(gè)方面。一是區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的培育和各地方利益的協(xié)調(diào)。改革開放以來，我國各地方政府為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開了長(zhǎng)期的激烈競(jìng)爭(zhēng)，這種以政府競(jìng)爭(zhēng)代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展方式，雖然為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)，但同時(shí)也導(dǎo)致了許多不良的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。
因此，亟需在協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)劃對(duì)市場(chǎng)要素流動(dòng)的限制，在更廣闊的地域范圍內(nèi)統(tǒng)一配置經(jīng)濟(jì)資源。二是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。市場(chǎng)主體在追求利益的沖動(dòng)中往往會(huì)對(duì)自然資源進(jìn)行掠奪式開發(fā)或無視生態(tài)環(huán)境的價(jià)值而肆意排放工業(yè)污染，但是，區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，一個(gè)地方生態(tài)環(huán)境的惡化必然會(huì)影響到周邊地區(qū)。[1]流域污染、大氣污染、沙塵暴、酸雨等環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，使得人們開始認(rèn)識(shí)到單個(gè)地方政府無力解決區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題，必須引入整體政府的思維進(jìn)行整體性治理。
三是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。在行政分割的狀態(tài)下，同一區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，一方面是機(jī)場(chǎng)、碼頭林立卻利用率不高;另一方面是斷頭路、斷頭橋隨處可見。實(shí)際上，水利工程、交通設(shè)施、電力以及通信工程等大型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該是區(qū)域共享的，這些大型基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理和維護(hù)應(yīng)當(dāng)由區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府共同參與。
（二）提高區(qū)域治理績(jī)效。
區(qū)域治理，不是單靠地方政府間的參與就能完全實(shí)現(xiàn)的，還涉及到治理的績(jī)效問題。所謂區(qū)域治理績(jī)效，是指各治理主體共同解決區(qū)域公共事務(wù)的業(yè)績(jī)、效率和效益。顯然，降低管理成本是提高區(qū)域治理績(jī)效的題中之義。我國是世界上政府管理成本最高的國家之一，但是，高昂的管理成本卻未必一定能帶來良好的管理效果，即使可以，也應(yīng)該考慮投入產(chǎn)出比的問題。區(qū)域治理同樣如此。在區(qū)域治理中，九龍治水卻收效甚微，甚至演變成無龍治水的情況并不少見，太湖藍(lán)藻暴發(fā)就是明證。所以，提高區(qū)域治理績(jī)效的最好選擇是成立專門的區(qū)域合作組織。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，這種治理方式在區(qū)域治理中有著廣泛運(yùn)用，例如，美國在20世紀(jì)30年代就成立了州際石油委員會(huì)、州際衛(wèi)生委員會(huì)、州際水污染處理委員會(huì)等州際機(jī)構(gòu)，后來又?jǐn)U展到教育、信息、魚類保護(hù)、廢物利用、交通及稅收征管等許多領(lǐng)域。讓區(qū)域合作組織成為區(qū)域治理主體至少有兩方面的好處：降低治理成本和提高治理專業(yè)化水平。合作組織用成本分?jǐn)偟姆绞桨迅鱾€(gè)地方政府相應(yīng)的行政支出集中起來，可以達(dá)到1+1的效果，而組織成員間的相互制衡和監(jiān)督，又能夠保證管理經(jīng)費(fèi)不會(huì)被濫用和浪費(fèi)。另外，合作組織的成員由各個(gè)地方相關(guān)部門的工作人員共同組成，他們大多是具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的一線工作者，通過交流學(xué)習(xí)，可以互相借鑒，從而提高整個(gè)組織的管理能力和專業(yè)化水平。
編輯老師在此也特別為朋友們編輯整理了當(dāng)前國內(nèi)區(qū)域合作組織的困境。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個(gè)問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國家或幾個(gè)國家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過對(duì)政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊F(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會(huì)之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會(huì)一直沒有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無疑問也會(huì)存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。
綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個(gè)問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的政府(兩個(gè)或兩個(gè)以上)，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，才求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之問交義重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時(shí)期和新的實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實(shí)踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。為了更好的反映實(shí)踐和服務(wù)實(shí)踐，對(duì)區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢(shì)之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對(duì)區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對(duì)區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對(duì)區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個(gè)問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國家或幾個(gè)國家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過對(duì)政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？[
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國學(xué)者在考察我國現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊F(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會(huì)之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會(huì)一直沒有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無疑問也會(huì)存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。
綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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內(nèi)容摘要:區(qū)域公共管理政府合作整體性治理在區(qū)域公共管理政府合作治理中具有特殊的價(jià)值和意義。作為區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的重要環(huán)節(jié),政府信任機(jī)制建設(shè)對(duì)區(qū)域公共管理政府合作治理具有重要的作用。區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機(jī)制建設(shè),必須在政府信任度建設(shè)、信任度管理和信任度評(píng)價(jià)等方面加強(qiáng)努力。
關(guān)鍵詞:區(qū)域公共管理 政府合作 整體性治理 信任機(jī)制
區(qū)域公共管理政府合作整體性治理概念
(一)整體性治理的概念
“整體性政府”是西方國家繼新公共管理運(yùn)動(dòng)之后,于20世紀(jì)90年代中后期開始的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)的新舉措。1997年,英國首相布萊爾在《公民服務(wù)會(huì)議》上首次提出“整體性政府”施政理念;1999年,英國政府出版《現(xiàn)代化政府》白皮書,制定了一個(gè)推行“整體性政府”改革的10年規(guī)劃。從理論淵源上來看,整體性治理的出現(xiàn),是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落和1980年代以來新公共管理運(yùn)動(dòng)所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng),是傳統(tǒng)合作理論和整體主義思維方式的一種復(fù)興。從產(chǎn)生背景看,“整體性政府”改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來的,用于解決犯罪、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)排斥等跨部門問題的一種政府改革理論。
“整體性政府”是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng),以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式。它包括四個(gè)方面內(nèi)容:排除相互拆臺(tái)與腐蝕的政策環(huán)境;更好地使用稀缺資源;促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作;向公眾提供無縫隙而非分離的服務(wù)(曾維和,2008)。因此,作為“整體性政府”的治理方式,整體性治理是指,在管理理念上強(qiáng)調(diào)中央地方結(jié)合以及公私合伙,以整體型組織形式,重點(diǎn)在于解決人們生活問題,采取網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu),在具體的管理中注重授權(quán)與結(jié)果,從而實(shí)現(xiàn)政府管理與公眾價(jià)值、科技以及資源的高度整合(曾令發(fā),2008)。
(二)整體性治理對(duì)區(qū)域政府合作治理的意義
整體性治理本來是用來解決行政區(qū)內(nèi)橫向政府組織間跨界治理問題的,但對(duì)于區(qū)域公共管理政府合作治理也具有重要的啟發(fā)和應(yīng)用價(jià)值:
第一,區(qū)域公共管理整體性治理為區(qū)域政府合作治理提供了新的思路。區(qū)域公共管理整體性治理以整體主義為思維方式、以“問題的解決”為政府一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn),并在此基礎(chǔ)上,組建一個(gè)跨組織的、以功能主義為核心的、將整個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來的治理結(jié)構(gòu),既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,又要調(diào)整與社會(huì)和市場(chǎng)的橫向關(guān)系,構(gòu)建政府與市場(chǎng)和社會(huì)通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。
第二,區(qū)域公共管理整體性治理為區(qū)域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服務(wù)供給中,政府各部門以傘狀結(jié)構(gòu)代替功能分化的組織,就某一特定問題打破組織壁壘,形成主動(dòng)協(xié)調(diào)而密切合作的服務(wù)機(jī)制,機(jī)構(gòu)間能更好分享信息,協(xié)同作戰(zhàn)。在縱向方面,重新界定公共服務(wù)責(zé)任的中央和地方的職權(quán)范圍,合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán),充分賦予地方政府提供公共產(chǎn)品、管理公共事務(wù)的權(quán)限;在橫向方面,在政府部門內(nèi)部,橫向地方政府間將業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行整合,綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu),提供“一站式”服務(wù);在區(qū)域內(nèi)橫向地方政府之間,針對(duì)區(qū)域公共問題,超越行政區(qū)界限聯(lián)合進(jìn)行公共事務(wù)治理,提供面向區(qū)域的公共服務(wù)。
第三,區(qū)域公共管理整體性治理,可以克服區(qū)域政府合作中某些地方政府“搭便車”和不合作等問題。在區(qū)域公共管理整體性治理過程中,一方面整體性治理首先強(qiáng)調(diào)的是“整體性”合作的氛圍和價(jià)值。整體性治理以整體價(jià)值作為最基本的價(jià)值追求,強(qiáng)調(diào)政府整體效果的最優(yōu)和公共利益整體最佳(王佃利、呂俊平,2010)。另一方面,整體性治理并不否認(rèn)地方利益在合作中的實(shí)現(xiàn),如在區(qū)域政府合作中允許利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)立和談判。協(xié)同治理的信任關(guān)系建立最終取決于協(xié)同主體間利益的同構(gòu)性,只有利益需求一致,各個(gè)治理主體才能繼續(xù)合作并有了更深的信任(歐黎明、朱秦,2009)。
(三)區(qū)域公共管理政府合作整體性治理概念
綜合以上整體性治理概念,以及區(qū)域公共管理整體性治理必要性的論述,筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理政府合作整體性治理,是指針對(duì)跨區(qū)域的區(qū)域公共事務(wù)的治理,政府與政府之間采取“整合”的方式,通過正式的組織管理關(guān)系和各種伙伴關(guān)系、網(wǎng)狀化結(jié)構(gòu)等方式,實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域資源的有效利用、區(qū)域公共問題的協(xié)商解決和區(qū)域公共服務(wù)的綜合供給。其目的是打破行政區(qū)行政的行政壁壘,實(shí)現(xiàn)有效的跨界治理。
政府信任機(jī)制構(gòu)建對(duì)區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的作用
所謂信任,是指在不知道或不能確定未知或不可能制度他人行動(dòng)的條件下,相信他人未來可能行動(dòng)的心理預(yù)期。政府信任對(duì)區(qū)域公共管理政府合作整體性治理具有不可或缺的作用:
(一)信任是政府間合作的前提
信任是社會(huì)資本的重要組成部分,以信任為支撐的協(xié)同管理,在協(xié)同者之間能夠產(chǎn)生安全感和確定感,從而達(dá)成協(xié)作意愿,這是協(xié)同治理的保證。在一個(gè)共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大(歐黎明、朱秦,2009)。對(duì)于區(qū)域公共管理政府合作整體性治理而言,建立政府之間的合作信任關(guān)系是非常重要和必要的。這是因?yàn)?在區(qū)域公共管理政府合作過程中,最擔(dān)心的就是一方采取合作行動(dòng),而另一方不采取合作行動(dòng),構(gòu)成“搭便車”行為,從而損害合作者另一方的利益或整體利益。因此,在行動(dòng)者和組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性要素。信任是一種核心的凝聚力,是合作達(dá)成的黏合劑,是任何社會(huì)往前走不可或缺的因素(胡象明、唐波勇,2010)。
(二)信任是政府間合作的基礎(chǔ)
沒有信任,就沒有合作。政府合作也是這樣,沒有誠信的政府,也不可能有誠信的合作。與契約型信任所不同的是,合作型信任發(fā)生的歷史背景是自由、平等的社會(huì)關(guān)系獲得實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的時(shí)代,雖然出于利益實(shí)現(xiàn)需求的工具理性仍然會(huì)在社會(huì)關(guān)系的整合中發(fā)揮作用,但利益追求的動(dòng)機(jī),開始在直接關(guān)注社會(huì)關(guān)系和交往關(guān)系健全的需求中呈現(xiàn)弱化的趨勢(shì)。而社會(huì)關(guān)系和交往關(guān)系的健全,只能寄托于基于實(shí)質(zhì)理性的制度安排之上。在這種條件下,信任和合作就成了其主體能否獲得實(shí)質(zhì)性自由、平等的途徑。同時(shí),信任和合作也是其主體存在之合理性以及價(jià)值實(shí)現(xiàn)的證明(張康之,2008)。
(三)信任是政府間合作的保障
信任是政府合作的前提和基礎(chǔ),同時(shí),信任還是政府間合作的保障。與市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制以及等級(jí)體制的行政命令機(jī)制相映照,唯有建立于信任基礎(chǔ)上的合作機(jī)制,才可以作為與治理最相匹配的核心機(jī)制。當(dāng)從一個(gè)更一般的視角考慮信任問題在政治生活中的地位時(shí),這一論題不再淺顯。政治因利益沖突和認(rèn)同沖突而與其他類型的社會(huì)關(guān)系不同,所以僅僅是社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎侮P(guān)系的事實(shí),就足以使信任的特殊條件成為問題。信任的秩序功能將會(huì)隨著人類走向后工業(yè)社會(huì)而更加加強(qiáng),在人類未來的合作秩序中,信任將成為最為基本的支撐力量(張康之,2008)。
區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機(jī)制構(gòu)建路徑
區(qū)域公共管理政府合作整體性治理信任機(jī)制的構(gòu)建,必須做好以下幾點(diǎn)。
(一)加強(qiáng)地方政府信任度建設(shè)
首先,要加強(qiáng)對(duì)地方政府信任度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。要使地方政府認(rèn)識(shí)到地方政府信任度建設(shè),不僅關(guān)系到政府形象,而且關(guān)系到政府治理的合法性基礎(chǔ)。沒有誠信的政府,是難以獲得公眾的信賴和支持的。只有建立起廣泛的社會(huì)信任,才可能有牢固的社會(huì)合作,也才足以去抵抗和消解后工業(yè)社會(huì)的不確定性,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治(黃建鋼、李百齊,2008)。
其次,要加強(qiáng)對(duì)地方政府信任道德的教育。信任作為一種道德資本,它的使用只會(huì)使這種資源的供給增加而非減少。信任意識(shí)的自我強(qiáng)化,是道德理性和自覺性的外顯,是道德自律的結(jié)果,因此培養(yǎng)政府的道德自律意識(shí)無疑對(duì)信任關(guān)系的鞏固是必要的(歐黎明、朱秦,2009)。
最后,加強(qiáng)地方政府之間的溝通,并且以階段性實(shí)際成果取信于雙方政府。沒有信息溝通,無所謂信任。只有通過不斷的談判和對(duì)話,信任才能日漸增進(jìn),協(xié)同治理才能得以持續(xù)(歐黎明、朱秦,2009)。而階段性成果的呈現(xiàn),則是信任得以持續(xù)的信心展示。有研究者認(rèn)為,合作的階段性成果是建構(gòu)合作動(dòng)力的重要因素。許多案例表明,當(dāng)合作所期望的目的和合作的好處變得有形,當(dāng)合作中的小贏變得可能時(shí),合作發(fā)展就可能得到保證(謝新水,2010)。
(二)加強(qiáng)地方政府信任度管理
一要加強(qiáng)信任契約管理。契約型信任具有非人格化的特征,它抽調(diào)了人的非理性存在的方面,而且恰恰是出于防范人的非理性可能引發(fā)的行為需要。作為以契約為保障的信任關(guān)系,其所導(dǎo)致的是工具性的合作行為,因而其價(jià)值在于它是一種積極的不信任(黃建鋼、李百齊,2008)。
二要加強(qiáng)政府信用度管理。政府信用是政府合作的基礎(chǔ)。沒有信用度的政府,是難以達(dá)致政府合作的。為了引領(lǐng)和促進(jìn)一種合作型治理結(jié)構(gòu)的達(dá)成,從而應(yīng)付眾多不確定性及其隨時(shí)可能引發(fā)的各種危機(jī),政府就必須具備和更多依靠自身良好的信用狀況,而非僅僅使用權(quán)威化的制度體系,動(dòng)員大量基層官僚特別是全社會(huì)的治理力量對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行廣泛、平等和熱烈的參與,從而使團(tuán)結(jié)給人以安全感,合作給人以保障(黃建鋼、李百齊,2008)。
(三)加強(qiáng)地方政府信任度評(píng)價(jià)
為了推動(dòng)合作的發(fā)展,適應(yīng)合作發(fā)展的博弈,公共領(lǐng)域中的合作主體很自然地要對(duì)其他主體的信任度進(jìn)行評(píng)價(jià),并以此決定其合作態(tài)度。公共信任管理過程中,合作主體必須運(yùn)用多種方式判斷合作主體間的信任度:比如合作主體的情感、能力、正直、仁慈、職業(yè)聲譽(yù)、社會(huì)聲譽(yù)、對(duì)合作的貢獻(xiàn)、公共承諾的兌現(xiàn)程度、對(duì)他人的信任水平判斷、守信和失信事件等等(謝新水,2010)。此外,加強(qiáng)政府承諾機(jī)制建設(shè)也是十分重要的。平等、深入的公共對(duì)話必然對(duì)公共問題進(jìn)行協(xié)商,闡明、形成和建立各個(gè)合作主體權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。而這些階段性成果,最后將形成多元合作主體的公共承諾。一項(xiàng)承諾之所以會(huì)做出,而且得到受諾者的相信,表明承諾者與受諾者擁有共同的道德準(zhǔn)則,根據(jù)這種道德準(zhǔn)則,所做出的承諾必須得到履行,否則,就會(huì)被認(rèn)為是一種人所不恥的背信棄義的行為。所以,除了外在法律規(guī)范的制約以外,公共承諾是道德判斷的對(duì)象,是一種內(nèi)在規(guī)范與外在規(guī)范相結(jié)合的判斷形式,這種融合道德判斷和法律判斷的方式,將在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中,促進(jìn)人們對(duì)正義的追求(謝新水,2010)。
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[關(guān)鍵詞]城中村治理；政府協(xié)同；社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析
[中圖分類號(hào)]C936；D630 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A
中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型是整體性、綜合性和系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)型社會(huì)變遷，其實(shí)質(zhì)是覆蓋政治制度、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、社會(huì)生活與文化習(xí)俗領(lǐng)域的全面社會(huì)變革與社會(huì)大轉(zhuǎn)變。在這個(gè)社會(huì)全面變革與社會(huì)大轉(zhuǎn)變的過程中，城中村無疑是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化發(fā)展進(jìn)階的熱絡(luò)地帶。城中村見證并直接推動(dòng)了中國由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，由自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，由鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變。正因如此，城中村成了社會(huì)各種矛盾的交匯區(qū)，是社會(huì)矛盾與社會(huì)沖突頻發(fā)的地區(qū)之一，同時(shí)也是城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織利益博弈的集聚點(diǎn)。城中村具有流動(dòng)人口急劇膨脹、違章建筑四處泛濫、基礎(chǔ)設(shè)施破敗落后、安全隱患層出不窮、社會(huì)矛盾日益集中、社會(huì)沖突此起彼伏、健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避困難等特征，是我國穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展必須解決的痼疾。由于城中村問題多、治理難，加上受各種復(fù)雜因素的影響，以區(qū)、街道辦（部門）為代表的城市政權(quán)組織與以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（部門）為代表的農(nóng)村政權(quán)組織對(duì)其均存在某種程度的排他性，影響了城中村治理的健康發(fā)展。德國著名物理學(xué)家H.哈肯認(rèn)為：“組成社會(huì)環(huán)境的各個(gè)元素存在相互影響又協(xié)調(diào)一致的關(guān)系，通過協(xié)同會(huì)使社會(huì)環(huán)境從混沌變?yōu)橛行颉！蓖恚M成城中村治理大環(huán)境的城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織兩大元素之間，存在既相互影響又協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。找出并解決影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，推動(dòng)城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織的協(xié)同契合，是完善和加強(qiáng)城中村治理的重要途徑。
國內(nèi)外學(xué)界對(duì)城中村治理進(jìn)行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理論引入城市地理學(xué)中；J.W.R.Whitehand認(rèn)為城中村是介于城市與鄉(xiāng)村之間的特殊區(qū)域，具有不同于城市和鄉(xiāng)村的特征；加拿大學(xué)者麥基用Desakota來概括城中村這一空間模式；希臘學(xué)者瓦西利斯?斯古塔斯認(rèn)為應(yīng)把重心轉(zhuǎn)移到城市邊緣正面的潛力上來，指出土地是核心問題，必須加大城市邊緣的規(guī)劃和政策扶持，運(yùn)用“適宜技術(shù)”維護(hù)城市邊緣秩序；J.W.R.Whitehand還認(rèn)為應(yīng)注重對(duì)城市邊緣區(qū)人口和社會(huì)的城鄉(xiāng)過渡性等方面的研究。國內(nèi)的研究成果主要集中在城中村治理的理論與內(nèi)涵、體制與制度、問題與對(duì)策等方面，針對(duì)城中村治理中之政府協(xié)同作用的研究仍比較薄弱。本文擬從政府協(xié)同這一新視角，對(duì)城中村治理中政府協(xié)同的要素進(jìn)行調(diào)查和分析，以推進(jìn)城中村治理中城鄉(xiāng)政權(quán)組織協(xié)同行動(dòng)，形成優(yōu)勢(shì)資源最優(yōu)化利用的協(xié)同治理格局。這對(duì)推動(dòng)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的基層現(xiàn)代社會(huì)組織體制，擴(kuò)大基層民主，激發(fā)基層社會(huì)活力，增加基層和諧因素，減少基層不和諧因素，營造和諧社會(huì)環(huán)境等工作的相關(guān)政策制定，有著重要理論意義與應(yīng)用價(jià)值。
一、研究方法
一項(xiàng)基于加利福尼亞州阿拉梅達(dá)縣6 928名居民為期9年的隨機(jī)抽樣調(diào)查顯示，“缺乏社會(huì)聯(lián)系及社區(qū)聯(lián)系的人，與那些有著廣泛接觸面的人相比，死亡率更高”。同時(shí)，“保有一個(gè)廣泛的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，會(huì)使患普通感冒的概率大大降低”。另一項(xiàng)研究顯示，若與組織中的不同群體的人保持網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，會(huì)產(chǎn)生或獲得更高的績(jī)效評(píng)分。以上關(guān)于網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的探討給我們的啟示是：個(gè)人或組織嵌入到關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，會(huì)對(duì)其開展的活動(dòng)產(chǎn)生積極影響，甚至?xí)?duì)活動(dòng)的成敗產(chǎn)生極其重要的影響。社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為，社會(huì)是由網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的，網(wǎng)絡(luò)中包含結(jié)點(diǎn)（行動(dòng)者）以及結(jié)點(diǎn)之間的關(guān)系（關(guān)系紐帶）。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法（簡(jiǎn)稱SNA）是通過分析網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系來探討網(wǎng)絡(luò)的屬性和結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上來探究網(wǎng)絡(luò)改進(jìn)策略的一種社會(huì)科學(xué)研究方法。B.韋爾曼（BarryWellman）指出：“網(wǎng)絡(luò)分析探究的是深層結(jié)構(gòu)――隱藏在復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)表面之下的一定的網(wǎng)絡(luò)模式。”SNA具有通過用不斷豐富和發(fā)展的運(yùn)算方案、法則、程序等來分析網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的特色，通過對(duì)構(gòu)成社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的多個(gè)結(jié)點(diǎn)和各結(jié)點(diǎn)間連線關(guān)系的狀況進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，然后運(yùn)用Ucinet、Pajek等軟件進(jìn)行計(jì)算，對(duì)各種關(guān)系進(jìn)行精確的量化分析，以探究出網(wǎng)絡(luò)組織的深層結(jié)構(gòu)。本文擬運(yùn)用SNA中的網(wǎng)絡(luò)中心性分析法，以影響城中村治理中政府協(xié)同的要素為網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)，以各個(gè)要素之間的關(guān)聯(lián)為關(guān)系紐帶來分析各要素之間的關(guān)聯(lián)，從中找出影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，進(jìn)而找出改善城中村治理中政府協(xié)同的對(duì)策。
二、城中村治理中政府協(xié)同現(xiàn)狀調(diào)查
為了對(duì)城中村治理中政府協(xié)同的基本狀況有更真實(shí)全面的認(rèn)知，本文采取立意抽樣的形式，從湘潭市雨湖區(qū)選取了300個(gè)調(diào)查對(duì)象，向雨湖區(qū)政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窯灣街道5個(gè)城市政權(quán)組織部門，鶴嶺鎮(zhèn)、楠竹山鎮(zhèn)、昭潭鄉(xiāng)、護(hù)潭鄉(xiāng)、響水鄉(xiāng)5個(gè)農(nóng)村政權(quán)組織部門以及雨湖區(qū)城中村的基層群眾，共發(fā)放調(diào)查問卷300份，其中有效問卷263份，有效回收率為87.67%（見表1）。將問卷進(jìn)行編碼之后，運(yùn)用SPSS 18.0社會(huì)統(tǒng)計(jì)調(diào)查軟件進(jìn)行分析。調(diào)查問卷主要涉及城中村治理中政府協(xié)同的滿意度、重要性及基本現(xiàn)狀等。
從雨湖區(qū)城中村治理的現(xiàn)狀來看，認(rèn)為城中村治理非常好的只有4.6%，認(rèn)為差和非常差的卻占到了38.0%（見表2）。不難看出，雨湖區(qū)城中村治理現(xiàn)狀堪憂。在調(diào)研過程中，我們看到雨湖區(qū)城中村的道路交通設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)設(shè)施以及社會(huì)治安狀況等存在很多問題。可見，當(dāng)前亟需進(jìn)一步完善和加強(qiáng)城中村的治理，而加強(qiáng)政府協(xié)同是改善城中村治理的重要路徑。
事實(shí)上，城鄉(xiāng)政權(quán)組織間的協(xié)同契合對(duì)城中村治理起著非常重要的作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有53.6%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為加強(qiáng)城中村治理中政府協(xié)同非常重要，認(rèn)為重要的占到了35.7%，認(rèn)為不重要的只占3.1%（見表3）。加強(qiáng)城中村治理中政府協(xié)同可以實(shí)現(xiàn)城市政權(quán)組織與農(nóng)村政權(quán)組織的資源共享，為城中村的治理提供更多保障，從而不斷提升城中村治理的效率及質(zhì)量。但是，另一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前城中村治理中政府協(xié)同的群眾滿意度較低，感到非常滿意的只占11.8%，基本滿意的也只有28.1%，而不太滿意和很不滿意的卻占到了60.1%（見表4）。
城中村治理中政府協(xié)同的滿意度較低，表明其重要作用并沒有得到有效發(fā)揮。因此，找出并解決影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，推進(jìn)城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織之間的協(xié)同行動(dòng)，對(duì)完善和加強(qiáng)城中村治理非常重要。
三、城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素分析
根據(jù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)中心性分析，通過要素分析、關(guān)聯(lián)分析、矩陣分析來逐步確立城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵影響要素。首先，對(duì)城中村治理中政府協(xié)同的各項(xiàng)要素進(jìn)行綜合分析，確定一套反映城中村治理中政府協(xié)同要素類別的指標(biāo)體系。根據(jù)調(diào)查結(jié)果、文獻(xiàn)探究和規(guī)范分類原則可以構(gòu)建起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本結(jié)構(gòu)劃分、基本發(fā)展現(xiàn)狀、組織基本構(gòu)成、各種相關(guān)保障5個(gè)一級(jí)要素指標(biāo)類別，每類一級(jí)要素指標(biāo)中包括多個(gè)二級(jí)要素指標(biāo)，二級(jí)要素指標(biāo)由具備不同主體、內(nèi)容、視角等屬性的具體要素指標(biāo)構(gòu)成。其次，對(duì)已經(jīng)確定和識(shí)別下來的各要素之間的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)分析，確立起各要素間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣。因?yàn)楦饕刂g的關(guān)系強(qiáng)弱不同，所以必須根據(jù)各要素之間影響程度的不同來判斷關(guān)聯(lián)值（0代表無聯(lián)系，1代表弱聯(lián)系，2代表中等聯(lián)系，3代表強(qiáng)聯(lián)系）。通過關(guān)聯(lián)分析和專家論證，最終構(gòu)建起城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣。最后，通過對(duì)已構(gòu)建的鄰接矩陣進(jìn)行分析，識(shí)別出城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。要識(shí)別關(guān)鍵要素需要借助網(wǎng)絡(luò)中心性分析法中的度數(shù)中心性分析方法，運(yùn)用ucinet軟件來測(cè)算鄰接矩陣的內(nèi)接中心度和外接中心度，而關(guān)鍵要素的基本特征是“具備較低的內(nèi)接中心度和較高的外接中心度”。
鄰接矩陣構(gòu)建的科學(xué)性和可靠性是識(shí)別城中村治理中政府協(xié)同關(guān)鍵要素的先決條件，也是重中之重。為了對(duì)城中村治理中政府協(xié)同的要素進(jìn)行科學(xué)的關(guān)聯(lián)分析，本課題組對(duì)鄰接矩陣的每一個(gè)關(guān)系結(jié)點(diǎn)的關(guān)聯(lián)值進(jìn)行了多次論證，并形成了城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣設(shè)計(jì)初樣；之后，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者、城鄉(xiāng)政府部門代表、社會(huì)公眾等參與鄰接矩陣設(shè)計(jì)初樣的認(rèn)證討論會(huì)，后經(jīng)課題組修改完善，最終形成城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣模型（見表5）。
根據(jù)已構(gòu)建的鄰接矩陣，借鑒美國弗里曼教授運(yùn)用內(nèi)接近中心度和外接近中心度測(cè)量企業(yè)智力資本核心要素的方法，對(duì)城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素進(jìn)行識(shí)別。通過運(yùn)用ucinet軟件進(jìn)行計(jì)算，將那些具有較高外接中心度（90
四、結(jié)論與不足
通過對(duì)湘潭市雨湖區(qū)城中村治理中政府協(xié)同的現(xiàn)狀調(diào)查，可以看出當(dāng)前城中村治理的現(xiàn)狀不容樂觀，人們對(duì)城中村治理中政府協(xié)同的現(xiàn)狀感到不太滿意。運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，我們構(gòu)建了城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣，識(shí)別出了城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。
首先，城中村治理中政府協(xié)同受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人才、制度、信息技術(shù)等關(guān)鍵要素的影響。從表6可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人才保障、制度保障、信息技術(shù)保障等是城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。因此，要不斷加快城中村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和特色經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人才、技術(shù)、信息、制度等相關(guān)保障。
其次，城中村治理中政府協(xié)同受社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鄉(xiāng)區(qū)域劃分等關(guān)鍵要素的影響。城鄉(xiāng)區(qū)域劃分一直是影響城中村治理中政府協(xié)同的重要要素，受區(qū)域劃分的影響，城中村承受著不同于城市和農(nóng)村的文教體衛(wèi)、治安管理、社會(huì)保障以及生產(chǎn)生活方式等壓力。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善是推進(jìn)城中村治理中政府協(xié)同的重要保障，包括社會(huì)福利設(shè)施、文化教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施等。
現(xiàn)階段，我國存在著全流域跨界斷面和以地下水污染為主的跨界環(huán)境污染的狀況。基于此，黨的十報(bào)告要求下大力氣解決現(xiàn)有體制下的綜合性區(qū)域跨界環(huán)境污染問題。在2013年的“兩會(huì)”上，不少代表委員對(duì)以地下水污染為主的跨界環(huán)境污染，以及全流域的跨界斷面污染問題皆予以了極大關(guān)注。
中國作為發(fā)展中國家，在迎接新一輪工業(yè)革命的時(shí)候，希望寄托于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和可再生能源結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。而這種跨越式發(fā)展必須在跨越環(huán)境污染的階段實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。
對(duì)于四川省來說，樹立全流域治理有責(zé)的意識(shí)，對(duì)充分調(diào)動(dòng)四川全流域上游和下游治理的內(nèi)生動(dòng)力，共建四川潔凈秀美的母親河，將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。
政府要統(tǒng)一行動(dòng)
全流域省域范疇內(nèi)的跨界治理必須要有省轄各地政府的統(tǒng)一行動(dòng)，這是四川省多年來在省域范疇內(nèi)飲用水水源乃至河流跨界治理過程中所形成的經(jīng)驗(yàn)共識(shí)。
早在2006年，四川全流域各地政府就在全國率先完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)的劃定，共劃定城市集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)246個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)3472個(gè)。
2008年以后，四川全流域各地政府又連續(xù)幾年開展了治理省域內(nèi)飲用水跨界水源地環(huán)境污染的專項(xiàng)行動(dòng)。進(jìn)一步取締了城市集中式飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的排污口，在保護(hù)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范設(shè)置界樁、界牌，對(duì)二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有污染源進(jìn)行取締和規(guī)范，強(qiáng)化了保護(hù)區(qū)內(nèi)所有新改擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境管理。
這不僅抑制了以地下水污染為主的跨界環(huán)境污染問題，而且為2011年以來省域范疇內(nèi)岷江、沱江流域各地政府試行跨界斷面水質(zhì)超標(biāo)資金扣繳制度積累了前期經(jīng)驗(yàn)。
制定可行的制度規(guī)范
全流域省域之間和省域內(nèi)的跨界治理必須要有相應(yīng)的可行制度規(guī)范。由于各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，對(duì)河流治理的迫切性和總體目標(biāo)有差異，這就不僅需要國家或上一級(jí)政府主管部門綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃，更需要通過建立跨省界或省域內(nèi)的跨界水污染聯(lián)防聯(lián)控及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定和執(zhí)行相關(guān)法治制度，健全和完善相關(guān)機(jī)制等一系列手段予以綜合考慮。
只有如此，省域之間或省域內(nèi)跨界全流域的各地政府，才能用健全的法治制度積極完善跨行政區(qū)域的流域水環(huán)境綜合管理。
樹立全民意識(shí)
省域之間和省域內(nèi)的全流域跨界治理必須要樹立全民意識(shí)。
“我住長(zhǎng)江頭，君住長(zhǎng)江尾。日日思君不見君，共飲長(zhǎng)江水。”可見，“共飲一江水”的全體人民群眾都要對(duì)江河流域的跨界治理高度關(guān)注并積極參與。亦只有如此，才能避免出現(xiàn)“上游無所謂、下游空興嘆”之窘?jīng)r。
要做到這一點(diǎn)，全流域省域之間和省域范疇內(nèi)跨界治理的各地政府和人民群眾，皆應(yīng)按照黨的十報(bào)告提出的“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”的要求，在跨界環(huán)境污染這件事上樹立全民意識(shí)。做到全民參與、通力合作、共同決策、共同治理，這才可能實(shí)現(xiàn)省域之間和省域范疇內(nèi)跨界治理的全流域清波永蕩漾。
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跨界污染的的原因與癥結(jié)
就國內(nèi)而言，跨界環(huán)境污染主要是指跨越行政區(qū)域（省、市、縣等）的環(huán)境污染。它的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，既存在污染者和受害者之間的民事關(guān)系，也存在行政區(qū)域的人民政府和環(huán)境保護(hù)主管部門與污染者之間的行政監(jiān)管關(guān)系。
究其根本，地方政府因保護(hù)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”利益犧牲流域水環(huán)境為代價(jià)，是跨界水污染問題愈演愈烈的主因。而由地方分割、部門分割引發(fā)的流域治理碎片化，是造成跨界水污染治理效果不彰的癥結(jié)所在。
——《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》
“長(zhǎng)三角”共同推進(jìn)跨界污染治理
1．社區(qū)工作機(jī)制。預(yù)防留守兒童問題工作在基層社區(qū)的開展能夠起到最有效、最直接的作用，是政府對(duì)預(yù)防留守兒童問題工作各項(xiàng)政策的落腳點(diǎn)，在這個(gè)點(diǎn)上有沒有人負(fù)責(zé)管理、實(shí)施，以及工作開展的情況直接關(guān)系到預(yù)防留守兒童問題工作的實(shí)效性。其中，問題留守兒童的幫扶工作是整個(gè)社區(qū)預(yù)防工作的重中之重，包括管理人員對(duì)該社區(qū)內(nèi)留守兒童信息需求狀況的了解與指導(dǎo)。2．社區(qū)及校園周邊環(huán)境。留守兒童在文化信息需求不能通過正常渠道滿足的時(shí)候，容易受到不良信息源的誤導(dǎo)與影響，由于親情的缺失，留守兒童也容易受到這些場(chǎng)所的負(fù)面影響。因此應(yīng)減少不良信息源的存在，增加文化供給的途徑。有關(guān)政府部門對(duì)這些重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)管工作也非常重要。3．學(xué)校管理。學(xué)校管理作為第三個(gè)一級(jí)指標(biāo)也具有非常重要的意義，留守兒童80%以上的時(shí)間在學(xué)校中度過，學(xué)校對(duì)留守兒童全面成長(zhǎng)的重視程度直接關(guān)系到留守兒童的成長(zhǎng)水平。4．家庭教育。家庭是留守兒童人性和理想的養(yǎng)育所，也是補(bǔ)充文化信息的主要環(huán)境。因此，家庭關(guān)愛與教育對(duì)留守兒童的心理健康和文化認(rèn)知水平至關(guān)重要。留守兒童存在的最主要的問題就是父母雙方或其中一方長(zhǎng)期不在身邊，繼而情感得不到滿足，包括信息在內(nèi)的諸多需求不能得到滿足。現(xiàn)代通訊設(shè)備有沒有給他們帶來變化，父母跟他們聯(lián)系的頻率，溝通的事情種類都會(huì)對(duì)孩子的成長(zhǎng)產(chǎn)生十分重要的影響。
預(yù)警級(jí)別是對(duì)一個(gè)地區(qū)的留守兒童文化與教育信息滿足情況的好壞劃定，不管是區(qū)域性預(yù)警機(jī)制和評(píng)估體系還是個(gè)體性預(yù)警機(jī)制和評(píng)估體系，在通過量化評(píng)估后得出一個(gè)分?jǐn)?shù)，預(yù)警級(jí)別就是通過這些分?jǐn)?shù)進(jìn)行劃分的。在區(qū)域性預(yù)警機(jī)制和評(píng)估體系中，我們確定了三個(gè)預(yù)警級(jí)別：得分在60到80分之間的啟動(dòng)三級(jí)預(yù)警，得分在40到60分之間的啟動(dòng)二級(jí)預(yù)警，得分在40分以下的啟動(dòng)一級(jí)預(yù)警。在預(yù)警處理措施中，處于三級(jí)預(yù)警狀態(tài)的單位或者區(qū)域?qū)⑹盏较鄳?yīng)的建議函，處于二級(jí)預(yù)警狀態(tài)的除了三級(jí)預(yù)警措施外，有關(guān)人員還將走訪該區(qū)域的德育工作，處于一級(jí)預(yù)警狀態(tài)的區(qū)域，將情況匯報(bào)有關(guān)部門，限期整改并由政府出面，通強(qiáng)制性的手段協(xié)助進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)與完善。
二、留守兒童教育問題治理模式
（一）治理模式的選擇
留守兒童信息需求問題中所包含的三類問題，實(shí)質(zhì)上就是三類公共服務(wù)的提供問題：第一類為以學(xué)校為主體的管理、服務(wù)與支持制度；第二類為環(huán)境服務(wù)，即利用各種手段為留守兒童建立和維護(hù)良好的社會(huì)文化環(huán)境；第三類為托養(yǎng)模式，主要是對(duì)于其他托養(yǎng)模式的管理和引導(dǎo)，以及發(fā)現(xiàn)與研究出更適合各地特色的托養(yǎng)模式。解決留守兒童的文化與教育信息需求，政府是公共服務(wù)提供的主體與引導(dǎo)者，純公共物品服務(wù)與準(zhǔn)公共物品服務(wù)都要發(fā)揮各自的作用。
（二）治理框架
從留守兒童信息需求中涉及的幾個(gè)方面服務(wù)展開，政府治理包含了多元化的主體，其中包括：1．政府。政府繼續(xù)發(fā)揮發(fā)揮自身的作用，但不再是解決問題的“獨(dú)力者”，要以留守兒童信息需求為中心，圍繞留守兒童，引導(dǎo)各個(gè)服務(wù)的主體建立起一個(gè)有運(yùn)作有序良好的平臺(tái)。它的作用主要是提供制度上的激勵(lì)與支持。2．市場(chǎng)。市場(chǎng)是解決留守兒童文化與教育信息需求過程中不能忽視的主體之一，包括各類私營組織、非營利組織以及公民個(gè)體。市場(chǎng)參與能彌補(bǔ)政府服務(wù)的諸多不足，市場(chǎng)的參與代表著社會(huì)量的參與程度。政府要發(fā)揮自身的作用，將留守兒童信息需求服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)各方，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的優(yōu)勢(shì)作用。3．教育場(chǎng)所。這里的教育場(chǎng)所即指學(xué)校，其資源皆來自于國家，屬于純公共服務(wù)的范疇。學(xué)校應(yīng)將資源和精力集中在留守兒童的身體、心里以及信息需求方面。一味的將資源與時(shí)間投入到生活管理與學(xué)習(xí)管理上，必然會(huì)使學(xué)校功能單一化，不利于學(xué)校教育功能的實(shí)現(xiàn)，更不利于孩子信息的需求。4．社區(qū)。社區(qū)處于連接政府與公民個(gè)體的橋梁過度位置，其地位十分關(guān)鍵。國外的社區(qū)工作機(jī)制已十分成熟合理，在這方面中國目前存在較大差距。社區(qū)要發(fā)揮積極的作用，為留守兒童創(chuàng)造良好的信息環(huán)境。在其行動(dòng)上，一方面宣傳政府的各項(xiàng)政策；另一方面，應(yīng)利用社區(qū)自身的各種特點(diǎn)發(fā)動(dòng)群眾參與，讓全社會(huì)為留守兒童信息需求創(chuàng)造更寬更廣的平臺(tái)。
（三）治理工具運(yùn)用
治理工具是治理框架范圍內(nèi)的合理運(yùn)用，留守兒童信息與教育信息需求問題可采用一種更加科學(xué)合理的分類方式，包括信息性工具、經(jīng)濟(jì)性工具和志愿性工具等諸多方面，通過綜配合，合使用發(fā)揮最佳效果。1．信息性工具。通過信息性工具可擴(kuò)大留守兒童信息獲取范圍，但要特別信息傳播的途徑；信息傳播的內(nèi)容上目前存在良莠不齊的現(xiàn)象，要針對(duì)對(duì)象的不同選擇不同的內(nèi)容；信息傳播形式，正式傳播與非正式傳播結(jié)合，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)社交工具的巨大作用。2．經(jīng)濟(jì)性工具。市場(chǎng)參與留守兒童問題是近些年來一個(gè)新的創(chuàng)新點(diǎn)。將其運(yùn)用于留守兒童文化與教育信息需求方面更是一次有益的嘗試。在以往的留守兒童管理模式中，市場(chǎng)往往不參與或者很少參與。在留守兒童文化與教育信息需求中，最主要政府與市場(chǎng)的合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建出更合理更全面的管理平臺(tái)。留守兒童信息需求服務(wù)則屬于準(zhǔn)公共服務(wù)，在消費(fèi)上具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，其供給主體及方式可以多元化。3．志愿性工具。政府應(yīng)通過社會(huì)工作制度的建立使其志愿性力量更有效率的發(fā)揮作用，具體的操作機(jī)制應(yīng)包括：（1）慈善捐贈(zèng)，政府應(yīng)暢通社會(huì)無償捐贈(zèng)渠道以及捐贈(zèng)機(jī)制；（2）志愿服務(wù)，政府應(yīng)促進(jìn)志愿服務(wù)工作朝法制化、全民化和社區(qū)化方向發(fā)展。政府應(yīng)建立機(jī)制預(yù)防志愿的缺點(diǎn)，如資金缺乏穩(wěn)定性及商業(yè)化問題等等。
“與其他辦案部門不同，社區(qū)檢察不觸及正向程序辦案，那么它設(shè)立的意義在哪里？在于通過逆向監(jiān)督實(shí)現(xiàn)檢察職能由被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)預(yù)防。社區(qū)檢察的設(shè)立初衷便是將檢察職能在法治軌道上延伸。我們現(xiàn)在談的創(chuàng)新思維、科技引領(lǐng)也都是為了更好地輔佐檢察人員提升專業(yè)化能力和監(jiān)督水平，將檢察職能長(zhǎng)效發(fā)揮。”
在10月26日召開的上海市社區(qū)檢察部門“依托檢察職能參與基層社會(huì)治理”專項(xiàng)工作交流會(huì)上，上海市人民檢察院社區(qū)檢察指導(dǎo)處談劍秋處長(zhǎng)對(duì)社區(qū)檢察的釋義簡(jiǎn)明有力。
2010年6月，上海檢察機(jī)關(guān)開始探索派駐社區(qū)檢察工作，把法律監(jiān)督的觸角延伸到了基層。社區(qū)檢察室是基層檢察機(jī)關(guān)向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐的，在社區(qū)群眾身邊的檢察機(jī)構(gòu)。目前，上海全市已設(shè)立45家社區(qū)檢察室，建立了由處、科、室三級(jí)機(jī)構(gòu)組成的獨(dú)立條線，也成為全國唯一一家有完整派駐基層檢察部門機(jī)構(gòu)序列建制的省級(jí)單位。并基本實(shí)現(xiàn)對(duì)全市公安派出所和街鎮(zhèn)司法所監(jiān)督的全覆蓋，既監(jiān)督派出所受理、立案等刑事執(zhí)法活動(dòng)，也監(jiān)督監(jiān)外執(zhí)行。
當(dāng)然，構(gòu)成社區(qū)檢察重要職能的還包括――基層職務(wù)犯罪社會(huì)化預(yù)防，以及依托檢察職能，參與社會(huì)治理。社會(huì)治理的主要責(zé)任主體是國家行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是通過發(fā)揮檢察權(quán)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督制約作用，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制的良性運(yùn)作，進(jìn)而參與并推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。因此，社區(qū)檢察部門在參與基層社會(huì)治理中的職能定位，便主要集中在檢察監(jiān)督職能上。
“我們推進(jìn)這項(xiàng)工作，要聚焦維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，利用社區(qū)檢察室扎根基層的優(yōu)勢(shì)，著力發(fā)現(xiàn)問題，依托檢察職能，積極開展前端治理和后端整治，立足監(jiān)督定位，促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)職能履行，加強(qiáng)法律服務(wù)，引導(dǎo)矛盾化解。”說這話時(shí)，談劍秋的眼神透出堅(jiān)定。“當(dāng)然，我們承擔(dān)了這份職責(zé)，開展了這項(xiàng)工作，就要與時(shí)代并行，不斷探索創(chuàng)新，積極提升我們參與基層社會(huì)治理工作的能力和水平。”
其實(shí)，在基層設(shè)立社區(qū)檢察室，本身就是檢察機(jī)關(guān)檢力下沉，延伸觸角，依托檢察職能推動(dòng)基層治理法治化的創(chuàng)新舉措和有效手段。檢察機(jī)關(guān)通過執(zhí)法辦案，依法履行法律監(jiān)督職能，解決刑事、民事、行政訴訟中的紛爭(zhēng)矛盾，懲罰犯罪，引導(dǎo)其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人規(guī)范守法，就是檢察機(jī)關(guān)直接參與社會(huì)治理的過程。
在年初的條線會(huì)和專項(xiàng)工作會(huì)上，市院社區(qū)檢察指導(dǎo)處就對(duì)參與基層社會(huì)治理工作做了新形勢(shì)下的重點(diǎn)部署，提出了“適應(yīng)改革發(fā)展，主動(dòng)融入基層社會(huì)治理；加強(qiáng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)，形成檢察工作整體優(yōu)勢(shì)；把握監(jiān)督定位，有效參與社會(huì)治理；著眼法治化建設(shè)，積極建言獻(xiàn)策”的工作要求，各區(qū)社區(qū)檢察科也結(jié)合檢察建議回訪監(jiān)督或自選主題開展了專項(xiàng)工作。
10月26日，全市社區(qū)檢察部門的負(fù)責(zé)人再次共聚一堂，交流探討社區(qū)檢察部門參與基層社會(huì)治理工作的切入點(diǎn)和方式方法，如何更好地發(fā)揮聯(lián)動(dòng)融合作用，在社會(huì)治理工作中真正有所作為，并展現(xiàn)更大成效。
融入基層，延伸法律監(jiān)督的觸角
社區(qū)檢察工作的“社區(qū)屬性”，不僅僅指檢察室設(shè)在社區(qū)，或者能為地區(qū)老百姓提供多少法律上的支持，更重要的應(yīng)該是主動(dòng)融入社區(qū)建設(shè)，在靈活變通的專項(xiàng)工作中，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的觸角價(jià)值，發(fā)揮“監(jiān)督觸角”的作用。
這些年來，全市社區(qū)檢察部門逐漸熟悉了街鎮(zhèn)治理模式，檢察室除了面向所在地街鎮(zhèn)，更主動(dòng)輻射區(qū)域內(nèi)其他對(duì)應(yīng)街鎮(zhèn)。和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“穩(wěn)定辦”、“綜治辦”、街道“平安辦”等機(jī)構(gòu)建立工作聯(lián)系，宣傳社區(qū)檢察面向社區(qū)開展法律監(jiān)督、保障法律一體實(shí)施的工作職能，及時(shí)掌握社區(qū)治理狀況。并且，在街鎮(zhèn)綜治中心、網(wǎng)格中心等窗口，公開設(shè)置社區(qū)檢察職能介紹和聯(lián)系方式的公告牌，通過窗口指引妥善處理和檢察職能相關(guān)的涉法涉訴問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律監(jiān)督線索。
“咦，奉城鎮(zhèn)這幾年好幾個(gè)村書記都‘出事’了……”通過橫、縱比對(duì)各種數(shù)據(jù)材料，奉賢區(qū)院社區(qū)檢察科的檢察官們發(fā)現(xiàn)，位處該區(qū)的奉城鎮(zhèn)從2012年以來，50個(gè)村居就有5個(gè)村書記發(fā)生職務(wù)犯罪，都是通過手中權(quán)力為他人謀利，收受賄賂。犯罪領(lǐng)域也集中在村級(jí)工程建設(shè)領(lǐng)域，比如協(xié)助政府管理村莊改造、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等過程。
結(jié)合社區(qū)檢察室近年來法制宣傳進(jìn)村居活動(dòng)的開展情況，檢察官們了解到奉城鎮(zhèn)的基層黨委、政府有關(guān)部門在對(duì)村干部的監(jiān)督、教育和管理方面非常薄弱，大量村干部本身缺乏法制觀念和廉潔意識(shí)，存在“你拿我也拿”、“不拿白不拿”的效仿心態(tài)，導(dǎo)致村干部腐敗問題接連發(fā)生，甚至同一個(gè)村的多名干部相繼發(fā)生問題。
經(jīng)過研判，奉賢區(qū)院社區(qū)檢察科鎖定了村官職務(wù)犯罪的專項(xiàng)治理主題，并立即聯(lián)合本院反貪、案管、公訴部門，通過網(wǎng)上辦案軟件查找歷年案件，借閱卷宗材料，向案件承辦人詢問了解具體情況，分析查找專項(xiàng)檢察的工作切入點(diǎn)。最終形成了有效的村級(jí)工程建設(shè)領(lǐng)域村官職務(wù)犯罪專項(xiàng)治理工作方案，同時(shí)與奉城鎮(zhèn)紀(jì)委聯(lián)合開展專項(xiàng)檢察，并陸續(xù)走訪當(dāng)?shù)攸h委、政府、案發(fā)單位等，從權(quán)力配置、權(quán)力監(jiān)督、財(cái)務(wù)管理等方面分析案發(fā)原因，逐一找出管理癥結(jié)，提出基層社會(huì)治理檢察建議，建章立制，堵漏防患，并對(duì)必要的回訪也做了安排。
不僅如此，促進(jìn)轄區(qū)綜合治理，要從社區(qū)、村鎮(zhèn)、基層、老百姓身邊最常發(fā)生的問題入手。基于從檢察建議回訪監(jiān)督中提煉出社會(huì)治理工作項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，奉賢社區(qū)檢察科強(qiáng)化了這項(xiàng)認(rèn)知，主動(dòng)加強(qiáng)了和街道各相關(guān)部門的聯(lián)系，從派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督、社區(qū)矯正監(jiān)督，以及行政案件申請(qǐng)監(jiān)督、受理等多種渠道，探尋其中常見、多發(fā)、影響地區(qū)老百姓生活和社會(huì)治安的苗頭性問題，及時(shí)向有關(guān)部門提出社會(huì)治理檢察建議。并于今年，結(jié)合區(qū)域刑事案件，延伸開展了跨境賭博衍生社會(huì)問題、電瓶車盜竊防范等多個(gè)社會(huì)治理專項(xiàng)。“我們的主動(dòng)拓展就想使社區(qū)檢察工作變得更富有生命力，并在基層社會(huì)治理工作中找到支撐點(diǎn)，充分體現(xiàn)社區(qū)檢察的‘社會(huì)屬性’。”奉賢區(qū)院社區(qū)檢察科科長(zhǎng)向記者介紹。
無獨(dú)有偶。松江區(qū)院結(jié)合地區(qū)實(shí)際選擇轄區(qū)工業(yè)園區(qū)的大型企業(yè)作為調(diào)研對(duì)象，會(huì)同街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門共同做好園區(qū)及企業(yè)周邊的綜合治理工作，在專項(xiàng)工作的選擇上也突出了貼近重點(diǎn)工作和現(xiàn)實(shí)需求。
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和中心城區(qū)制造業(yè)溢出，松江制造業(yè)規(guī)模不斷壯大，在大量外來人口導(dǎo)入的同時(shí)，社會(huì)管理和治安問題也日益凸顯。全區(qū)每年發(fā)生的刑事案件中，外來人口犯罪案件數(shù)量居高不下，其中發(fā)生在大型企業(yè)廠區(qū)及周邊生活區(qū)的案件占據(jù)相當(dāng)大的比例。
其中，世界最大的筆記本電腦生產(chǎn)商、長(zhǎng)期位列上海市出口創(chuàng)匯榜前列的達(dá)豐（上海）電腦有限公司（以下簡(jiǎn)稱“達(dá)豐公司”），更是長(zhǎng)期受到刑事案件高發(fā)的困擾。坐落于松江出口工業(yè)區(qū)內(nèi)的達(dá)豐公司，廠區(qū)和生活區(qū)占地達(dá)100萬平方米，現(xiàn)有員工約4萬人（高峰期時(shí)有近8萬人），月入職、離職人員達(dá)兩千人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年1月至2016年9月，在達(dá)豐公司廠區(qū)及生活區(qū)范圍內(nèi)，公安機(jī)關(guān)接到報(bào)警逾4500件。雖然治安情況有逐年好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，但像達(dá)豐公司這樣的大型企業(yè)仍然是松江區(qū)治安和刑事案件的高發(fā)地，在松江工業(yè)區(qū)中也具有代表性。
針對(duì)這一區(qū)域特點(diǎn)，松江區(qū)院社區(qū)檢察科將開展綜合治理的重點(diǎn)聚焦于轄區(qū)大型企業(yè)，選取案件多發(fā)的典型企業(yè)，從分析案發(fā)原因、查找防控短板和制定針對(duì)性治理措施入手，探索社會(huì)力量和廠方合力推動(dòng)廠區(qū)綜合治理。尤其對(duì)達(dá)豐公司這樣的松江出口工業(yè)區(qū)龍頭企業(yè)，推動(dòng)落實(shí)好“廠區(qū)+社區(qū)”綜合治理工作，對(duì)帶動(dòng)區(qū)內(nèi)其他大型企業(yè)完善綜合治理有很大的借鑒作用，對(duì)促進(jìn)區(qū)域社會(huì)治理也有積極意義。
松江社區(qū)檢察科以推進(jìn)達(dá)豐公司綜合治理工作為重點(diǎn)，根據(jù)前期與相關(guān)職能部門達(dá)成的共識(shí)，發(fā)揮檢察、法院、公安、司法、街鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)綜治部門等各自的職能優(yōu)勢(shì)，在預(yù)防犯罪法制宣傳、勞務(wù)市場(chǎng)招聘監(jiān)管、企業(yè)周邊環(huán)境綜治等多方面入手，推進(jìn)“廠區(qū)+社區(qū)”綜合治理模式，多管齊下營造企業(yè)發(fā)展和地區(qū)平安的良好社會(huì)環(huán)境，受到轄區(qū)內(nèi)企業(yè)一致點(diǎn)贊。
無縫對(duì)接，源自內(nèi)部聯(lián)動(dòng)
從公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督和監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理問題，是社區(qū)檢察部門的一項(xiàng)重點(diǎn)工作和有效思路。通過加強(qiáng)和區(qū)院各部門特別是刑事檢察部門的工作溝通，亦可了解到一段時(shí)期內(nèi)區(qū)域發(fā)案特點(diǎn)和社會(huì)治理盲點(diǎn)、難點(diǎn)，并從區(qū)域內(nèi)有影響、有典型意義的案（事）件中捕捉線索，由點(diǎn)及面挖掘優(yōu)化基層社會(huì)治理的價(jià)值點(diǎn)。
2016年1月31日，閔行區(qū)臨滄路某碼頭發(fā)生了一起事故，犯罪嫌疑人張某無證駕駛大型自卸貨車運(yùn)載建筑黃沙，在倒車時(shí)與行人廖某相撞致其當(dāng)場(chǎng)死亡。區(qū)院檢察官在辦案中發(fā)現(xiàn)，張某工作至今從未取得過駕照，所駕駛的貨車系拆車場(chǎng)買來的報(bào)廢車輛，經(jīng)過鑒定，該車制動(dòng)、轉(zhuǎn)向、燈光信號(hào)均不合格，張某供稱碼頭老板在明知其無證的情況下仍雇傭其工作了近三年。
由于閔行區(qū)毗鄰黃浦江，水域面積較大，區(qū)內(nèi)沿江碼頭較多。對(duì)于本案反映出的問題，閔行區(qū)院的檢察干警第一時(shí)間聯(lián)想到，類似情況也可能存在于其他碼頭，如果碼頭內(nèi)無證駕駛情況不少，車輛又得不到及時(shí)監(jiān)管，將對(duì)本碼頭安全生產(chǎn)埋下系列隱患……沒有猶疑，閔行區(qū)院社區(qū)檢察科立即派員與轄區(qū)內(nèi)有沿江碼頭的街鎮(zhèn)溝通，聯(lián)合對(duì)碼頭進(jìn)行抽樣走訪調(diào)查。經(jīng)排摸發(fā)現(xiàn)，閔行轄區(qū)內(nèi)共有39個(gè)碼頭，其中16個(gè)為私人承包碼頭，上述刑事案件中反映出的問題不同程度地存在于這些私人承包的碼頭內(nèi)。
檢察干警兵分兩路，一邊前往事發(fā)地深入調(diào)研，另一邊將“私人承包碼頭存在安全隱患”的情況第一時(shí)間匯報(bào)給區(qū)院分管檢察長(zhǎng)和市院業(yè)務(wù)處。“碼頭堆場(chǎng)內(nèi)無證駕駛車輛監(jiān)管問題”專項(xiàng)綜合治理方案也在市院業(yè)務(wù)處的指導(dǎo)下出爐。很快，轄區(qū)內(nèi)碼頭數(shù)量最多的吳涇檢察室被點(diǎn)名負(fù)責(zé)開展各碼頭的實(shí)地調(diào)查、找出問題癥結(jié)，有針對(duì)性地開展綜治工作。
為確定監(jiān)管責(zé)任歸屬，干警們先后走訪了市政建設(shè)養(yǎng)護(hù)公司（涉案碼頭的出租方）、安檢所、交通委及航務(wù)所。通過梳理法條，最終確認(rèn)了區(qū)航務(wù)所對(duì)碼頭內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)。
之后，閔行社區(qū)檢察科立即召開工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，聯(lián)合碼頭、區(qū)航務(wù)所等單位，通報(bào)專項(xiàng)檢察情況，以案論法，制發(fā)《檢察建議書》以促使相關(guān)責(zé)任單位切實(shí)履行安全監(jiān)管責(zé)任，維護(hù)正常的生產(chǎn)秩序。依托與本院辦案部門的信息聯(lián)動(dòng)、案件篩查機(jī)制發(fā)現(xiàn)類案問題，閔行區(qū)院社區(qū)檢察科還開展了法制宣傳進(jìn)村居、規(guī)范社區(qū)服刑人員納管宣告、公安派出所受案立案等專項(xiàng)檢察活動(dòng)。
不得不說，以問題為導(dǎo)向，利用好立足社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，單獨(dú)或會(huì)同辦案部門開展社會(huì)治理工作，既凸顯了“社區(qū)檢察”的檢察特性，又能體現(xiàn)“社區(qū)檢察”對(duì)檢察辦案工作的延伸，努力實(shí)現(xiàn)“打一案，防一片”，成效顯著。
檢察+科技：
法治思維糅合創(chuàng)新思維
不同于以往“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理運(yùn)作模式，社會(huì)治理將法治放到了更為重要的位置上。
剛才，公路段路段長(zhǎng)和縣公路站建林分別就國省道干線公路及農(nóng)村公路路域環(huán)境治理方面基本情況和存在問題做了匯報(bào)發(fā)言，連鎖傳達(dá)了市政府召開的干線公路路域環(huán)境治理會(huì)議精神，并就我縣公路路域環(huán)境治理和交通局____年工作進(jìn)行了安排部署，目標(biāo)明確，責(zé)任細(xì)化，措施具體，我完全同意。希望大家結(jié)合各自的工作，認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)。下面，我再強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)意見。
一、認(rèn)清形勢(shì)，堅(jiān)定信心，增強(qiáng)加快路域環(huán)境治理和交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的緊迫感和責(zé)任感
公路路域環(huán)境綜合整治是我縣當(dāng)前一項(xiàng)重點(diǎn)工作，市、縣高度關(guān)注，3月27日，市政府郝市長(zhǎng)主持召開了市政府相關(guān)工作部門、13個(gè)縣區(qū)分管交通工作副縣長(zhǎng)、交通局局長(zhǎng)、公路段段長(zhǎng)參加的全市干線公路路域環(huán)境治理專題會(huì)議，明確了路域環(huán)境治理的各項(xiàng)工作內(nèi)容，把具體責(zé)任落實(shí)到各縣區(qū)政府及相關(guān)部門，切實(shí)將公路環(huán)境整治工作由行業(yè)行為上升為政府行為，由部門行動(dòng)變?yōu)樯鐣?huì)行動(dòng)。會(huì)后，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、有關(guān)部門單位一定要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，把公路路域環(huán)境綜合治理工作提上重要議程，切實(shí)制定有力措施，抓好工作落實(shí)。過去的一年，我縣公路路域環(huán)境治理和交通工作任務(wù)艱巨繁重，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門的配合下，在交通部門的努力下，做了大量的工作，取得了很好的成績(jī)。但我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我縣交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還很薄弱，農(nóng)村公路等級(jí)低、服役時(shí)間長(zhǎng)，路面破損嚴(yán)重；公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民路邊亂修亂建、亂傾亂倒、破壞道路綠化樹等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；運(yùn)輸從業(yè)人員及乘客保潔意識(shí)差，窗外隨意亂丟垃圾現(xiàn)象普遍存在；公路路域環(huán)境治理工作長(zhǎng)效機(jī)制還沒有形成；交通發(fā)展現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不相適應(yīng)等問題還不同程度存在。這些己成為制約我縣交通事業(yè)又好又快發(fā)展的瓶頸，我們必須要認(rèn)清形勢(shì)，切實(shí)增強(qiáng)加快公路路域環(huán)境治理和交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的緊迫感和責(zé)任感，緊緊把握著力重點(diǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)謀劃發(fā)展的預(yù)見性，推動(dòng)發(fā)展的創(chuàng)新性，加快發(fā)展的主動(dòng)性，聚力攻堅(jiān)，提升全縣公路管理水平和交通運(yùn)輸能力。
二、突出重點(diǎn)，強(qiáng)化措施，扎實(shí)做好全縣公路路域環(huán)境治理和交通運(yùn)輸工作
（一）扎實(shí)做好公路路域環(huán)境治理。公路路域環(huán)境治理工作點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，因此需要各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)齊心協(xié)力，共同完成。
一是公路段和縣公路站要及時(shí)處理路面病害，清理公路路產(chǎn)范圍內(nèi)的亂搭亂建、亂堆亂放，私設(shè)攤點(diǎn)、洗車點(diǎn)和利用公路邊坡種植農(nóng)作物等行為，維護(hù)交通標(biāo)志標(biāo)線的齊全完整無遮擋。要加強(qiáng)綠化樹木和苗木的日常管護(hù)；公路段要牽頭組織開展好309、210國道路域環(huán)境已整治路段的“回頭望”活動(dòng)，完善安全設(shè)施；縣公路站要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)道路養(yǎng)護(hù)工作，倒排工期，嚴(yán)把質(zhì)量，加快在建大中修工程進(jìn)度，全面完成建設(shè)任務(wù)。
二是公路、路政部門要全面落實(shí)路域環(huán)境整治執(zhí)法主體責(zé)任，針對(duì)過村鎮(zhèn)路段臟亂差治理、平交道口的分類管理、非公路標(biāo)牌的清理、違法建筑治理上要逐項(xiàng)調(diào)查摸底，分別制定整治方案，明確整治的標(biāo)準(zhǔn)和要求，逐項(xiàng)落實(shí)責(zé)任人和整治措施，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包片，責(zé)任到人，積極開展有針對(duì)性的專項(xiàng)整治。運(yùn)政部門要加強(qiáng)公路沿線的砂石料場(chǎng)的源頭監(jiān)管，落實(shí)人員，進(jìn)駐裝載源頭運(yùn)輸單位，確保覆蓋運(yùn)輸，從源頭上制止超限超載和拋灑污染。路政管理部門要重點(diǎn)做好309、210國道和縣鄉(xiāng)道路夜間突擊拉運(yùn)砂石、拋灑污染垃圾的有效治理。要加強(qiáng)巡查，運(yùn)用流動(dòng)治超檢測(cè)車、路政巡查車，定期開展集中整治行動(dòng)。
三是公路沿線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照“屬地治理”的原則，及時(shí)組織人員、機(jī)械對(duì)公路兩側(cè)垃圾進(jìn)行集中清理。塬面鄉(xiāng)鎮(zhèn)要重點(diǎn)做好清理公路兩側(cè)堆積果樹枝，治理傾倒焚燒果袋、反光膜等果園垃圾的行為；川道鄉(xiāng)鎮(zhèn)要重點(diǎn)治理占用路面碾場(chǎng)曬糧、公路兩側(cè)亂倒污水、垃圾等行為。有關(guān)部門單位要積極協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)公路路域環(huán)境治理。公安部門要嚴(yán)厲查處和清理干線公路、農(nóng)村公路路域范圍內(nèi)違法違規(guī)行為；林業(yè)部門要做好公路直觀坡面綠化造林；住建部門要加強(qiáng)建筑工地管理，嚴(yán)禁施工車輛公路拋灑和亂倒建筑垃圾行為；水務(wù)部門要依法整治橋涵的非法挖沙采石行為；工商部門要嚴(yán)格規(guī)范公路兩側(cè)門店經(jīng)營行為，會(huì)同城管部門做好城區(qū)占道經(jīng)營攤點(diǎn)、亂擺亂放攤點(diǎn)、違法廣告等違規(guī)行為的治理；交警部門要組織開展公路通行秩序集中整治專項(xiàng)行動(dòng)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成全縣公路路域環(huán)境治理齊抓共管的工作格局。
四是____分公司、____高速公路富縣管理所要切實(shí)對(duì)各自運(yùn)營的高速公路路域環(huán)境整治負(fù)責(zé)。要按照3月24日召開的全省高速公路橋梁隧道安全管理工作電視電話會(huì)議上莊省長(zhǎng)講話精神，建立主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、職能部室全力抓、相關(guān)部室配合抓的工作合力，確保路域環(huán)境整潔美觀。
（二）全力提升交通運(yùn)輸保障能力。交通運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先導(dǎo)，辦好交通，責(zé)任重大，意義深遠(yuǎn)。
一是全力推進(jìn)公路建設(shè)快速發(fā)展。要抓住國家加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大國內(nèi)需求的大好機(jī)遇，進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)調(diào)度，做好210國道富縣過境公路暨309國道改建工程項(xiàng)目立項(xiàng)、征地拆遷等工作，確保項(xiàng)目年內(nèi)順利開工建設(shè)；抓好年度交通基礎(chǔ)設(shè)施各項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)度，全力推進(jìn)城洛路12.5公里四級(jí)油路、直羅老街改造項(xiàng)目、北教場(chǎng)至雙翼路項(xiàng)目建設(shè)。工程項(xiàng)目要嚴(yán)格按照
設(shè)計(jì)施工，切實(shí)加強(qiáng)管理，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。對(duì)新建和改造工程，專業(yè)技術(shù)人員必須堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)蹲駐檢測(cè)，確保建設(shè)材料質(zhì)量符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。要建立質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，層層落實(shí)項(xiàng)目管理責(zé)任，對(duì)發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，要及時(shí)采取有效措施予以整改，確保完成年度建設(shè)任務(wù)。 二是大力促進(jìn)交通運(yùn)輸持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我縣農(nóng)村公路服役時(shí)間長(zhǎng)，養(yǎng)護(hù)任務(wù)艱巨，在推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)的同時(shí)，要堅(jiān)持“建養(yǎng)并重，持續(xù)發(fā)展”的原則，以更多的資金、力量用于養(yǎng)護(hù)管理，努力提高道路服務(wù)水平，徹底解決農(nóng)村公路失養(yǎng)失管的問題。縣公路站要做好縣鄉(xiāng)村公路的日常管理和養(yǎng)護(hù)工作，要以暢通、潔凈、安全為目標(biāo)，精心組織實(shí)施，及時(shí)修復(fù)養(yǎng)護(hù)病害路段，提高管理養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和效率，爭(zhēng)取在最佳養(yǎng)護(hù)期完成任務(wù)。交通路政稽查隊(duì)要大力宣傳公路管理政策法律法規(guī)，提高群眾愛路護(hù)路意識(shí)，嚴(yán)厲打擊破壞路產(chǎn)等非法活動(dòng)，確保公路路產(chǎn)安全。
三是努力保障交通運(yùn)輸安全發(fā)展。交通部門繼續(xù)圍繞“人、車、路”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，抓好源頭管理，細(xì)化安全措施，切實(shí)落實(shí)道路交通運(yùn)輸安全責(zé)任。運(yùn)管所要強(qiáng)化駕駛?cè)藛T資格審查和培訓(xùn)工作，不符合資質(zhì)的人員絕不允許上崗，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)安全生產(chǎn)責(zé)任。嚴(yán)把車輛技術(shù)狀況關(guān)，落實(shí)運(yùn)輸企業(yè)堅(jiān)持按期例保例檢制度，加強(qiáng)對(duì)車輛技術(shù)性能檢測(cè)，對(duì)達(dá)不到技術(shù)等級(jí)要求的車輛，一律不得上路營運(yùn)；客運(yùn)辦要繼續(xù)加大對(duì)非法營運(yùn)車輛的打擊力度，規(guī)范公交車、出租車營運(yùn)秩序，對(duì)在城區(qū)隨意亂停、私自抬價(jià)宰客、甩客、拒載等行為嚴(yán)厲打擊，努力提升我縣客運(yùn)市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)文明服務(wù)水平。“兩路”協(xié)調(diào)辦要認(rèn)真做好黃延高速公路擴(kuò)能工程征遷、協(xié)調(diào)工作，出現(xiàn)問題及時(shí)化解，堅(jiān)決杜絕發(fā)生群體性上訪事件。
三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實(shí)，確保全縣公路路域環(huán)境治理和交通運(yùn)輸各項(xiàng)工作取得實(shí)效
一是要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。全縣上下要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)大局意識(shí)，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到縣委、縣政府的決策和今年重點(diǎn)工作的部署上來，集中時(shí)間和精力抓好當(dāng)前各項(xiàng)工作的落實(shí)。要實(shí)行局主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，要牽頭負(fù)責(zé)、帶頭實(shí)干、把握重點(diǎn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，要找準(zhǔn)位置、敢于擔(dān)當(dāng)，及時(shí)研究解決公路路域環(huán)境治理和交通工作中遇到的困難和問題，全面高效地完成各項(xiàng)工作。
二是大力營造宣傳氛圍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門要借助電視、廣播、報(bào)紙等新聞媒體加大宣傳力度，引導(dǎo)公路沿線群眾、道路運(yùn)輸人員、施工單位及人員樹立路域環(huán)境保護(hù)意識(shí)和護(hù)路愛路、文明出行公益意識(shí)，營造全社會(huì)關(guān)心支持公路路域環(huán)境綜合整治工作的良好氛圍，推進(jìn)路域環(huán)境綜合整治工作順利實(shí)施。
三要完善協(xié)調(diào)機(jī)制。縣政府將充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，由公路部門調(diào)查摸底，交通部門聯(lián)合相關(guān)單位，組成公安保障、建設(shè)規(guī)劃、國土清理、水務(wù)林業(yè)環(huán)保配合的公路路域環(huán)境治理工作的生力軍，扎實(shí)推進(jìn)公路路域環(huán)境治理各項(xiàng)工作。交通局要圍繞____年工作安排，盡快制定工作措施，細(xì)化方案，涉及到工程建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門，要切實(shí)做好項(xiàng)目建設(shè)過程中的協(xié)調(diào)配合工作，形成部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間密切配合、分工協(xié)作的工作氛圍。
