時間：2023-08-06 11:40:14
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理規(guī)劃，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關(guān)鍵詞：基層管理；法制化；社區(qū)
自從“十二五規(guī)劃”實施到現(xiàn)在各地方政府將工作中心逐漸轉(zhuǎn)移到民生問題，證明我國從中央到地方都對基層建設(shè)給予了很大重視。基層社會管理是國家政權(quán)分配到地方的體現(xiàn)，其與社會基本活動息息相關(guān)。基層建設(shè)的好與壞，直接關(guān)系著整個社會管理體系的效率與質(zhì)量。隨著我國社會主義進程不斷邁進，基層管理主體也逐漸由專門管理轉(zhuǎn)為了分區(qū)域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內(nèi)容也應(yīng)與時俱進。因此，以新視角新觀點來研究基層社會管理是必須且亟需的。
一、基層社會管理概述
基層社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導(dǎo)、社會多方參與，協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序，又有活力的基礎(chǔ)運作條件和社會環(huán)境，促進社會和諧的活動。社區(qū)和家庭是一個社會的根本，人從嬰幼兒開始，在社區(qū)和家庭中成長，社區(qū)和家庭對他們的影響是深遠且根深蒂固的。要想保持社會穩(wěn)定，就要從社區(qū)著手。
法律規(guī)定，地方政府有權(quán)在自己所管轄的地區(qū)行使管理職能。政府在行使這些職能時，不僅需要進行由上至下的監(jiān)管，更多時候需要參與到社會活動中去，例如訂立合同、合作開發(fā)、社會工作授權(quán)等。在這過程中，政府與社區(qū)、與社會進行著頻繁的互動，構(gòu)成了現(xiàn)在的地方社會。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會的秩序、運行、發(fā)展和創(chuàng)新。
二、基層社會管理法治化建設(shè)
基層管理的有序有效實施應(yīng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為平臺，從立法、執(zhí)法角度出發(fā)，充分發(fā)揮其作用。
（一）社區(qū)管理體制建設(shè)
社區(qū)管理體制建設(shè)是指社區(qū)各個管理部門的體系結(jié)構(gòu)、職能設(shè)置、及其分工的合理性。我國的社區(qū)按行政范圍劃分可分為城市和農(nóng)村。隨著我國現(xiàn)代化節(jié)奏的加快，人民逐漸步入小康社會，城市社區(qū)格局愈發(fā)復(fù)雜，社會收入差距日益加大，原有的街道居委會式或單位大雜院式傳統(tǒng)模式逐漸被物業(yè)管理式小區(qū)、工業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、科技園區(qū)等取代。農(nóng)村社區(qū)也發(fā)生了很大變化，隨著新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)村城市化政策的推進，農(nóng)村社區(qū)逐漸集中，人口向城市流動，形成典型的城鄉(xiāng)結(jié)合處。不管是農(nóng)村還是城市，在現(xiàn)今這個多元化社會，基層管理面臨著許多新問題。社區(qū)管理體制的完善需要法律的規(guī)范和強制。
第一，社區(qū)管理體制應(yīng)依法建設(shè)。目前，我國的基層管理剛剛發(fā)展起來，還未完全成型，社區(qū)的系統(tǒng)性尚未完整、功能還不完備、權(quán)限分工也存在著模糊之處，需要進一步完善。在城市，人的自主性越發(fā)增強，社區(qū)形式的多樣化需要系統(tǒng)的法律制度進行規(guī)范和管理；在農(nóng)村，社區(qū)功能較之以往發(fā)生了很大變化，需要在法律制度上進行創(chuàng)新。
第二，社區(qū)管理體制應(yīng)依法運行。社區(qū)管理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層管理應(yīng)符合政府的整體規(guī)劃，無論是社區(qū)選舉、決議還是一般事務(wù)管理，都應(yīng)依法進行。
第三，社區(qū)管理體制應(yīng)依法保障。社區(qū)成員權(quán)利一般通過社區(qū)活動得到體現(xiàn)，法律賦予每個公民的權(quán)利需要通過社區(qū)這一途徑得到實現(xiàn)，因此，社區(qū)管理中的各個途徑需要法律進行規(guī)范，從而使每個社區(qū)成員乃至整個社區(qū)管理體系的權(quán)利得以發(fā)揮作用。
（二）社區(qū)管理隊伍建設(shè)
社區(qū)管理隊伍包括社區(qū)管理中的領(lǐng)導(dǎo)者及基層工作者，他們肩負著建設(shè)社區(qū)、管理社區(qū)和維護社區(qū)發(fā)展的重任。社區(qū)管理隊伍質(zhì)量的高低直接決定了社區(qū)的優(yōu)劣。目前，我國基層管理尚處于起步階段，社區(qū)管理隊伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理水平參差不齊，不能適應(yīng)管理需要。因此，在社區(qū)管理隊伍建設(shè)上，不僅需要從法律上設(shè)定社區(qū)管理者身份及其工作內(nèi)容，還需要加強社區(qū)法治教育，普及法律知識，保證社區(qū)管理工作的依法進行。
（三）社區(qū)糾紛解決制度建設(shè)
幾乎所有社區(qū)都具有人口構(gòu)成復(fù)雜、受教育程度參差不齊、經(jīng)濟能力差異較大等特征，這樣復(fù)雜的群居生活，產(chǎn)生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財產(chǎn)及權(quán)益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協(xié)調(diào)上的分歧。這些問題需要社區(qū)配備相應(yīng)的應(yīng)對程序及措施，才能維持社區(qū)乃至整個社會的穩(wěn)定。
三、基層社會管理法治化的完善
（一）立法體系完善
目前，我國已頒布實施了兩步關(guān)于基層管理的法律：《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》。這兩部法律規(guī)定了村、居民委員會的責(zé)任和義務(wù)，解決了基層管理中的很多問題。但是，社區(qū)管理工作復(fù)雜且多樣性強，這兩部法律遠遠不能滿足需求。因此，應(yīng)先對整個社區(qū)管理體系進行合理規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，秉著集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，根據(jù)各個地區(qū)的實際情況，對社區(qū)工作的管理進行進一步的細分。
另一方面，在現(xiàn)階段，居民的權(quán)利義務(wù)意識較淡薄，村民、居民委員會在行使管理職能時困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)階段民情，從強調(diào)外部管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓛?nèi)而外的治理，積極構(gòu)建基層自治體系。
（二）明確法律地位
社會基層管理組織在社區(qū)工作中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權(quán)限、管理職責(zé)在內(nèi)的權(quán)利義務(wù)，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強制力保證基層管理工作的依法進行，同時，還能促進基層管理工作積極性，起到引導(dǎo)公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區(qū)管理者、社區(qū)居民三方有效溝通，積極互動，形成和諧發(fā)展的社會管理局面。
（三）加強法制宣傳
基層社區(qū)管理的法制建設(shè)不僅需要各方面積極參與，還需要長期穩(wěn)定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認識法律、了解法律、用法律保護自己的權(quán)益。另一方面，法制宣傳還可以促進政府政策的實施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎(chǔ)上積極配合社區(qū)管理工作，同時也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標(biāo)語、普法課程等方式開展，頻率要適中，既無需過密使人厭煩，亦不要過疏喪失宣傳效果。
（四）培養(yǎng)法律意識
公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識越高，越能理解政府管理目的，越會積極配合政府管理，其法律意識略低，則會認為所有的管理工作都是無意義的，都是與其對著干的。依法治國是我國的基本方針，也是社會主義法治理念的重要體現(xiàn)。首先，應(yīng)使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國憲法是我國的根本大法，是所有法律法規(guī)及地方規(guī)章的準繩，每一位中國公民都應(yīng)遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內(nèi)進行活動。其次，應(yīng)使社區(qū)內(nèi)每一位居民了解其權(quán)利義務(wù)。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規(guī)范自己的行為，保護自己權(quán)益，更能使政府行為得到有效的監(jiān)督，真正做到依法治國，執(zhí)法為民。最后，應(yīng)使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養(yǎng)其訴訟意識，使公民的權(quán)益得到真正有效的保護。
（五）加強法律援助
法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務(wù)的一項法律保障制度，是一種社會公益福利措施。在我國，依然存在著因自然、經(jīng)濟、文化等原因處于不利的社會地位，難以用自己的力量維護自己的權(quán)益的群體。法律援助為這些弱勢群體中的當(dāng)事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護自己的權(quán)益不受侵犯。這也正體現(xiàn)的法律的平等性。基層社會管理也不應(yīng)忽視這些弱勢群體，積極組織設(shè)立地方法律援助點，通過免費法律咨詢和法律教育等方式，使法律進入社區(qū)，進入所有群體當(dāng)中。
綜上所述，基層社會管理是推進社會主義法治國家建設(shè)的重要微觀基礎(chǔ)，基層管理需結(jié)合社會各層級力量，協(xié)調(diào)社會各方面利益，有效配置社會資源，將法治植入人心，合力推進社會法治化進程，并最終構(gòu)建出和諧發(fā)展的基層社會。（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）
參考文獻
這里所說的社區(qū)治理，主要是社區(qū)的法制化治理，實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的法制化，規(guī)范化。
社區(qū)治理遇到的問題
社區(qū)主體法律地位不明。社區(qū)各個組織之間不僅缺乏有效的配合和聯(lián)系，而且各個組織沒有明確的法律定位。社區(qū)自治組織在社區(qū)管理中的的核心地位并不突出?！毒游瘯M織法》中的居委會的自治地位也只是籠統(tǒng)的規(guī)定，少有涉及居委會的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)、產(chǎn)生程序、運行機制等配套規(guī)定，這樣一來，居委會只是服從上級的行政命令，自治權(quán)無從體現(xiàn)。除居委會外，社區(qū)業(yè)主委員會（業(yè)主大會）的法律地位也不確定，與社區(qū)居委會的關(guān)系也缺乏明文規(guī)定。自治主體在實踐運行中依然被作為政府的執(zhí)行者，重塑自治組織并沒有得到法律的有效支持。
社區(qū)自治機構(gòu)不完善。第一，社區(qū)自治組織主要有居委會和業(yè)主大會，居委會主要負責(zé)社區(qū)事務(wù)的監(jiān)督，而業(yè)主大會作為社區(qū)民意機構(gòu)主要以會議形式?jīng)Q定社區(qū)重大事務(wù)的決定，但實踐中這些機構(gòu)設(shè)置的隨意性比較大，功能錯亂，直接影響到治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。第二，行政主體參與形式不明。由于行政體制改革相對滯后，街道辦事處定位不清晰，政府服務(wù)職能與方式尚不能適應(yīng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。第三，社區(qū)黨建組織缺乏法律化和制度化。執(zhí)政黨的地位在社區(qū)重大事務(wù)決定上體現(xiàn)不出來。
社區(qū)自治缺少物力、財力的支撐。我國居委會一級沒有財政收入，日常工作經(jīng)費全部由國家財政支出，依賴街道撥付。財政不獨立導(dǎo)致事權(quán)不獨立。居委會人員年齡偏高，文化水平偏低，不能適應(yīng)新的時展的要求。
立法及法治理念滯后。社區(qū)中的“居民”有別于戶籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共領(lǐng)域如何形成，需要法律和理念上進一步明確。辦理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，維護治安，協(xié)助政府及其派駐機構(gòu)做好公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等工作，在傳統(tǒng)理念和體制下難以兼顧。而且，社區(qū)服務(wù)處于社會管理一線基層，機構(gòu)不健全、機制不完善、責(zé)任不明確、工作條件差、待遇無保證、措施不得力等問題，嚴重影響社區(qū)法治進程。
社區(qū)治理的改革與完善
（1）服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府向服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變主要是在公共服務(wù)職能上，政府的公共服務(wù)職能必須隨著全社會的發(fā)展變化而變化。政府只是單純的作為掌舵人，注重大方向的把握而不是事無巨細的參與社區(qū)的具體行政事物。政府服務(wù)職能的實現(xiàn)，并不要求政府充當(dāng)生產(chǎn)者和提供者的角色，政府完全可以購買服務(wù)而不是親自提供，也不能包辦一切福利。政府提供的服務(wù)只在社區(qū)福利與秩序方面，包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療和教育服務(wù)。政府行政職能的轉(zhuǎn)變，是政府內(nèi)部自身職能的改革與完善，改革的程度也取決于政府的自身，這就需要通過立法，在制度上進一步明確各級政府服務(wù)職能、程序、編制及責(zé)任。對地方政府的制度創(chuàng)新，符合上位法和政策的提升為地方法規(guī)。街道辦事處作為基層政府的派出機關(guān)，一方面連接著政府，是政府權(quán)力的末梢，另一方面聯(lián)系著基層社會，是一個在基層社會中起關(guān)鍵作用的社會主體，所以要理順行政關(guān)系，建立健全工作機制，明確政府監(jiān)督、指導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關(guān)政府職能部門及其派出機關(guān)的協(xié)作、配合的工作機制。②社區(qū)行政事務(wù)經(jīng)費統(tǒng)一由政府財政統(tǒng)一撥劃。明確社區(qū)居委會和公共組織專職提供社區(qū)公共服務(wù)、居民事務(wù)管理方面的職能，做好居民教育、醫(yī)療救濟和維持秩序工作。進一步明確社區(qū)居委會和社區(qū)自治組織的關(guān)系，通過立法讓二者有權(quán)、有責(zé)、有分工，避免事權(quán)交叉。
（2）社區(qū)居民自治權(quán)利的制度化。社區(qū)居民自治權(quán)利的發(fā)展構(gòu)成社會全面轉(zhuǎn)型和民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。社區(qū)居民自治，是我國公民資格實現(xiàn)的一個途徑,通過對公民的、政治的和社會的三個方面的權(quán)利和義務(wù)的組合，實現(xiàn)基層民主目標(biāo)。社區(qū)居民參與社區(qū)的建設(shè)與治理依賴于建立完善的居民參與機制。居民參與機制要具體規(guī)定居民參與社區(qū)自治的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。居民參與領(lǐng)域涵蓋社區(qū)事務(wù)的各個方面，包括社會、經(jīng)濟、政治和文化。
（3）社區(qū)治理規(guī)則的完善。社區(qū)居民自治實行直接民主,直接民主要求居民直接參與社區(qū)事務(wù)，商議社區(qū)的發(fā)展、規(guī)劃。建立保障居民自治權(quán)利實現(xiàn)的各種規(guī)則,不僅有助于居民自治權(quán)利的有章可循、有法可依，而且有助于治理主體獲得合法支持。中國社區(qū)治理的規(guī)則缺失和秩序失范是當(dāng)下的主要問題，必須用法律規(guī)范保護自治體的機構(gòu)自治和社區(qū)有序治理。這樣社區(qū)自治組織和居民就在遵守國家法律和國家政策的前提下實施自治。
（作者單位：華北電力大學(xué) 河北保定）
城市管理面臨的問題
近年來，北京的城市面貌有了日新月異的改觀，城市管理工作有了長足發(fā)展。但城市建設(shè)和城市管理仍然存在不平衡問題。主要表現(xiàn)是，管理相對滯后，在城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造中，“先建后管”、“只建不管”、“以建代管”現(xiàn)象時有發(fā)生；城市管理缺乏集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，力量分散，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡、公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足、交通擁堵等問題。
一是要理順管理體制。北京作為首都和特大型國際化城市，城市管理不僅涉及到規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)保、交通、治安，城管執(zhí)法等方方面面，還涉及到許多中央在京機構(gòu)，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力。2000年以來，北京城市管理實行的是職能部門專業(yè)化管理模式，缺乏一個跨部門、跨職能權(quán)限的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。這就要求我們通過機構(gòu)改革、整合行政資源，改變目前我市城市管理條塊分割、分散管理、部門職能交叉的現(xiàn)狀，以便于更好地發(fā)揮城市整體功能。
二是要拓寬管理范圍?，F(xiàn)代城市管理，要由以往計劃經(jīng)濟時代“經(jīng)濟主導(dǎo)型”管理模式轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)發(fā)展型”管理模式，要注重城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、人文、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重城市生態(tài)環(huán)境的設(shè)計與布局，加強文化建設(shè)和人文環(huán)境的保護，最終實現(xiàn)人的素質(zhì)的提高。
三是要進一步豐富管理手段。當(dāng)前，北京市城市管理中的控制、激勵、保障和監(jiān)督機制略顯單一，將來要綜合運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)、教育、咨詢、目標(biāo)管理等手段，突破以往經(jīng)驗式管理、問題式管理、運動式管理、突擊式管理、粗放式管理模式，強化系統(tǒng)管理、目標(biāo)管理、網(wǎng)絡(luò)管理、標(biāo)準管理、前置管理等理念，進一步健全城市管理的指揮、決策、執(zhí)行、控制、保障、監(jiān)督、評價系統(tǒng)。
創(chuàng)新首都城市管理模式的思路
奧運期間，北京市建立了有效的社會動員體制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，也取得了大量的城市管理和整治成果。這些成果和經(jīng)驗，都需要今后繼續(xù)鞏固和發(fā)展。同時，國內(nèi)外對北京城市環(huán)境秩序和服務(wù)保障的預(yù)期也在逐步提高。這使得后奧運時期北京的城市運行管理面臨難得的機遇和巨大的挑戰(zhàn)。因此，需要鞏固和發(fā)展奧運籌辦中城市管理體制創(chuàng)新成果，在更大范圍、更深層次上推動城市管理體制創(chuàng)新。
第一，深化城市內(nèi)部管理體制改革，理順職能機構(gòu)的權(quán)限劃分與相互關(guān)系，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級負責(zé)相銜接，條條管理與塊塊管理相結(jié)合，綜合管理與專業(yè)管理相補充的網(wǎng)絡(luò)型組織管理機構(gòu)。"建管分開、建管平行、管理實體"以及"二級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)"是一種比較合理的模式。北京市應(yīng)當(dāng)加強城市綜合管理職能，理順建設(shè)職能和管理職能的關(guān)系，形成建設(shè)與管理相互促進、相互協(xié)調(diào)的機制，從根本上解決多年來"重建輕管"等問題。在堅持集中統(tǒng)一的前提下，通過合理調(diào)整市區(qū)分塊，理順條塊關(guān)系，實行城市管理重心下移，強化屬地管理功能，強化社區(qū)建設(shè)和管理，增強街道、居委會的功能和責(zé)任，完善城市基層管理制度，以充分調(diào)動和發(fā)揮各級組織的積極性，共同搞好城市的建設(shè)和管理。奧運期間，北京市設(shè)立了08環(huán)境辦，在城市管理方面賦予了一定的統(tǒng)籌指揮和綜合協(xié)調(diào)職權(quán)。奧運會后，可以考慮在此基礎(chǔ)上建立或明確跨部門的、高層次的機構(gòu)，使城市運行綜合指揮協(xié)調(diào)力量能夠適應(yīng)首都特大型城市建設(shè)管理的需要。
第二，建立城市管理新機制，創(chuàng)新管理手段，實現(xiàn)城市管理方式的現(xiàn)代化，提高管理效率和水平。主要包括建立和完善3個機制：一是建立"依法管理機制"。用法律來調(diào)整、理順城市建設(shè)和管理中各方面的關(guān)系，使城市管理條文化、規(guī)范化，建立專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法相結(jié)合的完善的執(zhí)法體系，提高執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。二是完善"市場化運作機制"。按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，在城市管理相關(guān)領(lǐng)域引進市場機制，運用經(jīng)濟利益原則進行運作，達到既定的城市管理目標(biāo)。例如在社區(qū)環(huán)境保潔方面，可以運用市場機制選擇經(jīng)營維護主體，打破公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的行業(yè)壟斷。三是建立"科技創(chuàng)新機制"。積極采用高新技術(shù)對管理設(shè)備和管理手段進行信息化改造，提高管理工作的效率和質(zhì)量。例如東城區(qū)推行的城市網(wǎng)格化信息管理模式，就是一種行之有效的手段。今后，要使信息技術(shù)不僅成為提高城市管理部件和應(yīng)急事件處理的手段，也成為打破部門利益格局、實現(xiàn)城市管理機構(gòu)、資源平穩(wěn)整合的有效工具，還成為發(fā)動社會組織和群眾參與、監(jiān)督城市管理的便捷的平臺。
第三，加強城市社區(qū)的建設(shè)與管理。強化城市管理就是要順應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟類型的多元化以及人口的老齡化趨勢，進一步發(fā)揮基層社區(qū)社會整合與社會控制、管理、服務(wù)乃至教育、培訓(xùn)功能；同時順應(yīng)城市化快速發(fā)展新形勢，進一步發(fā)揮基層社區(qū)組織在環(huán)境保護、改善居住質(zhì)量方面的作用，發(fā)揮基層社區(qū)組織在動員、安置居民搬遷、處理有關(guān)糾紛等種種難題方面的作用，發(fā)揮基層社區(qū)組織在對成千上萬離土又離鄉(xiāng)的進城農(nóng)民進行教育、管理、服務(wù)等方面的作用。近年來，北京市以籌辦奧運為契機，大力推動“和諧社區(qū)”建設(shè)，增強了社區(qū)自治功能，暢通了群眾利益訴求渠道在。下一步，還要繼續(xù)通過社區(qū)自治，達到“匯集社區(qū)民意、滿足社區(qū)需求、勸導(dǎo)派查防范、引導(dǎo)精確執(zhí)法、協(xié)調(diào)管理部門”的作用；同時探索社區(qū)工作績效與區(qū)、街道財政投入掛鉤等方式，像選拔大學(xué)生“村官”那樣，每年從大學(xué)畢業(yè)生中選拔人才充實社區(qū)工作者隊伍。
第四，加強城市社會綜合治理。突出系統(tǒng)性、綜合性和全面性，廣泛開展以城市市容衛(wèi)生、交通市場秩序、社會治安整治和外來人口管理等為重點的城市社會綜合治理工作，優(yōu)化城市功能，改善城市環(huán)境。北京市在奧運籌辦期間，大力開展了社會綜合治理，確保了奧運的成功、平安舉辦。具體來說，一是要強化城市安全管理，創(chuàng)建和諧、健康、安全、幸福和充滿希望的城市人居環(huán)境。城市中公共空間的設(shè)計和居住小區(qū)的規(guī)劃，要考慮減少犯罪的機率，完善報警系統(tǒng)，加強物業(yè)管理，形成完整的治安防范體系；做好各種社會矛盾的疏導(dǎo)和調(diào)解工作，保障人民安居樂業(yè)。二是要加大交通秩序整治的力度，合理調(diào)控交通流量，嚴格行車秩序，規(guī)范停車行為，建立安全、通暢、文明的交通秩序，提高路網(wǎng)通行能力；動員組織社會各界和廣大群眾持續(xù)開展道路交通綜合整治，嚴格交通法規(guī)。三是要加強城市市容市貌管理，維護完善城市整體面貌。對違法違章建筑、集貿(mào)市場、建筑工地、居民小區(qū)進行治理；整頓沿街門面和建筑物外觀，規(guī)范城市道路指示牌和廣告牌等。四是加大城市環(huán)境污染綜合整治的力度，完善管理體系，提高環(huán)境污染的治理水平。走環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)化、市場化、集約化的道路；加強環(huán)保教育，提高市民生態(tài)環(huán)保意識。五是要加強城市流動人口的動態(tài)管理，進一步完善城市人口管理制度，把外來人口管理納入城市日常管理的軌道。
城市基層社區(qū)的組織構(gòu)架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級組織構(gòu)成。其中區(qū)政府是我國城市的基層政權(quán)機關(guān)，街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu).居民委員會是街道辦事處指導(dǎo)下的基層群眾自治組織。這種形成于19世紀50年代前期的組織體制是我國城市基層社區(qū)組織建設(shè)的一大創(chuàng)舉，然而這種組織結(jié)構(gòu)具有明顯的不合理性。首先是街、居組織機構(gòu)過多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。在市、區(qū)、街道三級管理層次上，機構(gòu)設(shè)置與權(quán)限呈“倒金字塔”型，大大降低了街道辦事處的工作效率，使街道轄區(qū)內(nèi)的不少單位對街道辦事處布置的社區(qū)性工作推脫、敷衍，相當(dāng)一部分居民群眾明顯輕視街道、居委會組織。其次是社會團體和中介性社會組織發(fā)育不足。在我國城市基層社區(qū)，除了街道辦事處和居委會以外，其他社會團體和中介性社會組織不僅數(shù)量有限，而且缺乏獨立性。比如，在許多居民小區(qū)，不管是社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會、計劃生育協(xié)會，還是老年人協(xié)會的主要工作，大多由居委會干部兼任。一些企事業(yè)單位，雖然同屬一個社區(qū)，但由于各自隸屬于不同行業(yè)和系統(tǒng)，由其上級主管行政部門管理，橫向之間不發(fā)生聯(lián)系，形成一種“條塊分割”的局面。
二、社區(qū)管理職能不明確
首先是社區(qū)內(nèi)條塊分離，職責(zé)不清。隨著社區(qū)的發(fā)展，政府職能部門的延伸機構(gòu)不斷進駐社區(qū)，但缺乏一個權(quán)威性的社區(qū)事務(wù)管理機構(gòu)，對社區(qū)事務(wù)實施全面監(jiān)督、指導(dǎo)。導(dǎo)致社區(qū)去牽頭開展與居民密切相關(guān)的衛(wèi)生、服務(wù)、治安等工作，而職能部門僅是參與、協(xié)助。本來是社區(qū)去督促、檢查職能部門的工作，卻變成了職能部門來檢查、監(jiān)督社區(qū)；其次是街道辦事處在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區(qū)管理中，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權(quán)的派出機構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機構(gòu)。市、區(qū)的各專業(yè)管理部門也存在職能混淆的情況，他們還往往各自為政，工作布置繁雜和重復(fù)交叉，使街道難于應(yīng)付。街道在難以承受如此之多的社會管理事務(wù)的情況下，往往把自己的部分職能轉(zhuǎn)移到受其“指導(dǎo)”的居民委員會身上，久而久之，原本作為一種群眾自治性組織的居民委員會，在承擔(dān)了一部分行政職能后，與街道辦事處之間實際上形成了領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)兼有的雙重關(guān)系，而其原本的自治管理功能卻日益萎縮。這一方面使街道應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的綜合管理功能得不到很好發(fā)揮，加大了管理成本，降低了管理效能；另一方面，使社區(qū)其他組織的職能錯位和扭曲，社會性組織作為一個相對獨立的實體喪失了獨立意識和活動能力。簡言之，就管理的協(xié)調(diào)性而言，城市基層社區(qū)內(nèi)沒有形成系統(tǒng)的、職能明確的管理體制。
三、社區(qū)服務(wù)體系尚不健全
當(dāng)前，社區(qū)服務(wù)的體系尚不健全，服務(wù)功能尚不完善。在社區(qū)內(nèi)部完善社區(qū)運行管理機制、社區(qū)干部達到職業(yè)化、專業(yè)化水平等方面還需要一個漸進的過程，使得社區(qū)服務(wù)功能尚未完善，社區(qū)干部管理水平與工作能力都需要進一步提高。一些問題也漸漸暴露出來，如社區(qū)低保工作還沒有完全做到“應(yīng)保盡?！?、“不應(yīng)保必不?！保仓孟聧徥I(yè)人員工作抓得不實，提供就業(yè)信息卻不關(guān)心是否真正就業(yè)；社區(qū)公益性崗位沒有使真正符合條件的人上崗；除了在重大事件如“非典期間”外，一般情況下對于租房戶、流動人口還沒有做到登記清、情況明；一些社區(qū)中居民參與社區(qū)建設(shè)的制度流于形式；社區(qū)調(diào)解乏力等等。就全國社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀而言，不少地方對社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向、規(guī)模、速度缺乏宏觀把握，社區(qū)中介組織和民間組織發(fā)展緩慢；社區(qū)服務(wù)資源尚未有效整合，條塊分割問題比較突出；服務(wù)內(nèi)容多為福利性、事業(yè)，而且項目比較單一，服務(wù)范圍有限，服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量也不高。
四、社區(qū)居民參與機制不完善
社區(qū)居民參與不足是一個全國性的問題。其主要原因在于政府、社區(qū)、居民三者對社區(qū)治理的理解和要求不同：政府基于為整個城市發(fā)展服務(wù)的目的及政績考慮，希望推進社區(qū)治理，但這與社區(qū)居民的具體要求并不能總是完全吻合；社區(qū)機構(gòu)由于并不是真正的居民自治組織，因而很難保證切實為居民著想，社區(qū)治理的推進往往在很大程度上是基于上級壓力、干部政績及自身利益的考慮；居民接受社區(qū)治理的直接動力在于“發(fā)展經(jīng)濟、促進民主參與、改善社區(qū)居民生活、提高居民生活水平是社區(qū)發(fā)展的核心”，這一點與政府和社區(qū)的目標(biāo)之間有一定距離。這種狀況的存在使得三種力量中最弱的一方———居民常常處于被動位置上，因而出現(xiàn)居民參與不足的現(xiàn)象也就不足為奇了。
五、社區(qū)管理目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)
社區(qū)管理的工作目標(biāo)是社區(qū)發(fā)展、人的發(fā)展以及城市化、文化與教育水準的提高等。而過去我國城市社區(qū)工作卻把社區(qū)發(fā)展等同于經(jīng)濟發(fā)展來規(guī)劃，過分注重社區(qū)物質(zhì)與設(shè)施的建設(shè)，特別是街道經(jīng)濟的發(fā)展。許多組織的社區(qū)服務(wù)工作，都帶有扶助經(jīng)濟的性質(zhì)，而忽略了社區(qū)的精神文明建設(shè)，忽略了人的建設(shè)。一方面，社區(qū)內(nèi)管理人員整體素質(zhì)偏低，社區(qū)內(nèi)人力資源的開發(fā)不夠。街道辦事處的人員編制、財政能力和干部素質(zhì)都難以與所要承擔(dān)的職能匹配，而居委會干部的年齡老化和學(xué)歷、能力、效率問題更為突出。社區(qū)組織力量比較薄弱，辦事處、居委會還缺少年富力強，文化層次高，懂得現(xiàn)代社區(qū)管理，熟悉市場經(jīng)濟條件下的基層政權(quán)運作與廣大居民之間互動規(guī)律的干部；相反，干部年齡老化，專業(yè)、文化知識結(jié)構(gòu)不合理、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高相當(dāng)突出，在很大程度上也制約著社區(qū)管理和服務(wù)作用的發(fā)揮。另一方面，社區(qū)居民的自助、互助和自治不夠，社區(qū)的凝聚力不夠。社區(qū)居民對社區(qū)的認同感、歸屬感、參與感不強，自然無法實現(xiàn)對社區(qū)發(fā)展的支持、協(xié)助與合作。這樣的后果是居民幾乎不參與社區(qū)的活動。居委會的選舉，雖然有法律明文規(guī)定，但由于可以實行居民代表選舉，許多地方都把居民代表選舉居委會作為普遍通行的制度。這樣，組織選舉者可以隨意確定居民代表因而省掉許多麻煩，選舉有時成了走過場，居民對居委會缺乏認同。
六、社區(qū)服務(wù)資金匱乏
社區(qū)服務(wù)的正常開展，有賴于服務(wù)資源的供給和利用。我國正處于現(xiàn)代化發(fā)展階段，在社區(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展進程中，資金短缺的矛盾顯得尤其突出。在我國，社區(qū)服務(wù)資金的供給渠道主要來源于三個方面：一是政府的資金投入，二是各種社會捐助，三是社區(qū)服務(wù)部分項目收入的再投入。社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容相當(dāng)大的部分屬于社會保障和社會福利的體系，屬于政府的責(zé)任范圍，因此，政府的投入是社區(qū)服務(wù)的重要資金來源。但我國政府投入在整個社區(qū)服務(wù)資金供給中的比重偏低。國家資助社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費十分有限，大多數(shù)經(jīng)費都來自社會力量。現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)的社會化需要大量的資金，在國家尚無很大財力的情況下，如何籌措資金是當(dāng)前社區(qū)服務(wù)在市場經(jīng)濟條件下面臨的重大問題。
七、社區(qū)建設(shè)發(fā)展不平衡
社區(qū)服務(wù)的發(fā)展不平衡，大城市發(fā)展較好，中小城市重視不夠，集鎮(zhèn)或農(nóng)村的社區(qū)服務(wù)非常薄弱。以最能體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展水平的指標(biāo)“社區(qū)服務(wù)綜合指數(shù)”(由“社區(qū)服務(wù)覆蓋率”和“每百萬城鎮(zhèn)人口擁有社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)”加權(quán)平均所得)的數(shù)據(jù)來觀察目前發(fā)展?fàn)顩r較好的城市在70分左右，而一些落后的城市則在30分以下。在一些中小城鎮(zhèn)，這一指標(biāo)甚至幾乎為零。這種狀況的存在，是有多方面原因的，一是不同地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)建設(shè)的認識程度和重視程度有高有低；二是不同地區(qū)的政府財政對社區(qū)建設(shè)的投入力度差別很大，由此致使不同地方乃至同一城市、同一城區(qū)的不同社區(qū)的硬件設(shè)施、居委會待遇也有明顯差距。例如，河南省鄭州市居委會主任的工資待遇大約在每月850元左右，但相距只有半小時車程的開封市居委會主任的月補貼僅為200-300元，而當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準為每月300元；又如，在長沙市芙蓉區(qū)，由政府財政撥款的社區(qū)工作經(jīng)費已經(jīng)增至每個社區(qū)平均全年19.6萬元，但在該市其他城區(qū)，只有6萬多元。同樣是在芙蓉區(qū)，盡管社區(qū)辦公活動用房平均達到了350平方米，但是，地處老城區(qū)的一部分社區(qū)的辦公活動用房還不足100平方米，而且解決的難度較大，主要是難以列入城市用地規(guī)劃。
聚焦群眾所需所盼提升群眾幸福感
二七區(qū)以打造“三個二七”為切入點，扎實開展“我為群眾辦實事”實踐活動，統(tǒng)籌抓好提升城市品質(zhì)、強化社會保障、加強基層治理等工作，確保服務(wù)意識越來越強、黨群關(guān)系越來越密、群眾幸福感越來越高。
聚焦“中優(yōu)典范”，讓人民群眾感受到家門口的顯著變化。堅持把新發(fā)展理念和以人民為中心的發(fā)展思想，貫穿到城市規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理的全過程，讓城市品質(zhì)優(yōu)起來、靚起來、強起來。一是以二七商圈有機更新引領(lǐng)老城區(qū)城市復(fù)興。圍繞產(chǎn)業(yè)、形態(tài)、文化等方面，統(tǒng)籌推進7大類38項重點工作，對1.23平方公里區(qū)域內(nèi)的每平方米都精雕細琢。七一前，實現(xiàn)以“千秋二七”陳列布展為引領(lǐng)的二七紀念堂保護提升工程建成亮相，周邊6條道路實現(xiàn)有機更新；2022年底前城市復(fù)興基本完成。二是以核心板塊構(gòu)建城市骨架。高強度、大投入加快推進25個重點項目，把健康產(chǎn)業(yè)板塊打造成為“醫(yī)、護、康、養(yǎng)、住、游”為一體的南部醫(yī)療康養(yǎng)中心，鳳湖智能新區(qū)打造成為西南部“文化水岸、智慧新城”，華僑城文旅板塊打造成為歷史文脈、時尚創(chuàng)意、地域風(fēng)貌和人文魅力于一體的文旅融合新標(biāo)桿。三是以三項工程、一項管理重塑高質(zhì)量發(fā)展空間。提升“三路一園”“路院同治”等工作成效，6月底前完成道路綜合改造三期工程，年底前完成17條區(qū)管道路改造、打通14條斷頭路。高標(biāo)準推進486個老舊小區(qū)改造，高品質(zhì)提升30個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）。四是以“美麗鄉(xiāng)村”帶動鄉(xiāng)村振興。抓好櫻桃溝社區(qū)、申河等4個市級精品村建設(shè)，帶動10個示范村規(guī)范村建設(shè)，實現(xiàn)村點出彩、沿線美麗、面上潔凈、全域景區(qū)化。將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的重要載體，加快推進櫻桃古寨、長安古寨、櫻桃溝奇幻王國等項目建設(shè)。
聚焦“一老一小”，讓每個小家感受到“大家”的溫暖。實施“溫暖二七”新三年行動，啟動養(yǎng)老助老、美好教育、等民生項目，加快建設(shè)110家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，提升53個老年中央配餐中心服務(wù)品質(zhì)，讓老人收獲穩(wěn)穩(wěn)的幸福。增加優(yōu)質(zhì)學(xué)位4.76萬個。推進“名校+薄弱?！薄懊?鄉(xiāng)村?！薄懊?新建?！蹦Ｊ剑蛟祀]西小學(xué)等19個教育集團，實現(xiàn)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，做優(yōu)中小學(xué)午餐供應(yīng)、課后延時服務(wù)，確保孩子健康成長。
聚焦社會治理，讓黨和人民群眾的關(guān)系越來越密切。精準對接群眾利益訴求和所想所盼，把創(chuàng)新基層社會治理作為重點攻堅工作，深化“一領(lǐng)四單、五聯(lián)共治”模式，建立聯(lián)席會議、民主協(xié)商、聯(lián)系群眾等制度，加強社區(qū)工作者隊伍職業(yè)化體系建設(shè)，推動職能委局、綜治巡防、城管執(zhí)法等力量下沉社區(qū)；常態(tài)開展“千人大走訪、服務(wù)樹形象”“五員進社區(qū)、為民辦實事”等行動，做到志愿服務(wù)向樓院延伸、矛盾化解向社區(qū)延伸、政務(wù)服務(wù)向街區(qū)延伸，打造全國社區(qū)治理服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)。
各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省政府直屬各單位：
《浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化建設(shè)方案（2018—2020年）已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際認真貫徹落實。
（此件公開）
浙江省人民政府辦公廳
2018年7月16日
浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化建設(shè)方案
（2018—2020年）
為全面貫徹落實數(shù)字浙江建設(shè)部署，聚焦聚力高質(zhì)量競爭力現(xiàn)代化，加快全面實施標(biāo)準化戰(zhàn)略，深化國家標(biāo)準化綜合改革試點，以標(biāo)準化支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動我省加快轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道，制定本方案。
一、總體目標(biāo)
到2020年，建立健全權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化工作機制，構(gòu)建完善結(jié)構(gòu)清晰、系統(tǒng)高效的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準體系，制定實施一批具有先進水平的亟需標(biāo)準，組織開展一批關(guān)鍵領(lǐng)域的標(biāo)準化項目，打造形成一批可復(fù)制推廣的標(biāo)準化成果，高標(biāo)準引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型取得明顯成效。
——數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化基礎(chǔ)逐步夯實。到2019年，形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準體系框架，初步建立涵蓋政府、經(jīng)濟、社會各領(lǐng)域，以國家標(biāo)準、行業(yè)標(biāo)準、地方標(biāo)準為主體，以團體標(biāo)準為補充，基本滿足數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求的標(biāo)準體系。到2020年，具有浙江特色的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準體系進一步完善。
——數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化競爭力顯著增強。到2020年，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)域制（修）訂國際標(biāo)準、國家標(biāo)準、行業(yè)標(biāo)準或地方標(biāo)準50項以上，組織開展國家級、省級標(biāo)準化試點示范項目10項以上，新增全國、省級標(biāo)準化技術(shù)委員會3個以上，數(shù)字化領(lǐng)域標(biāo)準話語權(quán)顯著提升。
——數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化效應(yīng)不斷釋放。進一步深化標(biāo)準研制、標(biāo)準化項目建設(shè)、標(biāo)準實施監(jiān)督評價等工作，形成一批具有先進水平的技術(shù)和管理標(biāo)準化成果，數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化程度不斷提升，標(biāo)準化規(guī)范和引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效不斷顯現(xiàn)。
二、基本原則
（一）科學(xué)規(guī)劃，系統(tǒng)布局。以推動高質(zhì)量發(fā)展為著力點，強化標(biāo)準體系頂層設(shè)計和系統(tǒng)架構(gòu)。系統(tǒng)梳理數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化建設(shè)的短板和需求，制定實施任務(wù)清單，構(gòu)建完善標(biāo)準體系，確保高標(biāo)準推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
（二）開放共享，協(xié)調(diào)發(fā)展。著力發(fā)揮標(biāo)準化的互聯(lián)互通作用，以標(biāo)準化促進政府、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域數(shù)字資源深度融合，助力打破信息孤島。針對數(shù)字化轉(zhuǎn)型多學(xué)科融合和涉及面廣的特點，著力加強各領(lǐng)域標(biāo)準化建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
（三）需求導(dǎo)向，重點突破。以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為先導(dǎo)，撬動經(jīng)濟和社會各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化建設(shè)。圍繞數(shù)據(jù)共享、流程再造、信用體系、服務(wù)協(xié)同等關(guān)鍵領(lǐng)域，優(yōu)先制定政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型亟需標(biāo)準。
三、重點任務(wù)
（一）助力政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，全力打造智慧政府。
1、構(gòu)建數(shù)字政府標(biāo)準體系框架。以“最多跑一次”改革標(biāo)準化建設(shè)為突破口，按照“123466”的要求，完善標(biāo)準化運行機制，助力爭創(chuàng)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點省。圍繞大系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、大平臺、大集成建設(shè)，構(gòu)建涵蓋經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會治理、環(huán)境保護、政府運行等領(lǐng)域的數(shù)字政府標(biāo)準體系，加快總體要求、政務(wù)服務(wù)、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)管理和技術(shù)應(yīng)用等標(biāo)準研制。圍繞公共數(shù)據(jù)整合、共享、開放等重點領(lǐng)域，抓好公共數(shù)據(jù)平臺標(biāo)準化建設(shè)。（責(zé)任單位：省質(zhì)監(jiān)局、省發(fā)展改革委、省數(shù)據(jù)管理中心、省“最多跑一次”改革辦公室，列第一的為牽頭單位，下同）
2、打通數(shù)據(jù)互通關(guān)鍵節(jié)點。圍繞建立“三大模型”的要求，直面打通信息孤島的堵點和難點，加快構(gòu)建跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的標(biāo)準模型。圍繞數(shù)據(jù)共享、流程再造、信用體系建設(shè)，重點開展數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)安全、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等領(lǐng)域亟需標(biāo)準的研制，加快公共數(shù)據(jù)資源目錄編制規(guī)范、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”公共數(shù)據(jù)管理規(guī)范及電子證照庫、人口綜合庫、公共信用庫等規(guī)范制定。加強政務(wù)領(lǐng)域大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準研制，著力破除“三大模型”中標(biāo)準缺失問題。（責(zé)任單位：省數(shù)據(jù)管理中心、省質(zhì)監(jiān)局）
3、擴大政府治理標(biāo)準化效應(yīng)。加快政府決策、執(zhí)行、督查、反饋等數(shù)字化協(xié)同標(biāo)準化步伐，強化財政、金融、國資、商務(wù)等領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化機制建設(shè)。健全市場監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準體系，結(jié)合信息系統(tǒng)建設(shè)，將監(jiān)管要求固化為可量化、可執(zhí)行、可追溯的全周期標(biāo)準鏈和監(jiān)管模式。推進大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化信息技術(shù)標(biāo)準化聯(lián)動應(yīng)用。加強政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準宣貫和實施評價，在民政、人力社保、教育、衛(wèi)生計生等領(lǐng)域開展標(biāo)準化試點示范建設(shè)，打造政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化樣板。（責(zé)任單位：省數(shù)據(jù)管理中心、省發(fā)展改革委、省經(jīng)信委、省工商局、省質(zhì)監(jiān)局）
（二）引領(lǐng)經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全力打造數(shù)字經(jīng)濟。
4、搶占數(shù)字經(jīng)濟高地。立足互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等，實施標(biāo)準領(lǐng)航工程，加快制定實施先進標(biāo)準，制定實施團體標(biāo)準30項以上，搶占產(chǎn)業(yè)標(biāo)準制高點。圍繞集成電路、基礎(chǔ)軟件、核心元器件、柔性電子、量子通信等薄弱環(huán)節(jié)，推動成立產(chǎn)業(yè)標(biāo)準化技術(shù)組織3家以上。推動之江實驗室成為國家人工智能標(biāo)準化總體組成員單位，爭取獲批國家級技術(shù)標(biāo)準創(chuàng)新基地和標(biāo)準驗證檢驗檢測點試點，加快創(chuàng)新成果標(biāo)準化。圍繞術(shù)語定義、產(chǎn)品評估、系統(tǒng)和組件接口、數(shù)據(jù)兼容、互換模型等國際競爭和市場應(yīng)用重點領(lǐng)域，加快標(biāo)準研制步伐，提升行業(yè)標(biāo)準話語權(quán)。（責(zé)任單位：省經(jīng)信委、省科技廳、省質(zhì)監(jiān)局、之江實驗室）
5、促進新舊動能迭代更新。強化“品字標(biāo)”浙江制造標(biāo)準數(shù)字化要求，促進傳統(tǒng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。開展創(chuàng)業(yè)孵化、協(xié)同創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)眾包等“雙創(chuàng)”平臺標(biāo)準化復(fù)制推廣，制定并推廣一批支撐制造業(yè)創(chuàng)新基地建設(shè)的共性和前沿技術(shù)標(biāo)準。探索開展一批互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議版本第六版（IPv6）、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)在傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域的融合應(yīng)用，培育一批基于數(shù)字技術(shù)的新型生產(chǎn)、組織、服務(wù)模式標(biāo)準。在化工、紡織、造紙等重點傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)開展數(shù)字技術(shù)與制造業(yè)融合創(chuàng)新標(biāo)準化試點示范。（責(zé)任單位：省質(zhì)監(jiān)局、省經(jīng)信委、省科技廳）
6、夯實數(shù)字金融基礎(chǔ)。以標(biāo)準化助力數(shù)字經(jīng)濟風(fēng)險防控，圍繞移動支付、借貸、保險、基金銷售、信托和消費金融等數(shù)字化金融服務(wù)，加強監(jiān)管、準入、第三方存管、信息披露、風(fēng)險提示、網(wǎng)絡(luò)安全、信用建設(shè)等關(guān)鍵標(biāo)準研制和實施，構(gòu)建數(shù)字金融行業(yè)管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測體系。推動區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)字金融領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用，加強區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準化，強化金融科技標(biāo)準化建設(shè)。（責(zé)任單位：人行杭州中心支行、省質(zhì)監(jiān)局、浙江銀監(jiān)局、浙江保監(jiān)局、浙江證監(jiān)局）
7、助推數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新融合。聚力之江實驗室、實體經(jīng)濟、新興金融中心、新型貿(mào)易中心建設(shè)，加強數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新融合標(biāo)準化建設(shè)，加快創(chuàng)新成果標(biāo)準化。加強與國際、國家標(biāo)準化技術(shù)組織對接，推動以之江實驗室為代表的浙江企事業(yè)單位參與國際標(biāo)準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）和國際電信聯(lián)盟（ITU）有關(guān)工作。優(yōu)先做好之江實驗室等國家新一代人工智能開放創(chuàng)新平臺標(biāo)準化頂層設(shè)計，圍繞醫(yī)療、交通、金融、物流、環(huán)境保護等領(lǐng)域率先開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)標(biāo)準研制，及時將有效模式和關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準化。（責(zé)任單位：省科技廳、省經(jīng)信委、省質(zhì)監(jiān)局、之江實驗室）
（三）支撐社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全力打造智慧浙江。
8、推動公共服務(wù)智能化。探索“標(biāo)準化+大數(shù)據(jù)+公共服務(wù)”模式，加快“網(wǎng)上辦、掌上辦”領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集、分級、交換、質(zhì)量、保密等關(guān)鍵共性標(biāo)準的制定，實施基本公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄及標(biāo)準。建立全省社會數(shù)據(jù)標(biāo)準化協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建涵蓋教育、司法、文化、健康、交通、地理、金融、信用等領(lǐng)域的社會公共服務(wù)標(biāo)準庫。推進企業(yè)投資項目審批監(jiān)管、商事登記聯(lián)辦、不動產(chǎn)登記管理等全過程標(biāo)準化，建立公安、人力社保、民政、醫(yī)療等領(lǐng)域信息共享標(biāo)準化路徑。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心、村（社區(qū)）代辦點等公共服務(wù)標(biāo)準制定、實施與評價。（責(zé)任單位：省發(fā)展改革委、省質(zhì)監(jiān)局、省數(shù)據(jù)管理中心，省基本公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)小組成員單位）
9、推動社會治理集成化。結(jié)合基層社會治理工作，實施社會治理事項標(biāo)準化指導(dǎo)性目錄，依托基層治理綜合信息平臺加快推動社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。加強政府、企業(yè)、個人分層分級分流標(biāo)準化體系建設(shè)，以標(biāo)準化規(guī)范數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、使用、開發(fā)等環(huán)節(jié)的安全邊界和監(jiān)管措施，制定涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個人隱私等信息的保護清單標(biāo)準。開展基層社情民意監(jiān)測標(biāo)準化工作，圍繞基層治理重點領(lǐng)域?qū)嵤┮慌鷺?biāo)準化項目，開展重要標(biāo)準實施績效評價，提升基層社會治理標(biāo)準化水平。（責(zé)任單位：省綜治辦、省發(fā)展改革委、省質(zhì)監(jiān)局、省數(shù)據(jù)管理中心）
10、推動公眾消費數(shù)字化。加快數(shù)字化消費云工程、云服務(wù)、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域創(chuàng)新成果標(biāo)準化，促進虛擬/增強現(xiàn)實、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、人工智能等前沿科技應(yīng)用，培育數(shù)字消費新業(yè)態(tài)、新模式。提升文化、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)模式標(biāo)準化水平，推動管理經(jīng)驗和關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準。圍繞新零售、農(nóng)村電子商務(wù)、跨境電子商務(wù)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式，開展標(biāo)準化建設(shè)，培育一批國際先進標(biāo)準。圍繞打響“放心消費在浙江”品牌，探索建立數(shù)字化放心消費“三度一率”社會評價標(biāo)準指標(biāo)體系。（責(zé)任單位：省商務(wù)廳、省發(fā)展改革委、省經(jīng)信委、省教育廳、省文化廳、省衛(wèi)生計生委、省工商局、省質(zhì)監(jiān)局）
四、組織保障
（一）強化部門協(xié)同。完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負責(zé)的標(biāo)準化管理機制，強化標(biāo)準化主管部門的牽頭、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職責(zé)，有效發(fā)揮行業(yè)主管部門的標(biāo)準制定、實施作用。在省全面實施標(biāo)準化戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組框架下，設(shè)立數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準化工作專班，統(tǒng)籌各相關(guān)部門規(guī)劃、政策和舉措，定期開展專題研究，及時協(xié)調(diào)重點工作。
（二）強化政策保障。積極推薦一批重要標(biāo)準上升為國際標(biāo)準、國家標(biāo)準或行業(yè)標(biāo)準。標(biāo)準實施績效顯著的，按有關(guān)規(guī)定優(yōu)先推薦申報省科學(xué)技術(shù)獎、省標(biāo)準創(chuàng)新貢獻獎。支持我省企事業(yè)單位承擔(dān)或參與國際、全國專業(yè)標(biāo)準化技術(shù)委員會秘書處工作，優(yōu)化省級標(biāo)準化技術(shù)委員會建設(shè)。完善科技創(chuàng)新與標(biāo)準創(chuàng)新融合機制。探索建立數(shù)字產(chǎn)業(yè)服務(wù)認證體系。
（三）強化實施評價。將標(biāo)準實施與數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策深度融合，加大標(biāo)準實施協(xié)調(diào)力度，強化標(biāo)準的制度性合力。建立第三方標(biāo)準實施監(jiān)督和評估機制，探索實施符合國際慣例的認證認可模式，培育標(biāo)準服務(wù)市場。每年選定一批重點標(biāo)準化項目進行標(biāo)準實施績效評價，建立標(biāo)準動態(tài)調(diào)整機制，加強標(biāo)準實施信息公開，增強實施績效評估能力。
抄送：省委各部門，省人大常委會、省政協(xié)辦公廳，省軍區(qū)，省監(jiān)委，省法院，省檢察院。
檢力下沉更“接地氣”
公安、法院和司法行政機關(guān)在街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)均設(shè)有派出機構(gòu)，即公安派出所、派出法庭和司法所，通過派出所機構(gòu)開展大量的基層執(zhí)法工作。其中，公安派出所承擔(dān)對大部分刑事案件的偵查職責(zé)，司法所對地區(qū)內(nèi)所有社區(qū)矯正對象實施日常監(jiān)督管理和教育矯治。派出所和司法所所承載的刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動直接面對人民群眾，規(guī)范與否將影響社會對政府執(zhí)法形象和司法公正的評價。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，對基層刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動具有監(jiān)督職責(zé)。而長期以來，檢察院的基層組織僅設(shè)在區(qū)、縣一級，在街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級沒有與公安派出所、司法所相對應(yīng)的派出機構(gòu)，客觀上不利于對公安派出所刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動及時、全面監(jiān)督。
鑒于此，高檢院在《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》明確提出“積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機構(gòu)建設(shè)”。2010年10月，高檢院又在《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》中，要求從法律監(jiān)督角度出發(fā)，抓住基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，聚焦根源性問題，通過設(shè)置派駐檢察室這一形式，積極參與基層社會管理創(chuàng)新，有效促進基層刑事執(zhí)法規(guī)范公正，切實做到深入基層、貼近基層、維護基層和諧穩(wěn)定。
因此，上海市檢察機關(guān)設(shè)置社區(qū)檢察室，使檢察機關(guān)下沉檢力，更廣泛地“接地氣”，從機制上為強化基層法律監(jiān)督提供根本保障，正是貫徹中央司法體制機制改革的指向精神，回應(yīng)群眾對司法公正、執(zhí)法為民的呼聲，實現(xiàn)公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定的改革舉措。
域外模式借鑒“新思考”
世界上首個“社區(qū)檢察”模式誕生于1985年的美國紐約曼哈頓地區(qū)，隨后，英國、澳大利亞、南非等國均開始了社區(qū)檢察的實踐，構(gòu)建了比較完整的理論體系。美國由法官、檢察官、辯護律師、假釋官及社區(qū)工作人員組成社區(qū)司法中心，社區(qū)檢察官不僅承擔(dān)社區(qū)案件公訴，更強調(diào)社區(qū)參與，促進社會公共安全。澳大利亞的社區(qū)檢察是鄰里司法中心的重要組成，其引入爭端調(diào)解機制，強化社區(qū)矯治效果，聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)氐木焓稹⒄?、社區(qū)，完善社區(qū)功能，增強社區(qū)防侵害能力。香港廉政公署的社區(qū)關(guān)系處深入社區(qū)，廣泛推廣肅貪倡廉信息，推動各界人士建立誠實和公平的價值觀。
國外社區(qū)檢察的基本理念和做法具有一定的借鑒意義：一是以預(yù)防和減少犯罪為目標(biāo)。注重深刻分析犯罪的各種誘因，將預(yù)防犯罪作為系統(tǒng)工程；二是引入調(diào)解機制解決社區(qū)爭端?；诨謴?fù)性司法理念構(gòu)建的社區(qū)檢察工作模式，鼓勵建立多樣化的解決問題的方案，妥善調(diào)處社區(qū)中數(shù)量眾多的鄰里爭端和輕微刑事案件；三是強調(diào)重點人員管控。大部分的社區(qū)檢察都包含類似假釋官的工作職能，對在社區(qū)進行矯治的罪犯進行監(jiān)督和引導(dǎo)，有效防止循環(huán)犯罪；四是突出依托社區(qū)理念，積極融入社區(qū)開展工作，并以社區(qū)法治環(huán)境優(yōu)化為目標(biāo)。
職能定位“四大功能”
執(zhí)法監(jiān)督功能，即對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督。一方面，派出所刑事執(zhí)法是刑事訴訟的源頭環(huán)節(jié)，對于符合情形的案件是否能進入刑事訴訟程序并確保后續(xù)訴訟環(huán)節(jié)順利進行影響重大，但對刑事訴訟源頭環(huán)節(jié)的監(jiān)督又是傳統(tǒng)法律監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，因而社區(qū)檢察室強化了源頭環(huán)節(jié)監(jiān)督。另一方面，近年來，公安機關(guān)偵查工作重心下移，公安派出所已承擔(dān)了大部分刑事案件的偵查工作，部分派出所甚至還偵查一定量的經(jīng)濟、治安案件，但是派出所民警整體執(zhí)法意識和辦案能力與刑事偵查的要求間尚存在差距，影響執(zhí)法質(zhì)量。
對此，社區(qū)檢察室通過日常巡查、接受投訴、專項檢察等方式，對派出所的刑事立案、偵查程序開展監(jiān)督，幫助派出所提高執(zhí)法規(guī)范性，從源頭上避免執(zhí)法不公。
社區(qū)管控功能，即社區(qū)矯正法律監(jiān)督，確保矯治效果。社區(qū)矯正是指將符合條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門國家機關(guān)在相關(guān)社會團體、志愿者的協(xié)助下，在法定期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促其順利回歸社會的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式。刑事裁判歸根到底要通過刑罰兌現(xiàn)，刑罰執(zhí)行不到位將嚴重損害法律權(quán)威，因此，加強對刑罰執(zhí)行這一刑事訴訟末端環(huán)節(jié)的監(jiān)督非常重要。行刑社會化趨勢使社區(qū)矯正成為重要的刑罰執(zhí)行方式，現(xiàn)行刑法、刑訴法對社區(qū)矯正均予以明確規(guī)定，我國的社區(qū)矯正工作模式也經(jīng)歷較大轉(zhuǎn)變?nèi)遮叧墒臁?/p>
在此背景下，上海社區(qū)矯正工作構(gòu)建了市矯正辦、區(qū)縣社區(qū)矯正中心、街鎮(zhèn)司法所三級分層實施模式，而上海檢察機關(guān)社區(qū)檢察部門自上而下的三級機構(gòu)設(shè)置（市院社區(qū)檢察指導(dǎo)處、區(qū)縣院社區(qū)檢察科、區(qū)縣院派駐社區(qū)檢察室），正是為分層對應(yīng)監(jiān)督提供了保障。特別是社區(qū)檢察室，對應(yīng)監(jiān)督司法所對社區(qū)矯正人員的日常管控和矯治工作，與基層司法所保持經(jīng)常性的工作聯(lián)系，全面、及時了解社區(qū)矯正工作動態(tài)，并通過文書審查、約見談話、臺賬核查等手段，查糾社區(qū)矯正對象脫漏管，督促社區(qū)矯正職能部門嚴格執(zhí)行社區(qū)矯正的各項措施。
渠道暢通功能，即接受社區(qū)居民控告、申訴、舉報和咨詢等。作為檢察機關(guān)聯(lián)系社區(qū)群眾的橋梁，社區(qū)檢察室開設(shè)接待窗口，履行涉檢接待職責(zé)，方便群眾反映訴求，同時，在社區(qū)受理線索，也拓寬了群眾對職務(wù)犯罪的舉報渠道，加強檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪查處力度，并有助于檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)社會穩(wěn)定的隱患，將矛盾化解在基層。目前，本市所有已設(shè)檢察室都在轄區(qū)內(nèi)公開了地址、聯(lián)系方式，設(shè)置舉報信箱，有的檢察室還開通了微博，暢通群眾反映涉檢訴求的便捷渠道。
服務(wù)宣傳功能，即開展法制宣傳和職務(wù)犯罪預(yù)防工作，推動社區(qū)良好法治環(huán)境的創(chuàng)建。社區(qū)檢察室作為檢察機關(guān)在基層社區(qū)的聯(lián)系點、工作站，圍繞檢察職能，發(fā)揮深入社區(qū)、聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，廣泛征求社區(qū)群眾在法律服務(wù)方面的需求，促進檢察機關(guān)專業(yè)法律服務(wù)資源與社區(qū)需求的對接，提升檢察機關(guān)參與社區(qū)治安綜合治理、職務(wù)犯罪預(yù)防以及法制宣傳的成效。社區(qū)檢察室利用室內(nèi)外場所建設(shè)檢務(wù)公開窗口和法制宣教基地，在居民區(qū)設(shè)立流動宣傳點，提升社區(qū)的法治氛圍。
推進基層社會管理法治化
為深入貫徹落實中央、省、市、縣扶貧攻堅工作安排部署，充分彰顯司法行政圍繞中心、服務(wù)大局職能，助力精準扶貧，服務(wù)基層社會治理，局黨組、行政決定在全縣推行法治扶貧“三到三免”措施，現(xiàn)制定本方案。
一、總體目標(biāo)
以服務(wù)、保障和改善民生，實現(xiàn)法律服務(wù)共享發(fā)展為宗旨，通過推行“三到三免”措施，優(yōu)化整合司法行政職能，優(yōu)先建立覆蓋建卡貧困村和貧困戶的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為建卡貧困村和貧困戶提供便捷、高效的法律服務(wù)，不斷夯實基層法治建設(shè)基礎(chǔ)，強化群眾法治意識，提升依法辦事能力，維護基層社會和諧穩(wěn)定，為脫貧攻堅、全面小康目標(biāo)提供堅強有力的法治保障。
二、具體內(nèi)容
（一）切實做到“三到位”。一是法制宣傳到位。法制宣傳教育股要履行牽頭抓總職責(zé)，按照“誰執(zhí)法誰普法”、“誰主管誰負責(zé)”、“誰掛聯(lián)誰落實”的要求，統(tǒng)籌各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各掛聯(lián)單位到建卡貧困村開展集中法制宣傳2次以上，將“農(nóng)村法律服務(wù)手冊”送到每個建卡貧困戶，切實做到一戶一冊；組織普法講師團、法制宣傳志愿者、鄉(xiāng)村法律顧問，充分利用“五小普法套餐”、“六大系列”等有效載體，常態(tài)化開展建卡貧困村法制宣傳教育活動；為每個建卡貧困村培養(yǎng)“法律明白人”5—10名，每半年組織一次“法律明白人”集中培訓(xùn)，確保法律明白人作用充分發(fā)揮。二是法律服務(wù)到位。建立法律服務(wù)“站、點、員”工作機制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)工作站、建卡貧困村設(shè)聯(lián)系點、社設(shè)聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)法律援助、公證辦理、司法鑒定等法律服務(wù)事項協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作，進一步落實“一小時法律服務(wù)圈”；制定“12348”法律服務(wù)熱線、“法律顧問”宣傳廣告牌，在建卡貧困村公示并廣泛宣傳，保證群眾遇事能“找到法律”；落實“法律點菜服務(wù)”工作機制，每年組織律師、公證員、具有司法鑒定資格的人員到村開展法律體檢和扶貧專題法律服務(wù)，現(xiàn)場解決相關(guān)法律問題，有效預(yù)防扶貧領(lǐng)域違法犯罪。三是依法治理到位。各司法所要指導(dǎo)各建卡貧困村依法按程序，建立完善以村規(guī)民約為主的“1+N”自治機制；依托村社人民調(diào)解員和網(wǎng)格員，定期開展各項矛盾糾紛排查，每年對貧困村的人民調(diào)解員、網(wǎng)格員培訓(xùn)1次以上，確保矛盾調(diào)處成功率達到98%以上；對建卡貧困戶家庭服刑人員實現(xiàn)親情幫教不漏人，對社區(qū)服刑人員做到強化教育和人文關(guān)懷雙到位，杜絕脫管漏管，切實幫助其回歸社會；積極與社會救助、就業(yè)幫扶等主管部門溝通聯(lián)絡(luò)，確保對貧困村刑釋解教人員的安置幫教率達到100%。
（二）全面實現(xiàn)“三免費”。一是公證免費辦。開通精準扶貧公證辦理“綠色通道”，對建卡貧困村扶貧領(lǐng)域的資金使用、項目實施、招商引資、公益活動等需公證服務(wù)事項和建卡貧困戶所需各項公證事項不設(shè)門檻，只要符合法律規(guī)定的一律免費辦理，對情況特殊的開展免費上門服務(wù)。二是顧問免費派。整合全縣律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員資源，優(yōu)先配齊配強建卡貧困村法律顧問，確保貧困村“一村一律師”全覆蓋，貧困村法律顧問原則上由村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問兼任，對貧困村不再收取費用；法律顧問采取定期值守和靈活機動相結(jié)合的方式，對村級組織和群眾提出的法律服務(wù)需求及時到場或通過電話提出法律意見，同時向當(dāng)?shù)厮痉ㄋ鶊蟾?。三是官司免費打。立足全省脫貧攻堅“六有”信息平臺，充分發(fā)揮好貧困村法律服務(wù)聯(lián)系點作用，開通建卡貧困村法律援助專項通道，對建卡貧困戶法律援助申請不設(shè)門檻、不需收入證明，直接在網(wǎng)上審批，實現(xiàn)“應(yīng)援盡援”“應(yīng)援快援”“應(yīng)援優(yōu)援”，縣法律援助中心每季度對辦理情況進行督查，切實保障好貧困群眾合法權(quán)益。
三、工作要求
（一）高度重視，精心組織。推進法治扶貧“三到三免”是依法治縣和司法行政工作的重要舉措，是構(gòu)建公共法律服務(wù)體系、加強基層法治建設(shè)、實現(xiàn)共享發(fā)展的務(wù)實行動。各股、室、處、所、中心要高度重視，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府匯報，主動爭取各方支持，全力以赴抓好落實。要努力把此項工作列為地方經(jīng)濟社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃，納入民生工程實施項目，努力形成政府主導(dǎo)統(tǒng)籌、司法行政機關(guān)組織管理、法律服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)的良好工作格局。
（二）明確分工，夯實責(zé)任。全縣司法行政系統(tǒng)要把推行“三到三免”作為首要任務(wù)，積極投入，自覺行動，主動擔(dān)責(zé)。局職能股室要統(tǒng)籌抓好協(xié)調(diào)、策劃、引導(dǎo)工作，各司法所要切實抓好工作落實，法律服務(wù)管理股要結(jié)合推進“一村一法律顧問”工作，落實各律師事務(wù)所、法律服務(wù)所工作任務(wù)，協(xié)調(diào)做好對建卡貧困村法律顧問的協(xié)調(diào)選派和業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)。局目標(biāo)辦、紀檢監(jiān)察要將此項工作納入年度考核內(nèi)容，并常態(tài)化開展督查，逗硬落實考核。
（三）廣泛宣傳，強化措施。要加大輿論宣傳力度，主動在法制宣傳活動、群眾走訪、各類會議中廣泛宣傳“三到三免”措施，并積極創(chuàng)新、勇于實踐，唱響法律扶貧主旋律，爭取社會各方輿論支持，樹立司法行政機關(guān)服務(wù)基層、服務(wù)群眾的良好形象。
一、創(chuàng)新經(jīng)營管理體制,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展
理順管理體制,完善法人治理結(jié)構(gòu),是農(nóng)村信用社實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
一是進一步完善公司治理,重點提高公司治理的有效性。要把公司治理結(jié)構(gòu)的有效性作為設(shè)計公司治理結(jié)構(gòu)的出發(fā)點和落腳點,要適應(yīng)社區(qū)性金融機構(gòu)特點,建立“形式靈活、結(jié)構(gòu)規(guī)范、運行科學(xué)、治理有效”的公司治理模式,在運行方式上,全面推進現(xiàn)代經(jīng)營機制,包括有效的治理機制、良好的救助機制、現(xiàn)代的經(jīng)營手段、多樣的業(yè)務(wù)種類、統(tǒng)一的品牌效應(yīng)、強大的開發(fā)能力、高效的銷售體系等各個方面,繼續(xù)完善法人治理,切實提高法人治理效能,以和諧、有效的內(nèi)部運作帶動改進對外服務(wù)方式,促進支農(nóng)服務(wù)功能,真正實現(xiàn)向現(xiàn)代金融企業(yè)的轉(zhuǎn)型。
二是充分發(fā)揮“三會一層”的職能作用。強化社員股民維權(quán)意識和參與能力,尊重“三會一層”決策、監(jiān)督、執(zhí)行的權(quán)利,使其真正按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求,實現(xiàn)農(nóng)信社改革目標(biāo),使之成為真正的市場主體。同時,要進一步加強“三會一層”執(zhí)行制度的監(jiān)督,保證其職能作用得到充分的發(fā)揮。
三是建立健全行業(yè)服務(wù)體系,進一步增強行業(yè)服務(wù)能力。行業(yè)管理部門應(yīng)加強對農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù),出臺優(yōu)惠政策,對農(nóng)村信用社在稅收及相關(guān)收費方面給予減免,增強其支農(nóng)實力,在準備金率、準備金利率、利率政策、再貸款等貨幣信貸政策方面給予農(nóng)村信用社一定的優(yōu)惠和支持,督促農(nóng)村信用社牢固樹立扎根農(nóng)村、服務(wù)“三農(nóng)”的意識,同時應(yīng)尊重農(nóng)村信用社的民主管理和經(jīng)營自。
四是注重管理創(chuàng)新,提高盈利水平。建立健全農(nóng)村信用社決策機制、激勵約束機制、內(nèi)部控制機制,以縣級聯(lián)社經(jīng)營等級考評考核為抓手,完善縣級聯(lián)社經(jīng)營績效考核體系,綜合運用多種方式和手段加強對領(lǐng)導(dǎo)班子考核,形成正向激勵效應(yīng),促進支農(nóng)服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營效益的不斷提升。應(yīng)高度重視城區(qū)業(yè)務(wù)發(fā)展,按照競爭、效能、安全、發(fā)展的原則,整合城區(qū)網(wǎng)點資源,轉(zhuǎn)變“重農(nóng)輕城”、“重農(nóng)棄城”的觀念,把城區(qū)與農(nóng)村放在同等重要的位置,統(tǒng)籌規(guī)劃,協(xié)調(diào)發(fā)展。
五是加大改革力度,激發(fā)支農(nóng)服務(wù)活力。繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革,積極探索建立有利于貫徹“三農(nóng)”服務(wù)宗旨、推動又好又快發(fā)展的農(nóng)村信用社管理體制、組織形式和經(jīng)營機制。鼓勵基礎(chǔ)較好、符合條件的農(nóng)村信用社組建農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行。深化人事制度改革,進一步增強發(fā)展后勁。要建立科學(xué)有效的員工考核任用機制,改革傳統(tǒng)的用人制度,將人才的開發(fā)、使用、創(chuàng)造業(yè)績置于良好的管理環(huán)境和公平競爭的氛圍之中,激勵有為青年員工注重自我提高,積極向上,奮力拼搏。加強全員合同管理,健全員工養(yǎng)老保險機制,加強員工職業(yè)生涯規(guī)劃和管理,積極引進和培養(yǎng)適應(yīng)事業(yè)發(fā)展需要的各類人才,不斷提高班子和隊伍整體素質(zhì),努力造就一支善于學(xué)習(xí)、勇于創(chuàng)新、業(yè)務(wù)精良、作風(fēng)過硬的農(nóng)信隊伍。進一步改進和加強基層社管理,運用好基層社經(jīng)營點多、人熟地熟、反應(yīng)靈快的優(yōu)勢,發(fā)揮好基層社在農(nóng)村信用社改革發(fā)展中的基礎(chǔ)和前沿作用。
二、創(chuàng)新信貸服務(wù)品種,提高市場競爭力
按照優(yōu)先“三農(nóng)”原則有效配置信貸資產(chǎn),積極引入和開發(fā)多樣化、有特色的金融產(chǎn)品,著力改善農(nóng)村金融服務(wù)方式,切實提高市場競爭力。
一是探索降低信貸門檻新形式。按照“多戶聯(lián)保、分期貸款、分期還款”的原則,在辦理聯(lián)保貸款程序上堅持“農(nóng)戶自愿組合,信守聯(lián)保協(xié)議”的辦法,實行農(nóng)戶聯(lián)保貸款。適當(dāng)提高小額農(nóng)戶信用貸款的額度,相應(yīng)延長貸款期限。進一步完善農(nóng)戶聯(lián)保制度,將聯(lián)保機制延伸到中小企業(yè)、專業(yè)合作社等其他領(lǐng)域,更進一步滿足農(nóng)業(yè)的貸款需求。
二是創(chuàng)新信貸品種。在防范信貸風(fēng)險的同時,探索農(nóng)房抵押貸款、農(nóng)機工具抵押貸款;探索同相關(guān)學(xué)校協(xié)商,推行學(xué)校、農(nóng)戶、子女三方共擔(dān)的助學(xué)貸款;探索農(nóng)業(yè)專業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)村合作醫(yī)療等貸款;加強同業(yè)合作,積極發(fā)展社團、銀社、銀團貸款,提高支農(nóng)資金的規(guī)模供給能力;創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式,將集體林權(quán)和其他有效物品或權(quán)益納入質(zhì)押抵押品范圍,積極嘗試開辦最高額抵押循環(huán)貸款,更好地適應(yīng)農(nóng)村信貸需求特點和要求;大力推廣倉單質(zhì)押貸款、出國勞務(wù)貸款、住房消費貸款、汽車消費貸款、“家電下鄉(xiāng)”消費貸款、國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù),努力提高金融服務(wù)水平。
三是培育各種合作經(jīng)濟組織。提高農(nóng)業(yè)組織化程度,解決小生產(chǎn)與大市場矛盾,促進農(nóng)村信貸良性循環(huán)。農(nóng)村信用社可以利用自身扎根農(nóng)村,服務(wù)農(nóng)民的優(yōu)勢,以信貸為紐帶,努力培育各類合作經(jīng)濟組織,創(chuàng)新信用合作機制,把專業(yè)化發(fā)展中利益各方組織起來,形成信譽共同體。加強與各級政府、涉農(nóng)部門和各類基金組織、專業(yè)協(xié)會、擔(dān)保公司等新經(jīng)濟組織的合作,形成各類信用共同體,開展貸款新業(yè)務(wù),解決農(nóng)村信用社貸款營銷難和農(nóng)村分散經(jīng)濟難貸款的矛盾,解決農(nóng)村融資難的問題,促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的良性互動,和諧發(fā)展。
四是以“新一代工程”開發(fā)為契機,加強信貸業(yè)務(wù)和會計業(yè)務(wù)流程建設(shè),做到服務(wù)差異化、流程簡明化、運營集約化,完善農(nóng)戶貸款“綠色通道”,全面推行貸款上柜臺,實現(xiàn)支農(nóng)服務(wù)方式與農(nóng)村金融需求的有效匹配。
五是加強農(nóng)村信用體系建設(shè),改善金融生態(tài)環(huán)境。各級地方政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,培育和建設(shè)良好的信用環(huán)境。加強企業(yè)、個人征信系統(tǒng)在農(nóng)村地區(qū)的推廣建設(shè),繼續(xù)深入開展“信用村(鎮(zhèn))”、“信用戶”創(chuàng)建活動,樹立誠實守信的良好風(fēng)尚。嚴厲打擊惡意拖欠和逃廢債務(wù)行為,幫助農(nóng)村信用社清收盤活不良貸款,維護農(nóng)村信用社的合法權(quán)益。
三、創(chuàng)新金融服務(wù)方式,完善金融服務(wù)功能
農(nóng)村信用社若要在現(xiàn)今的金融市場競爭中站穩(wěn)腳跟,必須在日常業(yè)務(wù)扎實做好的基礎(chǔ)上,完善服務(wù)功能,創(chuàng)新服務(wù)方式,運用適應(yīng)時代的科技力量去增強服務(wù)水平。
一是積極開拓銀行卡業(yè)務(wù),實現(xiàn)真正意義上的“一卡通”。應(yīng)以發(fā)展農(nóng)民工銀行卡為切入點,改善農(nóng)村支付結(jié)算環(huán)境,建立網(wǎng)上銀行、實現(xiàn)多種網(wǎng)絡(luò)支付,為農(nóng)民工開設(shè)專門的“金融服務(wù)通道”。合理布設(shè)ATM機、POS機等自助設(shè)備,抓好信通卡刷卡消費促銷活動,提高交易量和收益水平,進一步改善農(nóng)村地區(qū)的用卡環(huán)境,實現(xiàn)銀行卡之間實時轉(zhuǎn)賬,方便持卡人資金結(jié)算,促進銀行卡業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。不斷完善豐富借記卡的各種應(yīng)用功能,積極開辦貸記卡業(yè)務(wù),逐步構(gòu)建以借記卡業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)、以貸記卡業(yè)務(wù)為核心、以聯(lián)名卡等各類卡種為補充的銀行卡產(chǎn)品體系。
二是加快發(fā)展電子金融新產(chǎn)品。借鑒外資銀行的成功做法,積極推進網(wǎng)上基本理財服務(wù)、網(wǎng)上股票買賣、網(wǎng)上按揭、網(wǎng)上保險、網(wǎng)上基金等業(yè)務(wù),大力發(fā)展網(wǎng)上支付、移動支付等電子支付工具,即能大大提高服務(wù)效率,又能為信用社實現(xiàn)收入的增加。全面改進票據(jù)支付模式,建立安全、高效、快捷的集中票據(jù)處理系統(tǒng)。借鑒他行票據(jù)集中處理的建設(shè)經(jīng)驗,結(jié)合農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)實際,努力探索適合農(nóng)村信用社建設(shè)和發(fā)展票據(jù)集中處理系統(tǒng),實現(xiàn)以縣、市或省對提入、提出票據(jù)的集中核驗、分發(fā)處理,提高支票處理效率,有效防范系統(tǒng)分散核驗引發(fā)的支付風(fēng)險。
三是大力開辦外匯業(yè)務(wù)。外匯業(yè)務(wù)是農(nóng)村信用社新的效益增長點,具有很大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。要通過創(chuàng)新思路,搭建平臺,完善外匯貿(mào)易融資業(yè)務(wù)品種,積極開辦進出口押匯、進口開證、打包貸款、提貨擔(dān)保等業(yè)務(wù),實現(xiàn)外匯業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。對優(yōu)質(zhì)外匯企業(yè)在綜合考慮企業(yè)的資信狀況、財務(wù)狀況、經(jīng)營狀況、履約能力以及本年度對外貿(mào)易業(yè)務(wù)量的前提下,按照農(nóng)村信用社有關(guān)法人客戶統(tǒng)一授信管理暫行辦法,在落實擔(dān)保的前提下,為借款人核定授信額度和期限,明確授信業(yè)務(wù)范圍,建立“綜合授信,一次審批,最高額控制,周轉(zhuǎn)使用”的授信新模式,減少審批環(huán)節(jié),提高工作效率。
關(guān)鍵詞:多中心治理;基層公共事務(wù);業(yè)主自治
中圖分類號:D693.62 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)02-0082-04
改革開放以來,我國的經(jīng)濟社會事務(wù)已經(jīng)并正在發(fā)生著巨大的變化,這種變化對政府與社會的治理能力不斷提出新的要求,而以政府為主導(dǎo)且社會組織和公民參與其中的公共治理變革也旨在探索新的治理模式,以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會現(xiàn)實。在城市基層治理變遷中,廣大物業(yè)小區(qū)業(yè)主演繹了自我治理的民主序曲,其內(nèi)含的多中心的治理邏輯是基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新,也是未來中國社會基層管理的新取向。
一、多中心治理與單中心管理的對比分析
單中心管理的基本邏輯及評價。單中心管理模式認為:為保證社會秩序的生成和穩(wěn)固,就必須有一個權(quán)力中心,這個權(quán)力中心擔(dān)負著創(chuàng)建和維持秩序的功能。在此體制中,處于權(quán)力中心的個人或集團就成為者,而其余民眾就成為臣民?！敖y(tǒng)治者的權(quán)力是絕對的,人類沒有再大的權(quán)力可以交給其他人。最高統(tǒng)治者不必受國內(nèi)法的約束,因為國內(nèi)法只不過是他的命令;他可以任意地擺脫其束縛,沒有人會向統(tǒng)治者要求財產(chǎn)權(quán),因為所有財產(chǎn)權(quán)源于法律,即統(tǒng)治者的意志?！?/p>
霍布斯的這種論斷給后世留下了深遠的影響。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜在《國會制政府》一書中,提出的用于行政科學(xué)建設(shè)的范式所內(nèi)含的核心理論是:在任何一個政府中總是存在一個占支配地位的權(quán)力中心;權(quán)力越一元化,它就會受到來自更為負責(zé)的單一權(quán)力中心的指導(dǎo)。社會學(xué)家韋伯所倡導(dǎo)至今仍廣泛運用的“官僚制”是一種典型的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)――只有一個最高權(quán)威,命令和控制是其運轉(zhuǎn)的基本的手段和方式。波蘭尼認為“一元的單中心秩序”或“設(shè)計的或指揮的秩序”被一個最終的權(quán)威所協(xié)調(diào),通過一體化的命令結(jié)構(gòu)來實施控制。在這種秩序里,存在著嚴格的上下級關(guān)系,并且依賴上下級之間單向的“指揮―服從”的決策與執(zhí)行鏈條得以維系自身的發(fā)展。
綜合而言,此種模式的主要觀點包括:社會的秩序與發(fā)展需要一個單一的權(quán)力中心來維持,這個權(quán)力中心具有單一性和壟斷性,國家、政府、權(quán)力、集體、統(tǒng)一等概念是分析的核心;政府具有無限理性,能夠有效地應(yīng)對來自社會的各種挑戰(zhàn);越是權(quán)力集中的政府就越負責(zé)任;政府是公共物品或服務(wù)的唯一生產(chǎn)商和供給者;等級制政府組織能夠以最小的投入導(dǎo)致最大的產(chǎn)出。
事實上,這種模式至少有以下缺陷:首先是對政府的信任過頭,忽視了權(quán)力導(dǎo)致腐敗、絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗的普遍規(guī)律。政府的權(quán)力集中并不必然導(dǎo)致高效率,只有將個人動力激發(fā)起來的組織才能夠獲得更好更快的發(fā)展,權(quán)力集中只是為統(tǒng)治者的意志實現(xiàn)提供了更為便利的條件,其自上而下的命令結(jié)構(gòu)需要消耗很高的意思傳遞、行為監(jiān)督等成本;其次是忽視了民間力量及其智慧,只有切合民間實際的秩序才能獲得很好的維持,也只有公民自身才能夠了解自身的需求與偏好所在,政府沒有能力也沒有必要對本來可以由民間來做的事情費心地設(shè)計一切;第三是對多元化和民主化的趨勢估計不足。社會的發(fā)展日益呈現(xiàn)出多元化的特征,民主化是每個國家都必須面對的問題,而單一中心的治理結(jié)構(gòu)無疑與民主化存在著無法協(xié)調(diào)的矛盾。
多中心治理的基本邏輯及評價。治理一般指“在政治系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權(quán)威,對政務(wù)或公共事務(wù)作出有效的安排,以達到維護政治秩序和維護正義價值的目的”。[1]“多中心治理”主張同時存在著多個相互獨立的行為單位,這些單位能夠計算受風(fēng)險和不確定因素影響的潛在成本和收益,促進自身利益擴大;另一方面,體系的各組成部分之間受著一般性規(guī)則的制約,又可進行調(diào)適,使決策者通過相互作用和相互影響來保證整個秩序的穩(wěn)定和運行,從而使這一體系成為富有活力的系統(tǒng)。隨著社會的不斷發(fā)展進步,民眾對于政府的期望愈來愈高,也愈來愈趨于多元化,而傳統(tǒng)的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應(yīng)性的,因此,以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心理論就成為滿足民眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量和效率的理想模式。
在治理主體方面,有多個權(quán)力中心同時進行,社會秩序的生成并不是一個單一的權(quán)力中心努力構(gòu)建的結(jié)果。在秩序生成過程中,來自于基層的力量和智慧起著更為重要的作用。多中心治理理論發(fā)展了以是否具有競爭性和排他性為標(biāo)準的物品分類方式,認為大部分公共物品都不是嚴格意義上具有非競爭性和非排他性的純公共物品,而表現(xiàn)為具有一定競爭性或排他性的準公共物品,這一特性的區(qū)分使得在公共物品生產(chǎn)和公共事務(wù)治理上,可以通過產(chǎn)權(quán)契約安排使相互獨立的分散主體,將傳統(tǒng)的鐵板一塊的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每個部分擁有該物品的有限生產(chǎn)權(quán),或公共事務(wù)的有限處理權(quán),對自己生產(chǎn)的物品、提供的服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。每個單位或主體既相互獨立,又相互聯(lián)系。多中心治理試圖通過多種參與者提供性質(zhì)相似,特征相近的物品,從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務(wù)上建立一種競爭或者準競爭機制,公民可以根據(jù)各生產(chǎn)者的相對優(yōu)勢,按照自己的意愿,在各個生產(chǎn)者之間進行選擇,從而迫使各生產(chǎn)者自我約束,降低成本,提高質(zhì)量和增強回應(yīng)性。
在縱向治理選擇方面,多中心治理強調(diào)集體行動應(yīng)當(dāng)盡可能在較低的治理層次上得到解決。強調(diào)多元、民主、合作、非意識形態(tài)化,指向的是政府向社會分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾,鼓勵公民參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理的全過程,倡導(dǎo)培育和提升公民的自主管理能力。
多中心治理意味著多種治理手段的綜合應(yīng)用。以政府能力有限為前提,主張政府和市場既是公共事務(wù)處理的主體,又是公共物品配置的兩種不同的手段和機制,主張在公共事務(wù)的處理中,既充分保證政府公共性、集中性的優(yōu)勢,又充分利用市場的回應(yīng)性強、效率高和社會組織的公益性、成本低的特點,綜合多個主體、多種手段的優(yōu)勢,從而提供了一種合作共治的公共事務(wù)治理新范式。
多中心治理中政府角色的重新定位。在公共物品的生命周期中,大致存在著消費者、生產(chǎn)者、中介者三個角色。在公共物品的生產(chǎn)過程中,它們分別由不同的主體來扮演。多中心治理既反對政府壟斷,也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡,而是政府角色、責(zé)任與管理方式的變化。在以往的物品提供方面,政府扮演著公共物品的直接生產(chǎn)者和提供者,參與了整個過程,扮演著多重角色。而多中心治理則主張通過其他主體的參與,通過多種方式將公共物品的部分生產(chǎn)任務(wù)委托給其他部門來提供。政府的管理方式也從以往的直接管理為主變?yōu)殚g接管理為主。政府更多地扮演了中介者的角色,即制定多中心制度的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則,同時運用經(jīng)濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利。
多中心治理也意味著權(quán)力向度上的改變,即公共事務(wù)權(quán)力從強調(diào)單向的自上而下的運作轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?。意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心,“它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動,或者利用核心機制來解決沖突,在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預(yù)見的互動行為模式前后一致地運作。”[2]11-12
綜合而言,多中心治理包括著以下基本觀點:本段歸納參考了黃德發(fā):《政府治理范式的制度選擇》[M],廣東人民出版社,2005年版,第112-114頁。一個社會的權(quán)力中心具有多元性和分散交疊的特質(zhì),政府或國家是多極權(quán)力中最大的一極;政府具有有限理性,它無法勝任“無所不能”的角色要求,一群相互依賴的人可以把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同利益;權(quán)力越分散,政府就越容易針對不同的公民需求做出有效的回應(yīng),越容易進行及時的科學(xué)決策并采取相應(yīng)的行動,越容易防止權(quán)力的非公共性濫用,反之,集中的權(quán)力在信息收集、決策做出、靈活性等方面具有無法回避的劣勢;政府官員和決策機構(gòu)分享著有限、相對自主的專有權(quán),來決定、實施和變更法律關(guān)系,其中沒有一個機關(guān)或者決策機構(gòu)對強制力的合法使用擁有終極的壟斷權(quán);政府并非是公共物品和服務(wù)的唯一供給者,在公共物品的生產(chǎn)和提供上,社會組織和個人可以有所作為;從長遠看,民主政體的效率必然優(yōu)于專制或集權(quán)政體,因為民主政體可以回避大的甚至致命的失誤。
多中心治理理論是人類在尋求解決社會問題上的一次深刻的認識轉(zhuǎn)折,它拓展了國家與社會關(guān)系的分析架構(gòu),超越了自由主義與國家主義的傳統(tǒng)對立,形成了一種新型的國家與社會關(guān)系范式,打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式,即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會等,把有效的管理看作是兩者的合作過程,力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù),強調(diào)管理就是合作。核心思想是要打破政府作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀,實現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化。
單中心管理與多中心治理的對比。單中心管理與多中心治理的主要觀點可歸納為下表(見表1):
二、業(yè)主自治:一種更具有多中心色彩的基層治理
業(yè)主自治,是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主,基于建筑物區(qū)分所有權(quán),依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,根據(jù)民主的原則建立自治組織、確立自治規(guī)范、自我管理本區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動的一種基層治理模式。業(yè)主自治強調(diào)的是民事法律關(guān)系的設(shè)立、變更和消滅均取決于當(dāng)事人自己的意思,原則上國家不作干預(yù),只有在當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時,國家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實質(zhì),就是由平等的當(dāng)事人通過協(xié)商決定相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。業(yè)主自治的主體是實行自治的全體業(yè)主,組織是業(yè)主大會和業(yè)主委員會;所遵循的基本原則是民主;自治的事項是有關(guān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)管理活動;其核心內(nèi)容包括對業(yè)主委員會的民主選舉以及對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
業(yè)主自治是當(dāng)代城市社會中帶有多中心治理色彩的基層治理,這主要基于業(yè)主自治滿足了多中心治理的諸多特征(見表2)。
三、多中心治理是當(dāng)代基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新
業(yè)主自治是優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)的積極探索。中國城市化進程不斷加快,探索適合的治理模式具有顯著的社會意義。日益加速的城市化趨勢將不可避免對城市社會的治理能力造成嚴峻的挑戰(zhàn),城市基層治理的問題將迅速成為建設(shè)社會主義和諧社會的一個極其重要而緊迫的課題,基層自治能力的提高與自治資源的充分利用是緩解政府管理和服務(wù)壓力、促進公民社會形成的必然途徑。探索適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ骄哂酗@著的社會意義。事實上,我國諸如公共權(quán)力在不同黨派之間進行分配、黨政分開、落實人大的權(quán)力、中央與省級政府之間的分權(quán)、香港和澳門特別行政區(qū)的成立、村民自治、民族區(qū)域自治等一系列中國政府的努力都可視為多中心治理的有益探索。而改革開放以來所取得的偉大成就,在一定程度上講與國家向社會放權(quán)具有密切的關(guān)聯(lián),也帶有與多中心治理內(nèi)在邏輯相一致的成分。在這里強調(diào)業(yè)主自治是更多帶有“多中心治理”色彩的基層治理主要突出的是業(yè)主自治在時下以及未來的中國具有廣泛的社會基礎(chǔ)和來自基層的強大動力,而且它對于日益龐大的城市公民的民利、秩序生成乃至日常生活都有普遍的、切身的聯(lián)系。而業(yè)主自治的經(jīng)驗和教訓(xùn)也可以為其他領(lǐng)域進行治理探索提供經(jīng)驗和借鑒。
多中心治理契合了當(dāng)代社會民主化的必然趨勢。多中心治理的基本預(yù)設(shè)是基層社會和民眾可以通過自己的理性選擇來有效地管理社會公共事務(wù),比較而言,它更是一種自發(fā)的秩序或生成的秩序,而不是一種強制的秩序或構(gòu)建的秩序。“兩分法”認為,政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執(zhí)行,行政管理的本質(zhì)屬性就是執(zhí)行性。這種理論主張將科層制的絕大多數(shù)公務(wù)員置于一種缺乏價值追問和感性認知的工具人狀態(tài),也人為地加大了由公民訴求到行政執(zhí)行的流程周期和潛在成本。由于基層組織的回應(yīng)性缺乏導(dǎo)致了官僚制的尷尬狀況――人們已經(jīng)無法容忍“官僚制”組織的專橫、奢華和低效。事實上,隨著社會多元化的深入,單一中心總會存在著回應(yīng)不足的弊病,而熟知基層社會問題和訴求的基層組織卻缺乏相應(yīng)的治理權(quán)力。社會穩(wěn)定與和諧更多地體現(xiàn)在基層秩序的穩(wěn)健程度,所以,如何給民主化浪潮下的公民意志留有足夠的治理空間是政府管理必須要面對的問題。事實上,上世紀70年代末開始的政府治理之道的變革,主要方向是“政府職能市場化、政府行為法制化、政府決策民主化和政府權(quán)力多中心化”。[3]而這“四化”本身又是一個相互聯(lián)系、不可分割的有機系統(tǒng)。隨著這種改革的不斷深入,多中心治理將日益顯示出其生命力。
多中心治理的深入發(fā)展將緩解傳統(tǒng)模式的治理壓力。中國漸進式改革是在政府主導(dǎo)的情況下進行的,這種模式到目前為止,取得了巨大的成功,但也面對著一系列難以克服的結(jié)構(gòu)性矛盾。前期之所以取得成功,其原因在于這種模式確保了改革主體的強勢性,它可以有力地打破原有的各種制度和利益結(jié)構(gòu),可以對改革進行較為系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計和強力推進,而且效果的取得也與當(dāng)時的民主化程度不高、民間社會發(fā)育弱小、法制落后、經(jīng)濟發(fā)展壓力巨大等因素高度相關(guān)。而隨著改革開放的深入,我國的經(jīng)濟社會形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化:經(jīng)濟實力迅速提升、民主意識不斷高漲、法制環(huán)境趨于良好,更重要的是一個強調(diào)自我的多元化社會正在形成,這些都使得原有的政府主導(dǎo)型模式面臨著不可持續(xù)的危險,而且改革越是深入,民間的力量就越為凸顯,政府的作用領(lǐng)域和程度將越為有限;政府必須探索一種能夠容納和整合民間訴求,并充分利用民間治理資源的新的治理模式,這種壓力將隨著網(wǎng)絡(luò)社會的興起和網(wǎng)絡(luò)民意的幾何級膨脹日趨增加。而多中心治理所持有的是一種和現(xiàn)有政府管理模式完全不同的邏輯,它的探索和成熟必然會對未來的政府治理形成一個可替代的或可借鑒的有益進路。
參考文獻:
[1]張鳳陽.政治哲學(xué)關(guān)鍵詞[M],南京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、江蘇人民出版社,2006年版.
按市場化運作原則，按照供銷合作總社"努力成為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的骨干力量、鄉(xiāng)村現(xiàn)代流通的主導(dǎo)力量、農(nóng)民專業(yè)合作的帶動力量"要求。利用現(xiàn)有的資源和優(yōu)勢，搶抓機遇，開拓創(chuàng)新，用3-5年時間實現(xiàn)"5321"目標(biāo)。即完善和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料連鎖經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工及經(jīng)營、鄉(xiāng)村日用消費品連鎖經(jīng)營、再生資源回收利用和鄉(xiāng)村綜合服務(wù)社等五大經(jīng)營服務(wù)體系，建設(shè)鄉(xiāng)村日用消費品經(jīng)營店、農(nóng)資放心店、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀人、再生資源回收點和村級綜合服務(wù)社各1000個（即5個1000培育有市場、有品牌、有規(guī)模的集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售為一體的專業(yè)合作社30個；重點培育20家龍頭企業(yè)（其中市級供銷合作社參股控股銷售過5000萬元以上的企業(yè)10家、縣市供銷合作社參股控股銷售過1000萬元的企業(yè)10家）新建或擴建再生資源回收利用、農(nóng)產(chǎn)品交易、農(nóng)資配送等各類專業(yè)市場10個。
二、建立和完善服務(wù)城鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代流通體系。提高服務(wù)"三農(nóng)"水平
（一）加快建立規(guī)范的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料連鎖配送服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。市、縣市區(qū)兩級供銷合作社要配合工商行政管理、農(nóng)業(yè)等部門。充分發(fā)揮農(nóng)資供應(yīng)主渠道作用，打造以市、縣市區(qū)農(nóng)資公司為龍頭，區(qū)域配送中心為骨干，基層供銷合作社、專業(yè)合作社、農(nóng)資放心店、村級綜合服務(wù)社為基礎(chǔ)的連鎖配送網(wǎng)絡(luò)，開展農(nóng)資連鎖直銷和加盟合作連鎖經(jīng)銷。
嚴厲打擊坑害農(nóng)民的行為，建立農(nóng)資科技服務(wù)、農(nóng)資損害賠償和農(nóng)資信用制度。依法規(guī)范農(nóng)資市場。切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。
并視情況逐步增加；縣市應(yīng)作適量儲備。市級財政根據(jù)每年儲備量及以后逐步增加的情況落實儲備利息補貼。積極爭取增加省級化肥儲備在十堰的存放量。建立市、縣市區(qū)兩級供銷合作社以化肥、農(nóng)地膜為主的農(nóng)資商品儲備制度。市級化肥儲備穩(wěn)定1萬噸。
（二）健全農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮供銷合作社的引導(dǎo)作用。形成功能完備、高效暢通、覆蓋全市、輻射周邊?。ㄊ校┈F(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)。
加強農(nóng)產(chǎn)品保鮮庫、冷藏庫建設(shè)。實施"農(nóng)超對接"工程，鼓勵供銷合作社所屬企業(yè)興辦農(nóng)產(chǎn)品加工和專業(yè)物流企業(yè)集團。把"農(nóng)產(chǎn)品與超市""林產(chǎn)品與超市""本地超市與洋超市"對接活動延伸到縣市或產(chǎn)地、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀人。商務(wù)部門要將供銷合作社農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和農(nóng)超對接工作納入市場建設(shè)規(guī)劃，政策、資金上給予支持。
（三）促進鄉(xiāng)村日用消費品連鎖經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。供銷合作社應(yīng)抓住國家擴大內(nèi)需和擴大鄉(xiāng)村消費需求的政策機遇。應(yīng)用現(xiàn)代商業(yè)業(yè)態(tài)，改造供銷合作社傳統(tǒng)經(jīng)營網(wǎng)點和模式。通過興辦鄉(xiāng)村超市，實行商品統(tǒng)一采購、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一營銷，建立安全可靠、高效有序的連鎖配送體系，確保把價廉物美、安全的商品送到鄉(xiāng)村。重點加強市、縣二級配送中心建設(shè)，提高鄉(xiāng)村市場的覆蓋率和商品配送率，力爭三年內(nèi)健全市、縣二級配送中心。
提升農(nóng)家店經(jīng)營水平和商品檔次，加強規(guī)范化管理。滿足鄉(xiāng)村居民多樣化消費需求。以農(nóng)家店為載體，送郵政、電信、藥品、報刊、圖書、科技等商品下鄉(xiāng)。同時，通過農(nóng)產(chǎn)品收購、換購、預(yù)購、訂購，把鄉(xiāng)村的農(nóng)副土特產(chǎn)品集中收購進入城市，逐步實現(xiàn)"一網(wǎng)多用、雙向流通"鄉(xiāng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)體系。
（四）建設(shè)再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)。要以資本為紐帶。按照"退市進郊、退路進場"要求，建設(shè)集回收、加工、利用為一體的再生資源集散交易中心和連鎖回收網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、資源無害化處理，形成綠色環(huán)保的循環(huán)經(jīng)濟體系。
（五）加強煙花爆竹安全經(jīng)營管理。認真貫徹《煙花爆竹安全管理條例》繼續(xù)發(fā)揮供銷合作社在煙花爆竹歸口經(jīng)營中的主渠道作用。
三、按照"一統(tǒng)三分"發(fā)展戰(zhàn)略。整合資源，培育和發(fā)展鄉(xiāng)村市場流通主體
（一）依托村級組織辦公活動場所創(chuàng)建村級綜合服務(wù)社。按照《省供銷社村級綜合服務(wù)社建設(shè)實施辦法（試行）細化服務(wù)標(biāo)準和內(nèi)容。規(guī)范服務(wù)行為，提升服務(wù)檔次，創(chuàng)新服務(wù)方式。綜合服務(wù)社要圍繞農(nóng)民需要，提供市場信息、技術(shù)培訓(xùn)、文化娛樂、代售等多種服務(wù)，逐步建成鄉(xiāng)村村務(wù)中心、商務(wù)中心和服務(wù)中心。特別是要將公益結(jié)合到綜合服務(wù)社建設(shè)之中，真正使綜合服務(wù)社建得起、有效益、能持久、服務(wù)好，成為群眾滿意、政府滿意的工程。竹山縣辦好村級綜合服務(wù)社試點，其它縣市區(qū)供銷合作社也要選擇有條件的村辦試點，取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推廣，力爭3-5年發(fā)展村級綜合服務(wù)社1000個，覆蓋60%以上的行政村。
（二）積極發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作社。以基層社和龍頭企業(yè)為依托。實現(xiàn)基層社、農(nóng)戶+龍頭企業(yè)的有效聯(lián)合，形成生產(chǎn)、加工、銷售一條龍，基地、農(nóng)戶、龍頭企業(yè)為一體的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷體系。推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進優(yōu)勢資源加工增值。
以標(biāo)準化生產(chǎn)為基礎(chǔ)，以品牌建設(shè)為依托。圍繞地方特色產(chǎn)品，整合一批專業(yè)合作社。重點抓好煙葉、茶葉、柑桔、蔬菜、藥材、食用菌等特色農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民爭創(chuàng)自己的品牌，注冊自己的商標(biāo)。著力打造一批綠色有機精品名牌，形成一村一品，多村一品，帶動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一批專業(yè)合作社。供銷合作社要發(fā)揮流通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，積極幫助農(nóng)民推銷推介特色農(nóng)產(chǎn)品，擴大市場占有率，提高市場競爭力，增強經(jīng)營實力，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。
做好技術(shù)、資金、政策、市場信息、人員培訓(xùn)等服務(wù)，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的管理。重點加強農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財務(wù)制度、章程等規(guī)范。同時。提高農(nóng)民專業(yè)合作社的帶動能力，提升生產(chǎn)技術(shù)水平和市場應(yīng)變能力。通過3-5年的努力，培育30家有品牌、有章程、有社員、有股金、有基地規(guī)模、有效益、有龍頭企業(yè)帶動的農(nóng)民專業(yè)合作社示范社，逐步實現(xiàn)統(tǒng)一良種供應(yīng)、統(tǒng)一生產(chǎn)標(biāo)準、統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一商品包裝、統(tǒng)一品牌銷售的生產(chǎn)經(jīng)營管理模式。
（三）加強鄉(xiāng)村流通人才隊伍建設(shè)。供銷合作社要辦好鄉(xiāng)村流通從業(yè)人員的培訓(xùn)、交流、學(xué)習(xí)等工作。農(nóng)家店、農(nóng)資放心店等流通從業(yè)人員300人以上。不斷發(fā)展壯大農(nóng)民經(jīng)紀人和鄉(xiāng)村流通人才隊伍并發(fā)揮其在農(nóng)產(chǎn)品購銷中的作用。農(nóng)業(yè)、勞動、教育、扶貧等部門要將培訓(xùn)納入相關(guān)的培訓(xùn)內(nèi)容，并給予資金支持。
（四）積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。以項目為載體，圍繞我市農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，著力開發(fā)武當(dāng)山珍系列產(chǎn)品、山野菜、小雜糧、桐油精煉加工等資源項目；圍繞區(qū)域性中心城市建設(shè)，發(fā)揮供銷社經(jīng)營優(yōu)勢，重點發(fā)展農(nóng)資物流配送中心、再生資源集散大市場、酒店用品市場、干鮮果品大市場等，逐步形成區(qū)域市場龍頭。
增強供銷合作社發(fā)展的力量，實行開放辦社。吸收社會一切資本、人才加盟供銷合作社。形成多元化發(fā)展的格局。通過3-5年努力，供銷合作社培育10家銷售過5000萬元的龍頭企業(yè)，10家有區(qū)域輻射帶動力的市場，增強服務(wù)"三農(nóng)"實力。
四、深化改革。促進供銷合作社全面持續(xù)發(fā)展
（一）加快基層供銷合作社改革。健全為農(nóng)服務(wù)的基礎(chǔ)?；鶎庸╀N合作社改革要統(tǒng)籌考慮改革、減負、創(chuàng)新、發(fā)展同步實施，努力把基層供銷合作社建成鄉(xiāng)村綜合服務(wù)中心。有資產(chǎn)且凈資產(chǎn)較多、經(jīng)營穩(wěn)定的基層供銷合作社，要對周邊小社、弱社實行兼并、托管、租賃，通過發(fā)展連鎖超市、農(nóng)資放心店、綜合服務(wù)社及其他系列化服務(wù)，建立具有較強經(jīng)濟實力和服務(wù)功能的區(qū)域性中心社；凈資產(chǎn)較少、經(jīng)濟實力弱的基層供銷合作社，要在明晰社有資產(chǎn)權(quán)屬的基礎(chǔ)上，吸收鄉(xiāng)村經(jīng)濟能人和其他社會力量共同出資，進行重組改造，代表基層供銷社行使服務(wù)職能；已經(jīng)歇業(yè)破產(chǎn)的基層供銷合作社，可依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾生產(chǎn)、生活的需要，以農(nóng)民專業(yè)合作社、綜合服務(wù)社、鄉(xiāng)村超市、農(nóng)資放心店為依托，通過入股、控股、加盟，組建自主經(jīng)營、自負盈虧的合作經(jīng)濟組織。
（二）大力推進社屬企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。市、縣市區(qū)兩級供銷合作社要加快社屬企業(yè)股份制改造。完善法人治理結(jié)構(gòu)，實行投資主體多元化，廣泛吸納各類社會資本及經(jīng)營者、職工出資入股，鼓勵和支持民營企業(yè)、外資企業(yè)等進入社屬企業(yè)持股、控股經(jīng)營，把社屬企業(yè)改造成為符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的市場主體。按照社企職能分開的原則，市、縣市區(qū)供銷合作社要組建社有資產(chǎn)經(jīng)營管理機構(gòu)，管理本級社現(xiàn)有的社有資產(chǎn)和對外投資（含股權(quán)和無形資產(chǎn)）并行使出資人職能。加強社有資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)控，優(yōu)化資源配置，強化監(jiān)督管理，促進社有資產(chǎn)保值增值，按出資額依法享有所有者的權(quán)益和收益。各縣市區(qū)供銷合作社對基層供銷合作社和社屬企業(yè)改制安置職工后的剩余資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理經(jīng)營，其收益用于扶持供銷合作經(jīng)濟組織建設(shè)和為農(nóng)服務(wù)事業(yè)。
（三）嚴格執(zhí)行改革政策。所屬企業(yè)改制過程中。經(jīng)市政府批準可保留劃撥用地方式的國土、房產(chǎn)等部門在辦理轉(zhuǎn)戶中只收辦證工本費，保留劃撥用地方式的期限不超過5年。涉及到土地權(quán)屬變更、土地用途改變和土地資產(chǎn)處置等問題的參照國企改革的相關(guān)政策執(zhí)行。對社屬企業(yè)發(fā)展的連鎖農(nóng)家店、綜合服務(wù)社等辦理各種證照及各種特殊商品的經(jīng)營許可證，要嚴格按照政發(fā)〔〕20號和政發(fā)〔〕48號文件規(guī)定落實。
（四）妥善做好解除勞動關(guān)系職工的安置工作。各地要進一步落實中央和省的相關(guān)法規(guī)政策。依法支付經(jīng)濟補償金，并接續(xù)各項社會保險關(guān)系。對困難職工，納入當(dāng)?shù)厣鐣戎驮倬蜆I(yè)服務(wù)體系。
五、加大扶持力度。為供銷合作社改革與發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境
（一）加強對供銷合作社工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級政府要從促進全市城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。高度重視供銷合作社的工作，把供銷合作社的改革與發(fā)展納入社會主義新鄉(xiāng)村建設(shè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體部署中，列入政府工作的重要議事日程。切實做到加強領(lǐng)導(dǎo)，加強工作部署，加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)，扎實推進各項工作。
（二）加大對供銷合作社的扶持力度。各級政府及各職能部門要按照中央和省的有關(guān)規(guī)定。優(yōu)先列入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化整體規(guī)劃和龍頭企業(yè)名單，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、支農(nóng)資金、扶貧開發(fā)資金及市場建設(shè)資金等方面給予重點支持，推動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營。對供銷合作社發(fā)展"新網(wǎng)工程"建設(shè)用地，國土資源、建設(shè)、規(guī)劃等有關(guān)部門要統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排，優(yōu)先儲備，及時保障。同時，要將供銷合作社再生資源回收利用體系建設(shè)納入城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和污染防治規(guī)劃，對再生資源回收利用技術(shù)與產(chǎn)品開發(fā)項目給予優(yōu)先立項和財政支持。
存在的問題
——法人治理結(jié)構(gòu)不健全，對高管人員權(quán)利約束不足。以“三會”為基本特征的內(nèi)部治理機制在一些信用社長期得不到完善，“三會”形同虛設(shè)，崗位的管理與約束作用根本得不到發(fā)揮，高管人員權(quán)利失去約束，在經(jīng)營決策上“一言堂”成為普遍現(xiàn)象，違規(guī)操作、高風(fēng)險決策時有發(fā)生，甚至誘發(fā)職務(wù)犯罪。轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社以往發(fā)生的14起案件，其中有9起是高管人員作案，占比64%。
——內(nèi)控乏力，監(jiān)督制約功能遲滯。金融機構(gòu)良好的內(nèi)部控制環(huán)境是有效監(jiān)管的重要前提。長期以來，一些信用社對內(nèi)控機制建設(shè)認識模糊、重視不夠，在實際工作中“重業(yè)務(wù)、輕管理，重外延擴張、輕內(nèi)控建設(shè)”，致使農(nóng)村信用社內(nèi)部控制不完善，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)崗位、操作程序缺乏有效制約，管理粗放，有章不循，違規(guī)操作現(xiàn)象較為突出。自案件專項治理工作開展以來，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社共查堵各類陳案14起，案件成因均為內(nèi)部控制不完善，違規(guī)操作。
——內(nèi)審機制建設(shè)滯后，查處違規(guī)操作能力薄弱。一是內(nèi)部審計稽核部門缺乏獨立性和權(quán)威性，職能作用未得到充分發(fā)揮；二是稽核人員少、素質(zhì)較低，稽核檢查的“面與質(zhì)”都很難達到及時發(fā)現(xiàn)問題并堵截案件的要求；三是缺乏健全的稽核監(jiān)督責(zé)任制和嚴格的稽核監(jiān)督問責(zé)制，一些常規(guī)的稽核檢查流于形式，工作敷衍了事，難以及時發(fā)現(xiàn)和識別風(fēng)險，無法形成有力約束，影響了內(nèi)控機制整體作用的發(fā)揮。
——勞動用工機制不完善，同工不同酬現(xiàn)象普遍。全市農(nóng)村信用社員工體制呈多元化態(tài)勢，有國家干部、國家工人、固定職工、合同制職工、臨時性職工等體制，并且同工不同酬，全市農(nóng)村信用社臨時工達700余人，占全轄區(qū)從業(yè)人數(shù)的20%，有的臨時工已經(jīng)從業(yè)10余年。由于員工之間身份不同，薪酬差距過大，一些臨時頂崗人員心態(tài)失衡，感到前途渺茫，工作缺乏責(zé)任感，內(nèi)控和案件防范意識淡漠，為安全運營埋下了隱患。
——片面追求利潤最大化，指標(biāo)考核缺乏科學(xué)依據(jù)。一些農(nóng)村信用社為迅速甩掉虧損帽子，不顧自身實際，盲目擴大信貸營銷計劃，過分追求賬面利潤。在經(jīng)營指標(biāo)設(shè)置上，仍以存款、貸款、利潤、不良率等經(jīng)營指標(biāo)作為主要考核指標(biāo)；在指標(biāo)權(quán)重上，效益指標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)權(quán)重相對偏大，內(nèi)控管理指標(biāo)、風(fēng)險管理指標(biāo)權(quán)重相對很??；在指標(biāo)分解上，仍然注重按照指令性方式，有些指標(biāo)超出部分基層社實際承受能力，在客觀上導(dǎo)致非理性經(jīng)營思想膨脹，從而忽視對其自身的內(nèi)部管控，極易引發(fā)經(jīng)營風(fēng)險。
——員工整體素質(zhì)偏低，服務(wù)功能和手段落后。齊齊哈爾市農(nóng)村信用社員工大多數(shù)是行社脫鉤前農(nóng)行系統(tǒng)為照顧職工家屬就業(yè)的人員，知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)技能很難適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，高層次專業(yè)人才缺乏，職工整體素質(zhì)低下，自律自控能力較弱。同時，信用社硬件建設(shè)落后，制約業(yè)務(wù)的全面開展。一是結(jié)算渠道不暢，結(jié)算方式單一，影響客戶的資金使用效率；二是與其他銀行業(yè)機構(gòu)相比，信用社職能單一，存在手工操作和計算機系統(tǒng)管理“兩只腳”現(xiàn)象，工作效率低下；三是信用社匯路不暢，自己沒有全國的通匯網(wǎng)絡(luò)，缺乏競爭力。
政策建議
——進一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮“三會”的作用。農(nóng)村信用社要在組織架構(gòu)上完善公司治理，重點做好理事長和主任分設(shè)并真正履行各自的職責(zé)，形成相互制約的機制。要合理界定理事會、監(jiān)事會和經(jīng)營班子的權(quán)責(zé)，特別是對理事長的職責(zé)定位和履職監(jiān)督要到位，規(guī)避“一長獨大”和盲目決策現(xiàn)象。
——加強內(nèi)控機制建設(shè)，增強風(fēng)險防范能力。農(nóng)村信用社要結(jié)合自身特點，形成完整的內(nèi)部控制體系。重點是加強人的管理，控制管理好各崗位、各個操作環(huán)節(jié)的工作人員，做到既能控制具體操作人員又能控制高管人員，克服內(nèi)控制度“控下不控上”的弊端，使內(nèi)控制度能夠覆蓋各崗位、各職位、各部門、各環(huán)節(jié)，形成一個相對獨立的系統(tǒng)，實現(xiàn)合規(guī)操作、管控風(fēng)險的目的。
——堅持審慎經(jīng)營理念，科學(xué)制訂考核指標(biāo)。農(nóng)村信用社行業(yè)管理部門要從實際出發(fā)制訂行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，消除過分追求賬面利潤給基層社帶來的經(jīng)營壓力問題。在考核指標(biāo)上既要充分考慮盈利性，又要考慮規(guī)模小、人員少、力量薄弱的現(xiàn)實條件，做到追求利潤與防范風(fēng)險的有機統(tǒng)一。
——搞好內(nèi)審稽核體系建設(shè)，增強查糾功能。農(nóng)村信用社要進一步加強內(nèi)部審計稽核隊伍建設(shè)，配足配強稽核人員，把業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)正派的人員配備到稽核崗位，建設(shè)一支精干高效的稽核隊伍。同時，制定具有可操作性和可控性的稽核監(jiān)督工作責(zé)任制，進一步明確稽核部門的監(jiān)督職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，增強內(nèi)部審計稽核部門履職的權(quán)威性和獨立性。
——實施人力資源改革，充分調(diào)動員工積極性。農(nóng)村信用社行業(yè)管理部門，要把推進勞動用工、薪酬分配
