時(shí)間：2023-08-03 17:28:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會(huì)治理的探索與思考，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理；碎片化社會(huì)；社區(qū)自治
中圖分類號(hào)：C4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量人口集聚在城市，人口的流動(dòng)性大，城市社會(huì)群體高度分化，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變化，“碎片化”成為基層社會(huì)的新形態(tài)。單位制的解體，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)計(jì)劃體制下社會(huì)結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)管理模式也趨于瓦解。在社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化、利益結(jié)構(gòu)多元化，社會(huì)矛盾尖銳化的碎片化社會(huì)中，各大城市掀起了“網(wǎng)格化”管理的浪潮，在社會(huì)上產(chǎn)生了較大影響。但由于在設(shè)計(jì)理念以及內(nèi)在機(jī)制方面的缺陷，網(wǎng)格化治理方略在自主性社區(qū)的應(yīng)用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵及特點(diǎn)，并在深入分析其運(yùn)行效果的基礎(chǔ)上，力圖提出創(chuàng)新城市管理模式的新思路，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理格局的建構(gòu)。
一、網(wǎng)格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區(qū)成為社會(huì)基本單元的背景下，社會(huì)事務(wù)向社區(qū)累積，但其尚未達(dá)到獨(dú)立承擔(dān)管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術(shù)治理”，即國家通過引入新技術(shù)，尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)，更好地提升自己在公共管理和公共服務(wù)中的效能。并且國家在實(shí)現(xiàn)自身管理目標(biāo)時(shí)，其管理技術(shù)、治理手段正在變得越來越“技術(shù)化”[1]。網(wǎng)格化管理正是作為一種新的城市治理技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生的。
學(xué)界對(duì)于網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵的理解大致相同，認(rèn)為網(wǎng)格化管理就是在保持原有街道――社區(qū)管理體制不變的基礎(chǔ)上，按一定標(biāo)準(zhǔn)將城市社區(qū)劃分為若干個(gè)單元網(wǎng)格（一般一個(gè)網(wǎng)格內(nèi)常住人口為4000-5000人），并搭建與統(tǒng)一的城市管理數(shù)字化平臺(tái)相連接的社區(qū)信息化平臺(tái)，通過加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件的巡查，建立起一種監(jiān)督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區(qū)開始推行網(wǎng)格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區(qū)“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實(shí)踐探索中，網(wǎng)格化管理模式呈現(xiàn)出明顯特色和優(yōu)勢(shì)。
1.統(tǒng)一進(jìn)行網(wǎng)格規(guī)劃與實(shí)施
城市網(wǎng)格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預(yù)先規(guī)劃和有序?qū)嵤Ｔ趯?shí)踐過程中，大多數(shù)城市提出了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、市區(qū)聯(lián)動(dòng)的工作思路，將網(wǎng)格化管理工作列入重要議事日程。網(wǎng)格化管理的運(yùn)行需要以全市統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃和管理信息數(shù)據(jù)庫為支撐，然后按照同一標(biāo)準(zhǔn)劃分單元網(wǎng)格，統(tǒng)一進(jìn)行城市部件普查等，從而形成全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管的有組織的管理模式，并制定實(shí)施了一系列相關(guān)政策法規(guī)和工作指導(dǎo)手冊(cè)，從而保證網(wǎng)格化管理模式的穩(wěn)定運(yùn)行。
2.明確劃定各層級(jí)管理職責(zé)
網(wǎng)格化管理是將城區(qū)行政性地劃分為一個(gè)個(gè)“網(wǎng)格”，從而在“區(qū)―街道一社區(qū)”三級(jí)管理結(jié)構(gòu)之下，增加了“網(wǎng)格”這一新的層級(jí)，變?yōu)樗募?jí)責(zé)任體系，并且實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)分工、監(jiān)管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清的種種弊端，理順市、區(qū)、街道各級(jí)之間的關(guān)系，將資源進(jìn)行重新整合，使各管理主體的權(quán)責(zé)界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網(wǎng)格化管理借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息傳遞作用，加之權(quán)責(zé)的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、迅速處理問題，突破了傳統(tǒng)管理模式反映問題的環(huán)節(jié)過多的弊端，減少了中間環(huán)節(jié)和管理層級(jí)，整個(gè)問題處理流程的時(shí)間明顯縮短，結(jié)案率大幅提高，從而提升了管理和服務(wù)的效率。
二、城市網(wǎng)格化管理實(shí)踐之局限
網(wǎng)格化管理在創(chuàng)新社會(huì)管理體制的話語背景下得到了各級(jí)政府的大力提倡，并且廣泛應(yīng)用于城市基層社會(huì)管理領(lǐng)域。值得肯定的是，網(wǎng)格化管理借助全新的管理架構(gòu)和治理技術(shù)，在打造“數(shù)字城市”、整合社會(huì)資源、提高行政效率、化解社會(huì)矛盾等方面體現(xiàn)出明顯優(yōu)勢(shì)。但應(yīng)該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會(huì)中往往出現(xiàn)“管理失靈”的問題，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。
1.持久性不強(qiáng)，運(yùn)行成本過高
網(wǎng)格化管理是在社會(huì)矛盾日益凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型期而創(chuàng)設(shè)，依托于信息技術(shù)和科層管理結(jié)構(gòu)，將行政性管理延伸至基層社區(qū)，進(jìn)而應(yīng)對(duì)和社會(huì)糾紛，帶有一定的應(yīng)急性。盡管網(wǎng)格化管理在基層社會(huì)與政府公共服務(wù)部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現(xiàn)象，對(duì)于政府行政績效水平的提高具有促進(jìn)作用。但是，網(wǎng)格化管理的建立及其運(yùn)行也潛藏著行政成本膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。如在一些網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置多名網(wǎng)格員，增設(shè)各級(jí)網(wǎng)格管理指導(dǎo)中心辦公室，這就使人力、設(shè)備和資金投入勢(shì)必增加。此外，網(wǎng)格化管理在某些城市只是作為一種非常態(tài)的應(yīng)急措施而被運(yùn)用到相關(guān)活動(dòng)和事件中。雖然使社會(huì)治理水平在短時(shí)間內(nèi)有所提升，但其性質(zhì)仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規(guī)的有力保障和相關(guān)機(jī)構(gòu)的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質(zhì)疑。
2.抑制社區(qū)自治力量的成長
網(wǎng)格化管理通過“行政力”下沉的方式對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行科層式管理，體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的行政化傾向，這是中國傳統(tǒng)的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮[3]。政權(quán)力量對(duì)以網(wǎng)格形式存在的社區(qū)進(jìn)行全覆蓋式管控，不僅使公共服務(wù)輻射到基層社會(huì)，而且將各利益群體直接納入進(jìn)行政性管理，體現(xiàn)出“總體性支配”所不具備的精準(zhǔn)性和強(qiáng)制性的管控特征，嚴(yán)重削弱社區(qū)的自治能力。因此，網(wǎng)格化管理的推進(jìn)和加強(qiáng)將引致行政力量的強(qiáng)化、社區(qū)自我管理的弱化，進(jìn)而對(duì)社區(qū)自治的進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。
3.全能網(wǎng)格的風(fēng)險(xiǎn)問題
社會(huì)治理的目標(biāo)是協(xié)同治理格局的形成。面對(duì)社會(huì)治理壓力的增大和社區(qū)在承接社會(huì)事務(wù)管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)的重要目標(biāo)，網(wǎng)格化管理已成為政府創(chuàng)新管理體制的主導(dǎo)方向。然而，在網(wǎng)格化管理模式的實(shí)踐探索中，“網(wǎng)格化的功能與實(shí)施范圍都被大大地泛化了。就網(wǎng)格化的功能而言，已經(jīng)被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統(tǒng)和政府系統(tǒng)相關(guān)的所有問題都可以通過網(wǎng)格化來解決，網(wǎng)格化的范圍被大大泛化”[4]。“全能網(wǎng)格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網(wǎng)格加以解決、一切資源和服務(wù)都能夠通過網(wǎng)格來提供。這勢(shì)必造成社區(qū)自我管理能力的削弱，抑制社會(huì)組織和自主性社區(qū)等社會(huì)治理主體的成長，影響社會(huì)協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、行政力與自治力之契合：網(wǎng)格化管理之創(chuàng)新思路
網(wǎng)格化管理模式已難以適應(yīng)基層社區(qū)日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設(shè)計(jì)上的缺陷―“行政下沉”式的四級(jí)管理體系利用科層式的組織隸屬關(guān)系對(duì)社會(huì)個(gè)體進(jìn)行組織管理，導(dǎo)致行政力與基層社區(qū)的自治力的對(duì)接處出現(xiàn)“管理缺口”。因此，建構(gòu)協(xié)同治理格局，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)政權(quán)力量與自治力量的高度契合。可以從以下兩項(xiàng)策略著手進(jìn)行：
1.推動(dòng)一元化管理向多元化治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理局面
網(wǎng)格化管理在本質(zhì)上仍是基于政府對(duì)社會(huì)資源和權(quán)力進(jìn)行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當(dāng)前“社會(huì)協(xié)同治理”強(qiáng)調(diào)政府、民間組織和社區(qū)等多元主體良性互動(dòng)、深入合作來管理社會(huì)事務(wù)的話語體系存在著根本性對(duì)立和沖突。良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的建構(gòu)，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當(dāng)橋梁作用，通過三者的協(xié)同配合來提高社會(huì)治理水平。首先，深化行政體制改革應(yīng)是政府今后工作的重點(diǎn)。必須通過創(chuàng)新治理理念和簡政放權(quán)來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務(wù)能力和水平，加快向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型；其次，自主性社區(qū)建設(shè)需要政策法規(guī)和資金的強(qiáng)力支持，鼓勵(lì)社區(qū)利益和志趣團(tuán)體有序發(fā)展，積極培育社區(qū)自治力量，提升居民在社區(qū)事務(wù)管理上的參與意識(shí)和能力，將碎片化的個(gè)體重新整合，增強(qiáng)基層社會(huì)的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務(wù)性社會(huì)組織，合理承接政府的部分服務(wù)職能，向社區(qū)內(nèi)部穩(wěn)步發(fā)展，發(fā)揮民間組織在公共服務(wù)、調(diào)控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務(wù)功能。
2.以社區(qū)服務(wù)聯(lián)動(dòng)多元治理主體
社區(qū)服務(wù)著眼于社區(qū)需求，主要面向社區(qū)成員提供各種服務(wù)，是社區(qū)自治的主要內(nèi)容；另外，社區(qū)服務(wù)也是公共服務(wù)在社區(qū)層面的延伸和補(bǔ)充，既包含聯(lián)結(jié)政府公共服務(wù)的諸多服務(wù)事項(xiàng)，也涵蓋了許多社會(huì)組織的服務(wù)內(nèi)容。因此，社區(qū)服務(wù)可以作為彌合政府管理與社區(qū)自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務(wù)的方式鼓勵(lì)專業(yè)組織的發(fā)展，并予以政策支持和法規(guī)引導(dǎo)，進(jìn)而以民間組織為中介，向社區(qū)居民提供系統(tǒng)性、福利性、多元性的服務(wù)資源來滿足其從物質(zhì)到精神的各種需求，使社區(qū)重新成為以認(rèn)同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)矛盾的化解與和諧社區(qū)的建設(shè)。
綜上所述，社會(huì)管理的創(chuàng)新方向應(yīng)是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結(jié)合的多元化治理。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵在于以社區(qū)服務(wù)來銜接行政力量與社區(qū)自治力量，消解政府管控與社區(qū)自主發(fā)展的緊張和沖突。以服務(wù)為導(dǎo)向，淡化科層管理的行政化色彩，促進(jìn)多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網(wǎng)格化管理以全新意義，使之在碎片化社會(huì)形態(tài)下煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。
參考文獻(xiàn)：
[1]渠敬東，等.從總體支配到技術(shù)治理：基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析[J].中國社會(huì)科學(xué)，2009（6）.
[2]田毅鵬，薛文龍.城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議[J].學(xué)海，2012（3）.
社區(qū)是政府的最基層單位，貼近群眾，直接為百姓服務(wù)。社區(qū)工作者隊(duì)伍的素質(zhì)，直接影響到社區(qū)建設(shè)與管理的成效，直接關(guān)系到黨的執(zhí)政根基和社會(huì)的和諧、穩(wěn)定發(fā)展。20__年，我們__區(qū)開展了面向社會(huì)公開招聘百名大學(xué)生進(jìn)社區(qū)工作。這次公開招聘，是我區(qū)繼1998年“百人工程”后的又一次規(guī)模比較大的人才引進(jìn)工程。也是我區(qū)貫徹落實(shí)十六屆六中全會(huì)精神，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，以人為本建設(shè)和諧社會(huì)的重要舉措。在經(jīng)過嚴(yán)格的公開報(bào)名、筆試、面試、資格復(fù)審、體檢、考察考核等程序后，按照從高分到低分的錄取原則，最終從報(bào)名的728名大學(xué)生中確定100人進(jìn)入資格復(fù)審并被錄取。目前，經(jīng)過培訓(xùn)，已簽約到各社區(qū)開展工作。通過這次成功的實(shí)踐，引起筆者的一些思考。
一、必須認(rèn)識(shí)大學(xué)生進(jìn)社區(qū)的深遠(yuǎn)意義，為開創(chuàng)和諧社區(qū)建設(shè)的新局面形成豐富人才儲(chǔ)備
街道社區(qū)作為最基層單位，更是承擔(dān)著“上面千條線，下面一根針”的繁重任務(wù)。而現(xiàn)有社區(qū)工作者隊(duì)伍年齡偏大、文化程度偏低、工作方法偏舊的現(xiàn)狀，已很難適應(yīng)飛速發(fā)展的社區(qū)工作新形勢(shì)的需要。在這種情況下，__區(qū)委、區(qū)政府從建設(shè)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，作出了百名大學(xué)生進(jìn)社區(qū)的重要舉措，不僅為大學(xué)生學(xué)有所用、學(xué)有所為提供了嶄新的舞臺(tái)，更是順應(yīng)了時(shí)展的客觀要求。
一是加強(qiáng)我區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化我區(qū)人才結(jié)構(gòu)的需要。尤其為了加強(qiáng)基層社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)，改善基層社區(qū)的人才結(jié)構(gòu)，提高基層人才隊(duì)伍的整體素質(zhì)，為社區(qū)基層充實(shí)素質(zhì)比較高的人才。二是構(gòu)建和諧社區(qū)的需要。社區(qū)是社會(huì)的基層單位，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)工作直接關(guān)系到廣大居民的切身利益，對(duì)社區(qū)工作者的素質(zhì)水平也提出了更高的要求。因此，構(gòu)建和諧社會(huì)，必須抓好和諧社區(qū)的建設(shè)，而和諧社區(qū)的建設(shè)，必須要有素質(zhì)比較高的人才。黨和政府的政策迅速貫徹落實(shí)到社區(qū)，也需要素質(zhì)比較高的人才。三是解決大學(xué)生就業(yè)問題的需要。引導(dǎo)大學(xué)生面向基層單位、基層組織就業(yè)，符合國家和省市的有關(guān)政策。我區(qū)招聘百名大學(xué)生進(jìn)社區(qū)，一方面解決基層缺乏人才的問題，另一方面也為解決當(dāng)前大學(xué)生就業(yè)困難問題，轉(zhuǎn)變大學(xué)生的就業(yè)觀念做出了有益的探索。四是我區(qū)“十一五”和長遠(yuǎn)發(fā)展儲(chǔ)備人才的需要。人才戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵，21世紀(jì)的競(jìng)爭是人才的競(jìng)爭，因此，必須著眼于長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展，不斷引進(jìn)高素質(zhì)人才，并且充分發(fā)揮人才的作用，為__的二次騰飛打下堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。
二、必須切實(shí)加強(qiáng)培養(yǎng)和管理，為人才盡快成長創(chuàng)造必要條件
我們將按照“嚴(yán)格要求、放手工作、支持關(guān)心”的基本要求，全面做好受聘大學(xué)生的管理、教育、培養(yǎng)工作，確保受聘大學(xué)生盡快進(jìn)入角色，及時(shí)適應(yīng)工作，努力開創(chuàng)工作的新局面。
一是學(xué)習(xí)上加強(qiáng)教育和培訓(xùn)。在政治理論學(xué)習(xí)上，采取多種形式，抓好集中學(xué)習(xí)，同時(shí)要規(guī)定書目抓好他們的自學(xué)。通過堅(jiān)持不懈的學(xué)習(xí)，使他們能夠不斷提升政治理論水平，樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀；能夠自覺學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會(huì)好黨的路線方針政策，不斷提升貫徹落實(shí)和實(shí)際運(yùn)用各項(xiàng)方針政策的水平，確保把黨的各項(xiàng)方針政策創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)到基層，落實(shí)到千家萬戶；能夠自覺地增強(qiáng)宗旨意識(shí)，切實(shí)做到想民之所想、憂民之所愁、急民之所難、辦民之所需，樹立起新時(shí)期社區(qū)工作者的良好形象；能夠全面理解、掌握和運(yùn)用法律法規(guī)，不斷增強(qiáng)依法辦事的水平和能力，更好地推動(dòng)社區(qū)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作的提檔升級(jí)。二是工作上加強(qiáng)使用和管理。使用是對(duì)人才的最好的培養(yǎng)和尊重。在具體工作上，要針對(duì)他們的學(xué)有所長和氣質(zhì)特點(diǎn)，安排合適的崗位，使他們能夠發(fā)揮所長，更好地貢獻(xiàn)聰明智慧，更好地推進(jìn)工作；要針對(duì)大學(xué)生服務(wù)社會(huì)、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的遠(yuǎn)大抱負(fù)，有針對(duì)性地安排承擔(dān)一些艱巨繁重的工作，給他們壓擔(dān)子、壓任務(wù)，讓他們?cè)趯?shí)際工作中得到鍛煉，迅速成熟、成長起來；要注重幫助協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，主要協(xié)調(diào)解決工作中出現(xiàn)的新矛盾、新問題，為他們提供一個(gè)寬松的工作環(huán)境。三是在生活上加強(qiáng)關(guān)心和愛護(hù)。這次招聘大學(xué)生，我們實(shí)行的是聘用制，首次聘期2年，期滿后雙方協(xié)商可以續(xù)聘。表現(xiàn)優(yōu)秀的，在事業(yè)單位招聘工作人員時(shí)給予優(yōu)先考慮。聘期工資待遇比較高，同時(shí)要求各街道辦事處將盡最大的努力給予關(guān)心關(guān)懷，與辦事處其他人員一樣享受同等福利待遇；黨政主要負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人要經(jīng)常與他們進(jìn)行談話溝通，了解他們的思想動(dòng)態(tài)，做好思想工作，確保他們心情舒暢地開展各項(xiàng)工作。組織人事部門，通過跟蹤服務(wù)、管理和考核，幫助他們盡快成長。
三、必須做好引導(dǎo)工作，教育大學(xué)生在創(chuàng)建和諧社會(huì)實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值
大學(xué)生思維活躍，知識(shí)豐富，充滿朝氣，有遠(yuǎn)大抱負(fù)，社區(qū)為大學(xué)生們提供了施展才華、大顯身手的舞臺(tái)。我們將積極引導(dǎo)大學(xué)生在工作中切實(shí)做到的六個(gè)方面：一要牢記一個(gè)宗旨，切實(shí)做到“上為政府分憂，下為百姓解困”。二要堅(jiān)持兩個(gè)原則，切實(shí)做到“以人為本，服務(wù)社區(qū)”和“求真務(wù)實(shí)，取信于民”。三要明確三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到“勤于學(xué)習(xí)與思考，善于開拓與創(chuàng)新，樂于吃苦與奉獻(xiàn)”。四要達(dá)到四個(gè)要求，切實(shí)做到“進(jìn)千家門，知千家情，解千家難，暖千家心”。五要掌握五個(gè)清楚，切實(shí)做到“對(duì)轄區(qū)的優(yōu)撫對(duì)象清楚，下崗人員清楚，特困群體清楚，人員結(jié)構(gòu)清楚，居民需求清楚”。同時(shí)，引導(dǎo)大學(xué)生樹立強(qiáng)烈的群眾觀念，在工作中深入群眾，狠抓落實(shí)，凡是涉及群眾切身利益和實(shí)際困難的事情，都要帶著深厚的感情去抓落實(shí)，帶著強(qiáng)烈的責(zé)任去抓落實(shí)，帶著切實(shí)解決問題的決心去抓落實(shí)，努力把關(guān)系群眾利益的問題解決好，為建設(shè)和諧社會(huì)做出更大的貢獻(xiàn)。
黨的十六屆四中全會(huì)《決定》著眼于實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、著眼于黨和國家長治久安，提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)這一新概念。司法行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的法律宣傳教育、法律服務(wù)、法律保障三大職能是社會(huì)治安綜合治理的重要組成部分，特別是指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作、普法依法治理工作、法律援助工作、法律服務(wù)工作、對(duì)違法犯罪人員的教育改造工作和刑釋解教人員安置幫教工作以及社區(qū)矯正工作等是保障基層社會(huì)穩(wěn)定的重要工作。司法行政機(jī)關(guān)在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)工作中責(zé)任重大，義不容辭。
作為一名科長，我認(rèn)為做好基層行政工作必須具備兩個(gè)條件：
一是愛崗敬業(yè)的工作態(tài)度
司法所面向群眾，貼近基層，工作瑣碎繁雜，必須具備愛崗敬業(yè)的工作態(tài)度，才能做好基層司法行政工作。近年來，周口店鎮(zhèn)改革發(fā)展不斷加快，隨之引發(fā)的矛盾日益復(fù)雜、頻繁。為妥善解決好各類矛盾糾紛，必須本著維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的大局，對(duì)黨和人民負(fù)責(zé)、對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)責(zé)的態(tài)度和精神，才能真正把工作做好，為黨委、政府分憂，為群眾解決問題。
二是扎實(shí)過硬的基本功
作為一名司法所長，沒有一身扎實(shí)的基本功是很難勝任的。為此，必須抓緊一切可以利用的時(shí)間進(jìn)行學(xué)習(xí)，通過幾年的努力我順利地拿到法律本科的文憑。
回顧這幾年的學(xué)習(xí)經(jīng)歷，我深深覺得，學(xué)習(xí)意義已超出了學(xué)習(xí)的本身，這何嘗又不是對(duì)自己意志的一種磨練呢？使我在磨練中練就了我一身扎實(shí)的基本功，使我在工作中更加游刃有余。我憑著較為扎實(shí)的基本功，愛崗敬業(yè)的工作態(tài)度，樸實(shí)的工作作風(fēng)，在自己平凡的崗位上努力工作，贏得了黨委、政府的好評(píng)，人民群眾的贊譽(yù)。
第一、大力加強(qiáng)人民調(diào)解工作，及時(shí)排查化解基層單位矛盾糾紛
人民調(diào)解工作是人民群眾自我管理、自我協(xié)調(diào)的自治性活動(dòng)，是把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)、化解在初始階段、解決在基層單位的有效手段。當(dāng)前，我市指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作的重點(diǎn)是進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央“一個(gè)意見”、“兩個(gè)規(guī)定”和省市有關(guān)加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的文件精神，拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域，努力提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量和水平。要繼續(xù)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)的建設(shè)，鞏固加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)的建設(shè)，推進(jìn)企事業(yè)單位、原創(chuàng)：行業(yè)性、區(qū)域性人民調(diào)解委員會(huì)的建設(shè)。力爭做到人群集中的地方，有化解矛盾糾紛需求的地方都有人民調(diào)解工作。要按照《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的要求，堅(jiān)持任職條件，選好配齊調(diào)解員。推行調(diào)解員持證上崗、首席調(diào)解員制度。要總結(jié)人民調(diào)解庭和調(diào)解小分隊(duì)建設(shè)及開展工作的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)人民調(diào)解與訴訟制度相銜接的要求，提高人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化水平。要加強(qiáng)矛盾糾紛的排查調(diào)處，在積極調(diào)解傳統(tǒng)的常見性、多發(fā)性糾紛的基礎(chǔ)上，對(duì)公民與法人、公民與其他社會(huì)組織的矛盾糾紛，特別是對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)糾紛和群體性矛盾糾紛，人民調(diào)解組織要充分發(fā)揮調(diào)處功能、法制宣傳教育功能、矛盾糾紛預(yù)防功能和信息報(bào)告功能。要積極介入諸如因城市拆遷、農(nóng)村征地、企業(yè)改制、民工工資等引發(fā)的、重大事件的調(diào)處，全力把矛盾糾紛消除在萌芽狀態(tài)，解決在基層單位。要通過提高調(diào)解率、調(diào)解成功率和協(xié)議履行率，提高人民調(diào)解的社會(huì)公信力。
第二、加大基層普法依法治理工作力度，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛
基層普法依法治理工作是社會(huì)治安綜合治理的基礎(chǔ)工作。要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法治建設(shè)，抓好“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)。要抓好社區(qū)民主法治建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)“法律進(jìn)社區(qū)”工作，落實(shí)“五個(gè)一”要求。要大力開展憲法以及對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活有直接指導(dǎo)意義和密切關(guān)系的法律法規(guī)的宣傳，教育公民遵紀(jì)守法，尊重社會(huì)公德。要加強(qiáng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律法規(guī)宣傳力度，提高企業(yè)經(jīng)營管理者依法管理、依法經(jīng)營、依法維權(quán)的能力和水平。要抓好青少年法制宣傳教育基地建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人的法制宣傳教育，提高青少年分辨是非善惡的能力。要做好行政復(fù)議、申訴等合法解決糾紛方法的宣傳工作，使群眾了解、掌握和選擇正確的訴求表達(dá)方式，預(yù)防和減少群體上訪、進(jìn)京上訪、越級(jí)上訪事件發(fā)生。
第三，進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)和法律援助工作，引導(dǎo)公民和法人通過合法途徑解決矛盾糾紛
法律服務(wù)和法律援助工作能夠有力促進(jìn)矛盾糾紛的正確及時(shí)解決。要進(jìn)一步規(guī)范和拓展法律服務(wù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，為公民和法人處理各類糾紛提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。要努力解決“群眾打官司難”的問題，促進(jìn)各類矛盾糾紛通過合法途徑解決。積極開展法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)，方便居民的法律服務(wù)需求；引導(dǎo)基層法律工作者為農(nóng)民群眾提供方便、快捷的法律服務(wù)。
法律援助要繼續(xù)做好“建網(wǎng)、擴(kuò)面、提質(zhì)、解熱”的工作。“建網(wǎng)”就是要按照“三有”標(biāo)準(zhǔn)抓好法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)，向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、農(nóng)村（社區(qū)）延伸，形成法律援助網(wǎng)絡(luò)體系。“擴(kuò)面”就是要努力擴(kuò)大法律援助的覆蓋面，使更多符合條件的困難群眾及時(shí)得到法律援助，以此解決困難群眾和弱勢(shì)群體請(qǐng)律師難、打官司難的問題。“提質(zhì)”就是要依法建立和完善法律援助工作的基本制度，以此促進(jìn)法律援助工作者提高職業(yè)道德素質(zhì)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證辦案質(zhì)量，力求以最低的成本、最高的工作效率取得最好的社會(huì)效益，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義發(fā)揮重要的作用。“解熱”就是要緊緊圍繞中心工作，著重解決諸如民工請(qǐng)求支付工資等社會(huì)熱點(diǎn)問題。
第四、認(rèn)真做好刑釋解教人員的安置幫教工作，努力減少社會(huì)不穩(wěn)定因素
做好刑釋解教人員的安置幫教工作，預(yù)防減少重新犯罪是社會(huì)治安綜合治理的重要內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)安置幫教實(shí)體的整頓、認(rèn)證、管理工作，促進(jìn)安置幫教實(shí)體的發(fā)展，擴(kuò)大安置就業(yè)能力。要積極扶持建立過渡性安置基地。要加快刑釋解教人員信息管理系統(tǒng)建設(shè)，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)強(qiáng)化對(duì)刑釋解教人員的銜接管控工作。要加強(qiáng)對(duì)刑釋解教人員流散社會(huì)、不落戶和人戶分離等問題的解決和對(duì)“三假人員”（假姓名、假身份、假地址）的查找，最大限度地減少脫管漏管。要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，拓寬安置幫教渠道，積極引導(dǎo)、扶持刑釋解教人員就業(yè)，并做好對(duì)刑釋解教人員的社會(huì)保障工作。
第五、大力加強(qiáng)司法所建設(shè)，完善基層社會(huì)治安防控體系
鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所是司法行政機(jī)關(guān)的基層單位，擔(dān)負(fù)著指導(dǎo)人民調(diào)解、安置幫教、開展法制宣傳、法律服務(wù)、法律援助等法定職責(zé)。當(dāng)前在司法所建設(shè)上要全面落實(shí)幾個(gè)方面的要求，一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全部成立司法所；二是司法所所長由副科級(jí)干部擔(dān)任；三是司法所由三名以上工作人員組成，其中政法專項(xiàng)編制要專編專用；四是理順?biāo)痉ㄋ芾眢w制；五是解決司法所的辦公場(chǎng)所和其他經(jīng)費(fèi)保障問題。
第六，加強(qiáng)社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，加大對(duì)不穩(wěn)定因素的監(jiān)管力度
【關(guān)鍵詞】城市社區(qū)社區(qū)空間管理體系
1認(rèn)知城市社區(qū)
1.1社區(qū)與城市社區(qū)
社區(qū)原本是社會(huì)學(xué)中的概念，源于德文gemeinschaft，由德國社會(huì)學(xué)家F．騰尼斯(1887)在《禮俗社會(huì)與法理社會(huì)》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-書中提出，英文譯作Communityand Society。1930年代社會(huì)學(xué)家吳文藻先生提出“社區(qū)”的概念，后由眾多學(xué)者在共同討論中達(dá)成共識(shí)，將community譯成“社區(qū)”。
從社區(qū)的基本內(nèi)涵來看，社區(qū)是在一定地域范圍內(nèi)，以一定數(shù)量的居民的居住生活為中心，具有內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系與文化維系力的社會(huì)生活共同體。而城市社區(qū)則是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空間關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。與鄉(xiāng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)有較大的開放性，它的內(nèi)涵也會(huì)隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市人口變遷和城市科技進(jìn)步等進(jìn)一步發(fā)展變化。在我國，“城市社區(qū)”的概念從上個(gè)世紀(jì)90年代才興起，帶有很強(qiáng)的行政色彩。目前，城市社區(qū)一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。
1.2城市社區(qū)的構(gòu)成要素
城市社區(qū)具有強(qiáng)烈的地域性，一個(gè)完整意義上的城市社區(qū)一般具有5種要素：
①人口：按照一定社會(huì)制度和社會(huì)關(guān)系組織起來的人口；
②地域：按照一定地域界線確定的相對(duì)穩(wěn)定的自然環(huán)境和生活居住區(qū)域；
③組織：有一套適應(yīng)社區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度，自發(fā)、互助的社會(huì)團(tuán)體；
④心理：具有本地文化特質(zhì)、情感上可以相互溝通、有認(rèn)同和歸宿感的社會(huì)心理；
⑤設(shè)施：能維持社區(qū)人們生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)設(shè)施。
1.3城市社區(qū)的基本功能
隨著改革開放的不斷深入，現(xiàn)代企業(yè)制度明確了企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營功能，剝離了它們承擔(dān)的大量社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)保障功能；行政管理體系的改革，一部分社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)職能也從政府中分化出來。在社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，這些被剝離或分化出來的社會(huì)職能必須落實(shí)到社會(huì)最基本的載體。因此，城市社區(qū)作為基礎(chǔ)層面上的社會(huì)單元，必須承擔(dān)多重社會(huì)職能，主要包括8個(gè)方面功能：①管理服務(wù)功能；②經(jīng)濟(jì)綜合功能；③社會(huì)交流功能；④社會(huì)服務(wù)功能；⑤教育培訓(xùn)功能；⑥文化娛樂功能；⑦醫(yī)療保健功能；⑧市政公用事業(yè)服務(wù)功能。
1.4城市社區(qū)與住宅區(qū)、居住區(qū)
在城市建設(shè)與管理中，住宅區(qū)、居住區(qū)的概念使用頻率較高，在概念表述上有一種包涵關(guān)系，但并無本質(zhì)的不同，可以通稱為“住區(qū)”。對(duì)比住區(qū)與社區(qū)的概念，雖然兩者都是以居住為主的地域空間，但是還是有些不同點(diǎn)：
①從地域概念上來講，社區(qū)一般有明確的行政或管理界線，而住區(qū)則只有地塊界線或物業(yè)管理范圍線；
②從功能上來講，住區(qū)的功能比較單一，是城市功能區(qū)劃之一，而社區(qū)則比較綜合、復(fù)雜，強(qiáng)調(diào)功能混合；
③從規(guī)劃上講，住區(qū)更多關(guān)注是物質(zhì)環(huán)境，而社區(qū)則不但考慮物質(zhì)環(huán)境，還要考慮更多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等非物質(zhì)因素。
2國內(nèi)外城市社區(qū)的管理模式
2.1美國――基于社區(qū)中心的社區(qū)自治管理模式
在美國，社區(qū)是真正意義上的生活共同體，它的劃分沒有具體規(guī)定，可大可小。每個(gè)社區(qū)有個(gè)社區(qū)中心，通常社區(qū)把學(xué)校、公園和娛樂場(chǎng)所共同體或者YMCA(Young Men Christian Association)作為社區(qū)中心，供社區(qū)開展活動(dòng)、居民交往等。社區(qū)中心必須滿足一定標(biāo)準(zhǔn)：有足夠地方開展活動(dòng)，布局要合理，足夠設(shè)施滿足不同需要，為不同年齡層次居民提供服務(wù)，每1000人社區(qū)中心用地10畝，公共娛樂和開放用地不能少于用地的10％，設(shè)施必須在小區(qū)和社區(qū)范圍內(nèi)提供。所以，學(xué)校的政府公益性特點(diǎn)和良好的設(shè)施并且位于社區(qū)中，成為社區(qū)中心的最佳選擇，一般公立的正常工作時(shí)間之外的所有時(shí)間作為社區(qū)居民的文化、教育、學(xué)習(xí)、健康、娛樂等場(chǎng)所而對(duì)外開放。每個(gè)社區(qū)中心有一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。
2.2新加坡――以選區(qū)為單位的政府主導(dǎo)社區(qū)管理模式
新加坡是一個(gè)比較小的島國，國土面積只有682平方公里，但是其民族、宗教、語言和文化呈現(xiàn)多元化特征，這決定了它社區(qū)管理的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)團(tuán)結(jié)、和諧的多元社會(huì)。新加坡的社區(qū)治理是政府主導(dǎo)模式，政府對(duì)社區(qū)進(jìn)行直接管理，并在社區(qū)設(shè)有許多派出機(jī)構(gòu)。這種模式取得了巨大成功，成為了許多多民族國家學(xué)習(xí)的成功典范。
新加坡根據(jù)地域范圍劃分社區(qū)管理層次，在全國層次，人民協(xié)會(huì)（People’s Association）統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理全國社區(qū)工作。在區(qū)域?qū)哟紊希瑒澐譃橹袇^(qū)、北區(qū)、西北、南區(qū)、西南區(qū)。每個(gè)區(qū)域建立社區(qū)發(fā)展理事會(huì)負(fù)責(zé)本社區(qū)工作，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)管理范圍基本是80萬戶居民。在社區(qū)發(fā)展理事會(huì)下面，以選區(qū)為單位設(shè)立公民咨詢委員會(huì)，管理范圍大約是1.5-2.5萬戶居民。選區(qū)內(nèi)還有最基層組織：居民委員會(huì)和鄰里委員會(huì)，管理范圍是1500－2500戶居民。在新加坡社區(qū)中，還有一個(gè)特殊組織：民眾聯(lián)絡(luò)所和民眾俱樂部，它是與選區(qū)對(duì)應(yīng)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，經(jīng)費(fèi)90%來源于政府。基本上，每個(gè)民眾聯(lián)絡(luò)所和民眾俱樂部服務(wù)1.5萬戶居民，并由一個(gè)專門的管理委員會(huì)，其具體職能是組織文化、教育、娛樂、體育以及其它大型民眾參與的社會(huì)活動(dòng)來促進(jìn)民族的和諧，提高社會(huì)凝聚力，溝通政府和民眾的關(guān)系，同時(shí)還管理財(cái)務(wù)。
2.3日本――基于地域中心的混合型城市社區(qū)管理模式
日本社區(qū)管理是地域中心的管理模式，日本的地域類似我國街道的行政區(qū)域，而地域中心則類似我國街道辦事處。這種地域中心體制是為了更好滿足大城市對(duì)居民管理的新需要。地區(qū)中心是區(qū)政府根據(jù)人口密度和管理半徑劃分的一定區(qū)域的行政管理機(jī)構(gòu)，隸屬于區(qū)政府地域中心部。除了地域中心外，還有一個(gè)與之平行的居民參與公共事務(wù)管理的群眾自治組織，即住區(qū)協(xié)議會(huì)，它由居民自愿參加，建立在原來町片基礎(chǔ)上。住區(qū)協(xié)議會(huì)主要任務(wù)是對(duì)區(qū)政府的中長期計(jì)劃進(jìn)行討論，把居民意見反饋給區(qū)政府，對(duì)區(qū)域的共性問題進(jìn)行討論提供對(duì)策，它是居民參與地域管理的有效途徑，是一個(gè)非政府自治組織。由此可見，日本大城市是基于地區(qū)中心的混合型城市社區(qū)管理模式。
2.4上海、杭州、天津――基于社區(qū)居委會(huì)的黨政主導(dǎo)社區(qū)管理模式
在我國，城市社區(qū)建設(shè)時(shí)間還比較短，社區(qū)管理模式還處在不斷深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市結(jié)合自身特點(diǎn)設(shè)計(jì)社區(qū)管理體系。
上海市把加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)作為上海實(shí)施新世紀(jì)宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分，把社區(qū)建設(shè)與改革和完善城市管理體制結(jié)合，實(shí)行“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的管理體制，明確提出街道黨工委在社區(qū)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，努力構(gòu)建四大系統(tǒng)，形成具有時(shí)代特征和上海特色的社區(qū)管理模式。
杭州是我國城市社區(qū)建設(shè)和管理的先進(jìn)城市，分為市――區(qū)――街道辦事處――居民委員會(huì)四級(jí)，市和區(qū)設(shè)有社區(qū)建設(shè)委員會(huì)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)工作并為社區(qū)提供有效的服務(wù)，街道辦事處設(shè)有社區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的督促和落實(shí)工作，社區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)具體管理和服務(wù)工作。它以原有居民區(qū)和居委會(huì)為基礎(chǔ)，按照管轄區(qū)域與戶數(shù)適當(dāng)、區(qū)域相對(duì)集中、資源配置合理、功能相對(duì)齊全的基本要求，全市五個(gè)中心城區(qū)劃分272個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)一般規(guī)模1500－2000戶，平均1760戶。
天津市實(shí)行“分類式”城市社區(qū)管理模式，以區(qū)級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝唬ㄟ^定性和定量分析，把城市社區(qū)分為完全物業(yè)管理型社區(qū)、部分物業(yè)管理型社區(qū)、非物業(yè)管理型社區(qū)三類，確定管理主體，明確社區(qū)職責(zé)，實(shí)施分類管理。
總結(jié)這幾個(gè)城市管理模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，盡管不同城市把社區(qū)管理模式不盡相同，社區(qū)空間落腳點(diǎn)也不同，上海是落實(shí)到街道一級(jí)，杭州是落實(shí)到居委會(huì)一級(jí)，但是由于制度背景的影響，它們都在社區(qū)管理體系中強(qiáng)調(diào)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，都把城市社區(qū)管理與政府行政管理體系緊密融合在一起，并且隨著政府職能轉(zhuǎn)型，又都在從政府主導(dǎo)模式向共同治理模式的演變過程中。
2.5小結(jié)
綜合比較國內(nèi)外不同城市社區(qū)管理模式，不同國家根據(jù)自身的政治、經(jīng)濟(jì)、行政等特點(diǎn)采用社區(qū)自治模式、政府主導(dǎo)模式和混合模式等不同社區(qū)管理模式，同時(shí)形成了不同城市社區(qū)管理空間體系，社區(qū)空間落腳點(diǎn)也不同，美國是落實(shí)到社區(qū)中心，新加坡是落實(shí)到選區(qū)，日本是落實(shí)到地域中心，而我國則落實(shí)到街道或居委會(huì)。
3中心城區(qū)城市社區(qū)空間管理體系
3.1現(xiàn)狀及問題
某市從1988開始以社區(qū)建設(shè)為載體，深入開展文明小區(qū)、文明社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)。到2000年，市委、市政府根據(jù)國家民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》，它標(biāo)志該市社區(qū)建設(shè)工作全面深入開展。根據(jù)文件精神，居委會(huì)改稱為社區(qū)居委會(huì)，并開始大力開展“村改居”和“鎮(zhèn)改街”工作。截至2006年底，該市中心城區(qū)共有街道35個(gè)，社區(qū)居委會(huì)272個(gè)。
通過現(xiàn)狀調(diào)查與分析，這種以社區(qū)居委會(huì)為核心的社區(qū)空間管理體系存在以下問題：
①在規(guī)劃建設(shè)中，規(guī)劃體系和行政管理體系也沒有完全對(duì)接，在管理層級(jí)、配套標(biāo)準(zhǔn)等也沒有完全統(tǒng)一，因此也就帶來了社區(qū)建設(shè)和居住區(qū)規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象。
②對(duì)“村改居”和一些原來單位管理的集中居住區(qū)，在社區(qū)管理體制上還沒有完全理順。
③建設(shè)與管理方式還是具有明顯的行政化特征。社區(qū)活動(dòng)、治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施建設(shè)等等依賴政府的管理和干預(yù)，社區(qū)功能沒有充分發(fā)揮。
④由于住宅零星開發(fā)帶來社區(qū)空間布局不均衡，社區(qū)服務(wù)設(shè)施零散，社區(qū)配套設(shè)施共享困難。
3.2新型城市社區(qū)空間管理體系
在借鑒國內(nèi)外相關(guān)城市社區(qū)管理模式和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為了適應(yīng)該市現(xiàn)行行政體系，滿足城市管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，進(jìn)一步理順城市社區(qū)管理體制，推進(jìn)社區(qū)居民自治，按照“屬地管理、以塊為主，條塊結(jié)合、職責(zé)明確、管理有序”的要求，確定市中心城“兩級(jí)政府，兩級(jí)社區(qū)”的“網(wǎng)格化”城市社區(qū)空間層級(jí)體系。
“兩級(jí)政府”即市、區(qū)兩級(jí)政府，以行政管轄區(qū)為界限，相應(yīng)成立城市社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理工作。
“兩級(jí)社區(qū)”即街道社區(qū)和基層社區(qū)。以一定地域范圍和人口規(guī)模，對(duì)每個(gè)區(qū)轄范圍劃分若干個(gè)街道社區(qū)，對(duì)每個(gè)街道社區(qū)劃分若干基層社區(qū)。
“網(wǎng)格化”管理緣自計(jì)算機(jī)網(wǎng)格技術(shù)思想，后被國外城市管理者作為一種管理理念引入到城市街區(qū)管理中。在這里，“網(wǎng)格化”的含義就是把城市社區(qū)空間作為網(wǎng)格對(duì)象，以基層社區(qū)為基本網(wǎng)格單元，以街道社區(qū)為次級(jí)管理單元，進(jìn)行層級(jí)化、全覆蓋式管理，如下圖所示。
網(wǎng)格化城市社區(qū)空間體系構(gòu)建圖
4不同管理體系之間的契合關(guān)系
4.1與城市行政管理體系之間的契合關(guān)系
在該市城市行政管理系統(tǒng)中，政府分市、區(qū)兩級(jí)，街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，而居委會(huì)雖然法律上是居民自治組織，協(xié)助政府機(jī)構(gòu)處理行政管理事務(wù)，辦公經(jīng)費(fèi)也主要來自于政府的行政撥款，所以，它也是城市行政管理體系的一部分。而理論上，社區(qū)是社會(huì)生活共同體，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)民主自治，所以，從城市管理角度看，兩者應(yīng)該是同一個(gè)管理對(duì)象的不同管理主體。因此，兩者的契合點(diǎn)就是基本單元的地域空間一致性，即每個(gè)基層社區(qū)就是一個(gè)城市行政管理基本單元，每個(gè)街道社區(qū)就是街道辦事處管轄范圍，是城市次級(jí)行政管理單元。每個(gè)基層社區(qū)設(shè)置一個(gè)社區(qū)居委會(huì)，每個(gè)街道社區(qū)設(shè)置相應(yīng)的準(zhǔn)政府性質(zhì)的社區(qū)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)助兩級(jí)政府來開展指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理工作。
4.2與居住區(qū)規(guī)劃體系之間的契合關(guān)系
在城市規(guī)劃中，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》按居住戶數(shù)或人口規(guī)模可分為居住區(qū)、小區(qū)、組團(tuán)三級(jí)。居住區(qū)，泛指不同居住人口規(guī)模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界線所圍合，并與居住人口規(guī)模（30000--50000人）相對(duì)應(yīng)，配建有一整套較完善的、能滿足該區(qū)居民物質(zhì)與文化生活所需的公共服務(wù)設(shè)施的居住生活聚居地。小區(qū)，是指被城市道路或自然分界線所圍合，并與居住人口規(guī)模（10000--15000人）相對(duì)應(yīng)，配建有一套能滿足該區(qū)居民基本的物質(zhì)與文化生活所需的公共服務(wù)設(shè)施的居住生活聚居地。組團(tuán)，指一般被小區(qū)道路分隔，并與居住人口規(guī)模（1000--3000人）相對(duì)應(yīng)，配建有居民所需的基層公共服務(wù)設(shè)施的居住生活聚居地。從上述定義可以看出，居住區(qū)規(guī)劃層級(jí)體系劃分著眼點(diǎn)是人口規(guī)模、城市各級(jí)道路以及配套設(shè)施，這些要素也是社區(qū)的基本要素，但落腳點(diǎn)是配套設(shè)施。因此，兩個(gè)體系之間的契合點(diǎn)是各級(jí)配套設(shè)施完備性。
三個(gè)體系之間的契合關(guān)系如下圖所示：
三個(gè)體系契合關(guān)系圖
【參考文獻(xiàn)】
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當(dāng)前中國社會(huì)的自組織問題之思考
1978年之后，國家開始向社會(huì)放權(quán)，真正意義上的社會(huì)自組織(注：本文所論的“自組織”，主要著眼于社會(huì)的視角，也就是那些以一定社會(huì)范圍內(nèi)的公共事務(wù)或公共利益為目標(biāo)的自組織)也就是從此時(shí)開始產(chǎn)生的。
按照筆者的理解，當(dāng)前中國社會(huì)的自組織問題，主要可以從以下幾個(gè)方面來分析：第一，基層社會(huì)。如城市居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)范圍內(nèi)的社區(qū)。第二，傳統(tǒng)的工會(huì)、青年團(tuán)和婦女聯(lián)合會(huì)(即通常所講的“工青婦”組織)。它們目前依然是黨政體系的延伸，但部分領(lǐng)域已經(jīng)逐漸出現(xiàn)為爭取自身合法權(quán)益而結(jié)成集體行動(dòng)的情況，如近年來工會(huì)在為職工討工資方面的諸多努力。這幾個(gè)組織主要是利用體制內(nèi)的資源開展一些組織化的活動(dòng)。第三，公共事業(yè)單位。雖然有一定的市場(chǎng)化改革，但真正的自主性和自組織化并沒有出現(xiàn)。以中國目前的高等院校為例，它們?nèi)匀皇切姓鲗?dǎo)，所謂的“學(xué)生自治”和“教授治校”并未實(shí)現(xiàn)。第四，志愿性公益組織。這方面在中國近年來得到了長足的發(fā)展，也引起了學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注和討論。特別是在教育方面，如中國青少年發(fā)展基金會(huì)下的“希望工程”，和一些環(huán)保志愿者組織，及其他的慈善組織，如“紅十字會(huì)”。這方面的自組織狀況比以前有相當(dāng)改善，因?yàn)閲冶容^支持他們。由于他們與政府之間不存在政治性沖突，因而其自身的成長環(huán)境相對(duì)來說要自由一些，只是也面臨著資金、組織官僚化等方面的問題。第五，行業(yè)性團(tuán)體和職業(yè)性組織。這一領(lǐng)域的自組織水平比以前有較大提高，特別是在一些發(fā)達(dá)的大城市，行業(yè)協(xié)會(huì)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，甚至政府決策中的作用是有目共睹的。當(dāng)然，政府對(duì)各行業(yè)組織的嚴(yán)密控制也是不容否認(rèn)的。這里的關(guān)鍵在于，政府的職能尚未真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化，諸多屬于行業(yè)內(nèi)部的事務(wù)，政府依然保持著干預(yù)的權(quán)力。第六，一些自發(fā)組織，如興趣群體和非常規(guī)利益群體。中國社會(huì)典型的網(wǎng)絡(luò)化特征使得一些以興趣為紐帶組成的松散團(tuán)體非常之多。
針對(duì)目前中國社會(huì)領(lǐng)域自組織的現(xiàn)狀，不同的學(xué)者和觀察家從不同的角度作出了一定的透視，并提出了相應(yīng)的政策建議。
大致說來，有如下幾類觀點(diǎn)：
一、基本認(rèn)可目前官方對(duì)社會(huì)領(lǐng)域自組織的謹(jǐn)慎心態(tài)和相應(yīng)的控制做法。持此論者大多相信中國社會(huì)的“特殊性”和權(quán)威主義政治延續(xù)的必要性。他們認(rèn)為目前中國社會(huì)領(lǐng)域的自組織狀況不佳，主要是由中國人無自治能力決定的：在社會(huì)領(lǐng)域，政府一放松控制就會(huì)陷入混亂，民眾的公共生活就會(huì)失去依靠。官方政策的解釋者或偏向官方政策的部分學(xué)者多持此觀點(diǎn)。應(yīng)該說，對(duì)給予中國社會(huì)“自組織”空間和自由度的擔(dān)憂也不是完全沒有必要的，因?yàn)橹袊鐣?huì)，特別是底層民眾的文化水平有限，識(shí)別能力不強(qiáng)，他們?cè)诰S護(hù)自身利益時(shí)多顯無力，進(jìn)入一定的組織網(wǎng)絡(luò)中，我們也難保他們可以很好地保證自身的權(quán)益不受侵犯，更無法保證他們不受某些人的利用。因此，就這一點(diǎn)而言，筆者贊成國家在社會(huì)領(lǐng)域法律保障方面的積極作為。但政府對(duì)某些社會(huì)自組織的過分防范和嚴(yán)密監(jiān)控也實(shí)無必要。
二、認(rèn)為國家應(yīng)該進(jìn)一步從社會(huì)領(lǐng)域撤離。部分作規(guī)范性研究的學(xué)者多持此論。這種觀點(diǎn)的理論期待是國家與社會(huì)之間界限的明晰化和相互關(guān)系的常規(guī)化，強(qiáng)調(diào)社會(huì)有自身獨(dú)特的活動(dòng)空間，這是保持社會(huì)活力和提升國家能力的必要條件。同時(shí)，他們認(rèn)為，目前中國政府沿襲傳統(tǒng)的對(duì)社會(huì)自組織的高度警惕，只會(huì)使社會(huì)成員失去自組織的訓(xùn)練，無限延期放權(quán)于社會(huì)自組織，因而無限期延續(xù)政府沉重的管理負(fù)擔(dān)和低效的治理水平。此論的依據(jù)自然與第一種觀點(diǎn)有別。他們強(qiáng)調(diào)，中國民眾并非缺乏自組織的能力，只是沒有自組織的空間和機(jī)會(huì)：只要條件允許，按照“理性人”的假定，他們遲早會(huì)選擇加入那種更為有效和有益的自組織活動(dòng)。國家對(duì)自組織的嚴(yán)密防范，是因?yàn)樗麄兘Y(jié)成了組織，從而增強(qiáng)了和政府討價(jià)還價(jià)的組織能量，因而不好“管理”一一這實(shí)際上是一種傳統(tǒng)的治民理念，并不符合當(dāng)前中國社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需要。
三、淡化權(quán)力邊界的“治理”理論。此種理論借鑒近年來西方國家和世界范圍內(nèi)治理革新運(yùn)動(dòng)的相關(guān)理論，強(qiáng)調(diào)打破傳統(tǒng)的政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公民個(gè)人之間的界限，為了共同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，形成互助合作的多中心治理網(wǎng)絡(luò)。持此論者的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“善治”。此派觀點(diǎn)試圖摒棄傳統(tǒng)非此即彼、非放(權(quán))即收(權(quán))的二元對(duì)立的思維模式，同時(shí)盡量剔除統(tǒng)治、管理和治理之間的政治色彩區(qū)分和意識(shí)形態(tài)偏見，提出一個(gè)對(duì)當(dāng)政者來說容易接受的“治理”理論。這種觀點(diǎn)的理想化色彩是明顯的，但其訴求也是非常可貴的。
不容否認(rèn)的是，近年來中國政府的親民傾向和相應(yīng)的“仁政”與“民本主義”施政原則的一定落實(shí)，客觀上使部分社會(huì)人群加入到組織網(wǎng)絡(luò)中去。當(dāng)然，主要的是體制內(nèi)認(rèn)可的組織體系。如允許民工加入工會(huì)，從而為他們權(quán)益的保障增加另一種可能性。而在中國政治話語中具有正當(dāng)性的基層民主建設(shè)(包括農(nóng)村的村民自治和城市的社區(qū)自治)也被部分人看好，尤其是城市的社區(qū)建設(shè)被部分媒體評(píng)價(jià)為是民主社會(huì)的起點(diǎn)。應(yīng)該說，中國社會(huì)領(lǐng)域的自組織狀況存在著改善的樂觀前景。在這樣的轉(zhuǎn)型時(shí)刻，更需要政府和學(xué)者作出嶄新的思考，并作出積極的探索。
一、實(shí)施縣級(jí)社綜合改革是關(guān)系供銷合作事業(yè)發(fā)展全局的重大問題
認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的前導(dǎo)。認(rèn)識(shí)統(tǒng)一了，深刻了，行為才能自覺和統(tǒng)一。推進(jìn)縣級(jí)社綜合改革，首先要解決思想認(rèn)識(shí)問題。就是為什么要推進(jìn)縣級(jí)社綜合改革，推進(jìn)縣級(jí)社綜合改革對(duì)于供銷合作社事業(yè)的發(fā)展具有什么樣的意義。
在縣級(jí)社綜合改革重要性的認(rèn)識(shí)問題上，我們有一個(gè)漸進(jìn)的、不斷深化的過程。大家知道，“三農(nóng)”工作作為全黨工作的重中之重已經(jīng)提出幾年了，去年又提出新農(nóng)村建設(shè)的歷史任務(wù)。黨和國家的這些重大方針政策始終是我們工作的指導(dǎo)原則。到底新農(nóng)村建設(shè)的主要問題是什么？供銷社參與新農(nóng)村建設(shè)的切入點(diǎn)在哪里？供銷社要承擔(dān)起參與新農(nóng)村建設(shè)的歷史使命，最迫切的任務(wù)是什么？這些一直是我們反復(fù)思考的問題。概括起來，就是幾個(gè)“先決條件”。
第一，“三農(nóng)”的發(fā)展和搞好新農(nóng)村建設(shè)，取決于合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展程度。也就是說，農(nóng)民各類合作經(jīng)濟(jì)組織的建立、建設(shè)和體系的完備，是“三農(nóng)”發(fā)展、建設(shè)好新農(nóng)村的先決條件。如果合作社體制建立不起來，新農(nóng)村建設(shè)、“三農(nóng)”的進(jìn)步就會(huì)遇到內(nèi)在動(dòng)力或發(fā)展機(jī)制上的障礙。為什么我們要積極建設(shè)合作經(jīng)濟(jì)組織指導(dǎo)體系，依托供銷社搭建服務(wù)組織這個(gè)平臺(tái)，就是基于這樣的認(rèn)識(shí)。
第二，供銷社農(nóng)村流通主體作用的發(fā)揮是供銷社服務(wù)“三農(nóng)”的先決條件。服務(wù)“三農(nóng)”，光是建立了合作經(jīng)濟(jì)組織還不行，還一定要有流通服務(wù)體系作支撐。供銷社流通服務(wù)體系不僅要建立起來，而且要逐步發(fā)揮主體作用，讓農(nóng)民信得過，用得上，離不開；沒有這個(gè)作用，供銷社服務(wù)農(nóng)民就沒有吸引力，就沒有依托和手段，所謂服務(wù)就是一句空話。
第三，必要的體制、政策和資金條件是供銷合作社發(fā)展的先決條件。三個(gè)因素離開哪一個(gè)都不行。三個(gè)因素中，體制是根本。我們現(xiàn)在做的縣級(jí)社綜合改革，正是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)好的體制基礎(chǔ)。體制理順了，政策就可能配套，資金也相應(yīng)好解決一些。
第四，縣級(jí)社的體制能不能理順，這個(gè)體制是不是科學(xué)合理，是不是鞏固，是整個(gè)供銷社體制有沒有生命力、有沒有價(jià)值的先決條件。也就是說，供銷社體制有無前途，不在于全國總社有無龍頭企業(yè)，也不在于省級(jí)社有無龍頭企業(yè)，不在于市級(jí)社盤活了多少資產(chǎn)，有無龍頭企業(yè)，而在于縣級(jí)社這個(gè)體制對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展是不是有用，是不是富有活力和競(jìng)爭力，是不是科學(xué)、合理和穩(wěn)固。
我們考慮問題的出發(fā)點(diǎn)在哪里？我們思考問題、指導(dǎo)工作的邏輯是什么？就是這幾個(gè)先決條件。在建設(shè)新農(nóng)村過程中，在供銷社改革中，解決好了這幾個(gè)“先決條件”，就可以帶動(dòng)大局，促進(jìn)整體工作面貌的根本改觀。這是我們供銷社在多年的改革探索中總結(jié)出來的基本認(rèn)識(shí)。
縣級(jí)社綜合改革的基本思路，就是要堅(jiān)持以服務(wù)“三農(nóng)”，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為宗旨，以供銷合作社體制全面創(chuàng)新為途徑，以提升供銷社服務(wù)帶動(dòng)能力為目標(biāo)，努力把供銷合作社改造成農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)力量，農(nóng)村商品流通的主體力量，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的主要力量。供銷社改革的最終目標(biāo)就是打造成為這“三種力量”。縣級(jí)供銷合作社在供銷合作社體系中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，擔(dān)負(fù)著對(duì)縣域供銷社系統(tǒng)改革統(tǒng)一指導(dǎo)，發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)配，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)統(tǒng)一實(shí)施的重要職責(zé)。從服務(wù)“三農(nóng)”的角度講，縣級(jí)社是體現(xiàn)“三種力量”的主要載體。從對(duì)系統(tǒng)的管理功能講，只有縣級(jí)社能夠做到“四個(gè)統(tǒng)一”。“三種力量”、“四個(gè)統(tǒng)一”，歸結(jié)起來，集中表達(dá)了這樣一個(gè)概念，就是縣級(jí)社是整個(gè)供銷合作社體制的基礎(chǔ)性體系。這里所講的“基礎(chǔ)性體系”，和我們體制中的基層單位有著不同的含義。這個(gè)“基礎(chǔ)”所指的是，縣級(jí)社可以組織管理所屬基層單位，包括基層社，自成一個(gè)小的治理和發(fā)展體系，具備應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭和為“三農(nóng)”提供服務(wù)的基本規(guī)模和能力。而基層社則不具備這一特點(diǎn)。基層社離開縣級(jí)社的體制支持，就很難生存和發(fā)展。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在以現(xiàn)代流通為主要形式的戰(zhàn)略狀態(tài)下，基層社離開縣級(jí)社的“統(tǒng)一管理”，是不可能有大的作為的。所以說，縣級(jí)社是供銷社整個(gè)體制的基礎(chǔ)，縣級(jí)社興則整個(gè)體制興，縣級(jí)社衰則整個(gè)體制衰，處在充分競(jìng)爭條件下的供銷社尤其如此。因此，抓好縣級(jí)社改革，建設(shè)和理順縣級(jí)社的組織、管理、經(jīng)營等重要體系，對(duì)于整個(gè)供銷社系統(tǒng)的發(fā)展具有決定性的意義。
二、必須清楚地認(rèn)識(shí)縣級(jí)社體制存在的重大弊端
認(rèn)識(shí)到縣級(jí)社的地位、作用只是問題的一個(gè)方面。另一方面，我們也要看到縣級(jí)社還存在許多問題，其中最主要的是體制不順，組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營模式長期以來沒有改革和創(chuàng)新。如果再不對(duì)縣級(jí)社的機(jī)構(gòu)、職能及治理方式進(jìn)行認(rèn)真的規(guī)范和改革，不僅前些年供銷社改革發(fā)展取得的成果不能鞏固，而且今后通過建設(shè)新農(nóng)村、服務(wù)新農(nóng)村來發(fā)展供銷社事業(yè)的重大歷史機(jī)遇，也會(huì)由于沒有科學(xué)的體制支持而再次喪失，供銷社體制的價(jià)值就會(huì)遭受更加重大的損失。如果目前的狀況再繼續(xù)發(fā)展下去，可以斷定，供銷社機(jī)構(gòu)的“外殼”即使能夠保留，供銷社的職能、作用也不會(huì)再像1995年中央5號(hào)文件那樣受到肯定了，供銷社體制的功能和價(jià)值可能會(huì)被其他社會(huì)成分所取代，供銷社的發(fā)展就會(huì)更加渺茫。因此，實(shí)施縣級(jí)社綜合改革，是涉及全局、甚至事關(guān)供銷合作社體制存亡的一件大事。我們必須充分認(rèn)識(shí)實(shí)施縣級(jí)社綜合改革的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)加快改革的責(zé)任感和緊迫感。
回顧縣級(jí)社改革發(fā)展的歷程，盡管各地進(jìn)行了各種探索，有些地方的改革也收到了明顯的成效，但從總體上講，縣級(jí)社體制中固有的弊端并沒有從根本上革除，主要有四個(gè)方面：
一是職能定位不明確。供銷社對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)的組織和服務(wù)功能，在農(nóng)村商品流通體系中的主體功能，只是供銷社系統(tǒng)內(nèi)部的發(fā)展目標(biāo)和工作要求，沒有在國家行政的和非行政的規(guī)定中得到明確或確認(rèn)。甚至供銷社對(duì)社有資產(chǎn)的管理功能也沒有具有法律意義的規(guī)范。
二是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。目前大多數(shù)縣級(jí)社基本上是行政化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，官員化的人員安排，機(jī)關(guān)化的工作方法。在這樣一種狀態(tài)下，縣級(jí)社要擔(dān)負(fù)起發(fā)展和服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)，幾乎是不可能的。
三是治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)。目前大多數(shù)縣級(jí)社，對(duì)企業(yè)、對(duì)資產(chǎn)、對(duì)經(jīng)營仍舊延續(xù)著過時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政管理辦法，系統(tǒng)業(yè)務(wù)的開展和供銷社作用的發(fā)揮受主要領(lǐng)導(dǎo)影響過大。有的縣，換一個(gè)素質(zhì)好的縣社主任，整個(gè)縣社系統(tǒng)就有了生機(jī)；有的縣，換一個(gè)精神狀態(tài)和素質(zhì)有問題的縣社主任，縣社系統(tǒng)很快就垮下去了。作為一個(gè)和市場(chǎng)緊密相連的經(jīng)營和服務(wù)體系，沒有科學(xué)的治理方式顯然是很危險(xiǎn)的事情，特別是在一些發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不太好的縣級(jí)社更是如此。
四是產(chǎn)權(quán)改革不到位。這些年，縣級(jí)社的改制改革形形，其中有兩種情況造成了社有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。一種是不改革，維持舊體制、舊格局，坐吃山空；一種是亂改革，賣光分凈，任其流失。產(chǎn)權(quán)制度改革不能及時(shí)和正確的進(jìn)行，嚴(yán)重影響了企業(yè)的發(fā)展和社有資產(chǎn)的保值增值。
這些年來，供銷社系統(tǒng)竭盡努力而難以實(shí)現(xiàn)較快的、明顯的發(fā)展，固然有外部條件的原因，但更重要的是沒有一個(gè)職能明確的、科學(xué)合理的體制結(jié)構(gòu)。特別是縣級(jí)社體制扭曲、體制改革的滯后，使我們付出了巨大的改革成本。這些年來，供銷社資產(chǎn)被賣光賣凈的事件一直不斷，那么多的良性資產(chǎn)都被賣光了，現(xiàn)在再試圖整合資源，已經(jīng)成為不可能的了。為什么會(huì)導(dǎo)致這種狀況，根本原因就在于我們體制上存在重大缺陷，缺乏明確的體制性的規(guī)范。現(xiàn)在供銷社系統(tǒng)發(fā)展出現(xiàn)這么多問題，發(fā)展這么困難，主要是我們體制內(nèi)部的“內(nèi)生性破壞作用”造成的。這種破壞給供銷合作社事業(yè)造成了極大的消極影響，一個(gè)直接的后果，就是使人們感到“供銷社不行了，沒有用了”，而對(duì)供銷社漠然視之。歸結(jié)起來，縣級(jí)社的現(xiàn)狀已經(jīng)很不適應(yīng)參與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，已經(jīng)很不適應(yīng)日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭的需要，已經(jīng)很不適應(yīng)供銷社體制創(chuàng)新和事業(yè)發(fā)展的需要，必須遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求，進(jìn)行及時(shí)的、認(rèn)真的改革。
三、著眼于服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)大局，進(jìn)一步明確縣級(jí)社綜合改革的方向
服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是供銷社改革發(fā)展的根本立足點(diǎn)。今后縣級(jí)社改革的方向，就是立足于新農(nóng)村建設(shè)的大局，通過兩年左右的集中改革，革除縣級(jí)社現(xiàn)存的主要體制弊端，理順縣級(jí)社的組織、管理和經(jīng)營服務(wù)體系，在縣級(jí)社搭建起農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村流通服務(wù)兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系和村鎮(zhèn)社區(qū)綜合服務(wù)中心，形成“兩個(gè)體系、一個(gè)中心”的體制格局。
我們講縣級(jí)社綜合改革，實(shí)際是要進(jìn)行縣級(jí)社的體制改革。過去我們也說抓縣級(jí)社改革，但基本上是就單方面的改革提出要求，并不涉及整個(gè)體制。綜合改革怎么抓，不明朗。縣級(jí)社體制改革，就是要建設(shè)兩個(gè)體系。一個(gè)是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織體系，一個(gè)是為農(nóng)服務(wù)的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)體系。這兩個(gè)體系互相滲透，互相作用，相輔相成，構(gòu)成供銷合作社的完整的基礎(chǔ)體系。
對(duì)于縣級(jí)社綜合改革的指導(dǎo)思想，可以用“三個(gè)有利于”來概括：一是有利于建立農(nóng)村現(xiàn)代流通體系。新農(nóng)村建設(shè)，流通體系是十分重要的方面，供銷社必須借助流通體系服務(wù)新農(nóng)村，否則就不可能有所作為。二是有利于發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。只要建立了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織體系，供銷社就可以回歸到體制的本質(zhì)屬性上來。三是有利于建立對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的服務(wù)體系。供銷社必須努力成為農(nóng)村服務(wù)體系中的重要組成部分。
對(duì)于縣級(jí)社綜合改革的基本框架，我們?cè)O(shè)計(jì)了一張縣級(jí)社組織經(jīng)營體系圖。可以看出，縣級(jí)社體制有兩個(gè)臂膀：一翼是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)，一翼是企業(yè)集團(tuán)（或其它企業(yè)組織形式）。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)下面，有各種專業(yè)社、聯(lián)合社和各類協(xié)會(huì)，一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織接受省市合作經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)、管理和服務(wù)，成為一個(gè)新型的組織系統(tǒng)。經(jīng)營集團(tuán)下面是日用消費(fèi)品、農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品、再生資源等經(jīng)營企業(yè)或載體，其網(wǎng)絡(luò)向下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的超市群和加工服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，一直到村鎮(zhèn)的社區(qū)綜合服務(wù)中心。經(jīng)營集團(tuán)上面對(duì)接的是大型龍頭企業(yè)，大型龍頭企業(yè)既可以是社會(huì)上的經(jīng)營主體，也可以是供銷社系統(tǒng)的大型企業(yè)，這些龍頭企業(yè)覆蓋的是縣級(jí)經(jīng)營集團(tuán)的所屬企業(yè)。今后，發(fā)展流通網(wǎng)絡(luò)的基本方法就是縣一級(jí)社通過整合資源，建立起縣域網(wǎng)絡(luò)，由大型龍頭企業(yè)對(duì)接或覆蓋縣一級(jí)的經(jīng)營集團(tuán)，通過經(jīng)營集團(tuán)使經(jīng)營向下延伸。按照這樣的思路把網(wǎng)絡(luò)建起來后，不管市場(chǎng)發(fā)生多大變化，縣級(jí)社都能保持完整的體系，整個(gè)供銷社也就能保持完整的體系基礎(chǔ)。
縣級(jí)社中，合作經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)這兩個(gè)體系，都很重要，不可偏廢。供銷合作社本來就具有合作經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)，構(gòu)建合作經(jīng)濟(jì)組織體系，某種意義上是我們供銷合作社本質(zhì)屬性的回歸。但是，只有合作經(jīng)濟(jì)的組織形式還不夠，還要有一個(gè)完整的、現(xiàn)代化的、按照市場(chǎng)法則運(yùn)作的、為農(nóng)民服務(wù)的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)體系。這兩個(gè)體系相輔相成、互相作用，就構(gòu)成了一個(gè)功能完備的縣級(jí)社體制。建立了這個(gè)體制，就為我們供銷社服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
四、抓緊對(duì)既定工作部署進(jìn)行調(diào)整
首先是省市兩級(jí)社要調(diào)整。今后兩年省市兩級(jí)社一個(gè)共同的目標(biāo)，就是打造我們體制的基礎(chǔ)性體系。基礎(chǔ)性的體系在哪里？在縣級(jí)社。必須上下協(xié)調(diào)，齊心協(xié)力，集中精力，全神貫注地做好這件大事情。這是一項(xiàng)意義重大的改革，它的性質(zhì)實(shí)際上是一場(chǎng)涉及供銷社體制的深刻革命。什么是革命?革命就是打破舊秩序，進(jìn)行利益的再調(diào)整。但是，我們的調(diào)整不是剝奪別人，而是為了給社會(huì)帶來更好的服務(wù)，給群眾帶來更好的利益；對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部，也是富有建設(shè)性的，是要強(qiáng)化我們系統(tǒng)的利益，是要保障我們的利益，增加我們的利益，創(chuàng)新體制是為了發(fā)展事業(yè)。因而，內(nèi)外上下，大家的利益是一致的。在這樣的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革和調(diào)整，就有了廣泛的群眾基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有了順利推進(jìn)的前提條件。
[關(guān)鍵詞]
[中圖分類號(hào)]G641 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 ― 2234（2015）07 ― 0005 ― 02
思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)的目的是實(shí)踐育人，也是提高思想政治理論課教學(xué)質(zhì)量的有效方式。因此，為了進(jìn)一步推動(dòng)高校思想政治理論課教育教學(xué)改革，培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力，圍繞高校思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)模式的創(chuàng)新，思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)應(yīng)把握如下主要環(huán)節(jié)。
一、明確思政課實(shí)踐教學(xué)指導(dǎo)思想
思想政治理論課教育教學(xué)，既是高等院校對(duì)大學(xué)生開展理論以及社會(huì)主義世界觀、人生觀、價(jià)值觀教育的主渠道，更是培養(yǎng)大學(xué)生樹立社會(huì)主義“三個(gè)自信”和核心價(jià)值觀的主陣地。因此，實(shí)踐教學(xué)的改革要有利于大學(xué)生創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的培養(yǎng)以及綜合素質(zhì)的提高；達(dá)到既提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，又培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的能力。讓學(xué)生更好地接受理論課和思想品德修養(yǎng)課等課程的理論知識(shí)，能學(xué)會(huì)分析現(xiàn)實(shí)社會(huì)、人生等各種現(xiàn)實(shí)問題是其關(guān)鍵，不僅“入耳”，更要“入腦”、“入心”。
二、認(rèn)清思政課實(shí)踐教學(xué)重要意義
實(shí)踐教學(xué)意義，主要是解決兩個(gè)方面的問題：一，改變長期以來“一支粉筆加一塊黑板”的傳統(tǒng)“灌輸式”教學(xué)方法。不少教師拘泥于教學(xué)大綱中的內(nèi)容，力求講全講深講透，追求理論的完整性，造成教師之間爭課時(shí)，課程之間爭課時(shí)。二，思想政治理論課教學(xué)重理論輕實(shí)踐，更多關(guān)注對(duì)學(xué)生政治方向、思想意識(shí)和所謂知識(shí)點(diǎn)的灌輸，而忽視了學(xué)生作為接受主體的接受程度及其主觀能動(dòng)性的充分發(fā)揮，影響了教學(xué)效果，導(dǎo)致學(xué)生直接面對(duì)社會(huì)的獨(dú)立思考能力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)相對(duì)薄弱，造成理論與實(shí)踐脫節(jié)的問題。
三、遵循思政課實(shí)踐教學(xué)基本原則
1、目標(biāo)性原則。思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)要突出育人這個(gè)根本，逐步培養(yǎng)學(xué)生樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀。要立足當(dāng)代大學(xué)生成長成才的根本需求，認(rèn)真研究他們的思維方式和心理特點(diǎn)，立足現(xiàn)實(shí)，著眼未遠(yuǎn)，做到有的放矢，循序漸進(jìn)。
2、“一體化”原則。思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)從內(nèi)容到形式、從組織到考核都要體現(xiàn)相互銜接，要注重培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立思考和解決問題的能力。使“知、思、行”三者有機(jī)統(tǒng)一和共同作用于學(xué)生思想政治教育的全過程，完成培養(yǎng)“懂知識(shí)、善思考、會(huì)實(shí)踐”的高素質(zhì)、應(yīng)用型人才的任務(wù)。
3、主體性原則。大學(xué)生是教育活動(dòng)的主體。發(fā)揮大學(xué)生在教學(xué)活動(dòng)中的主體作用。充分調(diào)動(dòng)學(xué)生的自主參與意識(shí)，引導(dǎo)學(xué)生通過實(shí)踐環(huán)節(jié)，親身體驗(yàn)和驗(yàn)證所學(xué)理論，加深對(duì)所學(xué)理論的深刻理解與把握，激發(fā)學(xué)生的問題意識(shí)，使思想政治理論教育目標(biāo)“內(nèi)化”為學(xué)生自我成長的自覺價(jià)值選擇，切實(shí)提高學(xué)生道德素質(zhì)和思想理論水平。
四、凝練出思政課實(shí)踐教學(xué)重點(diǎn)
高校思想政治理論課四門主干課程教學(xué)重點(diǎn)分別是《基礎(chǔ)》“道德法律意識(shí)與公民素養(yǎng)培育”、《綱要》“近現(xiàn)代歷史與國情認(rèn)知”、《原理》“科學(xué)世界觀和人生觀的養(yǎng)成”、《概論》“中國特色社會(huì)主義信念的樹立”的等，其結(jié)構(gòu)體系形成一個(gè)由淺入深、由個(gè)人品德形成到合格政治素養(yǎng)培養(yǎng)的立體的教育目標(biāo)體系。
而實(shí)踐教學(xué)目標(biāo)的安排，既要做到高校思想政治理論教育各門課程之間培養(yǎng)目標(biāo)的有機(jī)銜接，又有效地貼近學(xué)生思想實(shí)際，引導(dǎo)學(xué)生自主教育和自我成長，實(shí)現(xiàn)思想政治理論教育“教化”與“內(nèi)化”目標(biāo)的銜接。為此，四門主干課程的實(shí)踐教學(xué)重點(diǎn)分別應(yīng)該是：《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課程側(cè)重引導(dǎo)學(xué)生參與道德法律實(shí)踐，注重培養(yǎng)學(xué)生良好公民意識(shí)與道德法律素質(zhì)；《中國近現(xiàn)代史綱要》課程主要通過歷史考察和演繹活動(dòng)，注重培養(yǎng)學(xué)生對(duì)近現(xiàn)代歷史與國情的正確認(rèn)知能力，激發(fā)愛國主義情感；《基本原理概論》課程重點(diǎn)通過科學(xué)世界觀與方法論的驗(yàn)證性實(shí)踐，幫助學(xué)生樹立科學(xué)的世界觀、掌握科學(xué)的方法論，塑造健全人格；《思想和中國特色社會(huì)主義理論體系概論》課程主要通過開展社會(huì)實(shí)踐調(diào)查，引導(dǎo)學(xué)生深刻把握中國特色社會(huì)主義理論體系形成的歷史與邏輯脈絡(luò)，樹立走中國特色社會(huì)主義道路的堅(jiān)定信念。
實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容上要緊跟形勢(shì)。思想政治理論課的特點(diǎn)之一就是緊跟形勢(shì)，宣傳國家最新方針政策，實(shí)踐教學(xué)也不例外。思政老師每學(xué)年要根據(jù)四門課不同的特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)年國際、國內(nèi)和本校形勢(shì)發(fā)展而相應(yīng)調(diào)整實(shí)踐教學(xué)方案。力爭做到健康正確，靈活多樣、反映時(shí)代氣息、把握時(shí)代脈搏。
五、不斷創(chuàng)新思政課實(shí)踐教學(xué)形式
思想政治理論課教師在教學(xué)中要有鮮明的觀點(diǎn)、鮮活的材料、鮮見的角度、鮮有的深度來教學(xué)，而這些就需要老師打破一直以來授課所遵循的慣例，積極探索實(shí)踐教學(xué)新路徑，要堅(jiān)持課堂與課外相結(jié)合，以課外為主；校內(nèi)與校外相結(jié)合，以校外為主；“請(qǐng)進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，以“走出去”為主等原則，不斷創(chuàng)新實(shí)踐形式。除案例分析、課堂演講、課堂討論等課堂內(nèi)實(shí)踐教學(xué)外，還摸索出其它實(shí)踐教學(xué)形式。如《中國近現(xiàn)代史綱要》可利用當(dāng)?shù)丶t色文化資源等革命遺址遺跡，通過組織學(xué)生參觀、學(xué)習(xí)、社會(huì)調(diào)查、大型展覽等活動(dòng)進(jìn)行愛國主義和革命傳統(tǒng)教育；《思想和中國特色社會(huì)主義理論體系概論》則可進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村、民營企業(yè)、基層社區(qū)、調(diào)查報(bào)告等方式讓學(xué)生親眼見證中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路；《基本原理》可利用所學(xué)舉行時(shí)事熱點(diǎn)評(píng)析，就當(dāng)前國際、國內(nèi)、校內(nèi)重大熱點(diǎn)問題和與師生學(xué)習(xí)生活密切相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)研、交流、探討和老師點(diǎn)評(píng)。《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》可組織學(xué)生利用課余時(shí)間就發(fā)生校內(nèi)及周圍社會(huì)中的不文明、不道德現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查，并積極探求解決之道，從而激發(fā)大學(xué)生樹立良好行為規(guī)范。
六、切實(shí)抓好思政課實(shí)踐教學(xué)組織
在實(shí)踐教學(xué)中要建立了實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)機(jī)制。每年期初思想政治理論課教師認(rèn)真探討和制定思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)方案，要在遵循“突出實(shí)踐性，發(fā)揮主體性，增強(qiáng)實(shí)效性”的前提下，明確學(xué)生參加和完成社會(huì)實(shí)踐教學(xué)中的實(shí)施部門及其相關(guān)負(fù)責(zé)人以及指導(dǎo)教師的任務(wù)和職責(zé)，以便每次活動(dòng)都在有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有方案的機(jī)制下高效安全地開展。
各思政老師要針對(duì)不同課程設(shè)定“規(guī)定項(xiàng)目和自選項(xiàng)目”認(rèn)真搞好落實(shí)工作。任課教師要根據(jù)要求設(shè)計(jì)若干調(diào)查研究選題，劃分多個(gè)小組，明確社會(huì)實(shí)踐目的，確定活動(dòng)線路、方式、安全措施、注意事項(xiàng)等。組織學(xué)生利用業(yè)余時(shí)間深入社會(huì)實(shí)踐基地、當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位或其它城鄉(xiāng)基層單位等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。要通過實(shí)踐讓大學(xué)生充分接地氣，讓他們?cè)趯?shí)踐過程中去看、去問、去思考、去探索人生的真諦，知曉鄉(xiāng)情、民情、世情、國情，理解黨的路線、方針、政策是由中國國情決定的，從而使大學(xué)生全面了解社會(huì)，正確認(rèn)識(shí)國情，自覺擁護(hù)黨的政策，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感和歷史使命感，確立正確的奮斗目標(biāo)和價(jià)值取向，達(dá)到幫助大學(xué)生增強(qiáng)感性認(rèn)識(shí)，深化教育教學(xué)效果的目的。
七、科學(xué)評(píng)定思政課實(shí)踐教學(xué)成績
實(shí)踐教學(xué)成績?cè)u(píng)定包括學(xué)生自評(píng)和指導(dǎo)教師評(píng)定，前者由學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)依據(jù)成員對(duì)團(tuán)隊(duì)成果貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)定，后者由教師對(duì)團(tuán)隊(duì)成果及團(tuán)隊(duì)活動(dòng)記錄情況加以評(píng)定。同時(shí)任課教師按《思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)實(shí)施方案》中相關(guān)要求對(duì)學(xué)生的調(diào)查報(bào)告或論文進(jìn)行認(rèn)真批閱、修改，評(píng)分，如：以《基礎(chǔ)》課為例，大學(xué)生要根據(jù)所選定的實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)方案是以大學(xué)生自己身邊不文明現(xiàn)象的調(diào)研為主題，那么同學(xué)們就要積極設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示問題、分析問題原因、提出解決問題的思路等，做到了有主題、有材料，有分析，有思路，學(xué)生調(diào)查完畢后，立即以小組為單位上交調(diào)查報(bào)告并在所在班級(jí)上提交討論，任課教師最后進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。讓同學(xué)在相互交流和自己調(diào)查中受到教育。
同時(shí)，還要對(duì)時(shí)間效果進(jìn)行評(píng)估。每一輪實(shí)踐教學(xué)結(jié)束前，通過成績?cè)u(píng)定會(huì)和教學(xué)總結(jié)會(huì)來進(jìn)行實(shí)踐教學(xué)效果評(píng)價(jià)。教學(xué)總結(jié)要依據(jù)教師的教學(xué)總結(jié)、學(xué)生反饋的建議意見來評(píng)價(jià)實(shí)踐教學(xué)過程的得失，形成進(jìn)一步改進(jìn)教學(xué)的措施和計(jì)劃。同時(shí)上交優(yōu)秀實(shí)踐調(diào)查報(bào)告或論文到系部辦公室，系部應(yīng)給予相應(yīng)表彰。
八、及時(shí)總結(jié)思政課實(shí)踐教學(xué)成效
在高校，最難教的就是思想政治理論課，理論總是很枯燥的，老師不愛教，學(xué)生不愛聽，實(shí)踐教學(xué)模式的創(chuàng)新和改革打破這樣的局面，讓理論課也能“活”起來。思想政治理論課給予學(xué)生的不應(yīng)是一些概念、原則、結(jié)論，而應(yīng)是一種理論思維，是觀察世界、觀察當(dāng)代中國的基本立場(chǎng)、觀點(diǎn)及方法。思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)思路的核心是以教師為主導(dǎo)，學(xué)生為主體，采取多種形式，共同探討、研究、回答、解決時(shí)代、社會(huì)、人生中不斷提出的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，這讓同學(xué)們擺脫課堂的束縛，走入社會(huì)，用自己的親身體會(huì)去了解我國的國情、社情、民情，將自己所學(xué)到的知識(shí)充分運(yùn)用起來，讓理性認(rèn)識(shí)指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)的第二次飛躍。
教師也在指導(dǎo)、批閱學(xué)生社會(huì)實(shí)踐作品中受到啟發(fā)，做到教與研的有機(jī)結(jié)合。從而更好地促進(jìn)了教學(xué)方式的改變。使思想政治理論課教學(xué)由既定的理論“灌輸”向師生共同推演得出結(jié)論轉(zhuǎn)變；由教師授業(yè)解惑向師生共同探討解惑轉(zhuǎn)變；由單一的課堂教學(xué)向課堂教學(xué)形式多樣化轉(zhuǎn)變；由學(xué)校小課堂教學(xué)向社會(huì)大課堂相結(jié)合轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的“千人一卷”的考核方式向以理論思維的提升、能力的培養(yǎng)為目的考核方式轉(zhuǎn)變。
九、積極探索思政課實(shí)踐教學(xué)今后方向
從長期看，思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)模式要在不斷積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)與學(xué)生所學(xué)專業(yè)相結(jié)合。要選取精煉一些既有一定專業(yè)特征，又能聯(lián)系社會(huì)實(shí)際的優(yōu)選實(shí)踐方案，給學(xué)生充足的實(shí)踐時(shí)間，提供良好的實(shí)踐基地與條件，使學(xué)生有一個(gè)完整的實(shí)踐訓(xùn)練。最終目的使學(xué)生學(xué)會(huì)如何綜合運(yùn)用各學(xué)科知識(shí)去解決實(shí)際問題，結(jié)合本專業(yè)的最新知識(shí)，在資料檢索、實(shí)踐設(shè)計(jì)、動(dòng)手能力、數(shù)據(jù)分析和報(bào)告撰寫等多方面得以鍛煉，以達(dá)到思想綜合素質(zhì)和能力的提高。
總之，思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)改革在思想政治理論課教學(xué)研究方面取得了一定的成績，但隨著時(shí)間的流逝，也暴露出一些問題。“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”，未來我們將以更加飽滿的熱情投入到以后的思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)中去，使實(shí)踐教學(xué)邁上更新、更高的臺(tái)階。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
〔1〕高校思想政治理論課骨干教師研修班學(xué)習(xí)文件匯編.〔G〕.2010：10.
〔2〕王冬生.高校教師資源是高等教育的第一資源.〔J〕.江西教育科研.2004.（08）.
〔3〕張淑東.劉艷華.探索思想政治理論課實(shí)踐教學(xué)的新模式.〔J〕.長春理工大學(xué)學(xué)報(bào).2010，（05）.
關(guān)鍵詞: 農(nóng)村警務(wù) 必要性 可行性 方法
我國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口占全國人口四分之三左右,農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)系國家的穩(wěn)定,國家治安狀況的改善在很大程度上取決于全國農(nóng)村的治安狀況的改善。近年來,我國農(nóng)村大量青壯年外出務(wù)工,留守鄉(xiāng)村的大多是防范意識(shí)薄弱的老人和婦女兒童,而在農(nóng)村發(fā)生的違法犯罪不再是簡單的偷盜案件,更為嚴(yán)重的殺人、搶劫、詐騙等惡性案件時(shí)有發(fā)生。此外,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民從事的職業(yè)呈現(xiàn)多樣化,人口結(jié)構(gòu)由單一向復(fù)雜發(fā)展,對(duì)于公安民警來說,農(nóng)村人口管理成為一大難題。在這種情況下,我國的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略能否在廣大農(nóng)村得以順利實(shí)施推行,顯得意義十分重大。
一、我國建設(shè)農(nóng)村警務(wù)的必要性分析
農(nóng)村社區(qū)警務(wù)是以農(nóng)村社區(qū)(或以村莊形式)為范圍,以警民聯(lián)手協(xié)作的方式,通過立足社區(qū),服務(wù)社區(qū),與社區(qū)建立長期的合作關(guān)系,動(dòng)員和鼓勵(lì)社區(qū)群眾以多種形式參加農(nóng)村治安防控工作,形成以社會(huì)為主體的防控網(wǎng)絡(luò),并輔以多種具有農(nóng)村警務(wù)特色的矯正和疏導(dǎo)措施,有效維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的一種具有農(nóng)村特色的警務(wù)模式[1]。
(一)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)警務(wù)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。
穩(wěn)定是構(gòu)建和諧社會(huì)的本質(zhì)要求,沒有穩(wěn)定就沒有和諧。轉(zhuǎn)變農(nóng)村現(xiàn)行的警務(wù)模式,構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)警務(wù),是使農(nóng)村社區(qū)真正實(shí)現(xiàn)“發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”的有效途徑,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境的必然要求。
(二)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)警務(wù)是農(nóng)村派出所改革的要求。
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和體制改革的不斷深入,公安工作面臨著很多新情況和新問題。現(xiàn)有的警務(wù)體制已不適應(yīng)日益巨變的社會(huì)治安形勢(shì),改革勢(shì)在必行,而農(nóng)村警務(wù)改革更是嚴(yán)重滯后。在農(nóng)村地區(qū)開展社區(qū)警務(wù),帶動(dòng)解決農(nóng)村派出所存在的現(xiàn)有問題,真正地將警力充分發(fā)揮,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安的穩(wěn)定。
(三)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)警務(wù)是做好農(nóng)村治安防控的需要。
傳統(tǒng)的警務(wù)模式使很多民警忽視群眾工作的重要性,他們脫離群眾,不愿意主動(dòng)深入到群眾中,更不愿花更多的時(shí)間和精力去做深入細(xì)致的群眾工作,群防群治的警務(wù)思想沒有落到實(shí)處,農(nóng)村社區(qū)有利的治安資源沒有得到充分利用,其中已經(jīng)建立起來的治安聯(lián)防隊(duì)、治保會(huì)等治安防范組織,也由于經(jīng)費(fèi)的短缺而解散或形同虛設(shè)。因此,農(nóng)村派出所要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的被動(dòng)警務(wù)觀念,充分地融入到農(nóng)村社區(qū)中,走專門工作與群眾路線相結(jié)合的道路,而實(shí)施社區(qū)警務(wù)就是最佳舉措。
二.我國建設(shè)農(nóng)村警務(wù)的可行性分析
西方許多國家的農(nóng)村社區(qū)警務(wù)都已取得了良好的社會(huì)成效,實(shí)踐也證明社區(qū)警務(wù)是有效預(yù)防犯罪、打擊犯罪的一項(xiàng)重要舉措。因此,在我國實(shí)施社區(qū)警務(wù)正是適應(yīng)了時(shí)代的要求,具有很強(qiáng)的可行性。另外,我國農(nóng)村具有構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
(一)在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施社區(qū)警務(wù)有很深厚的思想觀念基礎(chǔ)。
早在明清時(shí)期,中國就實(shí)行“保甲制度”,帶有很強(qiáng)的治安目的性,在人員流動(dòng)頻繁、基層社會(huì)盜賊問題突出、原有的教化體系難以奏效的情形下發(fā)揮了很好的維護(hù)秩序的作用。清朝嘉慶年間《寧鄉(xiāng)縣志》中載:“夜聞盜警,本牌內(nèi)不即往救護(hù)者,準(zhǔn)甲長指稟,同結(jié)連坐。”這些都體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)農(nóng)村居民的互保作用。這種樸素的社區(qū)互助意識(shí)和社區(qū)管理理念深埋在人們的頭腦中。
(二)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展為社區(qū)警務(wù)的開展提供了必要的物質(zhì)保證。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,給農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的推行創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社區(qū)警務(wù)是一種以防為主的警務(wù)模式,需要一定的防范人員和設(shè)施,即人防、物防和技防,這就需要足夠的經(jīng)費(fèi)來滿足必要的支出。所以,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上為社區(qū)警務(wù)的順利推行奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。
(三)在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施社區(qū)警務(wù)有良好的群眾基礎(chǔ)。
農(nóng)村地區(qū)以家庭為單位的社會(huì)基層結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式,對(duì)預(yù)防和控制犯罪起到了極其重要的作用。受中國傳統(tǒng)文化的影響,農(nóng)村家庭內(nèi)部、親屬之間存有一種相互監(jiān)督和相互約束的微妙關(guān)系,這正是構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)警務(wù)可以依靠和利用的社會(huì)關(guān)系資源。目前我國廣大農(nóng)村地區(qū)基本上解決了溫飽的問題,正朝著全民小康的目標(biāo)邁進(jìn),人民群眾需要安全的意識(shí)和要求越來越強(qiáng),這種積極性也正是我們構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)警務(wù)所需要的。
三、建設(shè)農(nóng)村警務(wù)的基本方法探索
(一)強(qiáng)化“以人為本、執(zhí)法為民”的社區(qū)警務(wù)理念。
1.要樹立以社區(qū)為依托、以社區(qū)民眾為本、綜合治理農(nóng)村治安的理念。
這就要求農(nóng)村社區(qū)民警充分挖掘社區(qū)治安資源,以人為本、組織和整合轄區(qū)群眾及轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)單位等其他社會(huì)力量,構(gòu)建農(nóng)村治安防控網(wǎng)絡(luò)。要針對(duì)城市化進(jìn)程中農(nóng)村人口流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn),建立人口和治安動(dòng)態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)和氣建立民調(diào)網(wǎng)絡(luò),如可以建立駐村社區(qū)民警為主、村委會(huì)為主要力量的矛盾調(diào)解中心,積極解決民間矛盾,爭取將事件解決在基層,減少民轉(zhuǎn)刑案件;對(duì)農(nóng)村地區(qū)的吸毒、刑滿釋放等重點(diǎn)人口進(jìn)行幫教,可建立安置幫教網(wǎng)絡(luò),降低犯罪率;還可組織退休人員、治安積極分子等建立巡防網(wǎng)絡(luò),加強(qiáng)巡邏工作特別是夜間的巡邏,不給犯罪分子以可乘之機(jī)。
2.要樹立職能轉(zhuǎn)變的理念。
農(nóng)村社區(qū)民警的主要職責(zé)是預(yù)防、減少和控制違法犯罪,為偵查破案服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)民警要牢固樹立這個(gè)理念,在開展日常勤務(wù)中,應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“重打擊,輕防范”的觀念,變被動(dòng)為主動(dòng),把好“預(yù)防”這一關(guān),真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民。
3.要樹立扎根社區(qū)的理念。
要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村整個(gè)地區(qū)治安形式的穩(wěn)定,不能僅靠公安機(jī)關(guān)的力量,要把公安警務(wù)工作植根于社區(qū),以農(nóng)村社區(qū)為施展平臺(tái),社區(qū)民警要走入社區(qū)、融入社區(qū)群眾之中,發(fā)動(dòng)群眾,聯(lián)系群眾,為群眾利益著想,取得群眾支持,密切警民關(guān)系,為公安工作爭取到深厚的群眾基礎(chǔ)。
(二)因地制宜劃分農(nóng)村警務(wù)區(qū),科學(xué)合理配置警力。
中國地大物博,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安狀況不盡相同,因此農(nóng)村警務(wù)室的建設(shè)應(yīng)不唯上、不唯書,必須針對(duì)不同地區(qū)的地理、經(jīng)濟(jì)、人文、治安狀況等差異,積極探索建立各具特色、靈活、高效的警務(wù)室工作模式,堅(jiān)持走有地方特色的警務(wù)室建設(shè)之路。[2]
因地制宜地合理劃分農(nóng)村警務(wù)區(qū)是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)首當(dāng)其沖的問題,也是科學(xué)合理配置警力的重要依據(jù)。我國農(nóng)村社區(qū)的地域色彩和傳統(tǒng)的人文色彩很濃,對(duì)基層警務(wù)的影響也很大。因此,根據(jù)農(nóng)村地域的實(shí)際情況合理地劃分社區(qū)是搞好農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的先決條件。劃分農(nóng)村警務(wù)區(qū)的基本依據(jù)除了社區(qū)面積、人口工作、經(jīng)濟(jì)承受能力以外,還應(yīng)考慮到社區(qū)服務(wù)、管理、安全等方面的需求。可以把一個(gè)或多個(gè)行政村劃分為一個(gè)警務(wù)區(qū),對(duì)于有條件的地方,特別是城鎮(zhèn)化水平較高、治安復(fù)雜的地區(qū),可實(shí)行“一區(qū)兩警”或“一區(qū)多警”。在具體的警力配置上,還應(yīng)充分考慮基層基礎(chǔ)工作的延續(xù)性,不僅要保持社區(qū)民警的相對(duì)穩(wěn)定,而且要注意新老、強(qiáng)弱的合理搭配。
(三)建立與農(nóng)村治安形勢(shì)相適應(yīng)的農(nóng)村警務(wù)保障機(jī)制。
針對(duì)此現(xiàn)狀,我們要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)建立農(nóng)村警務(wù)保障機(jī)制。
1.農(nóng)村派出所的經(jīng)費(fèi)保障。
農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)于城市比較滯后,單純依賴地方財(cái)政解決警務(wù)保障的問題在對(duì)農(nóng)村地區(qū)還無法實(shí)現(xiàn)。我們應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)狀,建立地方和中央共同承擔(dān)警務(wù)保障的體制,中央根據(jù)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況,以中央財(cái)政直接加以調(diào)補(bǔ),實(shí)現(xiàn)警務(wù)保障的持續(xù)運(yùn)行。這樣不僅能吸引地方政府對(duì)當(dāng)?shù)刂伟驳年P(guān)注和支持,而且農(nóng)村社區(qū)民警的工作熱情也會(huì)因此提高,責(zé)任心會(huì)增強(qiáng),農(nóng)村派出所的日常勤務(wù)就可以正常展開。
2.農(nóng)村社區(qū)民警的素質(zhì)保障。
公安機(jī)關(guān)要在加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的同時(shí),加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)民警的教育培訓(xùn),以提高農(nóng)村社區(qū)民警隊(duì)伍的整體素質(zhì),適應(yīng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的要求。針對(duì)農(nóng)村社區(qū)民警工作在社區(qū)、服務(wù)在社區(qū)的特點(diǎn),一要抓思想教育提高農(nóng)村民警的政治素質(zhì)。二要抓基本功提高農(nóng)村民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三要抓崗位練兵提高實(shí)戰(zhàn)素質(zhì)。同時(shí)建立民警體能、技能考評(píng)機(jī)制,定期組織考核,通過反復(fù)演練切實(shí)提高隊(duì)伍的整體實(shí)戰(zhàn)素質(zhì),樹立良好形象,密切警民關(guān)系。
(四)建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制。
推行社區(qū)警務(wù)后,民警脫離了領(lǐng)導(dǎo)的視線,有可能部分社區(qū)民警會(huì)成為“散兵游勇”,長此以往,基層工作不僅收不到預(yù)期的效果,反而會(huì)“癱瘓”。因此,建立一套科學(xué)合理的考核體系加強(qiáng)基層工作的監(jiān)督顯得尤為重要。我們要構(gòu)筑以群眾滿意度、安全感、對(duì)警察措施的認(rèn)同度、對(duì)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的參與度及轄區(qū)秩序有序度為主的評(píng)估體系為目標(biāo),以提升社區(qū)民警的正直、公正、專業(yè)化水平為手段,在具體考核中實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。[3]
1.考核內(nèi)容上的轉(zhuǎn)變。
針對(duì)農(nóng)村社區(qū)民警存在的習(xí)慣于事后偵查辦案,忽視事前防范的實(shí)際,將防范指標(biāo)納入考核范疇;針對(duì)社區(qū)民警的社區(qū)警務(wù)理念淡薄,服務(wù)意識(shí)不強(qiáng),執(zhí)法水平不高的現(xiàn)狀,將社區(qū)群眾的滿意納入考核范疇,使業(yè)務(wù)指標(biāo)與精神指標(biāo)并重;針對(duì)農(nóng)村社區(qū)民警不善于調(diào)動(dòng)群眾感情、深入群眾、聯(lián)系群眾,基層綜治合力不夠強(qiáng)的實(shí)際,將群防群治組織等社區(qū)資源利用情況納入考核范疇,變?yōu)闃I(yè)務(wù)能力和組織協(xié)調(diào)能力并重。
2.考核方式的改變。
在考核主體上,變一級(jí)考核制為二級(jí)考核制,將原來分局考核辦直接考核社區(qū)民警個(gè)人的方式改為分局考核所領(lǐng)導(dǎo)、所集體,派出所再考核農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室或社區(qū)民警個(gè)人,爭取考核結(jié)果的真實(shí)性;在考核時(shí)間上,變年考為年考、季考、月考相結(jié)合,績效考核與過程考核相結(jié)合,增強(qiáng)社區(qū)民警的實(shí)干性;在考核方法上,變以往的檔案考核為隨機(jī)測(cè)評(píng),變集中考核為分散考核,杜絕應(yīng)付現(xiàn)象。
參考文獻(xiàn):
[1]黃晨.淺論社區(qū)警務(wù)的幾個(gè)結(jié)合[J].江西公安專科學(xué)校學(xué)報(bào),2004,(6):94.
一、中東部城市與少數(shù)民族互動(dòng)的現(xiàn)狀
把民族事務(wù)作為城市社會(huì)治理的重要內(nèi)容是近年來才出現(xiàn)的一個(gè)趨勢(shì)。受民族區(qū)域自治制度的長期影響,與少數(shù)民族聯(lián)系密切的空間多指向傳統(tǒng)民族地區(qū)。而我國的城市,尤其是東中部經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市,是集現(xiàn)代、開放、流動(dòng)、異質(zhì)、多元特質(zhì)為一體的生產(chǎn)生活空間,是各種族群、制度、文化、技術(shù)、組織高度集中交匯的場(chǎng)域。
在城市社會(huì)治理中對(duì)民族變量展開考察,反映了改革開放以來,我國傳統(tǒng)民族分布格局和交往格局的重大變化,也是城市社會(huì)治理應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的迫切需要。城市民族問題研究所揭示的一個(gè)基本事實(shí)是,中東部城市與部分少數(shù)民族互不適應(yīng),各民族平等、團(tuán)結(jié)、共同發(fā)展的民族政策核心理念需要尋找在城市的體現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑。這一事實(shí)主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。
(一)中東部城市少數(shù)民族人口和成分增多,文化異質(zhì)性增強(qiáng)
改革開放以來,少數(shù)民族群眾不斷流出其傳統(tǒng)居住地,流向經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中東部城市。城市少數(shù)民族人口的總體特征表現(xiàn)為人口數(shù)量增多、民族成分增加、散雜居住。第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示,少數(shù)民族人口北京有 80. 1 萬,上海 27.56 萬,成都 12. 69 萬,重慶 193. 7 萬。2013 年,溫州、寧波的少數(shù)民族流動(dòng)人口分別為 44 萬和 41萬,金華和臺(tái)州分別為 26 萬,杭州 21 萬,紹興 19.5 萬,嘉興 14. 7 萬。2014 年,廣州、深圳的少數(shù)民族人口均超過百萬,武漢市少數(shù)民族常住與流動(dòng)人口共計(jì) 28 萬左右。
城市中少數(shù)民族人口的民族成分也日益復(fù)雜,呈現(xiàn)出多民族交叉混居的局面。受市場(chǎng)規(guī)律引導(dǎo),進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的少數(shù)民族流動(dòng)人口廣泛分散在城市的各個(gè)角落,歷史上形成的世居少數(shù)民族聚落也多在城市拆遷改造中解體,城市少數(shù)民族整體呈現(xiàn)出散雜分布的居住格局。“空間是族群社會(huì)價(jià)值的物化表現(xiàn),是族群認(rèn)同和團(tuán)結(jié)的工具性象征符號(hào)”,族群居住空間的相對(duì)完整是族群邊界形成和維持的重要體現(xiàn)。但是,少數(shù)民族在城市中散雜分布的狀態(tài)以及高度流動(dòng)性造成其在城市中生產(chǎn)生活空間的碎片化、流動(dòng)化,與以漢族為主體的中東部城市居民的生產(chǎn)生活空間發(fā)生著越來越多的交叉重疊,各民族的交往面全面拓展。
上述變化使得我國各民族間的交往呈現(xiàn)出“兩個(gè)延伸”態(tài)勢(shì):從中東部漢族地區(qū)與西部民族地區(qū)的“邊界清晰互動(dòng)模式”延伸到中東部地區(qū),形成各民族相互嵌入、散雜居住的“邊界模糊互動(dòng)模式”;從邊疆、農(nóng)村地區(qū)的“文化同質(zhì)互動(dòng)模式”延伸到中心城市區(qū)域“文化異質(zhì)互動(dòng)模式”.
延伸意味著四種模式的同時(shí)存在,說明我國當(dāng)前各民族互動(dòng)渠道和方式的復(fù)雜化、多元化,表示各民族在交往維度和交往深度上已進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。
(二)中東部城市與少數(shù)民族地位不對(duì)等,互不適應(yīng)
由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展差異以及文化差異的影響,城市與少數(shù)民族的“邊界模糊”和“文化異質(zhì)”型互動(dòng)存在諸多矛盾,學(xué)者們多方面描述了矛盾的諸多表現(xiàn),可歸納為三個(gè)方面即民族性與公民性、宗教性與世俗性、傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性之間的沖突。“民族性與公民性的沖突”表現(xiàn)為城市少數(shù)民族在語言、行為方式、衣著、飲食、器具、等方面與城市存在較大差別,民族意識(shí)強(qiáng)烈、敏感、易觸發(fā)。城市在破除了宗教、宗族等傳統(tǒng)力量的影響后,居民的公民意識(shí)、國民意識(shí)更加強(qiáng)烈,民族身份感相對(duì)弱化。“宗教性與世俗性的沖突”表現(xiàn)為城市部分少數(shù)民族有,藏族信仰佛教,維吾爾族、回族、東鄉(xiāng)族等信仰伊斯蘭教。
是其重要的精神支柱,也是自我意識(shí)、民族認(rèn)同的重要來源。相比之下,中東部城市在快速現(xiàn)代化進(jìn)程中,選擇了科學(xué)主義來指導(dǎo)生產(chǎn)生活,城市成為一個(gè)相對(duì)世俗化的社會(huì)。“傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的沖突”表現(xiàn)為城市少數(shù)民族絕大部分來自西部地區(qū),主要從事農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),以體力勞動(dòng)為主,文化技能水平較低,日常觀念、生活習(xí)慣、行為方式與現(xiàn)代城市的文明生活方式有較大差距。
面對(duì)諸多沖突,中東部城市并沒有認(rèn)識(shí)到潛在結(jié)構(gòu)性因素的影響,而是將城市文化自身作為標(biāo)桿,對(duì)少數(shù)民族文化加以審視評(píng)判,并進(jìn)而歧視排斥少數(shù)民族群眾。城市少數(shù)民族在無法獲得城市接納的情況下,只能退回民族內(nèi)部尋求認(rèn)同,這一過程的建構(gòu)源于居住空間“孤島化”、社會(huì)交往“內(nèi)卷化”、就業(yè)形態(tài)“單一化”、情感歸屬“族內(nèi)化”四個(gè)并行機(jī)制。民族性的自我強(qiáng)化使得少數(shù)民族在面對(duì)沖突時(shí),經(jīng)常以群體面貌出現(xiàn),產(chǎn)生較多,給城市社會(huì)治理帶來巨大壓力。
(三)中東部城市民族工作社會(huì)化遇阻,民族社會(huì)工作難以推廣
面對(duì)少數(shù)民族給城市社會(huì)治理帶來的挑戰(zhàn),中東部地區(qū)城市管理者積極開展管理與服務(wù)機(jī)制改革,推進(jìn)民族工作社會(huì)化。現(xiàn)在,越來越多的政府部門和專門機(jī)構(gòu)參與到城市民族事務(wù)治理格局中,通過協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),形成整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。過去那種忽視涉民族矛盾糾紛問題,相互推諉,部門分散,多頭管理,強(qiáng)調(diào)部門利益、忽視整體利益的做法獲得極大改善。但是,政府在城市少數(shù)民族治理與服務(wù)體系中的定位仍然不甚明確,資源和權(quán)力仍然相對(duì)集中在政府體制之內(nèi),較少向社會(huì)、基層轉(zhuǎn)移。
作為“民族工作社會(huì)化”和“社會(huì)工作本土化”的結(jié)果,涉民族事務(wù)日益成為社會(huì)工作介入的重要領(lǐng)域。但是,在民族社會(huì)工作發(fā)展過程中,存在一個(gè)明顯的分離:學(xué)術(shù)領(lǐng)域的“民族社會(huì)工作”多指向民族地區(qū),探討如何在民族地區(qū)推行社會(huì)工作方法,實(shí)現(xiàn)民族工作專業(yè)化、社會(huì)化;實(shí)踐領(lǐng)域的“民族社會(huì)工作”主要開展于東南沿海的個(gè)別發(fā)達(dá)城市(例如廣州、深圳),通過“政府購買服務(wù)”,依托社區(qū)平臺(tái),在城市中大規(guī)模復(fù)制、推廣。
中東部地區(qū)的大多數(shù)城市缺乏雄厚財(cái)力,也沒有發(fā)育完善的民間組織,無法模仿個(gè)別城市的做法,具有普遍適用性的推廣路徑問題缺乏系統(tǒng)的理論探索。由此產(chǎn)生民族社會(huì)工作理論研究與實(shí)踐推進(jìn)的分離,極大削弱了社會(huì)工作介入民族事務(wù)的能量。中東部城市與少數(shù)民族互動(dòng)的基本事實(shí)證明,我國中東部城市普遍面臨著開拓思路、更新理念,轉(zhuǎn)變城市民族工作方法的時(shí)代要求。
二、民族社會(huì)工作的理論探討與不足
隨著社會(huì)工作理念、方法、技術(shù)的不斷引入、發(fā)展、成熟,我國的民族工作在理論和實(shí)踐層面上都展開了積極探索,力圖借用社會(huì)工作方法提升少數(shù)民族群眾的生活質(zhì)量、拓展民族工作的新局面。雖然我國的民族社會(huì)工作最早可追溯到 20世紀(jì) 20 年代,但對(duì)民族社會(huì)工作的現(xiàn)代思考與探索在我國起步很晚,公開的理論嘗試最早可見張利劍、王艷萍 2005 年發(fā)表的《從民族的角度審視社會(huì)工作》,2010 年以后進(jìn)入一個(gè)相對(duì)高峰期。
從目前的研究成果來看,民族社會(huì)工作的探索主要集中于三個(gè)問題:民族社會(huì)工作在我國開展的必要性、民族社會(huì)工作的內(nèi)涵與特點(diǎn)以及民族社會(huì)工作的方法與技巧。
第一個(gè)問題已基
本達(dá)成共識(shí)。學(xué)者們強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平上的巨大差距,外來開發(fā)者與民族地區(qū)原住民之間在環(huán)境資源、利益分配等方面存在的矛盾沖突,現(xiàn)代化機(jī)制與市場(chǎng)觀念對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式、生活方式以及少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的巨大沖擊。這些問題具有客觀性、延伸性和政治關(guān)聯(lián)性,昭示著專業(yè)社會(huì)工作介入的可能性和必要性。 ? 此外,我國現(xiàn)有的民族工作機(jī)制、理念和方法仍側(cè)重以民委系統(tǒng)為主導(dǎo)的行政性管理和政策性干預(yù),雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)政府多個(gè)部門的協(xié)同參與,并在社區(qū)層面開展廣泛的民族工作,但仍無法應(yīng)對(duì)民族問題的社會(huì)性日漸突出的總體形勢(shì)。民族間的團(tuán)結(jié)更加依賴于各民族在機(jī)會(huì)、能力、發(fā)展面前能否獲得公平對(duì)待。因此,發(fā)展民族社會(huì)工作,彌補(bǔ)現(xiàn)有民族工作之缺陷,是新時(shí)期社會(huì)管理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。
后兩個(gè)問題相對(duì)復(fù)雜。學(xué)者們對(duì)民族社會(huì)工作本質(zhì)與內(nèi)涵的辨析建立在對(duì)民族工作、民族地區(qū)工作、民族地區(qū)社會(huì)工作、民族社會(huì)工作等概念異同分析的基礎(chǔ)之上。總體而言,都認(rèn)可民族社會(huì)工作的專業(yè)性,但也存在以下兩方面的爭論。
首先,在服務(wù)對(duì)象上,有學(xué)者認(rèn)為民族社會(huì)工作是以少數(shù)民族群體為服務(wù)對(duì)象,有學(xué)者認(rèn)為是以少數(shù)民族個(gè)體、家庭及其所居住社區(qū)為服務(wù)對(duì)象,也有學(xué)者認(rèn)為要以某一少數(shù)民族為主,同時(shí)涉及所有民族成員.其一,在服務(wù)區(qū)域上,多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)民族社會(huì)工作主要在民族地區(qū)展開(以某個(gè)具體的民族地區(qū)為例,或者在一般意義上加以論述),也有學(xué)者從理論上討論了非民族地區(qū)(尤其是東中部地區(qū)城市)開展民族社會(huì)工作的可能性。
這些分歧就本質(zhì)而言反映了學(xué)者們?cè)诿褡迳鐣?huì)工作兩個(gè)基本屬性之間的徘徊。主張民族社會(huì)工作主要在民族地區(qū)展開,以少數(shù)民族群體為服務(wù)對(duì)象的觀點(diǎn)突顯了民族社會(huì)工作的民族性,強(qiáng)調(diào)民族問題的矛盾性。而從更廣泛角度談?wù)撁褡迳鐣?huì)工作的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)區(qū)域的觀點(diǎn)則突顯了其社會(huì)性。針對(duì)這種徘徊,程中興指出,隨著西部大開發(fā)的推進(jìn),民族問題的民族性必將淡化,社會(huì)性會(huì)隨之突顯,民族間的團(tuán)結(jié)更加依賴于能否共同發(fā)展。
這種分析較為準(zhǔn)確的揭示了我國民族問題指向的轉(zhuǎn)變,也意味著廣義民族社會(huì)工作的必要性。
民族社會(huì)工作的廣義與狹義之分建立在對(duì)民族問題本質(zhì)的認(rèn)識(shí)差異之上。狹義民族社會(huì)工作,主要指民政部、民委系統(tǒng)開展的傳統(tǒng)民族工作,包括民族區(qū)域自治、少數(shù)民族優(yōu)惠政策落實(shí)等。其根本特點(diǎn)是把“民族性”放在首位,把民族差別視為矛盾之根源,為了避免民族沖突,在尊重少數(shù)民族傳統(tǒng)居住習(xí)俗的基礎(chǔ)上,實(shí)行民族區(qū)域自治,以客位思維來確定少數(shù)民族群體的需要,“補(bǔ)差拉平”,實(shí)施優(yōu)惠,以此實(shí)現(xiàn)“民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同發(fā)展”的目標(biāo)。狹義民族社會(huì)工作在一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)中著實(shí)極大改善了少數(shù)民族群眾的生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài),但同時(shí)也強(qiáng)化了各民族之間的族群邊界、文化邊界。
廣義民族社會(huì)工作則強(qiáng)調(diào)民族問題的社會(huì)性,這種轉(zhuǎn)變既受到國際上多元文化主義的影響,也為改革開放以后我國民族分布格局和交往格局的巨大變化所迫。廣義民族社會(huì)工作的對(duì)象不是少數(shù)民族群眾,而是涉少數(shù)民族的社會(huì)關(guān)系,包括單一少數(shù)民族內(nèi)部之間的關(guān)系、兩個(gè)或多個(gè)少數(shù)民族之間的關(guān)系、少數(shù)民族與漢族的關(guān)系、少數(shù)民族與政府的關(guān)系等。它以主位思維,甚至主體間思維的方式,了解并尊重少數(shù)民族群體的真實(shí)意愿和情感訴求,借助專業(yè)化的技術(shù)和方法,促進(jìn)少數(shù)民族與其他主體間的相互交流、相互理解與相互適應(yīng),在溝通中實(shí)現(xiàn)各民族的共同發(fā)展。
在民族社會(huì)工作的方法與技巧方面,近年來的探索取得了明顯突破。李林鳳較早闡述了社會(huì)工作的族群文化敏感性問題。王思斌從發(fā)展和文化兩個(gè)視角出發(fā),指出民族社會(huì)工作的基本任務(wù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化持守,并從個(gè)體(家庭)和群體(族群、社區(qū))兩個(gè)層面解析了民族社會(huì)工作的具體任務(wù)。王旭輝在其兩篇文章中先后提出“制度敏感”“文化敏感”[2]以及“邊界跨越”“文化敏感”[7]的發(fā)展路徑,深入探討了民族社會(huì)工作在不同視角下的實(shí)踐策略。任國英、焦開山確立了民族社會(huì)工作的價(jià)值理念和實(shí)務(wù)體系。[4]
有學(xué)者將社會(huì)工作的個(gè)案、小組、社區(qū)工作法分別與民族工作相結(jié)合,具體討論三種社會(huì)工作方法的展開模式,也有學(xué)者結(jié)合某些民族地區(qū)的實(shí)地情況,研究民族社會(huì)工作展開的可行方案。總體而言,關(guān)于民族社會(huì)工作方法與技巧的思考在一般理論與實(shí)踐理論的層面都取得了顯著成就。
但是這些研究背后隱含著“普適性”假設(shè)和“條件成熟”假設(shè)。“普適性”假設(shè)是指學(xué)者們深信民族社會(huì)工作能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)民族工作和社會(huì)工作的局限,可以有效調(diào)動(dòng)各種資源,是民族工作社會(huì)化的重要形式,適合于在全國普遍推廣。“條件成熟”假設(shè)是指學(xué)者們認(rèn)為,民族社會(huì)工作推廣的條件已經(jīng)成熟,具備相應(yīng)的制度安排、組織架構(gòu)、人才儲(chǔ)備,尋找到了切實(shí)可行的推廣路徑。前一個(gè)假設(shè)的問題在于學(xué)者們對(duì)于“地方感”的強(qiáng)調(diào)顯然沒有考慮到民族地區(qū)與非民族地區(qū)、城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的地域差別,包括發(fā)展階段、生產(chǎn)生活方式、制度文化等,而是關(guān)注于社會(huì)工作方法本土化問題的討論。后一個(gè)假設(shè)的問題在于,學(xué)者們對(duì)于民族社會(huì)工作的推廣發(fā)展過于樂觀,跳過制度安排、組織建設(shè)來探討方法與技巧問題,缺乏統(tǒng)籌安排與整體布局。
總體而言,我國民族社會(huì)工作的理論探索仍處于起步階段,相應(yīng)的理論準(zhǔn)備存在兩個(gè)基本偏向,即偏向探討民族社會(huì)工作在民族地區(qū)的應(yīng)用而忽視城市,尤其是東中部地區(qū)城市民族形勢(shì)發(fā)展的迫切需要,偏向方法和技術(shù)的思考而忽視制度、組織等宏觀條件的整體設(shè)計(jì)在城市民族社會(huì)工作開展中的基礎(chǔ)地位。在民族工作社會(huì)化的大背景下,這種研究視角略顯狹窄,無法為現(xiàn)代化的城市少數(shù)民族管理與服務(wù)體制建設(shè)提供可行思路和操作方案。
三、城市民族社會(huì)工作的踐行思路
現(xiàn)階段,中東部城市確已產(chǎn)生為少數(shù)民族群體提供專業(yè)化服務(wù)的功能需求。越來越多的城市認(rèn)識(shí)到民族社會(huì)工作對(duì)提高少數(shù)民族生活質(zhì)量、促進(jìn)其發(fā)展,實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系團(tuán)結(jié)、和諧的重要意義。因此,為城市民族社會(huì)工作定位并確立其發(fā)展軌跡至關(guān)重要。
城市民族社會(huì)工作是新時(shí)期城市應(yīng)對(duì)少數(shù)民族大量涌入的重要手段,是城市貫徹我國民族政策理念的主要方式。城市民族社會(huì)工作本質(zhì)上是廣義民族社會(huì)工作,包括城市民族工作和涉少數(shù)民族的民政工作。這是民族工作變管理為服務(wù)、變管理為治理的必然結(jié)果,也是社會(huì)工作的接納、尊重、增能、助人等價(jià)值理念及專業(yè)化方法在涉民族事務(wù)中普遍推廣應(yīng)用的結(jié)果。城市民族社會(huì)工作以涉少數(shù)民族的社會(huì)關(guān)系為對(duì)象,通過平衡各民族之間的利益分配促進(jìn)城市民族關(guān)系的良性發(fā)展。它的具體實(shí)現(xiàn),可以從以下四個(gè)方面加以著手。
(一)發(fā)展主體間文化跨越,達(dá)成城市與少數(shù)民族的雙向理解
鑒于城市具有少數(shù)民族種類多而集中、互動(dòng)交錯(cuò)、文化多元、影響擴(kuò)散迅速等特點(diǎn),城市民族社會(huì)工作在服務(wù)對(duì)象、達(dá)成目標(biāo)的過程中,必須借助主位間立場(chǎng)的轉(zhuǎn)換來實(shí)現(xiàn)主體間的溝通。在民族社會(huì)工作中,“文化跨越”是各民族溝通理解的關(guān)鍵,但是實(shí)現(xiàn)跨越的路徑有三種。
“客位跨越”是以城市的角度理解少數(shù)民族文化,用城市的價(jià)值理念去解釋少數(shù)民族的行為。
雖然有利于發(fā)現(xiàn)被少數(shù)民族視為理所當(dāng)然的文化和行為背后的原因和結(jié)果,但是往往因?yàn)槲幕町悺⑽幕僭O(shè)上的偏差而產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),進(jìn)而滋生文化歧視與偏見。客位跨越的結(jié)果是對(duì)少數(shù)民族文化只知其表,不明內(nèi)里,或許可以做到接納、尊重,但難以準(zhǔn)確把握少數(shù)民族真正的關(guān)切與需求,造成民族社會(huì)工作形式化、盲動(dòng)化。“主位跨越”
強(qiáng)調(diào)從少數(shù)民族的角度理解文化,像少數(shù)民族那樣去思考、判斷和行動(dòng)。其文化跨越的前提是深入了解要服務(wù)的對(duì)象,熟悉他們的知識(shí)體系、文化脈絡(luò)、歷史傳承、思維和行為方式,融入他
們的日常生活世界。這種跨越是民族社會(huì)工作目前最提倡的,但是它仍然是以少數(shù)民族群體這樣的“實(shí)物”作為理解和服務(wù)的對(duì)象,雖然能夠更好的滿足少數(shù)民族群體的需求,但是難以平衡各民族之間的關(guān)系,造成民族社會(huì)工作顧此失彼。“客位跨越”和“主位跨越”雖然達(dá)成理解的立場(chǎng)和角度不同,但是它們都屬于單向跨越,即城市向少數(shù)民族發(fā)出的文化邀請(qǐng),且服務(wù)和資源的流向也是單向的,少數(shù)民族始終被當(dāng)做“外來人”“客人”. “主體間跨越”則是一種雙向理解式文化跨越,城市和少數(shù)民族都是文化跨越的發(fā)動(dòng)者。城市因其文化地位是文化跨越的第一主體,要時(shí)刻保持文化自覺和文化反省,持續(xù)接納和學(xué)習(xí),在城市主文化與少數(shù)民族亞文化之間不斷跳躍式反思,學(xué)會(huì)在差異中尋求共同利益,并提供適合少數(shù)民族需求的服務(wù)。另一方面,通過社會(huì)工作的多種技術(shù),激發(fā)調(diào)動(dòng)少數(shù)民族的主體性,鼓勵(lì)他們積極參與城市發(fā)展,主動(dòng)學(xué)習(xí)了解城市文化的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn),了解城市的愿望,尋找本民族文化與城市主文化之間的契合點(diǎn)。城市和少數(shù)民族在交錯(cuò)互動(dòng)中都向?qū)Ψ降奈幕~進(jìn),同時(shí)也不斷跳出來反思自己的文化,逐漸形成彼此都可以接受、覺得舒服的文化共生方式。
中東部城市民族社會(huì)工作要努力貫徹“主體間文化跨越”,其工作者不僅要用少數(shù)民族能夠接受的方式為他們提供恰當(dāng)?shù)姆?wù),更要增強(qiáng)其能力、激發(fā)其潛能、鼓勵(lì)其參與。通過積極互動(dòng)跨越,使得城市與少數(shù)民族能夠不斷自我調(diào)整,向?qū)Ψ娇拷！爸黧w間跨越”能夠?yàn)樾纬珊椭C的涉少數(shù)民族社會(huì)關(guān)系提供心理基礎(chǔ)和情感紐帶。
(二)以“民族關(guān)系和諧”為最高評(píng)價(jià)準(zhǔn)則,促成民族關(guān)系的良性發(fā)展
中東部城市面對(duì)的不是一個(gè)或幾個(gè)少數(shù)民族,而是同時(shí)面對(duì)幾十個(gè)少數(shù)民族。這些少數(shù)民族在每一個(gè)城市的人口規(guī)模、分布狀況、生存發(fā)展境遇都有所不同,而且他們相互之間的實(shí)力對(duì)比、適應(yīng)程度也不盡相同。這一現(xiàn)實(shí)給城市帶來了如何在漢族與少數(shù)民族以及少數(shù)民族群體之間進(jìn)行資源分配的問題。城市民族社會(huì)工作不僅要統(tǒng)籌各種資源,更要考慮如何公平公正的配置這些資源。
配置資源的手段和方式發(fā)展頗為豐富,個(gè)案工作法、小組工作法、社區(qū)工作法、法律和行政協(xié)助等都可以針對(duì)少數(shù)民族個(gè)體、家庭、群體展開。
關(guān)鍵在于以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)資源分配的效果。城市民族社會(huì)工作效果的評(píng)價(jià)原則不是是否滿足少數(shù)民族群眾的需要,而是是否有利于各民族群眾的和諧共生,是否有利于涉少數(shù)民族社會(huì)關(guān)系的良性發(fā)展。學(xué)術(shù)界發(fā)展出了很多衡量族群關(guān)系的變量和指標(biāo)。戈登于 1975 年建立了一個(gè)宏觀變量模型,提出同化的類型、總體同化的程度、族群沖突的程度、各族群獲得酬賞的程度四個(gè)變量來反映族群關(guān)系。英格爾(Yinger)對(duì)城市社會(huì)族群身份認(rèn)同的分析,也提供了一個(gè)可資借鑒的指標(biāo)體系:基本歸屬感、分享的利益和與政府的疏離感。
國內(nèi)學(xué)者也提出了一些具有操作性的指標(biāo),例如語言的使用、通婚狀況、居住格局、族群分層等。城市民族社會(huì)工作可以綜合考量前述指標(biāo)的適用性,尤其注意利益、疏離、沖突等變量的指標(biāo)化操作,便于評(píng)估城市民族社會(huì)工作的具體成效。
(三)區(qū)分不同需求,建立“點(diǎn)面結(jié)合”的服務(wù)體系
如前所述,城市民族社會(huì)工作是涵蓋民族工作、民政工作的廣義社會(huì)工作,加之城市少數(shù)民族的人口特點(diǎn),中東部城市民族社會(huì)工作需要建立點(diǎn)面結(jié)合、全面立體的服務(wù)體系。所謂“點(diǎn)”,是指在民委系統(tǒng)的組織協(xié)調(diào)下,成立專門為少數(shù)民族提供各種特殊服務(wù)的機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)由精通少數(shù)民族文化的專業(yè)人員組成,服務(wù)內(nèi)容圍繞少數(shù)民族難以替代的信仰需求、生活習(xí)俗等展開。所謂“面”,是指民族社會(huì)工作意識(shí)、理念、方法與技巧要全面“嵌入”城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中。唯有全面啟動(dòng)社區(qū)民族工作,才能夠應(yīng)對(duì)城市少數(shù)民族愈益散雜分布的格局與多元化需求。社區(qū)因其貼近為數(shù)眾多的公共服務(wù)對(duì)象,了解其偏好,因而能夠提供針對(duì)性極強(qiáng)的公共服務(wù),同時(shí)作為社會(huì)治理基層平臺(tái),又便于其他公共服務(wù)主體的進(jìn)入。這一獨(dú)特優(yōu)勢(shì),使其在城市民族工作社會(huì)化過程中表現(xiàn)突出。社區(qū)民族社會(huì)工作的特點(diǎn)是以人性化方式滿足少數(shù)民族的一般性需求,將其作為社區(qū)平等成員加以對(duì)待。
“點(diǎn)”與“面”能否各行其道、相輔相成,主要依賴于對(duì)少數(shù)民族群體一般性需求與特殊性需求的剝離。一般性需求具有普遍性,是少數(shù)民族群眾因其國民身份、市民身份或社區(qū)居民身份而獲得的權(quán)利,例如貧困救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、義務(wù)教育、經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)等。特殊性需求則因其民族語言、生活習(xí)俗、而產(chǎn)生,需要城市供給特殊資源、特別關(guān)照。“點(diǎn)”主要針對(duì)特殊需求,“面”主要針對(duì)一般需求。在某種程度上,“點(diǎn)”是政府力量介入民族社會(huì)工作的表現(xiàn),“面”則代表社會(huì)力量對(duì)民族社會(huì)工作的全面參與。“點(diǎn)”是“面”的引導(dǎo)與支援,“面”是“點(diǎn)”的推廣與擴(kuò)展。
? (四)創(chuàng)新組織形式,實(shí)現(xiàn)民族社會(huì)工作的全面推廣
在社區(qū)層面,民族社會(huì)工作的展開及效能實(shí)現(xiàn)與城市基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)密切關(guān)聯(lián)。目前,上海、深圳等城市的社區(qū)民族社會(huì)工作模式已獲得普遍認(rèn)可。其特點(diǎn)是準(zhǔn)市場(chǎng)化,通過政府購買、社會(huì)工作站提供服務(wù)的方式,在政府和社工組織之間形成新型契約合作關(guān)系,構(gòu)建“政府推動(dòng)、民間運(yùn)作、居站分離”的社區(qū)民族社工服務(wù)體系。在這種“居站分離”的形式中,社會(huì)工作站是與居委會(huì)相分離的獨(dú)立機(jī)構(gòu),它依據(jù)“政府購買崗位服務(wù),項(xiàng)目委托,以及費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的方式獲取行動(dòng)資源。
社會(huì)工作站的工作人員均是持證上崗,因項(xiàng)目而被派駐到各個(gè)社區(qū),為社區(qū)居民提供專業(yè)的社工服務(wù)。它與居委會(huì)之間相互合作、相互補(bǔ)充,與“網(wǎng)格化管理”“以房管人”等方式相輔相成,為城市少數(shù)民族提供一般化服務(wù)。
這種模式在推進(jìn)城市民族工作方面具有兩個(gè)鮮明特點(diǎn)。其一,對(duì)政府財(cái)政能力和社會(huì)工作的發(fā)展環(huán)境要求較高。其二,以全體社區(qū)居民為服務(wù)對(duì)象,并不特別針對(duì)少數(shù)民族居民。就其第二個(gè)特點(diǎn)而言,可以通過“點(diǎn)”(即專門為少數(shù)民族提供特殊服務(wù)的機(jī)構(gòu))的運(yùn)作來彌補(bǔ),但第一個(gè)特點(diǎn)使得這種模式難以在中西部地區(qū)城市推廣。中西部地區(qū)城市既沒有充實(shí)的財(cái)力,也沒有發(fā)育完善的民間組織,無法推廣“居站分離”的社區(qū)民族社會(huì)工作模式。
但這并不意味著中西部地區(qū)城市不具備發(fā)展民族社會(huì)工作的條件。政府本身也是城市民族社會(huì)工作的主體之一,中西部地區(qū)城市需要探索的是如何因地制宜的推進(jìn)民族社會(huì)工作社會(huì)化。例如可以廣泛借力,通過與高校共建實(shí)習(xí)基地,吸收相關(guān)專業(yè)學(xué)生參與民族服務(wù),或者通過對(duì)社區(qū)干部、社區(qū)內(nèi)招募的志愿者進(jìn)行社會(huì)工作專業(yè)培訓(xùn),增強(qiáng)其文化敏感性和專業(yè)能力,借此實(shí)現(xiàn)民族社會(huì)工作在社區(qū)層面的全面開展。
一、新社區(qū)治理體制下的居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)
1、居委會(huì)面臨新的困境
目前，深圳市基本形成了“居站合一”（即居委會(huì)和社區(qū)工作站實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”）和“居站分設(shè)”（即居委會(huì)和工作站完全分開）等兩種社區(qū)治理模式。理論上，社區(qū)工作站的設(shè)立似乎可從制度設(shè)計(jì)上解決居委會(huì)的行政化問題，緩和日趨緊張的居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的矛盾。但實(shí)踐中，新的社區(qū)治理模式中的居委會(huì)又面臨了新的問題。
第一，“居站合一”模式的尷尬。理論上，設(shè)立社區(qū)工作站后，居委會(huì)不再承擔(dān)政府職能，可以真正通過選舉產(chǎn)生，專心開展社區(qū)自治。然而，實(shí)踐中深圳市的幾乎所有居委會(huì)組成人員完全都由社區(qū)工作站工作人員兼任，他們?cè)跁r(shí)間和精力上更多的是放在完成上級(jí)任務(wù)上，社區(qū)自治功能仍難以發(fā)揮。“居站合一”模式所反映的政府天然代表全體居民利益的思路，無疑又回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的宣傳公共權(quán)力系統(tǒng)天然代表全體人民的老路子，否則“居站合一”模式就會(huì)產(chǎn)生自我矛盾。因此，從制度設(shè)計(jì)上來看，這樣的制度安排很難說是成功的。
第二，“居站分設(shè)”模式的尷尬。目前，深圳市只有鹽田區(qū)完全實(shí)行“居站分設(shè)”，這種模式在實(shí)踐中也不盡如人意。首先，社區(qū)工作站和居委會(huì)徹底分開以后，二者的角色定位存在問題。社區(qū)工作站不但承接了政府下達(dá)到社區(qū)的各項(xiàng)工作，而且承擔(dān)了部分本應(yīng)屬于居委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的工作；而居委會(huì)雖然不再承擔(dān)行政工作卻又暫未能擔(dān)當(dāng)起“群眾性自治組織”的角色；其次，部分居委會(huì)在社區(qū)自治的制度模式下開展社區(qū)服務(wù)，難以實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。隨之而來的問題是：居委會(huì)資金來源存在困難時(shí)，工作如何實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作？再次，由于居委會(huì)主任及委員們?nèi)狈ぷ鞯臒崆椤?dòng)力和民主的習(xí)慣，居委會(huì)難以真正運(yùn)作起來。部分原居委會(huì)成員在居委會(huì)脫離政府“管制”之后，表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，甚至有某種失落和無所適從感。
第三，面臨被邊緣化的可能。在“居站分設(shè)”的情況下，居委會(huì)不再承擔(dān)行政性工作，與業(yè)主委員會(huì)一樣應(yīng)該同屬于群眾性自治組織。但現(xiàn)實(shí)情況是，居委會(huì)聯(lián)系群眾的功能似乎被抽空了，居委會(huì)存在被“邊緣化”的可能，一些住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的影響力大于居委會(huì)就是最好的說明。有學(xué)者指出，業(yè)主委員會(huì)在維護(hù)居民利益、推動(dòng)社區(qū)自治方面發(fā)揮了重要作用，對(duì)僵化的街道——居委會(huì)體制形成了很大沖擊，如果居委會(huì)還不實(shí)現(xiàn)自治功能的回歸，就有可能被業(yè)主委員會(huì)“擠垮”。
2、業(yè)主委員會(huì)對(duì)社區(qū)治理的影響
隨著住房的商品化和市場(chǎng)化、物業(yè)管理的興起、公民權(quán)利意識(shí)的覺醒以及居委會(huì)自治能力的缺失，擁有住宅私有產(chǎn)權(quán)的業(yè)主成為了現(xiàn)代社區(qū)的真正主體，業(yè)主的社區(qū)自治要求日漸增強(qiáng)，并呼吁成立業(yè)主委員會(huì)甚至業(yè)主聯(lián)合會(huì)。在這樣的背景下，組織化、專業(yè)化的維權(quán)組織的成立就成了業(yè)主的必然選擇。
盡管業(yè)主委員會(huì)還是一個(gè)非常年輕的組織，且其自身運(yùn)作還有很多不規(guī)范的地方，但它作為一個(gè)新型的社區(qū)組織，在社區(qū)內(nèi)的地位、作用及扮演的角色對(duì)社區(qū)居民、居委會(huì)乃至整個(gè)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變革都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生與發(fā)展不僅改變了原有的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，而且還推動(dòng)了社區(qū)治理體制改革的進(jìn)程、為發(fā)展基層民主提供了新思路、增加了社區(qū)組織關(guān)系的復(fù)雜性。
二、居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)關(guān)系的現(xiàn)狀及癥結(jié)所在
1、二者關(guān)系的現(xiàn)狀
面對(duì)業(yè)主委員會(huì)的興起，有人開始懷疑居委會(huì)存在的必要性，要求改革原有社區(qū)體制的呼聲不斷，居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)之間的潛在沖突也隨時(shí)間的推移日漸顯現(xiàn)。由于居委會(huì)角色錯(cuò)位，難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要，居民開始繞開居委會(huì)尋求新的利益表達(dá)渠道。
業(yè)主委員會(huì)代表全體業(yè)主的利益，但其法律地位的不明確直接影響了業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)作與業(yè)主維權(quán)的開展。業(yè)主委員會(huì)還經(jīng)常受到房管部門的行政干預(yù)，這些部門本該行使對(duì)業(yè)主委員會(huì)的輔助工作，但由于業(yè)主委員會(huì)法律地位不清，這種行政輔助行為就往往演變成一種行政確認(rèn)行為；反過來政府的行政干預(yù)又更加模糊了業(yè)主委員會(huì)的法律地位。因此，當(dāng)物業(yè)公司和開發(fā)商欺騙和損害業(yè)主利益時(shí)，業(yè)主委員會(huì)很難以合法組織的身份去捍衛(wèi)業(yè)主利益，其共同利益表達(dá)和權(quán)利維護(hù)的功能受到限制，從而不得不時(shí)求助于居委會(huì)。業(yè)主委員會(huì)一方面依賴居委會(huì)，另一方面又不斷挑戰(zhàn)居委會(huì)，而居委會(huì)角色的錯(cuò)位使其不可能避免地卷入小區(qū)內(nèi)部業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理公司以及房地產(chǎn)開發(fā)商之間的利益紛爭，其“裁判員”身份受到業(yè)主質(zhì)疑，甚至最后成了業(yè)主攻擊的對(duì)象。
隨著社區(qū)工作站的成立，由于社區(qū)工作站承接了社區(qū)居委會(huì)原有的社區(qū)資源，作為“準(zhǔn)政府組織”的居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的摩擦開始部分地轉(zhuǎn)為社區(qū)工作站（居委會(huì)）與業(yè)主委員會(huì)之間的矛盾，其矛盾的中心集中體現(xiàn)在業(yè)主委員會(huì)的成立、社區(qū)資源、社區(qū)治理權(quán)、在社區(qū)治理中的地位等方面。由于目前居委會(huì)并沒有成為真正意義上的自治組織，其作為社區(qū)自治組織與業(yè)主委員會(huì)的矛盾還沒有完全凸現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的矛盾仍表現(xiàn)為行政權(quán)與自治權(quán)的矛盾。由于《指導(dǎo)規(guī)則》明確規(guī)定居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)，使得二者之間已經(jīng)存在的矛盾更為尖銳。
2、現(xiàn)階段的主要矛盾
現(xiàn)階段居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的矛盾可歸納為幾個(gè)方面：
（1）圍繞業(yè)主委員會(huì)的成立而產(chǎn)生的矛盾
深圳市多數(shù)業(yè)主委員會(huì)從成立開始，就難以得到居委會(huì)的支持。一方面法律上，《指導(dǎo)規(guī)則》出臺(tái)后，業(yè)主委員會(huì)的成立必須得到居委會(huì)的支持，否則難以召開首次業(yè)主大會(huì)，更不用說備案成立業(yè)主委員會(huì)了。另一方面現(xiàn)實(shí)中，目前居委會(huì)仍或多或少的以“政府”的身份參與社區(qū)治理，為了減少業(yè)主委員會(huì)成立以后所帶來的“麻煩”，居委會(huì)往往不支持小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)，甚至以各種借口延緩或阻止其成立業(yè)主委員會(huì)。
（2）圍繞社區(qū)資源而產(chǎn)生的矛盾
社區(qū)資源包括許多方面，如居民支持、辦公用房、活動(dòng)場(chǎng)所、政府的社區(qū)政策等等，其中尤其重要的是居民支持。首先，居民支持某種程度上決定了居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)發(fā)展的前途命運(yùn)，離開了社區(qū)居民的支持，任一社區(qū)組織都難以在社區(qū)繼續(xù)生存。由于居委會(huì)長期以來“行政化”的色彩過于濃厚，居民對(duì)它的認(rèn)同非常脆弱。當(dāng)代表著居民根本經(jīng)濟(jì)利益——房產(chǎn)——的業(yè)主委員會(huì)出現(xiàn)時(shí)，居委會(huì)與居民之間那種脆弱的關(guān)系遭到了嚴(yán)重威脅，這使得居委會(huì)對(duì)業(yè)主委員會(huì)有一種本能的敵視。其次，在深圳，隨著社會(huì)分化越來越細(xì)，社區(qū)成為獨(dú)立的發(fā)展實(shí)體，社區(qū)的可用資源與辦公用房、活動(dòng)場(chǎng)所等越來越緊張，生存在社區(qū)內(nèi)的各種組織必然為爭奪社區(qū)資源而展開激烈的競(jìng)爭，這種競(jìng)爭也導(dǎo)致了居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)矛盾的深化。再次，當(dāng)前政府的社區(qū)治理體制明顯對(duì)一貫具有“行政化”色彩的居委會(huì)有利，其他社區(qū)組織則難以獲得同樣的待遇，尤其是業(yè)主委員會(huì)。當(dāng)政府的社區(qū)政策的天平明顯向居委會(huì)傾斜時(shí)，業(yè)主委員會(huì)的不滿情緒進(jìn)一步被激化，業(yè)主委員會(huì)與居委會(huì)的矛盾也由此加深。
（3）圍繞社區(qū)治理權(quán)而產(chǎn)生的矛盾
如果社區(qū)內(nèi)同時(shí)存在居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等部分功能重疊的組織實(shí)體，它們之間必然存在功能上的矛盾與沖突，并且必將隨著住房制度改革的深化日趨激烈。例如，以業(yè)主為中心的物業(yè)管理模式和以居委會(huì)為中心的行政管理模式之間的矛盾；以財(cái)產(chǎn)關(guān)系、利益關(guān)系等為紐帶的居民自治組織——業(yè)主委員會(huì)和傳統(tǒng)的街道、居委會(huì)行政管理組織之間的矛盾。
盡管國務(wù)院2003年制定的《物業(yè)管理?xiàng)l例》允許業(yè)主大會(huì)制定、修改物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)等方面的規(guī)章制度，并由業(yè)主委員會(huì)選任物業(yè)管理公司具體執(zhí)行。但按照《居委會(huì)組織法》，居委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)助政府或其派出機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安和與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生。這種法律上對(duì)社區(qū)治理權(quán)的不合理安排，造成實(shí)際操作中的混亂。
（4）圍繞著在社區(qū)治理中的地位而產(chǎn)生的矛盾
在社區(qū)治理體制改革過程中，居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)圍繞社區(qū)治理地位問題也產(chǎn)生了矛盾。從居委會(huì)的角度來說，理所當(dāng)然地把社區(qū)治理歸為自己的份內(nèi)事，認(rèn)為自己是社區(qū)治理的主體，理應(yīng)在社區(qū)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)聽命于居委會(huì)或直接成為居委會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)。而業(yè)主委員會(huì)則認(rèn)為居委會(huì)代表政府對(duì)社區(qū)行政事務(wù)進(jìn)行管理，社區(qū)依靠居委會(huì)達(dá)不到有效的自治，自己才是居民的真正代表，而不是居委會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)。居委會(huì)要求把業(yè)主委員會(huì)納入其管理框架內(nèi)，而業(yè)主委員會(huì)則要求有獨(dú)立活動(dòng)的保證，圍繞著雙方在社區(qū)治理中的地位問題，二者展開了激烈的較量。
而《指導(dǎo)規(guī)則》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律地位和權(quán)益沒有作出明確的規(guī)定，相反加緊了對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的控制，如三級(jí)管理即市（區(qū)）主管部門、街道辦、社區(qū)工作站或居委會(huì)共同管理的模式，并將業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)納入街道辦、社區(qū)工作站或居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下。雖然業(yè)主要求成立業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行維權(quán)的沖動(dòng)不斷高漲，但由于現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)以及政策的約束，業(yè)主委員會(huì)存在“成立難、維權(quán)難”的問題。這是行政權(quán)力擴(kuò)張與民間自治權(quán)試圖尋求發(fā)展之間的沖突。如何合理定位二者關(guān)系成了社區(qū)治理體制改革中亟待解決的問題。
三、居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)關(guān)系的合理趨向
治理理論為解決上述問題、重構(gòu)居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系供了一個(gè)新的視野。治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，其主體既包括政府，也包括第三部門（ThirdSector）或非政府組織（NGO）、企業(yè)及社會(huì)自愿者，是多個(gè)主體針對(duì)社會(huì)公共事務(wù)而開展的分工合作協(xié)商的共治過程。
1、創(chuàng)建合作互動(dòng)型關(guān)系
當(dāng)前學(xué)者和政策研究者對(duì)居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的定位問題的幾種主要觀點(diǎn)，包括用業(yè)主委員會(huì)取代居委會(huì)、將業(yè)主委員會(huì)納入居民委員會(huì)之中、將居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)合二為一、居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)二者間形成競(jìng)爭關(guān)系、居委會(huì)暫時(shí)代行業(yè)主委員會(huì)的職能等等。但筆者以為：雖然居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)有部分功能的重合，如公共衛(wèi)生和社區(qū)安全管理方面，但二者在權(quán)利來源、管理邊界、職責(zé)功能、代表主體等方面都有明顯差異。二者在功能方面是互補(bǔ)的，所以二者并不可以相互替代或者合并。此外，二者之間競(jìng)爭、沖突的關(guān)系也不可取，因?yàn)閺姆傻匚缓痛硇詠碇v都不具有對(duì)等性。
筆者認(rèn)為，應(yīng)建立互相合作、依賴互動(dòng)為特征的合作互動(dòng)型關(guān)系，以緩和社區(qū)矛盾，暢通利益表達(dá)渠道，構(gòu)建和諧社區(qū)。事實(shí)證明，無論是居委會(huì)，還是業(yè)主委員會(huì)，都無法擁有獨(dú)立解決所有問題的能力。“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問題所需的全部知識(shí)與信息，也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用有效的工具。”每一個(gè)社區(qū)組織都必須通過與其他社區(qū)組織交換信息、資源，通過相互合作來達(dá)到資源共享的目的。
在以居委會(huì)為單一社區(qū)自治主體的社區(qū)治理體制下，居委會(huì)難免淪為政府的附庸，政府的行政管理通過居委會(huì)滲透到社區(qū)的各個(gè)方面，居委會(huì)難以擺脫其“行政化”的宿命，社區(qū)自治實(shí)質(zhì)上被政府的行政管理所代替。所以，當(dāng)前進(jìn)行社區(qū)治理體制改革，應(yīng)該在確立以社區(qū)自治為基本價(jià)值導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，把改革現(xiàn)有的居委會(huì)與開發(fā)社區(qū)內(nèi)其它自治資源結(jié)合起來，組成社區(qū)的自治管理系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中各社區(qū)組織通過密切合作來實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目的，其中居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)公益性事務(wù)，業(yè)主委員會(huì)管理與物業(yè)或財(cái)產(chǎn)有關(guān)的事務(wù)。居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)作為社區(qū)內(nèi)較為重要的兩個(gè)組織，共同構(gòu)成這個(gè)自治管理系統(tǒng)的核心，建立合作互動(dòng)的新型關(guān)系，共同構(gòu)筑良性的合作型社區(qū)治理架構(gòu)。
在這種良性的合作型社區(qū)治理架構(gòu)下，社區(qū)治理將會(huì)在社區(qū)組織間的相互交流與合作中達(dá)到“善治”。這一新型關(guān)系不僅有利于集體選擇和集體行動(dòng)的開展、有利于自下而上的居民參與，而且還有利于降低治理成本，從而構(gòu)建和諧社區(qū)。
2、合作互動(dòng)型關(guān)系的實(shí)現(xiàn)途徑
（1）還權(quán)于民，合理定位國家與社會(huì)關(guān)系
根據(jù)治理理論的要求，從國家與社會(huì)層面看，應(yīng)變過去的垂直式的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)為橫向的相互協(xié)作的伙伴關(guān)系，構(gòu)建一種新型的社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)模式。
其一，堅(jiān)持規(guī)模原則、民主原則、責(zé)任原則和理性原則相結(jié)合的社區(qū)治理原則；其二，實(shí)現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變；其三，確定政府在社區(qū)治理中社區(qū)建設(shè)顧問而不是控制者的職責(zé)。變過去的行政上下級(jí)關(guān)系為橫向合作的伙伴關(guān)系。政府根據(jù)居民需求制訂社區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施。
（2）加強(qiáng)制度建設(shè)，明確業(yè)主委會(huì)法律地位
有關(guān)部門應(yīng)盡快組織對(duì)《居委會(huì)組織法》進(jìn)行修改和完善，從法律上進(jìn)一步明確基層社區(qū)組織的性質(zhì)、功能和建設(shè)的目標(biāo)，實(shí)行政社分開，為建設(shè)和諧社區(qū)提供法律保證。2007年9月通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》沒有對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)和法律地位作出應(yīng)有的規(guī)定，業(yè)主大會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)業(yè)主委員會(huì)是代表和維護(hù)業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中公共合法權(quán)益的群眾性自治組織，應(yīng)該通過立法規(guī)定可以向民政部門申請(qǐng)登記成為公益性社團(tuán)法人。這樣定位業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)不僅是我國公民社會(huì)發(fā)展的必然，也是解決物業(yè)管理服務(wù)市場(chǎng)諸多問題的迫切需要。
（3）還原居委會(huì)的自治功能，健全溝通機(jī)制
首先，還原居委會(huì)的自治功能。構(gòu)建良性的居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)關(guān)系，必然先要求加強(qiáng)居委會(huì)的獨(dú)立性，把居委會(huì)從行政體制的束縛中獨(dú)立出來，還原其群眾性自治組織的本來面目。政府可以采取購買服務(wù)的辦法，通過項(xiàng)目管理和契約管理，由社區(qū)工作站承接政府下沉的一些事務(wù)性、操作性的工作以及從居委會(huì)剝離出來的工作；居委會(huì)則回歸其“本位”，實(shí)行自治，負(fù)責(zé)收集社情民情，開展社區(qū)服務(wù)，調(diào)解居民糾紛等。
其次，要明確界定社區(qū)各組織的職能范圍。居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的職能范圍界定是雙方構(gòu)建良性關(guān)系的基礎(chǔ)。社區(qū)管理中屬于物業(yè)管理的內(nèi)容，如治安、清潔、衛(wèi)生、綠化、車輛停放等事務(wù)可以逐步由業(yè)主委員會(huì)通過合同委托物業(yè)管理公司管理，而居委會(huì)則集中于社區(qū)居民事務(wù)管理與協(xié)調(diào)上，并發(fā)揮主導(dǎo)作用。“居站分設(shè)”是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、理順社區(qū)組織關(guān)系的前提。要制定法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定居委會(huì)、社區(qū)工作站各自的職責(zé)范圍，不能貪圖一時(shí)的方便，而重新讓居委會(huì)陷入行政事務(wù)的泥潭，慎防將居委會(huì)再次變?yōu)樯鐓^(qū)工作站的再派出機(jī)構(gòu)的“怪圈”。
再次，構(gòu)建社區(qū)組織間的協(xié)調(diào)機(jī)制。社區(qū)組織間的協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建是居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)關(guān)系改良的重要條件，沒有一個(gè)制度化的社區(qū)組織協(xié)調(diào)機(jī)制就不會(huì)有良好社區(qū)治理體制。只有構(gòu)建好制度化的社區(qū)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)才能增強(qiáng)合作，社區(qū)體制改革才有可能成功。在構(gòu)建制度化的社區(qū)組織協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)，要擺正政府在社區(qū)治理中的位置。政府相關(guān)部門的職責(zé)是實(shí)現(xiàn)調(diào)控、制定公平合理的裁判規(guī)則，而不是過多的介入。政府只有放松對(duì)社區(qū)組織的管制，讓社區(qū)各組織自發(fā)調(diào)整彼此的關(guān)系，社區(qū)組織關(guān)系才能得到較優(yōu)的組合，居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)之間的良性關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)。
最后，要理順社區(qū)自治組織與政府的溝通機(jī)制。目前社區(qū)治理的一個(gè)重要問題，就是社區(qū)各組織與政府之間的溝通極不平衡，其中業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司與政府的溝通尤為欠缺。政府應(yīng)高度重視這一問題，盡量保持與社區(qū)各組織之間的平衡關(guān)系，使社區(qū)各組織協(xié)調(diào)發(fā)展，這才能有利于社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)。為此，政府要主動(dòng)完善回應(yīng)機(jī)制。深圳市南山月亮灣片區(qū)設(shè)置人大代表工作站的做法可供“居站分設(shè)”之后社區(qū)自治組織如何行使職能作參考。這樣社區(qū)自治組織在收集到居民意見之后，就有了一個(gè)良好的溝通渠道，即通過人大代表向政府反映民意，居民與政府形成良性互動(dòng)，也強(qiáng)化了政府對(duì)居民問題的回應(yīng)。
四、結(jié)語
【基金項(xiàng)目】本文系上海工商外國語職業(yè)學(xué)院2012年度民辦高校科研資助項(xiàng)目立項(xiàng)課題《高職社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)途徑研究》的階段成果。
【關(guān)鍵詞】法律事務(wù) ； 培養(yǎng)途徑 ； 人才
【中圖分類號(hào)】G71 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B 【文章編號(hào)】2095-3089（2014）22-0007-02
我國自1987年推行社區(qū)服務(wù)以來，社區(qū)工作的方法和內(nèi)容在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)過程中越來越受到人們的重視。隨著我國社區(qū)工作在2008年的正式起步，社區(qū)工作也逐步邁入專業(yè)化。目前全國約有8萬個(gè)社區(qū)（現(xiàn)在數(shù)字仍在不斷擴(kuò)大）。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展給社區(qū)管理帶來了大量復(fù)雜的工作，提高社區(qū)工作的管理水平和工作效率急需大量有文化、懂法律、有素養(yǎng)的高級(jí)技能人才，然而由于高等院校相關(guān)培養(yǎng)工作的滯后，社區(qū)管理方面的專業(yè)人才不僅在數(shù)量上、還是在質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前社會(huì)的需求。有專家估計(jì)，按照上海目前的人口配比，至少需要6萬名以上的職業(yè)社區(qū)工作者，而現(xiàn)在取得社會(huì)工作者職業(yè)資格的人員還不到5000人，市場(chǎng)缺口很大。
一、社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)人才承擔(dān)的社會(huì)工作
我國目前社區(qū)的性質(zhì)屬于基層群眾性自治組織，社區(qū)實(shí)行自我管理，自我治理，自我教育，同時(shí)承擔(dān)著政府交辦的區(qū)域內(nèi)的眾多管理事務(wù)，社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)人才承擔(dān)的工作主要包括：
1.兒童社會(huì)工作。兒童救助主要是指對(duì)孤兒、被遺棄兒童以及生活困難兒童的救濟(jì)和幫助。對(duì)前者的救助形式主要有兒童福利院教養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)和收養(yǎng)等。對(duì)后者的救助的主要方式是為貧困或單親家庭提供經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)上的救助，以使兒童獲得基本的生活保障。
2.青少年社會(huì)工作。青少年社會(huì)工作在解決青少年問題這方面的具體服務(wù)內(nèi)容有：學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、偏差行為矯正、生活困難照料、越軌行為預(yù)防、人際交往障礙訓(xùn)練，等等。
3.老年社會(huì)工作。老年社會(huì)工作的內(nèi)容無非有兩大方面，一是老年人困難的幫助；二是老年人發(fā)展需要的服務(wù)。前者主要包括經(jīng)濟(jì)生活困難、日常生活照顧困難、機(jī)體健康方面的困難、家庭夫妻關(guān)系或代際關(guān)系處理困難等等各種困難的幫助和協(xié)助解決。
4.婦女社會(huì)工作。婦女社會(huì)工作可以幫助婦女個(gè)體或群體解決困難、謀取發(fā)展、挖掘潛能和提升能力；婦女社會(huì)工作還可以在社區(qū)及社會(huì)等各種環(huán)境中倡導(dǎo)男女平等、維護(hù)婦女的合法權(quán)益，促進(jìn)婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種社會(huì)領(lǐng)域中的全面參與，并通過參與有關(guān)婦女政策的制定來為婦女爭取更多的權(quán)利和更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。
5.殘疾人社會(huì)工作。殘疾人社會(huì)工作的具體內(nèi)容是：康復(fù)、對(duì)有殘疾兒童的家庭的服務(wù)、教育、就業(yè)、婚姻和家庭生活、倡導(dǎo)和社會(huì)預(yù)防。
6.家庭社會(huì)工作。（1）夫妻關(guān)系緊張、離婚、分居、婚外戀。（2）親子關(guān)糸的障礙。（3）單親家庭。（4）青少年離家出走或逃學(xué)逃夜。（5）未婚媽媽或未婚懷孕。（6）身體和智力障礙、慢性疾病、愛滋病患者。（7）兒童虐待和疏忽。（8）待。（9）婚姻暴力。（10）老人虐待、老人照顧，等等。
7.醫(yī)務(wù)社會(huì)工作。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作主要是指配合醫(yī)護(hù)人員的工作，從事預(yù)防、醫(yī)療和傷殘康復(fù)等措施，運(yùn)用社會(huì)工作價(jià)值理念與專業(yè)方法來協(xié)助病人解決其有關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、家庭、職業(yè)、心理等問題，以提高醫(yī)護(hù)人員的醫(yī)療效果的專業(yè)服務(wù)活動(dòng)。
8.矯治社會(huì)工作。所謂矯治社會(huì)工作就是指專業(yè)社會(huì)工作者和志愿人士堅(jiān)持以人為本的精神，運(yùn)用專業(yè)理論和方法，動(dòng)員一切有關(guān)個(gè)人、家庭、團(tuán)體及社區(qū)等資源，幫助罪犯或具有犯罪危險(xiǎn)性的違法人員在審判、服刑、緩刑、刑滿釋放或其他社區(qū)處遇期間矯正錯(cuò)誤、修正行為模式、適應(yīng)社會(huì)生活并積極地發(fā)揮其潛能的一種專業(yè)福利服務(wù)。
二、當(dāng)前高等院校培養(yǎng)社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)問題
筆者經(jīng)過一段時(shí)間的問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研分析，與當(dāng)前社會(huì)對(duì)高素質(zhì)社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)人才的需求形成鮮明對(duì)比的是，我國高等院校特別是高等職業(yè)院校在培養(yǎng)該類人才方面卻顯得非常滯后，主要表現(xiàn)在：
1.培養(yǎng)目標(biāo)不明確，培養(yǎng)計(jì)劃不科學(xué)。目前的高職社區(qū)法律事務(wù)在人才培養(yǎng)上往往缺乏明確定位，進(jìn)行法學(xué)通識(shí)教育培養(yǎng)，缺乏針對(duì)社區(qū)法務(wù)的專項(xiàng)教學(xué)體系，在制定學(xué)生培養(yǎng)計(jì)劃上沒有突出職業(yè)性和行業(yè)性的特色。法學(xué)教育根據(jù)教育層次應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，且法律職業(yè)方向也必須定位明確，高職社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)培養(yǎng)的是從事法律普及和輔助型的日常法律性事務(wù)服務(wù)工作，其培養(yǎng)的重要途徑應(yīng)當(dāng)是為實(shí)踐性課程和職業(yè)性教育。而這些都是目前我國高職社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)所嚴(yán)重缺乏的。
2.培養(yǎng)規(guī)模有限，專業(yè)能力資格認(rèn)證不夠完善。作為文秘、會(huì)計(jì)等高職院校熱門專業(yè)，之所以具有充足的生源和較好的就業(yè)，更多的是在于社會(huì)對(duì)該類技能專業(yè)的認(rèn)證已經(jīng)具備完善的體系并且形成普遍的企業(yè)認(rèn)同，學(xué)生往往在校期間能夠樹立明確的職業(yè)目標(biāo)和執(zhí)證方向，一定程度能夠督促學(xué)生強(qiáng)化學(xué)習(xí)、提升技能。而我國法律職業(yè)的精英化、專業(yè)化要求導(dǎo)致高職法律專業(yè)處于被動(dòng)、尷尬的境地，以高職文憑無法參加國家統(tǒng)一司法考試也很難具備公務(wù)員報(bào)名資格，而當(dāng)下也不具備其他的法律資格認(rèn)證體系，使得高職社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)的學(xué)生無證可考、技能無從認(rèn)定，這就引發(fā)人才培養(yǎng)與市場(chǎng)需求的不對(duì)口問題。
3.受政治體制的影響，供需雙方對(duì)接不暢。目前我國的高職院校人才培養(yǎng)模式有訂單式、行為導(dǎo)向式等等，對(duì)于高職技能型人才發(fā)展具有重大意義。但我國在司法體制中往往偏向于學(xué)歷和能力掛靠捆綁的人才認(rèn)定方式，對(duì)于本科與高職人才培養(yǎng)也形成等級(jí)層次的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，哪怕是最基層的社區(qū)也局限或排除了所謂較低層次的法律輔助技術(shù)人才，這就阻礙了我國高職社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)畢業(yè)生與社區(qū)法律服務(wù)崗位的職業(yè)對(duì)接，不利于拓寬人才培養(yǎng)的途徑。
4.實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)有待提高，學(xué)生綜合素質(zhì)需要加強(qiáng)。高職社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)的人才培養(yǎng)應(yīng)當(dāng)突出實(shí)踐性和應(yīng)用性，法律技能培訓(xùn)和社區(qū)事務(wù)實(shí)訓(xùn)應(yīng)當(dāng)成為這一專業(yè)人才培養(yǎng)的鮮明特色。而當(dāng)下我國高職法律人才培養(yǎng)途徑往往沿襲本科院校，存在課程設(shè)置與技能要求不統(tǒng)一、人才培養(yǎng)方向與專業(yè)教學(xué)內(nèi)容不銜接等問題，實(shí)訓(xùn)內(nèi)容往往作為理論課程的輔修環(huán)節(jié)，教材配套落后，設(shè)置體系不合理，對(duì)于經(jīng)濟(jì)法律事務(wù)和社區(qū)法律事務(wù)方向教學(xué)內(nèi)容一致、實(shí)訓(xùn)設(shè)計(jì)同一，學(xué)生真正步入社區(qū)環(huán)境開展實(shí)戰(zhàn)演練的機(jī)會(huì)屈指可數(shù)。
5.教師素質(zhì)有待提高。從目前高職院校法律類的師資來看，理論教學(xué)的教師本身具有扎實(shí)的專業(yè)背景和理論功底，可以勝任理論課程的開展，但由于教師與司法部門、基層社區(qū)、企事業(yè)單位等實(shí)踐部門關(guān)系脫節(jié)，很難及時(shí)摸清應(yīng)用型人才的市場(chǎng)需求，及時(shí)更新自身的法律實(shí)務(wù)能力，容易導(dǎo)致實(shí)訓(xùn)課程偏理論化或者實(shí)踐內(nèi)容趨于落后。
三、探索適應(yīng)社區(qū)管理需求的高職法律事務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)途徑
高等職業(yè)教育肩負(fù)著培養(yǎng)面向生產(chǎn)、建設(shè)、服務(wù)和管理第一線需要的實(shí)踐型、技能型人才的使命，在我國加快推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中具有不可替代的作用。高職社區(qū)法律事務(wù)專業(yè)人才應(yīng)以適應(yīng)社區(qū)管理需要為目標(biāo)，以培養(yǎng)應(yīng)用能力為主線，使學(xué)生具有基礎(chǔ)理論知識(shí)適度、實(shí)踐應(yīng)用能力強(qiáng)、知識(shí)面較寬，具備法律人文精神的現(xiàn)代高職人才。
1.以學(xué)生多元選擇為目標(biāo)，優(yōu)化人才培養(yǎng)方案。在優(yōu)化人才培養(yǎng)方案時(shí)，應(yīng)以職業(yè)能力為中心設(shè)置理論課程體系，以職業(yè)崗位所需的訴訟能力和非訴訟能力進(jìn)行課程整合，重構(gòu)課程體系。以學(xué)生為主體的教育思想貫穿于國外發(fā)達(dá)國家高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)的全過程，而我國高等職業(yè)教育往往屬于民辦性質(zhì)，更多的偏向企業(yè)盈利目的，并未真正地走近教育的核心宗旨。高職院校要走的更遠(yuǎn)，力求將教育效益和企業(yè)效益統(tǒng)一，就必須要定位于“以學(xué)生為中心，一切為了學(xué)生”的人才培養(yǎng)目標(biāo)，把學(xué)生作為教育的主人，作為學(xué)校成功的立足點(diǎn)。以學(xué)生多元選擇為目標(biāo)就是要在兼顧學(xué)生的知識(shí)背景特征和職業(yè)規(guī)劃需求的基礎(chǔ)上，開展有針對(duì)性的課程學(xué)習(xí)和技能訓(xùn)練，具體課程的設(shè)計(jì)上要迎合學(xué)生的發(fā)展需求和學(xué)習(xí)興趣，進(jìn)行整合式、漸進(jìn)式和自助式的教學(xué)方法，強(qiáng)調(diào)學(xué)生自主能動(dòng)性和學(xué)習(xí)積極性的發(fā)揮，從而以需求和興趣帶動(dòng)學(xué)習(xí)效果的提高。
2.以職業(yè)能力培養(yǎng)為目標(biāo)，構(gòu)建實(shí)踐型教學(xué)體系。實(shí)踐教學(xué)是高職教育的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)高職人才培養(yǎng)目標(biāo)的關(guān)鍵。建立法律綜合實(shí)訓(xùn)室、模擬法庭、民事爭議調(diào)解實(shí)訓(xùn)室等校內(nèi)實(shí)訓(xùn)基地，開展多種能力的實(shí)踐活動(dòng)，如案件討論、模擬法庭、法律咨詢、民事爭議調(diào)解等培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)踐能力和綜合素質(zhì)。實(shí)訓(xùn)課程必須建立在體系化的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)課程之間以及實(shí)訓(xùn)老師之間的聯(lián)系，合理銜接實(shí)訓(xùn)知識(shí)，培養(yǎng)學(xué)生綜合技能。當(dāng)下，各項(xiàng)實(shí)訓(xùn)課程的課時(shí)安排和教師分配應(yīng)當(dāng)遵從知識(shí)融合和技能綜合的市場(chǎng)需求，在安排具體實(shí)訓(xùn)課程時(shí)可以加強(qiáng)教師之間的溝通和配合，建立實(shí)訓(xùn)課程的模塊體系，比如在民事爭議調(diào)解實(shí)訓(xùn)中就可以穿插公關(guān)禮儀技能的訓(xùn)練，強(qiáng)化學(xué)生公關(guān)危機(jī)應(yīng)急和調(diào)解能力；在法律文書寫作中可以穿插辦公自動(dòng)化的訓(xùn)練，提升學(xué)生辦公文書寫作技能，避免單向化的實(shí)訓(xùn)內(nèi)容，分散式的實(shí)訓(xùn)課程。一項(xiàng)實(shí)訓(xùn)課程為主，多項(xiàng)實(shí)訓(xùn)技能融合，實(shí)行多元銜接，形成知識(shí)貫通，讓學(xué)生學(xué)的全面、用的靈活、忘的較少，才能真正提高學(xué)生的技能，彰顯實(shí)訓(xùn)的作用。同時(shí)，實(shí)踐教學(xué)還要走向校外，與相關(guān)社區(qū)、街道、村委會(huì)等基層組織建立長期穩(wěn)定的聯(lián)系，由專業(yè)教師定期帶領(lǐng)學(xué)生進(jìn)行實(shí)踐訓(xùn)練，讓學(xué)生在真實(shí)的職業(yè)環(huán)境中培養(yǎng)職業(yè)能力。
3.以“雙師型”人才培養(yǎng)為目標(biāo)，加強(qiáng)實(shí)務(wù)型教師隊(duì)伍建設(shè)。 高職教育辦得好不好，關(guān)鍵在于教師。高職教師不僅能傳授專業(yè)理論知識(shí)，同時(shí)還必須具有指導(dǎo)學(xué)生實(shí)踐的能力。學(xué)校要采取積極措施，鼓勵(lì)教師成為“雙師型”人才。同時(shí)，學(xué)校還要積極主動(dòng)引進(jìn)校外具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法律人士，從而逐步建立一支素質(zhì)較高、結(jié)構(gòu)合理的師資隊(duì)伍。高職院校實(shí)務(wù)型教師質(zhì)量的優(yōu)化也是提高實(shí)訓(xùn)課程教學(xué)的重要保障。從制度層面而言，高職院校在性質(zhì)上多為民辦高校，在教師聘任管理上可以打破終身制和固定制，優(yōu)先引聘具有實(shí)訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)和從業(yè)經(jīng)歷的專項(xiàng)人才，同時(shí)可以加強(qiáng)與企業(yè)、機(jī)關(guān)與其他高校的合作，通過引入客座教授、實(shí)務(wù)專家等拓寬實(shí)訓(xùn)教師資源。從管理層面而言，高職院校對(duì)實(shí)訓(xùn)教師應(yīng)該采用多元聘任管理方式，比如針對(duì)具體實(shí)訓(xùn)可以進(jìn)行短期項(xiàng)目專聘，開展崗位專項(xiàng)培訓(xùn)，積極開辟渠道，鼓勵(lì)專職法律教師進(jìn)入公司企業(yè)、機(jī)關(guān)單位等進(jìn)行掛職鍛煉、提高實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，緊密市場(chǎng)聯(lián)系，從而不斷更新實(shí)訓(xùn)內(nèi)容，強(qiáng)化技能培訓(xùn)，迎合市場(chǎng)需求。
參考文獻(xiàn)
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一、關(guān)于社會(huì)事業(yè)面臨的形勢(shì)及應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)
國家行政學(xué)院丁元竹教授認(rèn)為，從國內(nèi)看，“十二五”時(shí)期將是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拐點(diǎn)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇期，而轉(zhuǎn)型不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)問題，社會(huì)穩(wěn)定十分重要。因此，國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)要超越經(jīng)濟(jì)，打開視野，以低增長、高就業(yè)為目標(biāo)，以改善民生為根本，并把工作重點(diǎn)放在農(nóng)村。改善民生要側(cè)重加強(qiáng)收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，處理好政府、企業(yè)和個(gè)人的關(guān)系，多啟動(dòng)建設(shè)一些富民工程。同時(shí)，還應(yīng)注意，今后一個(gè)時(shí)期我國社會(huì)發(fā)展面臨著發(fā)達(dá)國家的福利模式與發(fā)展中國家的扶貧模式之間的抉擇。我國既要樹立新時(shí)期大扶貧的理念，進(jìn)一步創(chuàng)新扶貧方式，又要滿足居民多層次、多樣化的社會(huì)需求，逐步拓展社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容。
國務(wù)院發(fā)展研究中心葛延風(fēng)教授認(rèn)為，當(dāng)前我國面臨增長方式轉(zhuǎn)型、社會(huì)體制轉(zhuǎn)型、需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展提出了新的要求。金融危機(jī)對(duì)我國的影響不會(huì)太長，“十二五”社會(huì)事業(yè)發(fā)展仍將具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
丁元竹教授分析認(rèn)為，當(dāng)前，我國現(xiàn)行的基本公共服務(wù)體系與民生需求扁平化的趨勢(shì)還不相適應(yīng)，面向企業(yè)和城市的管理體制與惠及全民的公共服務(wù)需求還不相適應(yīng)。加速民生事業(yè)發(fā)展，特別是惠及全民的民生事業(yè)發(fā)展，給社會(huì)發(fā)展管理模式、行政管理體制、基層社會(huì)組織帶來挑戰(zhàn)。探索和完善社會(huì)體制是社會(huì)發(fā)展的核心。
專家指出，過去30年內(nèi)，與舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相比，中國在改善公共服務(wù)及社會(huì)發(fā)展方面的步伐相對(duì)較慢。魏英瑛博士提出，“十二五”時(shí)期，中國政府應(yīng)制定一個(gè)定義明確、內(nèi)容明晰、資金充裕、實(shí)施良好的全民基本公共服務(wù)包，并按照服務(wù)種類、成本效益和社會(huì)價(jià)值而非民眾的支付能力分配基本公共服務(wù)。同時(shí)，建立良好的公共部門治理框架及機(jī)制，使政策在部門內(nèi)和部門間協(xié)調(diào)一致，確保社會(huì)政策的實(shí)施效果，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，保證優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)覆蓋最弱勢(shì)的人群。
二、關(guān)于“十二五”社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、原則與戰(zhàn)略重點(diǎn)選擇
國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所孫長學(xué)博士、中國人民大學(xué)洪大用教授分析了“十二五”社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。
“十二五”社會(huì)事業(yè)發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注四糞目標(biāo)：構(gòu)建全面覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系；縮小社會(huì)差距，關(guān)注社會(huì)公平；發(fā)展社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)；建立適應(yīng)新形勢(shì)的社會(huì)管理體制。
洪大用教授認(rèn)為，“十二五”社會(huì)事業(yè)發(fā)展要堅(jiān)持以人為本，改進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，深化社會(huì)事業(yè)體制改革，完善社會(huì)事業(yè)的基礎(chǔ)運(yùn)營機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增強(qiáng)基本公共服務(wù)的公平性、有效性、可及性、可生產(chǎn)性，逐步邁向各盡所能、各取所需。
“十二五”推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展需要妥善處理五人關(guān)系：一是處理好社會(huì)事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的關(guān)系，社會(huì)事業(yè)及社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)在擴(kuò)大內(nèi)需、形成服務(wù)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，以及引導(dǎo)要素、產(chǎn)業(yè)和人口布局上將發(fā)揮更大作用；二是處理好基本和非基本的關(guān)系，基本公共服務(wù)必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)；三是處理好投入與產(chǎn)出的關(guān)系，要使有限的投入發(fā)揮更大的作用，就要更加重視社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)；四是處理好供給與需求的關(guān)系，緊緊抓住以人民群眾的需求為導(dǎo)向；五是處理好社會(huì)事業(yè)發(fā)展與避免“福利國家陷阱”和“中等收入陷阱”的關(guān)系。葛延風(fēng)教授也指出，發(fā)展社會(huì)事業(yè)必須妥善處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方三個(gè)方面的關(guān)系。在政府與市場(chǎng)關(guān)系上，他認(rèn)為，在絕大多數(shù)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)該堅(jiān)持政府主導(dǎo)，政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在規(guī)劃、監(jiān)管等方面。同時(shí)在合適的領(lǐng)域也可以利用市場(chǎng)機(jī)制，但社會(huì)事業(yè)總體上應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)。政府與社會(huì)關(guān)系上，要思考為什么要?jiǎng)訂T民間力量參與。民間力量參與哪些領(lǐng)域，以什么方式參與等。當(dāng)前要培育鼓勵(lì)民間參與的社會(huì)基礎(chǔ)。在中央與地方(即不同層級(jí)政府)關(guān)系上，要明確規(guī)劃、投入、執(zhí)行和監(jiān)督四個(gè)責(zé)任，不同社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域這些責(zé)任劃分是不一樣的。
“十二五”社會(huì)事業(yè)發(fā)展應(yīng)著重建立健全七項(xiàng)體制機(jī)制：推動(dòng)教育體制改革，進(jìn)一步提升人力資本對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化的支撐作用；推動(dòng)社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足居民多樣化的社會(huì)服務(wù)需求；積極推進(jìn)政事分開、管辦分離，建立新型的社會(huì)事業(yè)單位運(yùn)行與治理機(jī)制；穩(wěn)步提高社會(huì)事業(yè)財(cái)政支出比重，多方籌集社會(huì)事業(yè)發(fā)展資金；加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)資金使用績效監(jiān)管，對(duì)社會(huì)事業(yè)投入與產(chǎn)出進(jìn)行綜合監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)；推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革，充分發(fā)揮其橋梁和紐帶作用；堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向。建立和完善科學(xué)有效的公共服務(wù)決策機(jī)制，暢通公共服務(wù)需求反饋渠道。葛延風(fēng)教授指出，“十二五”促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是：一是必須明確不同社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的屬性，同時(shí)完善定價(jià)機(jī)制；二是推動(dòng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織管理(也即事業(yè)單位改革)。
三、關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化政策與監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)
(一)關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的概念
世界銀行張春霖博士闡述了基本公共服務(wù)均等化的理由。他認(rèn)為除了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人力資本積累等原因外，基本公共服務(wù)均等化的主要理由：一是基本公共服務(wù)需求同收入之間沒有關(guān)系；二是基本公共服務(wù)均等化涉及機(jī)會(huì)均等，體現(xiàn)了代際公平。黃云鵬博士認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化包含三方面的含義：一是機(jī)會(huì)均等，即一國全體公民不分民族、性別、身份、地位、收入均應(yīng)該享有基本公共服務(wù)的權(quán)利；二是最低標(biāo)準(zhǔn)的均等化，均等化不可能是全國城鄉(xiāng)無差異化，而應(yīng)該是滿足現(xiàn)階段基本公共服務(wù)需要的最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該都能達(dá)到；三是什么服務(wù)可以納入基本公共服務(wù)、這個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)是什么，應(yīng)該是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而動(dòng)態(tài)調(diào)整提高。財(cái)科所副所長劉尚希強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化重在權(quán)利上的平等，而不是結(jié)果上的均等。他指出，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的目的并不僅是“物”的公平，應(yīng)該落到人的能力的均等化。Bill Bikales博士則認(rèn)為基本公共服務(wù)并沒有標(biāo)準(zhǔn)的答案，而取決于政府的行動(dòng)和責(zé)任。他也認(rèn)為均等化的涵義應(yīng)該是確保最基本的標(biāo)準(zhǔn)都能達(dá)到。
(二)關(guān)于我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀
國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所黃云鵬博士認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀可以作三大判斷：一是改善農(nóng)村公共服務(wù)的戰(zhàn)略地位明顯提升；二是部分領(lǐng)域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)有所減緩；三是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化仍然較為明顯，主要體現(xiàn)在投入力度不均等、供給水平不均等、服務(wù)可及性不
均等、供給質(zhì)量不均等及成本負(fù)擔(dān)不均等。
兒基會(huì)社會(huì)政策處處長白海娜詳細(xì)介紹了公共服務(wù)民意調(diào)查的實(shí)證結(jié)果。她指出。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段中國社會(huì)政策領(lǐng)域的各種不均等，主要包括結(jié)果上的不均等、產(chǎn)出的不均等和公共資源配給上的不均等。她強(qiáng)調(diào)了公告服務(wù)提供的籌資和治理不足的后果，將導(dǎo)致基服務(wù)提供不足、非基本服務(wù)的提供過程中各機(jī)構(gòu)競(jìng)爭消費(fèi)者、非基本服務(wù)的提供能力過剩和富人從政府支出中獲益最大。
(三)關(guān)于政府在基本公共服務(wù)中的角色和作用
黃云鵬博士指出，基本公共服務(wù)的屬性特征決定了政府在基本公共服務(wù)提供中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)地位，其主要職責(zé)包括：立法、規(guī)劃、直接舉辦基本公共服務(wù)、政策支持和監(jiān)管。政府有職責(zé)有義務(wù)作為公共服務(wù)的提供者，但政府不一定是生產(chǎn)者。不同的政府干預(yù)工具有著不同的適用性。政府在履行保障基本公共服務(wù)供應(yīng)責(zé)任時(shí)，究竟采用哪種方式安排生產(chǎn)，既有基本公共服務(wù)本身特性的考慮，也有政治、文化傳統(tǒng)的考慮。
(四)關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策框架
黃云鵬博士提出的政策建議主要包括：健全促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的法律法規(guī)體系、制定全國和省級(jí)基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)劃分各級(jí)政府基本公共服務(wù)事權(quán)、深化與基本公共服務(wù)均等化相配套的財(cái)稅體制改革、消除不利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制障礙、創(chuàng)新基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制、建立健全基本公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制和強(qiáng)化公共服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè)。
白海娜處長強(qiáng)調(diào)了服務(wù)提供問責(zé)機(jī)制的重要性，一是政府內(nèi)部的問責(zé)，包括不同政府部門以及不同政府層級(jí)間的責(zé)任分配與政策協(xié)調(diào)、激勵(lì)機(jī)制、對(duì)省／市／縣／鄉(xiāng)內(nèi)部服務(wù)提供情況的監(jiān)督。二是政府、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)與市民之間的問責(zé)，包括地方層面的規(guī)制、監(jiān)測(cè)、績效評(píng)價(jià)等是否有效、透明度與公共知曉度、對(duì)市民需求的反應(yīng)機(jī)制等。
四、關(guān)于“十二五”社會(huì)事業(yè)發(fā)展的幾個(gè)理論問題
中國人民大學(xué)鄭杭生教授、世界銀行張春霖教授以及中國社會(huì)科學(xué)院的李培林研究員分別從社會(huì)安全理念、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革、社會(huì)事業(yè)與收入分配三個(gè)視角出發(fā)，就“十二五”社會(huì)事業(yè)發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵問題提出改進(jìn)建議。
第一，轉(zhuǎn)變“社會(huì)安全”理念，以社會(huì)弱勢(shì)群體為重點(diǎn)制定“十二五”社會(huì)政策。現(xiàn)有對(duì)“社會(huì)安全”的反向定義使社會(huì)政策趨于消極化，即更多關(guān)注對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的回避。現(xiàn)階段，我國個(gè)體安全越來越突出，社會(huì)政策需要從保障生存的基本安全向保障發(fā)展的更高的安全轉(zhuǎn)變。社會(huì)政策應(yīng)適應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，把個(gè)體安全放在越來越重要的地位，適度擴(kuò)展社會(huì)事業(yè)的內(nèi)容。同時(shí)，仍要將重點(diǎn)放在社會(huì)弱勢(shì)群體上，使他們進(jìn)入有保證的狀態(tài)，這不僅是緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障，更是使人民共享改革成果，構(gòu)建以人為本的和諧社會(huì)的基本要求，社會(huì)政策必須在這方面做出自己的貢獻(xiàn)。
第二，改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)和基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。研究表明，我國公共服務(wù)分配格局與收入分配格局高度相關(guān)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果不明顯。要盡快改革現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，否則。在“十二五”時(shí)期，各級(jí)政府加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)差距迅速拉大。目前，這種趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)且不斷增強(qiáng)，需要引起高度重視。
第三，限制社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的壟斷，形成開放競(jìng)爭的市場(chǎng)體系，推進(jìn)公立事業(yè)單位改革。教育、文化、公共事業(yè)、體育和醫(yī)療等行業(yè)大都由國有資本高度壟斷，缺乏競(jìng)爭導(dǎo)致供給效率低下。質(zhì)量不高，長期抑制社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。“十二五”時(shí)期，要加快政資分開、政企分開和政事分開，開放競(jìng)爭，包括引入新的戰(zhàn)略投資者。建議把從事公共服務(wù)的民辦非企業(yè)單位統(tǒng)一稱為民辦事業(yè)單位。推進(jìn)公立事業(yè)單位改革，收縮行政性事業(yè)單位的行政職能，或者將其直接納入行政管理體系，賦予醫(yī)院和學(xué)校獨(dú)立的人事權(quán)，探索理事會(huì)治理結(jié)構(gòu)。通過合理的激勵(lì)和約束機(jī)制規(guī)范事業(yè)單位的行為，避免利益目標(biāo)沖突。
第四，強(qiáng)化社會(huì)事業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)收入分配和擴(kuò)大內(nèi)需的功能。近年來，居民間收入分配差距的拉大降低了居民的消費(fèi)傾向，造成內(nèi)需不足。由于受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等預(yù)期消費(fèi)支出增加的影響，居民對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)收入與未來生活的不安全感使他們降低了對(duì)非必需品現(xiàn)期消費(fèi)的需求，普遍持謹(jǐn)慎消費(fèi)態(tài)度，妨礙了消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。同時(shí)，居民收入差距拉大了消費(fèi)差距，使?jié)撛谑袌?chǎng)需求難以充分?jǐn)U張。“十二五”時(shí)期要進(jìn)一步完善國民教育體系、加快健全社會(huì)保障制度、積極培育社會(huì)工作人員、發(fā)展老年服務(wù)業(yè)，強(qiáng)化社會(huì)事業(yè)調(diào)節(jié)收入分配差距、改善居民消費(fèi)預(yù)期、提高居民消費(fèi)傾向的作用。
第五，明確社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃重點(diǎn)領(lǐng)域的預(yù)期性和約束性指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中有些詳細(xì)指標(biāo)很難與市場(chǎng)相適應(yīng)。與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃不同，社會(huì)事業(yè)的發(fā)展以政府為主導(dǎo)，規(guī)劃目標(biāo)必須明確，需要在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出預(yù)期性和約束性指標(biāo)。
五、關(guān)于部分重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展思路
為深入掌握社會(huì)事業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，研討會(huì)特邀請(qǐng)來自教育、衛(wèi)生、文化、民政等部門的代表，介紹了各自領(lǐng)域“十二五”規(guī)劃的基本思考。
教育事業(yè)。教育事業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，取得了顯著成效，有學(xué)上的問題初步得到解決，上好學(xué)的問題成為突出矛盾。“十二五”時(shí)期，要在促進(jìn)教育公平的基礎(chǔ)上，適度超前發(fā)展，提高教育質(zhì)量。以農(nóng)村為重點(diǎn)加快教育服務(wù)支撐能力建設(shè)，提升學(xué)前教育普及程度，基本普及高中階段教育。考慮到中低收人家庭子女更多接受中等職業(yè)教育，國家要不斷增加對(duì)中等職業(yè)教育投入。深化教育體制改革，尤其是招生考試制度改革，保障教育起點(diǎn)和過程的公平。探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度，擴(kuò)大學(xué)校自，鼓勵(lì)基層探索創(chuàng)新。
衛(wèi)生事業(yè)。按照國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體部署，貫徹落實(shí)各項(xiàng)重點(diǎn)工作。到2015年，初步建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，初步實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，使我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和保健水平居于發(fā)展中國家前列。
文化事業(yè)。“十二五”時(shí)期我國“文化軟實(shí)力”將日益增強(qiáng)，公共文化服務(wù)理念不斷深入人心，居民文化消費(fèi)和需求旺盛，文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展階段。在全球性金融危機(jī)的背景下凸顯了比較優(yōu)勢(shì)。要加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域。實(shí)施文化產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，加強(qiáng)與科技的融合，積極發(fā)展新型文化業(yè)態(tài)。提高對(duì)外文化交流質(zhì)量和水平。大力推進(jìn)經(jīng)營性和公益性文化單位體制機(jī)制改革，培育骨干文化企業(yè)和文化領(lǐng)域的戰(zhàn)略投資者，建設(shè)一批新型行業(yè)組織和市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，提高適應(yīng)市場(chǎng)和服務(wù)群眾的能力。立法保障文化市場(chǎng)的發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)文化市場(chǎng)的監(jiān)管管理和綜合執(zhí)法。
