時間：2023-08-02 17:15:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理格局，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中圖分類號]D422.6；D631.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02
0 引 言
農村基層社會治理指的是在村民委員會、鄉鎮政府或街道辦事處領導下，由眾多村民參加，規定社會行動、調節社會關聯、緩和社會沖突、處理社會難題以及維持社會治安的活動。與廣義上的社會治理相比，農村基層社會治理更加貼近于現實社會，因此，我國農村基層社會治理創新更加有利于村民。
1 我國農村基層社會治理存在的問題
1.1 壟斷問題
我國農村基層社會治理存在嚴重的壟斷問題，特別是部門的壟斷狀況更是頻繁發生，導致各活動分開進行，效率非常低，由此造成農村基層社會工作者的公共觀念意識日益降低。其次，農村基層中缺乏一些固有的社會項目，而政府機關中卻擁有充足的項目內容，政府和農村基層嚴重不統一，進而使政府機關的項目得不到更好的運用，進一步拉大了農村和城市的發展距離。
1.2 脫節問題
我國農村基層社會治理存在的另一個問題就是脫節問題，主要是由政府機關帶動的，政府自身直接滲入與間接調節之間出現脫節問題，換句話說，政府只關注直接滲入功能而忽略了間接調節的發展。由此導致農村基層組織嚴重脫節于社區組織，也就是只關注城市居委會的建立而忽略農村村委會的培養，使居民治理觀念嚴重欠缺。
2 我國農村基層社會治理創新的必要性
2.1 建設國家治理系統的根基
我國的國家治理系統屬于非常繁雜的集體構成，涉及數目繁多的主體項目，比如：大方面的政府機關治理，稍微小方面的社會單位治理還有最本質的農村基層社會治理等，都是國家治理系統的部分。
從根本上來說，社會治理系統的創意之處就體現在由傳統意義上的“大的政府，小的社會”轉向成最新出現的“小的政府，大的社會”。其實，要想從本質上達到我國倡導的“大的政府”狀態，務必要高度重視農村基層的作用，把政府的治理、農村基層的自治及社會單位的治理有機結合起來，同時要注意重點突出，主次分明。因此，農村基層社會治理屬于我國國家治理系統的根基，必須要奠定好根基才能夠建造出穩固強壯的國家。
2.2 建立服務型政府的需要
據了解，曾經有過很長一段時間，我國的政府機關都是社會的管治者，經常運用自身的各種權力，擬定相關策略，對社會中的一些行為進行管理，有時甚至是強制管理。后來，市場經濟體制日益取代了計劃經濟，在社會中發揮更加重要的作用，管治者身份的政府漸漸滿足不了社會的需求，迫使管制型政府朝著服務型政府發展。
農村基層社會治理對于建造服務型政府起到非常關鍵的作用。首先，將人的利益當成首要利益，牢記“以人為本”是服務型政府的重要理念，要帶動村民的自治；其次，政府機關要適度下放權力，給農村基層相關部門更多的治理權。另外，當真正實施農村基層社會治理創新時，鄉里或鎮上的負責人要適當將相應的權力轉交到具體村民委員會手中，擬定策略時要以遵從少數服從多數為原則，更好地促進服務型政府的設立。
2.3 能緩解多種社會沖突
當我國邁入社會體制轉型的快速發展期，急速化的發展勢必會造成許多社會沖突的出現，比如：社會上欠缺完善的保障系統、強迫房屋拆除、工人的工作配置不恰當等矛盾，綜合分析這些問題發現造成這些現象的主要原因是，農村基層農工的權益得不到很好的庇護。
著名科學家科塞提出了“安全閥”理論，指出應該用農村基層社會治理來緩解社會上的多種沖突，維持社會的安穩秩序。他指出，通過農村基層社會治理能夠緩沖社會中各種大小沖突。
3 我國農村基層社會治理創新的方向探索
3.1 我國農村基層社會治理創新的具體方向
經過多次調查與考究，得出我國農村基層社會治理創新的整體方向和目的是完善我國治理系統與提高治理實力。農村基層是我國發展的根基，農村基層社會治理系統的完善與實力的提升是我國社會發展的根基。在現階段，我國農村基層社會治理的具體方向是，在國家適度調控的基礎上，靈活推行村民自治，由此實現我國農村基層社會治理的創新以及推動我國社會治理的現代化發展。其實，我國農村基層社會治理創新的方向，就體現了農村基層和當今社會身為治理者的多樣化，其整治構成漸漸脫離單一的政治化監控，朝著互相調節、資源共享的方向發展。另外，該方向也彰顯出社會治理機制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地達到我國農村基層社會治理創新的目的。
3.2 我國農村基層社會治理創新方向的詳細內涵
我國農村基層社會治理創新的方向，詳細來說，表現在以下幾個方面。第一，社會治理主要負責人的非單一化，也就是我國農村基層自治的負責人除了政府部門以外，其余的非政府機關，像公司單位、村委會或居委會、村民或居民等都可以變成社會治理的主體而非客體。而且，這些能夠作為社會治理主體的角色在具體的范疇內都擁有一定的權力和地位，都可以根據自身的觀念促進其余各種組織間的調節。第二，社會治理的構成呈現網格化趨勢。如今的農村基層社會治理不再是以往那樣的單一化模式，而是擴展成了各個治理對象的網格式路徑，重新打造了農村基層社會治理的手段方式，更好地促使政府機關和農村基層之間權益和權力的配合與調節，進而提高農村基層社會治理的實力和水準。第三，社會治理的機制更加理性化。正式實施該方向舉措時，政府進一步改進和健全了多種機制與策略，以便推進自身在管制活動進展中的程式化與理性化等，從而提高農村基層社會治理的固定性、堅守性與理性化。第四，社會治理更加民主化和法律化。當今社會是法治社會，社會治理也重點要求公民要根據法律有秩序地參加民主，要將法治當成準則與根基，經過觀念、機制與科技上的創新，進一步帶動農村基層社會治理手段的法律化與民主化。第五，社會治理使用的科技更顯現代化。經濟的快速發展帶動科技的進步，現代高科技產品數量繁多，高科技技術手段也是更加先進，我國農村基層社會治理也使用了基于電子網絡的當代高科技手段，將其運用在生活中的方方面面，提升了社會治理的效率。
4 結 語
本文通過探討在我國農村基層社會治理中尚且存在的問題，認識到進行社會治理創新的必要性，最終得出農村基層社會治理創新的方向和目的。其實，在經濟快速發展的今天，任何事情都在變化，同樣我國農村基層社會治理也不可能一成不變，所以對其實施的創新程序也不應停止。當對于農村基層的社會治理構成進行改革時，不單單要限制在政治與社會上，還要更多的關注農村基層的發展，防止出現因策略不當而發生工作成效降低問題。同時，我國要善于綜合協調農村基層的內外部組織單位，時刻加強農村基層本身的公共服務意識和成效結果。
主要參考文獻
[1]劉凱強.轉型期基層社會治理矛盾及其創新探究[J].吉林工程技術師范學院學報，2015（7）.
[2]孟秋菊.農村社會治理創新視域下的基層社會自治創新路徑探析――以大竹縣廟壩鎮為例[J].四川文理學院學報，2015（4）.
一、指導思想
以縣委、縣政府新農村建設和發展思路為指導。以改革創新城鄉社區、農村基層社會治理為重點，結合“人文社區、溫馨家園”和“十戶聯防、三群聯創”等城鄉基層社會治理工作經驗，緊扣農村穩定和發展的主題，結合部門優勢，充分利用現有資源，科學引導和合理幫扶，維護農村基層穩定，使幫扶點實現提升基層平安建設、法治建設和服務管理水平，并逐步邁進新型農村行列。
二、工作目標
按照縣委新農村建設辦公室的安排，掛點幫扶XX鄉XX村建設，按照“創建新面貌、提供新服務、完善新機制、營造新風尚、構筑新格局”的示范化創建要求，我局力爭實現如下目標。
1、為掛點村爭資1萬元以上。
2、積極協助掛點村推進網格化管理。
3、指導村構建新型社區（村）治理服務體系。建立健全“一站三室一校”，即社會管理服務站，綜治室、說事室、警務室，以及法律夜校，實現社區（村）服務管理與公共服務代辦無縫銜接。
4、協助村莊開啟鄰里守望模式。協助組建鄰里互助組，成立志愿服務和“紅袖標”義務巡防隊伍，引導和鼓勵局干部職工，參加形式多樣的志愿服務活動。定期上門為空巢老人、婦女兒童和精神病患者等弱勢人群服務，給予適當物質幫助和精神慰問。
5、積極搞好協調，化解矛盾，確保掛點村社會穩定。協助掛點村建立完善矛盾糾紛調解協會，實現全村零發案、村民零犯罪、事故零發生、矛盾零上交，確保掛點村平安、和諧、穩定。
6、協助完成其他各項工作。
三、工作要求
1、掛點扶村工作組成人員
組長：
副組長：
成員：
日常性工作由XX同志具體聯絡負責，各成員單位具體組織實施。
2、下村時間要求
掛點扶村工作組成員，下村了解情況，解決問題時間必須每月2次以上，必要時可與業務工作脫鉤，駐村協助解決實際問題。
3、充分利用部門優勢，扶持掛點村發展一項富民產業，解決該村貧困群眾的生活困難。
4、協助掛點村建立完善民間矛盾糾紛調解協會，做到矛盾糾紛不出村，不出現治安案件和刑事案件，切實關心和關愛留守兒童、空巢老人和精神病患者等弱勢群體，在提供物質幫助的基礎上給予心靈上的關愛和援助，確保掛點村全面平安、和諧、穩定。
5、積極營造平安法制氛圍。協助掛點村設置普法長廊，做好法制宣傳欄，積極開展法律講堂和法制祠堂等活動，增強群眾的法制觀念和防范意識，形成人人懂法、知法、守法、護法的良好氛圍，進一步提高群眾安全感。
一、認清形勢，科學定位，建立社會治安防控體系長效機制
學習實踐科學發展觀，要科學判斷和全面把握當前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權。××街屬典型的城鄉結合部，轄內影響穩定的因素多樣，治安環境復雜，主要表現在：一是地域形態多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內地域形態多樣，既有××市最大的關閉國有企業—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業地段；既有××區人口最多的城中村—××村，又有多個新型住宅小區，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業糾紛、鄰里糾紛、醫患糾紛、經濟糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區的穩定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調處這些矛盾，既涉及到各種政策法規，又要協調各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據初步統計，××地區的外來流動人口超過8萬人，平均素質偏低，相當一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網前居住在出租屋，給××地區的治安帶來了嚴重的壓力。三是案件基數大，多發性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務十分繁重。在源頭預防上，城中村內的治安防范工作由于受環境、居民意識、硬件設施等影響面臨很大挑戰；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質偏低的現狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護法等意識面臨著挑戰。街黨工委、辦事處以“發展是第一要務，穩定是第一責任”的觀念為指引，把保穩定和促發展放在同等重要的位置，科學地分析我街實際，從街道層面進行全局性、系統性考慮，探索社會治安綜合治理長效機制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉變和突破。
二、深入實踐，開拓創新，構建社會治安防控體系的基礎和架構
學習實踐科學發展觀，要注重實踐，開拓思路，創新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從2006年底開始，深入社區進行調研，召集研究討論，結合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。2007年3月份形成了《××街關于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調處、安全防范、基層創安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執法聯動、隊伍培訓管理、組織保障、檢查考核為內容的“十大機制”，形成了以打擊為重點、以預防為基礎、以控制為關鍵，以建設、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統性的社會治安防控體系。根據當前社會治安綜合治理工作特點，從轄區實際情況出發，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。
（一）以統一高效為方向，建立社會治安防控體系運行機制。
貫徹落實科學發展觀，構建社會治安防控體系科學合理的運行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關鍵。以統一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩及綜治委牽頭，以街道一級有關職能部門為主力，以社區居委會、轄內機構、單位和各類社會力量為基礎的縱向層級運行架構。在橫向聯動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯動，主要是職能部門之間的執法聯動和矛盾糾紛聯調聯動；二是社區一級聯動，圍繞平安和諧，以社區黨支部為龍頭，以社區民警為骨干，以社區治保會為基礎，以出租屋管理員、××公司治保隊員、社區內各企事業單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯動，以××地區治安聯防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰斗力。以縱向層級運行架構為主體，通過橫向聯動工作模式進行協調整合，構筑一個職責分工明確、團結協作、效率快速、效益明顯的綜合運行機制。
（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。
貫徹落實科學發展觀，建設社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設標準，建立街綜治工作中心，構筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現在以下三方面：組織保障功能，表現為建立完善組織機構、工作制度、硬件設施，明確職責任務和部門分工；協調指揮功能，表現為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯調、聯防、聯勤、聯治、聯創的“五聯”運作機制；管理考核功能，表現為健全學習培訓制度、加強隊伍管理，進行工作績效評估、檢查考核。通過充分發揮綜治工作中心功能作用，強化基層管理，完善基層服務，優化基層資源，夯實基層基礎。
（三）以整合統籌為準則，建立社會治安防控體系精干隊伍。
貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補充，實行警民結合、專群結合，充分發揮隊伍最大的工作效益。以××地區治安聯防大隊為載體，將轄區保安員、治保員以及物業小區、工業區、大型企業的治安力量有效整合，完善了聯網基地指揮臺建設，實現了勤務指揮聯動。以義務平安巡邏隊伍為補充，在社區民警統一安排下協助開展社區治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達到有效的管理，高速、可靠、準確、綜合性的合理安排，發揮最大作用。
（四）以科技創新為指引，建立社會治安防控體系防范網絡。
貫徹落實科學發展觀，利用先進的科學技術，通過市場機制運作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網絡：一是建設全街視頻監控系統，現在街面主要路段設置了212個監控點，城中村內街內巷設置了107個監控點和5個監控崗亭。二是發動轄內物業小區、企事業單位自建視頻監控系統，現我街轄內主要小區、企事業單位安裝了1000多個攝像機。三是推進城中村單體出租屋視頻監控小系統建設，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內部進行實時監控。四是推行家庭、商鋪內部技防建設，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統等家庭、商鋪技防。通過建設四個層面安全防范網絡，動靜結合，人防、物防、技防結合，形成一張覆蓋全轄區范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網絡。
（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。
貫徹落實科學發展觀，加強精神文明建設，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環境。構筑××街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標，打造室內法制宣傳教育服務、室外法制宣傳教育服務、網上法制宣傳服務三大宣傳陣地，不斷創新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預防違法犯罪，增強轄內居民群眾法制觀念和法律意識，促進社會和諧。
三、以人為本，立足長遠，進一步推進社會治安防控體系的落實和發展
（一）從全面協調可持續發展的角度出發，促進社會治安防控體系的落實和發展。
深入踐行科學發展觀，以全面、協調、可持續發展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經濟社會的發展，促進平安和諧社區建設。基層社會治安防控體系是一項長期性、復雜性、持續發展性的社會系統工程，其全面落實要始終堅持“三個結合”：一是要與上級綜治工作精神相結合，社會治安防控體系的推進要以省、市、區綜治工作精神為指導，落實上級部門的工作部署。二是要與經濟發展規律相結合，以經濟建設為基礎，從××地區的經濟發展需求和趨勢出發，繼續完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學性、長效性、穩定性。三是要與社會矛盾發展態勢相結合，隨著經濟社會發展，將會不斷涌現出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態，將促進社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。
（二）從以人為本的角度出發，促進社會治安防控體系的落實和發展。
深入踐行科學發展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對社會治安的參與度和滿意度，是對社會治安防控體系實施效果的最好詮釋。社會治安防控體系的全面推進，要立足實際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實圍繞社會治安問題的重點、難點和盲點，實現社會治安狀況的明顯好轉。要依靠群眾，發動群眾，始終堅持從群眾中來、到群眾中去，把社會治安防控體系建設融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強防范意識，減少犯罪分子犯罪機會；通過開展形式多樣的社區活動，進一步引導和發揮群眾參與社會治安工作的積極性和主動性，使群眾承擔一定的治安防范義務；通過及時公開與群眾切身利益息息相關的治安信息，使群眾及時了解身邊的社會治安環境，采取相應地防范措施。
【關鍵詞】治理；鄉鎮社會治理；體制機制；構建和完善；研究
治理，是指政府治理或公共治理，是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。治理與統治存在著異同，統治的主體是政府權力機關，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯合組織。統治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會。農村問題是中國革命、建設和改革的根本問題，是中國社會的核心問題。農村問題反映到政治層面，是鄉村治理的有效性問題。隨著改革開放不斷深入，經濟社會事業不斷發展，農村社會利益格局深刻調整，城鄉一體化、新型農村城鎮化等新格局的問題和矛盾日益凸顯，人民群眾對基本公共服務均等化的要求不斷提高，改革已進入“深水區”、“攻堅期”。要加大資源投入力度，建立和完善鄉鎮社會治理體制機制，切實為農民群眾提供優質高效服務，讓其享受市民待遇，共享改革發展成果。
一、問題的研究背景、目的和意義
農村城市化的進程是由以農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。進入21世紀，中國城市經濟社會事業快速發展，同時也帶動了農村的不斷發展。但總體上看，農村發展仍然相當滯后，人民群眾對物質財富和精神財富的追求有更高的期望。因此，促進農村健康、快速、可持續發展已成為一個極為緊迫和現實的重大課題。我國農村發展既面臨著巨大的發展機遇，也存在著許多問題和面臨著巨大的挑戰。農村發展面臨的一系列問題和挑戰中，不完善、不科學的社會治理體制已成為一切問題的核心。加強鄉鎮社會治理體制研究，強化黨的堅強領導核心地位，不斷發展經濟社會事業，是為了讓人民群眾過上安逸富足的生活，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進社會和諧，實現長治久安。
二、中國鄉鎮社會治理體制存在的問題
（一）公共機構設置不科學，鄉鎮政府服務職能難以發揮
公共機構設置不科學，鄉鎮內設機構不合理，服務效率不高。鄉鎮政府是一級政權組織，依法治理本地區政治、經濟、文化和各項社會事務，是中國政權體系實現統一領導的客觀需要。隨著改革的深入和形勢的變化，一些行政職能權限相繼從鄉鎮體制中剝離，實行了垂直管理。但一些行政職能責任和義務卻沒有隨之剝離，使鄉鎮常常面臨有責無權、有事難管的窘境。鄉鎮職能正在被弱化，鄉鎮政府成了“有限的權力無限的責任”政府。鄉鎮內設機構遵循與上級機構、部門對等對口的設置模式，通常每個鄉鎮有15--30個“站、辦、所”，既有省、市、縣直機關向下延伸管轄的站辦所，又有歸鄉鎮政府管轄的站辦所。延伸的站辦所雖在鄉鎮，但人財物權仍由上級單位掌管，造成指揮調度不靈，責、權、利難以相互統一，機構運轉效率不高。缺少足夠的精力、人力、物力、財力投入為民服務、為民辦事。基層機構人員素質不高，存在“”問題，責任意識不強，大局觀念淡薄，宗旨和服務意識不強，服務效率低下，鄉鎮政府服務職能難以發揮。
（二）公共財政資源短缺，難以保障基本公共服務均等化
根據“一級政府，一級財政”的原則，鄉鎮設置內設機構財政所。由于大多數鄉鎮不具備區域位置優勢，基礎設施條件落后，經濟發展水平不高，導致鄉鎮財政資源極其有限。分稅制財政體制改革和取消農業稅后，中央與地方存在“中央錢多地方錢少”的現象。鄉鎮政府財力不足，難以保障公共事業的發展。以上級轉移支付方式滿足公共產品的供給、分配帶有很大隨意性，出現跑“部”“錢”進現象，滋生權力尋租問題。財政收入逐級上移，責任逐級下移。“土財政體制”的存在，鄉鎮需上繳部分財稅供上級政府使用。鄉鎮自行承擔自身運轉所有經費，財政嚴重入不敷出。有些鄉鎮舉借大量債務，財政收不抵支，無力償債，“面臨破產的可能性”。財政供養人員未統籌安排，存在人情財政情況。涉及人民群眾最直接利益的人口計生、教育、醫療衛生、社會保障、環境、就業等項目支出，無財力安排。缺乏有效的財政財務監管，亂收亂支現象有時極為普遍。
（三）鄉鎮政府職能轉變滯后，嚴重阻礙農村經濟發展進程
鄉鎮體制不合理，權力和責任不對等，鄉鎮權力被縮小、職能被收縮，責任并未減少。“全能政府”的模式未根本轉變，部分鄉鎮工作還在靠傳統的行政體系和行政手段，工作上無所不包、無所不管，政事不分，村委會的自治權利被弱化，政社不分，村級職能政府化。考核鄉鎮政績指標體系不夠合理，導致鄉鎮由被迫玩“數字游戲”。考核機制存在缺陷，干部隊伍素質不高，鄉鎮干部的工作圍繞上級安排，難以圍繞農村工作。鄉鎮政府履行職能主要依靠行政推動，難以依法履行職責。公共服務職能薄弱，行政管理與命令難以有效滿足社會需要，制約農村經濟發展，激發新的社會矛盾，影響農村社會的穩定。鄉鎮干部觀念轉換不到位，缺乏組織資源和人力資源，工作自主性差，為民服務意識淡薄，農村公共產品不足，農村社會保障日益困難，農村文化教育缺乏，農村土地承包糾紛增多，鄉鎮職能轉變緩慢，作用難以充分發揮，嚴重阻礙農村經濟社會發展進程。
三、基于公共視角的中國鄉鎮社會治理體制改革新路徑
對舟山市普陀區桃花鎮居民而言,鎮干部到家串門已漸成習慣。
桃花鎮200多名機關、社區干部和教師、醫生、民警等,分成40個網格管理服務小組,進村入戶走訪群眾,了解民情,傾聽民聲。這是舟山市推出的一個基層行政管理新模式。干部們說:“這個模式將傳統的聯系包干制度與現代的信息網絡技術結合起來,我們叫做網格化管理、組團式服務。”
干部們口中的“網格化管理、組團式服務”,落實到操作層面,就是按照“網格化定位、組團式聯系、多元化服務、信息化管理、全范圍覆蓋”的要求,在鄉鎮(街道)、社區大格局不變的基礎上,把每個鄉鎮(街道)劃分成若干個單元網格,并組建一一對應的聯系服務團隊。
到目前為止,舟山市289個社區共建立了2464個網格。2464個網格,織成了一張覆蓋全市城鄉、遍及每家每戶的“大網”,猶如將血脈延伸至整個社會肌體的最末梢,使全市基層黨的建設和社會管理服務煥發出了蓬勃生機與無窮活力。
社會管理服務的“無縫對接”
一幢新落成的棕黃色兩層樓房里,普陀區展茅街道松山村村民沈平均一家人,正在忙碌著最后的室內裝修。他高興地給記者算了一筆賬:房子造好加裝修共要30萬元,正好與拆遷補償費用相抵,但舊房換新房,統一規劃的水、電、衛生等設施都大不一樣了。
與沈平均一起因公路建設而搬遷過來的有16戶人家,分別來自同一街道的3個村。“一開始大家都有顧慮,甚至有抵觸。”來自茅洋村的林心剛介紹說,網格團隊成員就像是“保姆”,分工明確,每一個細節都有人替他們著想,“有些我們沒想到的,網格團隊也都幫忙張羅好了。大伙兒都是開開心心搬家的。”
很多明明是百姓受益的好政策、好措施,為啥一到基層就變了樣?舟山市委、市政府經深入調研后認識到,這在很多時候并不是落實不力的問題,而是現有基層社會管理服務體系存在著“上面千條線,下面一根針”的缺位、越位、錯位等問題。
2008年8月,舟山在普陀區桃花鎮、勾山街道等地試點的基礎上,全面推開“網格化管理、組團式服務”工作。即以100至150戶為單元,將全市劃分為2464個網格,以鄉鎮(街道)干部、社區工作者、民警、教師、醫生、黨員小組長或志愿者為網格團隊成員,以摸清網格“家底”為基礎,建立起基層社會管理服務新體系,從而使“上面千條線”與“下面一張網”實現有機銜接,實現了基層社會管理服務的“無縫對接”。
就這樣,網格開始成為舟山基層社會管理服務的“新單元”。這一新模式帶來的變化,被專家形象地概括為:每一寸土地都有人管理,每一戶人家都有人服務。
通過“網格化管理,組團式服務”,密切了干群關系,基層群眾的需求和困難及時反饋到了上級管理部門,社會和諧穩定的基礎更加牢固了。
“千條線穿進一根針”
舟山市“網格化管理、組團式服務”的重要創新之處,在于為整合有效資源、強化協同合作搭建了一個新平臺。
展茅街道黨工委委員顧磊洲向記者說了一件事:有一次,第33網格團隊到大展社區走訪,在與居民張賽表的交談中了解到,因張家宕邊坡治理產生了噪音、揚塵和震動,周邊居民要求承包人停止作業,否則就有可能集體上訪,而承包人的經營權是從張家經濟合作社獲得的。
于是,街道領導次日就會同相關部門負責人、網格團隊成員,察看現場,與承包人交涉,并召開了居民、婦女、黨員等7種不同對象座談會。最后,各方在街道召開的“民心凝聚推進會”上達成共識,承包人被責令控制爆破藥量,避開居民休息時段作業,并派專人清掃周邊路面,以盡可能減少對居民的生活影響。
長期以來,村和社區都是自治組織,擁有的工作資源有限,鄉鎮、街道的工作資源也相對貧乏。執政的很多資源,掌握在縣(區)以上工作部門。而這些部門,無法與基層保持最緊密的聯系,且條塊分割,因此執政資源難以在基層實現最有效的集聚整合,從而出現了被老百姓比喻為“千條線穿不進一根針”的現象。
“網格化”管理,在整合“條塊”公共服務資源的基礎上,實現了網格化治理與現有行政管理的對接,將“各管各的”轉變為“網格聯動”,提升了基層黨委、政府的管理水平和執政能力。
三鹿問題奶粉引發的食品安全事件發生后,許多地方無法迅速掌握轄區內嬰幼兒情況,也就無法開展“一對一”式的社會服務。但普陀區憑借當時已建立的網格,迅速摸清并走訪了所有3周歲以下嬰幼兒,對患病嬰幼兒進行了跟蹤幫助,沒有遺漏一個人。
舟山市還建立起上至市屬各部門、下至村(社區)的“網格化管理、組團式服務”信息管理系統和辦事平臺,運用現代信息網絡技術,“網格聯動”更為高效。
2009年清明期間,螞蟻島居民要過海去小螞蟻無人島掃墓,由于天氣狀況不好,許多群眾擔心起海上安全。網格服務組通過網上信息平臺,向區海洋與漁業局要求加派海上執法監管人員協助管理,僅過1小時,漁政船和6名工作人員就趕到螞蟻島。
舟山市葫蘆島90%以上居民是老人,急需一個托老所,此事多年得不到解決。網格服務組逐級反映情況,上級整合多個部門資源,在半年時間里建起一所設施齊全的村級托老所。
從“走上來”到“沉下去”
曾經擔任過村黨支部書記的桃花鎮塔灣社區居民孫福元,幾年前說起干群關系,常常抱怨:“以前干部群眾是魚水關系,現在干部群眾是油水關系。”如今,孫書記的這種擔憂解除了。
“為民、惠民、便民”,是舟山推行網格化管理服務的理念和宗旨所在。這一理念帶來的最明顯變化,就是變群眾“走上來”為干部“沉下去”。
據統計,“網格化管理、組團式服務”工作開展一年多以來,全區4200多名基層干部已走訪群眾近11萬戶,入戶率90%,累計幫助群眾解決實際問題3480件。教育部門對離島就讀經濟困難的431人次學生每年生活補貼2000元,沒有一個學生因貧困而失學。有關部門對持《特困職工證》、《殘疾人特困證》、《最低生活保障證》、《重點優扶對象優待證》的150人進行各種扶持,減免各種費用18.4萬元,極大地減輕了基礎困難群眾的負擔。
“干部們現在挨家挨戶走訪,聽取我們的意見,我覺得蠻好的。以前我們跟干部之間多少有些距離,現在,我們跟干部特別親。有什么困難,有啥難處,都跟干部溝通。前一陣我在家待業,干部走訪得知了,馬上幫我聯系單位。現在工作已經安排好了。我希望這種有益于我們老百姓的做法能堅持下去。”舟山市普陀區勾山街道南岙社區居民陳燕說。
周月琴是勾山街道蘆花社區干部,她所在的46網格組組長、鎮干部王玉芳經常約她在工作之余一起下戶走訪。“她對我說,網格就像是自家的‘責任田’,得盡心盡力才行。”46網格組有一個無父無母的孤兒,在外讀大學,家里兩間平房成了危房,網格組就籌資幫他在臺風來襲前修好。
勾山街道黨工委書記劉明永介紹,街道調整了各社區(村)黨小組的設置,將黨小組與網格一一對應、相輔相成,使網格團隊的政策法規宣傳員、輿論道德評議員、社情民意反映員、鄰里糾紛調解員、群眾思想疏導員等“多角色”作用發揮得更加深入、到位。“只要服務到位了,其他管理問題也就迎刃而解了。”劉明永說。
有關專家在深入調研舟山的做法后認為,“網格化管理、組團式服務”,密切黨群干群關系、完善為民辦實事長效機制、鞏固了基層黨的執政基礎,可以說是基層社會管理服務理念的一次全面創新。
“網格化”管理還需不斷探索
舟山推行的“網格化管理、組團式服務”做法,如今已成為舟山基層黨的建設和社會管理服務的有效抓手。
舟山市委黨校經濟與行政管理教研室副主任丁友良認為,作為基層社會管理的創新模式,“網格化管理、組團式服務”有效整合了各方資源,暢通群眾訴求渠道,夯實了維穩工作的群眾基礎。其成功經驗是寓管理于服務之中,做到服務全方位,信息全覆蓋,充分了解社情民意,及時化解矛盾糾紛,把不穩定因素消除在萌芽之中,從而促進社會和諧穩定。“這對于搞好基層社會管理工作具有一定的啟示意義。”
“這種模式能夠把握老百姓的真實需求,更能貼合群眾實際。”寧波大學MPA中心主任、公共管理系主任何翔舟教授接受記者采訪時說,“這體現了一種公共管理的思路和理念。以往,單純的行政管理可能會存有偏差,如今,在網格團隊成員中引入教師、社區工作者,甚至是一些志愿者,這樣就能夠避免以往政府官員由于受身份、時間限制,對基層情況了解不夠深入的尷尬局面。”
浙江工商大學法學院教授鄭春燕博士認為,從整體上說,“網格化”管理的思路契合了現代公共管理學倡導的改革理念,即變傳統的命令控制式的管理手段為靈活的、高效能的規制途徑,這是值得肯定的。“但從報道的內容來看,改革的舉措更多地強調確立行政機關工作人員的服務理念,將‘網格化’的模式作為行政機關便捷獲取信息的方式,作為以行政機關為主導、化矛盾于基層的新方法,改的仍只是‘形’”。
關鍵詞：后陳經驗；村務監督委員會；民主困境
2004年6月18日，武義縣白洋接到后陳村的村民代表聚集在村委會會議室，選舉產生了全國第一個村務監督委員會，以一個機構、兩項制度為標志的村務監督委員會制度誕生，由此后陳村進入“以制治村”、“分權治村”的新階段，實現了村務監督機制在體制上的重大創新。
村務監督委員會制度創新緣起
1.根本原因：村民自治陷入“半拉子”民主困境
我國村民自治是廣大農民群眾參與基層社會事務管理的一種直接民主形式，自1988年起，村民自治基本上得到廣大干部群眾的理解與支持，村民民主意識大大增強。在四個民主環節上，民主選舉己步入成熟期，日益規范，形成了一整套系統的制度體系。然而，選舉之后的民主決策、民主管理和民主監督在大多數村莊，還沒有得到有效落實，由于事實上絕大多數的村莊不存在真正的民主監督，民主監督有名無實，使得民主決策與民主管理成為了一句空話。村務公開來被當做民主監督的主要形式，可是這些公開卻是假公開、半公開、應付檢查公開；村民理財與村務監督小組由于在很多地方受到黨支部與村委會主要干部的擎肘，它們也只是一個擺設。我國農村以村民自治為主要內容的農村基層民主建設逐漸成為“半拉子”民主。
2.直接原因：公共財產增值中出現治理危機
隨著武義縣域經濟的快速發展，基礎設施建設全面鋪開，武義縣城郊及工業園區周圍的村莊集體經濟隨之迅速發展。2000年后，后陳村在土地征用，黃沙開采，青苗補償費、魚塘承包，村集體房租金等項目上的公共收入激增，村集體財產的增加使村民與村集體的利益關聯顯著增強，很多城郊農村擁有了數額較多的公共財產。村級組織可支配的權力資源不斷增加,給部分村干部提供了機會。因村務不公開、管理不民主、監督不落實,村干部違法亂紀的案件頻發,侵犯村民權益的事件時有發生。連續幾年，后陳村的招待費都超過10萬元，有的村干部甚至把家里造房子買的鎖都拿到村里報銷。由此引發村民的強烈不滿，先后有400多名村民進行了四次大規模的集體上訪，村民的有組織抗爭取得重大的進展。
農村公共財產不僅面臨著難以預測的市場風險，同時還面臨著人群體的道德風險。由于缺乏監督制約，部分村干部禁不起金錢的誘惑，從而造成農村公共財產的大規模流失，引發干群矛盾升級，村莊秩序嚴重失控。
破解“半拉子”民主困境之有效性思考
“后陳經驗”的生成是后陳村、當地政府和社會各界互動的結果，從“組織重建”到“權利保障”，后陳村在提升村民代表會議職權的基礎上，建立村務監督委員會，行使村務監督權，使村民的民利得到了較好的保障，構建了村級權力制衡機制，促進了精英競爭與公共財產增值中的公共參，增強了村民代表會議的地位和村莊公共權力的合法性基礎，從而實現了對村級事務的有效監管。
而后陳村村務監督委員會的生長并非一帆風順，它遭遇了村莊既有格局和“地方性知識”的考驗，經歷了成長中的沖突與磨合，“后陳經驗”能否真正破解“半拉子”民主困境值得我們思考。
1.監督委員會能否有效運作？
村務監督委員會畢竟是一個新生事物，它對村兩委管理工作具有否決的建議權，但沒有決定權，最終的決定權屬于村民代表會議。然而，這種建議權是否真正能對兩委的管理產生監督作用，或者如何產生效用，似乎沒有一個有效的模式。除了建議權外，村監委并沒有其他權力來保證其監督作用，使之行而有效。
村務監督委員會的工作就是對村務進行監督檢查，特別是對財務進行嚴格把關，這在很大程度上限制了村干部的自由裁量權，對習慣了說一不二的村官而言不營于上了一個緊箍咒。而村民代表在推選監委會成員時往往選擇“愛挑刺”的硬漢，他們直來直去的性格和溝通方式增添了與村干部正常工作交流的難度。因此，在村莊治理過程中，村干部與監委會相互之間的摩擦在所難免，然而這種摩擦極有可能影響村務監督委員會與村兩委的關系，從而影響農村社會的和諧。
2.監督者受誰監督？
后陳村創新的村務監督委員會，對兩委進行監督，這是一種體制內的監督，而體制外的監督依然沒有保障。在“一個機構，兩項制度”中，村務監督委員會由村民代表會議選舉產生，經村民代表會議授權實施監督，并對村民代表會議負責。如此，在村務監督委員會與村民代表會議之間建立了一種委托關系，村務監督委員會只能在村民代表會議的授權范圍之內進行村務監督。在成為兩委的制約力量后，村務監督委員會仍無法擺脫委托——困境。當村民不在場時，如何保證監委會成員對村民的責任，監督者受誰監督？一旦監督者與村兩委“合謀”，或是監督者權力產生異變，那么村務監督委員會便名存實亡，村民自治又將陷入另一種民主困境之中。
3.村民自治的“草根性”何以增強?
村民因在村莊治理中所飾演的角色不同，其政治人特征出現了階層分化的趨勢，產生了普通村民與村莊非治理精英兩個階層。在國家的制度安排中，村民自治是廣大農民群眾參與基層社會事務管理的一種直接民主形式，而參與是微型民主的本質。當前，在后陳村的治理精英、非治理精英和普通村民這三個村治行動主體中，治理精英與非治理精英之間、非治理精英與普通村民之間的互動較多，而治理精英與普通村民之間的聯系較少。在一定程度上，后陳村的村級治理狀況取決于村莊精英階層之間的博弈，村民自治依然停留在精英的層面。普通村民對村治的影響力依然不足，他們主要通過非治理精英的“在場”來行使自己的民利進而達到對治理精英的監控。然而，普通村民與非治理精英的聯系主要依托于監委會與村民代表聯系戶制度，他們之間仍然缺乏強有力的監督制約機制。于是，一旦出現治理精英與非治理精英的合謀，普通村民將處于非常被動的地位。（作者單位：浙江師范大學）
參考文獻：
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[關鍵詞]農民 組織化水平 鄉村 治理結構
在我國，農村居住分散情況十分普遍，農民原子化現象十分嚴重，農民相互分離，處于散漫的低組織狀態，這是一個不爭的農村現實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農民的這種低組織狀況已經越來越不能適應社會主義新農村建設的需要。社會主義新農村“可以理解為中國農村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的連接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現順利的對接。同時，也可以理解為農民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農村組織化的社會基礎。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響
國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利、發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
關鍵詞：社區治理；社區自治；居民參與；社區服務
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A
社區治理內涵與我國社區發展的三個階段
內涵
社區是社會存在和發展的基礎，社區治理成效如何將直接關系著一個社會的穩定程度。
隨著我國經濟社會的不斷發展和法制建設的不斷完善，社區治理的實效性越來越受到人們的關注。作為城市治理的微觀體現，城市社會管理體制的創新首先應當從社區治理開始。
“治理”與“統治”相對而言，社會治理理論興起于上世紀90年代，是社會管理領域的一個重要理論，對我國的社區建設有著重要的理論價值和借鑒意義。它的內涵主要體現在以下幾個方面：第一，政府不是唯一的治理主體。治理是一個社會層面上所有行動者參與的結果。在這種模式下，政府以及各種社會機構或私人機構都不是獨自解決復雜、動態和多樣的社會問題。因為他們不可能各自擁有解決問題的所有資源。因此，只要在這個社會層面上得到公眾的認可，他們都有可能成為治理主體。第二，多元治理主體之間有一定的互動。治理理論認為社會問題的解決過程中，多元主體之間存在著界限的模糊性，在解決問題的過程中，治理主體的參與結構往往具有多樣性，可以是一種契約性合作，也可以是政府讓渡部分管理權限給其他的社會組織，不再堅持政府職能的排他性和專屬性，而是更加強調政府與社會組織之間的互動與合作。第三，強調參與的主動性。按照治理理論進行社會管理時，強調參與者的自愿主動，而不是強制的被動行為。治理理論期望達到的最佳狀態是在整個治理系統內部形成一個自組織網絡，加強系統內部的主動性和自主性。第四，注重管理手段和方法的創新。強調社會問題的解決不再囿于傳統政府社會治理模式的束縛，主張采用新的管理方式和技術，以提高社會管理的績效。
單位體制、單位人作為中國的重要政治社會遺產，上世紀40年代開始萌芽，50年代逐漸形成，六七十年代得到進一步的強化鞏固，改革開放以后才開始弱化。在這個過程當中，社區中的街道職能慢慢的被強化，形成了多元化利益主體、動態化的資源配置結構。根據西方理論視野下的治理觀點和我國目前的城市治理實際，我們可以把社區治理定義為：以社區為基礎，政府與社會組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動；在管理過程中，具體表現為不用的治理主體依托各自資源而進行的相互作用模式。
社區發展的三個階段
社區治理作為社區發展的一個目標，其治理模式也是隨著社區發展的不同階段而有所調整變化。目前看來，我國社區發展主要經歷了三個階段，可以概括為三種類型：行政型社區、合作型社區和自治型社區。
1.行政型社區。主要是政府主導，政府實際上處于社區治理的核心地位。雖然根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關規定，居委會是居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基層群眾性自治組織，但是實際操作當中，都是把居委會納入到政府管理體系當中，與街道辦一樣變成政府的派出機構。而居委會作為最底層的一級，直接聽命于其所在轄區的街道辦，平時辦公經費來源以及工作內容的決定都要根據街道辦的安排，因此，時常受到政府下派的各種行政事務的困擾，其最主要的功能，即自治功能難以得到充分的發揮。
在這種治理模式下，不僅僅是作為基層群眾性自治組織的居委會功能發揮受到限制，社區居民和社會組織參與社區活動和建設的積極性無疑都會大打折扣。行政型社區是目前社會管理格局中最活躍的一種存在模式，它的形成受我國政治社會發展中人治思想的影響深厚。究其根源，單位制作為上世紀我國計劃經濟的重要特征，在當時環境下，對社會資源配置、滿足社會成員需求以及維護社會穩定方面產生了巨大的促進作用，在當時的城市管理制度下，發揮了巨大的功能。然而，隨著改革開放以來，街道職能的不斷強化，人民權利意識的不斷覺醒和社會發展的需要，這種單位制的治理格局已不能適應當下的社會治理需求，其功能和地位必定不斷弱化，最終退出歷史舞臺。就當代中國社會整體轉型變遷的進程而言,“單位社會的終結實際上是中國改革開放,建立社會主義市場經濟進程中不可逆轉的必然趨勢。”
2.合作型社區。政府通過授權，把原來由政府承擔的部分社會管理職能權限轉交給社會組織來承擔。實際上是政府放權，通過找有資質的社會組織，利用其自身豐富的資源，達到更好的社會管理效果。
在這種治理模式下，對社區的資源投入仍然是以政府部門為主，政府的職能轉變和社會組織的職能加強同步進行。這種模式是在上世紀我國改革開放以后，單位制逐漸弱化的背景下逐漸形成的。這種“非單位制”型的社會格局改變了我國傳統的政府管理的微觀基礎，政府無法再通過對其直接控制的單位將社會成員納入到整個社會管理體系當中，所以政府需要整合社會資源，通過調動社會組織，借助社會組織的力量將自主但分散的社會成員重新組織起來，進行社區治理。對政府部門和社會組織來說，這其實是一種雙贏的過程。至此，我國的社區治理應當說取得了巨大的進展，然而，隨著社會的進一步發展，這種模式必然會遇到其發展瓶頸期，居委會，業委會，社會組織，和街道，政府之間的關系錯綜復雜，這種多元社區治理主體的博弈勢必會影響到社區治理的長期效果。
3.自治型社區。由社區自治組織和社會組織對社區的公共事務進行管理和決策，政府從法律上、制度上為這些組織提供的發展提供保障，并進行監督。根據目前學術界圍繞社區自治的各種觀點來看，主要有兩種取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不論哪一種取向，對社區自治不能簡單地理解為政府與社區之間的簡單割裂，也不能理解為社區完全自組織的自我治理，而是與社區治理相關的各方利益相關者通過社區內的決策中心對社區的公共事務進行共同治理，盡管實現這種真正意義上的“社區自治”還有很長的路，但它是城市基層社會管理發展的最終歸宿。
二、社區治理中存在的主要問題
法律缺位
進行社區治理并最終實現社區自治離不開法律法規的支持和保障。然而，我國的《憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》雖然對居委會的地位、性質、任務、工作制度等作了規定，但是明顯過于原則化，實際操作性不強，像對社區的界定，社區自治的性質，管理運行方式等都處在無法可依的狀態，給居委會的工作內容帶來了很大的模糊性，也為各級政府把居委會當做一些行政事務的落實層和最終操作層留下了空間。另外，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》作為居民自治依據的唯一一部法律，已經有20多年的時間，其內容已經不適應當前社區建設的新形勢，存在明顯的滯后性。比如，第六條規定，居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。 而在許多大城市，像上海，武漢等地，一些住宅小區規模明顯擴大，這項規定明顯已不符合現實情況。這些問題都迫切需要從立法層面予以解決。
居民參與度不高
首先，居民對社區事務的參與熱情不高，從觀念層面上分析，舊有的“單位參與意識”一定程度上影響了居民參與社區事務的積極性，阻礙了社區居民社區自治參與意識的形成與塑造。其次，參與社區事務的廣度和深度不夠。由于計劃經濟體制下形成的對社會生活的行政化管理模式在目前還大量存在，社區居民某種程度上也習慣并認同了政府行為，被動接受安排的多，主動參與管理的少。即便參與到社區事務中，大部分情況下也是參與具體實施過程，民主決策等方面的參與則普遍不多。另外，社區志愿者和社會組織的發育不夠成熟，沒有形成全社會都來參與社區建設的氛圍和環境，影響了社區管理工作的深入展開。
公共配套不完善
目前一些城市社區功能主要體現在社區服務上，如在上海，主要是為老年人、殘疾人、少兒提供社會福利服務，為居民提供家務勞動、文體活動等便民利民服務，服務對象相對固定，服務內容比較單一。另外，從總體上看，發展社區服務，完善公共配套設施的主要困難是資金不足，缺乏資金保障的長效機制
職能異位
街道辦事處作為政府的派出機構，承擔著越來越多的政府工作職能，而這些街道承擔的行政事務，其中大部分又攤派給了下面的居委會來承擔。目前，居委會的成員組成中，年齡多在40歲以上，以中老年群體為主，每天疲于應付街道交派的各項任務，本應面向社區居民服務的居委會，在大多數時間卻為政府和社區其他職能部門做許多份外的或與社區居民聯系不大的工作，使得居委會的工作內容和服務對象都發生了異位，居委會服務基層群眾自治的功能難以發揮。
三、進一步完善社區治理的幾點建議
實現社區治理形態從政府主導到公民自治的變革，其實質就是實現國家權力向社會的回歸。盡管目前，實現完全的居民自治困境很多，但仍可以從理論層面進行一些可行性的探討。
加強法制建設，確保有法可依
修訂完善現有的相關法律法規，確保社區治理有法可依。隨著城市進程的加快，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在實施過程中遇到了不少的新問題新情況，流動人口的遷移、人口老齡化、動拆遷的轉移安置等問題，使居委會在管理上力不從心。因此要通過立法或對現有法律的修訂，廓清居委會的職能，權限以及與各方面的關系，從而使政府更好地依法行政，社區依法自治，社區治理有法律的保障。
培育社區居民自治參與意識，完善參與機制
社區治理理論的核心是參與、自治、共享。通過社區居民的積極參與，實現共同的發展目標。居民能否有效參與社區事務，一方面取決于居民是否有成熟的社區理念；另一方面取決于是否有完善的參與機制。因此，一是開展全方位、多層次的社區活動，為不同背景的居民提供交流場所，塑造共同的社區價值。二是以人為本，堅持社區需求，用共同需求來調動居民的積極性。三是完善居民參與機制，通過法定程序制定相關規章，形成一套健全的參與機制，以保證居民參與的積極性和有效性。
完善相關配套措施，增強服務意識
在社區建設的同時，要完善社區服務功能，推進配套設施建設。一是通過搭建自治平臺，充分發揮社區居民的自治作用。發展志愿者隊伍，推動社區志愿服務的規范化和制度化，實現社區居民的自治服務與管理。二是優化社區軟環境，打造特色服務，開展特色活動。三是利用電商打造社區服務平臺，實現從對物的管理轉向對人的服務。目前中國服務業產值僅占GDP的30%，而挖掘社區服務的商業潛力，在我國亦大有可為。
對政府職能進行科學定位，拓展社區自治空間
合理界定政府管理與社區自治的邊界，進一步明確政府、街道和居委會的各自職責，政府職責有專門的部門來履行，不隨意向居委會攤派。確需居委會協助的行政事務，要有明確的經費和人員，以減輕社區工作負擔，創造必要的自治條件，使居委會真正的回歸到《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定的“自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基層群眾性自治組織”的定位。
參考文獻:
一、基層央行對農村信用社監管工作中存在的問題
(一)農村信用社自身存在的問題影響央行監管效能的提高
1．農村信用社的市場定位不夠明晰，增加了農村信用社經營目標和基層央行監管目標實現的難度。合作制原則決定了農村信用社要服務于社區、服務于“三農”，客觀上要求農村信用社不能以盈利為目的，但“資本自聚、資金自籌、經營自主、盈虧自負、風險自擔”的機制，又決定了農村信用社盈利目的的合理性和合法性，農村信用社也只有以盈利為目的，才能真正建立以上“五自”機制。必須服務于“三農”的“準政策性”職能和必須“以盈利為目的”的基本要求，二者相互矛盾、有時甚至相互抵觸，嚴重制約著農村信用社的正常發展，加大了基層央行金融監管的難度。
2．法人治理結構不科學，加大了農村信用社的各項支出，增加了農村信用社信貸資金的“隱性”流失，削弱了農村信用社的盈利能力。也給基層央行的全方位監管留下了空白。目前縣級農村信用聯社仍實行的是基層法人社管理模式，這既不利于縣級聯社轄內人力、物力和資金來源的統一管理，又增加了稅費繳納(如所得稅)，形成了信貸資金“隱性”流失，尤其是對部分法人社盈利、但整體虧損的縣聯社，信貸資金的“隱性”流失更為明顯。基層法人社管理模式也給基層央行增加了監管難度。由于基層央行監管人員有限，對基層社實施全方位監管存在一定的困難，所以改變基層法人社管理模式十分必要。
3．農村信用社資金實力弱、抗風險能力較小、經營效益欠佳等客觀現實，決定了社會公眾短期內難以對農村信用社樹立足夠的信心。
4．經營理念相對滯后，市場營銷觀念較差，業務品種單一。直接影響了農村信用社信貸資產質量和經營效益的提高，基層央行的監管作用難以充分發揮。
5．與國有商業銀行相比，電子化程度低、服務手段落后、勞動強度大，工作效率低；使農村信用社在與國有商業銀行的競爭中明顯處于弱勢。農村信用社的經營環境更為不理想。不良資產的核銷等歷史包袱只能靠自身消化。給農村信用社經營目標和基層央行監管目標的實現增加了極大難度。
(二)基層央行監管中的不足和困難影響了監管效能的提高
現代金融監管是防范化解金融風險、行使中央銀行職能的重要方面，是一種全方位、多功能、綜合性的執法行為，這就要求中央銀行在金融監管工作中，要諳熟法規“會”監管、求真務實“敢”監管、超前監測“早”監管、多方并舉“巧”監管。目前，基層央行在金融監管的實踐中，還存在著監管理念、監管手段、監管方式相對落后，機構設置不盡科學，監管人員素質偏低，監管職責落實不夠等問題，直接影響了監管效能的提高。
(三)人民銀行上級行的管理不夠科學，也影響著基層央行監管效能的提高
1．人民銀行信用合作管理部門與合作金融監管部門對縣級農村信用社的管、監職責相對模糊，縣級農村信用聯社的處境尷尬，給農村信用社的經營帶來諸多不便。
2．人民銀行對監管指標的考核不盡合理，時點內容多、時期內容少，重疊(或相似)內容多、創新(或結合實際)內容少，一定程度上誤導了農村信用社的經營方向，也束縛了基層央行的監管思路。
3．人民銀行對農村信用社支農再貸款的“鋼性”約束多，“彈性”管理少，如期限較短，設置不符合農業生產周期、用途限制過多等，影響了支農再貸款的使用效力，也給基層央行的監管工作增加了難度。
二、對策及建議
(一)各級央行要增強服務意識，幫助農村信用社建立良好的外部環境，并促使農村信用社更新的監管理念，改善經營管理，盡快走出困境。
1．準確確立農村信用社的市場定位。要突出農村信用社是“盈虧自負、風險自擔”、并以盈利為目的的企業法人的基本觀念。服務“三農”的宗旨應主要作為服務范圍或服務區域來對待，以減少政策性職能，確保信用社利益。
2．督促農村信用社盡快完成縣級聯社法人治理結構的改革，實行縣聯社一級法人的管理，充分集中運用信用聯社的人力、物力和財力資源，增強抵御風險、支持地方經濟發展的能力，并根據效益原則對機構進行合理布局，提高經營效益，逐步實現農村信用社由粗放經營向集約經營的轉化。
3．幫助農村信用社建立良好的外部環境。一是要借目前普遍開展創建“金融安全區”活動之機，幫助農村信用社盡快啟動并建立“農村信用工程”，形成政府主導、部門聯動、社會配合、村組響應的良性互動格局，增強廣大農戶的信用觀念，努力為農村信用社創造寬松的外部信用環境。二是要站在有利于培育農村信用社的發展后勁、有利于地方經濟的長期發展的高度，積極尋求減免支農服務方面的有關稅費、提高呆帳準備提取比例等，為農村信用社的發展創造良好的財稅環境。三是盡快幫助農村信用社建立跨區域的資金匯劃系統，努力為農村信用社創造與商業銀行相當的結算環境。以提高信用社的市場競爭力。四是幫助農村信用社多渠道、多方位地籌集自有資金，增強社會公眾對農村信用社的信心和增強農村信用社抵御風險的能力。
4．鑒于農村信用社歷史包袱沉重的現實，幫助農村信用社轉變經營機制，在無法實現剝離資產的情況下，實行新、老貸款分賬經營、分別管理，甩下包袱，輕裝上陣，努力創建支農服務與信用社自身增效的新格局。
(二)人民銀行自身要適應時展要求，與時俱進，努力提高金融監管效能
關鍵詞：蘇州；三社聯動；實踐；經驗
中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）13-0128-02
“三社”是社區、社會組織與社會工作者的簡稱。“三社聯動”是指通過社區建設、社會組織培育和社會參與的方式，增強“三社”之間的有效溝通和協作，形成“三社”資源共享、優勢互補、相互促進的良好局面，形成政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局[1]。蘇州是全省乃至全國創新社會治理的示范區之一，其“三社聯動”的社區治理模式取得了良好效果，工業園區湖西社區就是其中的典型。
一、湖西社區三社聯動治理模式的基本做法
（一）成立領導小組，制定實施方案
工業園區2013年全面啟動“政社互動”工作。根據園區《關于加快推進“政社互動”工作的實施意見》的要求，各街道、社工委相繼成立政社互動工作領導小組，湖西隨即緊鑼密鼓地展開相關工作，成立政社互動工作領導小組，制定實施方案。
（二）梳理兩份清單，明確責、權、利
湖西社工委梳理《基層群眾自治組織依法履行職責事項》和《依法協助政府工作事項》兩份清單，簽訂基層群眾自治組織協助政府管理協議書。根據兩份清單，社工委對26個事項打包擬定一攬子協議，明確工作的目標要求、經費保障及各自責任，將責、權、利捆綁落實到社區。法定職責之外需要基層群眾自治組織協助政府的事項，社工委將采取政府購買服務的方式項目化運作。
（三）雙向評估代替單邊考核
隨著政社互動的開展，湖西還推行平等主體間雙向評估，取代行政上的單邊考核。印發《“政社互動”雙向履職評估實施辦法》《社區協助政府管理協議事項履約評估細則》及《評估表》，明確評估內容，規定評估程序。行政管理與群眾自治在協商簽約的過程中完成銜接，在雙向評估過程中實現了互動。
（四）培育社區社會組織，建立健全政府購買服務機制
湖西大力培育貼近社區需求的公益慈善類、社會服務類、文化體育類、群眾自治類等社會組織，緊緊圍繞居民實際需求，通過建立健全“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的購買服務機制，將社區服務職能逐步引向社會組織，充分調動社會組織參與社區治理的積極性。
（五）建設社工人才隊伍，創新社工管理
為進一步發揮社區專業人才在加強和創新社會管理中的重要作用，園區創新社區專職工作者隊伍管理，將社工的發展與社區建設緊密相連，不斷增強社區發展軟實力。園區“創新社工管理”項目被評為2013年蘇州市社會管理創新優秀項目。
制度先行，社工隊伍職業化。2013年《蘇州工業園區中新合作區社區工作者管理辦法》明確社區工作者實行行政編制人員和職業社工分類管理相結合，創新了社區專業人才培養與評價激勵機制。隨后，《關于調整中新合作區職業社工薪酬待遇的通知》《關于取得社會工作師資格的社工享受相關待遇的操作辦法》等對社工的資質條件、入職晉升、日常管理、薪酬待遇做出明確規定，促進了社工隊伍職業化。
注入內涵，社工水平專業化。2013年園區啟動“基層社區干部三年培訓計劃”，三年內完成社工輪訓，打造敬業愛崗、作風踏實、樂于奉獻、專業高效的社工隊伍。培訓緊緊圍繞基層社會管理創新，涵蓋諸多針對性、實用性強的課程，湖西社區干部和社工參加了3個月共20期培訓。湖西還組織社工走出去，參加國家、省、市各項培訓和交流。在一系列舉措下，社工專業化水平不斷提高。
助力成長，群體形象品牌化。園區加強社工隊伍建設，不僅對社工進行規范管理，更注重其個人成長。2013年園區舉辦第二屆金雞湖社工節，組織開展了“社工在你身邊”巡游、“非凡城市、最美社工”評選、社工才智秀、優秀社會工作案例評選、社工沙龍等豐富多彩的活動，湖西現代社區工作者活力、專業、熱情的群體形象躍然而出，成為湖西靚麗的新名片。
二、湖西社區三社聯動治理模式的特色
（一）“社情民意聯系日”豐富三社聯動機制
“社情民意聯系日”是園區創新社會治理、關注民情、解決民困的重要舉措，打開了反映民意的綠色通道。2011年5月起，每月第二個周日為“社情民意聯系日”，園區工委管委會領導和社區建設指導委員會成員當天輪流深入各社工委，與社區居民、企事業單位、社會組織代表面對面交流，傾聽意見和建議。2014年園區在鞏固現有民意溝通機制基礎上，豐富政社互動新機制，將社工委層面的“社情民意聯系日”下沉到社區，實現民意反饋零距離，社區居民就公共交通、民政事業、環境保護、教育醫療、治安管理等眾多民生問題提出了數百條意見和建議。社區還招募了“社情民意志愿者”，協助開展活動、整理民意。
（二）“觸愛行動聯盟協會”彰顯三社聯動活力
社區治理要有效整合社會資源。湖西搭建了與企事業單位資源共享、活動共辦、文明共創、黨建共商的社區建設平臺，凝聚社會各方的智慧和力量。“觸愛行動聯盟協會”是湖西社區社會組織的典型，也是三社聯動的良好注腳。2009年湖西正式啟動以“志愿、奉獻、感恩、分享”為核心的觸愛行動，2011年“觸愛行動聯盟協會”注冊，協會至今已有自然人會員8 800余名，企業法人會員160家，社團法人會員47家，他們用愛用心和資源支持公益。專為空巢老人解決吃飯問題的“愛心餐廳聯盟”是觸愛行動的品牌活動之一。幾年前，湖西與江南鄰里中心餐飲管理有限公司聯手推出“愛心卡”，社區老人憑卡半價就餐。如今所有“愛心餐廳聯盟”成員單位均由湖西社區黨委統一授牌，并與社區簽訂愛心承諾書，為居民提供優質餐飲服務。目前，17家餐飲企業紛紛加入，向老年居民推出愛心就餐卡近三千張。
（三）“特色單位文化”凝聚三社聯動力量
湖西始終堅持把單位文化理念與創新社區管理融為一體，把培育“包容、參與、互助、共享”的社區精神作為重要目標，以文化引導人、鼓舞人、凝聚人，在社工中培育奮發向上、愛崗敬業、自我提升的價值體系。
豐富生活，廣泛開展文化體育活動。為使社工真正感受到平凡崗位不平凡、普通工作不普通，社工委大力改善工作環境，開展社工素質教育工程，鼓勵社工走進圖書室、踏上文化廣場、參與全民健身，結合“三八”“五一”、春節等節日組織文藝活動，豐富業余生活，提升藝術修養。
加強宣傳，多方渠道展示社工風采。社工委重視對外宣傳，充分展示社區建設成果和社工風采。兩年來，《社區工作建議與思考》《社區工作者述職報告》《金雞湖西望》等專刊展示了湖西社工們昂揚向上的精神面貌，刊物多次得到園區領導的肯定和批示，成為展示湖西風采的一扇窗口。
創造條件，鼓勵社工不斷提升自我。湖西社工委采取多種形式幫助社工不斷提高業務能力和文化素養。訂閱書刊，供社工學習；出臺獎勵政策，鼓勵社工參加社會工作師職業水平考試；引導社工加強調研，向專業刊物投稿；組織各種征文、攝影、書法、繪畫、演講比賽等。
三、湖西社區三社聯動治理模式的經驗與啟示
（一）以社工委為主體，構建協作治理網絡
園區中新合作區實行以社區工作委員會為基層行政組織的社區管理體制，其總體架構是：在園區工委、管委會的領導下，設立社區建設指導委員會作為社區建設的決策協調機構；社工委主要負責管理社會事務、引導社區自治、推進社區黨建、開展精神文明建設等工作；社區工作站作為社工委的服務窗口提供政務服務，搜集社情民意、培育社會組織、發展義工隊伍，每個工作站輻射4～6個社區，與社區居委會在經費、人員上不發生任何交叉；社區居委會內部不設工作站、不辦理具體政務，集中精力組織居民自我管理、自我教育、自我服務，與業主委員會、物業公司構成社區的“三駕馬車”。
（二）以品牌文化為內涵，構建合力凝聚網絡
從單純強調載體保障轉向培育公共價值觀，是社區從外延拓展走向內涵建設的重要標志。2009年湖西啟動觸愛行動，用愛的力量創新社區管理手段、拓展居民自治途徑，通過引導各社區構建以社區理念、社區標識、社區刊物、社區之歌等為內涵的特色品牌，形成了包容、參與、互助、共享的社區氛圍，顯著增強了居民的歸屬感，中央電視臺、人民日報、新華社等媒體進行了深入報道。2010年觸愛行動的理念和做法在中新合作區全面推廣。
（三）以社會組織為依托，構建居民自治網絡
中新合作區3個社工委、43個社區成立各類社會組織近500個，成員總數16 000人。湖西社區擁有各具特色的志愿者服務團隊47個，在冊志愿者8 800多人，愛心成員單位159家。湖西社區以社會組織為載體，以項目化運作為形式，使社區居民從社區治理的旁觀者轉變為參與者。湖西社區居民自愿組織建立的“草根”組織近50個，保障孩子上下學的“護苗隊”、為精神病人定期送醫買藥的“博士汽車志愿者隊伍”、緩解老年居民吃飯難的“愛心餐廳聯盟”、為延伸社區公共服務建立的“觸愛行動網站”等等，讓社區群眾體驗著社區治理主人翁的角色。
（四）以社企聯動為抓手，構建資源共享網絡
園區摒棄對社區建設大包大攬的做法，通過搭建企業與社區資源共享、合作共贏的平臺，推動企業、社區、社區社會組織之間形成“金相鄰、好伙伴、共成長”的互動關系。100余家大型企業成立了“企業社會責任聯盟”，與社區結成長期共建關系；300余家中小規模商戶成立了“愛心商家聯盟”，以折扣讓利消費、平價放心餐飲等方式回饋社區，獲得良好反響。2013年湖西推出“社企1+1”結對活動，進一步增強社企互動，營造社企之間優勢資源共享、公益服務共辦、文化繁榮共推、生態環保共抓、社會文明共創、美好家園共建的良好氛圍。例如聯建科技（中國）有限公司與新加社區組建的“聯新文化藝術團”開展了豐富的活動，增加了社區活力；熙岸社區和日科能高電子（蘇州）有限公司結對共建，圍繞“低碳環保、幫困助殘、志愿奉獻、文化體育”為主題開展系列活動。
為貫徹落實縣委、政府《關于開展“三創四建”活動的實施意見》精神，扎實推動中央和省、市、縣重大決策部署落地落實，充分發揮司法行政系統促進高質量趕超發展作用，在全局上下營造“大抓落實、大干實事”的濃厚氛圍，
最終取得三創四建工作的勝利而努力奮斗。
2020年以來，武漢肺炎疫情嚴重，但縣司法局黨級及全體工作人員，不畏艱辛，一面努力做好防疫工作，一面把正常的司法行政工作做到實處,更是把三創四建工作作為今年工作的重中之重，認真抓好落實好。
局黨對此項工作高度重視，為此召開了專題工作會議，
制訂了《縣司法局關于開展“三創四建”活動加快建設經濟強縣美麗的實施方案》；成立了成立局長任組長，各班子成員為副組長的“三創四建”活動協調推進小組，主要負責組織、協調、調度、服務、考核等工作。制訂了縣司法局“三創四建”活動責任分解表，明確責任到科室、到人員并嚴格按時間進度逐項推進工作開展。
截止到第一季度，縣司法局在完成工作謀劃、制訂工作方案、成立協調推進小組、完成責任分解表的同時，具體完成了以下幾個方面的工作。
1、優化高效服務政務環境方面：廣泛開展調研，學習先進地區“無證明城市”創建的工作經驗；探索推動我縣“無證明城市”工作。
2、打造保障權益法治環境方面：深化農民工法律援助“綠色通道”，暢通“12348”公共法律服務熱線農民工法律咨詢專線。
3、深入推進社會治理創新方面：發動全縣人民調解員防控疫情同時做好矛盾糾紛摸排調處工作。完善相關制度，推進人民調解、行政調解、司法調解聯動機制建設。
4、構建基層社會治理新格局方面：組織發動全縣人民調解員、人民監督員、人民陪審員協助做好疫情防控工作。在做好疫情防控工作的同時全力配合法院、檢察院開展在線審理等工作。
在接下來的工作中，我局一定嚴格按照制定的方案和責任分解表，認真做好以下幾個方面的工作，組織各部門完成證明事項全面梳理工作，確定清理范圍。通過電視媒體、微信網站等媒體宣傳農民工法律援助制度。指導推進人民調解組織建設工作，重點加強個人調解室和行業性、專業性調委會建設。組織召開人民調解員培訓會，對人民調解工作再推進再部署。加強對人民調解員、人民監督員、人民陪審員監督指導；完善準入退出機制；確保與法院、檢察院等相關單位信息溝通。
【關鍵詞】社會變革 基層團場 人民調解 糾紛解決
【中圖分類號】D902 【文獻標識碼】A
社會轉型時期糾紛解決面對的新挑戰
糾紛主體的復雜性與陌生性。我國傳統的社會是一個熟人社會，這是由當時農業社會的社會結構所決定的，在生產水平低下的條件下，人們需要相互合作，形成了以家庭、村落為核心的生活與生產的共同體。隨著社會轉型，人際之間的流動性加大，熟人社會逐漸轉變為陌生人社會，糾紛不再局限在家人、鄰里之間，逐漸呈現出主體復雜化與陌生化的特點。
糾紛的多元化。在社會轉型時期，糾紛的多元化主要體現在幾個方面；第一，糾紛類型多元化。傳統的婚姻家庭糾紛、相鄰關系糾紛已經不再是民間主要的矛盾糾紛，新型糾紛如環境與生態糾紛、征地拆遷糾紛、勞資糾紛、黨群干群關系引發的糾紛不斷增加，并在糾紛總量中占據越來越大的比例。第二，糾紛的成因多元化。傳統的糾紛呈現直線型特點，而新時期的糾紛呈現曲線形特點。構成糾紛的因素由單一因素轉變為多種因素的共同作用，由“一因一果”的糾紛轉變為“多因一果”或者“多因多果”。傳統的糾紛要么因為情感因素，要么因為經濟因素，同時兼具這兩個特征的并不多，但是當下糾紛牽涉方方面面的因素。
糾紛的群體性與關聯性。計劃經濟時期，整個社會的同質性相對較高，在集體主義的約束下，各種矛盾沖突的表現并不那么明顯。采用“全國一盤棋”的做法在大多情況下都能取得較好的效果。但是從20世紀90年代中后期開始，中國進入社會轉型時期，而社會轉型的實質就在于對利益的調整。隨著經濟的高速發展，中國社會進入矛盾高發期。在各社會成員由“單位人”轉變為“社會人”的過程中，收入差距和貧富差距拉大，社會主體被分化為不同的利益階層。矛盾糾紛由傳統的公民與個人轉變為各經濟實體和社會群體。糾紛的規模不斷增大，由于糾紛主體的利益一致性，有著一致訴求的糾紛當事人通過各種方式進行聯系，形成一個短期的“利益共同體”，采取不同的方式對糾紛進行干預，形成一種較緊密的群體，少則十幾人多則上百人參與，弄不好就會形成。在拆遷安置、征地補償、農民工的勞資糾紛、社會福利與保險等糾紛中，這些矛盾由于涉及集體利益，往往有著顯著的“關聯性”與“群體性”的特征。
人民調解的應對優勢
平等自愿。與公力救濟相比較，人民調解最大的優勢莫過于其平等性及自愿性。人民調解的平等性在于人們調解是雙方當事人在地位平等基礎上進行友好協商，人民調解組織在其中只是一個協調者的作用，并不強制干涉糾紛進程，避免引起當事人對強權的抵觸心理。人民調解的自愿性在于，當事人享有充分的自由選擇權，從把糾紛提交調委會處理，到達成調解協議，均由當事人自愿協商決定，不允許任何人采取任何強制調解方式。
法官是陌生人而調委會的調解人員卻是“身邊人”。調委會是基層群眾自治組織，是人民自愿選舉出來的，選之于人民并為人民服務。基層調解員熟悉社區情況，更容易讓老百姓放下警惕打開心防。而在平等自愿原則主導下的糾紛解決，充分尊重當事人對自己權益的處分，有利于達到更好的社會效果。
效率。糾紛解決的效率是從時間維度上界定的，指解決糾紛所需時間的長短。與公力救濟相比，人民調解的效率性有著顯著優勢。公力救濟往往追求程序正義，程序正義意味著法院必須嚴格按照一系列的規則進行，復雜的程序性和高效率是法院作出正確判決的保障，判決的正當化則是司法正當的重要環節，但是，調查取證需要時間、鑒定勘驗需要時間、申請證人出庭需要時間，這導致了訴訟是非常耗時的一種糾紛解決方式。
但人民調解則不同，人民調解是以當事人的同意為其正當化的基礎，而非由復雜的程序作為正當性的保障。它可以隨時介入，就地解決，采取簡單的方式靈活處理糾紛，幫助當事人解決矛盾。
上文已經分析，目前糾紛呈現出多樣性與復雜性、群體性與關聯性的特點。糾紛一般分為萌芽期、爆發期、相持期等階段，如果采取公力救濟的方式，往往是對糾紛的補救，是在糾紛已經發生后采取的不得已的措施，這就意味著已經錯過了糾紛解決的最佳時期，因為糾紛已經經過一段時間的醞釀。而采取人民調解的方式，可以在萌芽期就及時介入糾紛，防患于未然，把糾紛扼殺在最初階段，防止糾紛的擴大。在最初階段及時解決糾紛，能極大地提高解決糾紛處理的效率，不但能避免法院立案難、調查難、取證難的弊病，也可以避免采取行政救濟，遭遇行政機關相互推諉、拖延的現象。
另外，人民調解采取溫和說服的方式，采取情理法多種手段相融合的方法，針對不同情況來平衡當事人之間的利益沖突，以柔克剛、潛移默化地解開當事人的心結，靈活多樣又溫和和，最大程度地避免“強按牛喝水”的現象，消除當事人的反感，提高執行的效率。
靈活。人民調解是一項靈活的糾紛解決機制，主要體現在如下兩方面：
第一，參照的規范靈活多樣。在社會轉型期間，出現各種新糾紛，法律卻有滯后性，立法之初并沒有針對未來的糾紛類型及處理作出規定，導致法律存有空白。但是人們調解卻不單純將法律作為解決沖突的規范，它還依據當地風俗、鄉規民約、宗教習慣、情感、道德等多種因素來解決矛盾沖突。這就使得人民調解在遭遇新型糾紛時，不至于措手不及。
第二，采取的手段靈活多樣。靈活高效是人民調解這一制度設計之初的基本價值追求，調解員在處理不同糾紛時運用不同策略。較之于司法救濟和行政救濟的強制性，人民調解更加溫和靈活。例如，對尚有感情的當事人，通過情義融化法，通過回顧他們過去的點點滴滴來喚起他們的感情，達到大事化小、小事化了的效果。對性格剛烈、脾氣急躁的當事人采取以柔克剛的方法，避免一開始就拿出法律對其批評教育，而多采取和風細雨的勸說，使其心服口服。對優柔寡斷的當事人采取正義威懾法，利用道德感化、輿論導向等方法，使他們配合調解員工作。
人民調解在基層社會中的實踐
排查矛盾，預防糾紛。一方面，基層調委會本著“預防走在排查前，排查走在調解前，調解走在激化前”的原則，對各類矛盾糾紛進行全面深入的大排查。采取普遍排查與重大排查相結合的方式，在重大節假日期間和各敏感時期對糾紛存在的苗頭隱患進行拉網式排查。在中秋、元旦、春節期間，人民調解員深入困難群眾多、矛盾糾紛多、工作難度大的村組，對社會治安薄弱的重點區域進行有針對性的排查，并對排查出的矛盾糾紛及時化解。
另一方面，針對社會轉型時期矛盾糾紛的特點，針對涉及人群眾多、數額巨大的征地補償問題及拆遷安置問題。人民調委會及時預防此類糾紛，對轄區內社會敏感問題引發的矛盾糾紛做到底數清、情況明，通過對這些糾紛的全面排查，深入分析，做到準確預防矛盾糾紛的發生。
部門聯動，化解糾紛。在社會轉型時期，政府由“治理”轉向“善治”。善治的本質就是多方參與，政府與公民對社會生活共同管理，各部門相互協調配合，使社會發揮最大的活力。
黨的十報告提出要加強和創新社會管理，正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。
出于對加強和創新社會管理的回應，人民調解工作被納入到基層建設工作范疇，在基層社會中，人民調解與司法調解、行政調解形成“大調解”格局，相互配合，齊抓共管。加強人民調解與行政調解的鏈接，對涉及土地承包、醫患關系、征地拆遷、環境保護、交通安全事故造成的損害賠償等矛盾糾紛，人民調解委員會加強與派出所、土管、、民政等部門的配合。整合各個部門的力量，合力化解糾紛，從源頭上防止治安案件和民事案件轉為刑事案件的發生。加強人民調解與司法調解的鏈接，實現案件分流，優化資源配置。通過加強人民調解與司法調解的配合，在各基層法院加強民事審判訴前、訴中與人民調解的對接工作，推進人民調解的窗口前移。
在新形勢下，矛盾糾紛的化解單靠一個部門的力量很難完成，單靠一種調解方式也未必會取得很好的效果。“三調聯動”機制整合了調解資源，充分發揮了各種調解的優勢，通過運用各種手段，拓寬矛盾化解的領域，調解方式由事后被動調解轉化為事前主動調解，最大限度地減少了社會的不和諧因素。
人民調解在基層社會治理中的價值
和諧。人民調解的理念是和諧。在人民調解的制度設計之初，考慮的就是通過在充分尊重群眾訴求的基礎上，化解糾紛，實現人與人之間的和諧。公力救濟以規則作為解決糾紛的依據，而人民調解則把當事人的意思自治作為解決糾紛的依據。公力救濟追求普遍正義，難免會導致某些個案中的利益沒有得到很好的平衡，造成法律與人情的相悖。在某些情況下，法院的解決方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民調解制度則不同，人民調解制度不只有著深遠的文化土壤，而且是對現實生活的具體回應。在訴訟中，被告往往有著強烈的屈辱感和憤怒感，而一次一次的開庭審判和公開質證、法庭辯論都會加劇當事人雙方的緊張與對立。在傳統觀念中，當事人對薄公堂，劍拔弩張，當事人都有一種反正已經“撕破了臉”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最終判決，在司法的強制力下，甚至進一步加劇了當事人之間的沖突。人民調解制度則更加尊重當事人的意思，調解是在當事人完全自愿的前提下開展的，調解人在調解過程中充當一個“中間人”作用，并不帶有任何強制性的官方色彩，既避免了“以權壓人”也不會造成當事人的二次負擔。基于人民調解良好的保密性和調解方式的溫和治愈性，當事人可以放心地將深層次的矛盾向調解人陳述，通過調解人在雙方不斷斡旋，達到二者都滿意的結果。
人民調解的實效是和諧。一方面，在司法救濟或者行政救濟中，當事人面對不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救濟的官方色彩，在很多情況下，糾紛解決之初就容易引起當事人的逆反與敵對，糾紛解決過程中，更讓人質疑程序的公平性與合理性。最終的解決方案引起的不滿不能宣泄，嚴重的可能演化為對社會的仇恨和對糾紛另一方當事人的不滿，從而導致新的犯罪。這種不滿導致判決的執行難，社會效果不理想。但是人們調解不僅具有溫和的外觀還具有完美的內核。人民調解通過當事人自己相互協商達成解決糾紛的協議，使得雙方當事人心平氣和地走出糾紛，自愿履行自己做出的調解協議，圓滿解決糾紛，達到人與人之間，人與社會之間的和諧。另一方面，并非所有的糾紛都可以采取訴訟或者行政救濟的方式。通常意義上的糾紛分為情感類和金錢類。但在社會轉型期，不少糾紛兼具這兩種特點。但在法庭上，你提出什么訴訟就會得到什么救濟，對于針對金錢的糾紛可能通過一紙判決得到裁定，但針對感情的糾紛，卻收效甚微。正如龐德所說：“一個法院能使一個原告重新獲得一方土地，但是它不能使他重新獲得名譽。法院可以使一個被告歸還一件稀有的動產，但是它不能迫使他恢復一個妻子已經疏遠的愛情。法院能強制一個被告履行一項轉讓土地的契約，但是它不能強制他去恢復一個秘密被嚴重侵犯的人的精神安寧。”①在很多情況下，人們提訟可能是一時義憤，或者純粹為了名譽、情感，但在法庭上，很可能得到一個針對金錢的物質彌補，卻忽視了潛藏在糾紛表面更深層次的矛盾，無法從根本上修復雙方關系，解決糾紛。人民調解不只有訴訟的基本價值，還兼具人間的溫情，有利于社會各成員之間關系融洽，推動社會和諧。
穩定。塞繆爾?亨廷頓認為，經濟發展本身就是一個造成社會不穩定的進程，一方面經濟增長以某種速度極大地促進物質福利和生活水平的提高，但是另一方面卻因其不平等而以更快的速度造成社會的怨憤。戴維斯則直接將這種現象解釋為“發展型的相對剝奪感”。中國目前社會結構變化，經濟轉型，在急劇的社會變遷中，人民的生活水平和價值觀念都發生巨大的改變，造成大量的矛盾糾紛。
在這樣的社會背景下，人民調解被稱為“維護穩定的第一道防線”，有著深刻的現實根源。其最重要的作用在于，人民調解制度注重源頭治理預防矛盾糾紛，訴訟是一種針對已然狀態的糾紛解決機制，而人民調解則不然，人民調解制度堅持“抓小、抓早、抓苗頭”的工作方針，通過排查矛盾、預防糾紛，可以將糾紛化解在其萌芽狀態，避免了矛盾的進一步激化升級和事態的進一步惡化擴大。
從人民調解的主要機制來看，人民調解制度在基層社會中實現定期排查糾紛制度、信息報送制度、重大疑難糾紛的分析研判制度、社情分析調查制度及多部門的聯合調處機制。這些機制確保了基層調解組織能充分掌握工作的主動權，促進基層社會的穩定。苗頭性的糾紛排查調處制度屬于基層社會治理中的預防性、基礎性的工作，對糾紛的排查，可以為社會和諧穩定發展創造良好的環境。信息報送機制，利用基層調委會根植于基層社區，了解社情民意的特點，可以在群眾和政府之間起到“橋梁”作用，上傳下達，幫助政府了解糾紛動態，制定切合實際的政策。重大疑難糾紛的分析研判制度，通過對糾紛成因、性質、特點、發展趨勢的分析，可以使調解人員更好地掌握糾紛動態，因地制宜、因時制宜，對癥下藥，找到矛盾糾紛的深層次原因，化解糾紛。多部門聯合調處制度，可以整合優勢資源、形成化解糾紛的合力，提高糾紛解決的效率，達到更好的社會效果。
從人民調解的具體運作來看，人民調解在現實生活中，不僅面向傳統的婚姻家庭、鄰里、賠償等常見性、多發性的糾紛，防止這些小糾紛激化，由輕微民事案件轉化為刑事案件；還根據當前社會變革時期經濟發展的新形勢，不斷完善調解網絡，拓寬調解的深度和廣度。各基層調委會對轄區內的突出問題和熱點糾紛都進行密切關注，對涉及征地拆遷、安置補償、弱勢群體保護、干群關系等方面的糾紛，積極化解，最大限度地減少不和諧因素，維護社會穩定。
總之，社會的高速發展帶來了人民群眾生活水平的提高，也帶來了各種社會問題和社會矛盾。人民調解以它特有的優勢回應著社會的需要，彌補了公力救濟的空白地帶，也完善了社會治理的網絡結構。人民調解立足于群眾自治，所形成的秩序與社會有著內在親和性，通過對糾紛的預防、化解和糾紛發生后對群眾的宣傳教育，防止矛盾擴大，最大限度地消除不和諧因素，為社會的持續健康發展提供強大動力。因此，我們要認真對待人民調解機制，發揮其在社會治理中的積極作用，積極探求人民調解機制的進一步發展。
（作者分別為石河子大學政法學院副教授，石河子大學碩士研究生；本文系“兵團團場糾紛解決調處機制研究”的階段性成果，項目編號：2012YB04）
【注釋】
