時(shí)間：2023-08-02 17:15:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會(huì)治理格局，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；基層社會(huì)；治理；創(chuàng)新
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中圖分類號(hào)]D422.6；D631.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）16-0-02
0 引 言
農(nóng)村基層社會(huì)治理指的是在村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)下，由眾多村民參加，規(guī)定社會(huì)行動(dòng)、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)聯(lián)、緩和社會(huì)沖突、處理社會(huì)難題以及維持社會(huì)治安的活動(dòng)。與廣義上的社會(huì)治理相比，農(nóng)村基層社會(huì)治理更加貼近于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，因此，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新更加有利于村民。
1 我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題
1.1 壟斷問(wèn)題
我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理存在嚴(yán)重的壟斷問(wèn)題，特別是部門的壟斷狀況更是頻繁發(fā)生，導(dǎo)致各活動(dòng)分開進(jìn)行，效率非常低，由此造成農(nóng)村基層社會(huì)工作者的公共觀念意識(shí)日益降低。其次，農(nóng)村基層中缺乏一些固有的社會(huì)項(xiàng)目，而政府機(jī)關(guān)中卻擁有充足的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，政府和農(nóng)村基層嚴(yán)重不統(tǒng)一，進(jìn)而使政府機(jī)關(guān)的項(xiàng)目得不到更好的運(yùn)用，進(jìn)一步拉大了農(nóng)村和城市的發(fā)展距離。
1.2 脫節(jié)問(wèn)題
我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理存在的另一個(gè)問(wèn)題就是脫節(jié)問(wèn)題，主要是由政府機(jī)關(guān)帶動(dòng)的，政府自身直接滲入與間接調(diào)節(jié)之間出現(xiàn)脫節(jié)問(wèn)題，換句話說(shuō)，政府只關(guān)注直接滲入功能而忽略了間接調(diào)節(jié)的發(fā)展。由此導(dǎo)致農(nóng)村基層組織嚴(yán)重脫節(jié)于社區(qū)組織，也就是只關(guān)注城市居委會(huì)的建立而忽略農(nóng)村村委會(huì)的培養(yǎng)，使居民治理觀念嚴(yán)重欠缺。
2 我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的必要性
2.1 建設(shè)國(guó)家治理系統(tǒng)的根基
我國(guó)的國(guó)家治理系統(tǒng)屬于非常繁雜的集體構(gòu)成，涉及數(shù)目繁多的主體項(xiàng)目，比如：大方面的政府機(jī)關(guān)治理，稍微小方面的社會(huì)單位治理還有最本質(zhì)的農(nóng)村基層社會(huì)治理等，都是國(guó)家治理系統(tǒng)的部分。
從根本上來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理系統(tǒng)的創(chuàng)意之處就體現(xiàn)在由傳統(tǒng)意義上的“大的政府，小的社會(huì)”轉(zhuǎn)向成最新出現(xiàn)的“小的政府，大的社會(huì)”。其實(shí)，要想從本質(zhì)上達(dá)到我國(guó)倡導(dǎo)的“大的政府”狀態(tài)，務(wù)必要高度重視農(nóng)村基層的作用，把政府的治理、農(nóng)村基層的自治及社會(huì)單位的治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)要注意重點(diǎn)突出，主次分明。因此，農(nóng)村基層社會(huì)治理屬于我國(guó)國(guó)家治理系統(tǒng)的根基，必須要奠定好根基才能夠建造出穩(wěn)固強(qiáng)壯的國(guó)家。
2.2 建立服務(wù)型政府的需要
據(jù)了解，曾經(jīng)有過(guò)很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)的政府機(jī)關(guān)都是社會(huì)的管治者，經(jīng)常運(yùn)用自身的各種權(quán)力，擬定相關(guān)策略，對(duì)社會(huì)中的一些行為進(jìn)行管理，有時(shí)甚至是強(qiáng)制管理。后來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在社會(huì)中發(fā)揮更加重要的作用，管治者身份的政府漸漸滿足不了社會(huì)的需求，迫使管制型政府朝著服務(wù)型政府發(fā)展。
農(nóng)村基層社會(huì)治理對(duì)于建造服務(wù)型政府起到非常關(guān)鍵的作用。首先，將人的利益當(dāng)成首要利益，牢記“以人為本”是服務(wù)型政府的重要理念，要帶動(dòng)村民的自治；其次，政府機(jī)關(guān)要適度下放權(quán)力，給農(nóng)村基層相關(guān)部門更多的治理權(quán)。另外，當(dāng)真正實(shí)施農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新時(shí)，鄉(xiāng)里或鎮(zhèn)上的負(fù)責(zé)人要適當(dāng)將相應(yīng)的權(quán)力轉(zhuǎn)交到具體村民委員會(huì)手中，擬定策略時(shí)要以遵從少數(shù)服從多數(shù)為原則，更好地促進(jìn)服務(wù)型政府的設(shè)立。
2.3 能緩解多種社會(huì)沖突
當(dāng)我國(guó)邁入社會(huì)體制轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展期，急速化的發(fā)展勢(shì)必會(huì)造成許多社會(huì)沖突的出現(xiàn)，比如：社會(huì)上欠缺完善的保障系統(tǒng)、強(qiáng)迫房屋拆除、工人的工作配置不恰當(dāng)?shù)让埽C合分析這些問(wèn)題發(fā)現(xiàn)造成這些現(xiàn)象的主要原因是，農(nóng)村基層農(nóng)工的權(quán)益得不到很好的庇護(hù)。
著名科學(xué)家科塞提出了“安全閥”理論，指出應(yīng)該用農(nóng)村基層社會(huì)治理來(lái)緩解社會(huì)上的多種沖突，維持社會(huì)的安穩(wěn)秩序。他指出，通過(guò)農(nóng)村基層社會(huì)治理能夠緩沖社會(huì)中各種大小沖突。
3 我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的方向探索
3.1 我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的具體方向
經(jīng)過(guò)多次調(diào)查與考究，得出我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的整體方向和目的是完善我國(guó)治理系統(tǒng)與提高治理實(shí)力。農(nóng)村基層是我國(guó)發(fā)展的根基，農(nóng)村基層社會(huì)治理系統(tǒng)的完善與實(shí)力的提升是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的根基。在現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理的具體方向是，在國(guó)家適度調(diào)控的基礎(chǔ)上，靈活推行村民自治，由此實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理的創(chuàng)新以及推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)代化發(fā)展。其實(shí)，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的方向，就體現(xiàn)了農(nóng)村基層和當(dāng)今社會(huì)身為治理者的多樣化，其整治構(gòu)成漸漸脫離單一的政治化監(jiān)控，朝著互相調(diào)節(jié)、資源共享的方向發(fā)展。另外，該方向也彰顯出社會(huì)治理機(jī)制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地達(dá)到我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的目的。
3.2 我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新方向的詳細(xì)內(nèi)涵
我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的方向，詳細(xì)來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，社會(huì)治理主要負(fù)責(zé)人的非單一化，也就是我國(guó)農(nóng)村基層自治的負(fù)責(zé)人除了政府部門以外，其余的非政府機(jī)關(guān)，像公司單位、村委會(huì)或居委會(huì)、村民或居民等都可以變成社會(huì)治理的主體而非客體。而且，這些能夠作為社會(huì)治理主體的角色在具體的范疇內(nèi)都擁有一定的權(quán)力和地位，都可以根據(jù)自身的觀念促進(jìn)其余各種組織間的調(diào)節(jié)。第二，社會(huì)治理的構(gòu)成呈現(xiàn)網(wǎng)格化趨勢(shì)。如今的農(nóng)村基層社會(huì)治理不再是以往那樣的單一化模式，而是擴(kuò)展成了各個(gè)治理對(duì)象的網(wǎng)格式路徑，重新打造了農(nóng)村基層社會(huì)治理的手段方式，更好地促使政府機(jī)關(guān)和農(nóng)村基層之間權(quán)益和權(quán)力的配合與調(diào)節(jié)，進(jìn)而提高農(nóng)村基層社會(huì)治理的實(shí)力和水準(zhǔn)。第三，社會(huì)治理的機(jī)制更加理性化。正式實(shí)施該方向舉措時(shí)，政府進(jìn)一步改進(jìn)和健全了多種機(jī)制與策略，以便推進(jìn)自身在管制活動(dòng)進(jìn)展中的程式化與理性化等，從而提高農(nóng)村基層社會(huì)治理的固定性、堅(jiān)守性與理性化。第四，社會(huì)治理更加民主化和法律化。當(dāng)今社會(huì)是法治社會(huì)，社會(huì)治理也重點(diǎn)要求公民要根據(jù)法律有秩序地參加民主，要將法治當(dāng)成準(zhǔn)則與根基，經(jīng)過(guò)觀念、機(jī)制與科技上的創(chuàng)新，進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)村基層社會(huì)治理手段的法律化與民主化。第五，社會(huì)治理使用的科技更顯現(xiàn)代化。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)科技的進(jìn)步，現(xiàn)代高科技產(chǎn)品數(shù)量繁多，高科技技術(shù)手段也是更加先進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理也使用了基于電子網(wǎng)絡(luò)的當(dāng)代高科技手段，將其運(yùn)用在生活中的方方面面，提升了社會(huì)治理的效率。
4 結(jié) 語(yǔ)
本文通過(guò)探討在我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理中尚且存在的問(wèn)題，認(rèn)識(shí)到進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新的必要性，最終得出農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的方向和目的。其實(shí)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，任何事情都在變化，同樣我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理也不可能一成不變，所以對(duì)其實(shí)施的創(chuàng)新程序也不應(yīng)停止。當(dāng)對(duì)于農(nóng)村基層的社會(huì)治理構(gòu)成進(jìn)行改革時(shí)，不單單要限制在政治與社會(huì)上，還要更多的關(guān)注農(nóng)村基層的發(fā)展，防止出現(xiàn)因策略不當(dāng)而發(fā)生工作成效降低問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)要善于綜合協(xié)調(diào)農(nóng)村基層的內(nèi)外部組織單位，時(shí)刻加強(qiáng)農(nóng)村基層本身的公共服務(wù)意識(shí)和成效結(jié)果。
主要參考文獻(xiàn)
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一、指導(dǎo)思想
以縣委、縣政府新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展思路為指導(dǎo)。以改革創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)村基層社會(huì)治理為重點(diǎn)，結(jié)合“人文社區(qū)、溫馨家園”和“十戶聯(lián)防、三群聯(lián)創(chuàng)”等城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理工作經(jīng)驗(yàn)，緊扣農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的主題，結(jié)合部門優(yōu)勢(shì)，充分利用現(xiàn)有資源，科學(xué)引導(dǎo)和合理幫扶，維護(hù)農(nóng)村基層穩(wěn)定，使幫扶點(diǎn)實(shí)現(xiàn)提升基層平安建設(shè)、法治建設(shè)和服務(wù)管理水平，并逐步邁進(jìn)新型農(nóng)村行列。
二、工作目標(biāo)
按照縣委新農(nóng)村建設(shè)辦公室的安排，掛點(diǎn)幫扶XX鄉(xiāng)XX村建設(shè)，按照“創(chuàng)建新面貌、提供新服務(wù)、完善新機(jī)制、營(yíng)造新風(fēng)尚、構(gòu)筑新格局”的示范化創(chuàng)建要求，我局力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)如下目標(biāo)。
1、為掛點(diǎn)村爭(zhēng)資1萬(wàn)元以上。
2、積極協(xié)助掛點(diǎn)村推進(jìn)網(wǎng)格化管理。
3、指導(dǎo)村構(gòu)建新型社區(qū)（村）治理服務(wù)體系。建立健全“一站三室一校”，即社會(huì)管理服務(wù)站，綜治室、說(shuō)事室、警務(wù)室，以及法律夜校，實(shí)現(xiàn)社區(qū)（村）服務(wù)管理與公共服務(wù)代辦無(wú)縫銜接。
4、協(xié)助村莊開啟鄰里守望模式。協(xié)助組建鄰里互助組，成立志愿服務(wù)和“紅袖標(biāo)”義務(wù)巡防隊(duì)伍，引導(dǎo)和鼓勵(lì)局干部職工，參加形式多樣的志愿服務(wù)活動(dòng)。定期上門為空巢老人、婦女兒童和精神病患者等弱勢(shì)人群服務(wù)，給予適當(dāng)物質(zhì)幫助和精神慰問(wèn)。
5、積極搞好協(xié)調(diào)，化解矛盾，確保掛點(diǎn)村社會(huì)穩(wěn)定。協(xié)助掛點(diǎn)村建立完善矛盾糾紛調(diào)解協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)全村零發(fā)案、村民零犯罪、事故零發(fā)生、矛盾零上交，確保掛點(diǎn)村平安、和諧、穩(wěn)定。
6、協(xié)助完成其他各項(xiàng)工作。
三、工作要求
1、掛點(diǎn)扶村工作組成人員
組長(zhǎng)：
副組長(zhǎng)：
成員：
日常性工作由XX同志具體聯(lián)絡(luò)負(fù)責(zé)，各成員單位具體組織實(shí)施。
2、下村時(shí)間要求
掛點(diǎn)扶村工作組成員，下村了解情況，解決問(wèn)題時(shí)間必須每月2次以上，必要時(shí)可與業(yè)務(wù)工作脫鉤，駐村協(xié)助解決實(shí)際問(wèn)題。
3、充分利用部門優(yōu)勢(shì)，扶持掛點(diǎn)村發(fā)展一項(xiàng)富民產(chǎn)業(yè)，解決該村貧困群眾的生活困難。
4、協(xié)助掛點(diǎn)村建立完善民間矛盾糾紛調(diào)解協(xié)會(huì)，做到矛盾糾紛不出村，不出現(xiàn)治安案件和刑事案件，切實(shí)關(guān)心和關(guān)愛(ài)留守兒童、空巢老人和精神病患者等弱勢(shì)群體，在提供物質(zhì)幫助的基礎(chǔ)上給予心靈上的關(guān)愛(ài)和援助，確保掛點(diǎn)村全面平安、和諧、穩(wěn)定。
5、積極營(yíng)造平安法制氛圍。協(xié)助掛點(diǎn)村設(shè)置普法長(zhǎng)廊，做好法制宣傳欄，積極開展法律講堂和法制祠堂等活動(dòng)，增強(qiáng)群眾的法制觀念和防范意識(shí)，形成人人懂法、知法、守法、護(hù)法的良好氛圍，進(jìn)一步提高群眾安全感。
一、認(rèn)清形勢(shì)，科學(xué)定位，建立社會(huì)治安防控體系長(zhǎng)效機(jī)制
學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，要科學(xué)判斷和全面把握當(dāng)前的社會(huì)治安形勢(shì)，牢牢掌握社會(huì)治安防控的主動(dòng)權(quán)。××街屬典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，轄內(nèi)影響穩(wěn)定的因素多樣，治安環(huán)境復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：一是地域形態(tài)多樣，矛盾糾紛隱患多，社會(huì)治安綜合治理工作難度突出。轄內(nèi)地域形態(tài)多樣，既有××市最大的關(guān)閉國(guó)有企業(yè)—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業(yè)地段；既有××區(qū)人口最多的城中村—××村，又有多個(gè)新型住宅小區(qū)，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛，還存在著國(guó)企遺留問(wèn)題、房屋拆遷問(wèn)題等隱患。各種社會(huì)矛盾糾紛隱患的存在，給轄區(qū)的穩(wěn)定和社會(huì)治安綜合治理帶來(lái)很大的工作難度，要排查調(diào)處這些矛盾，既涉及到各種政策法規(guī)，又要協(xié)調(diào)各職能部門和社會(huì)力量齊抓共管。二是流動(dòng)人口多，平均素質(zhì)偏低，社會(huì)治安綜合治理工作壓力突出。轄內(nèi)有出租屋1.9萬(wàn)套，近年來(lái)外來(lái)流動(dòng)人口迅猛增加，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，××地區(qū)的外來(lái)流動(dòng)人口超過(guò)8萬(wàn)人，平均素質(zhì)偏低，相當(dāng)一部分外來(lái)人口為暫時(shí)找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來(lái)對(duì)違法犯罪分子人員的分析來(lái)看，外來(lái)流動(dòng)人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來(lái)人員，其中，近90%以上的人落網(wǎng)前居住在出租屋，給××地區(qū)的治安帶來(lái)了嚴(yán)重的壓力。三是案件基數(shù)大，多發(fā)性案件典型，社會(huì)治安綜合治理工作挑戰(zhàn)突出。近年來(lái)，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數(shù)仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務(wù)十分繁重。在源頭預(yù)防上，城中村內(nèi)的治安防范工作由于受環(huán)境、居民意識(shí)、硬件設(shè)施等影響面臨很大挑戰(zhàn)；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發(fā)揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰(zhàn)；在教育宣傳上，面對(duì)居民群眾法律意識(shí)普遍不高、素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，如何利用有限的資源，爭(zhēng)取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護(hù)法等意識(shí)面臨著挑戰(zhàn)。街黨工委、辦事處以“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的觀念為指引，把保穩(wěn)定和促發(fā)展放在同等重要的位置，科學(xué)地分析我街實(shí)際，從街道層面進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性考慮，探索社會(huì)治安綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制，建立健全街道層面社會(huì)治安防控體系，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治安綜合治理工作觀念、思路的轉(zhuǎn)變和突破。
二、深入實(shí)踐，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建社會(huì)治安防控體系的基礎(chǔ)和架構(gòu)
學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，要注重實(shí)踐，開拓思路，創(chuàng)新方法，在實(shí)踐中探索社會(huì)治安綜合治理工作的突破點(diǎn)，解決社會(huì)治安綜合治理的根本問(wèn)題。街黨工委、辦事處從2006年底開始，深入社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，召集研究討論，結(jié)合街道的實(shí)際情況，著手研究建立健全社會(huì)治安防控體系工作。2007年3月份形成了《××街關(guān)于建立健全社會(huì)治安防控體系的工作意見》，并全面開始實(shí)施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調(diào)處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動(dòng)人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、隊(duì)伍培訓(xùn)管理、組織保障、檢查考核為內(nèi)容的“十大機(jī)制”，形成了以打擊為重點(diǎn)、以預(yù)防為基礎(chǔ)、以控制為關(guān)鍵，以建設(shè)、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會(huì)治安防控體系。根據(jù)當(dāng)前社會(huì)治安綜合治理工作特點(diǎn)，從轄區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，提出了落實(shí)防控體系的三項(xiàng)工作原則：先易后難、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施。社會(huì)治安防控體系通盤考慮全街社會(huì)治安綜合治理的方方面面，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的一個(gè)完美的載體，將街道轄內(nèi)可利用的資源充分整合起來(lái)，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。
（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會(huì)治安防控體系運(yùn)行機(jī)制。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)治安防控體系科學(xué)合理的運(yùn)行模式，是基層社會(huì)治安綜合治理工作的關(guān)鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級(jí)有關(guān)職能部門為主力，以社區(qū)居委會(huì)、轄內(nèi)機(jī)構(gòu)、單位和各類社會(huì)力量為基礎(chǔ)的縱向?qū)蛹?jí)運(yùn)行架構(gòu)。在橫向聯(lián)動(dòng)方面，主要分為三種模式：一是街道一級(jí)聯(lián)動(dòng)，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)；二是社區(qū)一級(jí)聯(lián)動(dòng)，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會(huì)為基礎(chǔ)，以出租屋管理員、××公司治保隊(duì)員、社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動(dòng)，以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)為載體，整合社會(huì)各類治安力量，提高治安隊(duì)伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向?qū)蛹?jí)運(yùn)行架構(gòu)為主體，通過(guò)橫向聯(lián)動(dòng)工作模式進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，構(gòu)筑一個(gè)職責(zé)分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運(yùn)行機(jī)制。
（二）以保障有力為核心，建立社會(huì)治安防控體系指揮平臺(tái)。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)治安防控體系指揮平臺(tái)，為基層社會(huì)治安綜合治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以“綜治大格局，群眾得實(shí)惠，管理出實(shí)效，和諧又平安”為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立街綜治工作中心，構(gòu)筑社會(huì)治安綜合治理工作平臺(tái)。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機(jī)構(gòu)、工作制度、硬件設(shè)施，明確職責(zé)任務(wù)和部門分工；協(xié)調(diào)指揮功能，表現(xiàn)為通過(guò)制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實(shí)聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運(yùn)作機(jī)制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、加強(qiáng)隊(duì)伍管理，進(jìn)行工作績(jī)效評(píng)估、檢查考核。通過(guò)充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強(qiáng)化基層管理，完善基層服務(wù)，優(yōu)化基層資源，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。
（三）以整合統(tǒng)籌為準(zhǔn)則，建立社會(huì)治安防控體系精干隊(duì)伍。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，整合社會(huì)力量建立社會(huì)治安工作隊(duì)伍，為基層社會(huì)治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊(duì)員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補(bǔ)充，實(shí)行警民結(jié)合、專群結(jié)合，充分發(fā)揮隊(duì)伍最大的工作效益。以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網(wǎng)基地指揮臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了勤務(wù)指揮聯(lián)動(dòng)。以義務(wù)平安巡邏隊(duì)伍為補(bǔ)充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開展社區(qū)治安巡邏工作。通過(guò)治安力量的整合，達(dá)到有效的管理，高速、可靠、準(zhǔn)確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。
（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會(huì)治安防控體系防范網(wǎng)絡(luò)。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，為基層社會(huì)治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個(gè)層面安全防范網(wǎng)絡(luò)：一是建設(shè)全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設(shè)置了212個(gè)監(jiān)控點(diǎn)，城中村內(nèi)街內(nèi)巷設(shè)置了107個(gè)監(jiān)控點(diǎn)和5個(gè)監(jiān)控崗?fù)ぁ６前l(fā)動(dòng)轄內(nèi)物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內(nèi)主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個(gè)攝像機(jī)。三是推進(jìn)城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設(shè)，由屋主自籌資金安裝，主要對(duì)出租屋內(nèi)部進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內(nèi)部技防建設(shè)，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過(guò)建設(shè)四個(gè)層面安全防范網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)靜結(jié)合，人防、物防、技防結(jié)合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點(diǎn)治安問(wèn)題、排除大部分治安隱患的安全防范網(wǎng)絡(luò)。
（五）以立體滲透為手段，建立社會(huì)治安防控體系宣傳教育模式。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會(huì)治安綜合治理工作營(yíng)造良好的意識(shí)環(huán)境。構(gòu)筑××街法制宣傳教育平臺(tái)，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標(biāo)，打造室內(nèi)法制宣傳教育服務(wù)、室外法制宣傳教育服務(wù)、網(wǎng)上法制宣傳服務(wù)三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預(yù)防違法犯罪，增強(qiáng)轄內(nèi)居民群眾法制觀念和法律意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧。
三、以人為本，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展
（一）從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展。
深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會(huì)治安防控體系的落實(shí)緊緊配合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)平安和諧社區(qū)建設(shè)。基層社會(huì)治安防控體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會(huì)系統(tǒng)工程，其全面落實(shí)要始終堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”：一是要與上級(jí)綜治工作精神相結(jié)合，社會(huì)治安防控體系的推進(jìn)要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導(dǎo)，落實(shí)上級(jí)部門的工作部署。二是要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，從××地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和趨勢(shì)出發(fā)，繼續(xù)完善社會(huì)治安防控體系，才能使社會(huì)治安防控體系具有科學(xué)性、長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性。三是要與社會(huì)矛盾發(fā)展態(tài)勢(shì)相結(jié)合，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將會(huì)不斷涌現(xiàn)出新的社會(huì)矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進(jìn)社會(huì)治安防控體系自身的不斷修正和完善。
（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展。
深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對(duì)社會(huì)治安的參與度和滿意度，是對(duì)社會(huì)治安防控體系實(shí)施效果的最好詮釋。社會(huì)治安防控體系的全面推進(jìn)，要立足實(shí)際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實(shí)圍繞社會(huì)治安問(wèn)題的重點(diǎn)、難點(diǎn)和盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安狀況的明顯好轉(zhuǎn)。要依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，始終堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去，把社會(huì)治安防控體系建設(shè)融入到群眾的日常工作生活中。通過(guò)形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強(qiáng)防范意識(shí)，減少犯罪分子犯罪機(jī)會(huì)；通過(guò)開展形式多樣的社區(qū)活動(dòng)，進(jìn)一步引導(dǎo)和發(fā)揮群眾參與社會(huì)治安工作的積極性和主動(dòng)性，使群眾承擔(dān)一定的治安防范義務(wù)；通過(guò)及時(shí)公開與群眾切身利益息息相關(guān)的治安信息，使群眾及時(shí)了解身邊的社會(huì)治安環(huán)境，采取相應(yīng)地防范措施。
【關(guān)鍵詞】治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理；體制機(jī)制；構(gòu)建和完善；研究
治理，是指政府治理或公共治理，是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過(guò)程。治理與統(tǒng)治存在著異同，統(tǒng)治的主體是政府權(quán)力機(jī)關(guān)，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯(lián)合組織。統(tǒng)治的著眼點(diǎn)是政府自身，而治理的著眼點(diǎn)則是整個(gè)社會(huì)。農(nóng)村問(wèn)題是中國(guó)革命、建設(shè)和改革的根本問(wèn)題，是中國(guó)社會(huì)的核心問(wèn)題。農(nóng)村問(wèn)題反映到政治層面，是鄉(xiāng)村治理的有效性問(wèn)題。隨著改革開放不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)利益格局深刻調(diào)整，城鄉(xiāng)一體化、新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化等新格局的問(wèn)題和矛盾日益凸顯，人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)均等化的要求不斷提高，改革已進(jìn)入“深水區(qū)”、“攻堅(jiān)期”。要加大資源投入力度，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理體制機(jī)制，切實(shí)為農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，讓其享受市民待遇，共享改革發(fā)展成果。
一、問(wèn)題的研究背景、目的和意義
農(nóng)村城市化的進(jìn)程是由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，同時(shí)也帶動(dòng)了農(nóng)村的不斷發(fā)展。但總體上看，農(nóng)村發(fā)展仍然相當(dāng)滯后，人民群眾對(duì)物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的追求有更高的期望。因此，促進(jìn)農(nóng)村健康、快速、可持續(xù)發(fā)展已成為一個(gè)極為緊迫和現(xiàn)實(shí)的重大課題。我國(guó)農(nóng)村發(fā)展既面臨著巨大的發(fā)展機(jī)遇，也存在著許多問(wèn)題和面臨著巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村發(fā)展面臨的一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)中，不完善、不科學(xué)的社會(huì)治理體制已成為一切問(wèn)題的核心。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理體制研究，強(qiáng)化黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心地位，不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)，是為了讓人民群眾過(guò)上安逸富足的生活，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。
二、中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理體制存在的問(wèn)題
（一）公共機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能難以發(fā)揮
公共機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不合理，服務(wù)效率不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政權(quán)組織，依法治理本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，是中國(guó)政權(quán)體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的客觀需要。隨著改革的深入和形勢(shì)的變化，一些行政職能權(quán)限相繼從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中剝離，實(shí)行了垂直管理。但一些行政職能責(zé)任和義務(wù)卻沒(méi)有隨之剝離，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常面臨有責(zé)無(wú)權(quán)、有事難管的窘境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能正在被弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了“有限的權(quán)力無(wú)限的責(zé)任”政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)遵循與上級(jí)機(jī)構(gòu)、部門對(duì)等對(duì)口的設(shè)置模式，通常每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有15--30個(gè)“站、辦、所”，既有省、市、縣直機(jī)關(guān)向下延伸管轄的站辦所，又有歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的站辦所。延伸的站辦所雖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但人財(cái)物權(quán)仍由上級(jí)單位掌管，造成指揮調(diào)度不靈，責(zé)、權(quán)、利難以相互統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率不高。缺少足夠的精力、人力、物力、財(cái)力投入為民服務(wù)、為民辦事。基層機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)不高，存在“”問(wèn)題，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，大局觀念淡薄，宗旨和服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)效率低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能難以發(fā)揮。
（二）公共財(cái)政資源短缺，難以保障基本公共服務(wù)均等化
根據(jù)“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)財(cái)政所。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備區(qū)域位置優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源極其有限。分稅制財(cái)政體制改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，中央與地方存在“中央錢多地方錢少”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力不足，難以保障公共事業(yè)的發(fā)展。以上級(jí)轉(zhuǎn)移支付方式滿足公共產(chǎn)品的供給、分配帶有很大隨意性，出現(xiàn)跑“部”“錢”進(jìn)現(xiàn)象，滋生權(quán)力尋租問(wèn)題。財(cái)政收入逐級(jí)上移，責(zé)任逐級(jí)下移。“土財(cái)政體制”的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需上繳部分財(cái)稅供上級(jí)政府使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)自身運(yùn)轉(zhuǎn)所有經(jīng)費(fèi)，財(cái)政嚴(yán)重入不敷出。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借大量債務(wù)，財(cái)政收不抵支，無(wú)力償債，“面臨破產(chǎn)的可能性”。財(cái)政供養(yǎng)人員未統(tǒng)籌安排，存在人情財(cái)政情況。涉及人民群眾最直接利益的人口計(jì)生、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境、就業(yè)等項(xiàng)目支出，無(wú)財(cái)力安排。缺乏有效的財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管，亂收亂支現(xiàn)象有時(shí)極為普遍。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程
鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不合理，權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力被縮小、職能被收縮，責(zé)任并未減少。“全能政府”的模式未根本轉(zhuǎn)變，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作還在靠傳統(tǒng)的行政體系和行政手段，工作上無(wú)所不包、無(wú)所不管，政事不分，村委會(huì)的自治權(quán)利被弱化，政社不分，村級(jí)職能政府化。考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)指標(biāo)體系不夠合理，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)由被迫玩“數(shù)字游戲”。考核機(jī)制存在缺陷，干部隊(duì)伍素質(zhì)不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作圍繞上級(jí)安排，難以圍繞農(nóng)村工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能主要依靠行政推動(dòng)，難以依法履行職責(zé)。公共服務(wù)職能薄弱，行政管理與命令難以有效滿足社會(huì)需要，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)新的社會(huì)矛盾，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念轉(zhuǎn)換不到位，缺乏組織資源和人力資源，工作自主性差，為民服務(wù)意識(shí)淡薄，農(nóng)村公共產(chǎn)品不足，農(nóng)村社會(huì)保障日益困難，農(nóng)村文化教育缺乏，農(nóng)村土地承包糾紛增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變緩慢，作用難以充分發(fā)揮，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。
三、基于公共視角的中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理體制改革新路徑
對(duì)舟山市普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)居民而言,鎮(zhèn)干部到家串門已漸成習(xí)慣。
桃花鎮(zhèn)200多名機(jī)關(guān)、社區(qū)干部和教師、醫(yī)生、民警等,分成40個(gè)網(wǎng)格管理服務(wù)小組,進(jìn)村入戶走訪群眾,了解民情,傾聽民聲。這是舟山市推出的一個(gè)基層行政管理新模式。干部們說(shuō):“這個(gè)模式將傳統(tǒng)的聯(lián)系包干制度與現(xiàn)代的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)結(jié)合起來(lái),我們叫做網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)。”
干部們口中的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”,落實(shí)到操作層面,就是按照“網(wǎng)格化定位、組團(tuán)式聯(lián)系、多元化服務(wù)、信息化管理、全范圍覆蓋”的要求,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)大格局不變的基礎(chǔ)上,把每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)劃分成若干個(gè)單元網(wǎng)格,并組建一一對(duì)應(yīng)的聯(lián)系服務(wù)團(tuán)隊(duì)。
到目前為止,舟山市289個(gè)社區(qū)共建立了2464個(gè)網(wǎng)格。2464個(gè)網(wǎng)格,織成了一張覆蓋全市城鄉(xiāng)、遍及每家每戶的“大網(wǎng)”,猶如將血脈延伸至整個(gè)社會(huì)肌體的最末梢,使全市基層黨的建設(shè)和社會(huì)管理服務(wù)煥發(fā)出了蓬勃生機(jī)與無(wú)窮活力。
社會(huì)管理服務(wù)的“無(wú)縫對(duì)接”
一幢新落成的棕黃色兩層樓房里,普陀區(qū)展茅街道松山村村民沈平均一家人,正在忙碌著最后的室內(nèi)裝修。他高興地給記者算了一筆賬:房子造好加裝修共要30萬(wàn)元,正好與拆遷補(bǔ)償費(fèi)用相抵,但舊房換新房,統(tǒng)一規(guī)劃的水、電、衛(wèi)生等設(shè)施都大不一樣了。
與沈平均一起因公路建設(shè)而搬遷過(guò)來(lái)的有16戶人家,分別來(lái)自同一街道的3個(gè)村。“一開始大家都有顧慮,甚至有抵觸。”來(lái)自茅洋村的林心剛介紹說(shuō),網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)成員就像是“保姆”,分工明確,每一個(gè)細(xì)節(jié)都有人替他們著想,“有些我們沒(méi)想到的,網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)也都幫忙張羅好了。大伙兒都是開開心心搬家的。”
很多明明是百姓受益的好政策、好措施,為啥一到基層就變了樣?舟山市委、市政府經(jīng)深入調(diào)研后認(rèn)識(shí)到,這在很多時(shí)候并不是落實(shí)不力的問(wèn)題,而是現(xiàn)有基層社會(huì)管理服務(wù)體系存在著“上面千條線,下面一根針”的缺位、越位、錯(cuò)位等問(wèn)題。
2008年8月,舟山在普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)、勾山街道等地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,全面推開“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作。即以100至150戶為單元,將全市劃分為2464個(gè)網(wǎng)格,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部、社區(qū)工作者、民警、教師、醫(yī)生、黨員小組長(zhǎng)或志愿者為網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)成員,以摸清網(wǎng)格“家底”為基礎(chǔ),建立起基層社會(huì)管理服務(wù)新體系,從而使“上面千條線”與“下面一張網(wǎng)”實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接,實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)管理服務(wù)的“無(wú)縫對(duì)接”。
就這樣,網(wǎng)格開始成為舟山基層社會(huì)管理服務(wù)的“新單元”。這一新模式帶來(lái)的變化,被專家形象地概括為:每一寸土地都有人管理,每一戶人家都有人服務(wù)。
通過(guò)“網(wǎng)格化管理,組團(tuán)式服務(wù)”,密切了干群關(guān)系,基層群眾的需求和困難及時(shí)反饋到了上級(jí)管理部門,社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)更加牢固了。
“千條線穿進(jìn)一根針”
舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的重要?jiǎng)?chuàng)新之處,在于為整合有效資源、強(qiáng)化協(xié)同合作搭建了一個(gè)新平臺(tái)。
展茅街道黨工委委員顧磊洲向記者說(shuō)了一件事:有一次,第33網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)到大展社區(qū)走訪,在與居民張賽表的交談中了解到,因張家宕邊坡治理產(chǎn)生了噪音、揚(yáng)塵和震動(dòng),周邊居民要求承包人停止作業(yè),否則就有可能集體上訪,而承包人的經(jīng)營(yíng)權(quán)是從張家經(jīng)濟(jì)合作社獲得的。
于是,街道領(lǐng)導(dǎo)次日就會(huì)同相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)成員,察看現(xiàn)場(chǎng),與承包人交涉,并召開了居民、婦女、黨員等7種不同對(duì)象座談會(huì)。最后,各方在街道召開的“民心凝聚推進(jìn)會(huì)”上達(dá)成共識(shí),承包人被責(zé)令控制爆破藥量,避開居民休息時(shí)段作業(yè),并派專人清掃周邊路面,以盡可能減少對(duì)居民的生活影響。
長(zhǎng)期以來(lái),村和社區(qū)都是自治組織,擁有的工作資源有限,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工作資源也相對(duì)貧乏。執(zhí)政的很多資源,掌握在縣(區(qū))以上工作部門。而這些部門,無(wú)法與基層保持最緊密的聯(lián)系,且條塊分割,因此執(zhí)政資源難以在基層實(shí)現(xiàn)最有效的集聚整合,從而出現(xiàn)了被老百姓比喻為“千條線穿不進(jìn)一根針”的現(xiàn)象。
“網(wǎng)格化”管理,在整合“條塊”公共服務(wù)資源的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格化治理與現(xiàn)有行政管理的對(duì)接,將“各管各的”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)格聯(lián)動(dòng)”,提升了基層黨委、政府的管理水平和執(zhí)政能力。
三鹿問(wèn)題奶粉引發(fā)的食品安全事件發(fā)生后,許多地方無(wú)法迅速掌握轄區(qū)內(nèi)嬰幼兒情況,也就無(wú)法開展“一對(duì)一”式的社會(huì)服務(wù)。但普陀區(qū)憑借當(dāng)時(shí)已建立的網(wǎng)格,迅速摸清并走訪了所有3周歲以下嬰幼兒,對(duì)患病嬰幼兒進(jìn)行了跟蹤幫助,沒(méi)有遺漏一個(gè)人。
舟山市還建立起上至市屬各部門、下至村(社區(qū))的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”信息管理系統(tǒng)和辦事平臺(tái),運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),“網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)”更為高效。
2009年清明期間,螞蟻島居民要過(guò)海去小螞蟻無(wú)人島掃墓,由于天氣狀況不好,許多群眾擔(dān)心起海上安全。網(wǎng)格服務(wù)組通過(guò)網(wǎng)上信息平臺(tái),向區(qū)海洋與漁業(yè)局要求加派海上執(zhí)法監(jiān)管人員協(xié)助管理,僅過(guò)1小時(shí),漁政船和6名工作人員就趕到螞蟻島。
舟山市葫蘆島90%以上居民是老人,急需一個(gè)托老所,此事多年得不到解決。網(wǎng)格服務(wù)組逐級(jí)反映情況,上級(jí)整合多個(gè)部門資源,在半年時(shí)間里建起一所設(shè)施齊全的村級(jí)托老所。
從“走上來(lái)”到“沉下去”
曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)村黨支部書記的桃花鎮(zhèn)塔灣社區(qū)居民孫福元,幾年前說(shuō)起干群關(guān)系,常常抱怨:“以前干部群眾是魚水關(guān)系,現(xiàn)在干部群眾是油水關(guān)系。”如今,孫書記的這種擔(dān)憂解除了。
“為民、惠民、便民”,是舟山推行網(wǎng)格化管理服務(wù)的理念和宗旨所在。這一理念帶來(lái)的最明顯變化,就是變?nèi)罕姟白呱蟻?lái)”為干部“沉下去”。
據(jù)統(tǒng)計(jì),“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作開展一年多以來(lái),全區(qū)4200多名基層干部已走訪群眾近11萬(wàn)戶,入戶率90%,累計(jì)幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題3480件。教育部門對(duì)離島就讀經(jīng)濟(jì)困難的431人次學(xué)生每年生活補(bǔ)貼2000元,沒(méi)有一個(gè)學(xué)生因貧困而失學(xué)。有關(guān)部門對(duì)持《特困職工證》、《殘疾人特困證》、《最低生活保障證》、《重點(diǎn)優(yōu)扶對(duì)象優(yōu)待證》的150人進(jìn)行各種扶持,減免各種費(fèi)用18.4萬(wàn)元,極大地減輕了基礎(chǔ)困難群眾的負(fù)擔(dān)。
“干部們現(xiàn)在挨家挨戶走訪,聽取我們的意見,我覺(jué)得蠻好的。以前我們跟干部之間多少有些距離,現(xiàn)在,我們跟干部特別親。有什么困難,有啥難處,都跟干部溝通。前一陣我在家待業(yè),干部走訪得知了,馬上幫我聯(lián)系單位。現(xiàn)在工作已經(jīng)安排好了。我希望這種有益于我們老百姓的做法能堅(jiān)持下去。”舟山市普陀區(qū)勾山街道南岙社區(qū)居民陳燕說(shuō)。
周月琴是勾山街道蘆花社區(qū)干部,她所在的46網(wǎng)格組組長(zhǎng)、鎮(zhèn)干部王玉芳經(jīng)常約她在工作之余一起下戶走訪。“她對(duì)我說(shuō),網(wǎng)格就像是自家的‘責(zé)任田’,得盡心盡力才行。”46網(wǎng)格組有一個(gè)無(wú)父無(wú)母的孤兒,在外讀大學(xué),家里兩間平房成了危房,網(wǎng)格組就籌資幫他在臺(tái)風(fēng)來(lái)襲前修好。
勾山街道黨工委書記劉明永介紹,街道調(diào)整了各社區(qū)(村)黨小組的設(shè)置,將黨小組與網(wǎng)格一一對(duì)應(yīng)、相輔相成,使網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的政策法規(guī)宣傳員、輿論道德評(píng)議員、社情民意反映員、鄰里糾紛調(diào)解員、群眾思想疏導(dǎo)員等“多角色”作用發(fā)揮得更加深入、到位。“只要服務(wù)到位了,其他管理問(wèn)題也就迎刃而解了。”劉明永說(shuō)。
有關(guān)專家在深入調(diào)研舟山的做法后認(rèn)為,“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”,密切黨群干群關(guān)系、完善為民辦實(shí)事長(zhǎng)效機(jī)制、鞏固了基層黨的執(zhí)政基礎(chǔ),可以說(shuō)是基層社會(huì)管理服務(wù)理念的一次全面創(chuàng)新。
“網(wǎng)格化”管理還需不斷探索
舟山推行的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”做法,如今已成為舟山基層黨的建設(shè)和社會(huì)管理服務(wù)的有效抓手。
舟山市委黨校經(jīng)濟(jì)與行政管理教研室副主任丁友良認(rèn)為,作為基層社會(huì)管理的創(chuàng)新模式,“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”有效整合了各方資源,暢通群眾訴求渠道,夯實(shí)了維穩(wěn)工作的群眾基礎(chǔ)。其成功經(jīng)驗(yàn)是寓管理于服務(wù)之中,做到服務(wù)全方位,信息全覆蓋,充分了解社情民意,及時(shí)化解矛盾糾紛,把不穩(wěn)定因素消除在萌芽之中,從而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。“這對(duì)于搞好基層社會(huì)管理工作具有一定的啟示意義。”
“這種模式能夠把握老百姓的真實(shí)需求,更能貼合群眾實(shí)際。”寧波大學(xué)MPA中心主任、公共管理系主任何翔舟教授接受記者采訪時(shí)說(shuō),“這體現(xiàn)了一種公共管理的思路和理念。以往,單純的行政管理可能會(huì)存有偏差,如今,在網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)成員中引入教師、社區(qū)工作者,甚至是一些志愿者,這樣就能夠避免以往政府官員由于受身份、時(shí)間限制,對(duì)基層情況了解不夠深入的尷尬局面。”
浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授鄭春燕博士認(rèn)為,從整體上說(shuō),“網(wǎng)格化”管理的思路契合了現(xiàn)代公共管理學(xué)倡導(dǎo)的改革理念,即變傳統(tǒng)的命令控制式的管理手段為靈活的、高效能的規(guī)制途徑,這是值得肯定的。“但從報(bào)道的內(nèi)容來(lái)看,改革的舉措更多地強(qiáng)調(diào)確立行政機(jī)關(guān)工作人員的服務(wù)理念,將‘網(wǎng)格化’的模式作為行政機(jī)關(guān)便捷獲取信息的方式,作為以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、化矛盾于基層的新方法,改的仍只是‘形’”。
關(guān)鍵詞：后陳經(jīng)驗(yàn)；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)；民主困境
2004年6月18日，武義縣白洋接到后陳村的村民代表聚集在村委會(huì)會(huì)議室，選舉產(chǎn)生了全國(guó)第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，以一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩項(xiàng)制度為標(biāo)志的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度誕生，由此后陳村進(jìn)入“以制治村”、“分權(quán)治村”的新階段，實(shí)現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督機(jī)制在體制上的重大創(chuàng)新。
村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新緣起
1.根本原因：村民自治陷入“半拉子”民主困境
我國(guó)村民自治是廣大農(nóng)民群眾參與基層社會(huì)事務(wù)管理的一種直接民主形式，自1988年起，村民自治基本上得到廣大干部群眾的理解與支持，村民民主意識(shí)大大增強(qiáng)。在四個(gè)民主環(huán)節(jié)上，民主選舉己步入成熟期，日益規(guī)范，形成了一整套系統(tǒng)的制度體系。然而，選舉之后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在大多數(shù)村莊，還沒(méi)有得到有效落實(shí)，由于事實(shí)上絕大多數(shù)的村莊不存在真正的民主監(jiān)督，民主監(jiān)督有名無(wú)實(shí)，使得民主決策與民主管理成為了一句空話。村務(wù)公開來(lái)被當(dāng)做民主監(jiān)督的主要形式，可是這些公開卻是假公開、半公開、應(yīng)付檢查公開；村民理財(cái)與村務(wù)監(jiān)督小組由于在很多地方受到黨支部與村委會(huì)主要干部的擎肘，它們也只是一個(gè)擺設(shè)。我國(guó)農(nóng)村以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主建設(shè)逐漸成為“半拉子”民主。
2.直接原因：公共財(cái)產(chǎn)增值中出現(xiàn)治理危機(jī)
隨著武義縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面鋪開，武義縣城郊及工業(yè)園區(qū)周圍的村莊集體經(jīng)濟(jì)隨之迅速發(fā)展。2000年后，后陳村在土地征用，黃沙開采，青苗補(bǔ)償費(fèi)、魚塘承包，村集體房租金等項(xiàng)目上的公共收入激增，村集體財(cái)產(chǎn)的增加使村民與村集體的利益關(guān)聯(lián)顯著增強(qiáng)，很多城郊農(nóng)村擁有了數(shù)額較多的公共財(cái)產(chǎn)。村級(jí)組織可支配的權(quán)力資源不斷增加,給部分村干部提供了機(jī)會(huì)。因村務(wù)不公開、管理不民主、監(jiān)督不落實(shí),村干部違法亂紀(jì)的案件頻發(fā),侵犯村民權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。連續(xù)幾年，后陳村的招待費(fèi)都超過(guò)10萬(wàn)元，有的村干部甚至把家里造房子買的鎖都拿到村里報(bào)銷。由此引發(fā)村民的強(qiáng)烈不滿，先后有400多名村民進(jìn)行了四次大規(guī)模的集體上訪，村民的有組織抗?fàn)幦〉弥卮蟮倪M(jìn)展。
農(nóng)村公共財(cái)產(chǎn)不僅面臨著難以預(yù)測(cè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還面臨著人群體的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏監(jiān)督制約，部分村干部禁不起金錢的誘惑，從而造成農(nóng)村公共財(cái)產(chǎn)的大規(guī)模流失，引發(fā)干群矛盾升級(jí)，村莊秩序嚴(yán)重失控。
破解“半拉子”民主困境之有效性思考
“后陳經(jīng)驗(yàn)”的生成是后陳村、當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)各界互動(dòng)的結(jié)果，從“組織重建”到“權(quán)利保障”，后陳村在提升村民代表會(huì)議職權(quán)的基礎(chǔ)上，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，行使村務(wù)監(jiān)督權(quán)，使村民的民利得到了較好的保障，構(gòu)建了村級(jí)權(quán)力制衡機(jī)制，促進(jìn)了精英競(jìng)爭(zhēng)與公共財(cái)產(chǎn)增值中的公共參，增強(qiáng)了村民代表會(huì)議的地位和村莊公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)村級(jí)事務(wù)的有效監(jiān)管。
而后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的生長(zhǎng)并非一帆風(fēng)順，它遭遇了村莊既有格局和“地方性知識(shí)”的考驗(yàn)，經(jīng)歷了成長(zhǎng)中的沖突與磨合，“后陳經(jīng)驗(yàn)”能否真正破解“半拉子”民主困境值得我們思考。
1.監(jiān)督委員會(huì)能否有效運(yùn)作？
村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)畢竟是一個(gè)新生事物，它對(duì)村兩委管理工作具有否決的建議權(quán)，但沒(méi)有決定權(quán)，最終的決定權(quán)屬于村民代表會(huì)議。然而，這種建議權(quán)是否真正能對(duì)兩委的管理產(chǎn)生監(jiān)督作用，或者如何產(chǎn)生效用，似乎沒(méi)有一個(gè)有效的模式。除了建議權(quán)外，村監(jiān)委并沒(méi)有其他權(quán)力來(lái)保證其監(jiān)督作用，使之行而有效。
村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作就是對(duì)村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，這在很大程度上限制了村干部的自由裁量權(quán)，對(duì)習(xí)慣了說(shuō)一不二的村官而言不營(yíng)于上了一個(gè)緊箍咒。而村民代表在推選監(jiān)委會(huì)成員時(shí)往往選擇“愛(ài)挑刺”的硬漢，他們直來(lái)直去的性格和溝通方式增添了與村干部正常工作交流的難度。因此，在村莊治理過(guò)程中，村干部與監(jiān)委會(huì)相互之間的摩擦在所難免，然而這種摩擦極有可能影響村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村兩委的關(guān)系，從而影響農(nóng)村社會(huì)的和諧。
2.監(jiān)督者受誰(shuí)監(jiān)督？
后陳村創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)兩委進(jìn)行監(jiān)督，這是一種體制內(nèi)的監(jiān)督，而體制外的監(jiān)督依然沒(méi)有保障。在“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩項(xiàng)制度”中，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會(huì)議授權(quán)實(shí)施監(jiān)督，并對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。如此，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村民代表會(huì)議之間建立了一種委托關(guān)系，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)只能在村民代表會(huì)議的授權(quán)范圍之內(nèi)進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督。在成為兩委的制約力量后，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)仍無(wú)法擺脫委托——困境。當(dāng)村民不在場(chǎng)時(shí)，如何保證監(jiān)委會(huì)成員對(duì)村民的責(zé)任，監(jiān)督者受誰(shuí)監(jiān)督？一旦監(jiān)督者與村兩委“合謀”，或是監(jiān)督者權(quán)力產(chǎn)生異變，那么村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)便名存實(shí)亡，村民自治又將陷入另一種民主困境之中。
3.村民自治的“草根性”何以增強(qiáng)?
村民因在村莊治理中所飾演的角色不同，其政治人特征出現(xiàn)了階層分化的趨勢(shì)，產(chǎn)生了普通村民與村莊非治理精英兩個(gè)階層。在國(guó)家的制度安排中，村民自治是廣大農(nóng)民群眾參與基層社會(huì)事務(wù)管理的一種直接民主形式，而參與是微型民主的本質(zhì)。當(dāng)前，在后陳村的治理精英、非治理精英和普通村民這三個(gè)村治行動(dòng)主體中，治理精英與非治理精英之間、非治理精英與普通村民之間的互動(dòng)較多，而治理精英與普通村民之間的聯(lián)系較少。在一定程度上，后陳村的村級(jí)治理狀況取決于村莊精英階層之間的博弈，村民自治依然停留在精英的層面。普通村民對(duì)村治的影響力依然不足，他們主要通過(guò)非治理精英的“在場(chǎng)”來(lái)行使自己的民利進(jìn)而達(dá)到對(duì)治理精英的監(jiān)控。然而，普通村民與非治理精英的聯(lián)系主要依托于監(jiān)委會(huì)與村民代表聯(lián)系戶制度，他們之間仍然缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。于是，一旦出現(xiàn)治理精英與非治理精英的合謀，普通村民將處于非常被動(dòng)的地位。（作者單位：浙江師范大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
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［2］ 盧福營(yíng)，江鈴雅，《村級(jí)民主監(jiān)督制度創(chuàng)新的動(dòng)力與成效——基于后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的調(diào)查與分析》［J］，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2010年第2期
[關(guān)鍵詞]農(nóng)民 組織化水平 鄉(xiāng)村 治理結(jié)構(gòu)
在我國(guó)，農(nóng)村居住分散情況十分普遍，農(nóng)民原子化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，農(nóng)民相互分離，處于散漫的低組織狀態(tài)，這是一個(gè)不爭(zhēng)的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況，人們常常用“一盤散沙”來(lái)形容。然而，農(nóng)民的這種低組織狀況已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。社會(huì)主義新農(nóng)村“可以理解為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)再造的過(guò)程，針對(duì)當(dāng)前的社會(huì)理想、國(guó)家目標(biāo)或現(xiàn)代化導(dǎo)向，有目的、有意識(shí)地對(duì)農(nóng)民之間的連接關(guān)系以及由此形成的農(nóng)民與國(guó)家、市場(chǎng)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠?qū)崿F(xiàn)順利的對(duì)接。同時(shí)，也可以理解為農(nóng)民如何形成一致行動(dòng)的能力與國(guó)家力量相配合實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)并獲取自身福利的實(shí)踐過(guò)程”。而農(nóng)民與國(guó)家、市場(chǎng)高度契合、順利對(duì)接、形成一致行動(dòng)能力的結(jié)合點(diǎn)就是農(nóng)村組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。
一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問(wèn)題
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來(lái)，因?yàn)椤艾F(xiàn)代的個(gè)體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會(huì)組織和普遍的社會(huì)交往成為必需”。。然而，在我國(guó)，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：
第一。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國(guó)農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會(huì)等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟(jì)組織等”。。然而，就我國(guó)廣域的農(nóng)村社會(huì)和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。
第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢(shì)上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢(shì)，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會(huì)中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國(guó)根深蒂固，仍會(huì)在以后很長(zhǎng)時(shí)間影響基層農(nóng)村社會(huì)，但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因?yàn)檗r(nóng)民再也不會(huì)被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會(huì)，宗族勢(shì)必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會(huì)不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對(duì)于農(nóng)民的維權(quán)組織來(lái)說(shuō)，只能算是一種臨時(shí)性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，由于它產(chǎn)生時(shí)間短，所以組織體制和運(yùn)行機(jī)制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會(huì)迅速?gòu)?fù)興，填補(bǔ)了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動(dòng)的重要場(chǎng)所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒(méi)有成為農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)組織。
第三，就正式組織而言，村委會(huì)和村黨支部組織的治理效能不理想，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國(guó)家與社會(huì)層面上看，由于農(nóng)村實(shí)行和人民公社體制的解體，以及國(guó)家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實(shí)行村民自治，國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)逐步分離，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財(cái)力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運(yùn)行。其次，從村委會(huì)與村黨支部的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，“村兩委”相互掣肘，影響村級(jí)組織的有效運(yùn)行。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時(shí)就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個(gè)問(wèn)題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級(jí)直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)方面認(rèn)為組織法不落實(shí)”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運(yùn)作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái)。……民主化程度的提高并沒(méi)有帶來(lái)組織體系的適應(yīng)性提高，也沒(méi)有有效地保障鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行”。。最后，從村民委員會(huì)和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來(lái)看，農(nóng)民對(duì)村級(jí)組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒(méi)有辦法得出基層組織對(duì)于農(nóng)民的服務(wù)越來(lái)越好、農(nóng)民對(duì)于基層組織越來(lái)越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項(xiàng)“農(nóng)民對(duì)村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實(shí)。
從一些數(shù)字可以看出，村民對(duì)村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點(diǎn)不可信”和“有點(diǎn)可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際生活中，一些村干部腐敗、不檢點(diǎn)的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動(dòng)依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對(duì)村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說(shuō)，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用是強(qiáng)大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強(qiáng)人意。或者說(shuō)，目前的基層組織體制，如果說(shuō)在動(dòng)員和組織經(jīng)濟(jì)方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動(dòng)作。在一定意義上可以說(shuō)，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。
二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用
當(dāng)前我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個(gè)歷史性的機(jī)遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的空間里改造基層農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問(wèn)題”，在農(nóng)村社會(huì)建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：
首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識(shí)的成長(zhǎng)，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過(guò)程的有序化、制度化和對(duì)國(guó)家權(quán)力社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會(huì)各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強(qiáng)勢(shì)群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會(huì)中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來(lái)防止任何一個(gè)利益團(tuán)體可能將自身的意志強(qiáng)加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來(lái)看，隨著社會(huì)格局的深刻變動(dòng)，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機(jī)制。而單個(gè)農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無(wú)力”，在整個(gè)政治參與體制中處于劣勢(shì)；而且，作為單純?cè)踊r(nóng)民的政治參與，容易帶來(lái)政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來(lái)表達(dá)自己的訴求，建立與國(guó)家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來(lái)看，它會(huì)更多地關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的利益訴求，關(guān)注社會(huì)的多元化需求，統(tǒng)籌社會(huì)各方，兼顧弱勢(shì)群體，發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來(lái)，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會(huì)組織進(jìn)行對(duì)話，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強(qiáng)農(nóng)民與國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的博弈能力。
其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；也有利于國(guó)家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個(gè)體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會(huì)等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場(chǎng)化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場(chǎng)服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場(chǎng)營(yíng)銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏和農(nóng)資采購(gòu)經(jīng)營(yíng)等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場(chǎng)信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的不足，克服市場(chǎng)失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會(huì)和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，對(duì)于農(nóng)民個(gè)體來(lái)說(shuō)，一方面，一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式以及國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長(zhǎng)，從而產(chǎn)生對(duì)各種社會(huì)組織的需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會(huì)組織在社會(huì)互助、公共援助、社會(huì)福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動(dòng)力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實(shí)際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實(shí)體，以便于開展各種體育活動(dòng)、衛(wèi)生活動(dòng)、文化活動(dòng)等。這些活動(dòng)既能滿足農(nóng)民的社會(huì)情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動(dòng)，不乏有迷信活動(dòng)、非法宗教活動(dòng)以及違法活動(dòng)。所以，我們要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價(jià)值觀、道德觀、消費(fèi)觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會(huì)的活動(dòng)，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國(guó)內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響
國(guó)內(nèi)理論界對(duì)于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問(wèn)題而提出來(lái)的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利、發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對(duì)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題的核心所在。
中國(guó)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村問(wèn)題，而農(nóng)村問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民問(wèn)題，解決農(nóng)民問(wèn)題的出路在于改造農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來(lái)，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。理由是：
根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來(lái)，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織進(jìn)行合作治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)與政府之間的互動(dòng)，“一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來(lái)，有序地參與到政策形成過(guò)程中去；另一方面，從這種制度化的參與機(jī)制中，國(guó)家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來(lái)源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)上，這些組織參與基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來(lái)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來(lái)，而它所要“扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級(jí)政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會(huì)文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動(dòng)和互助活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會(huì)主體就能以平等的身份，通過(guò)對(duì)話建立合作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。
從國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)政治整合的轉(zhuǎn)型來(lái)看。由于實(shí)施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)為標(biāo)志，國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對(duì)農(nóng)村社會(huì)應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會(huì)的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動(dòng)力。這種內(nèi)生動(dòng)力借助于國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)等外在力量的推動(dòng)，使農(nóng)村社會(huì)的民主治理和自主治理具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來(lái)，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來(lái)走向問(wèn)題。從現(xiàn)有的對(duì)未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點(diǎn)來(lái)分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問(wèn)題而提出來(lái)的。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問(wèn)題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實(shí)狀況所形成的黏滯性給治理帶來(lái)難度；還因?yàn)槲覈?guó)以為主要形式的農(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時(shí)間，而要在這短短的時(shí)間里理順鄉(xiāng)村社會(huì)的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會(huì)不斷出臺(tái)，各種新的情況也會(huì)不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長(zhǎng)期的調(diào)適過(guò)程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因?yàn)殡S著一個(gè)問(wèn)題的解決，難免又會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，同時(shí)又產(chǎn)生解決新的問(wèn)題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會(huì)。
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；社區(qū)自治；居民參與；社區(qū)服務(wù)
中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
社區(qū)治理內(nèi)涵與我國(guó)社區(qū)發(fā)展的三個(gè)階段
內(nèi)涵
社區(qū)是社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，社區(qū)治理成效如何將直接關(guān)系著一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定程度。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和法制建設(shè)的不斷完善，社區(qū)治理的實(shí)效性越來(lái)越受到人們的關(guān)注。作為城市治理的微觀體現(xiàn)，城市社會(huì)管理體制的創(chuàng)新首先應(yīng)當(dāng)從社區(qū)治理開始。
“治理”與“統(tǒng)治”相對(duì)而言，社會(huì)治理理論興起于上世紀(jì)90年代，是社會(huì)管理領(lǐng)域的一個(gè)重要理論，對(duì)我國(guó)的社區(qū)建設(shè)有著重要的理論價(jià)值和借鑒意義。它的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，政府不是唯一的治理主體。治理是一個(gè)社會(huì)層面上所有行動(dòng)者參與的結(jié)果。在這種模式下，政府以及各種社會(huì)機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)都不是獨(dú)自解決復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多樣的社會(huì)問(wèn)題。因?yàn)樗麄儾豢赡芨髯該碛薪鉀Q問(wèn)題的所有資源。因此，只要在這個(gè)社會(huì)層面上得到公眾的認(rèn)可，他們都有可能成為治理主體。第二，多元治理主體之間有一定的互動(dòng)。治理理論認(rèn)為社會(huì)問(wèn)題的解決過(guò)程中，多元主體之間存在著界限的模糊性，在解決問(wèn)題的過(guò)程中，治理主體的參與結(jié)構(gòu)往往具有多樣性，可以是一種契約性合作，也可以是政府讓渡部分管理權(quán)限給其他的社會(huì)組織，不再堅(jiān)持政府職能的排他性和專屬性，而是更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)與合作。第三，強(qiáng)調(diào)參與的主動(dòng)性。按照治理理論進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，強(qiáng)調(diào)參與者的自愿主動(dòng)，而不是強(qiáng)制的被動(dòng)行為。治理理論期望達(dá)到的最佳狀態(tài)是在整個(gè)治理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的主動(dòng)性和自主性。第四，注重管理手段和方法的創(chuàng)新。強(qiáng)調(diào)社會(huì)問(wèn)題的解決不再囿于傳統(tǒng)政府社會(huì)治理模式的束縛，主張采用新的管理方式和技術(shù)，以提高社會(huì)管理的績(jī)效。
單位體制、單位人作為中國(guó)的重要政治社會(huì)遺產(chǎn)，上世紀(jì)40年代開始萌芽，50年代逐漸形成，六七十年代得到進(jìn)一步的強(qiáng)化鞏固，改革開放以后才開始弱化。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，社區(qū)中的街道職能慢慢的被強(qiáng)化，形成了多元化利益主體、動(dòng)態(tài)化的資源配置結(jié)構(gòu)。根據(jù)西方理論視野下的治理觀點(diǎn)和我國(guó)目前的城市治理實(shí)際，我們可以把社區(qū)治理定義為：以社區(qū)為基礎(chǔ)，政府與社會(huì)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)；在管理過(guò)程中，具體表現(xiàn)為不用的治理主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式。
社區(qū)發(fā)展的三個(gè)階段
社區(qū)治理作為社區(qū)發(fā)展的一個(gè)目標(biāo)，其治理模式也是隨著社區(qū)發(fā)展的不同階段而有所調(diào)整變化。目前看來(lái)，我國(guó)社區(qū)發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，可以概括為三種類型：行政型社區(qū)、合作型社區(qū)和自治型社區(qū)。
1.行政型社區(qū)。主要是政府主導(dǎo)，政府實(shí)際上處于社區(qū)治理的核心地位。雖然根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，居委會(huì)是居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，但是實(shí)際操作當(dāng)中，都是把居委會(huì)納入到政府管理體系當(dāng)中，與街道辦一樣變成政府的派出機(jī)構(gòu)。而居委會(huì)作為最底層的一級(jí)，直接聽命于其所在轄區(qū)的街道辦，平時(shí)辦公經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及工作內(nèi)容的決定都要根據(jù)街道辦的安排，因此，時(shí)常受到政府下派的各種行政事務(wù)的困擾，其最主要的功能，即自治功能難以得到充分的發(fā)揮。
在這種治理模式下，不僅僅是作為基層群眾性自治組織的居委會(huì)功能發(fā)揮受到限制，社區(qū)居民和社會(huì)組織參與社區(qū)活動(dòng)和建設(shè)的積極性無(wú)疑都會(huì)大打折扣。行政型社區(qū)是目前社會(huì)管理格局中最活躍的一種存在模式，它的形成受我國(guó)政治社會(huì)發(fā)展中人治思想的影響深厚。究其根源，單位制作為上世紀(jì)我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重要特征，在當(dāng)時(shí)環(huán)境下，對(duì)社會(huì)資源配置、滿足社會(huì)成員需求以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面產(chǎn)生了巨大的促進(jìn)作用，在當(dāng)時(shí)的城市管理制度下，發(fā)揮了巨大的功能。然而，隨著改革開放以來(lái)，街道職能的不斷強(qiáng)化，人民權(quán)利意識(shí)的不斷覺(jué)醒和社會(huì)發(fā)展的需要，這種單位制的治理格局已不能適應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)治理需求，其功能和地位必定不斷弱化，最終退出歷史舞臺(tái)。就當(dāng)代中國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型變遷的進(jìn)程而言,“單位社會(huì)的終結(jié)實(shí)際上是中國(guó)改革開放,建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)。”
2.合作型社區(qū)。政府通過(guò)授權(quán)，把原來(lái)由政府承擔(dān)的部分社會(huì)管理職能權(quán)限轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。實(shí)際上是政府放權(quán)，通過(guò)找有資質(zhì)的社會(huì)組織，利用其自身豐富的資源，達(dá)到更好的社會(huì)管理效果。
在這種治理模式下，對(duì)社區(qū)的資源投入仍然是以政府部門為主，政府的職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織的職能加強(qiáng)同步進(jìn)行。這種模式是在上世紀(jì)我國(guó)改革開放以后，單位制逐漸弱化的背景下逐漸形成的。這種“非單位制”型的社會(huì)格局改變了我國(guó)傳統(tǒng)的政府管理的微觀基礎(chǔ)，政府無(wú)法再通過(guò)對(duì)其直接控制的單位將社會(huì)成員納入到整個(gè)社會(huì)管理體系當(dāng)中，所以政府需要整合社會(huì)資源，通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織，借助社會(huì)組織的力量將自主但分散的社會(huì)成員重新組織起來(lái)，進(jìn)行社區(qū)治理。對(duì)政府部門和社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，這其實(shí)是一種雙贏的過(guò)程。至此，我國(guó)的社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)說(shuō)取得了巨大的進(jìn)展，然而，隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種模式必然會(huì)遇到其發(fā)展瓶頸期，居委會(huì)，業(yè)委會(huì)，社會(huì)組織，和街道，政府之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，這種多元社區(qū)治理主體的博弈勢(shì)必會(huì)影響到社區(qū)治理的長(zhǎng)期效果。
3.自治型社區(qū)。由社區(qū)自治組織和社會(huì)組織對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理和決策，政府從法律上、制度上為這些組織提供的發(fā)展提供保障，并進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)目前學(xué)術(shù)界圍繞社區(qū)自治的各種觀點(diǎn)來(lái)看，主要有兩種取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不論哪一種取向，對(duì)社區(qū)自治不能簡(jiǎn)單地理解為政府與社區(qū)之間的簡(jiǎn)單割裂，也不能理解為社區(qū)完全自組織的自我治理，而是與社區(qū)治理相關(guān)的各方利益相關(guān)者通過(guò)社區(qū)內(nèi)的決策中心對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行共同治理，盡管實(shí)現(xiàn)這種真正意義上的“社區(qū)自治”還有很長(zhǎng)的路，但它是城市基層社會(huì)管理發(fā)展的最終歸宿。
二、社區(qū)治理中存在的主要問(wèn)題
法律缺位
進(jìn)行社區(qū)治理并最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治離不開法律法規(guī)的支持和保障。然而，我國(guó)的《憲法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)居委會(huì)的地位、性質(zhì)、任務(wù)、工作制度等作了規(guī)定，但是明顯過(guò)于原則化，實(shí)際操作性不強(qiáng)，像對(duì)社區(qū)的界定，社區(qū)自治的性質(zhì)，管理運(yùn)行方式等都處在無(wú)法可依的狀態(tài)，給居委會(huì)的工作內(nèi)容帶來(lái)了很大的模糊性，也為各級(jí)政府把居委會(huì)當(dāng)做一些行政事務(wù)的落實(shí)層和最終操作層留下了空間。另外，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》作為居民自治依據(jù)的唯一一部法律，已經(jīng)有20多年的時(shí)間，其內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的新形勢(shì)，存在明顯的滯后性。比如，第六條規(guī)定，居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立。 而在許多大城市，像上海，武漢等地，一些住宅小區(qū)規(guī)模明顯擴(kuò)大，這項(xiàng)規(guī)定明顯已不符合現(xiàn)實(shí)情況。這些問(wèn)題都迫切需要從立法層面予以解決。
居民參與度不高
首先，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與熱情不高，從觀念層面上分析，舊有的“單位參與意識(shí)”一定程度上影響了居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，阻礙了社區(qū)居民社區(qū)自治參與意識(shí)的形成與塑造。其次，參與社區(qū)事務(wù)的廣度和深度不夠。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的對(duì)社會(huì)生活的行政化管理模式在目前還大量存在，社區(qū)居民某種程度上也習(xí)慣并認(rèn)同了政府行為，被動(dòng)接受安排的多，主動(dòng)參與管理的少。即便參與到社區(qū)事務(wù)中，大部分情況下也是參與具體實(shí)施過(guò)程，民主決策等方面的參與則普遍不多。另外，社區(qū)志愿者和社會(huì)組織的發(fā)育不夠成熟，沒(méi)有形成全社會(huì)都來(lái)參與社區(qū)建設(shè)的氛圍和環(huán)境，影響了社區(qū)管理工作的深入展開。
公共配套不完善
目前一些城市社區(qū)功能主要體現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)上，如在上海，主要是為老年人、殘疾人、少兒提供社會(huì)福利服務(wù)，為居民提供家務(wù)勞動(dòng)、文體活動(dòng)等便民利民服務(wù)，服務(wù)對(duì)象相對(duì)固定，服務(wù)內(nèi)容比較單一。另外，從總體上看，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，完善公共配套設(shè)施的主要困難是資金不足，缺乏資金保障的長(zhǎng)效機(jī)制
職能異位
街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著越來(lái)越多的政府工作職能，而這些街道承擔(dān)的行政事務(wù)，其中大部分又?jǐn)偱山o了下面的居委會(huì)來(lái)承擔(dān)。目前，居委會(huì)的成員組成中，年齡多在40歲以上，以中老年群體為主，每天疲于應(yīng)付街道交派的各項(xiàng)任務(wù)，本應(yīng)面向社區(qū)居民服務(wù)的居委會(huì)，在大多數(shù)時(shí)間卻為政府和社區(qū)其他職能部門做許多份外的或與社區(qū)居民聯(lián)系不大的工作，使得居委會(huì)的工作內(nèi)容和服務(wù)對(duì)象都發(fā)生了異位，居委會(huì)服務(wù)基層群眾自治的功能難以發(fā)揮。
三、進(jìn)一步完善社區(qū)治理的幾點(diǎn)建議
實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理形態(tài)從政府主導(dǎo)到公民自治的變革，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。盡管目前，實(shí)現(xiàn)完全的居民自治困境很多，但仍可以從理論層面進(jìn)行一些可行性的探討。
加強(qiáng)法制建設(shè)，確保有法可依
修訂完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，確保社區(qū)治理有法可依。隨著城市進(jìn)程的加快，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》在實(shí)施過(guò)程中遇到了不少的新問(wèn)題新情況，流動(dòng)人口的遷移、人口老齡化、動(dòng)拆遷的轉(zhuǎn)移安置等問(wèn)題，使居委會(huì)在管理上力不從心。因此要通過(guò)立法或?qū)ΜF(xiàn)有法律的修訂，廓清居委會(huì)的職能，權(quán)限以及與各方面的關(guān)系，從而使政府更好地依法行政，社區(qū)依法自治，社區(qū)治理有法律的保障。
培育社區(qū)居民自治參與意識(shí)，完善參與機(jī)制
社區(qū)治理理論的核心是參與、自治、共享。通過(guò)社區(qū)居民的積極參與，實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)。居民能否有效參與社區(qū)事務(wù)，一方面取決于居民是否有成熟的社區(qū)理念；另一方面取決于是否有完善的參與機(jī)制。因此，一是開展全方位、多層次的社區(qū)活動(dòng)，為不同背景的居民提供交流場(chǎng)所，塑造共同的社區(qū)價(jià)值。二是以人為本，堅(jiān)持社區(qū)需求，用共同需求來(lái)調(diào)動(dòng)居民的積極性。三是完善居民參與機(jī)制，通過(guò)法定程序制定相關(guān)規(guī)章，形成一套健全的參與機(jī)制，以保證居民參與的積極性和有效性。
完善相關(guān)配套措施，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)
在社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，要完善社區(qū)服務(wù)功能，推進(jìn)配套設(shè)施建設(shè)。一是通過(guò)搭建自治平臺(tái)，充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治作用。發(fā)展志愿者隊(duì)伍，推動(dòng)社區(qū)志愿服務(wù)的規(guī)范化和制度化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自治服務(wù)與管理。二是優(yōu)化社區(qū)軟環(huán)境，打造特色服務(wù)，開展特色活動(dòng)。三是利用電商打造社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從對(duì)物的管理轉(zhuǎn)向?qū)θ说姆?wù)。目前中國(guó)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的30%，而挖掘社區(qū)服務(wù)的商業(yè)潛力，在我國(guó)亦大有可為。
對(duì)政府職能進(jìn)行科學(xué)定位，拓展社區(qū)自治空間
合理界定政府管理與社區(qū)自治的邊界，進(jìn)一步明確政府、街道和居委會(huì)的各自職責(zé)，政府職責(zé)有專門的部門來(lái)履行，不隨意向居委會(huì)攤派。確需居委會(huì)協(xié)助的行政事務(wù)，要有明確的經(jīng)費(fèi)和人員，以減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，創(chuàng)造必要的自治條件，使居委會(huì)真正的回歸到《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織”的定位。
參考文獻(xiàn):
一、基層央行對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題
(一)農(nóng)村信用社自身存在的問(wèn)題影響央行監(jiān)管效能的提高
1．農(nóng)村信用社的市場(chǎng)定位不夠明晰，增加了農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和基層央行監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。合作制原則決定了農(nóng)村信用社要服務(wù)于社區(qū)、服務(wù)于“三農(nóng)”，客觀上要求農(nóng)村信用社不能以盈利為目的，但“資本自聚、資金自籌、經(jīng)營(yíng)自主、盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的機(jī)制，又決定了農(nóng)村信用社盈利目的的合理性和合法性，農(nóng)村信用社也只有以盈利為目的，才能真正建立以上“五自”機(jī)制。必須服務(wù)于“三農(nóng)”的“準(zhǔn)政策性”職能和必須“以盈利為目的”的基本要求，二者相互矛盾、有時(shí)甚至相互抵觸，嚴(yán)重制約著農(nóng)村信用社的正常發(fā)展，加大了基層央行金融監(jiān)管的難度。
2．法人治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)，加大了農(nóng)村信用社的各項(xiàng)支出，增加了農(nóng)村信用社信貸資金的“隱性”流失，削弱了農(nóng)村信用社的盈利能力。也給基層央行的全方位監(jiān)管留下了空白。目前縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社仍實(shí)行的是基層法人社管理模式，這既不利于縣級(jí)聯(lián)社轄內(nèi)人力、物力和資金來(lái)源的統(tǒng)一管理，又增加了稅費(fèi)繳納(如所得稅)，形成了信貸資金“隱性”流失，尤其是對(duì)部分法人社盈利、但整體虧損的縣聯(lián)社，信貸資金的“隱性”流失更為明顯。基層法人社管理模式也給基層央行增加了監(jiān)管難度。由于基層央行監(jiān)管人員有限，對(duì)基層社實(shí)施全方位監(jiān)管存在一定的困難，所以改變基層法人社管理模式十分必要。
3．農(nóng)村信用社資金實(shí)力弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較小、經(jīng)營(yíng)效益欠佳等客觀現(xiàn)實(shí)，決定了社會(huì)公眾短期內(nèi)難以對(duì)農(nóng)村信用社樹立足夠的信心。
4．經(jīng)營(yíng)理念相對(duì)滯后，市場(chǎng)營(yíng)銷觀念較差，業(yè)務(wù)品種單一。直接影響了農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效益的提高，基層央行的監(jiān)管作用難以充分發(fā)揮。
5．與國(guó)有商業(yè)銀行相比，電子化程度低、服務(wù)手段落后、勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作效率低；使農(nóng)村信用社在與國(guó)有商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于弱勢(shì)。農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)環(huán)境更為不理想。不良資產(chǎn)的核銷等歷史包袱只能靠自身消化。給農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和基層央行監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)增加了極大難度。
(二)基層央行監(jiān)管中的不足和困難影響了監(jiān)管效能的提高
現(xiàn)代金融監(jiān)管是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、行使中央銀行職能的重要方面，是一種全方位、多功能、綜合性的執(zhí)法行為，這就要求中央銀行在金融監(jiān)管工作中，要諳熟法規(guī)“會(huì)”監(jiān)管、求真務(wù)實(shí)“敢”監(jiān)管、超前監(jiān)測(cè)“早”監(jiān)管、多方并舉“巧”監(jiān)管。目前，基層央行在金融監(jiān)管的實(shí)踐中，還存在著監(jiān)管理念、監(jiān)管手段、監(jiān)管方式相對(duì)落后，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)，監(jiān)管人員素質(zhì)偏低，監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不夠等問(wèn)題，直接影響了監(jiān)管效能的提高。
(三)人民銀行上級(jí)行的管理不夠科學(xué)，也影響著基層央行監(jiān)管效能的提高
1．人民銀行信用合作管理部門與合作金融監(jiān)管部門對(duì)縣級(jí)農(nóng)村信用社的管、監(jiān)職責(zé)相對(duì)模糊，縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社的處境尷尬，給農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)諸多不便。
2．人民銀行對(duì)監(jiān)管指標(biāo)的考核不盡合理，時(shí)點(diǎn)內(nèi)容多、時(shí)期內(nèi)容少，重疊(或相似)內(nèi)容多、創(chuàng)新(或結(jié)合實(shí)際)內(nèi)容少，一定程度上誤導(dǎo)了農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)方向，也束縛了基層央行的監(jiān)管思路。
3．人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社支農(nóng)再貸款的“鋼性”約束多，“彈性”管理少，如期限較短，設(shè)置不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期、用途限制過(guò)多等，影響了支農(nóng)再貸款的使用效力，也給基層央行的監(jiān)管工作增加了難度。
二、對(duì)策及建議
(一)各級(jí)央行要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，幫助農(nóng)村信用社建立良好的外部環(huán)境，并促使農(nóng)村信用社更新的監(jiān)管理念，改善經(jīng)營(yíng)管理，盡快走出困境。
1．準(zhǔn)確確立農(nóng)村信用社的市場(chǎng)定位。要突出農(nóng)村信用社是“盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”、并以盈利為目的的企業(yè)法人的基本觀念。服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨應(yīng)主要作為服務(wù)范圍或服務(wù)區(qū)域來(lái)對(duì)待，以減少政策性職能，確保信用社利益。
2．督促農(nóng)村信用社盡快完成縣級(jí)聯(lián)社法人治理結(jié)構(gòu)的改革，實(shí)行縣聯(lián)社一級(jí)法人的管理，充分集中運(yùn)用信用聯(lián)社的人力、物力和財(cái)力資源，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，并根據(jù)效益原則對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局，提高經(jīng)營(yíng)效益，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社由粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)化。
3．幫助農(nóng)村信用社建立良好的外部環(huán)境。一是要借目前普遍開展創(chuàng)建“金融安全區(qū)”活動(dòng)之機(jī)，幫助農(nóng)村信用社盡快啟動(dòng)并建立“農(nóng)村信用工程”，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)配合、村組響應(yīng)的良性互動(dòng)格局，增強(qiáng)廣大農(nóng)戶的信用觀念，努力為農(nóng)村信用社創(chuàng)造寬松的外部信用環(huán)境。二是要站在有利于培育農(nóng)村信用社的發(fā)展后勁、有利于地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展的高度，積極尋求減免支農(nóng)服務(wù)方面的有關(guān)稅費(fèi)、提高呆帳準(zhǔn)備提取比例等，為農(nóng)村信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好的財(cái)稅環(huán)境。三是盡快幫助農(nóng)村信用社建立跨區(qū)域的資金匯劃系統(tǒng)，努力為農(nóng)村信用社創(chuàng)造與商業(yè)銀行相當(dāng)?shù)慕Y(jié)算環(huán)境。以提高信用社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。四是幫助農(nóng)村信用社多渠道、多方位地籌集自有資金，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)村信用社的信心和增強(qiáng)農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。
4．鑒于農(nóng)村信用社歷史包袱沉重的現(xiàn)實(shí)，幫助農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，在無(wú)法實(shí)現(xiàn)剝離資產(chǎn)的情況下，實(shí)行新、老貸款分賬經(jīng)營(yíng)、分別管理，甩下包袱，輕裝上陣，努力創(chuàng)建支農(nóng)服務(wù)與信用社自身增效的新格局。
(二)人民銀行自身要適應(yīng)時(shí)展要求，與時(shí)俱進(jìn)，努力提高金融監(jiān)管效能
關(guān)鍵詞：蘇州；三社聯(lián)動(dòng)；實(shí)踐；經(jīng)驗(yàn)
中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）13-0128-02
“三社”是社區(qū)、社會(huì)組織與社會(huì)工作者的簡(jiǎn)稱。“三社聯(lián)動(dòng)”是指通過(guò)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育和社會(huì)參與的方式，增強(qiáng)“三社”之間的有效溝通和協(xié)作，形成“三社”資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面，形成政府與社會(huì)之間互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)治理新格局[1]。蘇州是全省乃至全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理的示范區(qū)之一，其“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)治理模式取得了良好效果，工業(yè)園區(qū)湖西社區(qū)就是其中的典型。
一、湖西社區(qū)三社聯(lián)動(dòng)治理模式的基本做法
（一）成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定實(shí)施方案
工業(yè)園區(qū)2013年全面啟動(dòng)“政社互動(dòng)”工作。根據(jù)園區(qū)《關(guān)于加快推進(jìn)“政社互動(dòng)”工作的實(shí)施意見》的要求，各街道、社工委相繼成立政社互動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，湖西隨即緊鑼密鼓地展開相關(guān)工作，成立政社互動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定實(shí)施方案。
（二）梳理兩份清單，明確責(zé)、權(quán)、利
湖西社工委梳理《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《依法協(xié)助政府工作事項(xiàng)》兩份清單，簽訂基層群眾自治組織協(xié)助政府管理協(xié)議書。根據(jù)兩份清單，社工委對(duì)26個(gè)事項(xiàng)打包擬定一攬子協(xié)議，明確工作的目標(biāo)要求、經(jīng)費(fèi)保障及各自責(zé)任，將責(zé)、權(quán)、利捆綁落實(shí)到社區(qū)。法定職責(zé)之外需要基層群眾自治組織協(xié)助政府的事項(xiàng)，社工委將采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式項(xiàng)目化運(yùn)作。
（三）雙向評(píng)估代替單邊考核
隨著政社互動(dòng)的開展，湖西還推行平等主體間雙向評(píng)估，取代行政上的單邊考核。印發(fā)《“政社互動(dòng)”雙向履職評(píng)估實(shí)施辦法》《社區(qū)協(xié)助政府管理協(xié)議事項(xiàng)履約評(píng)估細(xì)則》及《評(píng)估表》，明確評(píng)估內(nèi)容，規(guī)定評(píng)估程序。行政管理與群眾自治在協(xié)商簽約的過(guò)程中完成銜接，在雙向評(píng)估過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了互動(dòng)。
（四）培育社區(qū)社會(huì)組織，建立健全政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制
湖西大力培育貼近社區(qū)需求的公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類、文化體育類、群眾自治類等社會(huì)組織，緊緊圍繞居民實(shí)際需求，通過(guò)建立健全“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，將社區(qū)服務(wù)職能逐步引向社會(huì)組織，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的積極性。
（五）建設(shè)社工人才隊(duì)伍，創(chuàng)新社工管理
為進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)專業(yè)人才在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中的重要作用，園區(qū)創(chuàng)新社區(qū)專職工作者隊(duì)伍管理，將社工的發(fā)展與社區(qū)建設(shè)緊密相連，不斷增強(qiáng)社區(qū)發(fā)展軟實(shí)力。園區(qū)“創(chuàng)新社工管理”項(xiàng)目被評(píng)為2013年蘇州市社會(huì)管理創(chuàng)新優(yōu)秀項(xiàng)目。
制度先行，社工隊(duì)伍職業(yè)化。2013年《蘇州工業(yè)園區(qū)中新合作區(qū)社區(qū)工作者管理辦法》明確社區(qū)工作者實(shí)行行政編制人員和職業(yè)社工分類管理相結(jié)合，創(chuàng)新了社區(qū)專業(yè)人才培養(yǎng)與評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。隨后，《關(guān)于調(diào)整中新合作區(qū)職業(yè)社工薪酬待遇的通知》《關(guān)于取得社會(huì)工作師資格的社工享受相關(guān)待遇的操作辦法》等對(duì)社工的資質(zhì)條件、入職晉升、日常管理、薪酬待遇做出明確規(guī)定，促進(jìn)了社工隊(duì)伍職業(yè)化。
注入內(nèi)涵，社工水平專業(yè)化。2013年園區(qū)啟動(dòng)“基層社區(qū)干部三年培訓(xùn)計(jì)劃”，三年內(nèi)完成社工輪訓(xùn)，打造敬業(yè)愛(ài)崗、作風(fēng)踏實(shí)、樂(lè)于奉獻(xiàn)、專業(yè)高效的社工隊(duì)伍。培訓(xùn)緊緊圍繞基層社會(huì)管理創(chuàng)新，涵蓋諸多針對(duì)性、實(shí)用性強(qiáng)的課程，湖西社區(qū)干部和社工參加了3個(gè)月共20期培訓(xùn)。湖西還組織社工走出去，參加國(guó)家、省、市各項(xiàng)培訓(xùn)和交流。在一系列舉措下，社工專業(yè)化水平不斷提高。
助力成長(zhǎng)，群體形象品牌化。園區(qū)加強(qiáng)社工隊(duì)伍建設(shè)，不僅對(duì)社工進(jìn)行規(guī)范管理，更注重其個(gè)人成長(zhǎng)。2013年園區(qū)舉辦第二屆金雞湖社工節(jié)，組織開展了“社工在你身邊”巡游、“非凡城市、最美社工”評(píng)選、社工才智秀、優(yōu)秀社會(huì)工作案例評(píng)選、社工沙龍等豐富多彩的活動(dòng)，湖西現(xiàn)代社區(qū)工作者活力、專業(yè)、熱情的群體形象躍然而出，成為湖西靚麗的新名片。
二、湖西社區(qū)三社聯(lián)動(dòng)治理模式的特色
（一）“社情民意聯(lián)系日”豐富三社聯(lián)動(dòng)機(jī)制
“社情民意聯(lián)系日”是園區(qū)創(chuàng)新社會(huì)治理、關(guān)注民情、解決民困的重要舉措，打開了反映民意的綠色通道。2011年5月起，每月第二個(gè)周日為“社情民意聯(lián)系日”，園區(qū)工委管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)成員當(dāng)天輪流深入各社工委，與社區(qū)居民、企事業(yè)單位、社會(huì)組織代表面對(duì)面交流，傾聽意見和建議。2014年園區(qū)在鞏固現(xiàn)有民意溝通機(jī)制基礎(chǔ)上，豐富政社互動(dòng)新機(jī)制，將社工委層面的“社情民意聯(lián)系日”下沉到社區(qū)，實(shí)現(xiàn)民意反饋零距離，社區(qū)居民就公共交通、民政事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療、治安管理等眾多民生問(wèn)題提出了數(shù)百條意見和建議。社區(qū)還招募了“社情民意志愿者”，協(xié)助開展活動(dòng)、整理民意。
（二）“觸愛(ài)行動(dòng)聯(lián)盟協(xié)會(huì)”彰顯三社聯(lián)動(dòng)活力
社區(qū)治理要有效整合社會(huì)資源。湖西搭建了與企事業(yè)單位資源共享、活動(dòng)共辦、文明共創(chuàng)、黨建共商的社區(qū)建設(shè)平臺(tái)，凝聚社會(huì)各方的智慧和力量。“觸愛(ài)行動(dòng)聯(lián)盟協(xié)會(huì)”是湖西社區(qū)社會(huì)組織的典型，也是三社聯(lián)動(dòng)的良好注腳。2009年湖西正式啟動(dòng)以“志愿、奉獻(xiàn)、感恩、分享”為核心的觸愛(ài)行動(dòng)，2011年“觸愛(ài)行動(dòng)聯(lián)盟協(xié)會(huì)”注冊(cè)，協(xié)會(huì)至今已有自然人會(huì)員8 800余名，企業(yè)法人會(huì)員160家，社團(tuán)法人會(huì)員47家，他們用愛(ài)用心和資源支持公益。專為空巢老人解決吃飯問(wèn)題的“愛(ài)心餐廳聯(lián)盟”是觸愛(ài)行動(dòng)的品牌活動(dòng)之一。幾年前，湖西與江南鄰里中心餐飲管理有限公司聯(lián)手推出“愛(ài)心卡”，社區(qū)老人憑卡半價(jià)就餐。如今所有“愛(ài)心餐廳聯(lián)盟”成員單位均由湖西社區(qū)黨委統(tǒng)一授牌，并與社區(qū)簽訂愛(ài)心承諾書，為居民提供優(yōu)質(zhì)餐飲服務(wù)。目前，17家餐飲企業(yè)紛紛加入，向老年居民推出愛(ài)心就餐卡近三千張。
（三）“特色單位文化”凝聚三社聯(lián)動(dòng)力量
湖西始終堅(jiān)持把單位文化理念與創(chuàng)新社區(qū)管理融為一體，把培育“包容、參與、互助、共享”的社區(qū)精神作為重要目標(biāo)，以文化引導(dǎo)人、鼓舞人、凝聚人，在社工中培育奮發(fā)向上、愛(ài)崗敬業(yè)、自我提升的價(jià)值體系。
豐富生活，廣泛開展文化體育活動(dòng)。為使社工真正感受到平凡崗位不平凡、普通工作不普通，社工委大力改善工作環(huán)境，開展社工素質(zhì)教育工程，鼓勵(lì)社工走進(jìn)圖書室、踏上文化廣場(chǎng)、參與全民健身，結(jié)合“三八”“五一”、春節(jié)等節(jié)日組織文藝活動(dòng)，豐富業(yè)余生活，提升藝術(shù)修養(yǎng)。
加強(qiáng)宣傳，多方渠道展示社工風(fēng)采。社工委重視對(duì)外宣傳，充分展示社區(qū)建設(shè)成果和社工風(fēng)采。兩年來(lái)，《社區(qū)工作建議與思考》《社區(qū)工作者述職報(bào)告》《金雞湖西望》等專刊展示了湖西社工們昂揚(yáng)向上的精神面貌，刊物多次得到園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的肯定和批示，成為展示湖西風(fēng)采的一扇窗口。
創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)社工不斷提升自我。湖西社工委采取多種形式幫助社工不斷提高業(yè)務(wù)能力和文化素養(yǎng)。訂閱書刊，供社工學(xué)習(xí)；出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)社工參加社會(huì)工作師職業(yè)水平考試；引導(dǎo)社工加強(qiáng)調(diào)研，向?qū)I(yè)刊物投稿；組織各種征文、攝影、書法、繪畫、演講比賽等。
三、湖西社區(qū)三社聯(lián)動(dòng)治理模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示
（一）以社工委為主體，構(gòu)建協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)
園區(qū)中新合作區(qū)實(shí)行以社區(qū)工作委員會(huì)為基層行政組織的社區(qū)管理體制，其總體架構(gòu)是：在園區(qū)工委、管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)作為社區(qū)建設(shè)的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；社工委主要負(fù)責(zé)管理社會(huì)事務(wù)、引導(dǎo)社區(qū)自治、推進(jìn)社區(qū)黨建、開展精神文明建設(shè)等工作；社區(qū)工作站作為社工委的服務(wù)窗口提供政務(wù)服務(wù)，搜集社情民意、培育社會(huì)組織、發(fā)展義工隊(duì)伍，每個(gè)工作站輻射4～6個(gè)社區(qū)，與社區(qū)居委會(huì)在經(jīng)費(fèi)、人員上不發(fā)生任何交叉；社區(qū)居委會(huì)內(nèi)部不設(shè)工作站、不辦理具體政務(wù)，集中精力組織居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，與業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司構(gòu)成社區(qū)的“三駕馬車”。
（二）以品牌文化為內(nèi)涵，構(gòu)建合力凝聚網(wǎng)絡(luò)
從單純強(qiáng)調(diào)載體保障轉(zhuǎn)向培育公共價(jià)值觀，是社區(qū)從外延拓展走向內(nèi)涵建設(shè)的重要標(biāo)志。2009年湖西啟動(dòng)觸愛(ài)行動(dòng)，用愛(ài)的力量創(chuàng)新社區(qū)管理手段、拓展居民自治途徑，通過(guò)引導(dǎo)各社區(qū)構(gòu)建以社區(qū)理念、社區(qū)標(biāo)識(shí)、社區(qū)刊物、社區(qū)之歌等為內(nèi)涵的特色品牌，形成了包容、參與、互助、共享的社區(qū)氛圍，顯著增強(qiáng)了居民的歸屬感，中央電視臺(tái)、人民日?qǐng)?bào)、新華社等媒體進(jìn)行了深入報(bào)道。2010年觸愛(ài)行動(dòng)的理念和做法在中新合作區(qū)全面推廣。
（三）以社會(huì)組織為依托，構(gòu)建居民自治網(wǎng)絡(luò)
中新合作區(qū)3個(gè)社工委、43個(gè)社區(qū)成立各類社會(huì)組織近500個(gè)，成員總數(shù)16 000人。湖西社區(qū)擁有各具特色的志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)47個(gè)，在冊(cè)志愿者8 800多人，愛(ài)心成員單位159家。湖西社區(qū)以社會(huì)組織為載體，以項(xiàng)目化運(yùn)作為形式，使社區(qū)居民從社區(qū)治理的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者。湖西社區(qū)居民自愿組織建立的“草根”組織近50個(gè)，保障孩子上下學(xué)的“護(hù)苗隊(duì)”、為精神病人定期送醫(yī)買藥的“博士汽車志愿者隊(duì)伍”、緩解老年居民吃飯難的“愛(ài)心餐廳聯(lián)盟”、為延伸社區(qū)公共服務(wù)建立的“觸愛(ài)行動(dòng)網(wǎng)站”等等，讓社區(qū)群眾體驗(yàn)著社區(qū)治理主人翁的角色。
（四）以社企聯(lián)動(dòng)為抓手，構(gòu)建資源共享網(wǎng)絡(luò)
園區(qū)摒棄對(duì)社區(qū)建設(shè)大包大攬的做法，通過(guò)搭建企業(yè)與社區(qū)資源共享、合作共贏的平臺(tái)，推動(dòng)企業(yè)、社區(qū)、社區(qū)社會(huì)組織之間形成“金相鄰、好伙伴、共成長(zhǎng)”的互動(dòng)關(guān)系。100余家大型企業(yè)成立了“企業(yè)社會(huì)責(zé)任聯(lián)盟”，與社區(qū)結(jié)成長(zhǎng)期共建關(guān)系；300余家中小規(guī)模商戶成立了“愛(ài)心商家聯(lián)盟”，以折扣讓利消費(fèi)、平價(jià)放心餐飲等方式回饋社區(qū)，獲得良好反響。2013年湖西推出“社企1+1”結(jié)對(duì)活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)社企互動(dòng)，營(yíng)造社企之間優(yōu)勢(shì)資源共享、公益服務(wù)共辦、文化繁榮共推、生態(tài)環(huán)保共抓、社會(huì)文明共創(chuàng)、美好家園共建的良好氛圍。例如聯(lián)建科技（中國(guó)）有限公司與新加社區(qū)組建的“聯(lián)新文化藝術(shù)團(tuán)”開展了豐富的活動(dòng)，增加了社區(qū)活力；熙岸社區(qū)和日科能高電子（蘇州）有限公司結(jié)對(duì)共建，圍繞“低碳環(huán)保、幫困助殘、志愿奉獻(xiàn)、文化體育”為主題開展系列活動(dòng)。
為貫徹落實(shí)縣委、政府《關(guān)于開展“三創(chuàng)四建”活動(dòng)的實(shí)施意見》精神，扎實(shí)推動(dòng)中央和省、市、縣重大決策部署落地落實(shí)，充分發(fā)揮司法行政系統(tǒng)促進(jìn)高質(zhì)量趕超發(fā)展作用，在全局上下營(yíng)造“大抓落實(shí)、大干實(shí)事”的濃厚氛圍，
最終取得三創(chuàng)四建工作的勝利而努力奮斗。
2020年以來(lái)，武漢肺炎疫情嚴(yán)重，但縣司法局黨級(jí)及全體工作人員，不畏艱辛，一面努力做好防疫工作，一面把正常的司法行政工作做到實(shí)處,更是把三創(chuàng)四建工作作為今年工作的重中之重，認(rèn)真抓好落實(shí)好。
局黨對(duì)此項(xiàng)工作高度重視，為此召開了專題工作會(huì)議，
制訂了《縣司法局關(guān)于開展“三創(chuàng)四建”活動(dòng)加快建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣美麗的實(shí)施方案》；成立了成立局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，各班子成員為副組長(zhǎng)的“三創(chuàng)四建”活動(dòng)協(xié)調(diào)推進(jìn)小組，主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、調(diào)度、服務(wù)、考核等工作。制訂了縣司法局“三創(chuàng)四建”活動(dòng)責(zé)任分解表，明確責(zé)任到科室、到人員并嚴(yán)格按時(shí)間進(jìn)度逐項(xiàng)推進(jìn)工作開展。
截止到第一季度，縣司法局在完成工作謀劃、制訂工作方案、成立協(xié)調(diào)推進(jìn)小組、完成責(zé)任分解表的同時(shí)，具體完成了以下幾個(gè)方面的工作。
1、優(yōu)化高效服務(wù)政務(wù)環(huán)境方面：廣泛開展調(diào)研，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)“無(wú)證明城市”創(chuàng)建的工作經(jīng)驗(yàn)；探索推動(dòng)我縣“無(wú)證明城市”工作。
2、打造保障權(quán)益法治環(huán)境方面：深化農(nóng)民工法律援助“綠色通道”，暢通“12348”公共法律服務(wù)熱線農(nóng)民工法律咨詢專線。
3、深入推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新方面：發(fā)動(dòng)全縣人民調(diào)解員防控疫情同時(shí)做好矛盾糾紛摸排調(diào)處工作。完善相關(guān)制度，推進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。
4、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局方面：組織發(fā)動(dòng)全縣人民調(diào)解員、人民監(jiān)督員、人民陪審員協(xié)助做好疫情防控工作。在做好疫情防控工作的同時(shí)全力配合法院、檢察院開展在線審理等工作。
在接下來(lái)的工作中，我局一定嚴(yán)格按照制定的方案和責(zé)任分解表，認(rèn)真做好以下幾個(gè)方面的工作，組織各部門完成證明事項(xiàng)全面梳理工作，確定清理范圍。通過(guò)電視媒體、微信網(wǎng)站等媒體宣傳農(nóng)民工法律援助制度。指導(dǎo)推進(jìn)人民調(diào)解組織建設(shè)工作，重點(diǎn)加強(qiáng)個(gè)人調(diào)解室和行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會(huì)建設(shè)。組織召開人民調(diào)解員培訓(xùn)會(huì)，對(duì)人民調(diào)解工作再推進(jìn)再部署。加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員、人民監(jiān)督員、人民陪審員監(jiān)督指導(dǎo)；完善準(zhǔn)入退出機(jī)制；確保與法院、檢察院等相關(guān)單位信息溝通。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)變革 基層團(tuán)場(chǎng) 人民調(diào)解 糾紛解決
【中圖分類號(hào)】D902 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期糾紛解決面對(duì)的新挑戰(zhàn)
糾紛主體的復(fù)雜性與陌生性。我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，這是由當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)所決定的，在生產(chǎn)水平低下的條件下，人們需要相互合作，形成了以家庭、村落為核心的生活與生產(chǎn)的共同體。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，人際之間的流動(dòng)性加大，熟人社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?huì)，糾紛不再局限在家人、鄰里之間，逐漸呈現(xiàn)出主體復(fù)雜化與陌生化的特點(diǎn)。
糾紛的多元化。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，糾紛的多元化主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面；第一，糾紛類型多元化。傳統(tǒng)的婚姻家庭糾紛、相鄰關(guān)系糾紛已經(jīng)不再是民間主要的矛盾糾紛，新型糾紛如環(huán)境與生態(tài)糾紛、征地拆遷糾紛、勞資糾紛、黨群干群關(guān)系引發(fā)的糾紛不斷增加，并在糾紛總量中占據(jù)越來(lái)越大的比例。第二，糾紛的成因多元化。傳統(tǒng)的糾紛呈現(xiàn)直線型特點(diǎn)，而新時(shí)期的糾紛呈現(xiàn)曲線形特點(diǎn)。構(gòu)成糾紛的因素由單一因素轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N因素的共同作用，由“一因一果”的糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘁蛞还被蛘摺岸嘁蚨喙薄鹘y(tǒng)的糾紛要么因?yàn)榍楦幸蛩兀匆驗(yàn)榻?jīng)濟(jì)因素，同時(shí)兼具這兩個(gè)特征的并不多，但是當(dāng)下糾紛牽涉方方面面的因素。
糾紛的群體性與關(guān)聯(lián)性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，整個(gè)社會(huì)的同質(zhì)性相對(duì)較高，在集體主義的約束下，各種矛盾沖突的表現(xiàn)并不那么明顯。采用“全國(guó)一盤棋”的做法在大多情況下都能取得較好的效果。但是從20世紀(jì)90年代中后期開始，中國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，而社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就在于對(duì)利益的調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入矛盾高發(fā)期。在各社會(huì)成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”的過(guò)程中，收入差距和貧富差距拉大，社會(huì)主體被分化為不同的利益階層。矛盾糾紛由傳統(tǒng)的公民與個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)楦鹘?jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)群體。糾紛的規(guī)模不斷增大，由于糾紛主體的利益一致性，有著一致訴求的糾紛當(dāng)事人通過(guò)各種方式進(jìn)行聯(lián)系，形成一個(gè)短期的“利益共同體”，采取不同的方式對(duì)糾紛進(jìn)行干預(yù)，形成一種較緊密的群體，少則十幾人多則上百人參與，弄不好就會(huì)形成。在拆遷安置、征地補(bǔ)償、農(nóng)民工的勞資糾紛、社會(huì)福利與保險(xiǎn)等糾紛中，這些矛盾由于涉及集體利益，往往有著顯著的“關(guān)聯(lián)性”與“群體性”的特征。
人民調(diào)解的應(yīng)對(duì)優(yōu)勢(shì)
平等自愿。與公力救濟(jì)相比較，人民調(diào)解最大的優(yōu)勢(shì)莫過(guò)于其平等性及自愿性。人民調(diào)解的平等性在于人們調(diào)解是雙方當(dāng)事人在地位平等基礎(chǔ)上進(jìn)行友好協(xié)商，人民調(diào)解組織在其中只是一個(gè)協(xié)調(diào)者的作用，并不強(qiáng)制干涉糾紛進(jìn)程，避免引起當(dāng)事人對(duì)強(qiáng)權(quán)的抵觸心理。人民調(diào)解的自愿性在于，當(dāng)事人享有充分的自由選擇權(quán)，從把糾紛提交調(diào)委會(huì)處理，到達(dá)成調(diào)解協(xié)議，均由當(dāng)事人自愿協(xié)商決定，不允許任何人采取任何強(qiáng)制調(diào)解方式。
法官是陌生人而調(diào)委會(huì)的調(diào)解人員卻是“身邊人”。調(diào)委會(huì)是基層群眾自治組織，是人民自愿選舉出來(lái)的，選之于人民并為人民服務(wù)。基層調(diào)解員熟悉社區(qū)情況，更容易讓老百姓放下警惕打開心防。而在平等自愿原則主導(dǎo)下的糾紛解決，充分尊重當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)益的處分，有利于達(dá)到更好的社會(huì)效果。
效率。糾紛解決的效率是從時(shí)間維度上界定的，指解決糾紛所需時(shí)間的長(zhǎng)短。與公力救濟(jì)相比，人民調(diào)解的效率性有著顯著優(yōu)勢(shì)。公力救濟(jì)往往追求程序正義，程序正義意味著法院必須嚴(yán)格按照一系列的規(guī)則進(jìn)行，復(fù)雜的程序性和高效率是法院作出正確判決的保障，判決的正當(dāng)化則是司法正當(dāng)?shù)闹匾h(huán)節(jié)，但是，調(diào)查取證需要時(shí)間、鑒定勘驗(yàn)需要時(shí)間、申請(qǐng)證人出庭需要時(shí)間，這導(dǎo)致了訴訟是非常耗時(shí)的一種糾紛解決方式。
但人民調(diào)解則不同，人民調(diào)解是以當(dāng)事人的同意為其正當(dāng)化的基礎(chǔ)，而非由復(fù)雜的程序作為正當(dāng)性的保障。它可以隨時(shí)介入，就地解決，采取簡(jiǎn)單的方式靈活處理糾紛，幫助當(dāng)事人解決矛盾。
上文已經(jīng)分析，目前糾紛呈現(xiàn)出多樣性與復(fù)雜性、群體性與關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)。糾紛一般分為萌芽期、爆發(fā)期、相持期等階段，如果采取公力救濟(jì)的方式，往往是對(duì)糾紛的補(bǔ)救，是在糾紛已經(jīng)發(fā)生后采取的不得已的措施，這就意味著已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了糾紛解決的最佳時(shí)期，因?yàn)榧m紛已經(jīng)經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的醞釀。而采取人民調(diào)解的方式，可以在萌芽期就及時(shí)介入糾紛，防患于未然，把糾紛扼殺在最初階段，防止糾紛的擴(kuò)大。在最初階段及時(shí)解決糾紛，能極大地提高解決糾紛處理的效率，不但能避免法院立案難、調(diào)查難、取證難的弊病，也可以避免采取行政救濟(jì)，遭遇行政機(jī)關(guān)相互推諉、拖延的現(xiàn)象。
另外，人民調(diào)解采取溫和說(shuō)服的方式，采取情理法多種手段相融合的方法，針對(duì)不同情況來(lái)平衡當(dāng)事人之間的利益沖突，以柔克剛、潛移默化地解開當(dāng)事人的心結(jié)，靈活多樣又溫和和，最大程度地避免“強(qiáng)按牛喝水”的現(xiàn)象，消除當(dāng)事人的反感，提高執(zhí)行的效率。
靈活。人民調(diào)解是一項(xiàng)靈活的糾紛解決機(jī)制，主要體現(xiàn)在如下兩方面：
第一，參照的規(guī)范靈活多樣。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，出現(xiàn)各種新糾紛，法律卻有滯后性，立法之初并沒(méi)有針對(duì)未來(lái)的糾紛類型及處理作出規(guī)定，導(dǎo)致法律存有空白。但是人們調(diào)解卻不單純將法律作為解決沖突的規(guī)范，它還依據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、宗教習(xí)慣、情感、道德等多種因素來(lái)解決矛盾沖突。這就使得人民調(diào)解在遭遇新型糾紛時(shí)，不至于措手不及。
第二，采取的手段靈活多樣。靈活高效是人民調(diào)解這一制度設(shè)計(jì)之初的基本價(jià)值追求，調(diào)解員在處理不同糾紛時(shí)運(yùn)用不同策略。較之于司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的強(qiáng)制性，人民調(diào)解更加溫和靈活。例如，對(duì)尚有感情的當(dāng)事人，通過(guò)情義融化法，通過(guò)回顧他們過(guò)去的點(diǎn)點(diǎn)滴滴來(lái)喚起他們的感情，達(dá)到大事化小、小事化了的效果。對(duì)性格剛烈、脾氣急躁的當(dāng)事人采取以柔克剛的方法，避免一開始就拿出法律對(duì)其批評(píng)教育，而多采取和風(fēng)細(xì)雨的勸說(shuō)，使其心服口服。對(duì)優(yōu)柔寡斷的當(dāng)事人采取正義威懾法，利用道德感化、輿論導(dǎo)向等方法，使他們配合調(diào)解員工作。
人民調(diào)解在基層社會(huì)中的實(shí)踐
排查矛盾，預(yù)防糾紛。一方面，基層調(diào)委會(huì)本著“預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前”的原則，對(duì)各類矛盾糾紛進(jìn)行全面深入的大排查。采取普遍排查與重大排查相結(jié)合的方式，在重大節(jié)假日期間和各敏感時(shí)期對(duì)糾紛存在的苗頭隱患進(jìn)行拉網(wǎng)式排查。在中秋、元旦、春節(jié)期間，人民調(diào)解員深入困難群眾多、矛盾糾紛多、工作難度大的村組，對(duì)社會(huì)治安薄弱的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行有針對(duì)性的排查，并對(duì)排查出的矛盾糾紛及時(shí)化解。
另一方面，針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾糾紛的特點(diǎn)，針對(duì)涉及人群眾多、數(shù)額巨大的征地補(bǔ)償問(wèn)題及拆遷安置問(wèn)題。人民調(diào)委會(huì)及時(shí)預(yù)防此類糾紛，對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)敏感問(wèn)題引發(fā)的矛盾糾紛做到底數(shù)清、情況明，通過(guò)對(duì)這些糾紛的全面排查，深入分析，做到準(zhǔn)確預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生。
部門聯(lián)動(dòng)，化解糾紛。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府由“治理”轉(zhuǎn)向“善治”。善治的本質(zhì)就是多方參與，政府與公民對(duì)社會(huì)生活共同管理，各部門相互協(xié)調(diào)配合，使社會(huì)發(fā)揮最大的活力。
黨的十報(bào)告提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。
出于對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的回應(yīng)，人民調(diào)解工作被納入到基層建設(shè)工作范疇，在基層社會(huì)中，人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解形成“大調(diào)解”格局，相互配合，齊抓共管。加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解的鏈接，對(duì)涉及土地承包、醫(yī)患關(guān)系、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、交通安全事故造成的損害賠償?shù)让芗m紛，人民調(diào)解委員會(huì)加強(qiáng)與派出所、土管、、民政等部門的配合。整合各個(gè)部門的力量，合力化解糾紛，從源頭上防止治安案件和民事案件轉(zhuǎn)為刑事案件的發(fā)生。加強(qiáng)人民調(diào)解與司法調(diào)解的鏈接，實(shí)現(xiàn)案件分流，優(yōu)化資源配置。通過(guò)加強(qiáng)人民調(diào)解與司法調(diào)解的配合，在各基層法院加強(qiáng)民事審判訴前、訴中與人民調(diào)解的對(duì)接工作，推進(jìn)人民調(diào)解的窗口前移。
在新形勢(shì)下，矛盾糾紛的化解單靠一個(gè)部門的力量很難完成，單靠一種調(diào)解方式也未必會(huì)取得很好的效果。“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制整合了調(diào)解資源，充分發(fā)揮了各種調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)運(yùn)用各種手段，拓寬矛盾化解的領(lǐng)域，調(diào)解方式由事后被動(dòng)調(diào)解轉(zhuǎn)化為事前主動(dòng)調(diào)解，最大限度地減少了社會(huì)的不和諧因素。
人民調(diào)解在基層社會(huì)治理中的價(jià)值
和諧。人民調(diào)解的理念是和諧。在人民調(diào)解的制度設(shè)計(jì)之初，考慮的就是通過(guò)在充分尊重群眾訴求的基礎(chǔ)上，化解糾紛，實(shí)現(xiàn)人與人之間的和諧。公力救濟(jì)以規(guī)則作為解決糾紛的依據(jù)，而人民調(diào)解則把當(dāng)事人的意思自治作為解決糾紛的依據(jù)。公力救濟(jì)追求普遍正義，難免會(huì)導(dǎo)致某些個(gè)案中的利益沒(méi)有得到很好的平衡，造成法律與人情的相悖。在某些情況下，法院的解決方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民調(diào)解制度則不同，人民調(diào)解制度不只有著深遠(yuǎn)的文化土壤，而且是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的具體回應(yīng)。在訴訟中，被告往往有著強(qiáng)烈的屈辱感和憤怒感，而一次一次的開庭審判和公開質(zhì)證、法庭辯論都會(huì)加劇當(dāng)事人雙方的緊張與對(duì)立。在傳統(tǒng)觀念中，當(dāng)事人對(duì)薄公堂，劍拔弩張，當(dāng)事人都有一種反正已經(jīng)“撕破了臉”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最終判決，在司法的強(qiáng)制力下，甚至進(jìn)一步加劇了當(dāng)事人之間的沖突。人民調(diào)解制度則更加尊重當(dāng)事人的意思，調(diào)解是在當(dāng)事人完全自愿的前提下開展的，調(diào)解人在調(diào)解過(guò)程中充當(dāng)一個(gè)“中間人”作用，并不帶有任何強(qiáng)制性的官方色彩，既避免了“以權(quán)壓人”也不會(huì)造成當(dāng)事人的二次負(fù)擔(dān)。基于人民調(diào)解良好的保密性和調(diào)解方式的溫和治愈性，當(dāng)事人可以放心地將深層次的矛盾向調(diào)解人陳述，通過(guò)調(diào)解人在雙方不斷斡旋，達(dá)到二者都滿意的結(jié)果。
人民調(diào)解的實(shí)效是和諧。一方面，在司法救濟(jì)或者行政救濟(jì)中，當(dāng)事人面對(duì)不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救濟(jì)的官方色彩，在很多情況下，糾紛解決之初就容易引起當(dāng)事人的逆反與敵對(duì)，糾紛解決過(guò)程中，更讓人質(zhì)疑程序的公平性與合理性。最終的解決方案引起的不滿不能宣泄，嚴(yán)重的可能演化為對(duì)社會(huì)的仇恨和對(duì)糾紛另一方當(dāng)事人的不滿，從而導(dǎo)致新的犯罪。這種不滿導(dǎo)致判決的執(zhí)行難，社會(huì)效果不理想。但是人們調(diào)解不僅具有溫和的外觀還具有完美的內(nèi)核。人民調(diào)解通過(guò)當(dāng)事人自己相互協(xié)商達(dá)成解決糾紛的協(xié)議，使得雙方當(dāng)事人心平氣和地走出糾紛，自愿履行自己做出的調(diào)解協(xié)議，圓滿解決糾紛，達(dá)到人與人之間，人與社會(huì)之間的和諧。另一方面，并非所有的糾紛都可以采取訴訟或者行政救濟(jì)的方式。通常意義上的糾紛分為情感類和金錢類。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不少糾紛兼具這兩種特點(diǎn)。但在法庭上，你提出什么訴訟就會(huì)得到什么救濟(jì)，對(duì)于針對(duì)金錢的糾紛可能通過(guò)一紙判決得到裁定，但針對(duì)感情的糾紛，卻收效甚微。正如龐德所說(shuō)：“一個(gè)法院能使一個(gè)原告重新獲得一方土地，但是它不能使他重新獲得名譽(yù)。法院可以使一個(gè)被告歸還一件稀有的動(dòng)產(chǎn)，但是它不能迫使他恢復(fù)一個(gè)妻子已經(jīng)疏遠(yuǎn)的愛(ài)情。法院能強(qiáng)制一個(gè)被告履行一項(xiàng)轉(zhuǎn)讓土地的契約，但是它不能強(qiáng)制他去恢復(fù)一個(gè)秘密被嚴(yán)重侵犯的人的精神安寧。”①在很多情況下，人們提訟可能是一時(shí)義憤，或者純粹為了名譽(yù)、情感，但在法庭上，很可能得到一個(gè)針對(duì)金錢的物質(zhì)彌補(bǔ)，卻忽視了潛藏在糾紛表面更深層次的矛盾，無(wú)法從根本上修復(fù)雙方關(guān)系，解決糾紛。人民調(diào)解不只有訴訟的基本價(jià)值，還兼具人間的溫情，有利于社會(huì)各成員之間關(guān)系融洽，推動(dòng)社會(huì)和諧。
穩(wěn)定。塞繆爾?亨廷頓認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是一個(gè)造成社會(huì)不穩(wěn)定的進(jìn)程，一方面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以某種速度極大地促進(jìn)物質(zhì)福利和生活水平的提高，但是另一方面卻因其不平等而以更快的速度造成社會(huì)的怨憤。戴維斯則直接將這種現(xiàn)象解釋為“發(fā)展型的相對(duì)剝奪感”。中國(guó)目前社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在急劇的社會(huì)變遷中，人民的生活水平和價(jià)值觀念都發(fā)生巨大的改變，造成大量的矛盾糾紛。
在這樣的社會(huì)背景下，人民調(diào)解被稱為“維護(hù)穩(wěn)定的第一道防線”，有著深刻的現(xiàn)實(shí)根源。其最重要的作用在于，人民調(diào)解制度注重源頭治理預(yù)防矛盾糾紛，訴訟是一種針對(duì)已然狀態(tài)的糾紛解決機(jī)制，而人民調(diào)解則不然，人民調(diào)解制度堅(jiān)持“抓小、抓早、抓苗頭”的工作方針，通過(guò)排查矛盾、預(yù)防糾紛，可以將糾紛化解在其萌芽狀態(tài)，避免了矛盾的進(jìn)一步激化升級(jí)和事態(tài)的進(jìn)一步惡化擴(kuò)大。
從人民調(diào)解的主要機(jī)制來(lái)看，人民調(diào)解制度在基層社會(huì)中實(shí)現(xiàn)定期排查糾紛制度、信息報(bào)送制度、重大疑難糾紛的分析研判制度、社情分析調(diào)查制度及多部門的聯(lián)合調(diào)處機(jī)制。這些機(jī)制確保了基層調(diào)解組織能充分掌握工作的主動(dòng)權(quán)，促進(jìn)基層社會(huì)的穩(wěn)定。苗頭性的糾紛排查調(diào)處制度屬于基層社會(huì)治理中的預(yù)防性、基礎(chǔ)性的工作，對(duì)糾紛的排查，可以為社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。信息報(bào)送機(jī)制，利用基層調(diào)委會(huì)根植于基層社區(qū)，了解社情民意的特點(diǎn)，可以在群眾和政府之間起到“橋梁”作用，上傳下達(dá)，幫助政府了解糾紛動(dòng)態(tài)，制定切合實(shí)際的政策。重大疑難糾紛的分析研判制度，通過(guò)對(duì)糾紛成因、性質(zhì)、特點(diǎn)、發(fā)展趨勢(shì)的分析，可以使調(diào)解人員更好地掌握糾紛動(dòng)態(tài)，因地制宜、因時(shí)制宜，對(duì)癥下藥，找到矛盾糾紛的深層次原因，化解糾紛。多部門聯(lián)合調(diào)處制度，可以整合優(yōu)勢(shì)資源、形成化解糾紛的合力，提高糾紛解決的效率，達(dá)到更好的社會(huì)效果。
從人民調(diào)解的具體運(yùn)作來(lái)看，人民調(diào)解在現(xiàn)實(shí)生活中，不僅面向傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里、賠償?shù)瘸Ｒ娦浴⒍喟l(fā)性的糾紛，防止這些小糾紛激化，由輕微民事案件轉(zhuǎn)化為刑事案件；還根據(jù)當(dāng)前社會(huì)變革時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，不斷完善調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，拓寬調(diào)解的深度和廣度。各基層調(diào)委會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的突出問(wèn)題和熱點(diǎn)糾紛都進(jìn)行密切關(guān)注，對(duì)涉及征地拆遷、安置補(bǔ)償、弱勢(shì)群體保護(hù)、干群關(guān)系等方面的糾紛，積極化解，最大限度地減少不和諧因素，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
總之，社會(huì)的高速發(fā)展帶來(lái)了人民群眾生活水平的提高，也帶來(lái)了各種社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾。人民調(diào)解以它特有的優(yōu)勢(shì)回應(yīng)著社會(huì)的需要，彌補(bǔ)了公力救濟(jì)的空白地帶，也完善了社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。人民調(diào)解立足于群眾自治，所形成的秩序與社會(huì)有著內(nèi)在親和性，通過(guò)對(duì)糾紛的預(yù)防、化解和糾紛發(fā)生后對(duì)群眾的宣傳教育，防止矛盾擴(kuò)大，最大限度地消除不和諧因素，為社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。因此，我們要認(rèn)真對(duì)待人民調(diào)解機(jī)制，發(fā)揮其在社會(huì)治理中的積極作用，積極探求人民調(diào)解機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。
（作者分別為石河子大學(xué)政法學(xué)院副教授，石河子大學(xué)碩士研究生；本文系“兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)糾紛解決調(diào)處機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012YB04）
【注釋】
