時間：2023-06-25 16:34:43
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政調解方案，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、指導思想、目標任務和基本原則
（一）指導思想。貫徹執行《國務院關于加強法治政府建設的意見》、《省人民政府關于加強法治政府建設的實施意見》和《省國土資源廳貫徹落實加強法制政府建設工作方案》,加快法治國土建設，推進依法行政，充分發揮行政調解優勢，切實將行政爭議化解在基層、化解在矛盾初發階段，化解在行政程序中，為實現科學發展、進位趕超、綠色崛起創造良好國土法制環境。
（二）目標任務。以建設法制國土為目標，建立完善行政調解組織網絡，暢通行政調解渠道，基本實現“小糾紛不出科室、大糾紛不出局”，越級上訪和重復上訪案件進一步減少，防止重特大和集體赴省進京上訪案件發生，確保國土資源管理工作健康穩定發展。
（三）基本原則。行政調解是指行政機關在法定職權范圍內，為更好地行使行政職責，以法律、法規、規章和政策為依據，以當事人自愿為原則，通過對爭議各方的說服和勸導，使各方當事人互諒互讓、平等協商、達成協議，從而妥善解決爭議的活動。行政調解工作，必須遵循以下原則：
1、自愿平等原則。行政調解應在自愿、平等的基礎上進行，要尊重當事人自愿、充分、真實表達意愿和選擇合法救濟途徑的權利，行政機關作為當事人一方，與管理相對人在調解過程中的地位平等。
2、合法合理原則。行政調解要依據事實、法律，釋法明理，分清是非；調解方式和結果不得違反法律禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。
3、公平公正原則。行政調解機關不得偏向任何一方，既要兼顧各方當事人的合法權益，又要說服各方當事人互諒互讓，相互理解，公平公正的化解爭議糾紛。
4、高效便民原則。行政調解應當提高效率，簡化程序，盡快促成當事人達成調解協議，減少當事人的程序負擔，妥善化解爭議，防止久調不結。
5、誰主管誰負責、屬地管理、分級負責的原則。各地各科室要對發生在本區域、本部門的行政爭議按照“誰主管誰負責”的原則，充分運用各種有效手段切實予以解決。
6、分工協作、相互配合原則。要妥善處理好行政調解與、人民調解、司法調解等其他糾紛解決機制之間的關系，加強配合，努力形成化解爭議糾紛的工作合力。
二、工作范圍
以下情形納入行政調解范圍：
（一）土地權屬爭議；
（二）征地補償、安置爭議；
（三）礦區范圍爭議；
（四）法律法規規定的其他應當由行政機關調解的爭議或糾紛。
已訴訟終結或者行政復議、仲裁、終結的爭議或糾紛不納入行政調解工作范圍。
三、調解程序
（一）行政調解的啟動。行政調解啟動可以由一方當事人申請，也可以由局機關根據案件情況在征求當事人雙方意見的基礎上提出。但不論采取哪種方式，都必須征得雙方當事人同意。
（二）行政調解的受理。行政調解雙方當事人同意后，局機關應予受理，并應及時告知當事人所享有的權利、應當遵循的程序、注意的事項及調解起止時間。
（三）行政調解的實施。根據案件性質指定相關科室主持調解工作，積極引導當事人進行協商，對不同案件采取靈活多樣的方式方法進行調解。爭議涉及第三人利益的，應當通知第三人參加調解，如第三人不同意的，應終止調解。在調解過程中，行政機關應當做好調解筆錄，并由參與調解的人員簽名。
（四）調解協議書的簽訂。調解成功后，雙方當事人應當簽訂書面調解協議。調解協議應當包括以下內容：
1．當事人的姓名或者單位名稱，法定代表人姓名、職務；
2．爭議的案由及主要情況；
3．當事人協議的內容和調解結果；
4．其他需要約定的事項。
（五）調解協議的履行。調解協議須經各方當事人認可并簽字或蓋章，加蓋調解行政機關印章。調解協議簽訂后，當事人應當自覺履行。調解協議當事人各執一份，調解機關留存一份備案。
調解行政機關在征得當事人同意后，可以聯系公證機構到調解現場對調解協議進行公證，賦予調解協議強制執行的效力。
（六）調解未達成協議的處理。調解未達成協議或者調解協議生效之前一方反悔的，行政機關應當終止調解，并及時告知和引導當事人通過行政復議、訴訟、仲裁等法律渠道解決。一方當事人為促成達成調解協議而在調解過程中或調解協議中作出的不利于本方的陳述，不能作為通過其他形式處理該糾紛的事實依據。
（七）調解結果的回訪。行政機關對達成調解協議的爭議，應當及時組織對各方履行調解協議結果進行回訪，鞏固調解成果，注意發現和糾正問題，督促調解協議的實現。
（八）歸檔。調解結束后，負責調解的科室應當及時收集、整理有關調解資料，裝訂成案卷歸檔備查。
四、組織領導
（一）加強組織領導，明確職責。為加強行政調解工作，局成立行政調解工作領導小組，組長由局長彭偉擔任，副組長由各分管領導擔任。行政調解工作由政策法規科牽頭，相關業務科室、分局具體承辦。
關鍵詞：行政復議；案前和解；制度設計
中圖分類號：D9文獻標識碼：A
引言
行政復議案前和解是指在收到行政復議申請后、決定是否受理前，行政復議機構在堅持合法、自愿、當事人法律地位平等、誠實信用等原則前提下，通過調解和協調，促進申請人、被申請人等當事人通過對話和協商方式達成和解，以簡易程序化解行政爭議的行政復議工作制度。現行的行政復議制度不應當僅僅是“民告官”的渠道，還應當是群眾與作為被申請人的行政機關對話與交流的平臺。從解決糾紛的方式而言，也不應當只是對抗式的裁判一種，還應當為申請人與被申請人的溝通與合作提供規則和機會。行政復議案前和解制度依托于行政復議接待與立案審查工作平臺，充分發揮第一時間接觸當事人，了解情況方便、及時、迅速的優勢，在及時有效化解行政爭議、維護社會穩定方面發揮著重要的、不可替代的作用。
一、行政復議案前和解的適用階段
顧名思義，行政復議案前和解適用于行政復議機構收到行政復議申請后、決定受理之前的階段。實踐表明，在行政復議立案之前通過和解程序解決爭議，具有現實可能性和必要性。
第一，案前和解可以深入宣傳行政復議制度，增加申請人的信任和理解。由于行政復議制度在我國正式確立的時間不長，許多群眾對行政復議并不知曉；有的群眾雖然知曉行政復議，但是對其缺乏深層次了解，不知道如何利用這一法律渠道維護自己的合法權益。通過行政復議案前和解，既可以深度宣傳行政復議，又增加了群眾對政府工作的信任和理解，有利于矛盾的最終解決。
第二，案前和解快捷高效，具有案中和解所不具有的優勢。行政復議接待人員直接面對不同利益訴求的群眾，第一時間接觸當事人，了解情況及時，與申請人溝通方便，有利于和解工作的開展；由于對矛盾和問題發現的早，掌握的信息時效性強，在遇有突況時反應迅速，可以發揮社會危情預警機制的作用，盡量將矛盾化解在初發階段，減少社會不穩定因素。
第三，開展案前和解工作可以發揮行政復議法律專業上的優勢，提高接待窗口單位化解爭議效能。行政復議機構工作人員的法律專業能力扎實，在案前和解過程中可以對爭議問題進行法律上的初步判斷，并充分及時地釋法明理，幫助當事人選擇正確的努力方向。充分發揮這種優勢，可以提高接待窗口單位化解行政爭議效能，避免“和稀泥”式的調解，最大限度地維護申請人的利益。
第四，在審前程序中開展和解工作，可以有效地避免案中和解的一些弊端。一般而言，合意與審判是對立的，相互排斥的，因為合意體現的是當事人的意思自治，而審判強調的是正當程序和審判權力強制干預。如果和解的主持人與案件的審判人員為同一人，則審判人員容易將對案件處理的傾向強加到和解方案中，或者出于種種考慮“以和代裁”，甚至強行調解。而申請人一方往往由于擔心得罪審判人員，而犧牲一部分利益去接受和解方案，造成在程序上或者實體上的利益損失。理論上，這一弊端在行政復議案件審理過程中也可能存在。行政復議案前和解的主持者與案件審理人的分設、和解程序與審理程序的分離，從制度上避免了超職權主義的審理對當事人處分權的侵害，而申請人也沒有了擔心得罪審判人員的顧慮，更樂意選擇案前和解。
總之，筆者主張將案前和解從審理程序中分立出來，又不使其脫離整個行政復議程序，而置其于審理程序進行之前。這樣的設計，既有可能將合意解決糾紛機制的自治性、效率性與行政復議審理的權威性、公正性統一起來，又避免了和解與審理交叉同步進行所帶來的一些弊端。
二、行政復議案前和解的化解模式
通過調解手段促成雙方當事人達成合意，是行政復議案前和解的基本模式。和解，在現代漢語當中意指“不再爭執或仇視，歸于和好”。而調解意指“勸說雙方消除糾紛”。和解與調解在化解行政爭議的語境當中有時意思十分接近，在實際工作中更是難分彼此。但是，只有分清二者不同的含義，才能更好地理解和在實踐中把握好行政復議案前和解制度。
和解更加注重雙方的溝通和理解。和解主要是當事人之間就糾紛自愿讓步，達成合意解決糾紛的活動。行政復議案前和解化解行政爭議的過程本質上是申請人與被申請人合意解決行政爭議的過程，調解是案前和解工作的重要方法和手段。正如一些國外的法官在類似的和解程序開始之前會表明：“這一程序不同于審判，因為我們并不是在對你們進行判決。我不會作出對你們有拘束力的決定。我在這里是作為一個中立的第三方，我將幫助你們找出爭議的問題，找出解決問題的方案，幫助你們有效地相互溝通、談判并解決糾紛”。
在考慮制度設計時，之所以強調把和解作為基礎性模式，把調解作為輔手段，研究“案前和解”制度而不是“案前調解”制度，主要有以下五點理由：
第一，和解以當事人意思自治為主導的特點，更有利于維護行政復議的公平正義價值。在案前和解程序中，和解協議的達成依賴于當事人雙方的合意，當事人為達成和解協議作出的讓步也是完全自主的讓步，體現的是申請人對其實體權利和復議權利的處分，也反映出被申請人自主行使其行政權力的過程。盡管復議機關的協調和調解可能在案前和解中發揮重要作用，但這是非強制性的輔助作用。這種尊重和保障當事人意思自治的思路，既有利于保障申請人程序、實體兩方面的權利，也有利于支持和保障行政機關正常履行職能，維護良好的行政管理秩序，從而維護行政復議制度應有的公平正義價值。
第二，調解解決方式在案前的適用具有一定局限性。在行政復議中通過調解化解行政爭議，在一定程度上離不開調解人員法律上的判斷力，以及行政復議制度本身權威的影響力。由于立案之前沒有條件展開正式的調查、質證、聽證等工作，對于比較復雜的案件，行政復議機關無法就案件事實以及適用法律等問題做出認定。在未經過正當程序進行法律判斷的情況下，單純地進行調解將難以避免草率性和盲目性。換言之，行政復議案前的調解適用于一部分事實清楚、法律關系相對清晰簡單的行政爭議案件，而不是所有的案件。這種局限性也限制了調解在行政復議案前適用的范圍。
第三，和解制度作為一種交流協商機制，比調解具有更寬泛的適用性。行政復議案前和解制度本質上是由行政復議機關搭建的、以當事人意愿為主導的對話和交流的平臺。作為對話和交流的平臺，和解的適用范圍較調解更為寬泛。因為在幾乎所有的行政爭議中，當事人之間適當的對話和交流對于解決問題都是有益無害的。而調解作為行政復議機關一種主導手段和方式，具有適用上的局限性，并非適宜作為主導方式解決所有行政爭議。從這一點看，和解比調解具有更寬泛的適用性，更適宜作為基礎性模式。
第四，容易與現行法律框架相契合。現行行政復議法規定了行政復議調解制度，并且將調解的范圍限定于行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為、當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛兩種。而行政復議案前和解面臨的情況是多樣的、復雜的，其范圍不可能僅限于這兩項。案前和解以當事人意思自治為基礎，行政復議機關在案前和解中的作用可以簡化成“傳遞和解意愿、搭建交流平臺”，履行的是行政復議工作的應有職能，并不違反法律的強制性規定，因而有助于擺脫法律上的障礙，并與現行法律框架相契合。
第五，有利于對和解協議進行監督審查。在行政復議機關主導的調解中，調解協議如果出現瑕疵，當事人難以再通過行政復議途徑本身得到救濟。而在和解程序中，和解協議是當事人之間自行達成的協議，行政復議機構可以通過履行審查職能對其進行監督。如果被申請人按照和解協議內容重新作出具體行政行為，行政管理相對人不服，也可以申請行政復議。
（作者單位：中國人民大學法學院）
主要參考文獻：
[1]邢小鵬.訴訟中合意解糾紛機制探究.載中國法院網，2003.3.14.
20__年5月29日，國務院頒布了《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《復議法實施條例》）。該條例適應司法實踐的需要，在行政復議審理中引入了調解制度，并對調解應遵?-的?-則、適用范圍、調解書的效力等重要問題進行了規定，使調解制度成為有法可依、有法必依的一項法律制度。這一制度的建立對于化解行政爭議、保障公民合法權益、實現社會公正、促進依法行政有著十分重要的意義，必將促進我國行政復議審查方式的進一步發展和完善。
（一）行政復議調解的概念
行政復議調解是指在行政復議過程中，復議當事人在行政復議機關辦案人員的主持和d-調下，依法就有關行政爭議進行d-商，從而達成合意、解決行政爭議，終結行政復議的行為。行政復議調解既是當事人行使處分權的體現，又是行政復議機關準司法權行使的體現。復議人員不但要給當事人各方提供和解的便利條件，還要通過講法理、分析案情，指出各方當事人將復議進行下去可能面臨的風險，讓當事人各方自愿進行利益衡量，以便達成和解d-議；必要時，復議人員還可主動提出解決爭議的具體和解方案，供雙方參考。
（二）行政復議調解制度的意義
1、能夠充分尊重當事人對解決行政爭議方式的選擇權，突出了“以人為本”的行政管理理念。行政復議調解制度是一項體現著“以人為本、復議為民”精神實質的制度，在調解中，行政機關不再是居高臨下的管理者，申請人也獲得了與行政機關平等對話的機會，體現了行政管理的人性化。
2、節約行政成本，提高行政效率。通過調解解決行政爭議，可以使行政復議程序大大簡化，減少了行政復議機關對人力、物力和資金的投入，節約了復議成本，提高了復議效率。在復議案件中，作為被申請人的行政機關由于接受調解而改變違法或不當的行政行為，避免了敗訴所帶來的負面影響；相對人撤回復議申請，可以節約解決爭議的成本，減少因司法有限變更權所帶來的訴累。
3、徹底解決行政爭議，減少訴訟、上訪案件，緩和社會矛盾，維護社會穩定。在行政復議中，受復議范圍和復議決定種類的限制，復議機關只能就事論事，在很多情況下不能徹底解決當事人之間的對立和矛盾。但在調解過程中，復議機關可以不受復議范圍的限制，能夠對當事人之間存在的多種矛盾和問題統籌進行調解，調解的結果可以不受行政復議法規定的復議決定的種類的限制，并可以調動復議機關可以調動的各方面因素，多方面多途徑地對行政爭議予以徹底解決。
4、有利于構建和諧社會，減少了行政復議申請人和被申請人之間的對立情緒。調解可以使雙方在不傷和氣的情況下解決爭議，有利于d-調雙方關系，也有利于以后行政管理的順利進行。對維護社會穩定，促進安定團結，構建和諧社會具有重大的現實意義。
（三）行政復議調解應遵?-的?-則
1、自愿?-則。行政復議調解，首先要自愿。調解的全過程始終貫穿著各方當事人的自愿。在行政復議中，只有申請人和被申請人都自愿接受調解時，行政復議機關才能夠進行調解；只有申請人和被申請人都自愿接受調解結果時，行政復議機關才能夠以調解結案。在調解過程中，當任意一方當事人不愿再進行調解時，行政復議機關應終止調解程序，依法作出復議決定。
2、合法?-則。行政復議調解必須貫徹合法?-則，調解應當在查清事實、分清是非的基礎上進行，不得就被復議的具體行政行為的合法性進行調解。調解結果和調解程序不得違背法律的基本?-則和精神，不得損害國家利益、集體利益和他人利益。貫徹合法?-則的調解能?-得起考驗，能起到好的示范效應。
3、公平公正?-則。行政復議調解應在對立的各方當事人地位平等的基礎上進行。堅持雙方地位平等是d-商的前提條件，只有平等地d-商，心平氣和地交換意見，求得對方的寬容和諒解，才有可能形成共識。行政復議機關作為主持行政復議調解工作的第三方，要做到客觀、公正、公平，給申請人與行政主體同樣的陳述理由的機會。不論是弱勢的一方還是強勢的一方，都要一視同仁，不偏袒任何一方。
4、不涉及第三方利益?-則。由于任何人都不能處分他人的權利和利益，因此，調解中當事人處分的權利（力），應當僅限于自己有權處分的權利（力）。為避免爭議雙方達成損害公共利益和社會利益的調解d-議，涉及公共利益的行政復議案件以不適用調解為宜。有些行政復議案件雖然不涉及公共利益，但涉及確定的第三人的利益。這類案件可以適用調解，但為確保第三人的利益不受損害，調解過程第三人有權參加，并且調解d-議應當?-過第三人同意。
二、行政復議調解的案件類型
（一）不服行政機關的自由裁量行為申請行政復議的案
行政自由裁量權是行政機關在法定的權限范圍內就行為條件、行為程序作出作為與否和作出何種行為方面做合理選擇的權利。行政自由裁量權是現代行政權的核心，其實質是行政機關自由處分職權的表現。對某一特定事實來說，在法律、法規、規章賦予行政自由裁量權的范圍和幅度內，行政主體通常有多種處理方式可供選擇，只要未超出自由裁量的范圍和幅度，應當說每一種方式的選擇都是合法的，但對行政相對人來說，在這些合法的選擇中存在著最合理的選擇。如果行政機關依據自由裁量權對職權的處分僅僅存在合理性問題，就存在通過調解，使爭議雙方達成和解的基礎。通過行政復議調解，行政管理相對人對改變的具體行政行為可以接受，就能夠降低成本，徹底地消除矛盾和糾紛。因此在行政處罰幅度、選擇行為方式、對事實性質認定、對情節輕重認定等自由裁量權上，行政復議機關都可以運用調解的方式促使復議當事人達成合意。
（二）行政賠償糾紛案件
行政賠償糾紛是指行政機關及其行政人員違法行使行政職權，侵犯了行政相對人的合法權益造成損害，而依法承擔賠償責任的糾紛。行政賠償糾紛包括單獨請求行政賠償的糾紛和附帶請求行政賠償的糾紛。根據《行政訴訟法》第67條第2款、《國家賠償法 》第9條、第1 3條的規定，行政復議中的行政賠償糾紛僅指附帶請求行政賠償的糾紛。行政賠償雖在本質上體現為一種行政責任，但在形式上卻與民事賠償有很多相似之處，且行政賠償一般以支付賠償金為主要方式，雖然《國家賠償法》對賠償金額的計算標準作出了詳細規定，但行政賠償情況復雜、類型多樣，因賠償金額計算錯誤或賠償方式不當等問題，?-過復議機關的調解往往雙方能夠達成和解d-議。
（三）行政補償糾紛案件
行政補償是行政主體基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中，合法行使公權力的行為以及該行為的附隨效果而致使公民、法人或者其他社會組織的合法財產及合法權益遭受特別損害，以公平?-則并通過正當程序對所遭受的損害給予補償的法律制度。行政補償往往是由于國家征收自然資源或公民法人或社會組織的財產引起，比如征用集體土地補償、行政拆遷補償等等。行政補償糾紛的焦點問題也往往源于補償金額，是適于調解的案件。
三、行政復議機關在調解中的作用
在調解過程中，行政復議機關不可避免的會將其意志和影響滲透到調解的全部過程和最終結果。由于調解以當事人的自愿為基礎，因此，行政復議機關需要將其意志和影響力限制在必要的范圍，即只能是在當事人之間充當中立的召集者、主持者和推進者，為調解進行提供一個平等d-商的平臺。而不能作為糾紛的介入者，對當事人的行為進行評判，干涉當事人處分權利（力），更不能將自己認為公平的解決方案強壓給當事人。行政復議機關在調解中的這種地位，決定了行政復議機關在調解中的作用主要體現在以下幾個方面：
（一）溝通、解釋和緩解情緒
1、在當事人之間進行有效溝通。行政復議中，當事人一般只掌握部分案件信息。其中，申請人往往非常了解案件的來龍去脈以及相關的背景情況，而被申請人往往全面掌握具體行政行為的法律依據和各種證據。進行調解時，行政復議機關需要在當事人之間溝通案情和證據使用情況，使各方當事人都能夠全面掌握案件情況，實現信息對稱。
2、向當事人做好解釋工作。行政復議中，當事人特別是申請人，有時候會對法律、法規和行政機關的內部工作程序等問題不是很了解，或者是對案件事實的理解有偏差。此時，行政復議機關就要向當事人解釋法律、解釋行政機關內部工作程序，解釋規范性文件的情況和案件的實施情況。
3、緩解當事人的對抗、排斥情緒。一方面由于對調解存在著誤解和疑慮、擔心調解能否公正的實現其權益，另一方面由于行政機關堅持認為具體行政行為并無不當，或者部分行政執法人員簡單粗暴的執法方式引起了申請人的強烈抵觸情緒，行政復議中，部分當事人會對調解存在排斥情緒，對對方當事人存在對抗情緒。此時，行政復議機關就需要疏導當事人的情緒，引導當事人理智地對待和解決行政爭議。
（二）調控行政復議調解過程
行政復議調解過程在行政復議機關的主持下，通過復議機關辦案人員直接、深入、細致的溝通、教育、疏導工作，促使當事人各方在自愿的基礎上達成調解d-議的糾紛解決過程。然而，在調解過程中，各方當事人為爭取最大利益，一般會站在自己的立場上進行辯論，有時會糾纏個別的細枝末節問題反復提交證據或重復進行陳述。這樣，必然會導致調解無限制的延長。此時，就需要行政復議機關通過幫助當事人歸納爭議的焦點和分歧，從事實和法律方面為當事人擺明利害關系，使當事人從實現自己利益的角度綜合考慮進行d-商，有效地控制調解進程。在案件事實清楚、但當事人之間難以達成調解d-議或者當事人主動要求行政復議機關提供調解d-議時，行政復議機關可以先行提出調解建議，供當事人參考。
（三）審查調解d-議
雖然調解d-議由行政復議機關最終制作，但該調解d-議實際上仍是建立在各方當事人達成合意的基礎上。在制作調解d-議的過程中，特別是在當事人自行提出調解意見的情況下，行政機關應當按照合法、公平公正、不傷害他人利益等調解?-則，審查調解d-議是否違反法律的禁止性規定，是否屬于行政機關合理行使自由裁量權、是否傷害了他人的合法權益。對于合法、合理的調解d-議，行政機關可以根據雙方的一致意見制作行政復議調解d-議。
四、行政復議調解的程序
如果行政復議調解缺乏必要的程序約束，其靈活性就容易被濫用，從而導致結果的不公正。同時，由于行政復議機構尚不具有中立的地位，使得調解很容易成為規避行政復議正當程序的一種方式。為了避免上述情況影響調解公正的結果，就需要規范調解程序。
（一）調解機構和人員
根據《行政復議法》和《行政復議法實施條例》的規定，行政復議機關內設的法制機構是行政復議機構，具體負責行政復議事項。由于目前調解只是行政復議審理方式中的一項具體制度，是在行政復議審理之后啟動的、可選擇的審理程序，因此，行政復議機構理應成為調解機構。此外，考慮到行政復議人員通常是在受理行政復議案件時就已?-確定，并且在調解過程中，已?-深入地了解案情，在調解不成的情況下由其繼續進行審理可以提高行政復議的效率。因此，可以由行政復議機構具體負責該案件的人員具體負責調解事項。
（二）調解程序的啟動
復議調解的啟動一般可分為兩種方式：一是申請啟動，指由行政復議申請人或被申請人或雙方共同以書面或口頭形式請求行政復議機關進行復議調解。對口頭提出的調解請求，行政復議機關應當記錄在案，并由提出調解請求的申請人或者被申請人簽名或者蓋章。單方提出調解請求的，行政復議機關在收到請求后，應當征求另一方當事人的意見，?-明確表示同意后，可以啟動調解程序；另一方當事人明確表示拒絕的，或者不做表示的，不能啟動調解程序。二是職能啟動，行政復議機關受理案件后，在審查分析案件事實和法律的基礎上，認為符合《行政復議法實施條例》規定的調解條件的，可以向申請人和被申請人建議進行調解。調解建議應當說明各方當事人的考慮時間，?-當事人同意后，可以進行調解；超過調解建議的考慮時間當事人不做表示的，視為當事人拒絕接受調解。
（三）調解的時間
調解是行政復議案件的一種審理方式，因此，進行調解的時間應當在行政復議申請受理之后、行政復議決定做出之前進行。從理論上講，在決定受理行政復議時就可以決定進行調解，但是考慮到在調解進行之前，行政復議機關應當全面掌握案情。因此，行政復議機關最好在全面了解案情之后啟動調解程序；同時，由于調解存在失敗的可能，因此，行政復議機關應當視案件的復雜、難易等不同情況，留出合理的時間，以備調解不成時轉入正常的行政復議程序。
（四）調解的方式與步驟
調解程序啟動后，行政復議機關可以初步擬定調解方案，包括調解的方法，案件的重點、難點，解決問題的基本意見等等。在此基礎上，行政復議機關可以先分別與各方當事人進行溝通，以全面掌握案件情況，了解當事人對調解結果的期望和可以調解的程度。當行政復議機關認為雙方面對面d-商的時機成熟時，可采用非正式的會談形式當面d-商， 以避免人為制造緊張、對抗的氣氛，同時也避免當事人惡意串通或行政機關對相對人施加壓力。當事人可以就爭議的事實情況和法律問題進行陳述、辯論和d-商，如果雙方猶豫不決、舉棋不定，復議人員可以提出一個對雙方均有利的調解方案，供雙方參考。在調解過程中，行政復議機關要始終遵?-中立?-則，讓雙方當事人心悅誠服。在雙方接受上有差距時，應明其道理，在雙方間傳遞信息，促成和解。同時也要防止當事人濫用調解程序作為拖延糾紛解決過程和向對方施壓的手段，如果有此類情況發生，應給予相應的制裁措施。
「關 鍵 詞行政訴訟 調解制度 必要性 構想
一、引 言
“訴訟調解”，又稱司法調解，是指在訴訟過程中，法院應該依當事人的申請或者可以依職權，在自愿、合法的基礎上，以調解方式解決當事人之間糾紛的一種訴訟制度。長期以來，我國極為重視和大力倡導法院調解，審判實務中大多數民事、經濟糾紛案件是以調解方式解決的，這使調解成為我國民事訴訟中最富有特色的制度。在國內，素有“優良傳統”之美譽，在國外，被譽為“東方經驗”。但是，遺憾的是學者們卻拒絕行政訴訟中引進調解制度。有的學者認為“不以調解的方式結案”是行政訴訟與民事訴訟的區別之一。[①] 而有一些學者則將“不適用調解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》，下同）第50條則明確規定：人民法院審理行政案件，不適用調解。其理由是訴訟調解是建立在當事人對權利（力）的自由處分的基礎上的，而行政權對行政主體而言，既是一種權力，也是一種義務（職責），即行政主體對行政權沒有自由處分權，必須依法行使行政職權，所以，行政訴訟不適用調解制度。筆者認為，僅以此為由拒絕行政訴訟調解制度是沒有說服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調解制度。
二、行政訴訟調解的必要性
1、適應現代行政的需要行政訴訟調解制度的反對理由主要是認為，行政主體對行政職權沒有自由處分權，因而不具備訴訟調解所必備的“自愿”與“合法”的基礎。筆者不否認行政職權的雙重性，行政機關必須依法行政，既不得濫用行政職權，也不得消極不履行職權。但是，行政職權在行使過程中表現為兩種，即羈束行政行為與自由裁量行為。所謂“自由裁量”是指行政對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可以采取的行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動或不采取某種行動。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內容，也可能是招待任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。行政活動必須依進行，這是行政法治的核心內容，那么，行政機關為何要有自由裁量權力呢？我國著名學者王名揚先生總結出如下六方面的原因：第一，現代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發展變化，只能授權行政機關根據各種可能出現的情況作出決定；第二，現代社會性極其復雜，行政機關必須根據具體情況作出具體決定，法律不能嚴格規定強求一致；第三，現代行政技術性高，議會缺乏能力制定專業性的法律，只能規定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當的執行方式；第四，現代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關的決定權力；第五，現代行政開拓眾多的新活動領域，無經驗可以參考，行政機關必須作出試探性的決定，積累經驗，不能受法律的嚴格限制；第六，制定一個法律往往涉及到不同的價值判斷。[③] 因此，在法律授權的范圍內，行政機關擁有充分的自由處分權。其中最為典型的就是行政合同。行政合同，“是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議。行政合同是現代行政法中合意、協商等行政民主精神的具體體現。”“行政合同具有如下特征：（二）、合意性：……其一，行政相對一方對合同是否訂立、合同內容有一定的選擇權，這種選擇權是合同自由原理的具體具現……其二，行政合同內容具有可妥協性”[④] 當然，行政自由裁量權必須依法行使，就此而言，民事訴訟中當事人權利的自由處分與之并無本質的區別，只是自由處分權的程度深淺與范圍大小有別而已，而不是處分權的有無問題。由此可見，行政機關自由裁量權的廣泛存在是法治的必要補充，是現代行政發展的需要。
2、平衡公共利益與個人利益利益多元化是現代社會的一個基本特征，各種利益之間或對立或統一，或融和或沖突。行政主體代表的公共利益與行政相對人代表的個人利益就是其中最為重要的利益，就二者的相互關系而言，它們是對立統一的。一方面，權力本身意味著一種支配力量，必然導致行政主體與行政相對人之間地位的不平等，而權力的易腐敗性和人為因素，難免侵害行政相對人的合法利益。另外，行政權力側重維護整個社會的公共利益，而行政相對人側重于維護其個人利益，這樣就可能發生矛盾與沖突。另一方面，公共利益與個人利益的界限沒有絕對明確的界限，公共利益以個人利益為基礎，實質上是個人利益在一定社會標準下的有機組合，是具諸多個人利益妥協、平衡的結果。因此，行政主體必須運用行政權維護和保障相對人的個人利益；同時，行政相對人應該服從行政主體維護的合法公共利益。這是公共利益與個人利益一致的表現。鑒于此，應該和可以認為，公共利益和個人利益之間關系的內核心是：平衡。[⑤] 而行政法作為重要的利益調節機制之一，其關注核心問題就是行政主體代表的公共利益與行政相對人代表的個人利益之間的相互關系。考察行政法的發展歷史，可以發現行政法經歷了由古代“管理法”、近代“控權法”到現代“平衡法”趨勢日益明顯的過程。[⑥]行政法中的平衡，實質上是一種使各種對峙或沖突因素處于相互協調之中的和諧狀態。它可以分解為以下幾個方面的要求，即行政法上權利義務的總體平衡，行政主體與相對人之間關系的平衡，公共利益與個體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等。平衡是現代行政法基本精神，因此行政法在實現其監控政府權力，保障相對人權利，提高行政效率，促進社會公正等多重價值目標的過程中，必須統籌兼顧、平衡、協調各種可能相互沖突的因素，才能真正發揮其作用。[⑦]而行政訴訟作為最后的救濟手段，與其它制度相比，更是實現公共利益與相對人利益平衡的調節器。但是，在我國現行的行政訴訟中，一般認為主要有兩種結案方式，即判決與裁定。其中判決又分為維持判決、撤銷判決、履行判決、確認判決和變更判決（僅針對顯失公正的行政處罰）五種，而裁定則分不予受理起訴、駁回起訴、終結訴訟等幾種。然而，仔細考察后，我們不難發現無論是判決或是裁定，都是一種非此即彼的結案方式，即使是部分撤銷與變更判決，也并非當事人雙方合意的結果。這樣訴訟雖然已經結束，但是在許多情況下，當事人雙方的矛盾并沒有獲得滿意的解決，公共利益與個人利益仍然處于“失衡”狀態，即行政訴訟并沒有實現其目的。這種無法反映當事人雙方“合意”的非此即彼的糾紛解決機制顯然已不能適應現代行政法的要求。而如果在行政訴訟中引進調解機制就正好能夠彌補這方面的不足。因為行政訴訟調解所體現的行政性、自愿性與合法性有利于平衡公共利益與個人利益，協調行政主體與行政相對人的關系。
3、維持法治的統一理論的否認，立法的拒絕，卻沒有消除行政訴訟中普遍存在的“變相調解”與和解問題。近年來引起人們普遍關注的行政案件高撤訴率就是這一狀況的反映。《行政訴法》實行后，全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高時達到57.3%！[⑧]此狀引起了學者們的關注，學者通常把原告撤訴的情形區分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。所謂“非正常撤訴”，其共同特點是原告對被訴具體行政行為并非沒有異議，原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時原告權益未得到保護；法院對原告的撤訴申請“綠燈放行”。[⑨]大多數文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請，往往自己還動員原告撤訴；這實際上就是一種“變相撤訴”。在實踐還存在著，為換取原告的撤訴，而行政主體與原告進行庭外交易的“和解”情況，即被告改變具體行政行為，原告申請撤訴。[⑩] 這種變相的調解與和解，顯然有悖于“行政訴訟不適用調解”的原則，其實質就是規避法律，但是“幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準撤訴的裁定。”[j] 這種狀況，既損害了法律的權威，破壞了法治的統一，又侵害了了公共利益或個人利益。如果行政訴訟調解法制化，就可以減少這樣的情況。
三、關于行政訴訟調解制度的構思
要建立行政訴訟調解制度，不僅要從理論上明確行政調解制度的必要性和重要性，更重要的是在立法上給予明確。我國現行《行政訴訟法》第50條規定：人民法院審理行政案件，不適用調解。如要在行政訴訟中引進調解制度，就需要對現行法律進行修改。但是從我國目前的實際情況來看，由于我們先前在理論上的欠缺，在立法方面的空白。而在我國民事訴訟中，司法調解歷來受到理論和立法的重視，在司法上積累了不少可資借鑒的成功經驗。因此，筆者認為，目前，我們不妨將《行政訴訟法》第50條修改為：人民法院審理行政案件，得依當事人申請進行調解；其它可適用民事訴訟法。但是，行政訴訟涉及到公權力的運用問題，關系公共利益和個人利益的平衡，而不同于民事主體之間的平等關系，因而行政訴訟之調解又與民事訴訟調解有所不同。
所以，筆者認為行政訴訟調解制度仍需就如下幾個方面作出規定：
1、調解的啟動方式：依申請而開始根據我國民事訴訟法的規定，司法調解既可以因當事人的申請而開始，法院也可以依職權而進行。但是我國法院在司法實踐中將“依職權進行調解”曲解為凡訴必進行調解，這種偏愛調解的思維具有不少負面影響，如案件久拖不決，規避法律與判決等。將行政訴訟限定在只依當事人的申請而啟動更符合行政訴訟的特點，避免法院濫用調解職權而原告人施壓，侵害原告人的合法權益。
2、適用范圍：自由裁量性的具體行政行為我國民事訴訟法規定，司法調解適用于一切民事權益發生爭議的案件，以便充分發揮調解制度在民事審判中的作用。但是行政案件與民事案件之間最大的不同就在于行政案件涉及行政主體行使公權力的問題，而行政主體行使公權力又分兩種，即羈束行政行為與自由裁量行政行為。對于前者，行政沒有自由裁量的權力，因而其在行政訴訟過程中對行政權也沒有自由處分權，這也是許多學者們反對行政訴訟實行調解的主要原因。但是行政主體對于法律賦予其自由裁權的領域卻具有依法自由裁量的權力，這就為司法調解提供了自由合法處分權力的基礎。由于目前我國只審查具體行政行為的合法性問題，因此，目前行政訴訟只適用于自由裁量的具體行政行為，而不是所有的行政行為。
3、適用階段：行政訴訟一審期間我國民事訴訟法規定，司法調解適用于當事人起訴之后的任何階段，既包括一審，又包括二審，是人民法院的訴訟活動之一。但是，筆者認為，在行政訴訟中，調解只適用于起訴后的一審，不適用于二審。這有利于二審法院對一審訴訟與調解的監督，防止不正當甚至違法調解二審的發生。如原告當事人在二審中迫于某種壓力而非自然的進行調解，這種損害原告當事人利益的調解將再很難獲得救濟，這將有違行政訴訟調解制度的宗旨。
4、行政訴訟調解的原則民事訴訟法規定，應該根據自愿、合法的原則進行調解。筆者認為，行政還應該強調平等原則。平等原則，是指在行政訴訟調解過程中，當事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護平等。由于行政主體掌著強大的行政權力而對行政相對人處于優勢地位，而在行政訴訟調解過程中，這一優勢應該得到矯正，保證原告相對人與被告行政主體在法庭上的平等對峙，通過被告特定義務履行和原告相應權利的行使，以及法庭對被固有優勢的抵抗來調節原被告雙方權利義務的平衡。自愿原則，是指行政訴訟調解必須基于當事人雙方的自由意志，而不受外在不正當因素的影響。前面已指出，目前我國行政訴訟中，原告的撤訴比重較大，而據專家們分析，其中相當一部分并非完全出于原告自愿，而是來自被告或其他方面的壓力所致。行政訴訟調解一方面可以減少非正常的撤訴，另一方面，應該防止被告人借調解之名侵害原告的合法權益。合法原則，是指行政訴訟調解必須依法進行，重點強調法院對當事人雙方的調解活動及其方案的合法性進行監督。
5、關于調解方案我國民事訴訟只規定調解達成協議，必須雙方當事人自愿，不得強迫，而沒有關于法院為當事人提出調解方案的明確規定。在這一點上，我國臺灣地區民事訴訟法的相關規定值得我們借鑒，“當事人不能合意，但已其接近者……二不違反當事人的主要意思范圍內，以職權提出解決事件之方案。” [k] 在行政訴訟調解中，這一點尤為重要。因為，在行政訴訟中，如果雙方當事人已有達成協議的意向，但是由于法律知識或其它知識的欠缺，原告往往不知如何恰當保護自己的合法權益，或由于受到來自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權益；另一方面，被告則可能為換取原告人的調解同意而犧牲合法的公共利益。在此情況下，人民法院根據職權主義原則，對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督，就成為調解能否成功的關鍵。另外，也可以提高訴訟調解的質量。
注釋：
[①] 方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社1999年版，第305頁。
[②] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，第265-266頁；于安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1997年版，第85-86頁。
[③] 王名揚：《美國行政法》（上冊），中國法制出版社1995年版，第545-547頁。
[④] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第251-252頁。
[⑤] 沈巋：《試論現代行政法的精義——平衡》，載《行政法學研究》，1994年第2期。
[⑥] 羅豪才等：《現代行政法的理論基礎——平衡論》，載《中國法學》，1993年第1期。
[⑦] 羅豪才主編：《現代行政法的平衡理論》，北京大學出版社1997年，第56頁。
[⑧] 何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學》，2001年第2期。
[⑨] 李海亮等：《關于非正常撤訴行政案件的法律思考》，載《行政法學研究》，1997年第4期。
[⑩] 何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學》，2001年第2期。
一、行政訴訟調解概述
（一）行政訴訟調解的概念
行政訴訟調解，是指在行政訴訟過程中，行政機關與相對人在人民法院的主持和協調下，以行政法上的權利和義務為內容進行協商，形成合意，從而終結訴訟程序的活動。行政訴訟調解的特點包括：第一，制度基礎是允許當事人通過協商就權利義務分配達成合意從而終結訴訟。盡管立法者是從法院行使職權角度設計法院調解，但法院調解產生并得以存續的根本原因仍然在于承認當事人對訴訟權利和實體權利擁有處分權，承認訴訟程序可以因當事人達成合意而終結。第二，法院調解被立法者定位于法院的職權行為，當事人只是法院調解工作的對象，制度設計圍繞著如何有利于鼓勵法官盡力多做調解工作，如何有利于法院職權作用的充分發揮，法官在調解中充當著積極的、主導的、必不可少的重要角色。第三，適用時間，法院調解只限于在審判程序中進行。為了維護生效法律文書的嚴肅性并保證其內容能夠得到不折不扣的完全實現，在執行程序中，人民法院是不能進行調解的。
法院調解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調解的性質，也具有自己的獨特之處。按照大陸法系通說，行政訴訟中的調解是當事人以互相讓步的方式，終結其法律上的爭訟事件。它具有雙重性質，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。 作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機組成部分；作為公法契約，它是行政機關以公法上的權利義務為內容與行政相對人達成的合意。行政訴訟調解雖然也遵循“處分權主義”，訴訟雙方無處分權即無調解，但由于其帶有公法性質，行政機關的“處分權”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當事人行使的自由度大，雙方能夠協商妥協的余地也并非無限。筆者認為這是行政訴訟調解區別于民事訴訟調解的一個明顯特征。
（二） 域外行政訴訟調解的經驗
英美法系國家的行政訴訟案件適用于民事訴訟的程序規則，沒有專門的行政法規，也沒有單獨的行政訴訟程序設計。美國的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來進行，并且，在其公法領域大量存在著“訴辯交易”的傳統習慣，對于行政機關在訴訟中與相對人和解，已經不存在觀念上的障礙。根據美國《司法》雜志的統計，聯邦法院歸檔的訴訟中有90%的案件并沒有通過審判，而是通過調解、和解等方式獲得解決的。[③]有的英國學者介紹到：“在英國，大多數行政案件是通過調解而非判決結案的。”而大陸法系國家在行政訴訟中，也不同程度地允許當事人和解或法院進行調解，德國行政法院法第87條規定：“審判長或指定之法官，為使爭訴盡可能一次言詞辯論終結，于言詞辯論前有權為必要之命令。其有權試行參與人為爭訴之善意解決之和解。”[④]日本、瑞士等國雖然未明確規定法院在行政訴訟中可以進行調解，但從有關法律條文仍可以推知，允許法官進行一定程度的調解。[⑤]我國臺灣地區《行政訴訟法》第219條規定：“當事人就訴訟標的具有處分權并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如可，得隨時試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經行政法院許可，得參加和解。行政法院認為必要時，得通知第三人參加[⑥].” 盡管行政訴訟制度構建具有國別特點，但訴訟本身的共性決定了制度借鑒的必要性與可行性。在采取行政訴訟調解的國家，雖然存在著行政處分權有限，調解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調解的正面效應決定了行政訴訟中調解制度的建立，域外審判實踐為我們提供了在行政訴訟中建立調解制度的成功范例。 調解在行政訴訟的運用，不僅極大提高了辦案效率，緩解訴訟壓力，而且切實有效地保護了相對人的利益。對此，專家學者們對建立行政訴訟調解制度的呼聲越來越高，將調解制度引入行政訴訟并確定為行政訴訟法律基本原則是時代的要求，形勢的必然和大勢所趨，域外行政訴訟調解的適用對我國行政訴訟調解的建立具有借鑒意義。
二、引入行政訴訟調解制度的必要性
我國行政訴訟制度自建立以來，在控制行政權、保護公民權利方面發揮了重要作用。雖然法律規定不適用調解，然而，大量行政案件變相地適用調解解決行政爭議已成為公開的秘密，不允許調解的規定已名存實亡。關于行政訴訟中應否引入調解機制的問題，近年來理論界、實務界對此一直存在比較大的爭議，筆者認為，有必要在行政訴訟中建立調解制度。
（一）行政訴訟調解的現實性。
我國現行《行政訴訟法》第50條規定：“人民法院審理行政案件不適用調解”。事實上，調解制度強大的現實生命力使其以非制度化的方式活躍在行政訴訟中，調解在不知不覺中成了行政審判中一種結案方式，造成行政案件判決結案少，撤訴率高的現象，人民法院一審行政案件撤訴結案率在不斷增長。在人民法院的行政訴訟案件結案的方式中，原告撤訴的比例從27%上升到51%[⑦].從一些行政法官的報告中看到，我國個別地區撤訴率竟然高達81.7%[⑧].我們從以上數據可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴呢？顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動員息訟工作和協調工作。通過調查，一是來自法院的“協調”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協商”、“協調”、“庭外做工作”等，實際上就是調解后撤訴的案件，從中我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、協調處理成為規避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監控的范疇，從立法制度上進行規范，使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式。可見，雖然行政訴訟的制度設置上沒有調解，但司法實踐中調解卻大量存在。最令人擔憂的是，這些沒有法院主持的調解，是否存在非法交易，損害國家利益或公共利益的情形；是否存在行政機關以勢壓人，欺壓弱者，使行政相對人違背自愿的現象；是否存在行政機關反悔得不到執行的情況。為了消除這些可能出現的弊端，就必須讓調解制度堂而皇之地走入行政訴訟的殿堂，從而消解因制度空缺帶來的不良因素。誠如有學者言：“事實上，允許調解未必損害原告利益或者公共利益，不允許調解也不見得能夠保護原告利益和公共利益。”[⑨]至于有人所擔心的公共利益受損風險問題，可以通過法官在調解程序中的主導作用，來強化公共利益的保障。
從解決行政糾紛的角度出發，應當取消不適用調解的規定，準許當事人調解，然后由法院對當事人達成的協議是否合法進行審查，認為不違反當事人自愿和法律的強制性規定，不損害社會公共利益和第三人利益的，即確認協議的法律效力，否則，法院對協議的效力不予確認。在行政訴訟中規范的引入調解制度是我國行政審判實踐所需要的，這樣將更有利于通過行政訴訟來維護國家權威和群眾的合法利益。
就當前行政訴訟的現狀來看，要想更好地處理行政案件中雙方主體的利益沖突，化解社會矛盾糾紛，必須建立行政訴訟調解制度。在審判實踐中，行政機關與行政相對人之間的矛盾沖突經常出現，而行政審判作為解決好這種沖突的最權威的一種方式，很多時候僅僅做出正確的判決，是很難達到案結事了的目的。而相比之下，調解會更有效。特別當被訴的具體行政行為存在一些瑕疵，而又涉及到公共利益時，若判決支持原告訴訟請求，則公共利益將受到損害；若判決不支持原告的訴訟請求，則其合法權益又得不到保護，行政訴訟失去其存在的意義。法院在這種審判中處于兩難境地，但如果適用調解，則法官可以充分發揮自己的才能，在原、被告之間做工作，促使雙方達成和解，既保護了原告的合法權益，也維護了公共利益。因此，調解是解決行政訴訟中原、被告之間矛盾沖突，平衡好各方面利益沖突的最好途徑。
（二）行政訴訟調解的實效性。
1、可以有效地化解官民矛盾，真正實現法律效果和社會效果的有機統一。
行政審判與黨和國家的大局及中心工作聯系緊密，涉及社會穩定的群體性、集團性的案件多，政治敏感性高。正如肖揚院長所說：“行政審判工作是社會主義法治國家的一個晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現依法行政的水平，直接衡量公民權利的保障程度”。雖然我國的民主法制建設進程不斷推進，但大多數人仍視“民告官”為畏途。如果設立調解制度，法院就可以在自愿、合法的前提下主持雙方心平氣和地進行調解，法院通過對雙方當事人進行排解疏導，說服教育，一方面，能促使行政機關放下官架子，主動承認錯誤或失誤，真誠與相對人平等協商；另一方面，行政機關與相對人平等對話從而能使相對人消除怨氣，自愿做出讓步。此舉使相對人感到法院既講法理又講情理，能感覺到有說理的地方，有利于改變相對人對人民法院“官官相互”和工作生硬的錯誤看法，有利于行政機關對行政事務的長效管理，有利于相對人合法權益的保護，較好地體現了行政訴訟的目的。同時，由于是自愿達成的協議，一般都會自覺主動履行。這種方式為消除雙方的對立和對抗情緒，有效化解官民矛盾，增強人民群眾對政府的信任，密切行政機關與人民群眾的關系，為維護社會穩定起到了重要的作用，較好地實現了法律效果和社會效果的有機統一。如果只能適用判決，則有可能適得相反，使矛盾進一步惡化。調解并不一定損害國家利益或公共利益。
排斥調解者認為，行政訴訟調解，很可能使行政機關用行政權力讓步作交易，達成調解協議，從而損害國家利益或公共利益。這種觀點，混淆了民事調解與行政訴訟調解的區別。在民事領域中，民事權利是私權，允許當事人放棄合法權利進行調解。而行政訴訟中，由于行政權是一種公權，權力是國家和人民賦予的，行政權是不允許放棄的。調解不是以違反法律為手段，以犧牲國家利益、公共利益為代價，況且調解是在法官主持下進行的，違反法律規定，損害公共利益的調解協議也得不到法院的確認。行政訴訟案件并不是像排斥調解論者所說的，合法的予以維持，違法的予以撤銷，除此沒有第三種以外的其他方式了。實際上，無論是合法的行政行為，還是違法的行政行為，處理時都存在許多法律允許的不同方式，雙方當事人確有很多選擇的空間。被告行政行為合法時，當事人可以合意選擇符合法律規定的雙方更能接受的行為方式或自由裁量的幅度。被告的行政行為違法時，可以協議重新做出合法的行政行為。如果是不作為，則可協議依法作為。如果涉及損害賠償，還可以協議撤銷行政行為，同時就賠償數額、期限等協商一致，避免了多次訴訟的諸多不便。這些方式比起我們機械的判決來說，既不損害國家利益、公共利益，又提高了效率，化解了矛盾，符合中國人“和為貴”的解決糾紛的傳統，其社會效果不言而喻。
2、可以調動相對人行政訴訟的積極性，有利于改變行政訴訟的現狀。
從行政審判開展十余年來的實際效果看，形勢并不樂觀。雖然受理的案件每年增加，但真正的行政訴訟案件卻未見明顯增長，相反有下降的趨勢。現實生活中行政爭議的數量與進入行政訴訟領域的行政爭議的數量在比例上還有很大的差距。而行政機關向法院申請強制執行的非訴行政執行案件卻增長迅速，遠遠超過了行政訴訟案件。這種本末倒置的怪狀與行政審判的任務大相徑庭。究其原因，無外乎以下幾點：首先，我國受中國幾千年封建專制思想的影響，“民不和官斗”的觀念在絕大多數人的頭腦中已是根深蒂固。雖然有理，但“民告官”還是讓老百姓望而卻步；其次，懾于行政機關的威脅、刁難、打擊和報復，相對人覺得自己勢單力薄，與“官”斗是拿雞蛋碰石頭，顧慮重重，因而不愿起訴、不能起訴、不敢起訴。即使起訴了，害怕“贏了一陣子，輸了一輩子”，訴訟中也被迫撤訴；再次，相對人對行政訴訟的信心不足，總認為“官官相互”，對法院不信任，對訴訟的結果存在合理的懷疑。雖然期望值很高，但熱情卻偏低，嚴重挫傷了相對人的訴訟積極性。還有執行難的問題，更使相對人視“民告官”為畏途。針對相對人的種種擔心，如果能引入法院主持下的人性化的調解，通過法官的說理釋法，促使雙方在心平氣和的友好氣氛中平等協商，互讓互諒地將紛爭解決，沒有強烈的對抗和怨恨，有利于相對人消除對行政機關日后打擊報復的擔心，改變對法院“官官相互”的看法。與對抗性很強的訴訟和冷酷的判決相比，“成則雙贏，不成也無輸方”的調解，注重矛盾的修復，和睦關系的再造，大大消除了相對人的重重顧慮，免除其后顧之憂，從而增強相對人訴訟的信心，激發訴訟的積極性。
3、可以切實維護相對人的合法權益，實現“公正與效率”雙重價值。
公正是司法的靈魂，是司法的最終價值取向，失去公正，司法就失去了存在的意義。行政訴訟的根本目的是保護行政相對人的合法權益，而禁止調解的規定背后隱藏的非正常撤訴的突出問題，不僅未能如其所愿，相反，由于規避了司法的監督，造成原告的權益在訴訟中再次受到侵害仍只能忍氣吞聲、委曲求全，行政權仍有被濫用的可能，使得行政訴訟的立法意圖完全落空。因此，設立調解制度，將當事人的合意置于司法的審查之下，能從根本上保證相對人的合法權益在訴訟中不再受行政權被隨意決定和濫用的侵害，同時也能對已發生的侵害實施司法救濟。這樣，才能增強相對人對行政訴訟的公正感和認同感，樹立行政訴訟的信心，真正實現行政訴訟的目的，進而推動行政訴訟的法制化進程。
行政審判專業性強，涉及眾多的行政管理領域，適用的法律、法規繁雜。隨著行政審判的深入開展，新類型的案件不斷出現，新情況、新問題層出不窮。而行政審判起步較晚，無論是理論還是實踐經驗都相對薄弱。在目前這種情況下，如果能對行政訴訟案件進行調解，則可以避免對事實和證據的嚴密分析和認定，節約了訴訟成本，提高了效率。在案件完全可以調解解決的情況下，強令當事人走完煩瑣冗長的訴訟全過程，強求法官像專家和學者那樣花費長久的時間和精力對疑難問題和法律適用進行周密的分析、研究、論證并做出可能使矛盾更激化的判斷，不符合行政訴訟及時解決行政爭議的目的要求，與“公正和效率”的價值取向背道而馳，顯然沒有任何意義。
4、適應WTO規則的要求，與國際慣例保持一致。
協商、調解、斡旋是WTO確立的處理糾紛的基本原則。WTO確立的基本原則是各成員國普遍適用的原則。WTO對我國的行政訴訟制度提出了新的要求。行政審判在審理涉及WTO規則的糾紛中，理應遵循WTO確立的協商、調解、斡旋這些處理糾紛的基本原則，才能保證與國際慣例的一致性，才能適應入世的要求，體現效益的價值。而且調解的優勢已經國內外的實踐檢驗和證實，并被卓有成效地運用著。因此，我們應以入世為契機，在行政訴訟中引入調解機制。
三、建立行政訴訟調解制度的理論基礎
行政訴訟中引入調解制度不僅具有必要性，而且具有可行性，其理論基礎包括如下幾方面：
（一）雙方當事人的法律地位平等
我國《行政訴訟法》第七條規定：“當事人在行政訴訟中的法律地位平等。”該原則貫穿于行政訴訟的整個過程各個方面，其為當事人自愿協商、平等對話奠定了基礎。在行政執法過程中，行政機關和行政管理相對人的地位是不平等的，一方是行政主體，它代表國家行使行政權力，擁有單方做出具體行政行為的權力；另一方是作為行政管理相對人的公民、法人和其它組織，他們是被管理者，具有服從國家行政管理的義務，雙方是管理與被管理，支配與被支配的關系，法律地位是不平等的。但是，一旦行政主體和行政相對人進入行政訴訟程序，成為行政訴訟法律關系的主體后，地位發生了變化，原來的被管理者成為原告，而管理者即行政機關成了被告，行政主體成為被告，雙方成為行政訴訟案件的當事人，其在行政訴訟法律關系中享有同樣的權利并承擔相應的義務，行政訴訟法律地位平等為原告和被告方調解道路搭建了平臺。
（二）行政自由裁量權的存在
眾所周知，我國行政機關及其工作人員具有廣泛的自由裁量權。自由裁量是行政行為的重要特征，也是行政機關行使行政職權的需要。對行政自由裁量權的含義，不同的學者有不同的理解，他們的相同點有：一是行政自由裁量權的來源都是法律對行政機關的授權；二是在這種授權下，法律規定兩個以上的法律效果或某種行為范圍；三是行政機關可以根據自己的判斷決定實行何種行政行為、采取何種實施方式、選擇何種法律效果；四是由行使行政自由裁量權而選擇的行政行為的種類、實施方式及選擇的法律效果都必須在法律規定的范圍內。筆者認為，行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律、法規規定的幅度和范圍內所享有的一定選擇余地的處置權力，它是行政權力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權限，也是現代行政的必然要求。在行政執法中，普遍存在著自由裁量權的現象且法律法規中包含著彈性伸縮度條款。以行政處罰為例進行說明：第一，對某一行政違法行為的處置，往往因有多個罰種和罰度可適用而可能做出多種具體行政行為，法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機關自由裁量；第二，行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權的運用營造了寬松環境。如藥品管理法第73條規定的行政處罰幅度“處違法生產、銷售的藥品貨值金額二倍以上五倍以下的罰款”。行政機關自由裁量的空間異常廣闊；第三，行政法以不確定之法律概念“情節嚴重”、“情節較重”、“情節較輕”等概括性用語來劃分檔次，并規定了適用不同檔次法定行政處罰條件。但因其本身未能說明有關“情節嚴重”、“情節較重”、 “情節較輕”明確的內涵和外延，在具體的理解和把握上，由執法者自由裁量；第四，一些行政處罰規定沒有明確的幅度，只能由行政機關根據情勢酌情裁量。
按照行政機關在具體行政行為中的自由度可以將行政行為分為裁量行為與羈束行為。裁量行為又可以分為在法律法規限定種類、范圍、幅度內的裁量和僅要求符合立法目的和原則的自由裁量行為。但無論哪種裁量行為都對行政機關授予了一定的處分自由度，在此權限內的處分，只要不是恣意和過分，都是行政權的合理行使。如果調解在行政訴訟中可以成立，則首先存在于行政機關擁有裁量權的具體行政行為中。對羈束行為，法律既然對行政機關的權限作了明確規定，行政機關就無自由余地，也就無妥協以達成調解的可能。
正是因為行政自由裁量權的存在，一部分行政案件適用調解來解決已成為可能。自由裁量權是法律賦予行政機關的，必然存在一個合法但不合理的問題，現實行政訴訟審判中我們可以對該類案件加大調解力度，通過人民法院的調解能使行政機關改變不合理的行為，防止權力濫用或處罰失當。行政立法給了行政機關大量的自由裁量的空間，這個空間，同時又是行政訴訟調解的空間。每一個不符合法律和理性的自由裁量行為，都可以在法院的主持下讓其“回歸正果”。
（三）公權力的有限處分性
實體處分權是調解產生的基礎和前提，這是公認的觀點。訴訟中是否可進行調解，關鍵問題在于行政機關是否擁有實體處分權。因為調解有時是一個妥協、讓步的過程，只有在當事人雙方相互放棄某些權利，或是一方主動放棄某些權利，調解才有可能實現，只要一方當事人不享有實體處分權，便不存在調解的基礎。反對建立調解制度的觀點認為，行政職權是法律賦予行政機關的國家權力，它同時又是一種職責，是職權、責任、義務的統一體，行政機關只有依照法律規定實施，既不可變更，也不可放棄，否則就是失職。由此推論，行政訴訟不宜建立調解制度。初看起來，這種排斥調解制度的觀點似乎有一定的道理。但我們千萬不能被這種表面的邏輯推理所誤導。行政職權的實施方式不是死板固定的，其方式的選擇取決于實際的需要。行政機關行使職權固然要遵照法律的規定，但我們絕不可幼稚地、天真地認為法律的適用就是法律與事實一一對應的過程，法律是針對某一類事實反復適用的，而事實是千變萬化的。現代法學理論研究表明，法律規范再嚴密也不能涵蓋行政管理的所有領域，即便涵蓋了行政管理的所有領域，也不能嚴密到與多變的現實一一對應的程度。事實上，適用法律的過程是一個選擇的過程，這種選擇適用具有較大自由裁量的空間，“這樣看來，行政機關依法行使職權，本身就是行使處分權。行政機關在法定權限范圍內可以，對公權力進行有限的處分，行政職權的可處分性為建立行政訴訟調解制度奠定了理論基礎。行政機關享有有限的行政處分權表現在以下幾個方面：
首先，自由裁量權的行使是處分權的表現。“合法的決定往往并不是唯一的。行政職權的個案使用離不開行政主體的掂量、比較、評估、權衡和決定。這本身就隱含著對公權力的處分”[⑩].從現行的法律法規來看，行政主體被賦予了極大的自由裁量權。行政主體在法律明示授權或者消極默許的自由裁量權范圍內，基于行政的目的，自由斟酌，自主選擇而做出具體的行政行為的權力，包含著行政機關對行政權的自由處分。行政權中自由裁量權大量存在，而自由裁量權的行使在某種意義上就表示對公權力在一定程度上的處分。公權力無論是在行政程序階段還是在訴訟程序階段，均存在一個自由裁量的幅度問題，公權力具有有限處分性。
其次，合作行政、契約行政的發展為行政處分權提供了空間。“合意行政”理論認為，“行政就是管理，管理就是服務”，而在這種服務型的“合意行政”過程中，行政權已經實現了從威權至上向帶有協商合作精神的公權力的轉變，行政管理已不再僅僅是行政機關單方意志的體現，更多的表現為行政機關與行政相對人的合作，這樣不但節約了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圓滿實現。對相對人而言，參與合作的行政，能使自己受益，享受行政機關提供的高質量的服務。行政機關與相對人的這種合作越充分，兩者雙贏的可能性就越大。行政機關與行政相對人就行政的事項，并非使用行政權力手段，而是常常在與相對人的征詢、協商、溝通中做出行政行為。行政機關與行政相對人為了實現各自最大化的合法利益，通過溝通協商并達成協議的過程，既是行政機關行政的一種方式又是行政權處分的表現。如果行政機關不擁有實體處分權，將無法與相對人達成妥協，但這個處分權的行使，并不必然以損害國家利益、公共利益為前提，相反，這個實體處分權更能保證行政機關以符合法律精神的方式實現其行政目的。因此，我們應當承認在現代行政管理活動中，行政機關有必要、有可能在不損害國家利益、公共利益的前提下，根據實際需要處分其行政權。實踐中，行政裁決、行政合同、具體行政指導三類行政行為，行政權力的性質都在弱化，為行政訴訟中的調解留下了空間。
最后，政府只能是體現為一個個具體的行政機關，而行政行為總是以一個或多個行政機關自然人的行動出現的。就算是政府完全依法行事，也難以避免主觀意志的存在。因此，認為行政機關沒有處分權，只是就總的情況而言，即在職責上必須維護授權者的總體利益，這和為了實現行政目的，在法律的規定范圍內行使具體的有限處分權并不矛盾。
（四）彌補判決的缺陷
在我國現行的行政訴訟中，主要有兩種結案方式，即判決與裁定，其中判決又分為維持判決、撤銷判決、履行判決、確認判決和變更判決（僅針對顯失公正的行政處罰）五種。然而，仔細考察后，我們不難發現無論是判決或是裁定，都是一種非此即彼的結案方式，即使是部分撤銷與變更判決，也并非當事人雙方合意的結果。這樣訴訟雖然已經結束，但是在許多情況下，當事人雙方的矛盾并沒有獲得滿意的解決，行政訴訟并沒有實現其目的。這種無法反映當事人雙方“合意”的非此即彼的糾紛解決機制顯然已不能適應現代行政的要求。我國法律規定，法院對顯失公平的行政處罰可以判決變更，而對其他的違法行為，目前法院只能判決撤銷而不能變更，這對于大多數原告來說，其合法利益仍然沒有得到有效的保護，因為撤銷違法行為只是確認了具體行政行為的違法性，但對于該行政行為在撤銷后，到底應如何做出，法院無權干涉，只能等待行政機關重新做出具體行政行為，并且對于新做出的行政行為，如果原告仍認為其合法權益受到侵害，行政相對人不得不進行新一輪的行政訴訟，若一審得不到支持還要進入二審程序，這一方面使得原告利益的保護遙遙無期，另一方面無形中也加重了雙方當事人的訴訟成本和訴累，浪費了司法資源。相反，如果在行政訴訟中引進調解機制就正好能夠彌補這方面的不足。如果適用調解，在法院的主持下由行政機關依法改正先前的違法行為，可直接達到原告起訴的目的，保護原告合法權益，雙方沖突得到了一次性的徹底解決，大大節省了訴訟時間與成本，減少訴累。因此，在行政訴訟中適用調解是合理之舉。
四、構建行政訴訟調解制度的設想
作為人民法院審理行政案件的一種手段和方法，行政訴訟調解在各類行政案件中大量適用已是不爭的事實，但作為一種制度，行政訴訟中的調解在我國還存在現實的法律障礙，需要一系列的配套資源作為其發展背景和理論基礎，否則，這種制度就不會在我國真正建立起來。為順應各國行政訴訟調解的程序化、規范化趨勢，在將來修改行政訴訟法時，應適時把調解作為一種正式制度加以確定，以避免我國目前在這一問題上理論與實踐相脫節的弊端。為節省訴訟資源，方便行政相對人與行政主體解決行政糾紛，我國應合理建構符合時代潮流和民主法治精神的行政訴訟調解制度。建立行政訴訟調解制度，首先應考慮行政訴訟的特殊性，同時要借鑒民事訴訟調解制度的成功經驗和做法。筆者認為，我們不妨《對行政訴訟法》第五十條作如下修改：“行政訴訟在不違反公共利益且合法、自愿的前提下，可以適用調解，但法律、行政法規另有規定或者不宜調解的除外”。為此，筆者提出如下設想：
（一）適用原則
1、自愿原則
自愿原則，是指行政訴訟調解必須基于當事人雙方的自愿，而不受外在不正當因素的影響。在法院調解的過程中，自愿原則居于核心位置，具有特殊的重要性。調解的本質特征決定了人民法院應充分尊重當事人的意見，因此人民法院啟動、運行與終結調解活動必須以各方當事人的自愿為基礎，切實杜絕強制當事人接受調解，以“和稀泥”的方式，動員原告撤訴，損害當事人的合法權益。自愿原則可以從以下兩個方面理解：
第一，調解的提出和進行必須是雙方當事人的意愿。人民法院只有在雙方當事人自愿接受調解的前提下，才能主持雙方當事人進行調解，如果當事人一方堅持不調解的，人民法院不能強迫或變相強迫進行調解，應當進入訴訟程序及時做出判決。在訴訟過程中，當事人可以自愿申請調解，而人民法院根據案件的情況也可以主動提出進行調解。但人民法院依職權提出進行調解，必須征得雙方當事人的同意，否則調解也不能進行。
第二，調解達成的協議內容必須反映雙方當事人的真實意思。調解協議的內容直接涉及雙方當事人的權利義務，應當由當事人按自己的意思進行處分，人民法院只能根據政策、法律進行一定的說服教育工作，引導他們解決糾紛。調解協議的內容，必須是雙方當事人自愿協商的結果，否則，即使達成協議，事后也有可能被當事人推翻。
2、合法原則
合法原則，是指人民法院和雙方當事人的調解活動及其協議的內容，必須符合法律的規定。合法原則重點強調法院對當事人雙方的調解活動及其方案的合法性進行監督。在調解中允許當事人對自己的權利做出處分，但當事人的處分不得違背政策、法律的規定，或損害國家、集體和其他公民的權益，這是合法原則的基本要求。雙方達成的協議內容，要符合有關政策、法律的規定。
當然，對調解協議合法性要求與對判決合法性的要求應有程度上的不同之處。調解不僅僅是法院運用審判權解決糾紛，它還是法院行使審判權和當事人行使處分權的結合。也就是說，當事人可以運用處分權在不違反禁止性規定的前提下達成雙方所滿意或者所能接受的調解協議，因此協議的內容與法律上嚴格認定的權利義務關系并不完全一致。妥協與讓步在大多數情況下對達成調解協議時必不可少的。因此，我們認為合法性應定位于一種寬松的合法性，它不是指調解內容必須嚴格遵照法律規定，而是指協議的內容不得與法律禁止性規定相沖突，不得違反公共利益和損害第三人合法權益。
這里有必要明確自愿與合法的關系。達成調解協議必須當事人自愿，但當事人自愿的，不等于都是合法的。若一方當事人為盡快擺脫訴訟或者迫于另一方當事人的要挾，在調解過程中一再放棄自己的權利，這種顯失公平的調解協議，是違背調解的立法本意的。法院對這種調解協議應當適度干預，從政策、法律上教育當事人放棄不合理的要求，尊重對方當事人的合法權益。
3、平等原則
是指在行政訴訟調解過程中，當事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護平等。由于行政主體擁有強大的行政權力而對行政相對人處于優勢地位，而在行政訴訟調解過程中，這一優勢應該得到矯正，保證原告相對人與被告行政主體在法庭上的平等對峙，通過被告特定義務的履行和原告相應權利的行使，以及法庭對固有優勢的抵抗來調節原被告雙方權利義務的平衡。訴訟調解必須以當事人的地位平等性為基礎，只有當事人地位平等，才不會存在一方壓制強迫另一方接受非真實意思表示的機會，才存在協商的基礎。
4、有限原則
行政訴訟中并非任何行政案件都可以適用調解，依法行政的法治原則要求行政機關不得任意處分行政權，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調解受到限制。根據行政機關在行為時受法律、法規約束的程度為標準，具體行政行為分為羈束行為和自由裁量行為。由于羈束行為的內容、方式、程度等已由法律、法規做出了非常明確、具體的規定，行政機關只能嚴格按照執行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，所以，對這種具體行政行為不能適用調解。因此，筆者建議行政訴訟應建立有限的調解機制，法律中有明確限制性規定的，必須在法律規定的范圍內進行調解，法律沒有限制性規定的，調解不得損害公共利益和他人合法權益。
（二）行政訴訟調解的范圍界定
由于沒有法律上的依據，在實踐中出現了某些法官“以壓促調”、“以判壓調”、“以拖壓調”等現象，這種調解不但違背了自愿調解的原則，也導致了多年來撤訴率、特別是非正常撤訴率的居高不下。因此，明確哪些案件可以適用調解，哪些案件不能適用調解，有利于司法統一，防止調解制度適用的隨意性，限制法官調解自由裁量權。筆者認為，行政審判中適用調解的主要有以下幾類案件：[11]
1、行政處罰案件。根據有關行政法律、法規的規定，行政機關進行行政處罰一般都擁有自由裁量權，由此便可能產生處罰輕重失度的情況。由于自由裁量權的存在，行政機關在法定的權限內做出的任一選擇都是合法的。實踐中，若原告以被告的行政處罰“顯失公正”為由提起訴訟，法院對這種合法但不合理的行政行為只能判決維持，這樣的判決就使得行政相對人的合法權益得不到保護。在審理過程中，如果行政機關認識到行政處罰明顯過重，提出將處罰減輕，在審判人員主持庭審的情況下，如果原告同意，則這一糾紛即可獲得解決。這樣，通過調解，既能保護行政相對人的合法權益，及時了結爭議，又達到監督行政機關依法行政的目的，實現了法律效果與社會效果的有機統一。
2、行政裁決案件。所謂行政裁決，是指依法由行政機關依照法律授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并做出裁決的行政行為。該類案件，原告起訴的目的實質在于滿足其民事主張，該類案件的調解，其實就是民事糾紛當事人之間的調解。
3、行政許可案件。《行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”雖然《行政許可法》第四條規定：“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。”但許多法律、行政法規在規定行政許可的具體標準和條件時，給行政機關以合理裁量權。這就為此類行政訴訟中適用調解制度提供了依據。當然，在調解中，人民法院必須堅持公平、公正的基本原則。
4、行政征收案件。所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權，根據國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償地征集一定數額金錢或實物的行政行為。目前我國的行政征收體制由稅和費組成。雖然法律、法規對于行政征收的范圍、標準等都有規定，但在具體操作中，行政機關在征收時存在自由裁量的空間。如稅法中關于稅收的減、緩、免等方面只有原則性規定，如何掌握好尺度，就是稅收征管部門的自由裁量權。還有一些費的征收，針對不同情況、不同范圍，行政機關可以自由決定收費數額。因此，在行政訴訟中，法院可以在此幅度內進行調解。
5、行政補償案件。所謂行政補償是行政主體基于公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中，合法行使公權力的行為而致使公民、法人或者其他組織的合法財產及合法權益遭受特別損害，以公平原則并通過正當程序對所遭受的損害給予補償的法律制度。對于合法財產及合法權益的損害程度及補償的標準、方式等，都存在合理及可裁量的問題。因此，此類案件可以適用調解。當然，人民法院在調解時，必須以保護“公共利益”不受侵害為原則。
6、行政合同案件。行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議。行政合同是現代行政法中合意、協商等行政民主精神的具體體現。正因為行政合同有合同的特性，決定了人民法院在審理此類行政案件中可以適用調解。當然調解時，必須遵守公益優先原則，即當私人利益與公共利益發生明顯沖突時，不得以犧牲公共利益為代價進行違法調解。
（三）行政訴訟調解的達成必須具備以下條件：
1、調解的主體為本案的當事人。行政訴訟是行政相對人一方作為原告，行政主體為被告提起的訴訟，因而訴訟調解的主體必須包含原告方的行政相對人與被告方的行政主體。
2、當事人對訴訟標的有處分權。“所謂當事人對訴訟標的有處分權，是指當事人就訴訟標的，事實上有處分的可能，法律上有處分之權限，對于調解標的，有權做成有拘束力之聲明。”[12]一切調解的基礎以相關當事人擁有實體處分權為前提，不存在實體處分權就不存在調解。
3、以當事人各方意思表示相一致的自愿性為前提。行政訴訟調解必須基于各方當事人自愿，尤其是行政相對人的自愿，否則，就不是其真實的意思表現，而只是處于強權地位或主導地位的當事人一方的單方意思體現。
4、不違反法律和不損害公共利益、他人利益。在行政訴訟中適用調解，必須堅持一個前提，即不違反法律和公共利益、他人利益。[13]眾所周知，調解是最直接、最有效解決矛盾糾紛的手段，行政訴訟調解也是如此，其能保障原告與被告在平等協商的基礎上做出讓步，因此適用調解是首選，但是并非一遇到行政訴訟就套用調解，因為調解的本質特征是始終尊重當事人意見，行政機關不能為了圖方便，超越或放棄法定職權而與原告進行調解，這樣會損害國家權威，其應該在不違背法律的禁止性規定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過調解達到化解矛盾糾紛，維護當事人合法權益的目的。
（四）行政訴訟調解的程序
1、調解程序的啟動
在行政訴訟中，提起訴訟的是行政相對人，行政訴訟中調解的申請者也應限于行政相對人，如果允許行政機關申請調解，則可能出現因行政相對人懼于行政機關的行政權力而被迫接受調解的情況。將申請調解的權利賦予相對人，對行政機關則影響不大，行政機關可以接受也可以拒絕，這樣就可以減少運用行政權力而脅迫調解的現象。此外，人民法院根據案件的具體情況，在征得雙方同意的情況下，也可依職權提出調解。
2、調解方案的達成
調解達成協議，必須雙方當事人自愿，不得強迫，但法院可以為當事人提出調解方案。在行政糾紛中，如果雙方當事人已有達成協議的意向，但是由于法律知識或其它知識的欠缺，原告往往不知如何恰當保護自己的合法權益，或由于受到來自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權益；另一方面，被告則可能為換取原告人的調解同意而犧牲公共利益。在此情況下，人民法院根據職權主義原則，對雙方當事人的調解活動進行必要的引導與監督，就成為調解能否成功的關鍵。如果協議內容涉及行政機關重新做出具體行政行為，則行政機關應依協議內容做出新的具體行政行為并履行之，不能將此協議直接視為行政機關的行為。如果行政機關事后拒絕履行協議，法院不能直接以此為執行依據，而應根據行政訴訟法的規定，按行政機關拒不執行判決、裁定的方法處理。
3、堅持調解的合議制
即行政案件是否需要調解，該怎樣調解，應由和議庭成員討論決定。有人將調解與簡易程序等同，認為可由獨任審判員決定并主持調解，這是不對的。如前所述，調解并非不適用法律，相反，與審判一樣需要法官對法律精神、原則的深刻理解和嫻熟運用，成功的調解是對法律目的的完美實現。合議制作為人民法院最基本的審判方式，其優點在于可以充分發揮合議庭成員的集體智慧，對案件事實和法律做出最準確的判斷，而且還可以對個別承辦人員為私利而違法調解實現監督。因此，可調解的行政案件并不必然是簡單的案件，適用調解也不等于適用簡易程序。
4、調解的審級
我國民事訴訟法規定，司法調解適用于當事人起訴之后的任何階段，既包括一審，又包括二審，是人民法院的訴訟活動之一。但是，關于行政訴訟調解，筆者認為，原則上應限定在 一審期間，不適用于二審。因為只有在一審期間，行政機關才可以改變原具體行政行為，原告撤訴才能得到行政機關的實質回應。而在二審期間，由于人民法院的審理對象發生了變化，不僅要審查原行政行為是否合法，還要審查一審法院認定事實和適用法律是否正確，行政機關若改變行政行為，原告撤訴，只能使原審判決生效，并不能給當事人帶來和解的預期效果，故在二審期間法官即使調解也會因缺乏調解基礎而收效甚微。如果調解可適用于任何審級的話，當案件的判決結果對各方當事人都不利時，當事人往往通過調解來避免判決帶來的不利后果，從而規避了損害國家利益、公共利益和他人合法權益的行為。同時，當事人通過調解來推翻一審或已生效的判決，影響了一審或已生效判決的既判力和穩定性，損害了法律的尊嚴和權威。二審或再審的目的旨在糾正一審或已生效判決的錯誤，而不是為了給當事人再提供一次調解的機會。不過，行政賠償訴訟是一個例外，根據最高法院有關司法解釋規定，二審法院在審理期間若發現一審法院遺漏賠償請求的，可以就行政賠償部分進行調解，調解不成的，可以就賠償部分發回重審。因此調解只適用于一審。
5、確定調解結案為法定的結案方式之一
應當允許人民法院以調解筆錄或當事人提交的調解協議的書面形式結案，這是行政訴訟調解制度建立的標志。它不同于目前法院對因被告改變具體行政行為，原告申請撤訴予以準許的結案方式，后者實際上是受法律空間的壓迫不得已而為之，這種結案方式常常給人以原告自我妥協的錯覺，而且掩蓋了法官的勞動，且反映在統計數字上，撤訴在結案方式中的比重過大，會使整個訴訟制度失去平衡。允許調解，明確調解為法定結案方式之一，就是尊重法官為調解結案而付出的努力，實際上，對于法官來說，調解成功一件案子并不比審理一件案子更輕松，既需要法官對事實的完全把握，也依賴法官對法律的深刻理解力。正如美國學者戈爾丁所指出：“調解需要一種高于運用法律能力的特殊技巧”。[14]總之，調解結案不應被視為訴訟結案的另類，應還其應有的地位。
（五）調解協議的效力
第一，確定當事人間權利義務關系的效力。人民法院的調解書送達當事人或調解筆錄生效后，表明雙方當事人對曾經發生爭議的法律關系已經取得共識并得到法律的確認，權利方應依法行使權利，義務方應依法履行義務，這是法院調解書在實體法上的效力。
第二，結束訴訟的效力。人民法院的調解書送達當事人和調解筆錄依法生效后，當事人之間的行政爭議，在法律上已最終解決，當事人不得以同一事實和理由向人民法院再行起訴，這是法院調解在程序法上的效力。調解書和特定的調解筆錄依法生效后，其法律效力同法院生效判決書一樣，當事人即喪失了上訴權。當事人如對法院的調解書和調解筆錄有異議，也不能上訴。調解協議是雙方當事人根據自愿、合法的原則，經過充分協商達成的，并在調解書送達前和調解筆錄依法生效前，還允許雙方當事人反悔。
第三，強制執行的效力。調解協議是雙方當事人在人民法院主持下自愿達成的，一般情況下當事人都能自覺履行。但在司法實踐中，有的當事人拒不履行調解協議確定的內容，于是就發生強制執行問題。依照法律規定，若調解書由給付內容的，一方當事人又不履行確定的義務，另一方當事人有權向人民法院申請強制執行。
（六）當事人反悔權制度
調解不可能保障百分之百的運行無誤，因此有必要建立相應的救濟制度，當事人的反悔權制度即是其中之一。當事人對調解的反悔包括兩種情況：（1）調解書送達前的反悔，其是指當事人雙方雖然經過法院的調解最終達成協議，但是當事人一方或者雙方又推翻協議的全部內容或部分內容，或者調解送達時拒不接受調解書，要求重新調解或判決的情形。如果調解書送達前或者送達時當事人拒絕簽收的，調解書不發生法律效力，法院要及時通知對方當事人并對案件及時進行判決。（2）調解書送達后反悔，其是指當事人在調解書送達后，對已經收到的調解書反悔要求法院重新處理的情形。由于調解書自當事人簽收時生效（當事人雙方不在同一時間簽收的，以后收到調解書的當事人簽收的時間為調解書生效的時間），調解書送達后當事人反悔的，應告知當事人如確有證據證明調解違反自愿原則或者協議內容違法的，可以向法院申請再審。[15]
（七）法院在調解中的職權
1、調控行政訴訟調解的過程。行政訴訟調解過程在法官的主持下，通過其直接、深入、細致的教育、疏導工作，促使當事人各方在自愿的基礎上達成調解協議的糾紛解決過程。調解過程由法官和當事人共同參與，由當事人分別提出調解方案進行協商，或者由法官基于職權提出調解方案以供參考，法官從事實和法律方面為當事人擺明利害關系，當事人則從實現自己利益的角度綜合考慮是否接受調解，這個過程是法官與當事人以及當事人之間意思交換的過程。在調解過程中，法官在調解程序中的具有主導作用，積極主動地介入并引導和促進協議的達成，實質上是法院代表國家對案件依法行使審判權的一種職能活動。
2、監督調解協議的內容。合法性審查是行政訴訟的核心，同時也是行政訴訟存在的靈魂。雙方達成調解協議后，需要雙方當事人對法院進行相一致的陳述，由法院對調解協議的合法性進行審查。這里的合法性審查是指在不違背法律的禁止性規定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過調解的低成本、高效率，達到糾正違法或不合理行政行為，監督和促進行政機關的依法行政，實現對當事人合法權益的保護的目的。
五、結語
要實現行政訴訟的制度創新，必須把調解置于現代行政法最新發展的背景下作理解，即隨著公法行為的契約化趨勢不可避免，行政權力和公民權利相互依賴、相互制約正日益深刻地改變現代行政管理的面貌，從而為行政權力的行使賦予了不同于以往的形式和內容，也給以解決行政爭議為已任的行政訴訟提出一個新課題。在實務中，隨著行政行為的多樣化、行政案件的復雜化加劇，如何認識羈束裁量行為在行政管理中的表現形式，明確法官司法自由裁量權的邊界，正確把握調解的度，使之不侵越行政權，成為擺在我們面前的一道嚴峻課題，亟待研究解決。
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注釋：
[①]參見方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社1999年版，第305頁；
[②]參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，第265-266頁；于安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1997年版，第85-86頁。
[③] 參見[美]J.弗爾博格、李志：《美國ADR及其對中國調解制度的啟示》，《山東法學》1994年第4期；
[④] 參見王振清主編：《行政訴訟的前洞實務問題研究》，中國方正出版社2004年版，第320頁；
[⑤] 參見王名揚主編：《法、美、英、日行政法簡明教程》，山西人民出版社1991年版，第161頁；
[⑥] 參見烏懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學出版社2004年版，第326頁。
[⑦] 參見楊海坤、朱忠一主編：《我國行政訴訟制度步履艱難的原因探析》，載于《行政法學研究》，1999年第4期；
[⑧] 參見孫林生、刑淑艷：“行政訴訟以撤訴方式結案為什么居高不下——對365件撤訴行政案件的調查分析”，《行政法學研究》，1996年第3期；
[⑨] 參見《完善行政訴訟專家談》，載于《法制日報》2002/3/2
[⑩] 關于不確定法律概念和自由裁量，詳見[德]哈特穆特。毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第124－148頁。
[11] 參見韓猛、施海紅《論行政訴訟調解制度的建立》，安徽司法行政信息網2005年12月27日
[12] 參見劉宗德、彭鳳至[臺]：《行政訴訟制度》，發表于翁岳生[臺]主編：《行政法》，中國法制出版社，2002年9月版，第1465頁。
[13] 參見王養慶主編：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，法律出版社，1998年版，第168頁。
一、指導思想
全面貫徹落實科學發展觀，認真貫徹落實省、市政法工作會議和司法行政工作會議精神，以“夯實司法行政基層基礎、提升社會服務管理水平”為主題，著力實施司法所建設、人民調解組織建設、安置幫教基地建設、基層法律服務法律援助網絡建設四項鞏固提升工程，充分發揮基層司法行政機關在加強和創新社會管理中的職能作用，以優異的成績迎接黨的十勝利召開。
二、活動內容
（一）實施“司法所建設鞏固提升工程”
1、進一步加強司法所規范化建設。按照司法部和省廳統一部署，縣（市）區司法局扎實開展司法所規范化建設示范縣（市）區和“五好”司法所創建活動。圍繞全市司法所綜合評定要求，積極開展司法所綜合評定工作，組織司法所爭創全市模范、優秀司法所。力爭通過各類創建活動，不斷提高司法所規范化建設整體水平。
2、進一步加強司法所組織隊伍建設。縣（市）區司法局不斷加強司法所專職副科級所長配備工作，充分使用政法專項編制，配齊配強司法所工作人員，確保年底前，司法所專職副科級所長配備到位，每個司法所配備3名以上工作人員。積極探索采取政府購買公益崗位等形式，通過聘用專職人民調解員和社區矯正社會工作者等形式，進一步充實司法所工作力量。市局將在今年上半年，舉辦全市司法所長培訓班。縣（市）區局除積極組織司法所長參加省、市各類培訓活動外，還要開展對司法所干警的分級培訓。基層司法行政干警的培訓面要達到90%以上。
3、進一步完善司法所工作保障機制。縣（市）區司法局繼續推進司法所業務用房建設，改善司法所裝備條件，不斷提高司法所基礎設施建設水平。年底前，全市司法所業務用房要全部達標，每個司法所要配備2部以上內網電腦。要指導司法所進一步健全完善工作制度、工作流程，強化司法所所務管理。要把司法行政業務經費重點向基層傾斜，確保各項工作順利開展。
4、進一步加強對司法所工作的督促檢查。市、縣兩級司法行政機關要強化對省級示范所、市級優秀所的動態管理。針對司法所建設示范縣（市）區活動標準，補缺補差，務求創建活動取得實效。要建立巡查制度，采取明查暗訪以及信息化業務監管等多種方法，加強對司法所辦公用房、標牌標識、裝備的規范管理，充分發揮司法所各項職能作用。要完善基層信息化應用考核機制，落實信息化應用通報和獎懲制度，將行政推動、應用考核和督促檢查緊密結合，實現各項業務管理系統的全員全流程應用。
（二）實施“人民調解組織建設鞏固提升工程”
1、進一步健全基層人民調解組織網絡。縣（市）區司法局、各司法所依法全面建立基層人民調解委員會，實現鄉鎮（街道）、村（居）人民調解委員會全覆蓋。鼓勵和幫助企事業單位建立人民調解委員會，不斷深化完善開發區、集貿市場、高校園區、毗鄰跨界地區等區域人民調解組織建設。縣（市）區司法局對本轄區內鄉鎮（街道）及行業性專業性人民調解委員會的設立及其組成人員進行備案。司法所對本轄區內村（居）人民調解委員會的設立及其組成人員進行備案。鼓勵成立以調解員個人姓名或工作特色命名的人民調解工作室。各開發區要指定部門和專人負責人民調解工作。
2、進一步拓展人民調解工作領域。縣（市）區司法局認真貫徹落實司法部《關于加強行業性、專業性人民調解委員會建設的意見》和市《關于加強行業性專業人民調解委員會建設的意見》要求，會同有關部門積極搭建縣（市）區矛盾糾紛調處化解平臺，推動在醫療糾紛、交通事故、勞動爭議、物業管理、征地拆遷、環境污染、校園安全等矛盾糾紛比較集中的行業和領域建立人民調解組織，并實際開展工作，努力化解行業性、專業性矛盾糾紛。
3、進一步夯實人民調解工作基礎。按照《人民調解法》要求，各級司法行政機關要爭取地方黨委政府和有關部門的重視和支持，落實人民調解工作經費。推廣肥東縣人民調解員個案補貼制度，按照“誰調解，補助誰”的原則，對調解成功的各類矛盾糾紛，根據糾紛類型、難易程度、社會影響等實行“一案一補”。要進一步優化調解員隊伍結構，結合社會管理創新工作，公開選聘專職人民調解員，積極吸納退休法官、檢察官、警官、司法行政干部，以及律師、公證員、法律服務工作者等，調整、充實人民調解員隊伍。要建立培訓準入和在崗培訓制度，縣（市）區司法局要組織開展1次對鄉鎮（街道）人民調解員和區域、行業、企事業人民調解員的集中培訓，司法所要組織開展對村居人民調解員的集中培訓，不斷提升人民調解員的綜合素質和業務能力。要積極推進人民調解與司法調解、行政調解的銜接，建立人民調解組織與司法、公安等部門的聯動機制，推廣廬陽區司法局杏林司法所駐派出所調解室工作模式，在各縣（區）法院、公安派出所設立人民調解室。要進一步加強人民調解制度體系建設，健全完善矛盾糾紛受理登記、分流移送、督查回訪、立卷歸檔、統計報送等運行機制，提高人民調解工作公信力和權威性。加強人民調解數據統計工作，加強對數據的匯總分析，為指導人民調解工作提供有力依據。
4、進一步提升人民調解工作效能。按照司法部、省廳的統一部署，各級司法行政機關要緊緊圍繞黨委政府中心工作，認真組織開展矛盾糾紛“大排查、大調解”專項活動，為經濟平穩較快發展營造和諧穩定的社會環境。繼續深入開展“爭當人民調解能手”和“雙百佳人民調解員”、“雙十佳人民調解委員會”評選活動，不斷提高人民調解工作效能和社會影響力。市局將開展人民調解典型案例評比，推廣人民調解員持證上崗制度，組織評選星級調解員并推薦參加電視臺“和事佬”團隊。
（三）實施“安置幫教基地建設鞏固提升工程”
1、大力推進刑釋解教人員過渡性安置基地建設。認真貫徹中辦發〔2010〕5號、皖辦發〔2010〕22號文件精神，縣（市）區司法局要積極爭取黨委政府支持，通過以政府投入或依托企業等方式，至少建立1家集食宿、教育、培訓、救助為一體的過渡性安置基地，注重開展對“三無人員”等重點安置幫教對象的安置工作。
2、大力推進鄉鎮（街道）分散安置的安置體系。充分發揮社會企業安置刑釋解教人員的積極作用，司法所要按照“一鄉鎮（街道）一安置點”的工作要求，確定1-2個企業，作為刑釋解教人員安置實體，重點幫助有就業困難的刑釋解教人員解決就業問題，并協調有關部門按規定給予企業政策性稅費減免或優惠。
3、大力推進刑釋解教人員安置幫教基地的規范運行。按照《省刑釋解教人員職業培訓與過渡性安置基地管理暫行規定》要求，市、縣兩級司法行政機關對刑釋解教人員職業培訓與過渡性安置基地的名稱、建立程序、認定、指導管理等工作進行全面規范。對政府投入等形式建立的過渡性安置基地，科學界定功能設置，建立健全各項規章制度，規范各項工作流程，推進過渡性安置基地規范化制度化建設步伐。
（四）實施“基層法律服務法律援助網絡建設鞏固提升工程”
1、進一步加強基層法律服務法律援助網絡建設。加強法律服務所基礎設施建設，改善工作條件，建立健全內部運行機制，著力提高法律服務所的綜合實力。積極推進兩所分離工作，盡早實現法律服務所和司法所工作人員、工作場所分離的工作目標。按照《省法律援助工作站管理辦法（試行）》要求，依托司法所和法律服務所設立法律援助工作站，優化法律援助工作半小時服務圈，充分發揮基層組織網絡在解答咨詢、轉遞申請、收集信息等方面的便民利民職能。
2、進一步規范基層法律服務法律援助業務。各級司法行政機關要指導法律服務所提高服務質量，努力為新農村建設提供優質高效的法律服務。加強基層法律服務工作者的職業道德和執業紀律教育，加大對基層法律服務監管力度和對違紀違法執業行為的查處力度，促進基層法律服務工作健康有序發展。加強對法律援助站點的管理，嚴格執行工作紀律。
三、實施步驟
基層基礎建設鞏固提升年活動從2012年3月開始啟動，到12月份結束，分動員部署、組織實施、總結評比三個階段。
（一）動員部署階段（3月下旬至4月上旬）
1、市局按照省廳統一部署，制定下發具體方案，召開動員大會。成立活動領導小組，由局領導擔任領導小組組長、副組長，相關處室及部門負責同志為成員。領導小組下設辦公室，辦公室設在局基層工作處。
2、縣（市）區司法局根據市局實施方案和會議要求制定具體活動措施，部署安排活動具體任務。
（二）組織實施階段（4月下旬至11月中旬）
1、按照活動內容，各級司法行政機關抓好活動各項任務的落實。
2、市局、縣（市）區司法局通過召開現場會、組織現場觀摩等形式，總結交流各地工作經驗，推進活動深入扎實開展。
（三）總結評比階段（11月下旬到12月）
各級司法行政機關要對照活動目標和任務，進一步查找工作薄弱環節，集中力量補缺補差，保質保量完成活動方案規定的各項任務。縣（市）區司法局要認真總結活動的成果，于11月20日前將活動總結上報市局。市局將根據省廳工作部署，對活動開展情況進行總結評比表彰。
四、工作要求
（一）加強領導，精心組織。各級司法行政機關要充分認識開展基層基礎建設鞏固提升年活動的重要性和必要性，加強組織領導，制定具體詳實的工作方案，采取切實可行的工作措施，把活動的各項任務落到實處，推進活動深入扎實有效開展。要及時向當地黨委政府匯報活動的安排部署和工作進展情況，積極爭取重視和支持，為活動順利開展創造必要條件。
剛剛過去的2010年，我市的司法行政工作在市委、政府的正確領導和司法廳的精心指導下，在社會各界的大力支持幫助下，在全市廣大司法行政工作者努力拼搏下，我們深入貫徹落實科學發展觀，以實施新一輪西部大開發戰略為契機，狠抓三項重點工作，為維護全市社會和諧穩定做出了新貢獻。“五五”普法工作順利通過驗收，社區矯正試點工作扎實推進，法律援助工作成效顯著，人民調解以案定補全面落實，信息化建設有序進行，司法行政工作呈現出前所未有的大好局面。在此，我代表市司法局黨組向關心支持司法行政工作的各級、各位領導，向奮斗在司法行政工作崗位上的全體干部表示衷心的感謝！
今天召開全市司法行政系統重點工程動員大會，就是要對實施2011年司法行政工作重點工程進行動員和部署，進一步把全系統的思想統一到市委、政府的重大戰略上來，明確任務、落實責任，舉全系統之力，打好這場攻堅戰。剛才，李海同志宣讀了2011年固原市貫徹落實全區司法行政系統“千人萬件工程”重點目標任務分解實施方案，還有法律援助、疑難矛盾糾紛調處、法律服務大移民等幾個具體工程的實施方案也已印發給大家，最后，李市長還將作重要講話，我們一定要認真學習好、深刻領會好、切實落實好。下面，我就落實好今年全市司法行政重點工程講三點意見：
一、統一思想，提高認識，深刻理解實施司法行政重點工程的重要性和必要性
“十二五”期間，自治區黨委、政府著眼于寧夏實際和時代要求，堅持以長遠眼光謀劃發展，把35萬不適宜生存發展的南部山區老百姓有組織地搬遷到黃河沿岸開發地區，這是自治區黨委、政府作出的一項重大戰略部署，固原作為國家級貧困地區，是最大的受益者。對此，市委、政府在春節后上班第一天就進行了全面動員部署。我們司法行政機關作為政法機關的重要組成部分，承擔著維護社會穩定，為黨委、政府中心工作保駕護航的職能。面對新形勢，司法行政工作迎來了新的機遇和挑戰，只有在體制、機制和工作業績上不斷創新、突破，才有發展的機會。全體司法行政干部要把思想統一到市委、市政府的重大決策、部署上來，站在工作全局和戰略全局的高度，充分認識實施司法行政重點工程的重要性和必要性，把市委、政府的決策與我市司法行政職能結合起來，從更高起點、更高層次、更高標準上去思考和做好司法行政工作，堅定不移地樹立起不等、不靠、不惰的思想和靠前宣傳、靠前服務的大局觀念，切實把重點工程實施好，用法律的武器為市委、政府的中心工作保障服務好。今年，是我市實施“十二五”規劃的開局之年，我們一定要認真組織落實好司法廳提出的“千人萬件工程”，把“法律服務大移民”、疑難矛盾糾紛化解、法律援助、高標準啟動“六五”普法宣傳教育規劃作為重要抓手，切實增強司法行政工作服務保障黨委、政府中心工作的自覺性、責任感和使命感，煥發更大的積極性、創造性和高漲的工作熱情，為服務固原經濟社會發展轉型開好局，為落實司法行政重點工程起好步。
二、緊盯任務，狠抓關鍵，全面推進我市司法行政重點工程順利實施
根據司法廳關于《全區司法行政系統“千人萬件工程”實施方案》的要求，結合當前固原實際，我局研究制定了《關于貫徹落實全司法行政系統“千人萬件工程”重點目標任務分解實施方案》，對實施重點工程進行了具體安排，任務已經非常明確，大家要圍繞司法行政工作重點和目標，結合自身工作特點，狠抓各項任務的落實。具體要做到“五個一”，用足“五個力”，實現五大重點工程。
整合一線資源：進一步優化法律服務大移民工程的聚合力。法律服務是司法行政工作服務經濟社會發展的主要手段，要把服務經濟社會發展作為司法行政工作的首要任務，努力為固原新跨越提供優質高效的法律服務和法律保障。一要充分整合資源，發揮律師的專業優勢，組建市、縣兩級政府法律顧問團，積極主動地為政府和部門做好法律顧問，為重點建設項目提供優質法律服務。二要面向農村基層深入開展“法律服務大移民工程”和送法下鄉活動，組織全市法律服務工作者深入農村鄉鎮，實施組織聯建、業務聯幫、工作聯動的“三聯”工作機制，扎實做好我市23萬貧困群眾生態移民工程法律服務工作，既為黨委、政府實施生態移民工程保駕護航，又維護貧困移民的合法權益。三要組織律師參與市委、市政府法律咨詢，組織指導律師開展化解社會矛盾專項法律服務活動，主動化解一批重大疑難矛盾，為維護社會穩定做出貢獻。四要以基層法律服務所（站）為依托，組織基層法律服務人員開展法律服務進社區、進鄉村和進家庭活動，逐步推進城鄉法律服務資源的均衡合理布局，滿足廣大群眾的法律服務需求。
打靚一張名片：進一步提高法律援助為民辦實事民生工程的鮮活力。法律援助是司法行政工作保障、改善服務民生最根本的體現，要把法律援助作為司法行政工作的一張名片，高質量辦好450件法律援助為民辦實事案件任務。一要不斷擴大法律援助覆蓋面，健全便民服務長效機制。要加大法律援助的宣傳力度，建立覆蓋鄉鎮、街道的法律援助工作網絡，在政法部門、勞動保障和工青婦等部門實現法律援助站點全覆蓋，進一步推進法律援助信息化服務，最大限度方便困難群眾就近申請法律援助。二要在著力提高法律援助工作質量上下功夫。通過建立健全法律援助案件分析審核、抽查督查、逐案審核、互查互評制度和經費補貼發放聯審、審計、公示、責任追究制度，確保法律援助案件質量和經費使用規范化，使法律援助真正成為政府肯定、群眾滿意的民心工程。
貫穿一條主線：進一步拓展人民調解民生工程的輻射力。維護社會穩定是司法行政工作的根本任務，要把社會矛盾化解作為司法行政工作的一條主線，全面完成化解500件疑難復雜矛盾糾紛民生工程，最大限度地減少社會不和諧因素。一要構建以人民調解為基礎的大調解體系。認真貫徹落實《人民調解法》，健全完善以人民調解為基礎的“三調聯動”工作機制，全面落實人民調解經費保障機制和人民調解以案定補辦法，構建聯系緊密、聯動有力、聯調規范、聯防有效的大調解網絡。二要進一步拓展人民調解領域。大力推進人民調解專業化、規范化、社會化、職業化建設，鄉鎮（街道）和行業性專業性調解組織建設、基層法律服務工作者聘用率要達到100%，農村鄉鎮專職調解員包村包戶率達到100%，把人民調解工作向容易引發人民內部矛盾的領域延伸，推動人民調解在法院、公安交警、醫療、勞動爭議等領域的拓展。
創新一輪宣傳：進一步擴大普法依法治理工程的影響力。良好的法治環境是經濟發展與社會穩定的前提，要把普法依法治理作為弘揚法治精神、推動依法治市的一項基礎性工作，圍繞提高公民法律意識和公務人員法律素養兩大目標，研究制定“六五”普法規劃意見，高標準啟動“六五”普法工作。一要做好“五五”普法總結表彰暨“六五”普法啟動活動。結合“12.4”法制宣傳活動和第五屆寧夏十大法治人物、十佳法律援助律師、十大模范人民調解員和十個優秀法制文藝節目評選表彰活動，進一步增強法制宣傳的針對性和實效性，不斷擴大司法行政社會影響。實施法治城市、法治縣(市、區)和依法行政示范單位創建活動，更加注重各階層、各行業不同層次的需求，注重依法行政和法治政府建設，注重以法律服務為切入點開展法制宣傳，注重法制文化的滲透，注重運用現代傳媒科技成果的滲透，切實增強法制宣傳教育的滲透力和影響力。二要重點依托屬地管和行業抓，強化考核機制，建立一套有效的考核獎懲機制，強化保障機制，增加普法經費投入，配備必要設備。三要結合全市生態移民工程，找準農民最關心、最直接、最現實的利益問題，把憲法知識、權利義務法律知識深入鄉鎮、村（組）向移民廣泛宣傳，使其通過合法途徑表達利益訴求，維護合法權益，最大限度防止和減少因不知法、不懂法而引發各種影響社會穩定的群體性上訪事件的發生。
夯實一項根基：進一步提升基層規范化建設工程的內動力。基層基礎工作是司法行政工作的根本，隊伍建設是做好司法行政工作的源泉，要把加強基層基礎建設和隊伍建設作為推動司法行政跨越發展的一項長期戰略任務，進一步提升基層基礎建設水平和司法行政隊伍的能力。要以實施好司法行政重點工程為契機，努力提升司法行政工作服務黨委、政府中心工作的能力和水平。一要牢固樹立固本強基的思想，認真貫徹落實自治區兩辦《關于進一步加強司法所規范化建設的實施意見》，在機構設置、職級待遇、人員編制、經費保障、所務管理五個方面取得實質性突破，力爭年內全市副科級司法所長配備比率達到要求，全面提升司法所整體工作水平。二要協調落實已批準立項的市局和原州區、隆德縣局業務用房項目建設，積極爭取剩余3縣司法局業務用房建設項目全部列入國家第二批投資計劃。三要全面完成司法行政信息化建設任務，實現區、市、縣（區）、鄉（鎮、街道）四級司法行政局域網絡互聯互通，加強培訓，加快軟件應用，初步實現網上無紙化辦公。四要擴大社區矯正試點范圍，加大社區服刑人員管理、教育、幫扶力度，實現重點社區服刑人員全部納入定位管理和心理矯正范圍，重新違法犯罪率控制在1.5％以下。五要認真貫徹落實自治區安置幫教工作實施意見，落實分類管理和重點人員管控措施，確保刑釋解教人員銜接率93%，幫教率88%以上，重新違法犯罪率控制在3％以下。六要加強隊伍建設。按照司法廳的統一部署在全市司法行政隊伍中大力開展“發揚傳統、堅定信念、執法為民”主題教育實踐活動和以“紀念建黨90周年、爭當時先鋒”為主題，組織開展全市司法行政系統書畫攝影工藝美術作品評選表彰活動，讓人民群眾切實感受到司法行政機關的新變化、新氣象，提升司法行政系統文化軟實力。七要大力推進公正廉潔執法和政風行風建設。進一步規范執法執業行為，健全完善法律服務執業規范和標準，切實把從嚴管理的各項要求落到實處，力爭2011年度司法行政系統政風行風評議取得好位次。
三、強化措施，狠下功夫，切實把重點工程任務落到實處
這次全市司法行政重點工程實施自元月份開始至11月底結束，分為動員部署、項目實施、驗收考核三個階段。每個階段都有具體的任務和要求，為確保此項活動取得應有的效果，我再提出三點要求：
一是廣泛動員，在工作落實上下功夫。這些重點工程工作量大，任務繁重。各單位縣區和市局各科室要切實把這項活動擺上突出位置，迅速動員，認真部署，切實提高對這次活動重要性、必要性的認識，增強學習的自覺性、行為的自律性和工作的實效性。要將重點工程列入重要議事日程，統籌兼顧，精心安排，堅持高標準、嚴要求，切實抓好落實。真正使廣大干部思想上有觸動、作風上有改進、工作上有提高。
二是講究方法，在工作標準上下功夫。一是要堅持標準抓落實。工作要有精益求精的態度和精神，干什么工作、辦什么事情都要堅持高標準、嚴要求，不達目的誓不罷休。二是要突出重點抓落實。工作中我們要善于通過抓牽一發而動全身的工作帶動各項工作的落實。當前，我們的工作就是要以實施重點工程為重要抓手，高標準抓好各項工作的落實，推動司法行政各項業務的全面發展。三是要依靠群眾抓落實。要堅持以人為本，主動收集了解干部群眾的呼聲和意見，不斷改進工作方式、方法，真正做到辦法大家想、工作大家做、難題大家解，以維護人民群眾切身利益的實際效果取信于民。
為深入推進“社會矛盾化解”、“社會管理創新”、“公證廉潔執法”三項重點工作，全州司法行政機關深入貫徹科學發展觀，全面落實全國全省政法工作電視電話會議和全省司法行政工作會議精神，充分發揮司法行政職能作用，進一步解放思想、更新觀念、扎實工作，為維護藏區社會穩定做出了積極的貢獻。
一、圍繞三項重點，精心安排部署
為切實將三項重點工作和孟書記的講話精神貫徹落實到位，一是及時組織全體干警認真學習，深刻領會相關文件、上級領導的重要講話精神。二是積極動員，全面安排部署，下發了《關于開展“州司法行政系統機關干部進鄉村”參與指導矛盾糾紛化解活動的實施方案》、《州律師行業開展法律服務質量年活動實施方案》、《州公證行業開展法律服務質量年活動實施方案》、《州司法局關于深化“法律援助便民服務”主題活動積極推進三項重點工作的實施意見》。同時，成立了相應的領導小組機構，進一步明確了實施三項重點工作的職能職責。三是按照要求，制定并下發了《州司法行政系統規范和推進行政執法檔案建設實施方案》、《州司法行政系統規范和推進行政執法檔案建設領導小組》等文件，并組織全體干警進行了相關工作的培訓，目前各項工作正在積極開展。
二、圍繞黨委政府中心工作，深入開展“千促”活動
按照州委、州政府的統一部署，在全州司法行政系統中，抽調近50名干部職工投入到“千名干部進村入戶促民族團結”活動。一是順利完成了村兩委換屆選舉工作。二是積極配合當地群眾開展抗旱救災工作，并取得了一定的成效，期間，我局黨員、領導干部和職工向災區捐助抗災資金21400元。二是抽調的“千促”工作人員充分發揮司法行政職能作用，組織開展“加強法制宣傳教育，促進社會矛盾化解”主題宣傳活>！
三、充分發揮職能作用，全力維護社會穩定
（一）深入推進社會矛盾化解。為切實做好敏感時期、全州“兩會”以及村兩委換屆選舉、集體林權制度主體改革、抗旱救災等期間的維護社會穩定工作，針對可能引發非正常上訪、大規模集體上訪和的隱患和苗頭進行全面的排查梳理，做到早發現、早報告、早控制，把各類矛盾糾紛、解決在基層，消滅在萌芽狀態。1至3月全州各級調解組織共排查各類矛盾糾紛687件，調解687件，調解成功680件，調解成功率達99%。其中：鄉鎮（街道）司法所共排查401件，調解401件，調解成功395件；村（居）調委會共排查286件，調解286件，調解成功285件。有效發揮了維護社會穩定的“第一道防線”作用，為“兩會”的順利召開和村兩委換屆選舉工作全面完成營造了良好的社會氛圍。
（二）狠抓普法依法治理工作。今年是“五五”普法規劃總結驗收和“六五”普法啟動準備之年，做好今年的普法依法治理工作至關重要。全州各級司法行政機關以“法律六進”活動為載體，結合實際，深入開展“法進寺廟、進牧場”活動以及與經濟社會發展、維護社會穩定密切相關法律法規的學習宣傳教育活動，全面推動“五五”普法規劃的貫徹實施。一是香格里拉縣司法局抓住正在開展的“千名干部進村入戶促民族團結進步”活動和香格里拉縣第四次村級換屆的良好時機，采用“雙語”宣傳、張貼標語、發放宣傳資料、開展法律咨詢、出黑板報、召開黨員大會等形式，廣泛開展法制宣傳教育。共發放宣傳畫張，《法律知識讀本》1600本，其它宣傳資料3000份，開展法制宣傳65場次，懸掛宣傳標語46幅，懸掛宣傳布標11條，為換屆選舉工作的有序進行創造了良好的法制環境，有力地推動了“千促”活動。二是德欽縣司法局在做好“五五”普法資料收集、檔案整理的同時，深入開展“法進農村”活動，共組織群眾進行法制宣傳教育270場次，發放宣傳資料2300冊，法制專欄8期，受教育49242人次。三是維西縣司法局積極向當地黨委、政府匯報，認真收集普法檔案資料，并做好迎接“五五”普法檢查驗收工作。四是按照省廳要求，州普法主管機關深入開展全州“五五”普法總結驗收工作，并結合我州實際，著手開展
“六五”普法規劃的論證、起草工作；同時，認真組織實施全州國家 公務員和參公管理人員法律知識考試。
（三）全面做好刑釋解教人員的安置幫教工作。通過積極努力，對刑釋解教人員做到底數清、情況明，并及時掌握他們的思想動態，努力提高安置幫教率，最大限度地減少脫管失控和降低重新違法犯罪率。截止今年3月，全州共有刑釋解教人員317人，無重新犯罪人員。
（四）社區矯正工作全面開展。自我州社區矯正工作全面啟動實施以來，全州司法行政機關堅持做到“六個必須”，從而確保了接管的矯正對象未出現一例漏管、脫管，使矯正對象管得住、管得牢。截止3月底，全州共接收社區矯正對象253人。
（五）法律援助工作取得新進展。提高質量，擴大宣傳，法律援助工作取得顯著成效。一是全面抓好宣傳工作。我州各級司法行政機關認真落實法律援助“降低門檻，擴大受援范圍”的有關精神，通過電視、廣播、報紙、網絡等新聞媒體、“148”專線和基層司法所，廣泛宣傳《法律援助條例》和法律援助政策，積極開展“關愛建設者，服務促和諧”法律援助進工地主題實踐活動。在全州較大的工地和人員集聚區深入開展法律援助和法制宣傳活動。二是服務保障扎實有效。去年，在成立州婦女兒童法律援助工作站、州青少年法律援助工作站、州職工法律援助中心、州殘疾人法律援助工作站的基礎上，繼續鞏固和發展法律援助站（中心）的各項工作。1至3月，全州法律援助機構共承辦各類法律援助案件22件，其中：刑事8件，民事14件，解答咨詢182人次，有力的維護了弱勢群體的合法權益和法律的公平、正義。
【關鍵詞】：行政復議 調解 目標定位
一、行政復議調解制度的目標選擇
行政調解作為一種糾紛解決的有效形式，已經在行政管理活動中嘗試多年，其效用也得到一定程度的認可。“調解主要通過運用溝通技巧及協調復雜問題的技術來發現和促進合意。調解的過程伴隨著各種各樣的協商，在協商過程中，調解人可以整理出各種爭論點并提出解決問題的建議，協助爭議的當事人之間進行符合實際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點，并在協商可能破裂的情形下使各方保持克制。”{1}但行政復議調解制度在我國法律上正式確立經歷了一個漫長的過程。[1]1990年國務院出臺的《行政復議條例》第8條規定“行政復議機關審理行政復議案件，不適用調解。”1999年《中華人民共和國行政復議法》實施，將原國務院的《行政復議條例》中關于行政復議不適用調解的內容刪除。但是由于受“公權力不可處分”思想的影響，對能否在行政復議中使用調解手段，法律沒有明確規定。各級行政復議機關在進行行政復議活動時，逐漸形成了不能使用調解方式結案的慣性思維。行政復議機關只是對部分復議案件采取不公開的“案外調解”方式解決疑難問題。
據國務院法制辦公室統計，這個時期全國各地在受理的行政復議案件中實行“案外調解”方式審理案件的數量逐年增加。[2]從吉林省《行政復議條例》實施后（1990年）、《行政復議法》出臺前（1998年）、以及《行政法復議法實施條例》頒布前（2006年）三個階段行政復議案件數量變化情況，也可以看到吉林省行政復議“案外調解”的案件數量有很大增長。也說明了行政復議實踐領域，對建立行政復議調解制度的呼聲越來越強烈。行政復議調解節約行政復議成本，提高行政復議效率，“取得的無形效益是非常巨大的”。{2} (P246)
2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》，進一步明確了行政復議調解在解決行政爭議、建設法治政府，構建社會主義和諧社會中的作用。《實施條例》第50條規定“有下列情形之一的，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：（一）公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律法規規定自由裁量權作出具體行政行為不服申請行政復議的；（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。”這一規定明確了調解在行政復議中的合法地位，由此經歷了20年的時間，我國行政復議調解制度正式確立。
但是我國行政復議中調解制度的實行時間不長，學術界對此問題關注不夠，各地對《實施條例》的適用情況也不盡相同，甚至出現相互矛盾的情況，原因之一是各地對復議調解制度的目標定位理解的不同。[3]關于行政復議調解的目標定位學術界對此意見不一。有學者認為行政復議調解制度的功能應該包括：(1)雙方當事人通過合意行為解決行政糾紛。(2)自由：當事人自主解決糾紛，尋求實體利益與程序利益的平衡。(3)效率：調解雙方作為平等主體以最少的成本投入獲得最大的效益產出。(4）公民平等參與，是現代民主法制社會的基礎。(5)促進制定法的完善，根據調解反饋的信息，發現制定法的瑕疵，進行修改補充。{3}還有學者認為應該定位于六個方面：（1)簡便高效，成本低。(2)實現“以人為本”的行政管理理念。(3)充分尊重當事人解決行政爭議的選擇權。(4)減少行政機關與民眾的對立情緒。(5)徹底解決行政爭議，減少訴訟，上訪案件，緩和社會矛盾，維護社會穩定。(6)為法律的完善提供實踐經驗。{4}行政復議調解是效率價值與公平價值最大程度上的融合與體現，是個體自由與公共秩序的有機結合。{5}
筆者認為行政復議調解制應有六大目標選擇：平等參與、意思自治、合意抉擇、法律規范、提高效率、減緩沖突。
平等參與，這即是實現行政復議調解的前提也是其目標。民眾與行政機關通過調解的形式直接參與到關系他們切身利益的行政復議中。也就是說行政復議調解能夠使普通民眾在行政復議調解過程中，與行政機關處于平等地位，民眾能夠影響行政復議決定或調解協議的作出。通過民眾的平等參與，實現政府與民眾的直接溝通和互動，增進相互的合作。相關的程序要求及衡量指標主要有：征詢行政機關調解意愿時，是否同時也征詢了普通民眾的調解意愿；調解過程中，普通民眾是否與行政機關有平等的發言權；雙方的意見是否得到了平等的重視和尊重；各方的利益和意見是否得到了合理有效的協調和平衡。
意思自治，即在法律的規定范圍內，管理相對人自主決策、自由行動、充分表達個人意志。有學者分析指出“調解的成功往往是以權利人放棄部分權利為代價的，所以，即使是調解中的讓步都是當事人自愿作出的。”{6}行政復議調解制度的確立是盡可能保障管理相對人在解決糾紛中的自由，給予他們在法律許可的范圍內的處分權，這是對社會成員私權利尊重的具體體現。相關的程序要求及衡量指標主要包括：管理相對人是否有自由選擇調解方式解決糾紛的權利；調解過程中，管理相對人有自主決定權，即行政復議調解程序的啟動權，是否要將調解進行到底，如果管理相對人不同意調解繼續進行，行政復議機關應終止調解；調解協議的簽署必須是管理相對人自愿達成的，任何人包括行政機關不能將自己認為正確的解決方案強壓給管理相對人，要求他們接受。
合意抉擇，這是行政復議調解制度的基礎，是指求大同、存小異有原則的自愿。包括是否選擇調解、如何調解以及是否接受調解的結果都有賴于調解雙方當事人的自愿選擇等內容。調解方式的采用與調解結果經雙方同意或合意，類似于契約，調解過程則類似于在第三者幫助下或主持下展開的契約交涉過程。相關的程序及衡量指標主要包括：行政復議調解能否達成一致，是否雙方都同意選擇調解方式，調解協議是否在雙方同意的前提下才生效的；對調解協議的全部內容是合意的，而不是部分合意。
法律規范，就是通過完善行政復議調解的程序規范（包括法規、規章及規范性文件等），保證行政復議調解協議內容不損害國家利益、公共利益和他人利益。最終保證行政管理的合法性和規范性。相關程序和衡量指標包括：行政復議調解有無規范的制度依據和具體操作程序要求；程序規范的細致化和完善程度，行政復議調解內容是否符合法律規定；調解協議是否維護了公共利益等，調解協議履行情況；調解行為是否具有“先例”示范作用。
提高效率，是指以最小的行政復議調解成本，實現全面徹底的解決行政糾紛的目的。通過調解解決行政爭議，可以使行政復議程序大大減化，減少了行政復議機關的人財物的投人。在行政復議調解過程中，雖然也需要支付一定的交易成本，但是與行政復議和行政訴訟相比其成本大大減低。正如學者余凌云分析的那樣，通過調解，雙方當事人互相讓步而締結調解契約的方式，即可以使行政機關以最經濟的方式排除不明確的事實或法律狀態，使行政秩序歸于穩定，又可以避免發生相對人因行政機關單方以行政決定形式解決行政糾紛，使行政機關免于訟累。{7} (P69)相關程序要求及定性定量指標：在平等、民主、公平、自由、解決糾紛的基礎上，是否做到了程序最少化；不同內容的行政復議調解是否區別對待；行政復議調解的經濟成本、時間成本、人力物力成本（包括行政機關與管理相對人）是否做到了最低化；行政復議調解協議是否簡便容易操作，行政復議調解的社會效果與法律效果是否達到了有效的統一等。
減緩沖突，是對沖突主體之間是非曲直的判斷，或化解或消除沖突．恢復受沖突所侵害的合法權益，保證沖突所規避的法定義務得到履行。行政復議調解可以消除主體間的心理對抗，尤其是避免以后可能引發的“二次沖突”，使行政糾紛徹底得到解決，緩解了當事人之間的矛盾。相關程序要求及衡量指標：符合法律規定的調解條件的案件，行政復議機關是告知代管理相對人有申請調解的權利；調解過程中，管理相對人是否能夠真實全面陳述事實，行政復議機關能否充分聽取意見；行政復議調解協議是否是相對人在明了整個調解協議真實內容的真實意思表示；行政復議調解協議是否真正考慮到行政管理相對人的利益。
二、關于行政復議調解制度目標的實證分析
關于上述的目標選擇，各地在實踐中各有傾重。為此，筆者到湖北等九個省、市進行了實踐調研。從九個省市有關行政復議調解規范性文件來看，行政復議調解制度比較側重的目標是自愿（意思自治）、合法（符合法規范）、解決行政爭議（減緩沖突），可以說這三項目標被大多數地方所肯定。例如上海市，在“蝸牛信息技術公司因不服上海市工商局暫扣營業執照行為申請行政復議”案、“王某不服上海市某區公安分局作出治安拘留處罰申請復議”案、“山河置業公司不服上海市某區政府收回土地使用權決定申請復議”案、“天馬廣告公司不服市容管理部門作出限期拆除違法廣告決定申請復議”案中，這些典型的案件分別體現了上海市行政復議調解遵循的自愿、合法、公平公正、誠實信用原則。{8} (P74)當然，我國不同行政行業中適用行政調解也遵循一定原則，例如在海關行政復議調解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原則。{9}稅務行政復議調解為稅務行政相對人提供了平等和諧的對話氛圍，不僅能夠快速解決糾紛，而且對于延伸稅收服務職能、促進征納關系和諧具有重要作用。{10}
總體上講，各地相對比較重視行政復議調解的定紛止爭功能，對于程序性和價值性功能不夠重視。具體而言，一是各地的行政復議調解制度都具有暫時性和試行性，即許多是初步嘗試，具有不完善性。二是對于行政復議調解的意思自治功能雖然有目標定位，但在制度與程序上很少作出詳細安排。三是許多地方規定了邀請專家參與重大問題、群眾關注的行政復議調解。但如何在調解各階段發揮專家的作用沒有相應的內容。四是制度上大多數沒有提高效率這一價值目標的定位，在實踐中，也出現了一些久調不決的現象。五是制度中雖然沒有規定合意抉擇功能，但在實踐中大多數地方比較重視合意抉擇，無論是調解方式的選擇，還是復議協議的達成都體現著合意抉擇這一定位。
根據以上統計數據，筆者嘗試將我國行政復議調解的目標選擇大致分為三類：第一類是行政性目標類，比較側重于減緩矛盾等功能發揮。主要代表有山西、沈陽。第二類是價值性目標類，比較重視體現平等參與、意思自治等方面功能特點，同時也體現了減緩矛盾、合法規范等功能，所構建的制度內容相對比較完善。主要代表是杭州市。第三類效率性類，這類主要是追求制度的簡練、明晰、容易操作。在功能體現上重視提高效率，同時也考慮到平等參與等功能，典型代表是江西。因此，筆者根據上述情況，選擇了具有代表性的山西、沈陽、杭州、江西四個地方三種模式，對其總體情況及其成因進行簡要分析，總結出我國行政復議調解目標功能定位的關鍵因素。
（一）山西省與沈陽市
山西省和沈陽市屬于行政性功能類，在制度構建上比較偏重行政性目標定位，偏輕于行政復議調解的價值性功能定位。由于這一特點，山西和沈陽行政復議調解制度減緩矛盾的目標比較突出，特別是在擴大行政復議調解范圍方面作了大膽嘗試，為解決制約行政復議調解制度發展的瓶頸邁出了重要一步。沈陽是東北老工業基地中最重要的城市之一，在經濟轉型時期，各種社會問題日益突出，大批國有企業職工下崗失業，社會養老、醫療保險制度不配套，城市基礎設施陳舊等問題，造成“官”“民”關系緊張。對于各級政府來講，發展經濟促進社會發展首先要解決社會各類矛盾，創造一個良好發展環境。行政復議調解制度作為解決行政爭議、促進社會和諧的有效方式，自然引起各級政府的重視，其制度的構建正是在這一大環境下開展的。山西作為資源大省，在經濟發展過程中，有著與沈陽類似的狀況。
（二）杭州市
總體上看，杭州市的行政復議調解制度偏重于價值功能，對于行政功能在制度中也有所體現，相對而言少一些。杭州市在價值目標別強調了意思自治目標的定位，這的確比較難能可貴。因為中國現階段推進行政復議調解制度建設，首要的任務要尊重行政相對人的意思自由。由于“長三角”地區的市場經濟比較發達，相對于中西部地區，民眾受教育程度比較高，民主觀念比較強烈。因此，民眾參加行政復議調解，注重調解結果的同時，也非常關注平等參與，相互溝通、平等對話，意思自由表達等民主權利的賦予與行使。這樣大大推動了杭州調解制度建設中的價值目標定位。
（三）江西省
江西省行政復議調解制度構建突出提高效率功能，同時兼顧對平等參與、減緩沖突價值目標，形成了自己獨有的模式類型。江西法制辦在制定江西行政復議調解規則中，始終如一將效率理念貫穿于整個制度中，如為了減少調解程序，將行政復議調解與行政復議聽證合并進行；明確了復議調解的期限，3個工作日內將調解時間、地點通知當事人；調解協議達成后3個工作日內制作行政復議調解書；整個調解制度規定僅僅有860字等，都說明了制定者結合本地實際在效率方面的大膽創新意識。
三、行政復議調解制度的目標定位
首先，對行政性目標的追求是行政復議調解制度的優勢所在。2007年《中華人民共和國行政復議法實施條例》將行政復議調解制度確立下來，應該說是為了適應中國經濟社會發展的重要變化，是為了滿足各種社會矛盾集中凸顯，社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的背景下，維護社會和諧與穩定的需求，是整個中國社會轉型時期的一個片段、一個細節。具體來說，復議制度能夠從幕后走到臺前，主要是因為其行政性功能的發揮，也即其在化解社會矛盾，特別是化解官民沖突方面的實用性。“在新的歷史條件下，行政爭議多發的狀態已經成為影響社會發展的主要矛盾，這一階段的矛盾有它自己的特點。一是行政機關的行政權極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機關作出的，有一部分實際上是黨和政府同時做的，也有一部分公權力的行使是由企事業單位和自治組織做的，解決其他內部的行政爭議和行政決策相關聯的行政爭議，如果靠單一的司法救濟的途徑看來，有力不從心的方面。二是行政機關的依法行政尚處于初級階段，法律還沒有成為評價行政行為的唯一標準。有一些法外的行為也要進行合法性和合理性的評價，需要以法律為平臺更加的彈性”。{11}
以上我們對各地規范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復議調解規定非常重視行政性目標，各地的實踐也非常注重復議調解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。2008年吉林省受理并審結的1289件行政復議案件中，運用行政復議調解方式結案的占38%，而這些案件都是在《行政復議法》規定的2個月期限內審結的。松原市政府在2008年對城市進行大批改造，其中涉及動遷的家庭近萬戶，一時間因為動遷補償問題有近800多戶申請行政復議，松原市政府在對這些案件進行行政復議中，將行政復議調解與聽證有效的結合起來，最終95％達成調解協議，城市改造全部按期完成，保證了當地在城市改造過程中的社會穩定。2008年長春市政府受理67件行政復議案件，通過調解結案的案件中，調解成功率達到了100%，行政復議調解書履行率達到了97%。僅有一件由于客觀原因沒有得到執行。而不在行政復議調解范圍內，通過作出行政復議決定結案的54件案件中，上訴率達到31%，繼續走上訪途經的占11%[4]在《湖北省行政復議調解處理辦法》、《吉林省行政復議調解辦法》中分別規定了社會敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復議調解，這說明行政復議調解在解決社會重大問題，促進社會和諧的功能中的作用，通過制度加以確認。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類似的規定。
其次，現階段我們應高度關注行政復議調解的價值性目標，特別關注其中的法律示范目標。無疑，對行政性目標的追求是行政復議調解制度的優勢所在，必須堅持，但是一個制度的有效性并不能證明其正當性。“對于行政復議，從政治家的角度看，有實用主義的傾向，無論是法律平臺還是非法律平臺，只要解決問題就可以。”{11}單純的實用主義對于建設社會主義法治國家是危險的。退一步，我們追求行政復議調解的行政性目標，也必須追求的是目標實現的有效性和長期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標的同時，關注其價值性目標。
在實踐中一些行政復議調解組織者對調解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規范等原則不重視，民主意識較弱，在行政復議調解過程中往往僅注重調解結果，而不關心調解過程中體現出來的民主理念，平等意識等內容，這對該制度的發展與構建是很不利的。實踐中也出現復議人員與行政糾紛雙方當事人共同串通而損害社會公共利益和他人合法權益，或者復議機關、行政機關利用其優越地位來強迫管理相對人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現象。表面上糾紛得以解決，實際帶來更嚴重的隱患。作為治理的有效手段，行政復議調解必須以合法性為前提。行政復議調解不同于民事爭議的調解，在私法領域，原則上，私人合意高于法律規定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭議一方（行政機關）的意志自由是有限的，因為它處置的并非個人權益。從本質上講，行政復議調解是判斷性調解，其自愿達成的和解協議需要有權機關再次判斷其合法性。在調解過程中，行政復議辦案人員要運用法律規范性來分析雙方的法律事實關系，并用法律規范來判斷雙方要求是否合理，在此過程中，法律的規定始終應該是核心，決不能為了達成協議而跨越法律的界限，既不能允許行政官員出于個人政治利益的考慮打著化解糾紛、平息矛盾的旗號出賣國家利益，也不能允許行政機關借合意之名，以強制力為后盾壓制相對方的合法要求。
注釋：
[1]所謂行政復議調解是指在行政復議過程中，復議機關根據行政糾紛當事人申請，或主動就復議案件的需要，召集雙方對案件的處理進行協調，結果有兩種：一是調解不成功，復議機關依法作出復議決定；二是調解成功，申請人撤回復議申請，復議機關作出終止復議決定。參見中國政府法治信息網：文克林：試論行政復議調解http: // chinalaw. gov. cn/article/dfxx/dffzxx/hain/200708/20070800020783. shtml
[2]國務院法制辦公室專門統計了相關數據。參見國家法制辦公室：政府法制簡報2006年第4期。
[3]行政復議調解制度的功能定位取決于對行政復議制度性質的理解。對此有“偏行政”“偏司法”兩說。兩種觀點都是從行政復議適用介于行政程序和訴訟程序之間而引申出來的結論。國務院法制辦公室在《關于＜中華人民共和國行政復議法＞（草案）的說明》中指出行政復議制度要“……體現行政復議作為行政機關內部監督的特點，不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議‘司法’化”。參見曹康泰：《中華人民共和國行政復議法釋義》，北京：中國法制出版社1999年版，第3頁。可以說，國家在現行的行政復議制度中賦予并特別強調行政功能，是對行政復議行政性質的肯定。
[4]以上數據由吉林省政府法制辦行政復議部門提供。
為更好地推進我縣依法行政工作，根據省市要求。建設法制政府，特制定本方案。
一、堅持依法行政，推進政府職能轉變
（一）抓緊規劃“十二五”依法行政工作。深入貫徹落實國務院《意見》（國發〔2010〕33號）和省政府實施意見，結合實際，認真編制我縣“十二五”依法行政規劃。
責任單位：縣法制辦，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：月中旬。
（二）開展依法行政分類考核。根據各行政機關行政執法工作特點和現狀，將縣級各被考核單位分為重點行政執法單位、一般行政執法單位二類，并制定相應的分類考核評估標準實施年度考核。
責任單位：縣法制辦。
完成時限：年底前。
（三）深化行政執法責任制。結合新一輪機構改革后的機構、職能調整和近年來法律、法規、規章的“立、改、廢”情況，及時制定、修訂行政執法責任制方案，完善行政執法評議考核和責任追究制度。做好執法依據、職權、程序等執法責任制相關內容的梳理調整、網上公布和鏈接工作，自覺接受社會監督。
責任單位：各行政執法部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：月底前。
（四）推進科學民主決策。按照行政決策科學化、民主化、法治化的要求，加強行政決策程序建設，完善重大行政決策公眾參與、專家論證合法性審查和集體討論決定等機制。研究制定重大行政決策聽證辦法，將聽證意見作為決策的重要參考。探索建立重大行政決策跟蹤檢查、績效評價機制，并按照“誰決策，誰負責”的原則，加強對違法或不當行政決策的責任追究。
責任單位：縣府辦、縣法制辦、縣級各行政部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：全年。
（五）進一步促進政府職能轉變。深入實施“公民權益依法保障行動計劃”，進一步提高公民權益保障水平，落實公民權益依法保障行動計劃實施情況定期報告制度，總結經驗，加強部門間交流。完善行動計劃社會評價指標體系，開展實施情況的評估和督查考核。
責任單位：縣府辦、縣法制辦、縣級各行政部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：年底前。
二、加強執法監督，保障執法行為合法規范
（六）從源頭上規范行政行為。認真執行《縣政府規范性文件制定程序規定（試行）》（龍政發〔2008〕55號），創新合法性審查工作機制，完善相關部門在規范性文件審查方面的溝通、協調和配合機制。探索開展規范性文件實施效果、功能作用和存在問題進行調查研究。健全規范性文件備案審查制度，做好備案審查工作統計。進一步規范公民對規范性文件提出異議的處理程序，加大糾錯力度。
責任單位：縣法制辦、縣級各行政部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：年底前。
（七）繼續推進規范行政裁量權工作。各行政執法部門要加強本系統本部門行政處罰裁量細化量化工作，確保內部行政處罰裁量基準的上下銜接，處罰裁量基準與法律、法規、規章等的同步更新；組織開展專項督查，促使各項任務和要求全面落實，在有條件的領域和部門探索行政許可自由裁量細化量化工作。
責任單位：縣法制辦、縣級各行政執法部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：月底前。
（八）認真開展行政執法案卷評查。按照省、市統一部署，繼續選擇10個重點執法領域，組織開展行政處罰、行政許可案卷評查，開展評查結果整改情況的專項檢查，督促各行政執法部門認真梳理分析評查中存在的問題及產生原因，切實規范行政執法行為。
責任單位：縣法制辦、縣級各行政執法部門。
完成時限：月上旬。
（九）積極推動監督資源整合。完善鄉鎮（街道）、部門法制工作例會制度，健全預防和化解行政爭議聯席會議制度，及時研究行政復議與行政訴訟中反映出來的突出問題；進一步推動“行政執法與刑事司法”信息系統平臺建設，發揮網絡監督作用。
責任單位：縣法制辦、縣級各有關部門。
完成時限：年底前。
三、立足復議為民，全力化解行政爭議
（十）健全行政復議依法受理機制。探索行政復議受理環節下移的有效措施，進一步暢通行政復議渠道，方便公民、法人和其它組織辦理咨詢、提起行政復議等事項。
責任單位：縣法制辦、縣級各有關部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：全年。
（十一）進一步發揮行政復議功能。研究完善行政復議案件辦理流程管理制度和各類行政復議案件的審查規程，更加重視實地調查、聽證以及調解、和解工作。推廣使用“行政復議管理系統”，逐步提高行政復議工作的信息化水平。強化行政復議監督和指導，實行行政復議決定執行情況報告制度和行政復議建議書（意見書）整改情況書面反饋制度。
責任單位：縣法制辦、縣級各行政執法部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：月底前。
（十二）落實行政首長出庭應訴制度。根據《縣行政首長出庭應訴規定（試行）》要求，落實行政首長首案、重案出庭應訴制度。加強與人民法院的聯系與溝通，建立行政訴訟案件統計信息和重大案件交流機制。
責任單位：縣級各行政執法部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：全年。
（十三）探索構建行政調解工作體系。積極探索建立政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作體制。完善行政調解制度，科學界定調解范圍，規范調解程序機制，落實調解工作責任。推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯動機制，實現各種調解主體的有效互動，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。
責任單位：縣法制辦、縣級各行政執法部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：年底前。
四、強化隊伍建設，優化依法行政工作環境
（十四）加快鄉鎮（街道）法制機構建設。根據縣編委批復精神，督促15個鄉鎮（街道）掛牌成立法制辦，明確分管領導和法制員，加強業務培訓，切實擔負起本轄區推進依法行政的工作責任。
責任單位：縣法制辦，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：年底前。
（十五）加強培訓和理論研究。積極組織開展行政執法人員特別是領導干部參加通用法律知識培訓、專門法律知識輪訓和新法律法規專題培訓。圍繞縣委、縣政府中心工作，加強依法行政和政府法治建設有關重大問題的調查研究，有針對性地提出對策建議。
責任單位：縣法制辦、縣級各行政執法部門，各鄉鎮人民政府，各街道辦事處。
完成時限：年底前。
（十六）全面開展示范單位創建工作。按照省、市要求，全面抓好“依法行政示范單位”創建活動工作，積極推進法制信息化建設。
一、抓好執法責任制規范，筑牢執法權力運行規范體系的基礎。首先，按照工商部門為主實施的執法依據、工商機關協同其他部門實施的執法依據和行政執法共同依據_個層次，梳理出××市工商機關執法依據共計___件，在此基礎上，明確了執法主體、崗位職責、執法標準、執法流程、執法責任，使每名執法人員對執法“家底”明明白白、清清楚楚。其次，按照新的“三定規定”，對職權進行重新配置，強化了市局機關的決策指揮和監督規范職權，強化了區局機關的組織協調職權，強化了基層工商所的屬地綜合監管職權，解決了市局與區局機關職權交叉重疊和工商所職能不清等問題。第三，規范權力監督，健立完善執法責任評議考核標準和執法責任追究制度，建立與年終考核相銜接的考核、評比和獎懲機制。
二、抓好“職權清單”運作規范，構建執法權力運行規范體系的根本。為解決規范執法權力的細節問題，該局按照“理權、確權、亮權、督權”四個步驟開展了“執法職權清單”運作規范工作。通過理權，從行政許可、行政強制、行政處罰、行政監督、行政調解等_大類行政行為入手，摸清了共計____項具體執法職權的底數。通過確權，將這些具體職權分解到市局機關各業務處室、直屬機構、區局各業務科室和基層工商行政管理所，__個執法機構和對應的___個執法崗位上，基本做到科學配置職權。通過亮權，即以“上網絡、上墻面、上手冊、上媒體”等渠道，以賬簿清單的形式，公開工商執法職能職責和職權范圍，使權力“暴曬在陽光之下”，廣泛接受監督。通過督權，落實執法職權評議考核_項標準和執法職權監督__項制度，實施多層次、多渠道、多形式的內部監督和社會監督，確保工商行政執法權力規范運行。
三、抓好執法裁量權規范，把握執法權力運行規范體系的關鍵。該局在原工作的基礎上，制發了《深化執法裁量權規范工作實施方案》。《方案》擴大了規范裁量權適用范圍。不僅進一步規范行政處罰、行政許可、行政強制權，還將行政決策、行政監督和行政調解納入規范執法裁量權的范疇《方案》規定了工商法律法規和規章中涉及的_大行政執法行為的裁量標準和幅度。同時，在執法中嚴格落實裁量標準，裁量理由說明制度等。該局制發了《規范性文件管理規定》，創設性地制定了聽證論證、甄別、會審、報備等相關制度，提高了機關干部依法辦事的自覺性、主動性，確保了各種抽象行政行為的合法合理。目前根據法律法規的調整，該局已經梳理修改了__項相關制度規定，正在制定__項配套制度。
該局的行政執法責任制度規范，執法職權清單運作規范，執法裁量權規范共同組成了工商執法權力運行規范體系。從體制、機制、制度上解決了“誰做什么”、“怎樣做”、“如何做到合理合法”、“做得怎么樣”、“做錯了怎么辦”等一系列問題。該局的做法受到了各級領導的充分肯定和社會的好評。
一、進一步推進依法行政、建設法治政府，從源頭上減少爭議糾紛發生
堅持依法行政，建設法治政府，是從源頭上預防和減少爭議糾紛發生的重要方法和措施。各區市縣人民政府及其職能部門要認真落實《__省市縣政府依法行政評估指標》（川府發〔2013〕14號）的要求。一是要依法行使行政職權。行使行政權力不缺位、不越位、不錯位。運用法治思維和法治方式調整處理政府與企業、市場、社會的關系，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等享受法律保護。二是要堅持科學、民主、依法決策，保證行政決策行為規范。建立健全決策過錯問責機制，凡涉及群眾切身利益的決策都要聽取群眾意見，凡損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。三是要進一步規范行政執法行為。嚴格按照法定程序行使權力、履行職責，依法、規范、公正、合理行使自由裁量權。通過改進執法方式，深化行政執法責任制，杜絕執法不當導致新的糾紛。四是要全面推進政府信息公開，保障人民知情權，減少因政府信息不暢造成的行政爭議發生。政府信息要以公開為原則，不公開為例外。進一步推進辦事公開，全面公開社保、醫保、低保、就業再就業、計劃生育、行政事業性收費、涉農補貼以及其他與人民群眾利益密切相關的政府信息。五是要嚴格行政執法人員管理。行政執法人員管理要實現信息化，行政執法主體、執法依據、職責權限在政府門戶網站公開并及時更新。行政執法人員每年參加通用法律知識和專業法律知識培訓時，將行政調解列為重要培訓內容。
二、進一步運用法治思維、營造法治環境，把握好行政調解的范圍和基礎
進一步運用法治思維，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。市、區市縣行政執法部門要依據法律、法規規定，科學界定本部門行政調解范圍，依法明確應當調解、可以調解和禁止調解的行政爭議糾紛的具體范圍并予以公開。對法律、法規規定的行政調解事項，要嚴格依法調解。對于行政不合理案件，行政不作為案件，行政行為存在瑕疵的案件，法律、法規不完善或相互之間存在不一致的案件，歷史遺留導致證據無法查明的案件，法律關系復雜或影響重大的案件，可以探索納入行政調解范圍。對于因抽象行為、內部行政行為引起的行政爭議，因行政許可、征收、確認或禁止性、標準性規定而產生的行政爭議，因生效文書引起的行政爭議，有關機關正在處理的行政爭議等，可以暫不納入行政調解范圍。對法律、法規規定可以調解的民事糾紛，要積極主動調解；對法律、法規沒有規定，但政策允許調解的與行政管理有直接或間接關聯的民事糾紛，要結合有關法治原則，大膽探索調解的具體范圍，把握不準的，要及時組織研究。行政調解要建立在雙方當事人自愿的基礎上依法進行，不能突破法律底線，要處理好合法與合理、國家與個人、經濟發展與依法行政之間的關系。
三、進一步推進行政調解規范化建設
（一）切實加強行政調解組織體系規范化建設。市、區市縣、鄉鎮政府（街道辦事處）和市、區市縣各行政執法部門要健全完善行政調解工作領導小組，單位負責人作為行政調解工作第一責任人，要狠抓基層基礎工作，強化基層行政調解機構建設，加強人員配備，做到“有人辦事、有機構辦事、有條件辦事”。抓好市、縣、鄉三級直接面向群眾的一線調解窗口規范化建設，加強對爭議糾紛的化解處理。
（二）切實加強行政調解制度規范化建設。各行政執法部門尤其是行政調解任務重的部門，要進一步完善矛盾糾紛排查、糾紛層級管理、矛盾全程防控、行政調解與其他調解對接、責任追究、信息案例報送、統計和檔案管理等方面制度；完善行政調解工作規則；規范行政調解申請、受理、調[，！]查、聽證、調解實施、達成協議、協議履行回訪和未達成調解協議的爭議糾紛善后處理等各環節行為；明確時限要求；規范行政調解文書，確保行政調解行為規范化。
（三）切實加強行政調解隊伍規范化建設。各行政執法部門應當配備2名以上行政調解員，著力培育行業首席調解員、金牌調解員。市、區市縣政府法制機構要完善行政調解員信息庫，加大調解人員培訓力度，切實開展評選行政調解專家、行政調解能手、星級調解員、類型化糾紛首席調解員活動。通過開展法律、法規和業務知識培訓，使行政調解員達到“四懂”（懂政策、懂法律法規、懂業務知識、懂調解技巧）、“四會”（會預防、會調查、會調解、會制作調解文書），切實提高調解水平和技能。
（四）切實加強行政調解室規范化建設。行政調解任務重的行政執法部門，按要求設立行政調解室，懸掛行政調解標志，上墻公示行政調解范圍、原則和當事人權利義務、調解員職責和紀律，以及體現和諧、和解、和氣理念的溫馨用語等內容，營造良好氛圍。
四、進一步完善行政調解工作機制
（一）完善爭議糾紛處理銜接聯動機制。市、區市縣政府法制機構、行政執法部門要按照要求，切實規范行政調解與人民調解、司法調解、行政復議、行政訴訟、
的對接以及檢調對接機制，重點是規范運行程序和操作辦法，實現有效、無縫對接，形成調解處理爭議糾紛的合力。
（二）完善矛盾糾紛排查機制。各區市縣政府和市級行政執法部門每季度要開展一次矛盾糾紛集中排查，社會敏感期、特殊時期要開展專項排查。要采取普遍排查和重點排查相結合,定期排查和不定期排查相結合等方式。對排查出來的爭議、糾紛，根據“屬地管理、分級負責”、“誰主管、誰負責”原則，按照矛盾糾紛的不同類型、化解的難易程度、可能造成的社會影響后果的嚴重程度，認真制定方案，及時進行調解，防止矛盾激化。對具有普遍性的爭議、糾紛，有針對性地改進行政管理方法和執法工作方式，有效預防和減少爭議、糾紛發生。對社會影響較大或可能引發等重大復雜的爭議、糾紛，及時按程序報告。
（三）完善矛盾糾紛層級管理機制。根據爭議、糾紛涉及的法律關系、難易程度、區域人數、對社會可能造成的影響等，參照《__市社會矛盾化解層級管理辦法》，將爭議、糾紛確定為三個風險等級，ⅲ級由鄉鎮人民政府或縣級行政執法部門組織調解，ⅱ級由區市縣政府或市級行政執法部門組織調解，ⅰ級由市政府行政調解委員會組織調解。
（四）完善績效考評機制。市政府把行政調解作為依法行政的重要工作納入區市縣政府和市級部門績效考核內容，簽訂目標責任書并進行考核。各區市縣政府要把行政調解工作納入縣級部門和鄉鎮政府（街道辦事處）績效考核內容。市級部門要把行政調解納入內設機構、下級行政執法部門績效考核內容，進行嚴格考核，確保行政調解工作落實到位。對因不履行行政調解工作職責、不作為或暴力執法等引起、重大網絡輿情事件、重大集訪案件的，要嚴格追究相關人員責任。
