時間：2023-06-06 09:33:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇宅基地條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、清理的范圍、內(nèi)容。
范圍：全鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)所有村民宅基地、臨時占地和企業(yè)占地。
內(nèi)容：1、登記、發(fā)證情況。宅基地是否及時進行使用權(quán)登記、變更登記和注銷登記，每處宅基地是否都有宅基證。臨時占地、企業(yè)占地是否進行使用權(quán)登記、發(fā)證，臨時占地、企業(yè)占地時效是否過期。
2、耕地占用稅和契稅征收情況。
二、法律責(zé)任。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《河北省土地管理條例》、《河北省農(nóng)村宅基地管理規(guī)定》、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、《中華人民共和國契稅暫行條例》和**人民政府20號文件“關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理若干問題的暫行規(guī)定”，要求如下：
1、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十條、《河北省土地管理條例》第十六條，農(nóng)村集體土地由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，農(nóng)村村內(nèi)閑置宅基地、空閑地所有權(quán)歸集體所有，確需原有宅基的，按規(guī)定報批，否則一律收回，歸集體所有，統(tǒng)一安排。
村周邊空閑地、場院、坑塘、廢棄地、林地等屬集體所有，任何人不得私自亂搶、亂占，由村委會統(tǒng)一安排使用。
2、村民未經(jīng)批準非法占用土地建住宅的（現(xiàn)有房屋沒有宅基證），按《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、第七十七條，《河北省土地管理條例》第五十六條、第六十七條、第六十八條責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，并處罰款，罰款金額為非法占用土地每平方米十元以上三十元以下，確需宅基地的，按規(guī)定報批，占用村內(nèi)空閑地的，批準面積為200平方米，每超一平方米收五元復(fù)墾費，證款壹佰元。
歷史遺留的老房屋，沒有辦理宅基證的，按本條辦理。
3、宅基地與宅基證不符的，超出面積每平方米罰款5—10元，限期拆除，確需宅基地的按規(guī)定報批，換證費壹佰元，證大房小的必須核實準確面積填表換證，換證費壹佰元。
4、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條、《河北省土地管理條例》第五十八條，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，是空心村的村莊，村外宅基地，原則上不予審批，確需辦理的從一平方米起，收取10—15元復(fù)墾費，證款壹佰元，按規(guī)定報批。耕地一律不予報批。
5、嚴禁私自買賣宅基地，違者依據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定予以嚴肅處理，沒收非法所得，并處罰款，對確需宅基地的按規(guī)定報批。宅基證換姓名，按新辦證處理。
6、宅基證丟失的，按無證處理，重新辦證。
7、越權(quán)或化整為零批準占用土地的批準文件無效，其土地按非法占地論處。
8、鼓勵各村招商引資，興辦企業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)，經(jīng)鎮(zhèn)政府勘察審核后，報上級管部門批準。沒有經(jīng)過上級土地主管部門批準，私自建企業(yè)、廠房的，根據(jù)《中華人民共和國土地法》規(guī)定，限期拆除，并處罰款每平方米10—30元，同時交納土地占用稅。
9、各村取土用土，必須向鎮(zhèn)土地主管部門申請辦理取工許可證，取土點設(shè)在坑塘、溝渠，嚴禁在耕地中亂挖、亂取土，違者恢復(fù)土地原貌，并處罰款每平方米15—30元。
10、根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》（87）國發(fā)第27號之規(guī)定，占用耕地建房或從事其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，都是耕地占用稅的納稅義務(wù)人，農(nóng)村居民所建住宅，稅額為每平方米元，其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人每平方米為元，對單位或者個人獲準征用或者起過兩年不使用，按規(guī)定加征兩倍以下耕地占用稅。
第二條本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民（以下簡稱居民），在農(nóng)村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內(nèi)使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條居民建房，應(yīng)利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條各級人民政府應(yīng)加強農(nóng)村牧區(qū)宅基地管理，嚴格申請、審核、批準手續(xù)。
第五條居民對宅基地，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。
第六條居民使用宅基地，應(yīng)符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級土地管理部門和村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門審查，由旗縣級人民政府批準后執(zhí)行。
第七條有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復(fù)耕原址，擴大耕地面積。遷并應(yīng)符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。
鼓勵城市郊區(qū)和經(jīng)濟條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條旗縣級人民政府應(yīng)制定宅基地用地計劃，經(jīng)盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府計劃部門和土地管理部門審核后，報自治區(qū)人民政府批準下達執(zhí)行。
第九條居民建住宅實行一戶一宅。宅基地面積按照《實施辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請、審批程序，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十條具備下列條件之一的，可以申請新的宅基地：
（一）因國家或集體建設(shè)占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復(fù)耕復(fù)植，需搬遷的；
（四）達到婚齡，確需建住宅的。
第十一條宅基地使用者應(yīng)按批準用途使用，不得買賣和非法轉(zhuǎn)讓。
第十二條居民依法使用的宅基地，由旗縣級人民政府登記造冊，確認使用權(quán)，核發(fā)使用證。
第十三條居民住宅依法出售、繼承、贈與引起宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)向所在地集體經(jīng)濟組織或嘎查村民委員會提出申請，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級人民政府審核，由旗縣級人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條宅基地實行有償使用的原則。對超過規(guī)定標準，確實不能收回土地的，應(yīng)按超占面積數(shù)量加收使用費；對五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費用。具體收費辦法另行制定。
第十五條宅基地使用費實行專款專用，主要用于嘎查村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。各級土地管理、財政、審計部門監(jiān)督其使用，任何單位或個人不得挪用。
第十六條宅基地使用權(quán)發(fā)生爭議時，當(dāng)事人應(yīng)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級或旗縣級人民政府處理。當(dāng)事人對處理不服的，可以向作出處理決定的上一級人民政府申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起十五日內(nèi)向人民法院；也可以直接向人民法院。
第十七條宅基地爭議處理期間，雙方應(yīng)維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動鬧事、阻撓處理工作正常運行的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
關(guān)鍵詞:集體土地;宅基地;利用;管理
中圖分類號:S-9 文獻標識碼:A 文章編號:1674-0432(2010)-10-0035-2
1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在的問題
近年來,我省按照中央和省人口資源環(huán)境會議精神,開展了數(shù)次農(nóng)村宅基地利用和管理情況調(diào)研。如早在2001年,就曾在全省選擇10個縣(市)的10鄉(xiāng)鎮(zhèn)116個行政村進行樣點調(diào)研。我省是一個農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村宅基地面積比較大,宅基地350多萬宗。在外業(yè)調(diào)查取得第一手資料的基礎(chǔ)上,從管理經(jīng)驗和統(tǒng)計數(shù)據(jù)、典型案例分析入手,研究農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)律。結(jié)果表明,我省農(nóng)村宅基地利用和管理存在很多問題。
1.1 宅基地超占面積現(xiàn)象嚴重
按照《吉林省土地管理條例》規(guī)定,農(nóng)村宅基地面積最大不得超過330km2。但是,現(xiàn)實中宅基地超占面積現(xiàn)象極其普遍,如10個樣點鄉(xiāng)(鎮(zhèn))調(diào)查顯示超占面積約為村莊規(guī)劃總面積的23%,初步統(tǒng)計人均占地約370km2,戶均宅基地約800km2,遠遠高于規(guī)定的標準,其中超占面積在100km2以上的有3萬多戶。具體分布情況,從東部到西部超占面積越來越大,從城鄉(xiāng)結(jié)合部到偏遠村莊超占面積逐漸增大,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比相對落后地區(qū)超占的少。
1.2 宅基地利用不合理甚至空置
抽樣調(diào)查結(jié)果表明,在宅基地布局方面分別零星、散亂,利用不合理,村莊作為宅基地比較集中的地方在土地利用方面十分粗放,每戶宅基地之間有大量的土地被閑置、浪費,利用率非常低,特別是人均土地面積比較多的地區(qū)更為明顯。由于各方面原因?qū)е潞芏嗾爻霈F(xiàn)空置,如人口的減少和流動,舊宅基地的廢棄等等,這種空置現(xiàn)象在偏遠、落后的地區(qū)較為突出,有的空置率達到0.4%以上,而且這種現(xiàn)象還呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。另外,在我省部分地區(qū)由于土地堿化因素的影響,甚至出現(xiàn)了“光屁股”屯、空心屯狀況。
1.3 一戶多宅增加,非法轉(zhuǎn)讓普遍
隨著農(nóng)村人口增長率的降低以及農(nóng)村人口向城市流動,農(nóng)村人口特別是欠發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)負增長趨勢,很多空置的農(nóng)村住房出現(xiàn)了轉(zhuǎn)讓情況;一些農(nóng)民在經(jīng)濟條件變好之后購買地點、環(huán)境等均比較好的宅基地建房,也造成一戶多宅現(xiàn)象發(fā)生;有的舊宅基地破舊、倒塌后不在原地重建而直接購買他人房屋居住,還有的通過繼承、贈與等途徑將多個宅基地過到一人名下,出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象。另外,許多農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓時不依照規(guī)定及時進行變更過戶,對土地使用證重視不夠,還有的將宅基地轉(zhuǎn)賣給城鎮(zhèn)工業(yè)戶居住或建廠等使用,土地使用權(quán)卻無法通過合法方式進行轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象普遍發(fā)生。
1.4 宅基地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變
隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,宅基地已不僅僅局限于居住。在城鄉(xiāng)結(jié)合部家庭作坊發(fā)展較快,出現(xiàn)前店后廠、前廠后宅等混合用地類型;偏遠地區(qū),主要由于家庭種植、養(yǎng)殖乃至加工等個體或規(guī)模經(jīng)營模式的發(fā)展等原因,致使一些宅基地變成了養(yǎng)殖場、種植場或加工廠等,改變了原居住用途。目前農(nóng)村宅基地在使用功能上,基本被劃分為住宅區(qū)、生活輔助區(qū)、生產(chǎn)區(qū)三個大致用途和區(qū)域。還有很多宅基地在非法買賣后改變居住用途,特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地多用于商業(yè)或工業(yè)等用途。
2 問題產(chǎn)生的原因
2.1 歷史原因
1986年《土地管理法》頒布以前,對土地的重視程度不夠高,農(nóng)村宅基地管理制度不健全,完全由生產(chǎn)大隊自主分配,宅基地面積普遍偏大。特別是在1982年至1986年間,農(nóng)村出現(xiàn)建房高峰,農(nóng)民爭相超占宅基地,這一時期超占的數(shù)量占超占總數(shù)的50%左右。有的偏遠地區(qū)一般在80%左右,東部山區(qū)以及發(fā)達地區(qū)低于50%。
2.2 管理方面的原因
在《土地管理法》出臺后,由于各地土地管理機關(guān)還在初步建設(shè)階段,許多工作人員是臨時招聘的,加上鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的審核較松,對宅基地的管理不夠規(guī)范和嚴格,超面積批準現(xiàn)象依然存在。在《吉林省土地管理條例》出臺后,個別地方仍制訂了土地政策,甚至自行規(guī)定宅基地面積可為600km2。在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃上缺乏有效性、科學(xué)性,甚至沒有規(guī)劃,加上執(zhí)行不到位,也導(dǎo)致宅基地面積超占現(xiàn)象發(fā)生。
2.3 法律法規(guī)方面原因
現(xiàn)行法律、法規(guī)對宅基地方面的規(guī)定非常少,主要散見于在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》《繼承法》等法律條文中,甚至連宅基地的概念也沒有在法律上予以準確界定,對宅基地尚沒有一個比較系統(tǒng)、規(guī)范和全面的法律規(guī)定體系和管理體系,而這些現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定又基本限定宅基地為農(nóng)用地范疇,在市場經(jīng)濟的今天,把宅基地限定在農(nóng)用地管理的規(guī)定顯然已不能適應(yīng)社會的現(xiàn)實要求,在加上關(guān)于宅基地的不同法律對宅基地的法律關(guān)系存在一定差異,法律關(guān)系還不夠順暢,使宅基地的管理在實際操作上困難很多。
2.4 市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的原因
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村宅基地的原始居住用途已悄然發(fā)生變化,市場經(jīng)濟在農(nóng)村特別是城郊地區(qū)發(fā)展活躍,勢必導(dǎo)致將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、工業(yè)、娛樂等用途,與之相適應(yīng)的法律規(guī)定以及關(guān)于集體土地使用制度的改革上卻相對滯后,在法律、法規(guī)規(guī)定方面缺乏操作性,在具體執(zhí)行上缺乏足夠的空間,盡管各地從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的角度進行了一定探索,但還是沒能夠從根本上得以有效解決這一普遍性問題。
3 加強宅基地利用和管理的對策
3.1 完善宅基地管理制度
一是加強規(guī)劃管理,凡是不符合土地利用總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)村莊規(guī)劃的宅基地,堅決不允許翻建、改建、擴建和改變用途。二是加強轉(zhuǎn)讓管理,加大對違法轉(zhuǎn)讓的查處和處罰力度,制止非法轉(zhuǎn)讓行為的發(fā)生。三是嘗試集體建設(shè)用地有償使用,對宅基地改變用途的一律參照國有土地實行有償管理,如加工、養(yǎng)殖等生產(chǎn)需要使用建設(shè)用地的,一律另行申請。四是完善宅基地審批,嚴格控制宅基地標準,明確宅基地專門用于居住生活用地,不允許改變用途。五是完善宅基地登記制度,通過宅基地清查和村莊地籍調(diào)查,全面摸清宅基地利用情況,區(qū)分和劃出生產(chǎn)區(qū)或者農(nóng)用地等區(qū)域。
3.2 強化宅基地建設(shè)規(guī)劃控制
這是加強宅基地管理的重點環(huán)節(jié)。《土地管理法》規(guī)定,集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接,集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃要有全局觀念,合理調(diào)整布局,體現(xiàn)重點合并自然村、建設(shè)中心村、發(fā)展小城鎮(zhèn)的思路。把優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),調(diào)整土地利用功能,提高土地利用率,促進已有建設(shè)用地和村內(nèi)空閑地高效利用作為重點,詳細規(guī)劃集鎮(zhèn)和村莊各類建設(shè)用地,做到節(jié)約、集約用地。在很大程度上宅基地的建設(shè)和布局實際是由城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)規(guī)劃決定的,只有在建設(shè)規(guī)劃上提高計劃和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以實現(xiàn)。
3.3 發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)控作用
農(nóng)村宅基地只是集體經(jīng)濟組織分配給村民的一種福利性待遇,屬于無償使用。但對超出標準部分在予以行政處理的同時采用經(jīng)濟手段進行調(diào)節(jié)。對在集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)嘗試中基地地用于工業(yè)、商業(yè)或娛樂等用途的,在登記管理上予以區(qū)分和確定,同時也要在經(jīng)濟上通過有償使用方式進行調(diào)控和管理,如此,即嚴格了管理又適應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的需要,還能夠增強農(nóng)村集體組織的實力,提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入。
3.4 制定合理的宅基地管理政策
一是在不發(fā)達地區(qū)推行“遷村并屯”計劃,積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和“中心村”,政府要在資金和政策上予以積極扶持。二是在經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部和小城鎮(zhèn)實行住宅統(tǒng)建,國家、集體、個人三方按比例負擔(dān)費用。三是鼓勵農(nóng)民主動讓出多余的宅基地,參照國有土地價格予以足額補償。四是開展農(nóng)村宅基地復(fù)墾治理,將村莊內(nèi)的宅基地及空閑地、廢棄地進行綜合整理,通過經(jīng)濟獎勵和政策鼓勵等辦法,提高土地利用率,對復(fù)墾為耕地的可考慮優(yōu)先給予農(nóng)民使用。
4 小結(jié)
宅基地管理和利用,是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段需要迫切解決的大事,它事關(guān)九億農(nóng)民的切身利益,是解決“三農(nóng)”問題的重要環(huán)節(jié),必須予以高度的重視,相關(guān)部門更是要解放思想,提高認識,采取得力措施,在不斷深入推進土地管理制度改革的大前提下,徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)村宅基地管理松散、利用粗放、系統(tǒng)不健全的不良狀況,通過制定科學(xué)的農(nóng)村宅基地管理辦法和措施,利用政策和手段,全面推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化進程,促進農(nóng)村經(jīng)濟快速和健康發(fā)展,提高農(nóng)民生活水平,維護社會的和諧穩(wěn)定,為早日實現(xiàn)農(nóng)村小康社會的建設(shè)努力營造最良好的基礎(chǔ)管理環(huán)境。
參考文獻
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工作原則
（一）嚴格宅基地申請條件。農(nóng)村村民符合下列條件之一的，可以申請宅基地：
1．達到法定結(jié)婚年齡結(jié)婚，確需分戶，缺少宅基地的；
2．外來人口落戶，成為本集體經(jīng)濟組織成員，沒有宅基地的；
3．因發(fā)生或防御自然災(zāi)害、實施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要搬遷的。
（二）嚴格宅基地選址。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)劃安排宅基地。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村村民利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用地建設(shè)住宅，鼓勵村民騰退多余宅基地，并依法轉(zhuǎn)讓給本村缺房戶。嚴格控制占用一般耕地和其他農(nóng)用地，嚴禁占用基本農(nóng)田。
（三）嚴格宅基地審批程序。堅持宅基地審批“三榜公布”、“四到場”制度，切實維護農(nóng)村村民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保宅基地審批公開、公平、公正。
（四）嚴格宅基地審批管理。土地利用現(xiàn)狀“二調(diào)”圖中村莊內(nèi)的空閑地和原有建設(shè)用地按建設(shè)用地審批，不占用農(nóng)用地指標；根據(jù)《滿族自治縣自治條例》“農(nóng)村村民住宅未涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由自治縣人民政府審批”規(guī)定，占用未利用地建設(shè)住宅的，由縣政府審批；確需占用農(nóng)用地和耕地的，在耕地達到占補平衡后，由縣政府審批。因地質(zhì)災(zāi)害等原因符合住宅搬遷條件的，要辦理住宅搬遷手續(xù)。住宅已經(jīng)建成并符合建房條件的，要及時完善宅基地手續(xù)。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，不再審批宅基地。列入新民居建設(shè)范圍的，原則上不再審批宅基地，確需建設(shè)住宅且符合新民居建設(shè)規(guī)劃的，由新民居建設(shè)辦公室審核并出具意見后，按程序?qū)徟ｆ?zhèn)大杖子村、三杈榆樹村、土坎子村、河南村、逃軍山村、前莊村、拉馬溝村等列入縣城規(guī)劃區(qū)的，建設(shè)住宅要嚴格選址，原則上要使用村內(nèi)空閑地，并由縣規(guī)劃部門出具意見。農(nóng)村村民在公路兩側(cè)建設(shè)住宅的，應(yīng)符合公路管理有關(guān)規(guī)定，由縣交通部門出具意見。宅基地經(jīng)批準后，不符合政府建設(shè)項目條件的，不予辦理國有土地征收手續(xù)。
（五）嚴格宅基地標準。每處宅基地面積不得超過200平方米，嚴禁套大院現(xiàn)象發(fā)生。
工作步驟
（一）預(yù)報階段（2012年5月30日至6月10日）。農(nóng)村村民建設(shè)住宅需要使用宅基地的，要向所在集體經(jīng)濟組織提出申請，并在集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）要到現(xiàn)場對公布情況進行檢查核實。公布期滿無異議的，填寫村民討論意見書和村級預(yù)報表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃，填寫鄉(xiāng)級預(yù)報表，報縣國土資源局審核。
（二）審批階段（2012年6月11日至6月30日）。縣國土資源局要對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)報情況進行審核、匯總，并結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口情況，制訂各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批指標計劃。召開全縣宅基地審批工作會議，詳細部署審批工作，強調(diào)審批紀律、審批原則、審批條件和審批程序，并下達各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批指標。指標下達后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）要實地丈量宅基地，并現(xiàn)場定位，填寫宅基地申請表，公布上報名單。宅基地申請表要經(jīng)逐級審核，并由相關(guān)單位簽署意見。縣國土資源局宅基地審批工作組現(xiàn)場審查，審查合格的，公布批準名單，相關(guān)費用收繳到位后，下發(fā)《農(nóng)民個人建房準建卡》。宅基地批準后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）現(xiàn)場放線劃界。村民按劃定的界線進行施工建設(shè)。竣工驗收合格后，發(fā)放《集體土地使用證》。
工作要求
（一）成立組織，落實責(zé)任。縣國土資源局要成立宅基地審批工作組，負責(zé)全縣宅基地審批工作。宅基地審批工作組要深入實地查看，進行現(xiàn)場審批，切實提高審批效率，確保審批流程方便、快捷、高效。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）要明確專人負責(zé)宅基地條件審核，履行相關(guān)法律程序。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的宅基地審批工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)組織協(xié)調(diào)宅基地審批工作。
第一章宅基地的審批管理
(一)申請宅基地的條件
第一條根據(jù)省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法、《省關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》的有關(guān)規(guī)定，凡符合下列條件者，可申請一處宅基地。
1、凡年滿20周歲、屬本村農(nóng)業(yè)戶口的居民；
2、因結(jié)婚等原因，確需建新房分戶的;
3、原住宅影響村鎮(zhèn)規(guī)劃需要拆遷的;
4、經(jīng)縣級以上人民政府批準回原籍落戶，農(nóng)村確無住房的；
5、縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件。
第二條所申請建房的村莊，必須有經(jīng)市政府批準的村莊規(guī)劃，且所申請的建房必須符合村莊規(guī)劃、鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、符合建房條件，無糾紛，否則鎮(zhèn)政府不予受理。
第三條凡符合條件的建房戶必須提前三個月向本村村兩委提出書面申請；經(jīng)村兩委、村民代表會議討論通過后，予以張榜公示,對公示無異議的建房戶報鎮(zhèn)政府預(yù)審。
第四條鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心和鎮(zhèn)國土資源所受理村莊建房戶申請后10個工作日內(nèi)，到村審核、查驗現(xiàn)場后，出具書面預(yù)審報告或證明，經(jīng)管區(qū)總支書記、分管領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)簽字批準后，報上級主管部門審批。
第五條每季度第一個月的前十天為鎮(zhèn)主管部門受理村莊建房戶申請日，除此之外原則上不再受理。
（二）建設(shè)宅基地的有關(guān)規(guī)定
第六條所建宅基地必須符合鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃。
第七條鎮(zhèn)駐地村建設(shè)宅基地必須符合鎮(zhèn)駐地規(guī)劃。
第八條所建宅基地必須經(jīng)鎮(zhèn)主管部門審核，按照村莊統(tǒng)一規(guī)劃的長、寬、高等規(guī)定建設(shè)。
第九條申請建房戶拆舊建新的，舊房必須提前拆清；如有亂搭亂建現(xiàn)象的，在拆清前不予辦理建房手續(xù)。
第十條村兩委在提交建房申請時，需同時提報對申請建房戶的會議記錄及張榜公布情況材料。
第十一條對批準的宅基地必須由鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心、國土資源所進行定點放線，基礎(chǔ)完工后進行驗線，核實面積。
第十二條未按照村莊建設(shè)規(guī)劃、審批程序建設(shè)的宅基地，一律視為違法建筑，鎮(zhèn)政府將按照上級有關(guān)規(guī)定嚴肅處理。
第二章非居民住宅建設(shè)項目的審批管理
第十三條非居民住宅建設(shè)項目主要是指在鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)，從事除宅基地建設(shè)以外的建設(shè)工程項目，主要包括企業(yè)廠房、房地產(chǎn)開發(fā)、沿街新建、擴建、改建的商住樓及臨時建筑物等建設(shè)項目。
（一）項目的選址定點
新引進的項目，在項目人初選用地的基礎(chǔ)上，由投資服務(wù)中心、鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心、國土資源所確定項目用地位置后，由分管領(lǐng)導(dǎo)審查，經(jīng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)批準后，方可到上級主管部門辦理相關(guān)手續(xù)。
（二）項目的規(guī)劃設(shè)計
建設(shè)項目委托設(shè)計前，項目單位必須到鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心領(lǐng)取“規(guī)劃條件說明”，以便指導(dǎo)設(shè)計單位做好規(guī)劃設(shè)計。項目的規(guī)劃設(shè)計必須由項目單位委托有相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位進行設(shè)計，費用由項目單位承擔(dān)。
（三）項目的審批
建設(shè)項目開工前，必須向鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心報送如下資料：
1、規(guī)劃方案（包括主要經(jīng)濟技術(shù)指標）；
2、建筑方案（包括平面布置圖、總體效果圖等）；
3、施工圖紙、施工合同、建筑公司資質(zhì)證書原件及復(fù)印件、技術(shù)員資格證書原件及復(fù)印件；
4、地質(zhì)勘察合同及勘察報告原件及復(fù)印件；
5、設(shè)計合同原件及復(fù)印件；
6、監(jiān)理合同及監(jiān)理人資格證書原件及復(fù)印件。經(jīng)鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心審查通過后，報分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)，簽字批準后，辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可》等相關(guān)手續(xù)。
（四）項目定點放線
所有建設(shè)項目審批通過后，必須由鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心進行放線、驗線，方可開工建設(shè)，否則視為違法建筑，按違法建筑嚴肅處理。對確實需建設(shè)的臨時建筑，必須經(jīng)鎮(zhèn)政府批準后方可建設(shè)，并保證在規(guī)定的時間內(nèi)拆除。
（五）項目建設(shè)管理
1、建設(shè)項目在建設(shè)之前必須進行地質(zhì)勘察、設(shè)計，在建設(shè)過程中，必須委托監(jiān)理單位進行工程監(jiān)理，并辦理安檢、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)建設(shè)手續(xù)。施工單位嚴格按照《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程施工現(xiàn)場管理規(guī)定》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等國家有關(guān)法律法規(guī)施工，建設(shè)單位必須提供有資質(zhì)單位設(shè)計的施工圖紙等材料，以保證建設(shè)工程的質(zhì)量及安全，從源頭上杜絕建筑工程質(zhì)量及安全事故的發(fā)生。
2、若建設(shè)項目在建設(shè)過程中未按規(guī)劃及施工圖紙施工，則鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心將按有關(guān)規(guī)定給予停工、罰款等處罰，并責(zé)令建設(shè)單位返工，所造成的損失由建設(shè)單位自負。
3、建設(shè)項目竣工后，鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心參與工程竣工驗收，驗收合格返還施工保證金，否則按施工合同有關(guān)規(guī)定處理。
第三章建筑工匠的管理
第十四條凡在我鎮(zhèn)承接建筑工程的建筑工匠，必須向鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心提供營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、技術(shù)人員證件、施工合同等有效證件。
第十五條對于無資質(zhì)證書、無技術(shù)人員的施工單位不得承接任何建筑工程。
第十六條施工單位每接到建筑工程必須到鎮(zhèn)村建設(shè)中心備案，預(yù)防施工單位承接違法建筑工程。
第十七條施工單位需交納一定的施工質(zhì)量安全保證金。如施工單位在本年度內(nèi)不發(fā)生任何安全、質(zhì)量事故，嚴格執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)，服從統(tǒng)一管理，年底將保證金返還。否則，除沒收保證金外，按有關(guān)法律法規(guī)嚴肅處理。
第四章村莊自治管理
第十八條村委成立建房領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)本村轄區(qū)內(nèi)所有建設(shè)項目初審、違法建設(shè)制止及拆除，支部書記為第一責(zé)任人，村主任為具體負責(zé)人；
第十九條村委根據(jù)本規(guī)定將所有建設(shè)管理納入本村村規(guī)民約；
一、指導(dǎo)思想
以“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求，以節(jié)約耕地、改善環(huán)境、促進穩(wěn)定、推動發(fā)展為目的，本著“群眾擁護、一村一策、嚴格程序、先易后難、積極穩(wěn)妥”的原則，深入扎實地開展“空心村”治理工作，逐步規(guī)范農(nóng)村土地管理，改善村容村貌，促進全縣農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展。
二、開展“空心村”治理工作的重要意義
“空心村”問題是新農(nóng)村建設(shè)繞不開、躲不過的現(xiàn)實障礙，其治理工作也是一項長期復(fù)雜、涉及廣泛的社會系統(tǒng)工程，而且直接關(guān)系群眾的切身利益，各級各有關(guān)部門必須高度重視，正確認識。
1、“空心村”治理是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和文明生態(tài)村的需要。“村容整潔”是新農(nóng)村建設(shè)的基本要求。“空心村”問題能否得到徹底解決，直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成效。多年來由于農(nóng)村建設(shè)無章可循，村莊邊界無序擴張，村內(nèi)舊宅基大量閑置，造成農(nóng)村臟亂差問題十分突出。因此，搞好“空心村”治理，對村莊進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，是改善村民居住環(huán)境、提升農(nóng)村形象、加快新農(nóng)村和文明生態(tài)村建設(shè)的有效途徑。
2、“空心村”治理是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要。當(dāng)前，農(nóng)村亂占宅基、無序建房，已成為誘發(fā)農(nóng)村社會矛盾的主要因素。同時，由于一些宅基地權(quán)屬不清，發(fā)證面積重疊交叉，也在一定程度上影響了農(nóng)村穩(wěn)定。加快“空心村”治理，對農(nóng)村宅基地進行重新規(guī)劃布局，明晰土地權(quán)屬，杜絕土地糾紛，可以從根本上為維護農(nóng)村穩(wěn)定消除隱患。
3、“空心村”治理是破解全縣經(jīng)濟社會發(fā)展用地難題的需要。隨著國家宏觀調(diào)控政策措施的不斷加強，對建設(shè)用地實行增量控制的力度越來越大，我縣建設(shè)用地指標每年都有很大的缺口，有些科技含量高、市場前景好、拉動能力強的大項目、好項目因沒有建設(shè)用地指標而無法“落地”或被迫緩建，土地瓶頸已經(jīng)制約了我縣工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展。通過“空心村”治理，對村莊內(nèi)的空閑地進行整理復(fù)耕，可以有效增加耕地面積，為企業(yè)和公益事業(yè)建設(shè)置換用地指標。
4、“空心村”治理是建設(shè)社會主義和諧社會的需要。構(gòu)建社會主義和諧社會的總要求是“人與自然和諧相處”，體現(xiàn)在土地利用上，就是要集約、節(jié)約用地。通過治理“空心村”，加快土地規(guī)劃整理，可以有效提高土地資源利用率，為全面建設(shè)“和諧**”提供可靠保障。
5、“空心村”治理是提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量的需要。搞好“空心村”治理不僅是拆舊建新的問題，更是對村民舊傳統(tǒng)、舊思想的破除。要讓廣大農(nóng)民群眾充分認識到，通過“空心村”治理，可以告別昔日的土坯房，住上寬敞明亮的新建房，有利于改變?nèi)藗兊纳盍?xí)慣以及衛(wèi)生意識、環(huán)保意識、健康意識，使農(nóng)民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量上一個新臺階。
三、開展“空心村”治理工作的法律依據(jù)
加強農(nóng)村宅基地管理，搞好“空心村”治理，不僅符合我縣經(jīng)濟社會發(fā)展實際，而且有明確的法律依據(jù)。①《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。②國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》第10條規(guī)定：凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要限期拆除舊房，交出舊宅基地。③《河北省土地管理條例》第56條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶一處之外的宅基地，由村集體提出申請，經(jīng)審核批準后，予以收回，統(tǒng)一安排使用；多余宅基地上的房屋損壞不能利用的，必須退出其宅基地。④《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第12條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶一處之外的宅基地、農(nóng)村“五保戶”騰出的宅基地，經(jīng)審查批準后，可以由村集體依法收回。⑤《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第14條規(guī)定：農(nóng)村村民因繼承等原因形成一戶擁有二處以上的宅基地，村民委員會可以經(jīng)縣土地行政主管部門審查、縣人民政府批準后收回，統(tǒng)一安排使用。⑥《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第15條規(guī)定：農(nóng)村村民戶口遷出后，其宅基地上的房屋損壞不能利用的，應(yīng)當(dāng)退出其宅基地，由村民委員會按規(guī)定無償收回。
四、開展“空心村”治理工作的政策措施
第一，立足長遠，搞好規(guī)劃。“空心村”治理，規(guī)劃是龍頭。村莊建設(shè)規(guī)劃要按照因村制宜、一村一策的原則，在對社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢和人口增長科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，確定村莊的規(guī)模、村界和發(fā)展方向，增強規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和嚴肅性。規(guī)劃方案要根據(jù)各村實際，以減少建設(shè)用地面積為宗旨，采取內(nèi)部改造型、整體搬遷型、“平改樓”型等多種模式，通過多年的努力，徹底改善農(nóng)村面貌。
第二，充分醞釀，形成決議。村莊規(guī)劃方案和治理方案形成后，要通過召開黨員會、村民代表會、村民大會廣泛深入討論后形成決議，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準，報縣土地管理部門備案。規(guī)劃方案一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。
第三，嚴格程序，規(guī)范操作。各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要嚴格按規(guī)劃方案確定的內(nèi)容，積極穩(wěn)妥地推進治理工作扎實開展。一是堅持搞好“兩圖一表”。各村要在縣、鄉(xiāng)土地部門的指導(dǎo)下，對本村的人口、戶數(shù)、總宅基數(shù)、閑置宅基數(shù)、一戶多宅數(shù)進行調(diào)查、核實，繪制村莊現(xiàn)狀圖、宅基地規(guī)劃圖，編制宅基地發(fā)放十年早知道一覽表。二是堅持按規(guī)劃建設(shè)。要嚴格劃定并凍結(jié)村界，村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各類建設(shè)特別是村民建房，必須符合村莊建設(shè)規(guī)劃，一律不得超出劃定的村界范圍，土地部門要嚴格把關(guān)，凡是超出村界申請辦理土地使用證的，一律不予批準。確需調(diào)整規(guī)劃搞建設(shè)的，必須經(jīng)縣土地主管部門批準。三是堅持一戶一宅。對村民一戶一處之外的宅基地、農(nóng)村“五保戶”騰出的宅基地，由村集體提出申請，逐級審核批準后，予以收回；多余宅基地上的房屋已破損不能利用的，必須限期拆除，宅基地收歸村集體所有；凡新建住宅的，要限期拆除舊房，交出舊宅基地；農(nóng)村村民戶口遷出后，其宅基地上的房屋損壞不能利用的，應(yīng)當(dāng)退出其宅基地，由村民委員會按規(guī)定無償收回；對尚有利用價值的房屋和正在使用的房屋，要通過協(xié)商、物價部門評估等方式確定房屋拆遷補償標準，進行補償；對確需重新安排宅基地的，要嚴格按照村莊規(guī)劃，本著利于群眾生產(chǎn)、生活、有利于節(jié)約用地的原則合理安排。
第四，培養(yǎng)典型，示范引導(dǎo)。原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要選擇1-2個經(jīng)濟條件好、班子能力強、群眾基礎(chǔ)扎實、交通相對便利、易見成效的村先行試點，積累總結(jié)治理工作經(jīng)驗，搞好典型帶動。縣里每年將從中篩選部分示范村給予重點扶持，每個示范村騰出的土地面積不少于該村莊占地面積的三分之一，并且成方連片。在此基礎(chǔ)上，以點帶面，逐步推開，力爭通過多年的努力，切實搞好全縣的“空心村”治理工作。
第五，政策鼓勵，積極扶持。一是建立“空心村”治理建設(shè)基金，基金來源采取財政列一點、向上爭取一點和土地置換后向占地企業(yè)征集一定資金的辦法解決。對“空心村”治理示范村，縣鄉(xiāng)兩級將分別給予定期定額的資金扶持。二是建設(shè)規(guī)劃部門對村莊建設(shè)規(guī)劃的編制費用要給予適當(dāng)減免。三是對搬遷建房的經(jīng)濟困難戶，要積極協(xié)調(diào)信用社給予小額貸款支持。四是對孤寡老人和無人贍養(yǎng)的五保戶，由鄉(xiāng)、村和民政部門安排到敬老院集中居住。五是對通過治理騰出的建設(shè)用地能夠復(fù)耕的予以復(fù)耕，報國土部門驗收后，其新增耕地集中用于置換建設(shè)用地指標，重點在園區(qū)和工業(yè)基地辦企業(yè)、上項目，以確保全縣經(jīng)濟發(fā)展用地需要。
四、切實加強對“空心村”治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)
開展“空心村”治理工作是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，也是縣委、縣政府提出的一項重要工作任務(wù)。完成這項工作，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，必須加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，周密部署，形成合力，確保“空心村”治理工作深入開展。
一要高度重視，強化領(lǐng)導(dǎo)。“空心村”治理工作，鄉(xiāng)村兩級是主體。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要端正態(tài)度，深化認識，真正把這項工作納入重要議事日程，組織相應(yīng)的工作班子，提供必要的人員力量和資金保障。主要負責(zé)同志要親臨一線，搞好工作協(xié)調(diào)調(diào)度，及時化解各種矛盾糾紛，解決工作中存在的困難和問題，確保“空心村”治理工作順利開展。各試點村“兩委”班子要把握政策，堅持原則，規(guī)范運作，做好群眾的思想政治工作，防止簡單粗暴、違法行政，防止發(fā)生各類土地案件，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。土地管理部門，也要明確專人，落實治理方案和規(guī)劃，及時對治理工作進行政策、業(yè)務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，全力推進“空心村”工作深入開展。
二要加強宣傳，濃厚氛圍。有關(guān)部門要采取多種有效形式，加大對《土地管理法》、《河北省土地管理條例》、《關(guān)于加強宅基地管理的意見》等法律法規(guī)的宣傳力度，讓農(nóng)民知道農(nóng)村土地、宅基屬集體所有，個人只有使用權(quán)，徹底改變“祖宗留的宅基不能舍”的舊觀念。鄉(xiāng)村兩級也要深入宣傳“空心村”的危害以及“空心村”治理的現(xiàn)實意義，在全縣形成強大的輿論聲勢，使廣大農(nóng)民群眾真正理解支持并積極參與到“空心村”治理工作中來。
隨著計劃生育政策的深入，城市化進程的加快，本案中的情形在農(nóng)村出現(xiàn)的越來越多，也比較有代表性，且隨著農(nóng)民法律意識提高，保護財產(chǎn)意識加強，更多的人也在考慮這個問題。因此，這是我們房屋登記部門和土地登記部門應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對、妥善處理的一個問題。
而如何解決這個問題，現(xiàn)在各地的做法各不相同：有的地方只要是孩子繼承的，無論農(nóng)房的所有權(quán)還是宅基地的使用權(quán)均給予辦理繼承；有的地方在農(nóng)房登記時按照先地后房的原則，只有取得集體土地使用權(quán)證書后，方給予辦理農(nóng)房的過戶手續(xù)，對于因繼承而取得房屋所有權(quán)的等級也遵照這個程序；有的地方根本不予辦理，理由是城鎮(zhèn)戶口居民取得農(nóng)村宅基地上的房產(chǎn)，與《土地管理法》及相關(guān)法律、法規(guī)相悖。
筆者認為以上幾種做法都有失妥當(dāng)。在此，僅對以該案例為代表的情形進行分析探討。
一、農(nóng)村的房屋可否繼承，與繼承人戶口狀況的聯(lián)系
根據(jù)《繼承法》第3條“公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、儲蓄和生活用品……”，由此可見，公民房屋屬于公民死亡時遺留的合法遺產(chǎn)，當(dāng)然可以繼承。以此類推，無論繼承人戶口狀況如何，在被繼承人去世后可以繼承該房屋。《房屋登記辦法》第87條“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理”。繼承就應(yīng)屬于“法律、法規(guī)另有規(guī)定”所包含的情況。
因此，筆者認為：不論是農(nóng)村村民，還是城鎮(zhèn)戶口的居民，都可以按照《繼承法》的規(guī)定享有繼承權(quán)，對于房產(chǎn)而言，即應(yīng)辦理房產(chǎn)繼承的所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。
二、宅基地的使用權(quán)可否因繼承取得，與戶口狀況的聯(lián)系
城鎮(zhèn)戶口的居民在繼承農(nóng)村房屋時，還要受到《土地管理法》的限制。城鎮(zhèn)居民繼承了農(nóng)村宅基地上的房屋，而對支撐此房屋的宅基地使用權(quán)又該如何處理呢？
《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”。國務(wù)院《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。所以說，宅基地是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織成員身份而享有的用于修建住宅的集體建設(shè)用地，農(nóng)民無需繳納任何土地費用即可取得，宅基地的取得與農(nóng)民的身份是分不開的。
對于民房及宅基地使用權(quán)的繼承問題，司法實踐中通常分情況處理：如果繼承人是本集體經(jīng)濟組織成員，符合宅基地申請條件的，可以經(jīng)批準后取得被繼承房屋及其宅基地；如果不符合申請條件的，則可以將房屋賣給本村其他符合申請條件的，如果不愿出賣，則該房屋不得翻建、改建、擴建，待處于不可居住狀態(tài)時，宅基地由集體經(jīng)濟組織收回。繼承人如果是城市居民，比照上述不符合宅基地申請條件的情形處理。也就是說，按照法律規(guī)定的“地隨房走”的原則，城市居民可以基于取得的房屋所有權(quán)而繼續(xù)使用宅基地，但是不得進行翻建、改建、擴建等。直到房屋出售或滅失后，房地的權(quán)利歸于統(tǒng)一。
綜觀有關(guān)集體土地管理的若干政策，包括：《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（[1999]39號）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（[2007]71號），都禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，禁止農(nóng)民的住宅向城鎮(zhèn)居民出售，禁止占用農(nóng)民集體土地建設(shè)住宅等。繼承的發(fā)生是與繼承人主觀意志無關(guān)的客觀事件，并不是當(dāng)事人主動購買或主動申請宅基地修建住宅。
因此，繼承宅基地的使用權(quán)并不屬于規(guī)定中所明令禁止的范疇，在實踐中，嘗試為因繼承而取得房屋所有權(quán)這種特殊的轉(zhuǎn)移房產(chǎn)行為發(fā)放宅基地使用權(quán)證，并不與法律法規(guī)相抵觸。
近年來,隨著我市農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的不斷提高,農(nóng)村住宅建設(shè)進入了新的發(fā)展時期。各級各部門認真貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》,農(nóng)村宅基地總體上納入了依法管理軌道。但是當(dāng)前一些鎮(zhèn)街不同程度地存在著非法批劃宅基地、違規(guī)亂收費及大量侵占耕地特別是基本農(nóng)田等問題,既影響了保護耕地基本國策的貫徹落實,也不利于農(nóng)村村莊建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展。為進一步加強農(nóng)村宅基地管理,現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下:
一、充分認識加強農(nóng)村宅基地管理的重大意義
農(nóng)村宅基地問題,面廣量大,情況復(fù)雜,涉及廣大農(nóng)民的切身利益,長期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點、難點問題之一，農(nóng)村宅基地管理不好,會出現(xiàn)村莊建設(shè)“攤大餅”,嚴重侵占良田特別是基本農(nóng)田,違反土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃,擾亂土地管理和村莊建設(shè)秩序等問題,引發(fā)社會矛盾和不安定因素,給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來不利影響。十七屆三中全會對宅基地管理也提出明確要求：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保護農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。搞好農(nóng)村宅基地管理,是加強土地和村莊規(guī)劃建設(shè)管理,建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一個重要環(huán)節(jié)，對有效節(jié)約和保護土地,堅守18億畝耕地紅線不動搖，保持耕地總量動態(tài)平衡,促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。各級各部門要高度重視,把農(nóng)村宅基地管理作為關(guān)系農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展大局的大事,切實抓緊抓好。
二、嚴格農(nóng)村宅基地申請審批程序
農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，符合申請條件的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織（村、居）提出申請，經(jīng)村、居委會集體研究決定后，在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。
農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)國土資源所和鎮(zhèn)街規(guī)劃所初審，報市規(guī)劃局核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》后，向市國土資源局申請用地，由市政府依法進行批準。
國土資源所對是否符合土地利用總體規(guī)劃和建房條件提出審核意見；根據(jù)國土資源所的審核意見，向鎮(zhèn)街規(guī)劃所提出規(guī)劃許可申請，由規(guī)劃所對是否符合村莊規(guī)劃提出審核意見，并依法辦理規(guī)劃許可手續(xù)。
農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不準占用農(nóng)用地，確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。對未經(jīng)轉(zhuǎn)用的農(nóng)用地，不得核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。
對已核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，而未取得宅基地用地批準手續(xù)擅自動工建住宅的，仍屬違法用地，嚴禁動工建設(shè)；已開工建設(shè)的，依法予以。
村莊規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地范圍外作出規(guī)劃許可。
三、嚴肅懲處宅基地違法違規(guī)行為
各鎮(zhèn)街和紀委監(jiān)察、國土資源、物價等部門要根據(jù)各自職責(zé)，依法組織查處宅基地違法違規(guī)問題。
在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，依法拆除。
農(nóng)村村民非法占用土地特別是農(nóng)用地建住宅的，由市國土資源局責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過規(guī)定標準，多占的土地以非法占用土地論處。
對在農(nóng)用地特別是基本農(nóng)田上核發(fā)規(guī)劃許可和開工建設(shè)手續(xù)的，視為非法批地行為，其批準文件和有關(guān)證件無效，依照監(jiān)察部等三部《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》規(guī)定，對非法批準核發(fā)規(guī)劃許可和開工建設(shè)手續(xù)的有關(guān)責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
紀委監(jiān)察和物價部門要對宅基地違規(guī)亂收費問題依法進行查處，一經(jīng)查出，要嚴肅處理并追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
四、加大盤活村內(nèi)存量建設(shè)用地力度
要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。農(nóng)村村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。對“一戶多宅”和空置住宅，各鎮(zhèn)街要制定退宅激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。
五、強化對村居行政公章的管理
個別村居未經(jīng)批準，擅自對外出賣宅基地的問題時有發(fā)生。各街道辦事處要抓緊在11月底前，對所轄村居行政公章進行代管，其他有條件的鎮(zhèn)，也要實行村居公章代管，所有鎮(zhèn)街要在12月31日前完成。通過代管村居公章，有效解決村居私下簽訂涉土違法合同，出租、承包、買賣土地特別是非法買賣宅基地行為的發(fā)生。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；綜述
中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0030-02
農(nóng)村宅基地既是農(nóng)戶的居住和消費場所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟的重要組成部分，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度的調(diào)整，不僅直接關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作能否順利進行，更關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、維護國家政治穩(wěn)定也具有極其重要的意義。對此，國內(nèi)不少專家學(xué)者對農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)進行了深入細致的研究。基于此，以下試從農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對策建議等方面進行相關(guān)論述。
一、農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵
1.農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵。趙俠（2008）認為，農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為滿足本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君（2010）認為，農(nóng)村宅基地是指建了房屋、建過房屋但無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型[2]。
2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵。方金華（2008）認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利[3]。馬克敏（2003）認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅包括農(nóng)民宅基地使用權(quán)，而且還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織房屋的土地使用權(quán)[4]。喻文莉（2011）認為，宅基地使用權(quán)是國家為實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標的歷史產(chǎn)物，它是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎(chǔ)，以限制城鄉(xiāng)人口流動為初衷，以耕作為農(nóng)民的唯一謀生手段，以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。
二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度研究
任中秀（2008）從物權(quán)制度的角度出發(fā)，認為這項制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項本土制度。她認為，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于維護立法的權(quán)威性，解決立法與現(xiàn)實的矛盾，促進土地資源的合理利用以及解決農(nóng)民的融資問題[6]。
呂軍書、馮琳（2011）從中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價值取向出發(fā)，得出了宅基地使用權(quán)具有身份性、無償性和限制性，其是以戶為單位行使宅基地使用權(quán)。他們認為，在單一價值取向下現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現(xiàn)象嚴重、農(nóng)民融資困難等問題[7]。
付玥、梁丹輝（2008），李瑞記（2010）從中國當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本特征出發(fā)，認為中國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)存在著主體特定性、產(chǎn)權(quán)無償性、使用無期性、權(quán)能限制性四個特征[8～9]。
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究
1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題。趙忠君（2010）認為，中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要問題有法律制度不健全，缺乏明確的法律依據(jù)；集體所有權(quán)多級性阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；現(xiàn)行的宅基地制度和規(guī)定加劇了城鄉(xiāng)二元分割，居民與農(nóng)民不平等現(xiàn)象更加突出[2]。張淑臻（2009）認為，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不能長期承擔(dān)社會保障，不利于農(nóng)民融資，造成了隱形市場的存在，進一步限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程[10]。
2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。馬克敏（2003）認為，農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度不僅僅是民法問題，而且它與中國憲法規(guī)定的土地基本制度相適應(yīng)。她認為，應(yīng)該建立體現(xiàn)效率、符合市場經(jīng)濟要求的、面向21世紀的統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)制度，同時又要注意到其與國有土地基地使用權(quán)的區(qū)別，照顧其特殊性[4]。黨建德（2010）提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場，讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實行公開競價交易，逐步與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場體制接軌的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思路[11]。
3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式。劉衛(wèi)柏、賀海波（2012）認為，現(xiàn)階段中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等模式[12]。
毛平（2011）將視角從物權(quán)法領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至債權(quán)法領(lǐng)域，提出了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的“法定租賃權(quán)”模式[13]。
4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義。王習(xí)明（2011）認為，完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度可以有效地保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，促進土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展[14]。何玉婷（2007）認為，農(nóng)村宅基地的合理有償流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村籌集發(fā)展資金，有利于土地生產(chǎn)要素流動，有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[15]。
四、規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對策
文維、游恒濤（2011）從法律層面的角度出發(fā)，認為要完善中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，必須規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)機制，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，豐富農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的途徑，完善宅基地使用權(quán)的可繼承性[16]。
張淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，必須建立完善的農(nóng)村社會保障體系，統(tǒng)一宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性和保障性，建立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度，完善宅基地使用權(quán)登記制度[10]。
張長春、王立芹等（2011）認為，要完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，需要逐步放寬對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，建立農(nóng)村宅基地收儲機制，明確宅基地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，做好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套服務(wù)[17]。
五、簡要評述
目前國內(nèi)學(xué)者對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究主要集中于農(nóng)村宅基地使用權(quán)利用存在的問題、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的探析、農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾及農(nóng)村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵，深化了對宅基地使用權(quán)的認識，具有重大的理論和實踐意義，同時對于進一步完善宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律和管理條例也具有極大的指導(dǎo)意義。但是已有的研究也存在不足，主要表現(xiàn)在如下方面：第一，對于農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵還沒有一個確切的權(quán)威的定義；第二，國內(nèi)學(xué)者對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在的問題進行了翔實的研究，但對于出現(xiàn)這些問題的深層次原因解讀的并不多；第三，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策研究中多數(shù)學(xué)者集中在農(nóng)村宅基地使用權(quán)這個層面上，而對其他農(nóng)村的制度譬如與農(nóng)村宅基地息息相關(guān)的戶籍制度改革沒有太多提及；第四，系統(tǒng)性地探討農(nóng)村宅基地使用管理制度的改革問題，尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮(zhèn)化進程和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段所面臨的土地資源短缺、建設(shè)占用與耕地保護矛盾的框架之下，但是對于現(xiàn)階段農(nóng)民合法權(quán)益保障和財產(chǎn)性收益增加的研究成果并不多見。基于此，立足于中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，從以上四個方面出發(fā)，有效地開展系統(tǒng)性的理論創(chuàng)新研究，努力探索一套既能穩(wěn)定和強化農(nóng)村宅基地基本社會保障功能，又能確保土地要素保值增值，促進土地集約利用、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的農(nóng)村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架，對于國家相關(guān)部門進行政策改革具有重要的理論價值和實踐指導(dǎo)意義。
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【關(guān)鍵詞】拆遷問題；集體土地；房屋征收評估方法
1.政策背景和相關(guān)政策體系
從2001年6月13日國務(wù)院公布《城市房屋拆遷管理條例》到2011年1月21日頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》，已度過了將近十年時間。這十年可謂是中國城市發(fā)展的黃金十年。一方面全國的城市化飛速發(fā)展，城市化率從2001年的37.66%到2011年已超過了50%，中國的城市不斷地向郊區(qū)的村莊農(nóng)田擴張；另一方面，城市新區(qū)的大規(guī)模開發(fā)和快速發(fā)展也促使著老城區(qū)加快改造的步伐，舊城改造工程幾乎始終貫穿著大中型城市這十年的發(fā)展歷程當(dāng)中，成為城市發(fā)展更新的一條主線。
中國城市化快速發(fā)展的同時，也伴隨著產(chǎn)生了許多的社會問題。其中被廣泛關(guān)注的拆遷問題成為這兩年激化社會矛盾、影響社會主義和諧社會建設(shè)的一大頑疾。不得不承認，政府在城市化所帶來的巨大利益的誘惑下，對拆遷工作缺乏科學(xué)合理的管理。也正因為如此，出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》以及《國有土地上房屋征收評估辦法》，對地方政府的拆遷工作做出更與時俱進的規(guī)定和指導(dǎo)，就顯得十分的迫切和必要。此外，我們也應(yīng)該看到，城市化進程未來發(fā)展的重點將是在城市周邊的農(nóng)村區(qū)域，而在這方面，國家的政策法規(guī)制定還很不健全，多以地方性政策法規(guī)為主。因此，集體土地上的房屋征收補償以及評估辦法的規(guī)定，將是下一步國家針對城市開發(fā)建設(shè)工作要重點研究和探討的核心領(lǐng)域。以下是房屋征收補償政策體系的梳理。如圖1.1所示。
圖1.1 屋征收補償政策體系
2.房屋征收評估的特殊性
通常情況下，房地產(chǎn)評估的目的是為交易雙方在房屋買賣、租賃、抵押以及典當(dāng)?shù)仁袌鼋灰走^程中，提供專業(yè)的房屋市場價值評估結(jié)果。而房屋征收評估特殊在交易雙方的之一是政府部門。政府為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造等公共利益的實現(xiàn)，需要對國有土地上房屋進行征收。因此，在政府的主導(dǎo)下，在公共利益遠大于個人私利的原則下，房屋征收評估從為一般的純粹市場行為提供服務(wù)蛻變成為參雜著政府強制意味和部分福利色彩的半市場或偽市場行為提供服務(wù)。
之所以這樣，是因為房屋征收評估是為進行房屋征收補償所提供的一種技術(shù)依據(jù)，歸根結(jié)底還是為了“和諧拆遷”。一些地區(qū)的縣市或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣容^強勢，房屋征收評估標準就相對市場價值低一些；而一、二線的大中型城市，由于近兩年國有土地上的房屋征收通常都涉及舊城改造，情況復(fù)雜，按照市場價值評估的結(jié)果根本滿足不了被征收房屋所有權(quán)人的補償要求。政府為推進工作，只能調(diào)高評估標準或者通過增加其他補償條款已使得拆遷工作能夠順利開展。
3.集體建設(shè)用地上房屋征收評估的簡單探討
從借鑒新出臺的《國有用地上房屋征收評估辦法》的角度，來探討集體建設(shè)用地上的房屋征收評估，首先應(yīng)對兩種權(quán)屬用地的房屋進行比較。按照《中國人民共和國房地產(chǎn)管理法》，國有土地上房屋所有權(quán)人擁有70年的房屋所有權(quán)。只要是出讓用地上的房屋都允許進行交易，劃撥用地上的滿足一定條件也可以進行交易。因此，可以認為國有土地上房屋所有權(quán)人擁有對房屋所有權(quán)，包括占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)；而集體土地上房屋（通常為村民宅基地上的民宅）雖然也是所有權(quán)，但是卻是不完整的所有權(quán)，原因是村民不享有對宅基地上房屋的處置權(quán)，即轉(zhuǎn)讓買賣的權(quán)利。
始終爭議不斷的“小產(chǎn)權(quán)房”就是指未進行征地手續(xù)建在集體土地上的房地產(chǎn)。“小產(chǎn)權(quán)”很形象的說明了這部分房產(chǎn)在權(quán)利屬性方面的尷尬處境。
集體土地上房屋不能轉(zhuǎn)讓買賣這一特點，將對房屋征收評估工作產(chǎn)生兩方面的重要影響：（1）目前房地產(chǎn)評估方法中使用最為廣泛的市場法無法運用到集體土地上房屋征收評估當(dāng)中，因為所有的類似的集體土地上房屋都不能買賣。沒有一個集體土地房屋交易的市場，何來類似房地產(chǎn)的市場價格呢？（2）既然沒有集體土地上的房屋成交價格，我們是否可以借鑒條件類似的國有土地上的房屋成交價呢？兩類房屋的區(qū)別正如前面分析，由于國有土地上房屋可以轉(zhuǎn)讓買賣，而集體土地上的卻不能。從資產(chǎn)的流動性和可變現(xiàn)能力上考慮，兩類房屋作為資產(chǎn)的價格將相差很多。
筆者在對哈爾濱哈西地區(qū)道里片區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”的調(diào)研中，也印證的以上結(jié)論。哈西道里片區(qū)現(xiàn)屬于典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。片區(qū)內(nèi)有三個村屯，分別是金山村、城鄉(xiāng)村和城西村。其中金山村和城西村的村集體都各自集資修建了6-7層的多層樓房。樓房于2004年修建，建筑程度較新。
從筆者對當(dāng)?shù)匾晃皇蹣侵薪榈脑L談和租房電話的詢問了解，金山村的小產(chǎn)權(quán)房——金山花園（毛坯）平均售價在2900元/平米左右，普通兩居室的房租為1200元/月，如圖3.1（a）所示；城西村的小產(chǎn)權(quán)房——鴻翔家園平均售價為2800元/平米，普通兩居室的房租為1200元/月如圖3.1（b）所示。而僅一路之隔的群力新區(qū)的房地產(chǎn)樓盤（毛坯）的平均售價在7000元/平米。
根據(jù)以上調(diào)研數(shù)據(jù)分析：首先，從市場法角度分析，兩個村的小產(chǎn)權(quán)房要比周邊的房地產(chǎn)樓盤低出一半還多，即使考慮到周邊設(shè)施和環(huán)境因素的修正，這樣的價格差距也是懸殊的。其次，兩個村小產(chǎn)權(quán)房的租售比低。兩居按80平米計，租售比約為1：200，國際慣例在1：200到1：300之間，周邊的群力新區(qū)樓盤的租售比1：350左右。從房地產(chǎn)評估的收益法角度看，兩個村小產(chǎn)權(quán)房相對于國有土地上房屋的價值要低很多。
因此，可以得出結(jié)論，從理論上和實際情況上看，集體土地上的房屋都不能夠參照類似條件的國有土地上房屋市場價，同時又不具備集體土地上房屋的交易市場。所以，市場法無法運用到集體土地房屋征收評估上。如果一定要用，也就只有參照違法的、拿不上桌面的小產(chǎn)權(quán)房的市場價了。
4.集體土地房屋征收評估的實際情況
目前，集體土地房屋征收評估還未有國家性的政策法規(guī)出臺，各地方政府也很少有針對集體土地房屋征收的評估工作專門出臺實施細則的。但是，在各地區(qū)的集體土地房屋拆遷管理辦法中可以看出目前的評估方法多采用成本法。下面以北京市為例具體分析。
北京市政府在2003年出臺了《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，《辦法》對集體土地房屋拆遷管理作出了詳細規(guī)定。其中，《辦法》的第十四條中明確規(guī)定：“拆遷宅基地上房屋實行貨幣補償?shù)模疬w人應(yīng)當(dāng)向被拆遷人支付補償款。補償款按照被拆除房屋的重置成新價和宅基地的區(qū)位補償價確定。房屋重置成新價的評估規(guī)則和宅基地區(qū)位補償價的計算辦法由北京市國土房管局制定并公布”。《辦法》中按照重置成新價和宅基地區(qū)位補償價進行補償?shù)姆绞剑梢钥醋鍪遣捎玫某杀痉ā?/p>
房屋拆遷中所稱重置成新價，是指用估價時點的建筑材料和建筑技術(shù)，按估價時點的價格水平，重新建造與估價對象具有同等功能效用并且在相同成新狀態(tài)下的建筑物的正常價格。為此北京市專門出臺了《北京市房屋重置成新價評估技術(shù)標準》，《標準》中對平房、中式樓房重置成新價評估有非常詳細的規(guī)定，包括估價路線、部件及分值等詳細的估算標準和各類計分表格。重置成新價對房屋本身的價值按照建設(shè)成本的方式進行了評估。
房屋區(qū)位補償價是指被拆遷范圍內(nèi)房屋每平方米平均土地使用權(quán)價值。宅基地區(qū)位補償價的確定，按照市國土房管局《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法實施意見》第六項第二十五條的規(guī)定，宅基地區(qū)位補償計算公式：宅基地區(qū)位補償價=（當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價-房屋重置成新均價）×戶均安置面積÷戶均宅基地面積。
5.結(jié)論
通過對房屋征收政策的梳理，可以看出雖然國家對國有土地上房屋征收評估相繼出臺了一系列政策，但在集體土地上房屋征收評估政策方面的還是空白。為此，在研究借鑒國有土地上的房屋征收評估政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合兩類權(quán)屬土地上房屋的區(qū)別，得出結(jié)論：市場比較法不適用于集體土地上的房屋征收評估，未來出臺的集體土地上房屋征收評估政策很可能繼續(xù)延用當(dāng)前各地方政府在集體土地房屋拆遷補償中使用的成本法。
參考文獻
[1]《城市房屋拆遷管理條例》
[2]《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》
[3]《國有土地上房屋征收與補償條例》
[4]《中華人民共和國土地管理法》
[5]《中國人民共和國房地產(chǎn)管理法》
[6]《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》
[7]《北京市房屋重置成新價評估技術(shù)標準》
[8]《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法實施意見》
關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；弊端
本文系河北省社科聯(lián)項目“河北省農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題調(diào)查研究”（項目編號：201303187）的階段性成果
中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A
原標題：農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題分析
收錄日期：2013年9月30日
宅基地使用權(quán)制度是我國特有的一項用益物權(quán)制度，宅基地作為中國農(nóng)民的社會福利保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)支撐之一。由于宅基地使用權(quán)具有無償性和無期限性的特點，國家規(guī)定了宅基地使用權(quán)的一戶一宅制度。然而，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，外出務(wù)工農(nóng)民逐漸增多，出現(xiàn)大量閑置住房和“空心村”，這些閑置住房催生了宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場。但是，受我國現(xiàn)有法律、法規(guī)的約束，農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易市場尚未形成，農(nóng)民擁有的宅基地?zé)o法進行合法流轉(zhuǎn)。與此同時，農(nóng)村宅基地占地面積逐漸增加，一戶多宅、超標占地現(xiàn)象相當(dāng)普遍，許多宅基地沒有合法的確權(quán)證書，加上宅基地分配及置換過程中的違規(guī)操作，引發(fā)的矛盾日益增多。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法與現(xiàn)實間存在著很大的分歧，隱形市場大量的宅基地非法交易帶來了種種社會隱患。
一、宅基地使用權(quán)立法現(xiàn)狀
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度散見于《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法實施條例》等，具體涉及到農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策較少，并且大多只作原則性規(guī)定，其內(nèi)容籠統(tǒng)模糊，存在不少法律空白和缺位，缺乏可操作性。
首先，根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。也就是說，根據(jù)我國憲法精神，宅基地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民私有住房是依附在集體所有的宅基地上，其房屋的轉(zhuǎn)讓必然會受到宅基地轉(zhuǎn)讓的制約。
其次，《物權(quán)法》規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”這無疑給今后宅基地使用權(quán)制度改革預(yù)留了空間。
再次，《土地管理法》明確了“一戶一宅”制度，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”，實行一戶一宅，是從保護耕地、抑制土地投機的角度考量，同時也是宅基地公有制性質(zhì)的體現(xiàn)。該法還規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。對于該規(guī)定，有學(xué)者認為，本條的本意是為了限制宅基地的買賣和出租，并非從法律上允許農(nóng)民出賣出租宅基地。大部分學(xué)者認為，根據(jù)該規(guī)定農(nóng)民可以出賣、出租宅基地，但是僅限于在城鎮(zhèn)居民之外的主體間流轉(zhuǎn)。在具體實踐中，由于理解上的不同，各地對于宅基地出賣、出租對象的規(guī)定也是不盡相同的，有的允許針對所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民，有的僅允許是本村村民。
此外，《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，從而否定了農(nóng)民對宅基地享有的抵押權(quán)。其本意是為了維護農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，維護農(nóng)民合法權(quán)益。避免農(nóng)民抵押自有住房后因無力償債而失去容身之所。然而，這在一定程度上削弱了農(nóng)民的融資能力，限制了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
二、宅基地使用現(xiàn)狀
1、農(nóng)村宅基地空置率較高。近年來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，許多富裕起來的農(nóng)民尤其是市郊的農(nóng)民改變了世世代代務(wù)農(nóng)的習(xí)慣遷居到了城市并購置了商品房，他們留在農(nóng)村的宅基地，不能通過合法途徑流轉(zhuǎn)，集體組織也沒有權(quán)力回收，因此就閑置了下來。
農(nóng)村宅基地一直是村集體以戶為標準無償劃撥給農(nóng)村使用，農(nóng)村子女長大后會分戶生活，產(chǎn)生的新戶就將分到新的宅基地，而父母去世后這些子女還可以繼承父母留下的宅基地，自然形成了一戶多宅、部分宅基地空置的現(xiàn)象。同時，由于宅基地管理混亂，審批手續(xù)不嚴格，造成超標占地、一戶多宅。
2、存在空心村現(xiàn)象。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，加之農(nóng)民對路邊房屋價值的認識增強，農(nóng)村住房向村外擴張現(xiàn)象愈來愈嚴重，村民花錢在公路沿線和村莊購買了宅基地，導(dǎo)致村內(nèi)的宅基地空置，這就形成了內(nèi)空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。一方面村莊內(nèi)這些空置房長期沒人居住，缺少管理、年久失修，日曬雨淋后大多變?yōu)槲７浚蔀槲C群眾自身安全的一大隱患；另一方面由于新增宅基地來源多為村莊耕地，村莊內(nèi)卻存在大量空閑宅基地，造成了土地的雙重浪費。
三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
由于現(xiàn)有法律對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)持限制或禁止態(tài)度，而農(nóng)民又有宅基地流轉(zhuǎn)的意向和需求，因此宅基地流轉(zhuǎn)大多呈現(xiàn)地下隱形流轉(zhuǎn)，暗中交易。并且農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的形式多種多樣。位于市郊或城中村的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比較活躍，以出租、買賣方式居多，在較為發(fā)達的地區(qū)，也有以自有房屋入股參與經(jīng)營；有以自有房屋抵押進行融資，等等。位于遠離市區(qū)的農(nóng)村宅基地，以空閑空置發(fā)生轉(zhuǎn)讓居多。轉(zhuǎn)讓有的以書面合同方式，有的僅有口頭合約；在證明方式上，有的通過中間人證明，有的通過村委會備案；在流轉(zhuǎn)主體上，雙方為熟人或者經(jīng)過中間人介紹進行交易的居多。大部分農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都處于暗箱操作狀態(tài)，流轉(zhuǎn)往往是私下交易，土地管理部門很難掌握具體交易底數(shù)，國家對農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的掌控處于失位狀態(tài)，由于缺乏監(jiān)管，往往留下許多矛盾和后遺癥，也會使大量的土地資源得不到合理利用，造成資源的流失與浪費。
四、現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)制度的弊端
1、因買賣拆遷私下流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的社會矛盾日益增多。由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場存在，私下交易的現(xiàn)象時常發(fā)生，這樣就出現(xiàn)一些突破法律底線的流轉(zhuǎn)，不受法律的保護，而交易的產(chǎn)權(quán)不明確從而導(dǎo)致市場混亂；其次，由于修路、拆遷、房價快速上漲等產(chǎn)生的利益落差，導(dǎo)致交易一方對原先的交易行為產(chǎn)生悔意，產(chǎn)生背信行為，到法院要求法院確認房屋交易行為無效，而相關(guān)法律的缺失，導(dǎo)致矛盾不能得到有效解決，產(chǎn)生社會隱患。
2、阻礙城鄉(xiāng)一體化進程。法律對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，無疑客觀上隔絕了城鄉(xiāng)一體化，使這種法律的約束成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的瓶頸之一。現(xiàn)在的農(nóng)民可以進城買房，而城市人就不可以到農(nóng)村買一塊地建房，這無疑是與城鄉(xiāng)一體化相違背的。另外，由于空置宅基地不能通過合法途徑買賣，農(nóng)民在城市另行購置房產(chǎn)較為困難，因此往往是城市中賺來的錢帶回農(nóng)村建房，這種將農(nóng)民綁定在土地上的政策，阻礙了其向城市永久性遷移，使城鎮(zhèn)化進程受阻。
3、削弱農(nóng)民融資能力。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，許多農(nóng)民在脫貧致富，擴大生產(chǎn)規(guī)模時，遇到資金短缺的問題，不得不向親朋好友借款或向銀行貸款，而貸款最有效的辦法就是用不動產(chǎn)抵押貸款。由于法律對宅基地抵押進行了限制性規(guī)定，所以大部分金融機構(gòu)不愿意設(shè)定農(nóng)村住房抵押貸款，嚴重削弱了農(nóng)民的融資能力。
4、不利于村莊整體規(guī)劃。由于大量閑置和空置的宅基地不能流轉(zhuǎn)和有償使用，而這些宅基地又是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權(quán)收回進行處置，形成空心村。村集體對這些宅基地束手無策，村莊規(guī)劃的實施無法有效開展，也就不能促進農(nóng)村住宅產(chǎn)業(yè)化，也使村莊建設(shè)喪失有利時機。由于空心村的存在，以及村民對公路沿線房屋價值意識的增強，新的宅基地不斷向村莊擴張，住宅分布比較零散，宅基地與農(nóng)用地雜亂分布，宅基地形成不了規(guī)模，用地浪費較多。不利于村莊的政體規(guī)劃、布局。這與推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)背道而馳。
5、造成耕地的浪費。閑置宅基地以及“空心村”的大量存在，造成了土地資源的極大浪費。一方面是農(nóng)民閑置住宅不能轉(zhuǎn)讓、集體組織也不能回收和復(fù)墾，造成土地大量閑置；另一方面由于農(nóng)村子女長大后要和父母分戶，分戶后就會產(chǎn)生新的宅基地需求，宅基地需求不斷增加，許多村莊出現(xiàn)無處建房現(xiàn)象，土地管理部門被迫在有限的耕地指標中切出一部分來解決缺房戶的建房問題。此外，由于一些村莊宅基地?zé)o限度地向發(fā)展，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，宅基地資源很難集約化利用，造成宅基地利用率不高。
五、結(jié)語
對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定在一定時期內(nèi)對保障農(nóng)民居者有其屋、保持農(nóng)村穩(wěn)定、鞏固農(nóng)村基層政權(quán)起了不可低估的歷史性作用。然而，當(dāng)前農(nóng)村住房及宅基地的財產(chǎn)功能已經(jīng)遠遠超過其社會保障功能。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形市場的客觀存在，是我們不應(yīng)當(dāng)躲避的問題，與其遮遮掩掩，不如將其納入規(guī)范化、制度化軌道，進行科學(xué)的疏導(dǎo)和規(guī)范，使之健康發(fā)展。
主要參考文獻：
[1]孟勤國.物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯[J].法學(xué)評論，2005.4.
關(guān)鍵詞物權(quán)法宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度
作者簡介：楊瑾，河北三和時代律師事務(wù)所，律師，研究方向：公司法、合同法、物權(quán)法等。
中圖分類號：D923.2文獻標識碼：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.136
宅基地是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，與其切身利益密不可分。在國家住房制度不斷完善和改革的背景下，多數(shù)房產(chǎn)與其對應(yīng)的土地使用權(quán)在市場上開始進行自由交易。受法律條款的限制，宅基地使用權(quán)目前還無法在交易市場中進行轉(zhuǎn)讓。由于農(nóng)村人口不斷向城市聚集，城鄉(xiāng)居民交流密切，農(nóng)民進城購房以及城市居民下鄉(xiāng)購房的現(xiàn)象時有發(fā)生，因此，傳統(tǒng)限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度難以滿足當(dāng)前的市場需求。其不僅限制了農(nóng)民的融資方式，不利于市場經(jīng)濟的有序發(fā)展，也與中國當(dāng)前的社會結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。本文通過法律途徑，對物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題展開研究，旨在改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟的全面發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。
一、宅基地使用權(quán)的概述
宅基地使用權(quán)的含義為農(nóng)村居民依法享有其集體所有土地上建造自有房屋并占有和使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)包括農(nóng)村及城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)兩種。其中農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟的成員及具備相應(yīng)條件的城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體是具有城鎮(zhèn)私房所有權(quán)及因條件允許可在城鎮(zhèn)建房的居民。部分學(xué)者認為宅基地使用權(quán)的性質(zhì)實為土地使用權(quán)，因?qū)⑥r(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)制度納入土地使用權(quán)制度中，進而無需單獨設(shè)立宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律條款。也有部分學(xué)者認為土地使用權(quán)具有等價交換的特質(zhì)，而宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，其經(jīng)濟利益與農(nóng)民的切實利益緊密聯(lián)系在一起，將用益物權(quán)的法律屬性作為交易對象進行自由轉(zhuǎn)讓存在一定弊端。宅基地使用權(quán)作為我國農(nóng)民群體的基本生活組成部分，應(yīng)該與土地使用權(quán)區(qū)分開來，通過物權(quán)法的規(guī)范規(guī)定，使其具備明確的用益物權(quán)。
宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律特征。宅基地使用權(quán)以憲法的形式存在且為集體所有。《土地管理法》對宅基地使用權(quán)也做出了相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)的所有權(quán)為集體所有，宅基地上建造房屋并使用時享有獨占權(quán)。受農(nóng)村土地有限性因素的影響，農(nóng)村土地歸集體所有，但國家有權(quán)監(jiān)督農(nóng)村集體對土地的使用，并規(guī)定宅基地的數(shù)量，將宅基地作為一項有限的資源。宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性具有他物權(quán)的特征，在我國土地政策的基礎(chǔ)上形成的特有制度。宅基地使用權(quán)行使權(quán)利受限，宅基地使用權(quán)不得違背地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地使用整體規(guī)劃。根據(jù)國家《擔(dān)保法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于不得抵押的財產(chǎn)，農(nóng)民抵押自己的宅基地應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。基于國家當(dāng)前的法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的獲取需要履行相關(guān)程序，通過宅基地使用權(quán)申請、使用人同意及行政審批方可取得。
二、物權(quán)法下宅基地使用權(quán)之解讀
近年來，物權(quán)法通過不斷的完善與改革對物權(quán)的所有權(quán)、基本原則等內(nèi)容進行了明確的規(guī)定，通過法律規(guī)范保護了人民的私有財產(chǎn)。其中對宅基地使用權(quán)進行了相關(guān)規(guī)定，明確了宅基地使用權(quán)的法律地位，使其與地役權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)處于同等地位。物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定完善了我國的法律體系，是歷史性的進步。物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的性質(zhì)及主要內(nèi)容進行了相關(guān)規(guī)定，保證宅基地使用權(quán)具有無償性和福利性等特質(zhì)。并對其從私人到集體所有。從有償?shù)綗o償?shù)臍v史變化表示支持。物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定旨在通過無償福利特性達到保護農(nóng)民合法權(quán)益的目的。物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的獲取、轉(zhuǎn)讓、權(quán)利行使等法律規(guī)定存在一定的靈活性。由于我國各省市地區(qū)農(nóng)村政策的差異性，在宅基地使用權(quán)的獲取。轉(zhuǎn)讓、權(quán)利行使方面難以作出統(tǒng)一規(guī)定，進而只能采取援引立法的方式進行相關(guān)規(guī)定。以保證宅基地使用權(quán)的獲取、轉(zhuǎn)讓、行使權(quán)利等功能根據(jù)地方的實際需求享有相關(guān)自治權(quán)。物權(quán)法下對宅基地使用權(quán)中變更登記、消滅等規(guī)定滿足現(xiàn)實要求，并與不動產(chǎn)物權(quán)的相關(guān)原則實現(xiàn)統(tǒng)一。物權(quán)法下的宅基地使用權(quán)變更登記制度與不動產(chǎn)登記制度相對接，物權(quán)法中雖未對宅基地使用權(quán)的變更登記制度進行明確規(guī)定，但根據(jù)農(nóng)村社會的現(xiàn)實特征，設(shè)立出以登記為生效要件的法律形式。當(dāng)已登記了宅基地使用權(quán)的農(nóng)民需要辦理消滅或轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)時，應(yīng)及時進行注銷及變更登記。以達到防止產(chǎn)權(quán)糾紛，維護民眾交易利益的目的。宅基地使用權(quán)存在權(quán)利疊加和私權(quán)處分的因素，通過物權(quán)法對宅基地使用權(quán)進行明確規(guī)定，說明國家高度關(guān)注城鄉(xiāng)民生問題，以期通過法律手段激發(fā)農(nóng)民的財產(chǎn)保護意識。
三、基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
（一）強化立法對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用
基于物權(quán)法來構(gòu)建科學(xué)合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，通過立法手段來規(guī)范宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。我國控制和禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要為防止農(nóng)民通過宅基地建造房屋轉(zhuǎn)讓來謀取利益，進而造成社會糾紛，導(dǎo)致混亂的局面發(fā)生。本文認為構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓措施進行明確規(guī)范，有效扼制混亂局面的發(fā)生。物權(quán)法作為我國規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本法律，對宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容未作出明確規(guī)定，且相關(guān)制度還不完善，只有提高對宅基地使用權(quán)的重視程度，制定相應(yīng)的法律法規(guī)才能保證提升農(nóng)民經(jīng)濟效益的同時促進民生穩(wěn)定發(fā)展。研究宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)對其轉(zhuǎn)讓的明確條文規(guī)定甚少。《土地管理法》中的條例與物權(quán)法草案內(nèi)容相近，對遏制農(nóng)民過度占用宅基地使用權(quán)來牟取利益的條文欠缺，難以起到關(guān)鍵的制約作用。強化立法對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，需要嚴格執(zhí)行申請及審批程序，貫徹落實一戶一宅的制度。符合宅基地使用權(quán)申請條件的農(nóng)村居民可向集體申請，由村集體進行公示，公布期滿后且無異議者可報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，由縣市政府進行審批。農(nóng)村居民在進行宅基地使用權(quán)申請過程中，相關(guān)部門需要嚴格遵守審批程序，審查申請人是否滿足宅基地使用權(quán)的申請條件。相關(guān)部門做好宅基地登記發(fā)證工作，滿足宅基地使用權(quán)規(guī)定建造的房屋，市國土資源局應(yīng)該及時安排登記發(fā)證工作，確保發(fā)證到戶，促使農(nóng)民的宅基地使用權(quán)有法可依。未經(jīng)合法審批登記的房屋不享有法律保護的權(quán)利。為確保農(nóng)民宅基地使用權(quán)的規(guī)范性，宅基地建造房屋的使用權(quán)進行變更、轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)時需要進行登記，且保留地籍檔案資料，明確宅基地使用權(quán)的流向。國家土地監(jiān)管部門強化立法和執(zhí)法力度，針對占有宅基地使用權(quán)牟取不法利益的農(nóng)民進行嚴厲處罰，以起到警示作用。當(dāng)前，我國農(nóng)村仍存在批少建多、住房附房擴建等不法現(xiàn)象，由于處罰力度不大，農(nóng)民對此類不法現(xiàn)象不夠重視，進而造成宅基地使用權(quán)管理不到位情況頻發(fā)，對農(nóng)村宅基地管理處造成負面影響。強化立法對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，嚴格執(zhí)法，完善宅基地使用權(quán)的動態(tài)巡查制度，切實管理好農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，以避免土地違法行為的發(fā)生。
（二）物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓
物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓是構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重要內(nèi)容。根據(jù)國家規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)用地必須為國有的要求將不再適用。我國需要打破對土地一級市場的壟斷，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地價格的同等化，通過公正公開的方式轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，進而避免城鄉(xiāng)割據(jù)形式的發(fā)生。宅基地屬于農(nóng)村集體所有的，是農(nóng)村建設(shè)用地不可缺少的組成部分，物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于解決民生利益問題，對促進國民經(jīng)濟的整體發(fā)展具有重要意義。基于物權(quán)法實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于增加農(nóng)民的經(jīng)濟收入，從立法的層面保障了農(nóng)民的切實利益。物權(quán)法的明確規(guī)定也將制約宅基地使用權(quán)私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象的發(fā)生，通過法律途徑避免不必要的法律糾紛。物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓需要納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中，并具有相關(guān)的法律屬性，才能通過法律手段保障農(nóng)民的切身利益。原有物權(quán)法中的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)容還不全面，存在價值取向矛盾，通過立法實現(xiàn)物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，需要監(jiān)管部門的有效監(jiān)督，和土地規(guī)劃的有序流轉(zhuǎn)。物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的資源轉(zhuǎn)讓屬于市場化的運作內(nèi)容，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中需要得以明確公示。基于交易安全的考慮，做好相關(guān)登記制度，避免宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期間不必要的法律糾紛。農(nóng)村社保制度的日益完善是促進宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，政府財政的支持為宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓提供了動力支持。充分發(fā)揮出宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，最大程度提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。
（三）縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差距
基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要高度重視縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差距的問題。只有打破城鄉(xiāng)間二元體制的限制，提高農(nóng)民階層的社會地位，才能構(gòu)建一個社會主義和諧社會，實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的高速發(fā)展。基于國家的戶籍制度的改革，農(nóng)民進城就業(yè)和遷移進城居住的條件得以放寬，獲得城市戶口的難度降低，城鄉(xiāng)居民的交流日益密切。但由于城市居民購買農(nóng)村住宅受限，造成單向流動情況發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)村人才不斷流失，進而抑制了農(nóng)村經(jīng)濟的整體發(fā)展。近年來，城市化進程不斷加快，農(nóng)村人口不斷向城市集中，只有放寬農(nóng)民出售農(nóng)村住宅權(quán)限，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要提高對三農(nóng)問題的重視程度，將農(nóng)民從土地耕作勞動中解放出來，提高農(nóng)村土地的價值，才能促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，通過物權(quán)法實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，允許城市居民到農(nóng)村購買宅基地并建房居住，形成新型的消費群體，達到帶動農(nóng)村經(jīng)濟文化發(fā)展的目的。物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有利于促使城市居民對農(nóng)民產(chǎn)生正面影響，將先進的技術(shù)和充足的資金帶到農(nóng)村，對農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展具有積極的促進作用。
四、結(jié)語
宅基地使用權(quán)的適度轉(zhuǎn)讓滿足市場經(jīng)濟的客觀要求，有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展，應(yīng)該受到國家的廣泛關(guān)注。宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，通過物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，強化立法對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，在物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，達到縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差距的目的。在加快城市化進程的背景下，明確物權(quán)法中對宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)土地利益的公平分配，發(fā)揮土地制度改革的重要價值。
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