時(shí)間：2023-06-01 09:09:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇宅基地征收與補(bǔ)償條例，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：征地拆遷 房屋 繼承 問題
二0一一年一月二十一日國(guó)務(wù)院公布并實(shí)施了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，同時(shí)廢止了二00一年六月十三日國(guó)務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，原來稱為拆遷，現(xiàn)在改稱征收了。國(guó)家對(duì)國(guó)有土地上的房屋做出征收與補(bǔ)償規(guī)定，但對(duì)集體土地上的房屋征收與補(bǔ)償沒有出臺(tái)規(guī)定。《物權(quán)法》出臺(tái)后，對(duì)土地征收問題，國(guó)家對(duì)《土地管理法》也作了相應(yīng)的修訂，特別是對(duì)農(nóng)民的失地后的社會(huì)保障問題引起了高度關(guān)注，所以在補(bǔ)償費(fèi)的給付、管理方面都有了新的規(guī)定。
農(nóng)村土地的征收有的是基于公共利益的需要，有的是基于非公共利益的需要，當(dāng)前基于公共利益的征收居多。基于公共利益的征收包括政府投資或批準(zhǔn)的項(xiàng)目比如修建公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、水利設(shè)施、重大能源項(xiàng)目等。
農(nóng)村土地房屋征收補(bǔ)償與安置房屋繼承問題，本人認(rèn)為也包括城中村的集體土地上的房屋征收補(bǔ)償與安置的房屋繼承。如農(nóng)村離城鎮(zhèn)較近的區(qū)域，兩者是交織在一起的。對(duì)于征收與補(bǔ)償問題，用地單位無論是政府部門還是企業(yè)事業(yè)單位，補(bǔ)償方式就是單一的貨幣形式。至于說，被征收入農(nóng)民因征收而置換所得的房屋，這是對(duì)被征收人的安置，是被征收人享有的生存權(quán)中居住權(quán)所必需的，所以，安置房是被征收人原有房屋權(quán)利的延續(xù)，是房屋形態(tài)發(fā)生了變化，房屋權(quán)利人的權(quán)利本身的屬性沒有發(fā)生改變，但是在量上的變化是有的，如面積大了，套數(shù)多了。套數(shù)多了，這正是給予失地農(nóng)民社會(huì)保障上的體現(xiàn)。
一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償與房屋安置的繼承也包括兩種。即基于土地補(bǔ)償款的繼承和基于產(chǎn)權(quán)置換房屋的繼承。
1.農(nóng)村房屋的拆遷補(bǔ)償款的繼承
農(nóng)村宅基地房屋拆遷補(bǔ)償原則上分房屋補(bǔ)償款和宅基地補(bǔ)償款。地上物（即房屋）的補(bǔ)償原則上應(yīng)當(dāng)歸屬于房屋所有權(quán)人即房屋權(quán)利人。房屋權(quán)利人已經(jīng)死亡的，拆遷補(bǔ)償款作為遺產(chǎn)按繼承關(guān)系處理。而對(duì)于宅基地補(bǔ)償款，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有很強(qiáng)的身份屬性，按戶計(jì)算，一戶人口減少，宅基地使用權(quán)則由一戶中剩余的成員共同使用，因此，能否作為遺產(chǎn)繼承需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行具體分析。
2.安置房屋的繼承
遺產(chǎn)證明是《房屋補(bǔ)償安置協(xié)議書》。補(bǔ)償安置協(xié)議內(nèi)容包括：補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限，安置房的地點(diǎn)、面積和戶型，搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者安置用房坐落、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式、過渡期限和違約責(zé)任等事項(xiàng)。
通常，征收補(bǔ)償方案對(duì)征收的農(nóng)宅房屋的補(bǔ)償采取貨幣補(bǔ)償方式。所謂“安置’，是對(duì)被征收人居住的安置。在實(shí)踐中有兩種做法，一種是貨幣補(bǔ)償安置，由被征收人自行解決安置房屋。貨幣補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成因素包括下列四點(diǎn)：①被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償。②因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償。③因征收商業(yè)房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。④地上附屬物的補(bǔ)償。由于宅基地使用權(quán)具有很強(qiáng)的身份屬性，并且系農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以戶為單位無償提供給本集體成員享有的，所以一戶出現(xiàn)人口減少，宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用，宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償款則由該戶剩余的成員共同所有。另一種是產(chǎn)權(quán)置換方式安置。產(chǎn)權(quán)置換安置是指被征收人按照征收補(bǔ)償方案選擇優(yōu)惠價(jià)購(gòu)買安置房和按產(chǎn)權(quán)比例置換安置房。優(yōu)惠價(jià)包括：產(chǎn)權(quán)調(diào)換價(jià)和安置房建設(shè)成本價(jià)。
二、確定被繼承人及其遺產(chǎn)范圍
被繼承人應(yīng)當(dāng)是需要拆遷安置房屋所依附的宅基地已故的使用權(quán)人。對(duì)于被繼承人的遺產(chǎn)范圍，農(nóng)村房屋繼承區(qū)別于城市房屋的繼承。“農(nóng)村宅基地能繼承嗎？依據(jù)是什么？”對(duì)這個(gè)問題我國(guó)法律和政策有相關(guān)的規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能繼承，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定：宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)是分離的，宅基地的所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于房屋所有人，農(nóng)村村民的宅基地使用權(quán)是基于“村民”的特定身份取得，村民只有宅基地使用權(quán)，不能隨意對(duì)宅基地進(jìn)行處置，所以宅基地不屬于遺產(chǎn)，不能被繼承，但建造在宅基地上的房屋可以作為合法財(cái)產(chǎn)繼承，我國(guó)《繼承法》第三條規(guī)定公民房屋是公民個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，可以作為遺產(chǎn)予以繼承，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定的“地隨房走”的原則，公民繼承了房屋當(dāng)然享有了可以使用房屋所占宅基地的權(quán)利，確定的講被繼承人的遺產(chǎn)范圍為登記在其名下?lián)碛惺褂脵?quán)的宅基地上的房屋為其個(gè)人合法遺產(chǎn)，但對(duì)確定遺產(chǎn)范圍時(shí)要對(duì)遺產(chǎn)歸屬認(rèn)定，在實(shí)踐中掌握，農(nóng)村宅基地有很多老宅基，自第一次審批發(fā)證至第二次發(fā)證跨度時(shí)間較長(zhǎng)，幾十年變化大，第二次換證時(shí)登記工作又比較混亂，很多地方換證前的摸底填表都是在村委會(huì)抽人登記，登記工作結(jié)束后統(tǒng)一遞交土地管理部門換發(fā)的新證，有很多使用權(quán)人變更時(shí)沒有辦理有效的變更登記手續(xù)，宅基地初始的申請(qǐng)是以戶為基礎(chǔ)按人口申請(qǐng)的，一般使用權(quán)人都填寫的是父親或母親名字，父親死亡的填寫的一般是家中長(zhǎng)子的名字，所以在實(shí)際中繼承人的范圍實(shí)際上享有該項(xiàng)遺產(chǎn)繼承權(quán)的繼承人可能與法律上規(guī)定的繼承人范圍不相一致，在遇到此類問題時(shí)，對(duì)存在的問題且不可忽視。
三、產(chǎn)權(quán)置換房屋繼承應(yīng)注意的幾個(gè)問題
1.遺囑繼承
在遺囑內(nèi)容中，遺囑人設(shè)立遺囑時(shí)在遺囑中是否對(duì)拆遷置換后的房屋如同拆遷前的房屋做了同樣的處分。如果遺囑人在遺囑中只是對(duì)原房屋做了處分，沒有對(duì)拆遷置換后的房屋做處分，當(dāng)遺囑生效時(shí)征收房屋已被拆遷了，那么就不能按遺囑繼承處理，因?yàn)槔^承標(biāo)的物發(fā)生了變化，除非其他繼承人沒有異議。同擁牡覽恚遺囑人生前立遺囑設(shè)立了處分征收房屋的遺囑，但在遺囑生效前，征收房屋被拆遷了，而且遺囑人按拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議約定領(lǐng)取了補(bǔ)償款，這表明遺囑人以簽署協(xié)議方式撤銷或變更了遺囑。
2.在房屋所有權(quán)人已經(jīng)過世的情況下，則屬于房屋所有權(quán)人所有的征收補(bǔ)償款應(yīng)作為遺產(chǎn)依法予以繼承
若被征收人有遺囑的，按其遺囑辦理，若沒有遺囑，則按照《繼承法》的規(guī)定，由其法定繼承人予以繼承。若采取的是房屋產(chǎn)權(quán)置換方式，則被繼承人作為被征收人取得產(chǎn)權(quán)置換房亦按照上述繼承原則辦理。如果被征收的房屋屬于房屋所有權(quán)人實(shí)際居住、使用，則上述補(bǔ)償款依法全部屬于被征收人即房屋所有權(quán)人所有。
拆遷居住房屋補(bǔ)償(1)征地拆遷居住房屋，被征地的村或者村民小組建制撤銷的，被拆遷人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇與貨幣補(bǔ)償金額同等價(jià)值的產(chǎn)權(quán)房屋調(diào)換。前款規(guī)定的貨幣補(bǔ)償金額計(jì)算公式為：(被拆除房屋建安重置單價(jià)結(jié)合成新+同區(qū)域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價(jià)+價(jià)格補(bǔ)貼)×被拆除房屋的建筑面積。房屋建安重置價(jià)(房屋重置價(jià)格)是指采用估價(jià)時(shí)點(diǎn)的建筑材料和建筑技術(shù)，按估價(jià)時(shí)點(diǎn)的價(jià)格水平，重新建造與被拆除房屋具有同等功能效用的的全新狀態(tài)的房屋的正常價(jià)格。拆遷房屋的評(píng)估價(jià)格不包括房屋的裝飾價(jià)值。簡(jiǎn)單說，建造同樣的房屋需要多少錢再算上折舊率。被拆除房屋建安重置單價(jià)結(jié)合成新，由建設(shè)單位委托具有市房地資源局核準(zhǔn)的房屋拆遷評(píng)估資格的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估;同區(qū)域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價(jià)及價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由被拆除房屋所在地的區(qū)(縣)人民政府制定并公布。(2)征地拆遷居住房屋，被征地的村或者村民小組建制不撤銷的，應(yīng)當(dāng)按下列規(guī)定對(duì)未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的被拆遷人予以補(bǔ)償安置：(一)具備易地建房條件的區(qū)域，被拆遷人可以在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的中心村或居民點(diǎn)范圍內(nèi)申請(qǐng)宅基地新建住房，并獲得相應(yīng)的貨幣補(bǔ)償;(二)不具備易地建房條件的區(qū)域，可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇與貨幣補(bǔ)償金額同等價(jià)值的產(chǎn)權(quán)房屋調(diào)換。被拆遷人不得再申請(qǐng)宅基地新建住房。本條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的貨幣補(bǔ)償金額計(jì)算公式為：(被拆除房屋建安重置單價(jià)結(jié)合成新+價(jià)格補(bǔ)貼)×被拆除房屋的建筑面積;被拆遷人使用新宅基地所需的費(fèi)用，由建設(shè)單位支付給被征地的村或者村民小組。被拆遷人申請(qǐng)宅基地新建房屋的審批程序，按照國(guó)家和本市農(nóng)村住房建設(shè)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。(3)拆遷居住房屋，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償拆遷人搬家補(bǔ)助費(fèi)、設(shè)備遷移費(fèi)、過渡期內(nèi)的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，并自過渡期逾期之日起增加臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。(4)拆除居住房屋附屬的棚舍以及其他地上構(gòu)筑物的補(bǔ)償，按照本市有關(guān)國(guó)家建設(shè)征地的財(cái)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。(5)征地農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)，按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
拆非居住房補(bǔ)償(1)拆遷非居住房屋實(shí)行貨幣補(bǔ)償。拆除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同舉辦的企業(yè)所有的非居住房屋，被拆遷人的貨幣補(bǔ)償金額計(jì)算公式為：被拆除房屋的建安重置價(jià)+相應(yīng)的土地使用權(quán)取得費(fèi)用。本條第二款規(guī)定的被拆除房屋的建安重置價(jià)、相應(yīng)的土地使用權(quán)取得費(fèi)用，由建設(shè)單位委托具有市房地資源局核準(zhǔn)的房屋拆遷估價(jià)資格的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估。(2)還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償被拆遷人下列費(fèi)用：(一)按國(guó)家和本市規(guī)定的貨物運(yùn)輸價(jià)格、設(shè)備安裝價(jià)格計(jì)算的設(shè)備搬遷和安裝費(fèi)用;(二)無法恢復(fù)使用的設(shè)備按重置價(jià)結(jié)合成新結(jié)算的費(fèi)用;(三)因拆遷造成停產(chǎn)、停業(yè)的適當(dāng)補(bǔ)償。(3)除了以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同舉辦的企業(yè)所有的非居住房屋之外，非居住房屋，以及其他地上構(gòu)筑物的補(bǔ)償，按照本市有關(guān)國(guó)家建設(shè)征地的財(cái)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。(4)征地農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)，按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。新拆遷條例是在以往舊的拆遷條例基礎(chǔ)上定制的，主要是針對(duì)傳統(tǒng)的暴力拆遷，極端對(duì)抗，因拆遷索要高出實(shí)際不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值而暴富等一系列拆遷問題經(jīng)過兩三年的調(diào)查研究，征求廣大民眾的意見，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》于2011年1月21日起公告宣布實(shí)施，與此同時(shí)舊的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》正式宣布廢除。新拆遷條例的正式實(shí)施宣告舊拆遷時(shí)代的結(jié)束，那些因行政干預(yù)的強(qiáng)拆現(xiàn)象在新拆遷條例中將不復(fù)存在，這也正與網(wǎng)絡(luò)上特別火的自助拆遷模式不謀而合，追求的理念也基本相似，都是維護(hù)公眾利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
關(guān)鍵詞：“城中村”改造；土地征收補(bǔ)償
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經(jīng)被城市化，然而農(nóng)村的存在仍然沒有改動(dòng)。在城中村改造的過程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)的用地，這樣將會(huì)為城市的發(fā)展建設(shè)與提升城市化水平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做好充足的準(zhǔn)備工作。
2.居住環(huán)境的城市化
按照城市規(guī)劃的要求和標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)改善人居的環(huán)境質(zhì)量、提高城市形象。同時(shí)，保護(hù)好歷史文化和古跡等，切實(shí)做好周邊環(huán)境友好型工作，與城市融為一體。
3.生存生活方式的城市化
城中村雖占據(jù)著一定有利的地理位置，但村民在本質(zhì)的生活與思維方式方面發(fā)生改動(dòng)變化的事例較少，導(dǎo)致其生活社交居住等相關(guān)方式和城市整體的基調(diào)不和諧，且城中村公共綠化、學(xué)校、醫(yī)療健康與公共服務(wù)等相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施也不齊全，市政配套設(shè)施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴(yán)峻，須將城中村進(jìn)行全面改造更新，才能使得其本質(zhì)的生存生活方式進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)變[1]。
4.規(guī)劃發(fā)展管理的城市化
對(duì)城中村的規(guī)劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現(xiàn)狀的直接原因。因此，在城市化進(jìn)程中，必須對(duì)城中村實(shí)行更新改造，進(jìn)而促使其能真正融入進(jìn)城市當(dāng)中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關(guān)的城市總體規(guī)劃規(guī)定與相應(yīng)的規(guī)劃管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償制度存在的問題
1.“城中村”房屋拆遷的補(bǔ)償依據(jù)不明確
按照我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)定，“城中村”改造的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補(bǔ)償問題，并且其中規(guī)定的征收耕地的補(bǔ)償與征收宅基地的補(bǔ)償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，主要是針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)征收集體土地，并且是為了保護(hù)農(nóng)民集體的利益而不是個(gè)人利益而制定的。
2.補(bǔ)償?shù)闹黧w不明確
從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時(shí)也是拆遷補(bǔ)償?shù)闹黧w。
根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而是從國(guó)家土地管理部門出讓獲得，那么國(guó)家土地管理部門應(yīng)當(dāng)先行收回己經(jīng)出讓給他人的建設(shè)用地使用權(quán)，并為相應(yīng)補(bǔ)償及退還出讓金，因此補(bǔ)償人應(yīng)當(dāng)是國(guó)家而不是開發(fā)商或領(lǐng)取拆遷許可證的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發(fā)給區(qū)“城中村”改造辦公室的，但是在區(qū)“城中村”改造辦公室并沒有對(duì)被拆遷者進(jìn)行補(bǔ)償，而是由房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行補(bǔ)償。
三、“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償出現(xiàn)問題的原因分析
（一）立法上的缺失
對(duì)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部及最高人民法院都有部門規(guī)章、司法解釋進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，但由于制定的部門不同，側(cè)重點(diǎn)不同，各個(gè)條文之間存在許多不一致的情況。這導(dǎo)致作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不知道究竟該如何適用法律法規(guī)來進(jìn)行“城中村”土地征收補(bǔ)償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補(bǔ)償費(fèi)主要給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么之后征地補(bǔ)償費(fèi)用能否合理地分配給失地的農(nóng)民？如何才能合理地分配？這些問題，法規(guī)當(dāng)中沒有具體的說明，也沒有任何限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺失的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能按照本村的實(shí)際情況自行制定分配方案。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就擁有了更大的自由決定權(quán)，進(jìn)而容易造成補(bǔ)償費(fèi)用分配的混亂現(xiàn)象，也埋下了社會(huì)矛盾的隱患。
（二）法律和政策貫徹不到位
近年來，隨著全國(guó)各大中小城市改造“城中村”行動(dòng)的不斷開展，國(guó)家對(duì)各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，以規(guī)范集體和國(guó)有土地的征收和補(bǔ)償。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國(guó)土資源部也聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項(xiàng)清理工作的通知》，要求全國(guó)各地依照中央的精神，優(yōu)化相關(guān)的立法和政策，健全征地補(bǔ)償工作制度。
但在現(xiàn)實(shí)的征地過程中，很多地方“城中村”改造的依據(jù)仍然是過去制定的法規(guī)和政策。在這種情況下，有的村民就對(duì)地方法規(guī)和政策的有效性提出了質(zhì)疑，并要求政府依照現(xiàn)行有效法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行征地拆遷工作。有關(guān)部門對(duì)于這些質(zhì)疑的解釋是地方立法和文件的廢止應(yīng)當(dāng)由其制定部門來做出，征地拆遷部門作為執(zhí)行部門在實(shí)施拆遷補(bǔ)償工作時(shí)所適用的地方立法，如果沒有被廢止那么在其轄區(qū)范圍內(nèi)就是有效的。村民對(duì)此十分不滿。
四、完善我國(guó)“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償制度的對(duì)策
征地補(bǔ)償原則規(guī)定了被征地者的合法權(quán)益受到侵害時(shí)是否需要做出補(bǔ)償?shù)膯栴}。我國(guó)《物權(quán)法》第四十二條第二款雖然規(guī)定了政府征收了農(nóng)村集體所有的土地后，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，但這并不是土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，因?yàn)楦鞯卣贫ǖ难a(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)不一，可操作性不強(qiáng)。憲法作為我國(guó)的根本大法，應(yīng)當(dāng)對(duì)基本的問題作出規(guī)定，對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t也應(yīng)進(jìn)行規(guī)定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在憲法中規(guī)定“公正補(bǔ)償”的征地補(bǔ)償原則。
一、基本情況
近三年來，我縣累計(jì)實(shí)施城市重點(diǎn)工程近30個(gè)。全縣征收農(nóng)村集體土地較多，拆遷房屋1400余棟(總面積達(dá)34，3萬1112)，90％以上為集體土地上的房屋拆遷。做好農(nóng)村集體土地征地拆遷工作，在一定程度上優(yōu)化了城鄉(xiāng)發(fā)展的空間布局，提高了農(nóng)村土地利用效率。但是，土地征收拆遷對(duì)農(nóng)民群眾的影響也較為明顯，為此，我縣主要從以下幾個(gè)方面開展工作。
1、完善征收工作制度。在工作規(guī)范上，為使集體土地征地拆遷工作始終在科學(xué)規(guī)范的原則下開展，我縣早在2008年就分別出臺(tái)了《興國(guó)縣縣城規(guī)劃區(qū)拆遷補(bǔ)償、安置實(shí)施方案》、《興國(guó)縣縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)預(yù)留土地管理暫行辦法》等規(guī)范性文件，對(duì)集體土地征地拆遷工作環(huán)節(jié)、預(yù)留土地、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方式進(jìn)行了明確分解和細(xì)化。其中，明確了村集體預(yù)留土地的標(biāo)準(zhǔn)，用于村民建房、公共設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。但鑒于城市規(guī)劃管理、杜絕私搭濫建的需要，實(shí)際落實(shí)的預(yù)留地面積不多。特別是在2011年6月份全市開展集中整治違法違章建筑工作以來，興國(guó)縣委、縣政府明規(guī)定不再執(zhí)行預(yù)留地政策。同時(shí)，針對(duì)實(shí)際工作中因通貨膨脹、物價(jià)上漲導(dǎo)致原有拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)難以被群眾接受的現(xiàn)狀，我縣目前正在積極組織調(diào)研，近期將在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，對(duì)原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理調(diào)整。在隊(duì)伍建設(shè)上，專門成立了興國(guó)縣城市建設(shè)征地拆遷協(xié)調(diào)辦公室，專職負(fù)責(zé)縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地拆遷協(xié)調(diào)、實(shí)施工作，單位性質(zhì)為縣政府直屬正科級(jí)事業(yè)單位，現(xiàn)配備有正科級(jí)常務(wù)副主任一名，副主任一名，在編干部6名，借調(diào)人員近20名，三年來共提拔重用參與征地拆遷干部22人。
2、落實(shí)補(bǔ)償安置措施。征地補(bǔ)償方面，嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》和《關(guān)于公布全省新征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的通知》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，把土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)直接撥入村開設(shè)的征地補(bǔ)償專戶，依法發(fā)放和使用。拆遷安置方面，我縣對(duì)征地拆遷(含國(guó)有、集體土地)對(duì)象，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換、宅基地安置并行的做法，其中宅基地安置是在對(duì)拆遷房屋按重置成本進(jìn)行貨幣補(bǔ)償后再按主體房占地1：1返宅基地安置，目前全縣使用土地安置面積600余畝。2011年6月以后，為提高土地利用效率，杜絕私下非法交易土地，我縣明確縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)新征地項(xiàng)目不再設(shè)立宅基地安置區(qū)，土地房屋征收過程中所涉房產(chǎn)一律實(shí)行實(shí)物或貨幣安置。房屋征收原則上以政府統(tǒng)建房或貨幣安置為主，對(duì)農(nóng)民強(qiáng)烈要求以宅基地安置的，按規(guī)定安排在縣城規(guī)劃區(qū)以外異地安置，并按程序報(bào)批。社會(huì)保障方面，嚴(yán)格按照《關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》(贛府廳發(fā)[2008]82號(hào)文件)和《關(guān)于印發(fā)興國(guó)縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(興府辦發(fā)[2009]14號(hào))規(guī)定，對(duì)符合人均耕地低于0.3畝以下標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，由鄉(xiāng)、村、組登記造冊(cè)報(bào)縣農(nóng)業(yè)局審核后納入社會(huì)保障體系。目前我縣已經(jīng)發(fā)放失地農(nóng)民證4900本，辦理被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)4400人，辦理被征地農(nóng)民低保1500人。
3、嚴(yán)格規(guī)范工作程序。一是按程序組織征地。即按照縣政府項(xiàng)目批復(fù)或發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)一征地公告一組織現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查一擬定補(bǔ)償安置方案一進(jìn)行實(shí)地丈量登記到戶一組織聽證一與村、組簽訂征地協(xié)議一征地補(bǔ)償安置方案公告一資金發(fā)放支付登記一組織材料依法報(bào)批一依法供地程序進(jìn)行征地工作。真正做到征地工作公開透明，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。二是按程序組織聽證。每次征地均由縣國(guó)土部門按規(guī)定組織補(bǔ)償安置方案公開聽證會(huì)，參加人員包括鄉(xiāng)村組干部、征地農(nóng)戶代表、項(xiàng)目指揮部工作人員、社保局、民政局等，認(rèn)真聽取群眾的意見和建議，對(duì)群眾的合理意見、訴求盡量予以采納和滿足。三是按程序組織拆遷。按照“拆遷方案公開、拆遷數(shù)據(jù)公開、補(bǔ)償安置公開”的原則，堅(jiān)決做到依法按程序組織拆遷工作，在依法辦理項(xiàng)目用地的征地拆遷合法手續(xù)后，由縣拆遷辦負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門、中介機(jī)構(gòu)做好土地、房屋及地上附著物的現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)調(diào)查、登記、丈量、評(píng)估等工作，協(xié)調(diào)各重點(diǎn)工程建設(shè)指揮部以合法的征地拆遷主體名義與被征地拆遷單位、個(gè)人簽訂征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議書，嚴(yán)格落實(shí)縣城規(guī)劃區(qū)征地拆遷工作方案。2008年起至今，共拆遷房屋1400余棟，其中依法33棟。
4、依法打擊違章建房。自2011年8月起，全縣展開了聲勢(shì)浩大、效果明顯的違法用地、違法違章建筑集中整治行動(dòng)。明確整治范圍，依法將全縣所有未取得規(guī)劃、用地、建設(shè)等許可證，非法侵占國(guó)有、集體土地或在自有土地上未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)(加層)的違法違章建設(shè)行為全部列入整治范圍，并將黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員作為打擊整治重點(diǎn)。強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)整治，從紀(jì)檢、國(guó)土、城建、城管、房管等部門抽調(diào)專門工作人員，并由縣財(cái)政撥出專款，成立了興國(guó)縣城市綜合行政執(zhí)法辦公室，專司拆違的組織協(xié)調(diào)工作。對(duì)違法違章建筑采取限期自拆、相結(jié)合的辦法，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)集中整治工作。至2011年底，共拆除違章建筑271戶、4.2萬平方米。
二、存在問題
我縣集體土地征地拆遷工作雖然取得了一定成效，為加速新型城鎮(zhèn)化奠定了一定基礎(chǔ)，但從總體上看，仍然存在一些亟待解決的問題。
1、制度設(shè)計(jì)存在缺陷。《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定為了“公共利益”的需要，可以依法對(duì)土地房屋實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說，國(guó)家實(shí)施土地征收必須是“為了公共利益的需要”，即公共利益的需要是土地征收得以實(shí)施的前提條件，如不存在公共利益的需要?jiǎng)t無土地征收可言，但對(duì)“公共利益的需要”法律卻缺乏明確的界定，使得基層在實(shí)際操作過程中對(duì)“公共利益的需要”的界定很難把握。在為一些重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目、城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施集體土地征地拆遷過程中，較難拿出比較直觀、可以使群眾立即接受的征收理由。
2、征地拆遷難度加大。2011年，國(guó)家頒布實(shí)施了《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》，隨著新條例的實(shí)施，過去征地拆遷過程中可以采用的行政手段受到限制，新條例也更加著眼群眾權(quán)益，群眾對(duì)房屋征收拆遷的利益期待隨之提高。與此同時(shí)，集體土地上房屋征收拆遷問題尚無專門的法律法規(guī)可資適用，征收補(bǔ)償工作難度加大。具體到我縣來看，已啟動(dòng)拆遷的各重點(diǎn)工程建設(shè)范圍內(nèi)，還有近百棟房屋未拆遷到位，大部分拆遷戶因拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題拒絕簽署補(bǔ)償安置協(xié)議，其中有些拆遷戶的違法拒征行為已經(jīng)嚴(yán)重影響了工程建設(shè)進(jìn)度。
3、保障措施急需完善。對(duì)失地農(nóng)民來說，農(nóng)村集體土地具有雙重性質(zhì)，不光是生產(chǎn)資料，還是農(nóng)民群眾的社會(huì)保障基礎(chǔ)。從被征地農(nóng)民的角度出發(fā)，其考慮的著眼點(diǎn)首先是眼前利益；由于自身素質(zhì)的局限性，失地農(nóng)民也不能對(duì)失地后的生活作出較好的安排。我縣雖然針對(duì)失地農(nóng)民采取了諸如辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保等安置措施，但這些安置措施能起到的實(shí)際作用非常有限，大多數(shù)失地農(nóng)民都是領(lǐng)到一次性貨幣補(bǔ)償費(fèi)后自謀出路，很多人拿著征地補(bǔ)償費(fèi)坐吃山空后生活陷入困境。
三、幾點(diǎn)思考
集體土地征地拆遷是一項(xiàng)涉及面較廣、群眾關(guān)注度較高的工作。要做好這項(xiàng)工作，不僅需要完善的政策法律體系，還需要有高度負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，更需要在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定之間掌握好平衡。
1、完善政策法規(guī)體系。就集體土地征收工作而言，《憲法》第10條和《土地管理法》第2條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但是國(guó)家法律至今尚未對(duì)“公共利益的需要”的法律內(nèi)涵與外延作出相應(yīng)的規(guī)定。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)對(duì)“公共利益的需要”進(jìn)行法律解釋或界定，以便于基層在實(shí)際操作中確定啟動(dòng)征地程序的合法理由。就集體土地上的房屋拆遷而言，應(yīng)當(dāng)參照《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)，在國(guó)家、省級(jí)層面一時(shí)難以出臺(tái)法規(guī)之前，建議市政府出臺(tái)一套適宜贛州本地操作的拆遷工作規(guī)程，讓各縣市在工作中有權(quán)威性依據(jù)。
2、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。實(shí)行評(píng)估前置，科學(xué)設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮在啟動(dòng)重大項(xiàng)目征地拆遷工作之前，對(duì)工作中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)、難點(diǎn)及容易引發(fā)的隱性矛盾，委托獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，對(duì)未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果顯示存在重大問題的項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)可以向相關(guān)單位提出征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，相關(guān)單位依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)項(xiàng)目的可行性再次確認(rèn)，并調(diào)整相關(guān)措施方案，做足做好突況應(yīng)急準(zhǔn)備，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重新規(guī)劃設(shè)計(jì)。
3、擴(kuò)大群眾參與深度。嘗試建立公眾(被征地農(nóng)民)參與、公開查詢、申訴舉報(bào)等制度，加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)土地征用過程的監(jiān)督，確保在征地補(bǔ)償中農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的真實(shí)意愿能夠得到表達(dá)。這樣不僅可以增加征收補(bǔ)償制度的透明性，減少征地過程中的糾紛，更有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)，要著力在聽證環(huán)節(jié)上做文章，現(xiàn)行的集體土地征收程序雖然設(shè)置了聽證環(huán)節(jié)，但是群眾表達(dá)訴求的途徑依然不夠暢通。因此，要提高被征收人在土地征收實(shí)施中的參與度，必要時(shí)可以將聽證前移至需征地項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施之前。同時(shí)，在確定參與聽證的人員時(shí)可以嘗試適當(dāng)擴(kuò)大范圍，除必須納入的群眾代表、職能部門和項(xiàng)目主管單位人員外，將人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專家納入聽證參與范圍，起到廣泛收集民意的效果。
關(guān)鍵詞：金融政策；促進(jìn)；土地管理；健康發(fā)展
推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。深化改革既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要允許地方摸著石頭過河，進(jìn)行探索試點(diǎn)，成熟后再制定成法律。
我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度存在四方面問題：
1.耕地不能得到保護(hù)，同時(shí)城市的存量土地也不能集約利用。因?yàn)榧s用地成本高，舊城改造、拆遷安置不如征農(nóng)民的地來得快。
2.農(nóng)民利益受到損害。不僅被征地農(nóng)民受損害，低價(jià)補(bǔ)償、高價(jià)出讓，農(nóng)民不能分享土地增值收益。未被征地農(nóng)民也受損害，因?yàn)楝F(xiàn)行制度限制農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。
3.土地財(cái)政、土地金融孕育政府信用風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，主要由社會(huì)分散承擔(dān)，而土地金融的風(fēng)險(xiǎn)則集中在政府身上。現(xiàn)在土地金融的負(fù)債規(guī)模太大，陷入了“借新還舊”的惡性循環(huán)。萬一兜不住，就可能誘發(fā)金融危機(jī)。
4.政府既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，造成市場(chǎng)不規(guī)范，正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序難以建立。
盡管有關(guān)方面的改革一直在推進(jìn)，但是在中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院院長(zhǎng)鄭凌志看來，改革進(jìn)行到這個(gè)階段，已經(jīng)觸及一些地方政府的既得利益。自下而上的在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的制度變遷已經(jīng)陷入改不動(dòng)的艱難困境，根本無法破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾。因此，針對(duì)改革面臨的瓶頸，急需在明確目標(biāo)的前提下加速推進(jìn)，超越既得利益。
集體建設(shè)用地入市是突破口，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)是征地制度改革題中應(yīng)有之義。征地制度改革包括四個(gè)方面，一是縮小征地范圍，二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，三是拓寬安置途徑，四是完善征地程序。其中，縮小征地范圍的含義就是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。他認(rèn)為，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民就可以憑借土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，增加財(cái)產(chǎn)性收入。而且只要符合規(guī)劃，允許集體建設(shè)用地開發(fā)商品房，可以增加土地供應(yīng)，可以打破開發(fā)商的自然壟斷，對(duì)解決城市老百姓住房問題，也有好處。
因此，土地制度改革一定要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，征地過程中要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。城鎮(zhèn)化過程中要解決轉(zhuǎn)移人口變市民的問題，就要允許宅基地和房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高他們?cè)诔鞘兄匈?gòu)買和租賃房屋的能力。他認(rèn)為，土地管理新機(jī)制應(yīng)該包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、城市存量土地的盤活等，這些是跟城鎮(zhèn)化中的建設(shè)有關(guān)的。
對(duì)于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應(yīng)先辦理登記，發(fā)生交易要辦變更登記，同時(shí)對(duì)購(gòu)買人開征財(cái)產(chǎn)稅。農(nóng)民自用部分可以免征，超出規(guī)定面積的則不能免。合規(guī)登記和納稅的，受法律保護(hù)，將來即使拆遷也可以得到補(bǔ)償。“這樣對(duì)存量土地征稅，不僅對(duì)宅基地，包括經(jīng)營(yíng)性用地也要交財(cái)產(chǎn)稅，可在一定程度上解決錢從哪里來的問題。同時(shí)，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地制度構(gòu)成沖擊，依靠增量土地的土地財(cái)政和土地金融沒有了，城市建設(shè)怎么發(fā)展？建設(shè)資金怎么解決？這些問題接踵而至。其實(shí)，一些地方的改革探索已經(jīng)回答了這個(gè)問題。廣東的“三舊”改造，事實(shí)上允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民和其他投資主體的積極性，人和地的問題解決了，錢的問題也解決了。政府職能也根本轉(zhuǎn)變，主要是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)。
集體建設(shè)用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農(nóng)民會(huì)有沖動(dòng)把農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地，給耕地保護(hù)帶來新情況。“但現(xiàn)在政府抓住不放，耕地保護(hù)住了嗎？外延擴(kuò)張，是政府經(jīng)營(yíng)土地制度的必然邏輯。政府退出經(jīng)營(yíng)，專心做裁判員，農(nóng)民的違規(guī)行為還愁管不住？”
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動(dòng)是不能完成的，需要中央進(jìn)行頂層的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。縮小征地范圍、允許集體建設(shè)用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等，涉及土地收益分配格局的調(diào)整。因此，未來的土地政策應(yīng)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，應(yīng)從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。
第一章 總 則
第二章 土地的開發(fā)、利用和保護(hù)
第三章 國(guó)家建設(shè)用地
第四章 礦山用地
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第六章 補(bǔ)償和安置
第七章 土地管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)
第八章 法律責(zé)任
第九章 附 則
第一章 總 則
第一條 為加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地，合理開發(fā)利用土地資源，節(jié)約土地，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際情況，制定本條例。
第二條 維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，即維護(hù)土地的全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。
禁止任何單位和個(gè)人侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。
國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體實(shí)施辦法，由省人民政府另行規(guī)定。
國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。國(guó)有土地有償使用的具體實(shí)施辦法，由省人民政府另行規(guī)定。
第三條 各級(jí)人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)土地資源，嚴(yán)禁亂占耕地和濫用土地。
第四條 在土地管理、開發(fā)、利用、保護(hù)以及科學(xué)研究方面做出顯著成績(jī)的單位或個(gè)人，由有關(guān)的人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。
第五條 本條例適用于本省境內(nèi)的一切土地。
第二章 土地的開發(fā)、利用和保護(hù)
第六條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)進(jìn)行土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)，編制土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。
在土地利用總體規(guī)劃中劃定的糧、棉、油、菜基地保護(hù)區(qū)，除特殊情況外，不準(zhǔn)占用。
未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，不得在耕地上建果園、挖魚塘。
第七條 省土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門制定年度非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)，由省人民政府批準(zhǔn)，嚴(yán)格控制，不得突破。
第八條 按照規(guī)劃開發(fā)國(guó)有荒地、荒山、河灘、灘涂用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由用地單位或個(gè)人提出書面申請(qǐng)，逐級(jí)審查上報(bào)。
五百畝以下的，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；
五百畝至一千畝的，由省轄市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)；
一千畝以上的，由省人民政府批準(zhǔn)。
經(jīng)批準(zhǔn)后，由縣級(jí)人民政府發(fā)給土地使用證。
鼓勵(lì)農(nóng)村居民按照規(guī)劃承包開發(fā)集體所有的荒地、荒山和閑散土地。
第九條 依法取得土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得改變用途。
第十條 依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十九條規(guī)定收回的土地，按照征地審批權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，可有償劃撥給符合征地條件的單位使用。經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，也可暫借給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕種，國(guó)家需要收回時(shí)，只補(bǔ)償青苗費(fèi)。
第十一條 依法報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人，必須按照國(guó)家規(guī)定繳納耕地占用稅。
第十二條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興建商品房占用土地，應(yīng)充分利用村內(nèi)空閑地和非耕地，嚴(yán)格控制占用耕地，并按規(guī)定報(bào)批。確需占用耕地的，必須申請(qǐng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)。購(gòu)買商品房的單位，須持有經(jīng)批準(zhǔn)的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃指標(biāo)。
第十三條 磚瓦窯生產(chǎn)用土占地，應(yīng)按國(guó)家建設(shè)用地審批權(quán)限報(bào)批。
全民所有制和集體所有制單位的磚瓦窯生產(chǎn)應(yīng)充分利用荒丘、荒坡和荒地，嚴(yán)格控制占用耕地。確需占用耕地的，應(yīng)根據(jù)恢復(fù)土地耕種條件的要求合理設(shè)計(jì)取土范圍和取土深度，用土后必須負(fù)責(zé)恢復(fù)土地的耕種條件。
個(gè)人或合伙不準(zhǔn)占用耕地建磚瓦窯。
人均耕地八分以下的村莊，不準(zhǔn)占用耕地新建磚瓦窯。
第十四條 嚴(yán)禁荒蕪耕地。
建設(shè)單位辦理用地手續(xù)后滿一年不開工的，農(nóng)村居民承包的耕地和自留地連續(xù)兩季不耕種的，以荒蕪?fù)恋卣撎帯?/p>
不準(zhǔn)采取挖坑、打場(chǎng)等手段變耕地為非耕地。
第十五條 農(nóng)村居民不準(zhǔn)在自留地、承包地上建房、葬墳，挖地賣沙賣土。
農(nóng)村居民應(yīng)在村民委員會(huì)指定的土地上采土。確需在耕地采土的，必須挖取生土，活土還田，恢復(fù)耕種。
第十六條 城鄉(xiāng)建設(shè)必須全面規(guī)劃，合理布局，節(jié)約土地。
城市建設(shè)應(yīng)安排舊城改造，建房應(yīng)向高層發(fā)展；鄉(xiāng)村建房應(yīng)充分利用村內(nèi)空閑地，提倡建樓房。
第十七條 因采礦、采水、排污和其他人為原因破壞土地或造成損失的，有關(guān)單位必須進(jìn)行整治或支付整治費(fèi)，并給受損失者以相應(yīng)的補(bǔ)償。
第三章 國(guó)家建設(shè)用地
第十八條 列入國(guó)家和省固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或者經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，需占用土地的，應(yīng)依法征用或者劃撥。
被征用或被劃撥土地的單位應(yīng)服從國(guó)家建設(shè)需要，任何單位和個(gè)人不得阻撓。
第十九條 征用、劃撥土地審批權(quán)限：
征用、劃撥耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣、縣級(jí)市人民政府批準(zhǔn)，并逐級(jí)上報(bào)省土地管理局備案；
征用、劃撥耕地十畝以下，其他土地二十畝以下的，由省轄市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)，報(bào)省土地管理局備案；
凡在經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)開放區(qū)范圍內(nèi)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)征用、劃撥耕地二十畝以下，其他土地五十畝以下的，由省轄市人民政府（地區(qū)行署）批準(zhǔn)，報(bào)省土地管理局備案。
超過上述限額的，報(bào)省人民政府審批。
第二十條 征用、劃撥土地程序：
（一）用地單位應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十三條規(guī)定，持有關(guān)批準(zhǔn)文件向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門提出書面申請(qǐng)；
（二）縣級(jí)以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)組織征地、被征地等有關(guān)單位簽訂征地協(xié)議，并填報(bào)建設(shè)用地申請(qǐng)書；
（三）用地單位持有關(guān)批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地申請(qǐng)書、征地協(xié)議、總平面布置圖或建設(shè)用地圖，按批準(zhǔn)權(quán)限逐級(jí)報(bào)批；
（四）征地申請(qǐng)被批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門組織有關(guān)部門勘測(cè)，并根據(jù)建設(shè)順序和工程進(jìn)度一次或分期交付使用；
（五）辦理批準(zhǔn)征用手續(xù)后核減耕地畝數(shù)。
第二十一條 跨縣、區(qū)的鐵路、公路和輸油、輸氣、輸水管線等建設(shè)征用土地的，可以分段報(bào)批。
改建擴(kuò)建工程應(yīng)充分利用舊場(chǎng)地。確需征地的，應(yīng)持上級(jí)主管部門批準(zhǔn)的改造方案和年度計(jì)劃，按規(guī)定辦理審批手續(xù)。
第二十二條 企業(yè)、事業(yè)單位和部隊(duì)從事自給性農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，可按本條例第八條規(guī)定征用或劃撥一定數(shù)量的荒地、荒山、河灘、灘涂，自行開墾，不得征用耕地。
第二十三條 縣屬以上良種場(chǎng)、農(nóng)業(yè)科研和教學(xué)單位所需生產(chǎn)試驗(yàn)田，可與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地合同。確需征地的，應(yīng)按規(guī)定報(bào)批，不核減耕地畝數(shù)，不得改變土地使用性質(zhì)，并由用地單位繳納農(nóng)業(yè)稅。
第二十四條 施工或勘察設(shè)計(jì)單位，確需臨時(shí)占地的，應(yīng)與被征地單位簽訂合同，經(jīng)市、縣人民政府核準(zhǔn)。
臨時(shí)占地，占用時(shí)間不得超過二年。確需延長(zhǎng)時(shí)，應(yīng)按照征地審批權(quán)限報(bào)批。
搶險(xiǎn)、緊急軍事行動(dòng)用地，可先使用，然后辦理補(bǔ)償和占地手續(xù)。
在臨時(shí)占用的土地上，不得構(gòu)筑永久性建筑物。
第二十五條 全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同興辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)，需使用集體所有的土地的，可按國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定征用，征用后的土地歸國(guó)家所有，聯(lián)營(yíng)企業(yè)享有使用權(quán)。也可按照協(xié)議以土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件，由聯(lián)營(yíng)企業(yè)申請(qǐng)，按國(guó)家建設(shè)征用土地的程序和審批權(quán)限報(bào)批。聯(lián)營(yíng)企業(yè)有土地使用權(quán)，負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅。土地所有權(quán)仍屬原集體單位。
第四章 礦山用地
第二十六條 礦山建設(shè)用地，應(yīng)貫徹節(jié)約土地的方針，搞好用地規(guī)劃設(shè)計(jì)。需要征地的，按國(guó)家建設(shè)用地審批權(quán)限報(bào)批。
第二十七條 各級(jí)人民政府應(yīng)采取措施鼓勵(lì)對(duì)煤矸石、尾礦、廢石等廢棄物的綜合利用，減少占地。
礦山企業(yè)排放上述廢棄物，應(yīng)同填溝、造地、修路、筑港相結(jié)合，加以利用。
利用上述廢棄物，有關(guān)礦山企業(yè)應(yīng)予免費(fèi)。
第二十八條 已征用的礦山塌陷區(qū)、矸石山、尾礦壩、遷村舊址等占地，國(guó)家暫不使用并能恢復(fù)耕種的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可借給村民委員會(huì)安排耕種，其全民所有的性質(zhì)不變。
第二十九條 因采礦造成集體所有土地塌陷的，有關(guān)礦山企業(yè)可按礦產(chǎn)物的年產(chǎn)量提取整治費(fèi)，交市、縣人民政府用于塌陷地的整治。整治費(fèi)的提取標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府規(guī)定。
不能恢復(fù)耕種的塌陷地，有關(guān)礦山企業(yè)應(yīng)給予一次性補(bǔ)償或辦理征地手續(xù)，然后安排改造利用。
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第三十條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)應(yīng)當(dāng)按照因村鎮(zhèn)制宜，改造舊村鎮(zhèn)，有利生產(chǎn)，方便生活，節(jié)約土地，講求實(shí)效的原則制定規(guī)劃。農(nóng)村的建設(shè)規(guī)劃由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃由市人民政府批準(zhǔn)。
第三十一條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用現(xiàn)有設(shè)施和非耕地，嚴(yán)格控制占用耕地。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)應(yīng)符合村鎮(zhèn)規(guī)劃，占用土地須持縣以上計(jì)劃部門批準(zhǔn)的計(jì)劃任務(wù)書和有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣、市人民政府土地管理部門申請(qǐng)，按征地的審批權(quán)限辦理手續(xù)。
不同行業(yè)和不同經(jīng)營(yíng)規(guī)模的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，由省土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門制定，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后施行。
第三十二條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級(jí)人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，按征地的審批權(quán)限辦理手續(xù)。
第三十三條 農(nóng)村個(gè)體戶或合伙興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用自有的房屋庭院。確需占用集體所有的土地的，須提出書面申請(qǐng)，經(jīng)村民委員會(huì)同意，簽訂土地使用合同，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，按征地審批權(quán)限報(bào)批。停止使用后，交還集體，并負(fù)責(zé)恢復(fù)耕種條件。地上附著物可作價(jià)交集體或自行拆除。
第三十四條 農(nóng)村居民需要宅基地，由本人申請(qǐng)，經(jīng)村民討論，村民委員會(huì)同意，使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；使用耕地和其他土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
第三十五條 農(nóng)村居民建設(shè)住房，每處宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)：
（一）人均耕地一畝以下（含一畝）的村控制在二分以內(nèi)；
（二）人均耕地一畝以上的村控制在二分五厘以內(nèi)；
（三）壩上地區(qū)控制在三分五厘至七分；
（四）山區(qū)村民占用荒山建房，可參照壩上地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
第三十六條 符合下列情形之一的，允許申請(qǐng)宅基地：
（一）農(nóng)村居民戶，除身邊留一子女外，其他子女男到女方落戶或女到男方落戶，確需另立門戶的；
（二）農(nóng)村居民戶人口超過本村居民戶人口平均數(shù)一倍確屬缺少宅基地的；
（三）集體經(jīng)濟(jì)組織招聘的技術(shù)人員要求在當(dāng)?shù)芈鋺舻模?/p>
（四）回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職、退伍的干部、職工、軍人，確實(shí)無房居住的；
（五）回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞。
第三十七條 農(nóng)村居民戶有下列情形之一的，不劃給宅基地：
（一）年未滿十八周歲的；
（二）男到女方落戶或女到男方落戶，一方已立門戶的；
（三）原有宅基地能夠解決子女另立門戶需要的；
（四）出賣或出租住房的；
（五）超計(jì)劃生育的。
第三十八條 由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，由買房戶按申請(qǐng)宅基地的規(guī)定辦理申請(qǐng)、批準(zhǔn)手續(xù)。
農(nóng)村五保戶、外遷戶等騰出的宅基地，由村民委員會(huì)收回。
第三十九條 回原籍落戶的離休或退休的干部、職工和軍人符合申請(qǐng)宅基地條件的，應(yīng)優(yōu)先安排。
回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，安排宅基地可適當(dāng)從寬。
第四十條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民無房居住，需要使用集體土地建住宅的，應(yīng)按照城鎮(zhèn)規(guī)劃集資統(tǒng)建，并按國(guó)家建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定報(bào)批和支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。
第六章 補(bǔ)償和安置
第四十一條 國(guó)家建設(shè)征用土地，用地單位必須支付土地補(bǔ)償費(fèi)。
（一）土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)：征用集體所有耕地以及果園、葦塘、魚塘、藕塘按其年產(chǎn)值的四至六倍計(jì)算。征用林地按當(dāng)?shù)刂械雀啬戤a(chǎn)值的二至四倍計(jì)算。征用其他非耕地，按當(dāng)?shù)刂械雀啬戤a(chǎn)值的二至三倍計(jì)算；
（二）年產(chǎn)值的計(jì)算：耕地、葦塘、魚塘、藕塘按被征地前三年平均年產(chǎn)值計(jì)算，果園按被征地前四年平均年產(chǎn)值計(jì)算。價(jià)格按實(shí)際定購(gòu)價(jià)和議價(jià)分別計(jì)算。秸稈按糧價(jià)的30％計(jì)算；
（三）被征土地上的青苗、林木、果樹、房屋及其他設(shè)施等原有附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省轄市人民政府（地區(qū)行署）制定，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行；
（四）國(guó)有土地已有使用單位的，實(shí)行有償劃撥，其補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省轄市、縣和縣級(jí)市規(guī)定。
第四十二條 國(guó)家建設(shè)征用土地，用地單位除支付土地補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)。
（一）征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算；
（二）每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三倍；
（三）每畝被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十倍；特殊情況需要提高安置補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，每畝被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總額，不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍；
（四）征用沒有收益的土地不支付安置補(bǔ)助費(fèi)；
（五）輸變電工程的鐵塔用地，其土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按本條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。電桿、測(cè)量標(biāo)志占用耕地只付一次性的補(bǔ)償費(fèi)，不辦理征地手續(xù)。
第四十三條 地方公路及中小型水利工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府另行規(guī)定。
第四十四條 臨時(shí)占地按該地年產(chǎn)值給予補(bǔ)償。影響一季補(bǔ)償一季，影響一年補(bǔ)償一年。占用期滿，由用地單位負(fù)責(zé)恢復(fù)耕種條件，或按所需工作量支付整治費(fèi)。
第四十五條 征用城市郊區(qū)、工礦區(qū)、縣城城關(guān)的菜地，除支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)外，還應(yīng)繳納每畝5000元以內(nèi)的新菜田開發(fā)建設(shè)基金。
第四十六條 被征地單位的土地被全部征用，又不能異地安排所需耕地的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可將農(nóng)業(yè)戶口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
被征地單位，一年收獲兩季人均耕地不足二分或一年收獲一季人均耕地不足三分，國(guó)家建設(shè)征用耕地后，口糧不能自給的，由國(guó)家定量補(bǔ)差。
第四十七條 因國(guó)家建設(shè)征用土地出現(xiàn)的多余勞動(dòng)力，由被征地單位用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)等途徑加以安置；安置不完的，可以選送符合條件的人員到用地單位或其他單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收該勞動(dòng)力的單位。
第四十八條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)占用集體所有的土地，可參照本條例征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，給被占地單位以補(bǔ)償，并須妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用集體所有的土地支付補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)人民政府規(guī)定。
第四十九條 依法報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建房的農(nóng)村居民，應(yīng)按年產(chǎn)值的二至三倍向集體支付一次性的土地使用費(fèi)。
超過用地面積限額的，應(yīng)限期退回。逾期不退的，由縣級(jí)土地管理部門按每年每平方米二至四元征收土地使用費(fèi)。
第五十條 農(nóng)村個(gè)體或合伙企業(yè)占用集體所有土地，每年應(yīng)按照土地年產(chǎn)值的二至三倍向集體支付土地使用費(fèi)。
第五十一條 國(guó)家建設(shè)征用土地，劃撥國(guó)有土地，臨時(shí)占地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，由縣以上土地管理部門統(tǒng)一承辦，用地單位應(yīng)按規(guī)定向承辦機(jī)關(guān)繳納土地管理費(fèi)。
第七章 土地管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)
第五十二條 縣以上各級(jí)土地管理局是同級(jí)人民政府的職能部門，統(tǒng)一管理本行政區(qū)內(nèi)的土地工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的土地管理工作，管理人員可由縣級(jí)人民政府委派。
第五十三條 各級(jí)人民政府土地管理部門的職責(zé)是：
（一）貫徹執(zhí)行國(guó)家關(guān)于土地管理的法律、法規(guī)和政策；
（二）負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的土地調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)工作，會(huì)同有關(guān)部門編制土地利用總體規(guī)劃，建立土地管理檔案；
（三）制定土地墾復(fù)、開發(fā)和保護(hù)計(jì)劃；
（四）參與建設(shè)項(xiàng)目的選址和設(shè)計(jì)會(huì)審等工作；
（五）管理各類建設(shè)用地的征用、劃撥、審查和報(bào)批工作；
（六）檢查、監(jiān)督土地利用情況，做好協(xié)調(diào)工作；
（七）查處違法占地案件，會(huì)同有關(guān)部門裁決土地糾紛，辦理獎(jiǎng)懲事宜。
第五十四條 土地管理工作人員要嚴(yán)格執(zhí)法，秉公辦事，維護(hù)國(guó)家和集體利益，保護(hù)人民的合法權(quán)益，不得徇私舞弊，不得弄虛作假。
第八章 法律責(zé)任
第五十五條 侵犯土地所有權(quán)或使用權(quán)的，由人民政府土地管理部門責(zé)令停止侵犯，并由肇事者賠償因侵權(quán)行為而造成的損失。
第五十六條 對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，責(zé)令退還土地，限期拆除或沒收建筑物和其他設(shè)施，并處以罰款：
（一）對(duì)全民所有制單位、城市集體所有制單位，處以土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)30％至40％的罰款；
（二）對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)非法占用土地的，每畝處以500元至1000元的罰款；
對(duì)本條一、二項(xiàng)非法占地單位的主要責(zé)任人員還應(yīng)給予行政處分。
第五十七條 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，其協(xié)議或合同無效。對(duì)非法所得予以沒收，對(duì)在該土地上新建的建筑物和其他設(shè)施限期拆除或者沒收，并對(duì)雙方各處以每畝1000元至2000元的罰款。當(dāng)事人是國(guó)家工作人員和基層干部的，還應(yīng)給予行政處分。
第五十八條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村非法建筑并出售商品房變相買賣集體土地的，除沒收非法所得外，并處以每畝1000元至2000元的罰款。
第五十九條 征用、占用耕地或承包耕地荒蕪滿一年的，利用挖坑、打場(chǎng)等手段變耕地為非耕地的，按該耕地前三年平均年產(chǎn)值，由土地管理部門罰收荒蕪費(fèi)。連續(xù)荒蕪兩年以上的，加倍罰收荒蕪費(fèi)，并限期恢復(fù)生產(chǎn)或收回其土地使用權(quán)。
第六十條 征用、劃撥土地雙方長(zhǎng)期達(dá)不成協(xié)議的，由省轄市、縣級(jí)人民政府土地管理部門裁決。
被征用或被劃撥土地的單位無理取鬧，阻撓土地征用或劃撥的，除責(zé)令交出土地外，并處以每畝300元至500元的罰款。當(dāng)事人是國(guó)家工作人員和基層干部的，還應(yīng)給予行政處分。
被征地單位不得違反本條例規(guī)定向征地單位提出額外條件。超過規(guī)定索取或支付的征地費(fèi)，由土地管理部門予以沒收。
第六十一條 臨時(shí)占地期滿不歸還的，除責(zé)令用地單位限期交還土地外，并處以每畝300元至500元的罰款，逾期不歸還的，加倍罰款。
第六十二條 農(nóng)村居民在自留地、承包地上建房、葬墳，限期拆除所建房屋，恢復(fù)地貌。
一、基本情況
家臨路改造涉及鎮(zhèn)村委會(huì)和家村小組，其中村民27戶，商住樓住戶28戶。
區(qū)域土地約24畝，其中：家村小組三產(chǎn)用地約8畝，村集體建設(shè)用地16畝。拆遷15棟村民住房和1棟多層住宅，總拆遷面積8000m2，其中：住宅面積7150m2、店面面積850m2。
二、改造原則
項(xiàng)目改造按照“政府主導(dǎo)，村民參與，市場(chǎng)運(yùn)作，規(guī)范實(shí)施”的原則，采取產(chǎn)權(quán)置換和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合方式。
1．政府主導(dǎo)
城中村改造必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位。主要包括審批改造方案和規(guī)劃方案；依法征收改造范圍內(nèi)村民宅基地；依法組織土地出讓等。
月湖區(qū)政府成立城中村改造項(xiàng)目部，負(fù)責(zé)改造范圍內(nèi)的土地征收、房屋搬遷及補(bǔ)償安置工作；制定改造方案和拆遷補(bǔ)償安置方案；協(xié)調(diào)處理工程建設(shè)期間的有關(guān)問題和安置房分配事宜等。
2．村民參與
月湖區(qū)政府在制定改造方案和拆遷補(bǔ)償安置方案的過程中，要充分聽取和征求村民意見。鎮(zhèn)村委會(huì)成立村民理事會(huì)，切實(shí)維護(hù)好村民合法利益，做好村民的思想工作，協(xié)助項(xiàng)目部開展征地拆遷安置工作，參與監(jiān)督工程建設(shè)。
3．市場(chǎng)運(yùn)作
項(xiàng)目用地采取有條件出讓，即將村民安置作為條件與土地使用權(quán)捆綁，按照公開、公平、公正的原則進(jìn)行招拍掛，通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定開發(fā)商；改造項(xiàng)目由開發(fā)商投資建設(shè)。
4．規(guī)范實(shí)施
項(xiàng)目改造必須符合鷹潭市城市總體規(guī)劃要求，土地出讓要按照有關(guān)程序依法進(jìn)行，市政府各有關(guān)部門在項(xiàng)目實(shí)施過程中要加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范操作，開發(fā)商要嚴(yán)格按照法定建設(shè)程序開發(fā)建設(shè)、組織銷售。
三、操作辦法
1．月湖區(qū)組成改造項(xiàng)目部，由項(xiàng)目部和村民理事會(huì)共同委托具有資質(zhì)的測(cè)繪機(jī)構(gòu)，對(duì)拆遷房屋進(jìn)行測(cè)繪，并出具測(cè)繪報(bào)告。
2．項(xiàng)目部和村民理事會(huì)共同委托具有房地產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)征收房屋裝潢及其它附著物進(jìn)行評(píng)估，并出具評(píng)估報(bào)告，補(bǔ)償價(jià)格以評(píng)估報(bào)告為依據(jù)。被征收房屋必須具有合法的產(chǎn)權(quán)證和批建手續(xù)，違章建筑按政府有關(guān)規(guī)定處理。
3．拆遷安置過渡費(fèi)及工作經(jīng)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，按照市政府的規(guī)定計(jì)入改造成本。
關(guān)鍵詞：年度；問題；建議
中圖分類號(hào)：P285.2+39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、征地實(shí)踐中遇到的困難和問題
（一）征地程序較為繁瑣。征地審批要自下而上層層會(huì)審、簽字、蓋章。征地前期的用地預(yù)審要進(jìn)行用地規(guī)劃選址、勘測(cè)定界、占用耕地和基本農(nóng)田論證聽證、補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃基本農(nóng)田等一系列工作程序，在征地報(bào)批時(shí)有相當(dāng)一部分工作重復(fù)，致使審批過程長(zhǎng)。
（二）征收范圍不明晰。我國(guó)的憲法、《物權(quán)法》和《土地管理法》都規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但對(duì)于什么是“公共利益”，相關(guān)的法律都沒有明確界定，使得征地范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大。
（三）征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。縱觀幾十年的變化，應(yīng)該說征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即農(nóng)用用途的產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕舅悸芬恢挛醋儭＿@種思路的要害在于剝奪了農(nóng)民分享土地增值收益的機(jī)會(huì)，農(nóng)民只能按土地的農(nóng)業(yè)用途獲得補(bǔ)償，不能獲得土地用于工業(yè)化城市化產(chǎn)生的增值收益。而且，無論是以年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，還是按國(guó)務(wù)院28號(hào)文規(guī)定的以統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，本質(zhì)上都是政府定價(jià)。而且對(duì)宅基地和農(nóng)民住房沒有完整的明確的補(bǔ)償規(guī)定。
（四）征地程序尚不完善。征地程序的設(shè)計(jì)和執(zhí)行不當(dāng)，造成被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)得不到充分體現(xiàn)。即使有分歧、有意見，也沒有“上訴權(quán)”，只能協(xié)商。
二、征地制度改革的建議
（一）簡(jiǎn)化征地程序。對(duì)征地程序的聽證公告等資料，不要求報(bào)國(guó)土資源部，由市縣操作并負(fù)責(zé)即可。以簡(jiǎn)化征地審批報(bào)件，加快征地審查報(bào)批。
（二）明確征收范圍。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)公共利益做出了明確規(guī)定，在其所列情形中，由于保障性安居工程以及城市危舊房改造不符合農(nóng)村的情況，因此，將其去掉后，即可作為征收土地中的公共利益，即國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。真正做到國(guó)家征收農(nóng)民集體土地，嚴(yán)格用于不以盈利為目的、為社會(huì)公眾服務(wù)、效益為社會(huì)共享的公共設(shè)施和公益事業(yè)以及關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；有效實(shí)現(xiàn)；主體；財(cái)產(chǎn)權(quán)；經(jīng)營(yíng)
發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是鞏固完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的重要內(nèi)容，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要舉措。為了深入了解江蘇省集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，課題組于2010年7月30日至8月1日赴南京市江寧區(qū)麒麟社區(qū)鎖石村和麒麟鋪村、無錫市江陰市周莊鎮(zhèn)華西村和宗言村、連云港市贛榆縣青口鎮(zhèn)宋口村和趙沙村開展調(diào)查。其中華西村、青口村、鎖石村為全國(guó)名村，分別位居2009年名村排行榜第1位、123位、285位。其余村莊為名村地理位置相近的普通村。共收回有效問卷36份、整理農(nóng)戶訪談筆錄6份，縣鄉(xiāng)干部訪談筆錄3份。本文撰寫依據(jù)為上述問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及訪談筆錄。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法理考察
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要相關(guān)法律制度提供支撐。為了規(guī)范、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，江蘇省先后通過了《江蘇省鄉(xiāng)村集體工業(yè)企業(yè)管理暫行條例》、《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》、《江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的意見》、《江蘇省委辦公廳、省人民政府辦公廳關(guān)于發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見》。調(diào)查顯示，80%的農(nóng)戶表示這些地方性規(guī)范的實(shí)施效果較好。
農(nóng)民對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮作用有較強(qiáng)期待。受訪農(nóng)戶期待集體發(fā)揮的功能分別為：為集體成員提供社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金（91.7%）；為改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提供資金（86.1%）；為加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)提供資金（80.6%）；在本地為集體成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)（75%）；為農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提供良好服務(wù)（69.4%）；適當(dāng)補(bǔ)貼失地或無地成員（63.9%）。調(diào)查顯示多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠較好地履行，名村受訪農(nóng)戶的滿意度高于普通村。受訪農(nóng)戶認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織在下列方面發(fā)揮了積極作用：加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)（100%）；改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施（97.2%）；適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員（75.0%）；提供社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等）資金（97.2%）；為農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)（77.8%）；在本地為集體成員（農(nóng)民）提供就業(yè)機(jī)會(huì)（75%）。
上述調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)有利于農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)；有利于農(nóng)村的文化、教育、衛(wèi)生發(fā)展；有利于健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)公平正義；有利于為農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)水平；有利于在本地為集體成員提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民增收。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的主體制度考察
關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主體制度，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的效果，集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和義務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織決策的獨(dú)立性，集體成員資格的取得和喪失，成員權(quán)的內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)。
80.6%的受訪農(nóng)戶反映集體經(jīng)濟(jì)組織不獨(dú)立，與村委會(huì)合在一起。高達(dá)94.4%的農(nóng)戶對(duì)于村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)職能的效果表示認(rèn)同。
集體經(jīng)濟(jì)組織履行職責(zé)需要享有一定的權(quán)利。受訪農(nóng)戶認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)享有以下權(quán)利：依法將集體耕地發(fā)包給農(nóng)戶（88.9%）；依法調(diào)整、收回承包地（80.6%）；依法管理村辦企業(yè)（80.6%）；合理分配征地補(bǔ)償款（77.8%）；決定宅基地的分配（63.9%）；決定自留地（自留山）的分配（58.3%）；合理收取一定的耕地承包費(fèi)、宅基地和自由地（山）使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)（41.7%）。同時(shí)履行以下義務(wù)：對(duì)撂荒的耕地進(jìn)行管理（86.1%）；不得違規(guī)發(fā)包耕地、隨意調(diào)整或收回土地（80.6%）；不得對(duì)分配征地補(bǔ)償款等事項(xiàng)進(jìn)行暗箱操作（77.8%）；經(jīng)營(yíng)村辦企業(yè)的收益須用于村集體事業(yè)或村民福利（75%）；對(duì)閑置的宅基地、自留地進(jìn)行管理（69.4%）；使用收取的承包費(fèi)、宅基地使用權(quán)費(fèi)等費(fèi)用應(yīng)履行法定程序（63.9%）。
集體經(jīng)濟(jì)組織能否獨(dú)立行使職權(quán)而不受縣鄉(xiāng)等基層政府的不當(dāng)干預(yù)是集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的條件之一。調(diào)查顯示，與其他省份相比江蘇省集體經(jīng)濟(jì)組織受地方政府的不當(dāng)干預(yù)較多，27.9%的農(nóng)戶表示存在不當(dāng)干預(yù)。
集體由集體成員構(gòu)成，集體成員資格標(biāo)準(zhǔn)在進(jìn)行集體事務(wù)表決及利益分配時(shí)成為一個(gè)重要問題。被訪農(nóng)戶認(rèn)為下列情形應(yīng)當(dāng)享有成員資格：“具有村集體所在地戶籍的村民及其子女”（88.9%）；“依據(jù)其他條件，經(jīng)成員大會(huì)決議接納為成員的”（61.1%）；“退出原集體經(jīng)濟(jì)組織的本組織成員的配偶”（44.4%）；“遷入小城鎮(zhèn)落戶但未享受城市生活保障且未放棄成員資格的”（36.1%）。調(diào)查顯示，戶籍仍然是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)確定村民資格的最為重要的標(biāo)準(zhǔn)。在與村民的交流中，多數(shù)村民表示只要戶口在本村就應(yīng)取得集體成員資格，而遷入小城鎮(zhèn)落戶即使未享受城市生活保障不得繼續(xù)享受村民待遇。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，有村民表示應(yīng)該賦予對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)者以村民資格。在關(guān)于是否在國(guó)家法律法規(guī)中明確規(guī)定村集體成員（村民）資格喪失的情形方面，而85.7%的受訪農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定，只有14.3%的受訪農(nóng)民表示不應(yīng)當(dāng)規(guī)定。在成員權(quán)利方面，從集體獲得社會(huì)保障補(bǔ)貼和選舉、監(jiān)督、罷免集體經(jīng)濟(jì)組織管理者兩項(xiàng)權(quán)利最為村民關(guān)心。
三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度
集體財(cái)產(chǎn)是集體經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展和有效實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。村集體主要財(cái)產(chǎn)為土地（100%）、房屋等建筑物（97.2%）、水利設(shè)施（86.1%）、公共設(shè)施（83.3%）；部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的村集體財(cái)產(chǎn)還包括錢款（50%）、企業(yè)財(cái)產(chǎn)或股權(quán)（33.3%）、有價(jià)證券（16.7%）、商標(biāo)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)（11.1%）。企業(yè)財(cái)產(chǎn)、有價(jià)證券和商標(biāo)主要集中在名村。
在增加集體收入的途徑方面，被訪農(nóng)戶多認(rèn)為村辦企業(yè)利潤(rùn)（94.4%）和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)（58.3%）應(yīng)該成為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要財(cái)產(chǎn)來源。普通村的村民認(rèn)為可以收取耕地使用費(fèi)、宅基地轉(zhuǎn)讓費(fèi)等發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。在收取土地費(fèi)用的程序上，受訪農(nóng)戶多認(rèn)為應(yīng)由村民（代表）大會(huì)或集體成員（代表）大會(huì)決定（86.1%）。
集體建設(shè)用地對(duì)于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)具有非常重要的意義。面對(duì)“您認(rèn)為村集體（集體經(jīng)濟(jì)組織）有效經(jīng)營(yíng)管理建設(shè)用地需要哪些政策法律支持？”86.1%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行登記確權(quán)；82.2%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為需要保障耕地和宅基地不得隨意變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；61.1%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)放開村集體自主經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地范圍的限制。在土地征收方面，被訪農(nóng)戶多認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分工商業(yè)用地和公共利益用地（83.3%）；完善征地補(bǔ)償程序（75%）；建立有關(guān)制度，使得征地后原集體土地增值的收益部分合理分配給農(nóng)民集體（75%）；切實(shí)保障村集體對(duì)于違法征地侵權(quán)行為的救濟(jì)權(quán)利（61.1%）。
根據(jù)現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，國(guó)家進(jìn)行土地征收的補(bǔ)償項(xiàng)目包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上建筑物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題頗受關(guān)注。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪農(nóng)民希望的分配方式為：不調(diào)整土地，補(bǔ)償款分給原土地承包人或使用人（42.8%）；給被征地農(nóng)民調(diào)整土地后，補(bǔ)償款分配給全體成員（31.4%）；在集體和被征地農(nóng)民之間按比例分配（14.3%）；給被征地農(nóng)民調(diào)地后，補(bǔ)償款留歸集體使用（8.6%）。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作現(xiàn)狀
集體所有的資產(chǎn)主要為土地資產(chǎn)和企業(yè)資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作現(xiàn)狀考察主要圍繞土地資產(chǎn)和企業(yè)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)形式開展。
被調(diào)查村的土地資產(chǎn)自1978年以后主要采用村委會(huì)或村民小組（包括發(fā)包）的形式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理（94.4%）；92.6%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為采用村委會(huì)或村民小組（包括發(fā)包）的經(jīng)營(yíng)形式?jīng)]有問題。但股份制、合作社等經(jīng)營(yíng)方式也逐漸被農(nóng)民了解和接受。
關(guān)于企業(yè)資產(chǎn)，華西村有華西村集團(tuán)，控股5家上市公司；宋口村成立了江蘇榆城集團(tuán)，下轄10多家企業(yè)；鎖石村則依靠招商引資發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。宗言村與華西村同屬“蘇南模式”，但是在2000年前后改制時(shí)將集體企業(yè)全部改制為股份制企業(yè)或私有企業(yè)；麒麟鋪村利用靠近南京的地理優(yōu)勢(shì)，利用招商引資發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；趙沙村是一個(gè)漁村，沒有企業(yè)。綜上，華西村、宋口村、宗言村有集體獨(dú)資企業(yè)或參股企業(yè)，而其他村無集體企業(yè)資產(chǎn)。當(dāng)被問到“就您所了解和認(rèn)識(shí)，在下述幾種經(jīng)營(yíng)管理集體企業(yè)資產(chǎn)的組織形式中，哪一種組織形式最好？”分別有33.3%的被訪農(nóng)戶選擇了集體獨(dú)資企業(yè)和股份合作制企業(yè)，而選擇公司的比例較低為13.9%，極少數(shù)人選擇了合伙企業(yè)和合作社。名村選擇集體獨(dú)資企業(yè)比例較高，普通村選擇股份合作制比例較高。
五、結(jié)論
根據(jù)上述調(diào)查與分析，可以得出如下結(jié)論。
第一，江蘇省為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)制定了一些地方性法規(guī)與政策，執(zhí)行效果較好。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有利于農(nóng)村道路、農(nóng)田水利等公共設(shè)施建設(shè)；有利于農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展；有利于健全農(nóng)村社會(huì)保障體系、災(zāi)難救助機(jī)制；有利于為農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)；有利于為集體成員在本地提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入。
第二，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的主體制度方面，調(diào)查的村莊均未設(shè)立獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織，而是與村委會(huì)合在一起或者由村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能。農(nóng)戶對(duì)于村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的效果表示認(rèn)同。法律應(yīng)明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得及其喪失標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)確定成員資格，集體成員資格的明確有利于集體意志的形成和集體成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
第三，集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。集體財(cái)產(chǎn)形式多元化，集體財(cái)產(chǎn)主要有土地、房屋等建筑物、水利設(shè)施、公共設(shè)施，部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的集體財(cái)產(chǎn)還包括錢款、企業(yè)財(cái)產(chǎn)或股權(quán)、有價(jià)證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。鄉(xiāng)村工業(yè)化是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑，集體經(jīng)濟(jì)收入來源主要依靠村辦企業(yè)利潤(rùn)或建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)。在征地制度中，應(yīng)當(dāng)明確公共利益，縮減征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)大部分應(yīng)補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民個(gè)人。
第四，集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)制度。首先，現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度多被認(rèn)可。但是在堅(jiān)持家庭承包的同時(shí)，通過股份合作企業(yè)或者土地合作社來經(jīng)營(yíng)土地也逐漸被農(nóng)民接受。其次，企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)可采多種形式。集體所有的企業(yè)資產(chǎn)主要采取集體獨(dú)資企業(yè)、股份合作制企業(yè)、公司等形式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。最后，應(yīng)積極探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的新的經(jīng)營(yíng)形式，只要該種經(jīng)營(yíng)組織形式有利于利用集體資產(chǎn)保值增值，提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，最終實(shí)現(xiàn)集體成員利益，都應(yīng)該積極嘗試推行。
第一章 總 則
第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第三章 土地的利用和保護(hù)
第四章 國(guó)家建設(shè)和城市建設(shè)用地
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第六章 獎(jiǎng)勵(lì)與處罰
第七章 附 則
第一章 總 則
第一條 為了加強(qiáng)土地管理，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），結(jié)合我省實(shí)際情況，制定本條例。
第二條 珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地、濫用土地，是全省各級(jí)人民政府的職責(zé)。
一切使用土地的單位和個(gè)人均須節(jié)約用地、合理利用土地。
第三條 本條例適用于全省行政區(qū)域內(nèi)一切土地的管理。
凡屬土地的所有權(quán)、使用權(quán)的確認(rèn)和變更，土地的調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)，土地的規(guī)劃、利用和保護(hù)，土地的征用和撥用，土地的開發(fā)和有償使用，土地的監(jiān)督檢查和權(quán)屬爭(zhēng)議的處理，均須按本條例辦理。
第四條 縣級(jí)以上人民政府的土地管理部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。
鄉(xiāng)級(jí)人民政府設(shè)土地管理人員負(fù)責(zé)土地管理工作。
第五條 各級(jí)人民政府土地管理部門的主要職責(zé)：
（一）貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)土地管理的法律、法規(guī)和政策；
（二）負(fù)責(zé)土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)和登記、發(fā)證，建立地籍管理檔案；
（三）組織有關(guān)部門編制土地利用總體規(guī)劃，制定土地開發(fā)利用計(jì)劃和保護(hù)措施；
（四）負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的征（撥）用土地的審查、報(bào)批，管理土地征用和劃撥工作；
（五）負(fù)責(zé)辦理本行政區(qū)域內(nèi)土地有償使用和土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓事務(wù)；
（六）負(fù)責(zé)土地使用的監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)；
（七）會(huì)同有關(guān)部門解決土地糾紛；
（八）負(fù)責(zé)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)行為的行政處罰。
第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第六條 下列土地屬于國(guó)家所有：
（一）城市土地（依法確認(rèn)屬于集體所有的土地除外）；
（二）經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)撥給集體、個(gè)人使用的國(guó)有土地和未撥用的林地、草地、荒山、荒地、水域等；
（三）國(guó)家撥給機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)和國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位使用的土地；
（四）國(guó)家依法征收、沒收的土地；
（五）國(guó)家建設(shè)依法征用的土地；
（六）依法確認(rèn)屬于集體所有以外的其他土地。
第七條 下列土地屬于集體所有：
（一）縣級(jí)以上人民政府依據(jù)國(guó)家和省人民政府有關(guān)文件的規(guī)定，已確定給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地；
（二）農(nóng)村的宅基地、自留山、自留地、自留塘；
（三）依法確認(rèn)屬于集體所有的其他土地。
第八條 各級(jí)人民政府要加強(qiáng)土地的權(quán)屬管理。縣級(jí)以上人民政府辦理土地權(quán)屬登記，頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地建設(shè)用地使用證》，確認(rèn)國(guó)有土地的使用權(quán)和集體土地的所有權(quán)。
跨縣（市、區(qū)）使用土地的單位，按行政區(qū)劃分別到土地所在地縣級(jí)人民政府辦理土地權(quán)屬登記，由土地所在地縣級(jí)人民政府核發(fā)土地使用證。
第九條 改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，按政府批準(zhǔn)文件之日起30日內(nèi)，到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。
任何單位和個(gè)人出賣、轉(zhuǎn)讓房屋等地上附著物，涉及土地權(quán)屬變更的，須在地上附著物權(quán)屬變更之日起30日內(nèi)，到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。
第十條 土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
第十一條 集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
承包者享有承包合同規(guī)定的經(jīng)營(yíng)權(quán)、合法收益權(quán)以及承擔(dān)合理利用和保養(yǎng)土地的義務(wù)。
土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。
第十二條 改革土地使用制度，逐步實(shí)行土地有償使用和土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。具體辦法按國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定辦理。
任何單位和個(gè)人不得買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。
第十三條 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府負(fù)責(zé)處理。
全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理。
個(gè)人之間、個(gè)人與全民所有制單位或集體所有制單位之間的土地使用權(quán)爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)人民政府處理。
有爭(zhēng)議雙方分屬兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由爭(zhēng)議雙方所在地行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府解決。
當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可在接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。
在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決以前，任何一方不得搶占土地，不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。
第三章 土地的利用和保護(hù)
第十四條 縣級(jí)以上人民政府土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)。土地管理部門要實(shí)行土地監(jiān)測(cè)，建立健全地籍檔案，加強(qiáng)土地檔案資料管理，為合理開發(fā)利用土地提供依據(jù)。
第十五條 各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)編制土地利用總體規(guī)劃，報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土利用規(guī)劃，各類用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃。
在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。
江河、湖泊的安全區(qū)和各種類型的景觀區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合該區(qū)的綜合開發(fā)利用規(guī)劃。
國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場(chǎng)（站）和水庫(kù)等單位的土地利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃的前提下，由其自行編制，經(jīng)主管部門審核，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
第十六條 各級(jí)人民政府要制定土地開發(fā)規(guī)劃，合理開發(fā)土地資源，整治廢棄地，因地制宜合理利用荒山、荒地。
開發(fā)國(guó)有荒山、荒地用于農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)者使用，并發(fā)給國(guó)有土地使用證。
第十七條 建設(shè)用地計(jì)劃由各級(jí)人民政府土地管理部門根據(jù)上級(jí)下達(dá)的年度用地計(jì)劃指標(biāo)編制，經(jīng)計(jì)劃部門綜合平衡后下達(dá)，由土地管理部門和計(jì)劃部門監(jiān)督實(shí)施。
第十八條 城鄉(xiāng)建設(shè)必須節(jié)約使用土地。能夠改造舊城鎮(zhèn)、舊村屯的地方，應(yīng)當(dāng)充分利用原有建設(shè)用地；可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第十九條 城市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定菜田保護(hù)區(qū)，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。劃定的菜田保護(hù)區(qū)，未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，不準(zhǔn)改作他用。
城市郊區(qū)菜田和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織人均占有耕地一畝以下的，除國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，不得征用。
第二十條 從事磚瓦和其他建材業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)以利用荒地、丘陵地為主，并劃定用地范圍，不得擅自擴(kuò)大。嚴(yán)格控制占用耕地，嚴(yán)禁占用菜田。
第二十一條 承包經(jīng)營(yíng)土地的集體和個(gè)人，必須按照承包合同的規(guī)定保護(hù)和合理利用土地。
承包經(jīng)營(yíng)集體所有耕地造成荒蕪的，除執(zhí)行承包合同規(guī)定外，承包者還要向鄉(xiāng)級(jí)人民政府交納荒蕪費(fèi)。其標(biāo)準(zhǔn)：荒蕪一年的，按該地前三年平均年產(chǎn)值的一倍計(jì)收；荒蕪二年的，按該地前三年平均年產(chǎn)值的二倍計(jì)收，并由原發(fā)包單位收回耕地。收取的荒蕪費(fèi)，要列入鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政預(yù)算外收入，用于農(nóng)田基本建設(shè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不得挪作他用。
承包經(jīng)營(yíng)國(guó)有耕地以及其他土地造成荒蕪滿二年的，由發(fā)包方收回土地，并按合同或前款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，由承包者向發(fā)包方交納荒蕪費(fèi)。
第二十二條 在可以恢復(fù)利用的土地上興辦磚、瓦、砂、土場(chǎng)和采金的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)與縣級(jí)人民政府土地管理部門簽訂合同，在使用土地時(shí)要保存表土，完工后負(fù)責(zé)平整土地，覆蓋表土。用地單位和個(gè)人無力平整土地的，應(yīng)向縣級(jí)人民政府土地管理部門交納土地平整費(fèi)，由其負(fù)責(zé)代為恢復(fù)土地。土地平整費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）糧食作物前三年平均年產(chǎn)值的七至十倍。
第二十三條 占用耕地進(jìn)行建設(shè)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按國(guó)家和省的規(guī)定交納耕地占用稅。征（撥）用城市郊區(qū)已開發(fā)的菜田，還應(yīng)交納新菜田開發(fā)建設(shè)基金。
每畝新菜田開發(fā)建設(shè)基金收取標(biāo)準(zhǔn)，按該地被征（撥）用前三年平均年產(chǎn)值計(jì)算：長(zhǎng)春市、吉林市為十至十二倍；四平市、遼源市、通化市、渾江市、白城市、延吉市為八至十倍；其他縣級(jí)市為六至八倍；縣城、工礦區(qū)為六倍。
新菜田開發(fā)建設(shè)基金，按征（撥）用土地審批權(quán)限由土地管理部門收繳，按預(yù)算外資金管理，財(cái)政專戶儲(chǔ)存，用于繳納此項(xiàng)基金所在市、縣的新菜田開發(fā)建設(shè)，專款專用，任何部門和單位不得截留、挪用。
第二十四條 使用國(guó)有土地有下列情形之一的，按征（撥）用土地批準(zhǔn)權(quán)限，由土地管理部門報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷土地使用證：
（一）用地單位已經(jīng)撤銷或遷移的；
（二）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)兩年未使用的；
（三）不按批準(zhǔn)用途使用而又沒有辦理改變用途手續(xù)的；
（四）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的；
（五）機(jī)關(guān)、廠礦、部隊(duì)、學(xué)校和其他社會(huì)組織興辦的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)基地，停辦、出租和不能自力進(jìn)行耕種的。
第二十五條 任何單位和個(gè)人不準(zhǔn)在自留地、自留山、飼料地以及承包的農(nóng)、林、牧、漁、參、葦業(yè)用地上，建造住宅、取土挖砂。需要開礦建廠、打坯燒磚的，必須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村積造農(nóng)家肥、打坯、取土，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府劃定取土場(chǎng)。
第二十六條 土地開發(fā)利用和進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)使用土地，要遵守國(guó)家和省環(huán)境保護(hù)和水土保持的有關(guān)規(guī)定，不得造成水土流失和土地污染。
第二十七條 依法批準(zhǔn)使用的土地，未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，不得改變用途。確需改變用途的，必須重新辦理報(bào)批手續(xù)。
調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，確需占用耕地、林地、草地的，按規(guī)定權(quán)限，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
第二十八條 有下列情形之一的，不再批給建設(shè)用地：
（一）使用土地超過用地定額的；
（二）已劃撥的用地，未使用或者尚未全部使用的；
（三）積欠土地費(fèi)用的；
（四）非法占用土地尚未處理的；
（五）有其他違反土地管理法規(guī)的行為，尚未處理的。
第二十九條 縣級(jí)以上人民政府土地管理部門監(jiān)察人員，憑省人民政府頒發(fā)的《土地管理監(jiān)察證》，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和使用行使監(jiān)督檢查權(quán)。被監(jiān)察的單位和個(gè)人必須如實(shí)提供資料和情況，不得以任何借口拒絕監(jiān)督檢查。
第四章 國(guó)家建設(shè)和城市建設(shè)用地
第三十條 各項(xiàng)建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)征用集體所有土地，須持國(guó)務(wù)院主管部門或縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，以及有關(guān)部門的意見，向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)審核同意，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。用地單位按國(guó)家和省的規(guī)定交納土地管理費(fèi)后，由土地管理部門核發(fā)用地許可證，并劃撥土地。
占用耕地的單位和個(gè)人還須持土地管理部門核發(fā)的用地許可證，到財(cái)政部門依法納稅，土地管理部門憑財(cái)政部門開具的納稅收據(jù)或免稅證明，劃撥土地。
第三十一條 各項(xiàng)建設(shè)必須嚴(yán)格執(zhí)行用地定額。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要使用的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)一次申請(qǐng)批準(zhǔn)，不得化整為零；根據(jù)總體設(shè)計(jì)需要分期建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)分期征（撥）用土地，不得先征（撥）待用；修建鐵路、公路和輸油、輸水等管線需要使用土地的，可以分段申請(qǐng)批準(zhǔn)，辦理用地手續(xù)。
建設(shè)項(xiàng)目竣工后30日內(nèi)，建設(shè)用地單位應(yīng)申報(bào)縣級(jí)以上人民政府土地管理部門，對(duì)用地情況進(jìn)行檢查，依照本條例第九條的規(guī)定辦理土地權(quán)屬登記手續(xù)。
第三十二條 征（撥）用土地的批準(zhǔn)權(quán)限如下：
（一）耕地三畝以下，其他土地十畝以下，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
（二）菜田三畝以下，耕地三畝以上十五畝以下，林地、草地十畝以上三十畝以下，其他土地十畝以上五十畝以下，由市（地、州）人民政府（行署）批準(zhǔn)。
（三）菜田三畝以上，耕地十五畝以上一千畝以下，林地、草地三十畝以上二千畝以下，其他土地五十畝以上二千畝以下，由省人民政府批準(zhǔn)。
（四）耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上，由省人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
第三十三條 工程項(xiàng)目施工，需要材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸通路和其他臨時(shí)設(shè)施的，一般應(yīng)當(dāng)在征（撥）用的土地范圍內(nèi)安排。確實(shí)需要另行增加臨時(shí)用地的，由建設(shè)單位提出臨時(shí)用地?cái)?shù)量和期限的申請(qǐng)，到土地管理部門辦理批準(zhǔn)手續(xù)；占用農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織土地的，還須同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂臨時(shí)用地協(xié)議，并按該土地前三年平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償。臨時(shí)用地的期限不得超過二年，如需繼續(xù)使用的，要到原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)重新辦理臨時(shí)用地手續(xù)。在臨時(shí)使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期滿，及時(shí)歸還。對(duì)破壞土地原使用條件的，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)恢復(fù)或給予補(bǔ)償。
架設(shè)地上線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其他地下工程，進(jìn)行地質(zhì)勘探等，需要臨時(shí)使用土地的，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并按照有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。
建設(shè)單位為選擇建設(shè)位置，需要對(duì)土地進(jìn)行勘測(cè)的，應(yīng)當(dāng)征得當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府同意；造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。
第三十四條 征用土地，由用地單位按下列標(biāo)準(zhǔn)，支付土地補(bǔ)償費(fèi)：
（一）城鎮(zhèn)及其郊區(qū)的菜田、工礦區(qū)的菜田、精養(yǎng)魚塘，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的五至六倍；
（二）水田、園地和本條第（一）項(xiàng)規(guī)定以外的菜田，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至五倍；
（三）旱田地、人工草場(chǎng)，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至四倍；
（四）林地、葦塘和人工草場(chǎng)以外的草地、精養(yǎng)魚塘以外的養(yǎng)魚水域，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）旱田地前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍；
（五）其他土地，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）旱田地前三年平均年產(chǎn)值的一至二倍。
第三十五條 征用土地，用地單位還應(yīng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照《土地管理法》第二十八條的規(guī)定計(jì)算。征用宅基地、空閑地和荒山、荒地不支付安置補(bǔ)助費(fèi)。征用其他土地，每個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至五倍。
第三十六條 依照本條例第三十四條和第三十五條規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，不得超過該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。
第三十七條 被征（撥）用的土地上有青苗的，用地單位應(yīng)支付青苗補(bǔ)償費(fèi)，其標(biāo)準(zhǔn)為該作物一個(gè)栽培期的產(chǎn)值。
被征（撥）用土地上有房屋、水井、樹木以及其他附著物的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定或雙方約定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償；沒有規(guī)定或約定的，由有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際損失價(jià)值確定。
征（撥）用土地協(xié)議書簽訂后，在協(xié)議書標(biāo)明的擬征（撥）用的土地上栽種的樹木和新建的設(shè)施，不予補(bǔ)償。
第三十八條 因征用土地造成的多余勞動(dòng)力的就業(yè)和不能就業(yè)勞動(dòng)力的安置，按《土地管理法》第三十一條的規(guī)定和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三十九條 征用土地的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除被征用土地上屬于個(gè)人的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)付給本人外，其余的全部交給被征地單位，用于集體經(jīng)濟(jì)組織開辟新的生產(chǎn)途徑，進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，以及對(duì)不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，任何單位和個(gè)人不得占用或挪作他用。
第四十條 任何單位和個(gè)人使用國(guó)有土地進(jìn)行建設(shè)的，按照征用土地的程序和批準(zhǔn)權(quán)限辦理。使用其他單位使用的國(guó)有土地，原使用單位受到損失的，建設(shè)者應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，原用地單位需要搬遷的，建設(shè)者應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)搬遷。
第四十一條 建設(shè)公路（包括改建、擴(kuò)建）需占用土地的，按本章征（撥）用土地的程序和批準(zhǔn)權(quán)限辦理。
第四十二條 任何單位和個(gè)人同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資興辦的聯(lián)營(yíng)企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)使用集體所有的土地的，可以按照國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定實(shí)行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件。
第四十三條 征（撥）用土地，由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門統(tǒng)一辦理。未經(jīng)土地管理部門同意，任何單位和個(gè)人不得直接向農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織征用土地。
第四十四條 征（撥）用土地經(jīng)批準(zhǔn)后，原用地單位和個(gè)人必須服從，不得妨礙、拖延和阻撓。
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第四十五條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地必須控制在上級(jí)下達(dá)的年度用地計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)，并要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃。
第四十六條 農(nóng)村居民建造住宅，使用耕地的，須經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，報(bào)縣級(jí)人民政府土地管理部門備案。
由于遷居等原因騰出的宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，統(tǒng)一安排使用。出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。
第四十七條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，必須持縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，按照本條例第三十二條規(guī)定的征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
第四十八條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，由鄉(xiāng)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；占用耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負(fù)責(zé)給被占用耕地者調(diào)整耕地。
第四十九條 國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場(chǎng)（站）和水庫(kù)等單位的職工使用本單位具有使用權(quán)的土地建造住宅的，須經(jīng)所在單位和土地管理部門審核，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
第五十條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民和回鄉(xiāng)定居的臺(tái)灣同胞、港澳同胞、華僑和在我省長(zhǎng)期居住的外僑，需要使用集體土地建造住宅的，應(yīng)向村民委員會(huì)申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并參照征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。
第五十一條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企事業(yè)建設(shè)使用村農(nóng)民集體所有土地的，參照征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
第五十二條 居民的宅基地應(yīng)從嚴(yán)控制。依法劃定的宅基地，居民只有土地使用權(quán)，沒有土地所有權(quán)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村居民的宅基地面積的最高標(biāo)準(zhǔn)為330平方米。宅基地面積的具體標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，可由市（地、州）人民政府（行署）根據(jù)山區(qū)、半山區(qū)、丘陵、平原以及人均占有耕地面積等情況確定。
城市郊區(qū)、市區(qū)所轄鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、工礦區(qū)農(nóng)業(yè)戶（含一方是農(nóng)業(yè)戶口的居民）的宅基地最多不超過270平方米；非農(nóng)業(yè)戶的居民宅基地最多不超過120平方米。
國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場(chǎng)（站）和水庫(kù)等單位的職工使用宅基地最多不超過220平方米。
第五十三條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。具體標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府按企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模制定。
第五十四條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企事業(yè)單位進(jìn)行建設(shè)和個(gè)人在農(nóng)村建造住宅占用耕地的，應(yīng)依法交納耕地占用稅并按本條例第三十條第二款的規(guī)定辦理。
第六章 獎(jiǎng)勵(lì)與處罰
第五十五條 認(rèn)真貫徹、執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)有下列成績(jī)之一的單位和個(gè)人，由人民政府給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)：
（一）在土地調(diào)查、土地規(guī)劃、節(jié)約用地工作中成績(jī)顯著的；
（二）合理開發(fā)、利用土地資源，保護(hù)耕地有顯著成績(jī)的；
（三）在土地管理科學(xué)研究和教育工作中取得顯著成果的；
（四）同違反土地管理法律、法規(guī)行為作斗爭(zhēng)成績(jī)顯著的；
本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學(xué)法學(xué)院
農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”
雖然農(nóng)民土地權(quán)益問題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語(yǔ)本身卻仍未有一個(gè)明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個(gè)法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個(gè)不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點(diǎn)而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。”[3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。”[4]哪一種觀點(diǎn)才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國(guó)《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對(duì)而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國(guó)大陸地區(qū)的特定場(chǎng)景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對(duì)于其實(shí)際占有者———農(nóng)民來說，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認(rèn)的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點(diǎn)就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點(diǎn)不僅與事實(shí)不符，甚至還會(huì)給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就可以無限制地進(jìn)行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等實(shí)體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護(hù)前述實(shí)體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。
農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實(shí)存在
如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實(shí)體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實(shí)體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請(qǐng)求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請(qǐng)求權(quán)等。現(xiàn)實(shí)中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認(rèn)，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實(shí)踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實(shí)性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對(duì)是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對(duì)是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補(bǔ)償?shù)牡怯洐?quán)利，對(duì)于耕地征收方案并無參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補(bǔ)償方案階段，針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)也未受到重視，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機(jī)關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場(chǎng)的末端。其次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因?yàn)檎鞯厥沟棉r(nóng)民失去了土地這個(gè)最基本的生活保障。實(shí)踐中，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，且農(nóng)村社會(huì)保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因?yàn)檎鞯囟岣撸炊尸F(xiàn)出“開倒車”的趨勢(shì)。再次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補(bǔ)償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實(shí)上，由于中國(guó)實(shí)行的是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的征收制度，即政府往往以較低的補(bǔ)償費(fèi)來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補(bǔ)償費(fèi)許多倍的價(jià)格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個(gè)別征地機(jī)關(guān)強(qiáng)行以低價(jià)征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢(shì)必?fù)p害了農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會(huì)損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽(yáng)光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進(jìn)城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因?yàn)椋粌H其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會(huì)權(quán)益，并沒有被納入到征地補(bǔ)償范圍中，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?7條所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這三個(gè)方面的物質(zhì)損失，由此可見，農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對(duì)耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時(shí)，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時(shí)候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅(jiān)忍不拔和忍辱負(fù)重等性格將受到影響。如此一來，這勢(shì)必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時(shí)候，對(duì)農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機(jī)會(huì)、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會(huì)在語(yǔ)言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對(duì)此，正如有觀點(diǎn)所言，“村落終結(jié)過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒有得到足夠的關(guān)注，因?yàn)椋粌H征地補(bǔ)償范圍中不包括對(duì)該權(quán)益損失進(jìn)行的補(bǔ)償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對(duì)于中國(guó)大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對(duì)征地糾紛的訴訟救濟(jì)機(jī)制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對(duì)征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進(jìn)程。從表面上看，也許是某些征地機(jī)關(guān)過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機(jī)制不健全，尤其是司法救濟(jì)權(quán)沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對(duì)國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償方案和安置有異議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對(duì)協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額所提起的訴訟，即土地補(bǔ)償費(fèi)“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂牐什粚偃嗣穹ㄔ旱氖馨阜秶?/p>
農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合
目前，雖然理論界和實(shí)務(wù)界均未就并非本土概念的“基本權(quán)利”形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)性定義，但卻也在一定程度上達(dá)成了共識(shí)：就內(nèi)容體系來看，基本權(quán)利不僅包括生存權(quán)、政治權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、社會(huì)權(quán)和文化權(quán)等實(shí)體性權(quán)益，也包括相關(guān)的程序性權(quán)益和救濟(jì)性權(quán)益[8]；就主要特征來看，基本權(quán)利對(duì)于公民來說具有不可或缺性和不可轉(zhuǎn)讓性等特質(zhì)。總之，基本權(quán)利是人們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權(quán)利[9]。由此可以清晰地看出，農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農(nóng)民土地權(quán)益也是一種基本權(quán)利，而且是農(nóng)民基于土地所享有的基本權(quán)利。因?yàn)椋瑢?duì)于農(nóng)民來說，農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)、農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地生活權(quán)、農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)和農(nóng)民土地文化權(quán)等實(shí)體權(quán)益，以及以裁判請(qǐng)求權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)民土地程序權(quán)益，都屬于不可或缺的根本性權(quán)利。事實(shí)上，目前中國(guó)也已在不自覺中將農(nóng)民土地權(quán)益視為農(nóng)民的一種基本權(quán)利。例如，《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009－2010年）》就專門規(guī)定了農(nóng)民土地權(quán)益保障問題，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給予農(nóng)民集體和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償，并解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障問題。”此外，由于農(nóng)地不僅關(guān)系農(nóng)民自身的生存和發(fā)展，也關(guān)系其后代的生存和發(fā)展，因此農(nóng)民土地權(quán)益也就是一種代際權(quán)益，而這無疑更能證明農(nóng)民土地權(quán)益是農(nóng)民所享有的一種基本權(quán)利。不過，需要說明的是，農(nóng)民土地權(quán)益是基本權(quán)利，并不意味著農(nóng)民土地權(quán)益中的所有內(nèi)容均具有基本權(quán)利屬性，例如農(nóng)民的土地使用權(quán)和土地收益權(quán)就不屬于基本權(quán)利的體系，而是由民事法律關(guān)系所調(diào)整的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。既然，農(nóng)民土地權(quán)益在整體上屬于農(nóng)民所特有的基本權(quán)利，而基本權(quán)利又屬于典型的公法性權(quán)利，因此農(nóng)民土地權(quán)益自然也就具有了公法性質(zhì)，農(nóng)民土地權(quán)益保障問題自然也就是一個(gè)如何限制公權(quán)力的公法問題。
農(nóng)民土地權(quán)益之保障路徑的公法轉(zhuǎn)向
正由于農(nóng)民土地權(quán)益保障問題是一個(gè)公法問題，所以保障農(nóng)民土地權(quán)益的任務(wù)自然也就不是私法法律體系所能勝任的，相反卻只有借助于公法法律體系的力量，將農(nóng)民土地權(quán)益保障問題納入到公法范疇內(nèi)來，并上升到基本權(quán)利保障的高度和通過憲法規(guī)制的方式來加以規(guī)范和調(diào)整，才能有效解決農(nóng)民土地權(quán)益未受到充分尊重和保障的問題。對(duì)此，正如有觀點(diǎn)所言，只有站在農(nóng)民的角度，從權(quán)利本位的立場(chǎng)出發(fā)，才能找準(zhǔn)農(nóng)民土地權(quán)益問題的真正產(chǎn)生原因，也才能尋找到真正有效的救治良策[10]。也正如有些學(xué)者所直言“，一直以來學(xué)術(shù)界認(rèn)為農(nóng)民土地權(quán)益屬于物權(quán)法等私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益主要是物權(quán)法等私法的任務(wù)。但其實(shí)許多農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的問題與憲法制度建設(shè)息息相關(guān)，如果憲法的相關(guān)問題不解決，農(nóng)民土地權(quán)益便處于一種極易受侵犯的尷尬局面。”[11]由此可見，現(xiàn)有的農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑就應(yīng)該進(jìn)行即刻性的公法轉(zhuǎn)向。當(dāng)然，也許有觀點(diǎn)會(huì)擔(dān)心轉(zhuǎn)向之后的農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑不僅不能發(fā)揮預(yù)期功能，相反可能使得農(nóng)民土地權(quán)益保障問題更加虛化和惡化，其最主要原因就在于目前中國(guó)缺失憲法司法化制度。對(duì)此，筆者持樂觀態(tài)度，理由在于：一方面，明確農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)，并不意味著完全放棄私法法律體系保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的路徑，而是公法法律體系和私法法律體系兩條路徑同時(shí)運(yùn)用，相互支撐；另一方面，一旦將農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)明確以后，那么基本權(quán)利所具有的防御功能、受益功能、制度保障和程序保障等公法功能[12]，自然也就可以為農(nóng)民土地權(quán)益所具有。同時(shí)，也只有通過明確農(nóng)民土地權(quán)益的基本權(quán)利性質(zhì)，建構(gòu)起具有憲法屬性的農(nóng)民土地權(quán)益理論，才能喚醒農(nóng)民的土地保護(hù)意識(shí)，才能具備吸納農(nóng)民積極參與到保護(hù)農(nóng)地和維護(hù)自身土地權(quán)益之巨任中來的力量。由于本文明確農(nóng)民土地權(quán)益基本權(quán)利屬性的最終目的是為了保護(hù)耕地安全和有效保障農(nóng)民土地權(quán)益，因此，必須在農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑應(yīng)進(jìn)行公法轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出具體的改革方案，否則，這種公法轉(zhuǎn)向?qū)⒁蛉狈唧w的配套措施而只能停留于口號(hào)層面。為此，筆者提出如下設(shè)想。（1）將農(nóng)民土地權(quán)益提升為憲法性權(quán)利。針對(duì)將農(nóng)民土地權(quán)益寫進(jìn)憲法的技術(shù)操作性問題，筆者提出以下初步設(shè)想：雖然目前很難將“保護(hù)農(nóng)村土地”和“保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”融入現(xiàn)行《憲法》序言，但可以通過具體的憲法條文予以體現(xiàn)。至于規(guī)定的方式，主要有兩種：一種是將“保護(hù)農(nóng)村土地”和“保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”聯(lián)系在一起加以規(guī)定。例如，可以在第10條第5款后新增一個(gè)條款作為第6款，即“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)農(nóng)村土地，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。”另一種，則是將二者分開加以規(guī)定。例如，可以在第26條的前后新增一個(gè)條款，即“國(guó)家保護(hù)農(nóng)村土地，在合理開發(fā)利用土地資源的前提下，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和宅基地保護(hù)制度。”同時(shí)在第44條的前后新增一個(gè)條款，即“國(guó)家保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，農(nóng)民的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障”。（2）構(gòu)建尊重農(nóng)民主體地位的征地程序。首先，在審批征地決定階段，改變政府單方批準(zhǔn)征地決定的局面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，即由政府和被征地農(nóng)民共同行使征地決定的審批權(quán)。這就需要做好以下兩方面工作：一是對(duì)《憲法》和《土地管理法》等涉及農(nóng)地征收法規(guī)中的“公共利益”進(jìn)行嚴(yán)格的界定[13]，使其在法律上具有明確的范圍或邊界。也就是說，國(guó)家進(jìn)行征地的惟一理由只能是為了“公共利益”，且必須要不觸碰18億畝的耕地紅線。二是在“公共利益”認(rèn)定機(jī)制方面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的決定權(quán)。具體來說，針對(duì)某個(gè)具體的征地決定，只有當(dāng)被征地農(nóng)民中的2/3以上多數(shù)認(rèn)為該次征地決定之目的是屬于“公共利益”時(shí)，才能正式啟動(dòng)下一步的征地方案。因?yàn)椋绻r(nóng)民不享有“公共利益”認(rèn)定權(quán)的話，那么就依然無法杜絕對(duì)“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大解釋的現(xiàn)象，以及以此為基礎(chǔ)冒用“公共利益”之名的征地行為。其次，在公告征地方案階段，改變農(nóng)民僅享有征地補(bǔ)償?shù)怯洐?quán)利的局面，賦予農(nóng)民相應(yīng)的征地方案話語(yǔ)權(quán)，即由征地機(jī)關(guān)和被征地農(nóng)民來共同協(xié)商和制定具體的征地方案。這也需要做好以下兩方面的工作：一是實(shí)行征地機(jī)關(guān)主動(dòng)向被征地農(nóng)民登記征地補(bǔ)償信息制度，即由征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民來共同確認(rèn)被征土地的使用人、位置、地類和面積等具體信息，不僅可以防止征地機(jī)關(guān)在補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償數(shù)額上出現(xiàn)差錯(cuò)，也可以進(jìn)一步保障被征地農(nóng)民享有充分的知情權(quán)。二是改變征地機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定征地方案的局面，實(shí)行征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民依法共同協(xié)商和制定具體征地方案的做法，即要讓被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償方案、社會(huì)保障方案和安置方案享有充分的話語(yǔ)權(quán)。實(shí)踐中，正是由于現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度忽視了被征地農(nóng)民的“意愿”，最終導(dǎo)致了農(nóng)民選擇通過上訪、上訴、甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的其他集體行動(dòng)，來影響補(bǔ)償額的最后決定[14]。再次，在實(shí)施征地補(bǔ)償方案階段，實(shí)行補(bǔ)償款到位、社會(huì)保障安排到位和安置計(jì)劃到位等制度，即在被征地農(nóng)民沒有獲得全額補(bǔ)償款、社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)和沒有按計(jì)劃被妥當(dāng)安置前，征地機(jī)關(guān)不能實(shí)施強(qiáng)行征地行為。其目的不僅是為了防止征地補(bǔ)償款被層層克扣和截留，更是為了保證農(nóng)民享有最基本的生存保障權(quán)和居住保障權(quán)。至于有觀點(diǎn)認(rèn)為這樣一來，征地機(jī)關(guān)還能征收到土地嗎？公共利益的目的還能盡快實(shí)現(xiàn)嗎？對(duì)此，筆者以為，在被征地農(nóng)民不同意征地決定和征地方案的情況下，征地機(jī)關(guān)完全可以通過向法院提起強(qiáng)制征收訴訟的方式，以確保征地進(jìn)程的正常開展。總而言之，只有實(shí)行“抑公揚(yáng)私”的征地理念，在尊重農(nóng)民的絕對(duì)主體地位的前提下，確保被征地農(nóng)民在征地的全過程中享有全面參與和實(shí)質(zhì)參與的征收話語(yǔ)權(quán)[15]，才能遏制住強(qiáng)大的征地權(quán)力，并真正起到保護(hù)耕地安全和保障農(nóng)民土地權(quán)益的目的。（3）構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利本位的征地補(bǔ)償機(jī)制。首先，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償目的。目前，中國(guó)《土地管理法》所規(guī)定的補(bǔ)償目的，僅是模糊要求“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”，并沒有指出這種“保持”應(yīng)該持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，為此，可以借鑒國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中的相關(guān)規(guī)定，即“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，將現(xiàn)行征地目的完善為“征地補(bǔ)償安置必須要確保被征地農(nóng)民原有生活水平長(zhǎng)期不降低、發(fā)展機(jī)會(huì)不減少和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。”其次，拓寬現(xiàn)行征地補(bǔ)償范圍。目前，征地補(bǔ)償范圍只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這3個(gè)方面，為此，不僅要對(duì)因征地而受損的農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，也要對(duì)因征地而受損的農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。畢竟，對(duì)于農(nóng)民來說，一旦失去了土地，也就意味著失去了土地上的一切。更何況，在“有損害必有救濟(jì)”的法治理念下，由毫無過錯(cuò)的農(nóng)民來獨(dú)自承受那些因公共利益發(fā)展所要付出的損失或代價(jià)，并不具有天然的應(yīng)當(dāng)性。再次，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償方式。具體來說，一方面，對(duì)農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損所造成的物質(zhì)損失采用貨幣補(bǔ)償方式，但對(duì)該權(quán)益受損所造成的精神損失可不予補(bǔ)償（相對(duì)來講，這種精神損害較小）。另一方面，對(duì)農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益所造成的物質(zhì)損失和精神損失（這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損必然產(chǎn)生精神損失，但不一定產(chǎn)生物質(zhì)損失），除了采用貨幣方式外，還應(yīng)采用環(huán)境復(fù)制、職業(yè)培訓(xùn)、住房安置和心理治療等補(bǔ)償方式。總之，對(duì)于受損的農(nóng)民土地權(quán)益來說，不是只要給了金錢補(bǔ)償，就可以萬事皆畢，而是還要考慮盡可能幫助失地農(nóng)民復(fù)制原有的生活環(huán)境和文化氛圍，并對(duì)其失地后的生活和心理予以關(guān)注和治療。最后，完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，除了要提高土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還要確立一個(gè)合適的非經(jīng)濟(jì)權(quán)益補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)制，因?yàn)椋@些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益更多地體現(xiàn)為一個(gè)主觀性的東西，且往往會(huì)隨著個(gè)體的差異而表現(xiàn)不一，故而無法用金錢標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其加以精確衡量。但是，對(duì)此，筆者認(rèn)為，很難評(píng)價(jià)不等于不能評(píng)價(jià)，更不等于不應(yīng)獲得補(bǔ)償，因此，完全可以通過征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民之間的協(xié)商，來就這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失達(dá)成一個(gè)相對(duì)公平的協(xié)議。事實(shí)上，也可以借鑒最高人民法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》的經(jīng)驗(yàn)，來確立農(nóng)民土地非經(jīng)濟(jì)權(quán)益的補(bǔ)償參考因素。例如，以農(nóng)民土地文化權(quán)益為例，筆者認(rèn)為，關(guān)于該權(quán)益的補(bǔ)償參考因素，至少應(yīng)要考慮到以下一些情況：被征土地的性質(zhì)，因?yàn)檎亍⒛沟亍⒆粤舻睾透兀髯猿休d的文化性價(jià)值比重應(yīng)該有所區(qū)別；農(nóng)民依靠被征收土地及其附著物的文化性因素，可以獲取多少實(shí)際收入；農(nóng)民在被征收土地上的生活年限，因?yàn)橥ǔＧ闆r下，生活時(shí)間長(zhǎng)短能夠在一定程度上反映出農(nóng)民對(duì)被征收土地之文化依賴強(qiáng)度的高低；農(nóng)民在失地后可能遭遇的文化適應(yīng)難度，因?yàn)槲幕m應(yīng)難度大，精神痛苦程度就重。（4）構(gòu)建權(quán)威的農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟(jì)機(jī)制。在征地糾紛上，如果不賦予農(nóng)民充分司法裁判請(qǐng)求權(quán)的話，那么作為基本權(quán)利的農(nóng)民土地權(quán)益就仍然無法得到真正的保護(hù)，因?yàn)椋鄬?duì)于強(qiáng)大的征地權(quán)力來說，農(nóng)民保護(hù)土地安全和維護(hù)自身權(quán)益的力量畢竟是比較有限的。如此一來，就必須要在審批征收決定和制定征收方案這兩個(gè)方面，不僅要賦予征收機(jī)關(guān)以司法救濟(jì)權(quán)，而且也要賦予農(nóng)民以司法救濟(jì)權(quán)。同時(shí)，只有如此，方才能實(shí)現(xiàn)私權(quán)和司法權(quán)對(duì)征地權(quán)力的聯(lián)合制約。當(dāng)然，還需要注意的是，賦予農(nóng)民就征地糾紛的司法裁判請(qǐng)求權(quán)，并不意味著將否定農(nóng)民就征地糾紛的行政裁決請(qǐng)求權(quán)。總而言之，不僅要確保農(nóng)民就征地決定、征地方案的制定和實(shí)施等所有征地糾紛，能夠享有充分的司法裁判請(qǐng)求權(quán)，而且，要確保在法院沒有做出最終裁決前，征地機(jī)關(guān)絕不可以強(qiáng)行實(shí)施進(jìn)一步的征地工作。這就要求所構(gòu)建的農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)具有高度的權(quán)威性，否則，這種司法救濟(jì)機(jī)制自然也就只能是徒具形式，而不具有任何的實(shí)質(zhì)意義。
關(guān)鍵詞：房屋土地；征收；承租人；權(quán)利保障
中圖分類號(hào)：F721.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）05-0-02
隨著房屋征收制度的完整建立，房屋征收時(shí)代全面到來。面臨著國(guó)有土地上的征收人、房屋所有權(quán)人、承租人、使用人等主體，房屋征收各主體也展開各種權(quán)利和利益的博弈。現(xiàn)行房屋征收制度中對(duì)于房屋征收補(bǔ)償主體規(guī)定為房屋所有權(quán)人，但是對(duì)于其他主體利益的平衡將突顯矛盾。
房屋征收中“承租人”這類群體，在房屋征收制度中不再作為補(bǔ)償合同主體，這種情況將對(duì)房屋征收行為帶來一定影響，也使出租人與承租人這間的權(quán)利義務(wù)變得復(fù)雜和不穩(wěn)定。承租人作為房屋使用人其在房屋征收中的地位決定其權(quán)利保障，在現(xiàn)今的房屋征收規(guī)定中承租人與征收人、出租人之間的法律關(guān)系處理得當(dāng)與否將成為征地補(bǔ)償中一個(gè)不可忽視的問題。所以，筆者也旨在從房屋征收條例施行前后的一起案例入手來研究一下承租人主體的各種特征，也對(duì)現(xiàn)實(shí)提出一些淺知拙見。
一、案例和分析
1.案例
某制造廠(承租人)租賃一片廠區(qū)(出租人)，簽訂有租賃協(xié)議書。租賃期限內(nèi)承租人對(duì)該廠區(qū)廠房進(jìn)行擴(kuò)建，并對(duì)原破舊廠區(qū)進(jìn)行裝修和修繕。承租人在此出租人的廠區(qū)經(jīng)營(yíng)具有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。在《征收條例》施行前，該棚改項(xiàng)目取得房屋拆遷許可證，但在《征收條例》進(jìn)行征地，2012年棚改辦與該廠區(qū)出租人即房屋所有權(quán)單位簽訂了拆遷補(bǔ)償協(xié)議書。之后，承租人得知拆遷補(bǔ)償協(xié)議已簽訂，拆遷補(bǔ)償款已經(jīng)支付60%，但是未向承租人進(jìn)行補(bǔ)償。承租人拒不搬走要求取得相應(yīng)補(bǔ)償，雙方僵持不下，影響房屋征收中棚改項(xiàng)目進(jìn)度，給社會(huì)帶來不安定因素。
2.案例分析
拆遷補(bǔ)償協(xié)議書承租人是否應(yīng)該作為協(xié)議主體和補(bǔ)償主體是本案例的關(guān)鍵，此問題也是本文研究的意義。
第一，本案例中承租人應(yīng)為拆行補(bǔ)償合同主體。
《征收條例》于2011年1月21日公布，該征收條例在公布之日起施行。《征收條例》附則規(guī)定，在征收條例實(shí)施前取得房屋拆遷許可的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原規(guī)定，所以不按現(xiàn)今條例操作。依照當(dāng)年(即2001年公布)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“《拆遷條例》”)和《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》的規(guī)定承租人為協(xié)議主體。而現(xiàn)今《征收條例》規(guī)定不需要承租人作為協(xié)議主體和補(bǔ)償主體。
第二，拆遷補(bǔ)償主體的確定。
(1)部分裝修修繕擴(kuò)建的投入評(píng)估作價(jià)應(yīng)屬于承租人抑或出租人取決于事實(shí)證實(shí)，以及合同約定。
(2)停產(chǎn)、停業(yè)損失應(yīng)給予承租人。理由是按照《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》之規(guī)定，因拆遷房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，對(duì)無論實(shí)行貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被拆遷人或者房屋承租人都應(yīng)該給予損失補(bǔ)助。
(3)搬遷補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)給予承租人。因?yàn)楦鶕?jù)事實(shí)判斷搬遷的設(shè)備和設(shè)施均屬于承租人，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償給承租人。
本案在法律更替時(shí)期具有其特殊性和針對(duì)性，但是此問題如果出現(xiàn)在完整的房屋征收時(shí)代又該出現(xiàn)怎樣的處理，下文中將進(jìn)行分析和提出操作建議。
二、承租人在房屋征收與補(bǔ)償中的地位
在城市房屋拆遷征收中，對(duì)被征收房屋承租人地位的確定一直是理論界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，也是拆遷征收工作的難點(diǎn)之一。房屋租賃權(quán)是債權(quán)還是用益物權(quán)，對(duì)確定承租人在拆遷中的法律地位有決定性作用。有法律學(xué)者認(rèn)為適用我國(guó)《物權(quán)法》理論，房屋租賃權(quán)利是所有權(quán)派生的物權(quán)，為“他物權(quán)”。承租人作為他物權(quán)人雖然對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)無權(quán)處分，但是基于租賃關(guān)系對(duì)所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益的權(quán)利，是獨(dú)立于所有權(quán)而存在的權(quán)利，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、自然資源使用權(quán)并列為用益物權(quán)。所以，物權(quán)法理論中將承租人列為用益物權(quán)人。我國(guó)《物權(quán)法》第121條規(guī)定，用益物權(quán)人當(dāng)然享有與房屋所有權(quán)人一樣取得征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這也是理論界能夠找到對(duì)于房屋承租人或使用人在法律層面的唯一保障淵源。
1.承租人現(xiàn)實(shí)成因和影響
第一，形成租賃關(guān)系的原因比較復(fù)雜，有公房租賃關(guān)系，有私房租賃關(guān)系；有因政策原因形成的，如公房租賃關(guān)系就區(qū)分有直管公房和自管公房；在因市場(chǎng)原因形成的，有公房對(duì)外租賃的，有私房對(duì)外租賃的。不同原因形成的租賃關(guān)系導(dǎo)致承租人的權(quán)利義務(wù)有重大差異。
第二，拆遷出租房屋涉及到拆遷征收人、被征收人、承租人三方之間的權(quán)利義務(wù)，其法律關(guān)系較為復(fù)雜。房屋出租人與承租人合同權(quán)利義務(wù)約定的內(nèi)容，約定的期限等均對(duì)各方利益產(chǎn)生或多或少的影響，這種影響不是完全能夠用協(xié)商達(dá)成一致的。
第三，以非住宅為例補(bǔ)償項(xiàng)目爭(zhēng)議較大，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于被征收人，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于承租人，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。
2.承租人在征收中的重要性
顯而易見，雖然房屋征收補(bǔ)償規(guī)定被征收人是房屋所有權(quán)人，但是實(shí)踐中忽視承租人的存在顯然不適合。現(xiàn)實(shí)中承租人雖不是被拆遷征收房屋的所有權(quán)人，但拆遷活動(dòng)也會(huì)影響他們的生產(chǎn)生活，給其帶來?yè)p失。正因?yàn)榇耍瑢?duì)其法律關(guān)系如何處理關(guān)乎征收工作能否順利進(jìn)行。
3.房屋征收補(bǔ)償協(xié)議主體的立法現(xiàn)狀
第一，《拆遷條例》與《征收補(bǔ)償條例》關(guān)于承租人作為協(xié)議主體的不同規(guī)定。
無論是《拆遷條例》還是《征收條例》都未將房屋承租人列為補(bǔ)償主體，但是作為承租人在房屋征收的整個(gè)過程對(duì)于然帶來的利益影響不多贅述。但是，逐漸退出歷史舞臺(tái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定了，“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”；同時(shí)還規(guī)定，“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決”。可以看出在拆遷行為中，房屋承租人是獨(dú)立于被拆遷人存在的 ，是合法的被拆遷主體。這說明已被同時(shí)廢止的《拆遷條例》對(duì)承租人的權(quán)利和保障是有明確規(guī)定的，起碼在程序上作為補(bǔ)償合同主體也能夠保障其權(quán)益。
但是，按照法律溯及力的問題，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三十五條規(guī)定，本條例自公布之日起施行，原城市房屋拆遷管理?xiàng)l例同時(shí)廢止，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，只不過政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。
這說明在2011年1月21日《征收條例》公布以前已經(jīng)取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目中，如果涉及有承租關(guān)系的房屋是需要按照原有的條例進(jìn)行拆遷協(xié)議簽訂的，這時(shí)承租人是合法的拆遷補(bǔ)償協(xié)議主體。所以本文案例中雖然補(bǔ)償協(xié)議是《征收條例》施行后簽訂的，但是應(yīng)該沿用原有政策，將承租人列入補(bǔ)償協(xié)議中。
第二，《征收條例》將房屋承租人排除在協(xié)議之外之立法現(xiàn)狀和權(quán)利保護(hù)不足。
《征收條例》開宗明義對(duì)于補(bǔ)償協(xié)議簽訂主體規(guī)定是房屋征收部門和被征收人，被征收人為被征收房屋所有權(quán)人，同時(shí)第二條規(guī)定對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(即被征收人)給予公平補(bǔ)償。這樣于承租人而言對(duì)裝修、裝璜乃至停產(chǎn)停業(yè)損失，卻不能在《征收條例》中得到明確的保護(hù)。假設(shè)承租人如果沒能與出租人通過租賃合同約定加以明確約定征收補(bǔ)償歸屬或裝修投入的歸屬，則會(huì)導(dǎo)致承租人因征收形成財(cái)產(chǎn)損失，這種損失不能不說是為公共利益需要形成的特別犧牲或者奉獻(xiàn)。當(dāng)然對(duì)承租人是不公平的。
《征收條例》作為國(guó)務(wù)院公布的行政法規(guī)，屬于位居于《憲法》和《物權(quán)法》之下位法。按照《憲法》第13條規(guī)定國(guó)家為了公共利益需要，對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)征收應(yīng)該給予補(bǔ)償。如前所述《物權(quán)法》中對(duì)于用益物權(quán)的也有同等征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。所以在房屋征收活動(dòng)中一旦在房屋的使用人即承租人得不到補(bǔ)償，仍然會(huì)拒絕搬遷，進(jìn)而形成大量的糾紛。因此，房屋征收僅以被征收房屋所有權(quán)人為權(quán)利保護(hù)對(duì)象，不考慮被征收房屋所承載的住房權(quán)保障屬性，仍然存在權(quán)利保護(hù)范圍狹窄的重大缺失。
4.房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)，以及對(duì)承租人的約束力
第一，行政行為之理由。
對(duì)于房屋補(bǔ)償協(xié)議法律屬于問題，一直爭(zhēng)論不休沒有統(tǒng)一。理論性分為兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償屬民事合同。第二種觀點(diǎn)的認(rèn)為，被征收房屋補(bǔ)償不是來源于房屋征收部門的行政決定，而是根據(jù)民法原理上的公平、等價(jià)、有償原則獲得的民事權(quán)益，所以是民事法律關(guān)系。認(rèn)為是特殊民事合同的認(rèn)為，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂的自由度受到一定限制，而且只能在貨幣補(bǔ)償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換上作出選擇，不允許其他形式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。所以不能以任何理由拒絕，對(duì)協(xié)議本身來說，補(bǔ)償不是一種權(quán)利，而是一種強(qiáng)加的義務(wù)，不能以任何理由拒絕。雖然體現(xiàn)了補(bǔ)償原則，但是也不是完全按照市場(chǎng)定價(jià)，完全公平、公正，自愿的原則進(jìn)行。公共利益必須服從、讓步。簽訂補(bǔ)償協(xié)議的一方為房屋征收部門，它是行政法規(guī)授權(quán)的主體，是公權(quán)利的主體，帶有特權(quán)。簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收方是所有權(quán)人也是固定的，所以承租人參與其中是法律沒有明文規(guī)定的。筆者贊同是一種行政行為。
第二，對(duì)于承租人的約束力或救濟(jì)途徑空白。
民事行為抑或行政行為，自然與被征收人的法律救濟(jì)途徑相掛鉤。《征收條例》規(guī)定，被征收人與房屋征收部門達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府可以作出補(bǔ)償決定，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，或提起行政訴訟。可見征地補(bǔ)償?shù)男姓袨樾再|(zhì)，以改《拆遷條例》拆遷協(xié)議可民事訴訟之民事合同效力。與此同時(shí)應(yīng)該注意到，這樣的救濟(jì)途徑，對(duì)于承租人來講當(dāng)然面臨著救濟(jì)途徑落空的問題。既不是補(bǔ)償協(xié)議主體，又無救濟(jì)途徑，那么承租人在房屋征收過程中就成為徹底被遺棄的主體。試想這種情況下，承租人能夠輕易的騰出房屋被征收嗎。
當(dāng)然對(duì)于法院強(qiáng)制執(zhí)行中被執(zhí)行人的確定仍然存在被征收人與實(shí)際居住人不符的問題，強(qiáng)制文書中可以對(duì)被征收人強(qiáng)制，但是對(duì)實(shí)際居住人強(qiáng)制的依據(jù)何在。最高人民法院《關(guān)于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償決定若干問題的規(guī)定》中要求申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)需要提供直接利害關(guān)系人的意見，但是補(bǔ)償協(xié)議簽訂時(shí)如果沒有經(jīng)過承租人等利害關(guān)系人確認(rèn)或協(xié)商，直接利害關(guān)系人的意見對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行有礙而無一利。所以尋求一種當(dāng)前法律權(quán)利保護(hù)缺失下的折衷方式當(dāng)然不失為明智并無奈之舉。
三、房屋征收補(bǔ)償中承租人權(quán)利保障
1.作為房屋居住人之權(quán)利保障現(xiàn)狀
我國(guó)現(xiàn)行法律并無居住權(quán)的法律明確規(guī)定，2005年《物權(quán)法》草案時(shí)曾經(jīng)將居住權(quán)制度規(guī)定立法，但最終未出現(xiàn)在《物權(quán)法》中，不失為一種權(quán)利保障不完整。正因如此，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)的由于婚姻家庭、繼承贍養(yǎng)關(guān)系而形成的約定居住權(quán)，有的約定居住權(quán)時(shí)間是十年甚至“終身”，這種居住的權(quán)利就會(huì)由于一方所有權(quán)的變化，或者房屋征收事件而使原本穩(wěn)定的居住權(quán)利而喪失。并且在喪失居住權(quán)利的前提下，現(xiàn)行法律對(duì)其無法保障。曾出現(xiàn)在《拆遷條例》中對(duì)于承租權(quán)人、居住權(quán)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度，在《征收條例》中也未見存在。
某種意義上是一種進(jìn)步，也是一種權(quán)利保障缺失。
進(jìn)步在于征收制度本意是對(duì)于房屋所有權(quán)人的征收制度，調(diào)整的是房屋征收法律關(guān)系，已不完全是拆遷意義，當(dāng)然在《征收條例》中再出現(xiàn)居住人、承租人的概念；另外，《征收條例》是行政法規(guī)，相對(duì)于《物權(quán)法》而言是下位法，上位法沒有出現(xiàn)居住理論，下位法不可能存在這種權(quán)利保障。
權(quán)利保障缺失在于現(xiàn)實(shí)中面臨的實(shí)際居住人問題非常普遍，在我國(guó)房地產(chǎn)政策持續(xù)調(diào)整的背景下承租人越來越多，這一群體的利益將是“人權(quán)”的基本保障。承租人與出租人而言，不單純是一種契約關(guān)系，不是只受市場(chǎng)交易調(diào)整。法律意識(shí)雖然有所進(jìn)步，但是誠(chéng)實(shí)依舊缺失、對(duì)于所處利益以及契約達(dá)成時(shí)所處地位之不完全平等，承租人利益有時(shí)無法完整保障。如出現(xiàn)不可抗力承租人必須搬出房屋等契約規(guī)定、承租人對(duì)于房產(chǎn)約定的裝修填附補(bǔ)償契約雙方達(dá)不成一致時(shí)。這種情況下讓承租人與出租人之間通過協(xié)商或者法律訴訟途徑，必然導(dǎo)致對(duì)承租人或出租人帶來不必要的麻煩，影響征收進(jìn)程。這種現(xiàn)實(shí)問題也是案例中雙方僵持不下的根本原因。
2.“適足居住權(quán)”人權(quán)理論之運(yùn)用
我國(guó)于1997年簽署的聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利公約》規(guī)定了“適足住房權(quán)”的人權(quán)屬性，《第4號(hào)意見》第8條在“使用權(quán)的法律保障”部分特別強(qiáng)調(diào)：“使用權(quán)的形式包羅萬象，包括租用(公共和私人)住宿設(shè)施、合作住房、租賃、房主自住住房、應(yīng)急住房和非正規(guī)住區(qū)，包括占有土地和財(cái)產(chǎn)。不論使用的形式屬何種，所有人都應(yīng)有一定程序的使用保障，以保證得到法律保護(hù)，免遭強(qiáng)迫驅(qū)逐、騷擾和其他威脅。締約國(guó)則應(yīng)立即采取措施，與受影響的個(gè)人和群體進(jìn)行真誠(chéng)的磋商，以便給予目前缺少此類保護(hù)的個(gè)人與家庭使用權(quán)的法律保護(hù)。”這既是全社會(huì)進(jìn)步的理想，也是我國(guó)加入相關(guān)國(guó)際人權(quán)公約后承擔(dān)的當(dāng)然義務(wù)。即在房屋征收中拆除被征收人房屋同時(shí)，必須同時(shí)保障被征收人的適足住房權(quán)。 這說明對(duì)于公有住房承租人、私有住房承租人而言，被征收房屋還具有住房權(quán)利屬性，即住房保障意義。所以說，現(xiàn)今《征收條例》乃至《物權(quán)法》是否保護(hù)范圍過于狹窄，值得商榷。
3.被征收補(bǔ)償主體、出租人、承租人現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系
法學(xué)理論界曾稱，承租人與出租人之間的法律關(guān)系可以適用《物權(quán)法》用益物權(quán)理論調(diào)整，即雖然《征收條例》未予規(guī)定，但是適用《物權(quán)法》仍然可以找到保障的法律依據(jù)。物權(quán)法調(diào)整理論如前所述，此處不再贅述。但是《合同法》等法律規(guī)定調(diào)整無可厚非。
在合同法中租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》也同樣對(duì)于雙方的糾紛做以必要解釋。現(xiàn)實(shí)中，與承租人利益掛鉤的主要是租賃期是否受政府征收這種不可抗力因素影響而解除合同，還有租賃期內(nèi)進(jìn)行的裝修、填附等權(quán)利或補(bǔ)償問題。這種矛盾在征收非住宅房屋時(shí)最為突出。根據(jù)上述規(guī)定，以及合同法之規(guī)定，對(duì)于經(jīng)過出租人同意的情況下裝修的，在解除合同時(shí)可以要求賠償損失，對(duì)于未經(jīng)過出租人同意的情況下裝修的不得要求賠償損失，而且出租人可以要求恢復(fù)原狀。
可見，承租人在與出租人形成租賃合同關(guān)系時(shí)有必要通過合同約束角度維護(hù)自身的權(quán)益，以避免在房屋征收時(shí)權(quán)益落空。
所以，筆者認(rèn)為在現(xiàn)行法律條件下《征收條例》未對(duì)承租人規(guī)定補(bǔ)償，也亦非征收補(bǔ)償協(xié)議主體，可謂立法之憾事。在現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的居住權(quán)、承租權(quán)地位和保障問題探討仍然繼續(xù)，筆者此文僅為拋磚引玉，旨在提升房屋征收中承租權(quán)被忽略的地位。
參考文獻(xiàn)：
[1]王才亮,等,著.房屋征收條例操作實(shí)務(wù)[M].法律出版社,2011,3(1).
