時(shí)間：2022-04-05 11:45:17
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇宅基地管理辦法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
海口市農(nóng)村宅基地建房管理辦法最新版第一章 總 則
第一條 為進(jìn)一步加強(qiáng)我市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè)，根據(jù)《海口市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《海南省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》《海南省農(nóng)村居民建房審批辦法》及有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。
第二條 在本市行政區(qū)域內(nèi)，農(nóng)村宅基地的建房管理，適用本辦法。
本辦法所稱農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民依法取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，或取得區(qū)政府出具的宅基地批準(zhǔn)證明，建設(shè)本戶自用住房及附屬生活設(shè)施的土地。
第三條 市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)各區(qū)農(nóng)村宅基地建房管理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。市各相關(guān)部門各司其責(zé)配合做好相關(guān)工作。
區(qū)政府應(yīng)明確各鎮(zhèn)、各部門管理職責(zé)及范圍，有序組織轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地建房的管理及實(shí)施工作。
第四條 農(nóng)村宅基地建房必須遵循規(guī)劃引領(lǐng)，有序建設(shè);依法合規(guī)，簡(jiǎn)便高效;政府主導(dǎo)，村民主體;節(jié)約集約，一戶一宅;統(tǒng)一風(fēng)貌，凸顯特色的基本原則。
第二章 規(guī)劃及報(bào)建要求
第五條 各區(qū)人民政府要以多規(guī)合一工作為抓手，組織區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)人民政府)編制村莊建設(shè)規(guī)劃或整治建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)后作為農(nóng)村宅基地規(guī)劃報(bào)建審批依據(jù)。農(nóng)村宅基地建房選址須符合村莊建設(shè)規(guī)劃和各鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并依照有關(guān)法律法規(guī)取得宅基地使用權(quán)。
農(nóng)村宅基地建房應(yīng)注重建筑特色風(fēng)貌管控，兼顧傳統(tǒng)村落保護(hù)。鼓勵(lì)推廣使用《海南省鄉(xiāng)村特色民居建筑方案圖集》《瓊北(海口)民居特色建筑圖集匯編》等標(biāo)準(zhǔn)圖集方案或區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局推薦的建筑設(shè)計(jì)方案。鼓勵(lì)以行政村或自然村為單位選用一種建筑風(fēng)格造型，開展建筑風(fēng)貌整治改造，確保一定范圍內(nèi)建房風(fēng)格基本一致。
第六條 農(nóng)村宅基地建房應(yīng)集約節(jié)約用地，原則上每戶只能申請(qǐng)一處宅基地，面積不得超過175平方米(含屋檐滴水面積)。列入中國傳統(tǒng)村落名錄的村莊，農(nóng)村宅基地安排按傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃要求執(zhí)行。
第七條 農(nóng)村宅基地建房每戶建筑面積不得超過400平方米，建筑密度一般不得大于70%，建筑層數(shù)不得超過4層，建筑高度控制16米以內(nèi)。歷史文化保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、旅游規(guī)劃區(qū)等重點(diǎn)管控區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村宅基地建房要求須同時(shí)符合相關(guān)規(guī)定。
第八條 屬下列情形之一的，不批建房屋：
(一)擬建用地已列入征收范圍且征收部門明確不予建房的;
(二)所在村莊已列入年度棚戶區(qū)改造計(jì)劃的;
(三)不符合村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的;
(四)占用道路規(guī)劃控制紅線、文物保護(hù)控制紫線、綠地范圍控制綠線、城市地表水體保護(hù)控制藍(lán)線、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地控制黃線建房的;
(五)在消防、燃?xì)狻㈦娏Α⑿购橥ǖ馈⑺O(shè)施等規(guī)劃用地范圍內(nèi)建房的;
(六)其他不符合國家、省、市法律法規(guī)規(guī)定的。
第三章 建房審批程序
第九條 區(qū)、鎮(zhèn)人民政府政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)開設(shè)農(nóng)村宅基地建房報(bào)建受理窗口，免費(fèi)提供建筑設(shè)計(jì)圖紙，方便村民申請(qǐng)報(bào)建。村(居)委會(huì)應(yīng)配備1名專職或兼職農(nóng)村規(guī)劃協(xié)管員，協(xié)助建房戶辦理建房報(bào)建手續(xù)。鼓勵(lì)成立村民建房理事會(huì)，專門負(fù)責(zé)村民建房的審查監(jiān)督管理工作。
第十條 報(bào)建必備材料
(一)建房戶戶口本(或戶籍證明)、身份證、委托人身份證和授權(quán)委托書;
(二)《海口市農(nóng)村宅基地建房審批表》(以下簡(jiǎn)稱《建房審批表》);
(三)《集體土地使用證》或宅基地批準(zhǔn)證明(區(qū)政府出具);
(四)建房戶及施工人員(或單位)提供結(jié)構(gòu)安全方面的承諾書(屬加擴(kuò)建房屋的提供);
(五)宅基地宗地坐標(biāo)圖(區(qū)國土分局免費(fèi)提供);
(六)建筑設(shè)計(jì)圖紙(區(qū)政府免費(fèi)提供)。
第十一條 申請(qǐng)。在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)申請(qǐng)新宅基地建房、原宅基地拆舊房建新房和拆舊房異址建新房的，需填寫《建房審批表》。建房戶攜申報(bào)材料直接或委托村(居)委會(huì)向所在區(qū)(或鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村宅基地報(bào)建受理窗口提出建房申請(qǐng)。受理窗口應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將《建房審批表》等相關(guān)材料轉(zhuǎn)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所)辦理。
第十二條 審核及發(fā)證。區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所)接到建房申請(qǐng)材料后，應(yīng)安排規(guī)劃管理人員10個(gè)工作日內(nèi)現(xiàn)場(chǎng)勘察，審查建房戶申報(bào)材料是否齊備、是否符合建房條件，擬建房屋是否符合村莊規(guī)劃等。對(duì)符合條件的，建房戶可選擇區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局免費(fèi)提供的設(shè)計(jì)圖紙，也可自行委托相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)圖紙。申報(bào)材料及設(shè)計(jì)圖紙獲審查通過后，由區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)人民政府)核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。不符合條件的，將申報(bào)材料退回建房戶，并一次性告知不能辦理的理由或需修改的事項(xiàng)等。
第十三條 公布。建房申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)，由區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)人民政府)將審批結(jié)果通知建房戶及其所屬的村(居)委會(huì)，并在建房現(xiàn)場(chǎng)張榜公布接受群眾監(jiān)督。公布內(nèi)容包括：
(一)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》;
(二)建筑設(shè)計(jì)方案總平面等主要圖紙;
(三)其他相關(guān)材料。
第十四條 備案。鎮(zhèn)人民政府在核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》15個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)將建房報(bào)批有關(guān)材料報(bào)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局備案。
第十五條 施工備案或報(bào)建。建房戶應(yīng)在開工建設(shè)前申請(qǐng)施工備案或辦理《建筑工程施工許可證》。
農(nóng)村宅基地自建建筑面積在300平方米以下或工程投資額在30萬元以下的住宅，報(bào)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所)進(jìn)行施工備案;建筑面積在300平方米以上(含300平方米)或工程投資額在30萬元以上(含30萬元)的住宅，報(bào)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局核發(fā)《建筑工程施工許可證》。
第十六條 放驗(yàn)線及竣工驗(yàn)收。房屋基礎(chǔ)開挖前，建房戶應(yīng)主動(dòng)通知村(居)委會(huì)，村(居)委會(huì)通知區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所)、區(qū)國土分局(或鎮(zhèn)國土所)到場(chǎng)核驗(yàn)，驗(yàn)線合格方可施工。
房屋竣工15日內(nèi)，建房戶應(yīng)主動(dòng)向區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所)申請(qǐng)驗(yàn)收。農(nóng)村宅基地自建建筑面積在300平方米以下或工程投資額在30萬元以下的住宅，報(bào)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(或鎮(zhèn)人民政府)核發(fā)竣工驗(yàn)收備案證書;建筑面積在300平方米以上(含300平方米)或工程投資額在30萬元以上(含30萬元)的住宅，報(bào)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局核發(fā)竣工驗(yàn)收備案證書。
第十七條 房產(chǎn)登記。建房戶應(yīng)持《集體土地使用證》《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》及建房竣工驗(yàn)收備案證書等相關(guān)證明材料向市不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理房屋所有權(quán)登記，符合登記條件的，由市不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理登記，核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證書。
第四章 獎(jiǎng)懲措施
第十八條 市、區(qū)各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)多方籌措資金，給予依法報(bào)建的建房戶補(bǔ)貼相關(guān)費(fèi)用、免繳所有行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)依法報(bào)建并按批準(zhǔn)方案建設(shè)，辦理房屋不動(dòng)產(chǎn)登記的建房戶給予專項(xiàng)補(bǔ)貼。
(一)補(bǔ)貼測(cè)量費(fèi)(含宗地坐標(biāo)、房屋測(cè)量)和建房圖紙?jiān)O(shè)計(jì)費(fèi)等，納入年度區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算安排解決。
(二)免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金、房屋所有權(quán)初始登記工本費(fèi)等所有行政事業(yè)性收費(fèi)。
(三)給予依法報(bào)建并按批準(zhǔn)方案建設(shè)，取得不動(dòng)產(chǎn)登記證書的建房戶1萬元/戶專項(xiàng)補(bǔ)貼。該費(fèi)用由區(qū)政府統(tǒng)籌先行支付，并納入下一年度市級(jí)財(cái)政預(yù)算。
第十九條 未依法報(bào)建建房的，建房戶所建建筑物(含構(gòu)筑物)均視為違法建筑，在土地、房屋征收時(shí)對(duì)該違法建筑不予補(bǔ)償。
第五章 法律責(zé)任
第二十條 未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，由區(qū)城管部門(或鎮(zhèn)人民政府)責(zé)令停止建設(shè)，依法限期整改或拆除。
第二十一條 各級(jí)規(guī)劃建設(shè)主管部門、鎮(zhèn)人民政府和村委會(huì)等單位工作人員有玩忽職守，濫用職權(quán)，徇私舞弊，收取賄賂的，給予行政處分或依法追究刑事責(zé)任。
第六章 附 則
第二十二條 本辦法實(shí)施前在農(nóng)村宅基地上已建成的房屋，可參照本辦法補(bǔ)辦或完善相關(guān)建房報(bào)建手續(xù)。
桂林洋開發(fā)區(qū)、三江農(nóng)場(chǎng)范圍內(nèi)的個(gè)人建房可參照本辦法執(zhí)行，實(shí)行屬地管理。
非農(nóng)業(yè)戶口個(gè)人原有或者合法繼承的農(nóng)村房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可以依法確定其房屋宅基地的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的，參照本辦法執(zhí)行。
第二十三條 我市主城區(qū)內(nèi)村民宅基地的建房管理適用本辦法的規(guī)定。主城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)屬國有出讓土地的個(gè)人建房適用《海口市主城區(qū)個(gè)人住宅規(guī)劃建設(shè)管理辦法》。具體應(yīng)用中的問題由市規(guī)劃局負(fù)責(zé)解釋。
第二十四條 本辦法自20xx年5月1日起施行，有效期五年。有效期滿后自行失效。
農(nóng)村宅基地的基本條件1、因子女結(jié)婚等原因確需分戶，缺少宅基地的;2、外來人口落戶，成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，沒有宅基地的;
3、因發(fā)生或者防御自然災(zāi)害、實(shí)施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及進(jìn)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要搬遷的。
農(nóng)村村民有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)使用宅基地：
1、年齡未滿十八周歲的;
【關(guān)鍵詞】
集體土地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解決途徑
【背景與問題】
2005年9月謀加工企業(yè)租賃了位于北京市昌平區(qū)某塊土地，涉及土地系租賃的農(nóng)村集體土地，與村集體簽訂了30年的土地租賃合同，該村所在地所屬鎮(zhèn)政府在租賃合同鑒證欄中蓋章，涉及土地包括一處宅基地（未建設(shè)）和山坡荒地（非耕地），企業(yè)租賃使用后，村、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助辦理的規(guī)劃手續(xù)，該企業(yè)在租賃土地上加蓋了廠房、車間，但廠房、車間未辦理房產(chǎn)登記手續(xù)。
2008年11月，該企業(yè)所在地因政府項(xiàng)目征用面臨拆遷，應(yīng)如何處理涉及征地、房屋、廠房補(bǔ)償、安置問題？
【法律分析】
一、集體土地宅基地上的房屋拆遷補(bǔ)償問題
依據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定，宅基地上的房屋拆遷，可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償或者房屋安置，有條件的地區(qū)也可以另行審批宅基地。
拆除宅基地上房屋以國有土地上房屋安置的，拆遷人與被拆遷按規(guī)定確定拆遷補(bǔ)償款，并與安置房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)款結(jié)算差價(jià)。不符合規(guī)定，擅自為獲得補(bǔ)償，在宅基地上新建、改建、擴(kuò)建的房屋，未取得房屋所有權(quán)證或者規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)建房文件的，拆遷房屋時(shí)不予認(rèn)定。
本案中涉及宅基地上建造的房屋，具有合法手續(xù)，可以參照《辦法》規(guī)定執(zhí)行，但實(shí)踐中對(duì)于非集體組織企業(yè)，一般只限于貨幣補(bǔ)償。
二、集體土地非宅基地上的房屋拆遷補(bǔ)償問題
根據(jù)我國現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定和《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定，占地拆遷宅基地以外房屋的補(bǔ)償，參照征地拆遷的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
本案中，該企業(yè)在集體土地（非宅基地）上建造的房屋、廠房，只有規(guī)劃手續(xù)，沒有房產(chǎn)登記手續(xù)，需要有關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)定，在認(rèn)定后，可以按照《辦法》規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，該企業(yè)系正常經(jīng)營的企業(yè)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)并持有工商營業(yè)執(zhí)照，有權(quán)要求適當(dāng)補(bǔ)償停產(chǎn)、停業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。涉及企業(yè)搬遷，有權(quán)要求支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)。
拆除違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑不予補(bǔ)償；拆除未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，按照重置成新價(jià)結(jié)合剩余期限給予適當(dāng)補(bǔ)償。
三、集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題
依據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定，集體土地房屋拆遷補(bǔ)償款應(yīng)按照被拆除房屋的重置成新價(jià)和宅基地的區(qū)位補(bǔ)償價(jià)確定。房屋重置成新價(jià)的評(píng)估規(guī)則和宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)的計(jì)算辦法由市國土房管局制定并公布。
關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涉及的相關(guān)安置問題，可以按照被拆除房屋建筑面積安置，也可以結(jié)合被拆遷人家庭人口情況安置。拆遷補(bǔ)償中認(rèn)定宅基地上房屋建筑面積，以房屋所有權(quán)證標(biāo)明的面積為準(zhǔn)；未取得房屋所有權(quán)證但具有規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)建房文件的，按照批準(zhǔn)的建筑面積認(rèn)定。每戶宅基地面積的控制標(biāo)準(zhǔn)，按照區(qū)、縣人民政府根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定》執(zhí)行。其中，征地拆遷房屋的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)、縣人民政府規(guī)定；占地拆遷房屋的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民政府規(guī)定并報(bào)區(qū)、縣人民政府備案。
第二條 園區(qū)農(nóng)村建房管理范圍為園區(qū)辦事處下轄所有行政區(qū)域范圍。
第三條 園區(qū)必須進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約、依法用地、切實(shí)保護(hù)耕地。
第四條 園區(qū)管委會(huì)受市政府委托對(duì)園區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村建房統(tǒng)一管理。
園區(qū)辦事處負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理和農(nóng)村村民建房的監(jiān)督管理工作。
市國土資源局駐園區(qū)辦事處負(fù)責(zé)本行政區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)村宅基地的審批、監(jiān)督和管理工作。
第五條 要嚴(yán)格農(nóng)村村民建房審批手續(xù)，把握宅基地申請(qǐng)條件，堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，不符合申請(qǐng)條件的不得批準(zhǔn)宅基地。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村村民建房不得占用農(nóng)田安排宅基地，必須利用原有宅基地。
第六條 村民建住宅使用原宅基地、村內(nèi)空閑地和其他非耕地的，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意后，向園區(qū)辦事處申請(qǐng)核發(fā)村鎮(zhèn)規(guī)劃選址意見，并按照土地管理法規(guī)向國土資源局駐園區(qū)辦事處申請(qǐng)辦理土地使用手續(xù)。
第七條 符合下列條件中的農(nóng)村村民可申請(qǐng)宅基地：
1、現(xiàn)有住宅經(jīng)辦事處相關(guān)職能部門會(huì)同村委會(huì)鑒定屬于危房必須翻建的；
2、有兩個(gè)兒子以上的，且有一個(gè)以上兒子已成年，符合分戶規(guī)定的，僅有一處宅基地，且宅基地面積沒有超過標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)審批，同意分戶建設(shè)或平房原地翻建（樓房不予翻建）。
第八條在列入園區(qū)二年內(nèi)拆遷搬遷的村莊內(nèi)，不得進(jìn)行房屋翻建、擴(kuò)建、改建、新建等活動(dòng)，有符合本辦法第七條規(guī)定可申請(qǐng)建房的村民，可以先予拆遷安置（具體方案另訂）。
沒有列入園區(qū)二年內(nèi)拆遷的村莊，有符合建房條件的村民可以申請(qǐng)建房，并按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行報(bào)批。
第九條 符合第七、第八條規(guī)定需申請(qǐng)建房的，由村民向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或者集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員會(huì)議討論同意張榜分布，期滿無異議的由所在村上報(bào)園區(qū)辦事處，由園區(qū)辦事處職能部門會(huì)同國土資源局駐園區(qū)辦事處現(xiàn)場(chǎng)踏勘，審定同意后填寫表格按規(guī)定辦理村鎮(zhèn)規(guī)劃選址意見書及宅基地報(bào)批手續(xù)。
第十條 宅基地面積嚴(yán)格按省市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，每戶宅基地面積不超過135平方米，其中建筑占地面積不得超過宅基地面積的70%，建房層數(shù)不得超過三層。
第十一條 嚴(yán)格日常監(jiān)管制度，各村村民委員會(huì)主任負(fù)責(zé)辦理農(nóng)村村民建房報(bào)批手續(xù)，加強(qiáng)農(nóng)村住宅建設(shè)用地的日常管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止并上報(bào)各類土地違法行為。辦事處職能部門及國土局駐園區(qū)辦事處要充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，對(duì)嚴(yán)重違法行為，要公開曝光，用典型事例教育群眾。
第二條本實(shí)施細(xì)則所稱的村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指郊區(qū)村民按照自愿原則，將依法取得的宅基地讓出給村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，不再申請(qǐng)宅基地的行為。
第三條市房地資源局是村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主管部門。區(qū)（縣）土地管理部門負(fù)責(zé)村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體管理工作。
第四條下列對(duì)象可以申請(qǐng)宅基地讓出：
（一）依法享有宅基地使用權(quán)的村民；
（二）村民住房所有權(quán)人。
第五條村民讓出宅基地，應(yīng)當(dāng)向村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出書面申請(qǐng)，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)審核后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審批。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)村民讓出宅基地，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人發(fā)出核準(zhǔn)文件，并報(bào)區(qū)（縣）政府備案，同時(shí)抄送村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)。
第六條經(jīng)審核批準(zhǔn)讓出宅基地的村民住房，可以由村民申請(qǐng)自行拆除；也可以由村民申請(qǐng)以收購方式處置，即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指定的單位（以下簡(jiǎn)稱指定單位）負(fù)責(zé)拆除，或者收購后在5年內(nèi)用于出租等經(jīng)營。指定單位與申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)簽訂收購協(xié)議，協(xié)商收購價(jià)款，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府備案。
第七條讓出宅基地的村民住房被收購后，不得改建、擴(kuò)建。被收購后用于向外來流動(dòng)人員出租的，應(yīng)當(dāng)按照《*市外來人員租賃房屋治安管理辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。5年使用期期滿后應(yīng)當(dāng)拆除，不予補(bǔ)償。在期滿之日起兩個(gè)月內(nèi)未自行拆除的，區(qū)（縣）土地管理部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令拆除。
因國家建設(shè)征用或者因?qū)嵤┼l(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整使用宅基地，需要拆除尚在5年使用期內(nèi)的住房的，按該住房剩余的使用期限，給予相應(yīng)的市場(chǎng)租金補(bǔ)償。
第八條經(jīng)批準(zhǔn)讓出宅基地的村民住房自行拆除的，由讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權(quán)人向區(qū)（縣）房地產(chǎn)登記部門申請(qǐng)注銷宅基地使用權(quán)證。
經(jīng)批準(zhǔn)讓出宅基地的村民住房被收購的，村民宅基地使用權(quán)證由指定單位保存；5年使用期滿后，由指定單位向區(qū)（縣）房地產(chǎn)登記部門申請(qǐng)注銷權(quán)證。
第九條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)讓出宅基地前后一年內(nèi)，讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權(quán)人購買本區(qū)（縣）范圍內(nèi)城鎮(zhèn)商品住房的，可以憑新購商品住房的房地產(chǎn)權(quán)證，向區(qū)（縣）土地管理部門申請(qǐng)返還政府收取的部分土地出讓金（即由本區(qū)、縣政府分成的部分，下同）。經(jīng)區(qū)（縣）土地管理部門審核，報(bào)區(qū)（縣）財(cái)政部門批準(zhǔn)后，申請(qǐng)人可獲得返還的按所購商品住房建筑面積計(jì)算的部分土地出讓金。申請(qǐng)人所購商品住房建筑面積超過宅基地原住房建筑面積的部分，不予返回土地出讓金。
讓出宅基地的村民或者村民住房所有權(quán)人自行復(fù)墾宅基地的，由區(qū)（縣）土地管理部門驗(yàn)收合格后，按照全部復(fù)墾面積支付耕地開墾費(fèi)。
第十條讓出宅基地的村民住房被收購的，由區(qū)（縣）土地管理部門按照宅基地面積的80%，向讓出宅基地的村民或者村民住房所有權(quán)人支付耕地開墾費(fèi)；指定單位在5年使用期滿將宅基地復(fù)墾為耕地的，經(jīng)區(qū)（縣）土地管理部門驗(yàn)收合格后，按照復(fù)墾面積的20%向指定單位支付耕地開墾費(fèi)。
指定單住將讓出的宅基地自行復(fù)墾為耕地的，區(qū)（縣）土地管理部門按照新增耕地面積的100%折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)。指定單位從事非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，可以使用該指標(biāo)，也可以向其他建設(shè)單位有償轉(zhuǎn)讓。
第十一條對(duì)村民讓出宅基地并自行復(fù)墾的，或者由指定單位將讓出宅基地進(jìn)行復(fù)墾的，按照"退一獎(jiǎng)一"的辦法，分別給予所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或指定單位非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)。
第十二條按照本實(shí)施細(xì)則讓出的土地出讓金、耕地開墾費(fèi)，由區(qū)（縣）財(cái)政部門在相應(yīng)的收入中安排。
第十三條本實(shí)施細(xì)則在市政府印發(fā)的《關(guān)于*市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的試點(diǎn)意見》）中確定的試點(diǎn)城鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)和奉賢區(qū)先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣。
十七屆三中全會(huì)《決定》明確提出：完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。可見，宅基地管理在農(nóng)村集體建設(shè)用地管理中是非常重要的。它直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的保護(hù)、利用，直接關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活，直接關(guān)系到國計(jì)民生問題。
近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村生活水平不斷提高，農(nóng)民建房熱情普遍高漲，出現(xiàn)了一輪又一輪的建房熱，農(nóng)村宅基地管理面臨一些新情況、新問題。主要表現(xiàn)在：
農(nóng)村住宅建設(shè)處于無序狀態(tài)。長期以來，農(nóng)村住宅建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民建房選址隨意性大，沿路建，臨街搭，亂圈亂占，亂搭亂建的現(xiàn)象嚴(yán)重，村莊布局雜亂無序，既影響了村容村貌，又浪費(fèi)了大量土地。
農(nóng)民建房蠶食耕地。一些農(nóng)民把建房地點(diǎn)選在路邊良田內(nèi)，導(dǎo)致公路、村道兩旁部分耕地被占用。一些地方為把非法占用耕地的行為“合法化”，采取了改變耕地性質(zhì)的做法，先把耕地改變?yōu)閳?chǎng)地，然后又把場(chǎng)地改變?yōu)榛牡兀徊糠指夭恢挥X被蠶食掉了。
“空心村”、“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。一些村莊盲目擴(kuò)張，新建住宅不斷向村莊延伸，而村內(nèi)舊宅由于年久失修，大多成為破房、危房，無人居住，形成了大量的“空心村”。一些農(nóng)戶建新房不拆舊房，多處占地建房，“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍。
農(nóng)村宅基地私自轉(zhuǎn)讓時(shí)有發(fā)生。少數(shù)農(nóng)民為了牟取私利，不惜將自己的宅基地、自留地甚至責(zé)任田作價(jià)賣與他人建房，更有些買地者假借當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的名義辦理建房手續(xù)，達(dá)到逃費(fèi)逃稅的目的，這種現(xiàn)象在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃區(qū)尤為常見，因其行為雙方互惠互利，具有很強(qiáng)的隱蔽性，且涉及面較廣，查處難度大。
多種原因引發(fā)上述問題
傳統(tǒng)觀念根深蒂固。絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財(cái)產(chǎn)。一些農(nóng)民甚至將自己承包的責(zé)任田當(dāng)成私有土地，隨意侵占或調(diào)換建房。同時(shí)，許多農(nóng)民聽信風(fēng)水先生“宅大招財(cái)，路寬出官”迷信說法，紛紛向村外尋找“風(fēng)水寶地”建房。加之富裕起來的農(nóng)民為求寬敞、講美觀、圖方便，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿足自己擺闊氣、高人一等或“想致富，臨公路”等狹隘心理需要。
法律法規(guī)缺位。目前我國還沒有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地方面的立法滯后，而且存在大量的法律真空。雖然近年來一些地方也制定了有關(guān)宅基地管理的措施辦法，但由于宅基地管理工作面廣量大、情況復(fù)雜，有的地方管理不夠規(guī)范，操作性不強(qiáng)，實(shí)施效果不甚理想，從而在制度上進(jìn)一步增加了農(nóng)村宅基地的管理難度。
村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。長期以來，各地在建設(shè)規(guī)劃上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的思想，對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入極少，大多數(shù)村莊沒有規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)無章可循，雜亂無序。少數(shù)地方雖然搞了規(guī)劃，但有的規(guī)劃不夠科學(xué)合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對(duì)舊宅基地的改造利用，造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性。
監(jiān)管不到位。一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層國土資源管理力量薄弱，專業(yè)人員少，執(zhí)法裝備缺乏，工作經(jīng)費(fèi)不足，很難對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的國土資源實(shí)施有效監(jiān)管。另一方面，歷年來一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))對(duì)違法用地問題處理以罰代拆、一罰了之，給制止違法占地行為帶來了負(fù)面影響。同時(shí)，按照法律規(guī)定，農(nóng)民非法占用土地建住宅的必須拆除，但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中很難執(zhí)行，使執(zhí)法陷入兩難處境。
多管齊下，疏堵結(jié)合，綜合治理
農(nóng)村宅基地管理涉及千家萬戶，情況復(fù)雜，政策性強(qiáng)，必須多措并舉，多管齊下，疏堵結(jié)合，綜合治理。重點(diǎn)應(yīng)抓好以下幾個(gè)方面：
完善農(nóng)村宅基地管理制度。現(xiàn)行的《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地的管理雖然作了規(guī)定，但比較宏觀，操作性不強(qiáng)，某些方面還不夠完善。如對(duì)閑置宅基地、多占宅基地等沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定，對(duì)宅基地審批后長時(shí)間不動(dòng)工建設(shè)如何處理也沒有規(guī)定，其他如審批程序、劃分標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用收取、流轉(zhuǎn)管理、地籍管理和相關(guān)法律責(zé)任都需要進(jìn)一步具體明確和細(xì)化。因此，國家應(yīng)加快農(nóng)村宅基地立法工作，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。同時(shí)，地方政府要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策，結(jié)合本地的實(shí)際情況，出臺(tái)操作性強(qiáng)的農(nóng)村宅基地管理辦法。
強(qiáng)化宅基地規(guī)劃管理。規(guī)劃是龍頭，是搞好農(nóng)村宅基地管理的基礎(chǔ)。要結(jié)合當(dāng)前新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃。按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模；要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，安排專項(xiàng)資金編制村莊建設(shè)規(guī)劃。村莊建設(shè)規(guī)劃要以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以舊村莊為依托，優(yōu)化村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，充分利用村內(nèi)各種廢棄地、閑置地，合理布局公共設(shè)施用地、生產(chǎn)用地、道路用地和宅基地。
積極推進(jìn)宅基地整理。即根據(jù)土地利用總體規(guī)劃要求，科學(xué)制定和實(shí)施村莊改造、整治計(jì)劃，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。這就需要因地制宜地開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作，制定消化利用的規(guī)劃、計(jì)劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度。農(nóng)村村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要先行安排利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，要制定措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。
（一）區(qū)政府對(duì)全區(qū)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)和拆遷補(bǔ)償管理工作負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)組織聯(lián)合執(zhí)法，查處農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)中的違法行為。
（二）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)和拆遷補(bǔ)償管理工作負(fù)總責(zé)，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)的日常監(jiān)督管理工作。
（三）國土資源分局負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地用地的審批管理工作。
（四）規(guī)劃分局負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地自建住宅規(guī)劃管理工作，制定村民宅基地自建住宅的規(guī)劃管理辦法。
（五）區(qū)建設(shè)和住房保障局負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地自建住宅拆遷評(píng)估行業(yè)管理工作。
城改、公安、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門，按照各自職責(zé)，做好農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)管理工作。
二、嚴(yán)格審批程序，規(guī)范村民宅基地自建住宅建設(shè)行為
（六）凡申請(qǐng)劃撥宅基地新建住宅應(yīng)嚴(yán)格按程序履行土地、規(guī)劃、審批手續(xù)；在原有宅基地上新建、改建、擴(kuò)建住宅應(yīng)嚴(yán)格履行規(guī)劃審批手續(xù)。未辦理審批手續(xù)或手續(xù)不全的房屋，在拆遷過程中一律不予補(bǔ)償。
（七）村民申請(qǐng)劃撥宅基地自建住宅的，在符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的前提下，應(yīng)當(dāng)向村民小組、村民委員會(huì)逐級(jí)提出申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論通過，并報(bào)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處審核后，報(bào)國土資源分局辦理宅基地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)前，須經(jīng)規(guī)劃分局審查同意并辦理規(guī)劃手續(xù)。
規(guī)劃部門辦理規(guī)劃手續(xù)時(shí)應(yīng)當(dāng)明確用地位置和面積，建筑物層數(shù)和面積。
列入城中村改造計(jì)劃或重大建設(shè)項(xiàng)目拆遷范圍的村莊建設(shè)按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不再新劃撥宅基地。
（八）村民申請(qǐng)?jiān)谝褎潛苷厣闲陆ā⒏慕āU(kuò)建的，應(yīng)按上述程序辦理規(guī)劃審批手續(xù)。
（九）規(guī)劃分局應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域的實(shí)際情況，編制農(nóng)民宅基地自建住宅通用設(shè)計(jì)圖，免費(fèi)發(fā)放給村民，指導(dǎo)村民建房。
三、建立健全拆遷補(bǔ)償工作的利益導(dǎo)向機(jī)制
（十）因城市建設(shè)需拆除村民宅基地自建住宅的，由各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處會(huì)同拆遷改造主體編制拆遷安置補(bǔ)償方案，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論通過，由區(qū)政府主管部門初審?fù)夂螅鳛檎魇占w土地的附件，依法辦理審批手續(xù)。
納入城中村改造范圍的拆遷補(bǔ)償安置方案，按照城中村改造的有關(guān)政策執(zhí)行。
（十一）給予村民的住房安置，原則上按照規(guī)劃審批的面積進(jìn)行安置。原人均房屋面積不足65平方米的，按照人均不少于65平方米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)差安置，補(bǔ)差增加的面積收取房屋重置價(jià)。
本通知下發(fā)前村民已建成的住房，二層（含二層）以下部分的補(bǔ)償，結(jié)合原房屋建筑面積，按照人均不少于65平方米的標(biāo)準(zhǔn)安置。超出應(yīng)安置面積部分，嚴(yán)格按重置成新價(jià)予以補(bǔ)償；對(duì)于臨時(shí)搭建非正常使用的面積部分，除嚴(yán)格按重置成新價(jià)補(bǔ)償外，須扣除拆除費(fèi)和建筑垃圾清運(yùn)費(fèi)。
對(duì)于嚴(yán)格按程序建設(shè)，拆遷前未突擊加建的村民，其宅基地上未建房的空地，拆遷安置時(shí)可以按照不同區(qū)域給予一定數(shù)額的補(bǔ)償。
（十二）對(duì)于在村民宅基地自建住宅建設(shè)及拆遷安置管理工作中成績突出，未出現(xiàn)突擊加建的村莊，由各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處報(bào)區(qū)政府同意后，按實(shí)際拆遷補(bǔ)償費(fèi)用（安置房建設(shè)除外）的5%予以獎(jiǎng)勵(lì)。
（十三）因城市建設(shè)需要，村民自建住宅被拆除超過1/3戶數(shù)以上且耕地較少的村莊，可以由區(qū)政府組織實(shí)施整村拆遷安置，剩余土地依法征收后依法納入儲(chǔ)備。
四、規(guī)范評(píng)估行為，保證國家和社會(huì)資金的合理使用
（十四）區(qū)建設(shè)和住房保障局應(yīng)當(dāng)加大對(duì)宅基地房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估工作的管理力度，進(jìn)一步規(guī)范評(píng)估市場(chǎng)行為，盡快制定集體土地房屋估價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，完善評(píng)估行為的約束機(jī)制，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)房屋重置價(jià)定期進(jìn)行調(diào)整并予以公布。
（十五）評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估中應(yīng)嚴(yán)格按照拆遷評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)狀房屋及其附屬物進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、不合理的結(jié)構(gòu)布局、工序工藝不到位的房屋墻體、門窗、粉刷以及附屬物和裝修等，在相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中予以扣減。評(píng)估結(jié)果應(yīng)報(bào)評(píng)估委托單位審核，并向社會(huì)公布，接受監(jiān)督。
五、加大打擊力度，堅(jiān)決遏制突擊加建行為
（十六）對(duì)以獲利為目的，在農(nóng)村宅基地房屋拆遷安置過程中，組織村民突擊加建的個(gè)人或組織，以及因生產(chǎn)、銷售、使用偽劣建材和違規(guī)施工等造成傷亡事故的個(gè)人或組織，由相關(guān)部門依法處理。情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究相關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任。
（十七）評(píng)估機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格執(zhí)行房屋評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，不按房屋實(shí)際質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，造成國家和社會(huì)資金不合理使用的，由區(qū)建設(shè)和住房保障局按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并依法追究相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任。
六、落實(shí)責(zé)任追究，建立長效管理機(jī)制
（十八）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管工作，凡發(fā)生1次死亡3人以上（含3人）責(zé)任事故的，在目標(biāo)責(zé)任考評(píng)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面實(shí)行“一票否決”，并按相應(yīng)組織原則處理。
（十九）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)和拆遷補(bǔ)償管理工作，制定具體管理措施，將管理責(zé)任落實(shí)到人，對(duì)不履職盡責(zé)、失職瀆職者，依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。
（二十）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要組織對(duì)本轄區(qū)內(nèi)宅基地自建住宅現(xiàn)狀進(jìn)行摸底分類，登記造冊(cè)，保留影象資料，報(bào)區(qū)政府備案，為今后拆遷安置提供補(bǔ)償依據(jù)。
各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)結(jié)合城市規(guī)劃及轄區(qū)實(shí)際情況，研究制定整個(gè)區(qū)域內(nèi)村莊的規(guī)劃建設(shè)、拆遷安置實(shí)施方案。
（二十一）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)的日常巡查和管理工作，對(duì)違法占用集體土地和擅自在原有宅基地上新建、改建、擴(kuò)建自建住宅的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并責(zé)令自行拆除。不自行拆除的，由相關(guān)鎮(zhèn)街報(bào)請(qǐng)相關(guān)職能部門依法拆除，并按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
內(nèi)容提要: 土地權(quán)利制度創(chuàng)新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個(gè)命題，即，在既有土地物權(quán)體系之下，不宜再創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的物權(quán)類型“農(nóng)用地使用權(quán)”，也不宜使用“土地抵押權(quán)”這一模棱兩可的術(shù)語，但相關(guān)權(quán)利的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則應(yīng)在《土地管理法》之下得以明確；建設(shè)用地使用權(quán)只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設(shè)立，其期限無需在 法律 上作出規(guī)定；并非只有本集體 經(jīng)濟(jì) 組織成員才能取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設(shè)立無需審批，其流轉(zhuǎn)亦應(yīng)放開；土地登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，登記的效力應(yīng)當(dāng)符合《物權(quán)法》的規(guī)定。
一、問題的提出
現(xiàn)行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權(quán)和土地使用權(quán)為核心的土地權(quán)利制度。《物權(quán)法》對(duì)土地物權(quán)依傳統(tǒng)法理和
（三）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)：禁止抑或放開？
《送審稿》第97條第3款規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體 經(jīng)濟(jì) 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人員轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租。 農(nóng)村 村民轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租宅基地后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”這一規(guī)則明顯不符合黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的精神，其根本出發(fā)點(diǎn)在于“制止濫建住宅或變相商品房開發(fā)，以保證耕地和維護(hù)宅基地分配公平”（王衛(wèi)國、王廣華，2001）。
第一，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就使得農(nóng)村房屋和宅基地頓時(shí)“沉淀”，成為不具有充分市場(chǎng)價(jià)值的“死資產(chǎn)”，體現(xiàn)著對(duì)農(nóng)民及宅基地使用權(quán)的歧視。城鎮(zhèn)農(nóng)民所享有的商品房所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民所享有的房屋及宅基地使用權(quán)卻限制流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)無法成為真正的財(cái)產(chǎn)，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)二元分治，使城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象更加突出。對(duì)于農(nóng)民而言，房屋和宅基地使用權(quán)往往構(gòu)成其主要財(cái)富形態(tài)，嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，直接導(dǎo)致資產(chǎn)消費(fèi)，農(nóng)民無從以之變現(xiàn)或擔(dān)保融資，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益被制度性損害。同時(shí)，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）。“隨著我國 工業(yè) 化和城市化的深入 發(fā)展 ，在城市經(jīng)濟(jì)轄區(qū)范圍內(nèi)，農(nóng)村尤其是 交通 便利、地勢(shì)優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地滿載著巨大的可以近期實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，催生了宅基地交易隱型市場(chǎng)的形成和發(fā)展。”（張新寶等，2009）由宅基地使用權(quán)隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會(huì)不穩(wěn)定的隱患，由“小產(chǎn)權(quán)房”所引發(fā)的各類問題不斷顯現(xiàn)，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問題。
第二，不可否認(rèn)的是，宅基地使用權(quán)既是農(nóng)民的一類財(cái)產(chǎn)，同時(shí)又是農(nóng)民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權(quán)同時(shí)具有了財(cái)產(chǎn)性和保障性。制度設(shè)計(jì)之時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)置重的是其財(cái)產(chǎn)性，還是保障性？如果它是一項(xiàng)權(quán)利，卻為何又不具備權(quán)利的基本權(quán)能？宅基地使用權(quán)在設(shè)立方面固然有其特殊之處，但它一經(jīng)設(shè)立，就成為農(nóng)民的私權(quán)，理應(yīng)可由其權(quán)利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮(zhèn)居民福利分房一定年限后還可以自由流轉(zhuǎn)，為何宅基地使用權(quán)的取得具有福利色彩，就不可自由流轉(zhuǎn)了呢？我們既承認(rèn)宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的一類財(cái)產(chǎn)，但又基于其保障性嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，表面上看好像是保護(hù)農(nóng)民的生存利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身使得宅基地使用權(quán)的價(jià)值無法顯化并得到實(shí)現(xiàn)，這是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。如果允許流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可以增加財(cái)富收益，農(nóng)民的權(quán)益將會(huì)得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的農(nóng)民并不一定會(huì)將其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，其完全可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況及其對(duì)土地的依賴程度，選擇自己認(rèn)為最能發(fā)揮宅基地效益的利用方式。
綜上所述，本文作者認(rèn)為，現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革應(yīng)當(dāng)置重于宅基地的財(cái)產(chǎn)性（用益物權(quán)），將其保障性放在次要位置。
五、土地登記制度：主要爭(zhēng)議及其解決
土地登記制度無疑是土地權(quán)利制度中的重要一環(huán)。《物權(quán)法》中關(guān)于土地登記問題僅僅作了原則性規(guī)定，《送審稿》第三章“土地登記與調(diào)查”專門規(guī)定了土地登記制度，但從條文內(nèi)容來看，《送審稿》并未把握《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法原意，有些規(guī)則甚至直接與《物權(quán)法》相沖突。
（一）土地登記與發(fā)證之間是什么關(guān)系？
在物權(quán)法之下，包括土地在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)，以登記為其公示方法，其中，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，由登記機(jī)構(gòu)管理；不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是登記機(jī)構(gòu)依不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載向權(quán)利人頒發(fā)的證明權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明[11]。由此可見，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是確定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的最終法律證明文件，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書僅僅是一種證明，其目的在于簡(jiǎn)化不動(dòng)產(chǎn)交易當(dāng)事人之間證明不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，而土地權(quán)利證書僅僅是權(quán)利人享有相關(guān)權(quán)利的證明，土地權(quán)利證書極易偽造、變?cè)欤恋氐怯洸緟s難以偽造或變?cè)欤谙嚓P(guān)制度設(shè)計(jì)中，置重的應(yīng)是土地登記簿，而非土地權(quán)利證書。《送審稿》第23條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機(jī)構(gòu)向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀耐恋貦?quán)利經(jīng)依法確認(rèn)后，由縣級(jí)以上人民政府核發(fā)土地權(quán)利證書。”并未厘清登記與發(fā)證之間的關(guān)系，應(yīng)予修正。
(二)土地登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一了嗎？
《物權(quán)法》雖然規(guī)定了統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執(zhí)行。《送審稿》先統(tǒng)一土地登記，實(shí)為可取。但其條文之間卻并未做到此點(diǎn)。統(tǒng)一土地登記意味著土地登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但是《送審稿》第23條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機(jī)構(gòu)向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)”；第24條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書。單位和個(gè)人依法使用的國家所有的土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書。土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級(jí)以上人民政府國土資源行政主管部門登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書。中央國家機(jī)關(guān)的土地由國務(wù)院管理機(jī)關(guān)事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)確認(rèn)使用主體和用途后登記，核發(fā)土地權(quán)利證書。”在這里，土地登記機(jī)構(gòu)一會(huì)是“縣級(jí)以上人民政府”，一會(huì)是“縣級(jí)以上人民政府國土資源行政主管部門”，并未統(tǒng)一。
此外，《土地登記辦法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）由國土資源行政主管部門辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權(quán)利證書也由國土資源行政主管部門依土地登記簿頒發(fā)。而依《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的管理職能由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)，依《農(nóng)村土地承包法》管理[13]，土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)行政主管部門的職責(zé)。同時(shí)，由農(nóng)業(yè)行政主管部門管理“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿”，“記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容”[14]。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)[15]，從而產(chǎn)生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權(quán)由國土資源管理部門登記、頒證，為何集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)要由農(nóng)業(yè)行政主管部門登記、頒證？包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在內(nèi)的集體土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)、地役權(quán)等集體土地之上的他物權(quán)均由國土資源管理部門登記、頒證，為何唯獨(dú)土地承包經(jīng)營權(quán)這種集體土地之上的他物權(quán)由農(nóng)業(yè)行政主管部門登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，還原土地登記的公示屬性和服務(wù)功能，規(guī)定統(tǒng)一的土地登記機(jī)構(gòu)。
(三)土地登記究竟是土地物權(quán)的生效要件還是對(duì)抗要件？
登記依其內(nèi)容、效力等的不同為標(biāo)準(zhǔn)可分為登記生效主義和登記對(duì)抗主義。登記生效主義是指物權(quán)的設(shè)定以登記為發(fā)生效力的要件，換言之，未經(jīng)登記，物權(quán)不僅不能對(duì)抗第三人，而且在當(dāng)事人之間也無約束力；登記對(duì)抗主義是指物權(quán)依當(dāng)事人間的合意即設(shè)定，但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗第三人。換言之，當(dāng)事人之間依合意成立物權(quán)后，對(duì)于第三人而言，未經(jīng)登記者并非無效，只是當(dāng)事人不能主張其有效。《送審稿》第25條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利的設(shè)立、變更和消滅，自載于土地登記簿時(shí)發(fā)生效力。”因此，前述各種土地權(quán)利，未經(jīng)登記，不生效力。但是物權(quán)法之下，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，無須登記即生效力；宅基地使用權(quán)也無須登記依審批即可設(shè)立；地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。《送審稿》與《物權(quán)法》之間明顯存在沖突，應(yīng)予修正。
六、結(jié) 語
《土地管理法》修改實(shí)為關(guān)涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機(jī)完善我國的土地權(quán)利體系，無疑是修法時(shí)所要考量的重要問題。土地權(quán)利本屬一種私權(quán)，但《送審稿》在有關(guān)土地權(quán)利制度的設(shè)計(jì)中，行政權(quán)力對(duì)土地權(quán)利的過多干預(yù)，直接導(dǎo)致了土地權(quán)利的公法化，影響了土地權(quán)利作為私法權(quán)利的基本屬性。這也導(dǎo)致土地權(quán)利很難從《土地管理法》中走出來而進(jìn)入《物權(quán)法》中去。《送審稿》中有關(guān)土地權(quán)利的制度根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。淡化土地權(quán)利的行政色彩，還原其作為物權(quán)的本性，是改革現(xiàn)行土地權(quán)利制度的第一步。
注釋:
[1] 如《物權(quán)法》第151條和153條分別規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”；“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”
[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關(guān)系為其調(diào)整重心，但不容否認(rèn)的是，《土地管理法》也調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系（民事關(guān)系），并且以土地權(quán)利關(guān)系為其基礎(chǔ)。現(xiàn)行《土地管理法》第二章“土地所有權(quán)和使用權(quán)”幾乎全部是調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系的規(guī)范；第五章“建設(shè)用地”中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓等的規(guī)定也屬于民事規(guī)范。
[3] 雖然土地承包經(jīng)營權(quán)和地役權(quán)也屬于土地權(quán)利體系中的重要組成部分，但前者適用《農(nóng)村土地承包法》，后者在《物權(quán)法》中已作詳細(xì)規(guī)定，實(shí)施近三年來并無大礙，無需在《土地管理法》中作出更為具體的規(guī)定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權(quán)利納入討論范圍。此外，土地用益物權(quán)之上所設(shè)定的抵押權(quán)主要是建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)抵押權(quán)，其中，建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)已在《物權(quán)法》中作了充分的規(guī)范，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)在物權(quán)法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》在調(diào)整范圍上的區(qū)分，土地管理法修改未將此納入調(diào)整范圍）；宅基地使用權(quán)抵押權(quán)為物權(quán)法所禁止；地役權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)所依附之其他用益物權(quán)的抵押權(quán)同時(shí)設(shè)立，不具有獨(dú)立討論的必要，因此，本文未將抵押權(quán)的創(chuàng)新問題納入討論范圍。
[4] 就本類農(nóng)用地而言，實(shí)行什么經(jīng)營制本是土地所有權(quán)人——農(nóng)民集體自主決定的事項(xiàng)，但依現(xiàn)行法的規(guī)定，家庭承包經(jīng)營制就多少帶有了點(diǎn)強(qiáng)制性的味道。未實(shí)行家庭承包經(jīng)營制、未設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的地區(qū)畢竟只是少數(shù)，而且各有其不同的原因，再就此規(guī)定一個(gè)“農(nóng)用地使用權(quán)”來穩(wěn)定一個(gè)當(dāng)事人本不想穩(wěn)定的土地利用關(guān)系，是否妥適，還值商榷。
[5] 就本類農(nóng)用地而言，《物權(quán)法》第134條規(guī)定：“國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定。”由此可見，此種農(nóng)用地可以設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，無需另行規(guī)定即可在現(xiàn)有制度框架內(nèi)發(fā)展。
[6] 因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)采取登記對(duì)抗主義，土地承包經(jīng)營權(quán)不經(jīng)登記，自土地承包經(jīng)營合同生效即可設(shè)立；登記只是土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)起著對(duì)抗第三人的作用。
[7] 當(dāng)然，依《物權(quán)法》第180條第1款第7項(xiàng)關(guān)于“法律、行政法規(guī)與禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”均可以抵押的規(guī)定，有可能出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)（該款第2項(xiàng)）、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)（該款第3項(xiàng)）之外的權(quán)利抵押權(quán)，如海域使用權(quán)抵押權(quán)等。
[8] 不過，在我國現(xiàn)行法之下，為防止國有土地資源的流失，促進(jìn)國有土地資源的合理利用，無償設(shè)立（劃撥）受到了嚴(yán)格限制。
[9] 既然是依行政許可所取得的權(quán)利，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓（參見《中華人民共和國行政許可法》第2條）。這也成了我國現(xiàn)行法上和物權(quán)法立法討論中對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以嚴(yán)格限制的邏輯起點(diǎn)。
[10] 根據(jù)《行政許可法》第12條和第13條的規(guī)定，可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)僅限于：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（2）有限 自然 資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；（3）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；（5） 企業(yè) 或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。即使是上述事項(xiàng)，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，也可以不設(shè)行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（3）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（4）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。
[11] 《物權(quán)法》第16條和17條分別規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)登記簿由登記機(jī)構(gòu)管理。”；“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)。”
[12] 《土地登記辦法》所新創(chuàng)的“集體用地使用權(quán)”一語有違物權(quán)法定原則（鄭清賢，2008）。
[13] 《農(nóng)村土地承包法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)。縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。”
[14] 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書管理辦法》第9條、第10條。
[15] 從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書管理辦法》第10條的規(guī)定內(nèi)容來看，所謂“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿”可供農(nóng)村土地承包方查閱、復(fù)制，使之具備了物權(quán)登記的性質(zhì)，又與《農(nóng)村土地承包法》第23條所規(guī)定的“登記”的職能不一致。
參考 文獻(xiàn) ：
高圣平，2009：《擔(dān)保法論》，北京：法律出版社。
關(guān)鍵詞：空心村；土地產(chǎn)權(quán)；宅基地
中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673—291X（2012）26—0086—02
我國土地資源的特點(diǎn)是“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質(zhì)量的耕地少，可開發(fā)后備資源少。根據(jù)國土資源部對(duì)全國土地利用狀況的調(diào)查結(jié)果顯示，我國的耕地面積正呈逐年遞減趨勢(shì)，截至2006年全國耕地總面積已減少至18.27億畝，人均耕地面積僅為1.39畝。如何集約利用土地，保護(hù)耕地資源，成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及和諧社會(huì)建設(shè)的重大課題。中科院2012年3月26日的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告—農(nóng)村空心化及其整治策略》指出，我國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)綜合測(cè)算與分析表明，在分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景下，全國空心村綜合整治增地潛力可達(dá)1.14億畝[1]。因而，加強(qiáng)空心村治理，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，成為國家保耕地、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生的重要舉措。
一、空心村的含義
從農(nóng)村建設(shè)的角度，空心村是指多年來農(nóng)村新建住房大多集中在村莊，而村莊內(nèi)卻是無人居住的殘敗老屋，形成村莊外實(shí)內(nèi)空、外新內(nèi)舊、外齊內(nèi)亂的現(xiàn)象。從村莊空間形態(tài)的角度，空心村是在農(nóng)村現(xiàn)代化過程中，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變?cè)斐纱迩f內(nèi)部建設(shè)用地限制的一種聚落空間形態(tài)的異化現(xiàn)象[2]。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，空心村是指隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流入城市，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的空心化現(xiàn)象。目前，空心村正在快速蔓延，宅基地建設(shè)“外擴(kuò)內(nèi)空”、宅基地利用“人走屋空”的情況加劇。
二、空心村的影響
（一）浪費(fèi)土地資源
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1967—2008年間，農(nóng)村建設(shè)用地面積擴(kuò)大了1.26倍，其中宅基地面積增加了2.48倍。村莊規(guī)模盲目向外擴(kuò)展，侵占了村莊周邊的大量耕地。農(nóng)民建新不拆舊，造成宅基地大量閑置，加劇了人地矛盾問題。據(jù)了解，空心村的“空心”，少則0.067平方公頃左右，多則0.200 平方公頃以上，一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有300 多個(gè)自然村，平均一個(gè)自然村以0.133 平方公頃計(jì)算，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40 平方公頃以上的土地被廢棄[3]。空心村的存在導(dǎo)致大量耕地被占用， 直接威脅到糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入的增長，也導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的惡化。
（二）阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
隨著大量勞動(dòng)力外出務(wù)工所造成的人力資本的流失，人才短缺、組織渙散等問題日趨嚴(yán)重，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村正常的社會(huì)組織和管理方式很難確立，農(nóng)民居住地分布散亂，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難集中力量開展。
（三）影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展
隨著空心化的加劇，農(nóng)村居住環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，影響村容村貌。村中心遺留下來的老宅多年久失修易坍塌，對(duì)人身安全構(gòu)成威脅。農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，留在農(nóng)村的是老人、小孩和婦女，引發(fā)了空心村的養(yǎng)老問題。
三、空心村產(chǎn)生的原因
（一）土地產(chǎn)權(quán)不明晰，宅基地流轉(zhuǎn)體制不健全
我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這看似明確的規(guī)定其實(shí)質(zhì)卻是模糊的。所有權(quán)屬于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村哪一級(jí)并沒有規(guī)定清楚，這就造成了農(nóng)地所有權(quán)主體的虛位，給土地管理工作帶來了很大的困難。農(nóng)村宅基地在使用權(quán)主體和內(nèi)容上，受到更加嚴(yán)格的限制。根據(jù)我國法律規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶只有使用權(quán)，不得買賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓。2008年1月1日起施行的《農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法通過適當(dāng)補(bǔ)償收回空心村閑置宅基地使用權(quán)，但是，根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)需要流轉(zhuǎn)宅基地的行為，尚不在法律規(guī)定范圍之內(nèi)，這加劇了宅基地的閑置和廢棄。
（二）在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)收入差距引發(fā)人口流動(dòng)問題
與先進(jìn)的現(xiàn)代化工業(yè)相比，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)業(yè)由于利潤率和邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率很低，對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)力缺乏吸引力。巨大的城鄉(xiāng)收入差距，成為大量勞動(dòng)力流入城市的主要因素。然而，由于戶籍制度的制約和傳統(tǒng)觀念的束縛，以及城鎮(zhèn)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的阻礙，許多居于城鎮(zhèn)的農(nóng)民仍選擇保留農(nóng)村的老宅。對(duì)于這種一戶多宅的現(xiàn)象，相關(guān)的法令約束往往沒有得到很好的落實(shí)，長期閑置的老宅便成為空心村的構(gòu)成要素。隨著改革開放的不斷深入和城市化進(jìn)程的加快，以及城鄉(xiāng)收入差距的拉大，越來越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力頻繁流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村閑置宅基地快速增加，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。此外，由于耕地的邊際生產(chǎn)力很低， 降低了在耕地上建房的成本，與舊房翻新和拆舊建新相比，農(nóng)民更愿意選擇在耕地上建新房，導(dǎo)致耕地資源的大量流失。
（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃管理及相關(guān)法規(guī)不完善，珍惜土地的意識(shí)淡薄
改革開放30多年來，農(nóng)村人口減少了6 000多萬，但農(nóng)村建設(shè)用地卻增加了2億畝。這與制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理有直接關(guān)系：基層政府規(guī)劃意識(shí)落后，村鎮(zhèn)規(guī)劃制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和農(nóng)民建房需求；宅基地審批缺乏依據(jù)，造成農(nóng)民建房的隨意性和盲目性；加之法律宣傳和執(zhí)法監(jiān)察不到位，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn)缺乏政策指導(dǎo)，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和處罰超占措施缺乏可操作的法律依據(jù)；另外，農(nóng)戶珍惜土地的意識(shí)淡薄，宅基地私有、風(fēng)水朝向等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，使得一戶多宅、亂建亂占的現(xiàn)象更為突出。空心村正是在城市化滯后與非農(nóng)化的條件下，由迅速發(fā)展的村莊建設(shè)與落后的規(guī)劃體制的矛盾所引起的村莊粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的空間形態(tài)的分異現(xiàn)象[4]。
四、治理空心村的措施
關(guān)鍵詞：當(dāng)前；農(nóng)村；宅基地管理；建議
中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源在逐年的減少。“科學(xué)合理利用土地資源，珍惜保護(hù)我國耕地是的基本國策”。但目前農(nóng)村宅基地在實(shí)際用地及其管理上仍然存在很多問題。主要表現(xiàn)在農(nóng)戶建房出現(xiàn)用地的浪費(fèi)問題；村莊建設(shè)零亂，缺乏整體觀念，這與新農(nóng)村建設(shè)的要求很不協(xié)調(diào)。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)快速發(fā)展，農(nóng)村人與地之間矛盾也愈加突出，農(nóng)村宅基地管理也呈現(xiàn)出一些亟待研究解決的問題。結(jié)合自己在基層所工作時(shí)，農(nóng)村宅基地管理中存在的問題產(chǎn)生的原因及對(duì)策淺談如下：
1 宅基地在農(nóng)村表現(xiàn)出來的突出問題
宅基地主要是指農(nóng)村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房，輔助用房（庫房、廚房、廁所、畜禽舍等）占地，多以房屋滴水為界。當(dāng)前農(nóng)村宅基地雖在嚴(yán)格報(bào)批程序，建立健全信息化網(wǎng)絡(luò)，加大執(zhí)法巡查力度，狠剎亂占濫用宅基地歪風(fēng)下了不少功夫，但農(nóng)村宅基地管理上仍存在很多問題。
1.1 宅基地浪費(fèi)問題日見嚴(yán)重
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平的提高，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入的增加，所以要求居住改善，向往城里人的生活。逐漸把家搬遷到城市居住。通過實(shí)地調(diào)查，農(nóng)村居民搬遷到城里生活現(xiàn)象普遍存在。由于宅基地的不可交易性，大量農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村的房子都閑置著；有的農(nóng)民在城市賺到錢后，在城市里買房的同時(shí)又在農(nóng)村修建新房，舍棄老宅破屋，進(jìn)一步擴(kuò)大了宅基地占用的土地面積，也使農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置宅基地、閑置住房。
1.2 宅基地變相多占問題嚴(yán)重
在建平縣農(nóng)村，農(nóng)民在新的地點(diǎn)建造住房，但舊房又不肯拆除，很多成為了破房、危房，形成了名副其實(shí)的空心村。在“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部，各種特權(quán)人群利用各種關(guān)系和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，占用農(nóng)村集體土地建住宅，一戶多宅和超占、超標(biāo)面積現(xiàn)象更為突出。有很大一部分村民中都存在有盲目攀比的現(xiàn)象，尤其是對(duì)住房，也已成為一個(gè)十分敏感的主題。有的干部利用建設(shè)種植、養(yǎng)殖小區(qū)等條件，審批土地逐漸變成住宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重。國家規(guī)定夠條件農(nóng)戶可以無償取得集體土地使用權(quán)建住宅，但是一些村干部仍然行使霸權(quán)主義，把持著宅基地審批權(quán)，以此作為的溫床，利用職權(quán)或超越權(quán)批地，情節(jié)嚴(yán)重者占用耕地建造住宅。
1.3 村莊布局分散，是造成土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重
農(nóng)村缺少規(guī)劃，村莊建設(shè)沒有規(guī)則，布局混亂，街道不整齊，雜亂無章，沒有現(xiàn)代化新農(nóng)村氣象。從而阻礙了新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民住宅有新房，看不到新村變化。村民建房沒有計(jì)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對(duì)村莊建設(shè)缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃，所以出現(xiàn)亂建、無規(guī)則建房問題；群眾思想落后自私，只顧自己眼前利益沒有長遠(yuǎn)打算，所以在建房選址時(shí)，選擇地勢(shì)好、風(fēng)水好，交通便利的道路兩側(cè)，整體觀看村莊混亂，看不到村子的新面貌、新氣象。
1.4 農(nóng)村住宅用地違法違章現(xiàn)象嚴(yán)重
在建平縣農(nóng)村住宅用地違法違章現(xiàn)象主要表現(xiàn)在，有的邊批邊建，不批就建；有的已報(bào)畜牧養(yǎng)殖或種植大棚為名審批，用于其他行業(yè)或住宅；城鄉(xiāng)接合地帶，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，農(nóng)民宅基地多占用道路兩側(cè)，或農(nóng)民已占用宅基地為名多蓋和加蓋商店。有的農(nóng)民在利益的驅(qū)動(dòng)下，私自非法轉(zhuǎn)讓、出售宅基地、房屋，賣給沒有本地集體使用權(quán)的人員。轉(zhuǎn)讓、買賣宅基地房屋等問題均為私下協(xié)議，沒有合法手續(xù)，形成宅基地隱形交易，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。
2 農(nóng)村宅基地管理問題造成的原因
2.1 村莊建設(shè)應(yīng)該有長遠(yuǎn)統(tǒng)一規(guī)劃
村莊應(yīng)該以城市化建設(shè)為標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民有城市舒適美觀的感覺。由于農(nóng)民思想落后，特別是村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)沒有長期建設(shè)村鎮(zhèn)規(guī)劃，或規(guī)劃不科學(xué)，村莊始終向外擴(kuò)展，把老村逐漸在放棄，又建新宅，占地面積越來越大，造成土地資源浪費(fèi)。有的農(nóng)戶只注重新房建設(shè)，為了多占宅基地因地建宅；而有的為了搞商品與住宅一體化，擴(kuò)大宅基地面積；有的農(nóng)戶子女或兄弟分家都去審批宅基地建房，造成一戶多宅房屋沒有翻舊蓋新。以上是農(nóng)村宅基地現(xiàn)實(shí)問題，所以要統(tǒng)一規(guī)劃，要有長期的設(shè)計(jì)方案真正解決雜亂無章，亂建現(xiàn)象發(fā)生。
2.2 解決農(nóng)村莊宅基地松散問題
農(nóng)村工作比較復(fù)雜，村級(jí)干部水平低，對(duì)宅基地不重視管理寬松人情味太濃，沒能控制住一戶多宅違章建房問題。有些村干部不執(zhí)行國家法律法規(guī)，私自劃定宅基地，以請(qǐng)客或個(gè)人感情隨意提高標(biāo)準(zhǔn)，不按土地管理要求審報(bào)批準(zhǔn)宅基地；還有些村干部在換屆選舉時(shí)，私下許愿，當(dāng)上村干部后，為了還人情私自違法批地。或者是在換屆時(shí)送人情，多占和擴(kuò)占宅基地。所以，在宅基地管理審批過程中不按法律執(zhí)行漏洞很大。
2.3 普及農(nóng)民土地法律教育
農(nóng)村宅基地的浪費(fèi)和管理混亂，主要是農(nóng)民對(duì)《土地法》等相應(yīng)的法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)法律普及工作做得不充分。所以應(yīng)該加強(qiáng)普及宣傳《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)。使得村級(jí)干部、群眾懂得土地的真貴性及其宅基地合理使用。通過法律宣傳使農(nóng)村村民懂得一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。還要懂得個(gè)人只享有宅基地使用權(quán)，而不享有所有權(quán)，土地是集體的。消除群眾傳統(tǒng)觀念，新房建起來了，老房必須拆除。為了節(jié)省土地，也便于土地和規(guī)劃部門執(zhí)法。
2.4 加強(qiáng)農(nóng)民思想覺悟教育，提高認(rèn)識(shí)珍惜土地，在房屋、村莊建設(shè)中要有長遠(yuǎn)發(fā)展觀
隨著我國小康社會(huì)的快速發(fā)展，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，戶籍制度的改革，農(nóng)村社區(qū)化、農(nóng)村居民城市化。改變舊的思想觀念，珍惜土地，在房屋和村莊建設(shè)中按著小城鎮(zhèn)化要求進(jìn)行建設(shè)；不要把“迷信風(fēng)水”觀念帶入新農(nóng)村建設(shè)中來；不要搞違法違章建筑，搞亂了農(nóng)民居住城市化的理想；不要私建亂建，搞亂了村莊的統(tǒng)一規(guī)劃。
3 在實(shí)際工作中對(duì)宅基地問題的整改建議及體會(huì)
3.1 通過土地法規(guī)的宣傳，提高人民群眾的法律觀念，嚴(yán)格依法行政
針對(duì)農(nóng)村群眾對(duì)《土地法》等相關(guān)法律認(rèn)識(shí)不足，縣鄉(xiāng)村各級(jí)政府配合國土資源管理部門要加大土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度。通過廣播、有線電視定期搞講座，印發(fā)各種宣傳單，宣傳畫等進(jìn)行農(nóng)村宅基地管理的宣傳和普及力度；通過網(wǎng)絡(luò)上節(jié)約用地話題，鼓勵(lì)在全社會(huì)進(jìn)行討論，從而提高廣大群眾依法用地意識(shí)。加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理隊(duì)伍建設(shè)，使其在土地執(zhí)法、宅基地管理中發(fā)揮作用。充分發(fā)揮村級(jí)土地日常監(jiān)管制度及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為。
3.2 改進(jìn)傳統(tǒng)宅基地管理辦法，保護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)利
農(nóng)民宅基地有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，有房屋所有權(quán)。明確土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)及其登記發(fā)證工作；要讓群眾認(rèn)識(shí)到集體土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓，在國家土地管理法律法規(guī)中進(jìn)行；房屋與土地均為不動(dòng)產(chǎn)，但房屋要與土地使用權(quán)相結(jié)合才能形成房屋土地一體，只有在土地完全私有的制度下才能實(shí)現(xiàn)。所以要充分保護(hù)農(nóng)民是集體土地權(quán)受益者，農(nóng)村村民無償使用宅基地。村民個(gè)人依法分享集體土地和享有其房產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
3.3 針對(duì)性制定宅基地使用及其管理政策，挖掘搞活農(nóng)村多余土地
對(duì)于農(nóng)民合理使用宅基地，節(jié)約土地，保護(hù)耕地樹立人人有責(zé)和科學(xué)利用發(fā)展的觀念。嚴(yán)格按規(guī)定審核屬于本村農(nóng)業(yè)戶口，并且夠已婚年齡，或已經(jīng)結(jié)婚方可報(bào)批宅基地及建房條件。同時(shí)鼓勵(lì)村民進(jìn)城落戶，并購置商品房定居。把原有的宅基地和住房轉(zhuǎn)讓或自愿退宅還耕由政府出資給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。農(nóng)民放棄宅基地，其在本村還享有土地承包權(quán)，不影響其農(nóng)民享有國家相關(guān)政策待遇。鼓勵(lì)農(nóng)民退出多余宅基地并享有補(bǔ)貼。新建住宅審批后應(yīng)退出舊宅基地。積極開展新農(nóng)村建設(shè)，將分散居住的農(nóng)民按著統(tǒng)一規(guī)劃集中起來，搬入新建的具有現(xiàn)代化氣息房屋居住，逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居住城市化、別墅化優(yōu)越條件。
參考文獻(xiàn)
[1] 周洪亮.戶的視角下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得研究[J].中國農(nóng)村觀察，2007（05）.
一、登記過程中必須明確農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)別
在對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行初始登記時(shí)，必須明確區(qū)分農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房，雖有不少學(xué)者在不斷試圖使小產(chǎn)權(quán)房合法化，但及至今日，國家政策仍對(duì)小產(chǎn)權(quán)房持否定態(tài)度。具體而言，筆者認(rèn)為，農(nóng)村住房與小產(chǎn)權(quán)房至少有以下幾點(diǎn)區(qū)別：
（一）兩者含義的界定
小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋并出售給集體經(jīng)濟(jì)組織外的居民，因其無法獲得城市房地產(chǎn)登記管理部門核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，而是由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)府頒發(fā)權(quán)屬證書。①而本文中的“農(nóng)村住房”則特指農(nóng)民依法在宅基地上建設(shè)的自住房。由此可推之：兩者的用途不同，小產(chǎn)權(quán)房是建造者用于銷售給主要是集體組織以外的人，并進(jìn)而獲取經(jīng)濟(jì)利益的，這是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)；而農(nóng)村住房則是農(nóng)村村民修建用于自住的，體現(xiàn)了宅基地的制度價(jià)值。
（二）兩者特征的界定
根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房的定義和產(chǎn)生原因，小產(chǎn)權(quán)房的特征可概括為：其一，購房者沒有合法的產(chǎn)權(quán)證書，使得小產(chǎn)權(quán)房在今后拆遷征收時(shí)購房者的利益難以補(bǔ)償，以及今后對(duì)其流轉(zhuǎn)如再轉(zhuǎn)讓、抵押等障礙較多；其二，房屋價(jià)格低廉，這是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)得以存在并不斷壯大的原因之一；其三，在主觀上銷售者和購買者都存在僥幸心理，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房可能在將來被合法化；其四，社會(huì)對(duì)它的存在一直有著不同的聲音，公權(quán)力雖對(duì)其不承認(rèn)不保護(hù)但也未采取有效的果斷的措施進(jìn)行遏制；其五，由于小產(chǎn)權(quán)房位于農(nóng)村，立于集體土地上，其質(zhì)量、配套設(shè)施幾乎達(dá)不到城市商品房的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村住房則是建立于具有福利性色彩的宅基地之上，并可以根據(jù)《房屋登記辦法》獲得產(chǎn)權(quán)證書，其存在是受法律保護(hù)的。
（三）兩者產(chǎn)生原因的界定
關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因，可以從多個(gè)角度來理解。第一，制度方面的原因，其主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：1.農(nóng)地與城市土地在權(quán)利結(jié)構(gòu)、管理模式上的二元分割，即城鄉(xiāng)二元土地制度；2.農(nóng)地所有權(quán)與最終處置權(quán)的“二元”主體，即雖然法律規(guī)定農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有，但又規(guī)定國家享有最終處分權(quán)；3.農(nóng)地法律所有權(quán)與事實(shí)所有權(quán)的二元分離，即在法律上農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有，而實(shí)際上卻變成了集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)所有。②第二，城市房價(jià)飛漲促使農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房成為購房者的后備選擇。第三，城市化進(jìn)程中解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一種方式。第四，小產(chǎn)權(quán)房是各方利益博弈的結(jié)果。③至于農(nóng)村住房的產(chǎn)生，它可以說是保障人權(quán)的一部分，它是歷史的必然，任何政府或公權(quán)力都不能對(duì)其進(jìn)行遏制，只能對(duì)其進(jìn)行正確引導(dǎo)，促使其更好的發(fā)展。
（四）兩者的法律效力的界定
從上文我們得知，小產(chǎn)權(quán)房在法律上是不予認(rèn)可的，同時(shí)根據(jù)《房屋登記辦法》等的規(guī)定，此類房屋是不能進(jìn)行合法登記的，因而小產(chǎn)權(quán)房也就不可能有合法的產(chǎn)權(quán)證，購房者擁有的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不能被法律所承認(rèn)，也就是說不能得到有效的保護(hù)。小產(chǎn)權(quán)房的交易只能依靠雙方尤其是銷售者的道德信義來維持，但“道德是‘高’要求，法律是‘低’要求，高要求的事情可以朦朧審美，而低要求的事情必須涇渭分明。”[2]涉及財(cái)產(chǎn)的交易應(yīng)當(dāng)是明確而非模糊的。
二、登記工作面臨諸多特殊困難
與城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記相比，農(nóng)村住房登記面臨諸多困難，主要表現(xiàn)在：對(duì)超越“一戶一宅”而出現(xiàn)的“一戶多宅”的處理，對(duì)“超面積”房屋處理，“房地一體”原則在農(nóng)村執(zhí)行較困難，中國特殊的民工現(xiàn)象導(dǎo)致登記工作難以有效開展以及農(nóng)村住房登記歷史遺留問題等等方面。
（一）對(duì)超越“一戶一宅”而出現(xiàn)的“一戶多宅”的處理
根據(jù)《土地管理法》第62條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，“一戶一宅”應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村住房登記的原則。但實(shí)際上，許多地區(qū)不乏“一戶多宅”，其“多宅”的取得途徑有合法亦有非法，如集體成員通過參軍、求學(xué)、結(jié)婚等多種方式轉(zhuǎn)變戶口但同時(shí)保有宅基地及其上的房屋；掌握公權(quán)者通過對(duì)公權(quán)的濫用，使得自己擁有“多宅”，以謀取私利。對(duì)于非法獲取部分，不予登記是合情合理合法的，但對(duì)合法獲得的部分，如果盡數(shù)按照“一戶一宅”的登記原則來處理，則會(huì)損害權(quán)利人的合法權(quán)益。
（二）對(duì)“超面積”房屋的處理
雖《土地管理法》第62條規(guī)定了宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但違背此規(guī)定的現(xiàn)象屢見不鮮、屢禁不止。對(duì)于超建的房屋如何處理？這是在產(chǎn)權(quán)登記中應(yīng)當(dāng)解決的。對(duì)此問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為“應(yīng)該由各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況制定，在初始登記的勘測(cè)過程中嚴(yán)格把關(guān)，區(qū)別對(duì)待。對(duì)嚴(yán)重超標(biāo)的房屋，應(yīng)該不予登記，并通報(bào)有關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督拆除；對(duì)超標(biāo)很小的房屋，在房產(chǎn)證上注明實(shí)測(cè)面積，補(bǔ)繳罰金后予以合法化；對(duì)其余超標(biāo)房屋頒發(fā)房產(chǎn)證，在房產(chǎn)證上分別注明實(shí)測(cè)面積和批準(zhǔn)面積，維持房屋現(xiàn)狀，在房屋翻建、拆遷后，將超出部分收回，并對(duì)新房屋變更登記。”[3]筆者認(rèn)為，此問題的解決辦法可以參考廈門市農(nóng)村住房及宅基地登記的做法，即應(yīng)當(dāng)結(jié)合歷史及各地具體情況來分別進(jìn)行處理。
（三）“房地一體”原則的約束使農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記在一定程度上受阻
在農(nóng)村，“房地一體”則表現(xiàn)為“房隨地走”，然房地一致原則適用于農(nóng)村房屋初始登記時(shí)存在例外情形，如農(nóng)民建房后轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，能否取得房屋所有權(quán)；因繼承或婚姻關(guān)系，城鎮(zhèn)居民能否取得農(nóng)村房屋所有權(quán)等。根據(jù)四川大學(xué)洪運(yùn)的觀點(diǎn)，我國應(yīng)當(dāng)采取“房地適度分離”的立法例，同時(shí)建議對(duì)《房屋登記辦法》第8條修改為：辦理房屋登記，應(yīng)當(dāng)遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則，但有相反證據(jù)證明的除外。[4]
（四）中國特殊的民工現(xiàn)象導(dǎo)致登記工作難以有效開展
為了追求更高的經(jīng)濟(jì)收入，我國農(nóng)民大量向沿海及城市集聚，形成了中國特殊的民工現(xiàn)象，這一現(xiàn)象一方面帶來諸多好處，但另一方面，由于許多農(nóng)民不在農(nóng)村，又使得許多針對(duì)農(nóng)村的政策難以得到宣傳及有效落實(shí)，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記方面的政策措施亦包含其中。
（五）農(nóng)村住房登記歷史遺留問題使得農(nóng)村住房初始登記難度增加
《房屋登記辦法》明確規(guī)定了農(nóng)村住房初始登記應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)法律文件，包括宅基地使用權(quán)證明、申請(qǐng)登記房屋符合規(guī)劃的證明以及房屋測(cè)繪報(bào)告或者村民住房平面圖等。同時(shí)，登記又要遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則，即“先地后房”的原則。但長期以來，由于我國沒有建立完整、規(guī)范的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度，給目前大規(guī)模開展農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記帶來很大困難。
三、農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求受諸多因素的影響
農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求主要說的是公眾（主要是農(nóng)民）對(duì)尚未進(jìn)行登記的農(nóng)村住房有對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行登記的意愿及要求。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部廢止《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》后，頒布了《房屋登記辦法》，使得農(nóng)村房屋登記工作有法可依，對(duì)加快全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的房屋權(quán)屬登記工作進(jìn)程有重大意義。然而，與城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記時(shí)公眾需求較單一的影響因素相比，公眾對(duì)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)初始登記的需求受諸多因素的影響。
（一）登記需求受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響
“土地之所以有價(jià)格，在于土地的稀缺性和壟斷性，并且其價(jià)格受到供求關(guān)系和地理區(qū)位的影響”，[5]與土地相連的房屋亦為因變量，一般而言，農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度成正比：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證意愿比較強(qiáng)，反之則相反。經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)往往會(huì)帶來當(dāng)?shù)卦S多條件及觀念的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行“物盡其用”的機(jī)會(huì)相對(duì)來說要多，農(nóng)村住房是其財(cái)產(chǎn)，他們?cè)诒ＷC其財(cái)產(chǎn)安全的最低限度的同時(shí)，會(huì)不斷謀求通過其財(cái)產(chǎn)帶來的利益最大化。
（二）登記需求受地域因素的影響
這里的地域因素主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)與農(nóng)村方面，筆者通過對(duì)武漢江夏區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民對(duì)農(nóng)村住房登記的需求以城鎮(zhèn)為中心向外遞減，越靠近城鎮(zhèn)越強(qiáng)烈，越向外則越減弱，至邊遠(yuǎn)農(nóng)村，農(nóng)民幾乎沒有要對(duì)其房屋進(jìn)行登記的意識(shí)。至于這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和開放程度以及下文將提及的當(dāng)事人的認(rèn)知水平有密切關(guān)系。
（三）登記需求受農(nóng)民的認(rèn)知水平影響
在前文中筆者已經(jīng)提到產(chǎn)權(quán)登記的重要意義，但這些意義能否為農(nóng)民所認(rèn)可則事關(guān)農(nóng)村住房登記工作的順利開展。實(shí)際上，由于農(nóng)民對(duì)農(nóng)村住房登記的認(rèn)識(shí)較少或不全面，使得農(nóng)民對(duì)該問題的認(rèn)識(shí)也極易被其他因素如政策宣傳、信息流動(dòng)、他人行為等等影響。
（四）登記需求受其他因素影響
其他因素如“集體土地范圍內(nèi)的房屋無論轉(zhuǎn)讓還是抵押都受嚴(yán)格限制，故此，所有人辦理初始登記的動(dòng)力不足，這使得一直以來，我國集體土地房屋所有權(quán)的初始登記率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地范圍內(nèi)房屋所有權(quán)的初始登記率”；[6]受錯(cuò)誤信息如認(rèn)為農(nóng)村住房登記后可以自由抵押、買賣、出租等的影響；出現(xiàn)意外事故、不可抗力而急需用錢但又無其他途徑可選時(shí)，農(nóng)民不得不考慮利用其房產(chǎn)來救急；政策宣傳；鄰里行為及集體行為等等。
四、登記并不必然剔除農(nóng)民對(duì)其住房享有的自有權(quán)的限制
產(chǎn)權(quán)登記的目標(biāo)包括減少不確定性，明確產(chǎn)權(quán)及歸宿，產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能、約束功能、收入分配功能及外部性內(nèi)部化功能。④當(dāng)全國多地試點(diǎn)農(nóng)村住房登記時(shí)，有不少學(xué)者及農(nóng)民感到興奮，畢竟，如果按照城市房屋產(chǎn)權(quán)登記的思維，農(nóng)村住房登記表明農(nóng)村住房利用流轉(zhuǎn)走出了第一步。但實(shí)際上，在產(chǎn)權(quán)登記后，并不意味著農(nóng)民可以像城市居民一樣能夠自由地對(duì)其住房享有的自有權(quán)。農(nóng)民利用自己的房屋要受到更多來自公法的制約，之所以如此，是因?yàn)椤肮▽?duì)于所有權(quán)的限制，大多系以保障國家公共利益或社會(huì)共同生活利益為目的”，[7]這種制約的根源體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的歸宿及性質(zhì)上。
我國《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”；國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”；《物權(quán)法》第184條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外……”；《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)……”從以上可以看出，農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)受到較大限制，買賣、出租方面的限制性條件為：一是房屋流轉(zhuǎn)一般只能在農(nóng)村集體組織成員間進(jìn)行；二是房屋流轉(zhuǎn)同時(shí)宅基地隨之流轉(zhuǎn)；三是房屋及其宅基地流轉(zhuǎn)必須變更登記；四是出租、出賣后農(nóng)民不能再申請(qǐng)宅基地。[8]而至于農(nóng)村住房抵押，法律實(shí)際上對(duì)其持否定態(tài)度。
對(duì)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的限制的根源體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的歸宿及性質(zhì)上。宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，宅基地使用權(quán)只是集體組織的成員申請(qǐng)并無償取得。它對(duì)農(nóng)民來說具有身份福利性質(zhì)。宅基地以戶為單元，實(shí)行“一戶一宅”，不能一戶有多處宅基地，此外，“房隨地走”成為農(nóng)村的一般性原則。國家對(duì)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)有種種限制是因?yàn)椤罢厥褂脵?quán)盡管是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是具有一定的身份性質(zhì)，并不適合自由轉(zhuǎn)讓，而只能在一定的范圍進(jìn)行。一旦允許宅基地可以向所有人轉(zhuǎn)讓，則宅基地就不再與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員聯(lián)系一起，這不符合宅基地使用權(quán)的固有屬性”，[9]“我國現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，禁止宅基地轉(zhuǎn)讓都是符合我國社會(huì)的共同利益和農(nóng)民利益的”。[10]當(dāng)然，為了使宅基地的限制性影響降低，保護(hù)特殊情況下農(nóng)民的利益以及使農(nóng)村住房的價(jià)值能夠最大化的體現(xiàn)，有學(xué)者建議采取房地適度分離的立法例；⑤也有學(xué)者提出給“房地一體”松綁，建議對(duì)房屋和土地關(guān)系采用二元主義立法模式，并希望借鑒法定租賃權(quán)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)其房屋享有的完全所有權(quán)及支配權(quán)。⑥
雖然農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記并不必然剔除農(nóng)民對(duì)其住房享有的自有權(quán)的限制，但這為明確產(chǎn)權(quán)歸屬，破除城鄉(xiāng)二元體制，以及將來關(guān)于宅基地及農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的制度改革邁出了重要的一步。
[注釋]
①小產(chǎn)權(quán)房的概念一直存在著爭(zhēng)議，不同學(xué)者對(duì)其有不同認(rèn)識(shí)。如任輝在《利益衡量視角下“小產(chǎn)權(quán)房”的出路探究》（載于《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第一期，第51-57頁）中提到“小產(chǎn)權(quán)房”的具體含義有三種解釋。李晉榮在《在和諧發(fā)展中解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題》（載于《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第三期，第41-42，56頁）中指出，“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金和其他稅費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)等等。
②參見：韓清懷 《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下我國土地法律制度的合理性思考――以小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象為視角》載于《法制與社會(huì)》2007年第11期，第335-336頁。
③參見：吳春岐、劉寶坤《“小產(chǎn)權(quán)房”歷史與未來的法學(xué)透視――“法學(xué)專家透視小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象”》載于《房地產(chǎn)法律》2008年第4期，第30-32頁。
④參見吳遠(yuǎn)來：《農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究》，湖南人民出版社2010年版第41頁。
關(guān)鍵詞：宅基地置換；思考；對(duì)策
隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，各行各業(yè)對(duì)土地的需求日益強(qiáng)烈，建設(shè)用地逐年增加，耕地日趨減少，越來越滿足不了現(xiàn)代化建設(shè)的需要，這種趨勢(shì)對(duì)我國有限的耕地資源提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，我國人口多，耕田面積需要保證18億畝紅線。按我國總?cè)丝谟?jì)算人均不足1畝。優(yōu)質(zhì)耕地人均占有更少。上海金山萬春村的試點(diǎn)統(tǒng)計(jì)，按照全村2800人計(jì)算，人均耕地僅1.4畝，通過宅基地復(fù)墾后新增耕地增至人均1.75畝。戶均有限的耕地?zé)o法使農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達(dá)到小康的生活水平，集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是奔小康的必由之路。同時(shí)由于農(nóng)村房屋建設(shè)雜亂不堪，外出務(wù)工人員日益增多，很大一部分的宅基地長期無人居住，建設(shè)用地需要盤活。宅基地置換存在必要性。。
通過各地的宅基地置換試點(diǎn)的背景下，為規(guī)范宅基地置換工作，國土資源部于2008年6月制定《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，該辦法規(guī)定，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地總體規(guī)劃，將若干整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)”。從該文件學(xué)習(xí)中，總體感覺是特出土地的平衡、資金平衡。但是從上海市金山區(qū)萬春村和新春村的試點(diǎn)看，在試點(diǎn)的集中安置基地建設(shè)、置換入住和騰地、土地整理復(fù)墾、節(jié)余地塊開發(fā)、資金平衡、農(nóng)民生產(chǎn)就業(yè)等環(huán)節(jié)看。既有成功一面，也有存在問題需要研討，從而在確保農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，做好宅基地置換工作。
一、推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換的必要性
1、推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換工作是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。農(nóng)村宅基地置換的目的之一是推進(jìn)農(nóng)民集中居住在一起，在此基礎(chǔ)之上加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提供廣泛的公共服務(wù)。因而，宅基地置換有利于加快農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村集中的進(jìn)程，并通過置換切實(shí)幫助農(nóng)民改善和提高居住環(huán)境和質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)民的幸福感，使農(nóng)民過上了城里人一樣的生活。上海市金山區(qū)萬春村和新春村通過宅基地置換之后，全部搬進(jìn)了新居，生活環(huán)境就比以前發(fā)生了很大變化，這令兩個(gè)村的很多村民都感到很高興。
2、推進(jìn)宅基地置換是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的有效載體。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展，以及農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不斷完善，更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力需要流向城鎮(zhèn)。實(shí)施宅基地置換，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，能夠提升城市輻射的吸收功能，必將有力地提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐。
3、推進(jìn)宅基地置換是于優(yōu)化土地資源配置的必然選擇。農(nóng)村宅基地面積很大，且不少被浪費(fèi)擱置，是一筆龐大的尚未利用的土地資源。通過宅基地置換方式，可以有效減少農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，使得很多荒廢的宅基地得到復(fù)墾，大大增加耕地面積，同時(shí)為城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)留出更多的發(fā)展空間，這既是解決當(dāng)前新增耕地后備資源不足。同時(shí)宅基地復(fù)墾后，農(nóng)田更有利于現(xiàn)代化生產(chǎn)。
二、農(nóng)民宅基地置換中存在的問題
1、農(nóng)民集中居住區(qū)的設(shè)計(jì)合理性問題
為節(jié)約建設(shè)用地，必須提高農(nóng)民集中居住區(qū)的用地的容積率，需建設(shè)很多高層的樓房，使節(jié)余建設(shè)用地開發(fā)最大化，通過出讓收益平衡資金，為此如何更合理的建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)至關(guān)重要。如設(shè)計(jì)不合理，沒能考慮到失地農(nóng)民特點(diǎn)，，由于從農(nóng)民轉(zhuǎn)為新市民或半個(gè)市民，對(duì)帶來的生產(chǎn)生活的成本，，沒有建立相應(yīng)的車庫、生產(chǎn)資料存放點(diǎn)等設(shè)施農(nóng)民特性的設(shè)計(jì)，沒能給與農(nóng)民更好的便利。不少地方的農(nóng)民集中居住區(qū)距離農(nóng)地的距離較遠(yuǎn)，這對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生了很大的不便，不僅如此，與農(nóng)民新居配套的排水系統(tǒng)、文化設(shè)施、醫(yī)療點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施并沒有相應(yīng)跟進(jìn)，沒能符合新村建設(shè)所應(yīng)有的公共服務(wù)要求。很多地區(qū)雖然新房建起來了，但污水處理系統(tǒng)有待健全，新村內(nèi)生活垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象屢禁不絕，針對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的基礎(chǔ)設(shè)施沒有建立起來。這導(dǎo)致很多農(nóng)民依然無法享受到與城里人相同的文化、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，讓他們苦不堪言。。
2、農(nóng)民獲得的補(bǔ)償較低的問題
由城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，宅基地置換資金采取項(xiàng)目區(qū)資金平衡，一方面由于資金內(nèi)部資金平衡，給予農(nóng)民的補(bǔ)償較低。另一方面在而派生的農(nóng)村宅基地置換的過程中，大量的建設(shè)用地指標(biāo)所產(chǎn)生的項(xiàng)目外的大量的隱性收益，以及由于宅基地置換后的稅收增加等收益未能作為補(bǔ)償資金。一些地方對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償更是少之又少。商榷的是所制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如何制定政策把土地招拍掛之后所產(chǎn)生的增值收益包含進(jìn)來。如一些地方的開發(fā)商有此開發(fā)的新建房子的要價(jià)卻很高，超額利益無法無法貼補(bǔ)宅基地置換。由于資金投入不足，從而帶來了很多失地農(nóng)民并沒有獲得相應(yīng)的社會(huì)保障和就業(yè)崗位，這大大增強(qiáng)了農(nóng)民的剝奪感，使他們享受不到城市化帶來的收益，十分不利于廣大農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也造成了一些地方失地農(nóng)民的上訪，成為當(dāng)?shù)夭环€(wěn)定、不和諧的根源。
3、農(nóng)民生產(chǎn)就業(yè)的后續(xù)問題與結(jié)余地塊開發(fā)的合理性問題
通過農(nóng)民的集中居住，最后會(huì)整理出很大一部分建設(shè)用地指標(biāo)，這些建設(shè)用地指標(biāo)往往被用作城市用地，因而這些結(jié)余用地的開發(fā)至為關(guān)鍵。農(nóng)民集中居住后，生活指數(shù)提高較大，物業(yè)費(fèi)用、吃喝拉撒睡的費(fèi)用都提高。我從事的二個(gè)試點(diǎn)村中，農(nóng)民物業(yè)費(fèi)繳費(fèi)率不到30%，。要提高農(nóng)民收入，除了就業(yè)方面加強(qiáng)支持外，對(duì)節(jié)余地塊開發(fā)考慮如何有利于置換農(nóng)戶的后續(xù)問題，筆者認(rèn)為也是重要舉出。由于一些地方對(duì)這些結(jié)余地塊的開發(fā)卻不盡合理，很多地方開發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于雷同，過度的無序投資造成了城市資源的浪費(fèi)，未能使結(jié)余地塊開發(fā)帶動(dòng)提高農(nóng)民市民化后收入較大提高。在我們開展的二個(gè)試點(diǎn)中，給予農(nóng)民集體的商業(yè)，未能形成市場(chǎng)氣候，帶來收益極低。
三、農(nóng)民宅基地置換的對(duì)策分析
1、合理設(shè)計(jì)農(nóng)民集中居住區(qū)
農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃很關(guān)鍵。筆者所在的上海市金山區(qū)山陽鎮(zhèn)，將農(nóng)民集中安置在基礎(chǔ)設(shè)施完善、功能齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的安置小區(qū)，既節(jié)約了土地，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活條件，又提高了生活質(zhì)量，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。由此可見，地方政府要依據(jù)方便群眾生活、有利于群眾生產(chǎn)的原則對(duì)集中居住區(qū)進(jìn)行規(guī)劃。要把集中居住區(qū)與一、二、三產(chǎn)業(yè)的布局聯(lián)系起來，做到二者相互促進(jìn)，在此基礎(chǔ)之上科學(xué)選址、有序建設(shè)。還要進(jìn)一步做好相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施配套工作，不斷加大對(duì)集中居住區(qū)內(nèi)群眾公共產(chǎn)品的供給。要跟進(jìn)建設(shè)與集中居住區(qū)相配套的排水系統(tǒng)、文化設(shè)施、醫(yī)療點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施，使集中居住區(qū)內(nèi)的農(nóng)民能夠開展體育和文化活動(dòng)，不斷提高他們的生活質(zhì)量，使農(nóng)民享受到與城里人一樣的文化、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
2、增加對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償
要改變以往那種對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償少的現(xiàn)狀，應(yīng)綜合參照物價(jià)水平、消費(fèi)總體水平等因素，大力提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地方政府要考慮到所征土地的在未來一段時(shí)間內(nèi)的可能收益，在充分征求農(nóng)民意見的基礎(chǔ)之上，探討協(xié)商式征地的補(bǔ)償辦法，確保對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償能夠體現(xiàn)土地的增值收益以及保證農(nóng)民的生活水平。不僅如此，還加大對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)力度，努力增強(qiáng)其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。還要對(duì)從事個(gè)體經(jīng)營的失地農(nóng)民在稅收、工商等方面給予政策扶持，并且對(duì)其提供專門的小額信貸。此外還應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，讓其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，保障措施，大力解決他們的養(yǎng)老、基本醫(yī)療等保障問題。今后在開展實(shí)行建設(shè)用地增加掛鉤推進(jìn)宅基地置換工作中，不能僅僅依靠項(xiàng)目區(qū)的資金內(nèi)部平衡，政府需要從其他方面增加補(bǔ)償基金，如開發(fā)商節(jié)余地塊開發(fā)中高額收益中的分成如何補(bǔ)貼，政府稅收增值方面的補(bǔ)貼，工業(yè)反輔農(nóng)業(yè)的機(jī)制等等。
3、合理開發(fā)結(jié)余地塊
地方政府要有效預(yù)測(cè)市場(chǎng)容量，充分加強(qiáng)前期調(diào)研，在整體收益最大化這個(gè)前提下，合理開發(fā)結(jié)余地塊。因此在下一步的工作中，上海市金山區(qū)山陽鎮(zhèn)政府應(yīng)著重做好以下工作：一是要注意地塊開發(fā)的差異性，避免因無序投資而造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和城市資源的浪費(fèi)，二是根據(jù)市場(chǎng)需求建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，把收益回報(bào)放在第一位，寧肯慢一點(diǎn)，也要穩(wěn)一點(diǎn)。三是地塊開發(fā)之中要注重凝聚人氣，使得開發(fā)商開發(fā)的商場(chǎng)、馬路、廣場(chǎng)等工程有人去，實(shí)現(xiàn)城市第三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)民市民化帶來真正的好處。
參考文獻(xiàn)：
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1、甲方將新批的宅基地一塊（具置在某某村某某處）轉(zhuǎn)讓給乙方建房。
2、乙方新建房屋僅限兩層三樓三底磚混結(jié)構(gòu)普通住房，建筑面積不超過300平方米。
3、乙方建房的建筑材料費(fèi)用和施工隊(duì)人員的工資均由乙方負(fù)擔(dān)，甲方不出一分錢。
4、乙方新房建成后，要留一間主臥室給甲方養(yǎng)老居住，甲方不支付房租。
5、如果遇到政府征用土地，拆遷補(bǔ)償款的金額，乙方得80%，甲方得20%。
6、本協(xié)議一式兩份，甲乙雙方各執(zhí)一份。兩份具有同等的法律效力。
7、本協(xié)議經(jīng)甲乙雙方簽字后即生效。
8、本協(xié)議未盡事宜受《中華人民共和國宅基地管理辦法》規(guī)范和制約。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
