時(shí)間：2023-06-05 10:17:06
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇戶籍管理制度改革，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
通過(guò)戶籍管理制度改革，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和宏觀調(diào)控，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)人才合理有序流動(dòng)，加快我市城市化進(jìn)程。通過(guò)改革，進(jìn)一步完善戶籍登記管理制度，保障公民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，使戶籍登記能夠如實(shí)反映公民的居住和身份狀況，為政府有效地行使各項(xiàng)行政管理職能奠定基礎(chǔ)。
戶籍管理制度改革的原則：一是堅(jiān)持實(shí)際居住地登記和當(dāng)?shù)匦枰?dāng)?shù)厥芤妗?dāng)?shù)刎?fù)擔(dān)的原則。二是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，分步實(shí)施的原則。三是因地制宜，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。四是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要和綜合承受能力相適應(yīng)，科學(xué)制定人口發(fā)展規(guī)劃，確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)、快速穩(wěn)定發(fā)展的原則。
二、戶籍管理制度改革的內(nèi)容
(一)按照實(shí)際居住地登記戶口的原則，以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)，取消《入市許可證》及“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃管理。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。
1、在全市打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)。取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口、地方城鎮(zhèn)戶口及其他類(lèi)型的戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。從人口統(tǒng)計(jì)口徑上，城市市區(qū)、四縣建制鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)的居民統(tǒng)計(jì)為“城鎮(zhèn)人口”，其它的統(tǒng)計(jì)為“農(nóng)村人口”。使戶口登記制度如實(shí)反映公民的實(shí)際居住狀況。
2、在《常住人口登記表》及《居民戶口本》戶別欄內(nèi)取消“非農(nóng)業(yè)”或“農(nóng)業(yè)”字樣，直接注明“家庭戶”或“集體戶”，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民常住戶口。在辦理戶口遷移工作中，省內(nèi)戶口遷移及外省遷入的不再注明戶口性質(zhì)，遷往外省的，可根據(jù)是否納入城鎮(zhèn)人口范圍，在《戶口遷移證》上加蓋“農(nóng)業(yè)”或“非農(nóng)業(yè)”長(zhǎng)條章。
3、對(duì)于人均不足0.1畝地的村莊，撤村建居，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份制。村民在入學(xué)、就業(yè)、低保、退伍安置等方面享受城鎮(zhèn)居民待遇。
(二)以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源為基本落戶條件，放寬戶口遷移政策，切實(shí)解決當(dāng)前戶口遷移、登記管理工作中的突出問(wèn)題。
1、對(duì)具有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源的，可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)辦理本人及共同居住直系親屬的常住戶口。遷入市區(qū)的只限本人、配偶及未達(dá)法定婚齡的子女。
合法固定住所是指購(gòu)買(mǎi)、經(jīng)批準(zhǔn)自建住房、租住分配的公有住房或以貸款形式購(gòu)買(mǎi)的房屋，且申請(qǐng)人或遷入人擁有房屋的產(chǎn)權(quán)證或使用證，不包括出租房屋。
穩(wěn)定職業(yè)是指在國(guó)家機(jī)關(guān)、黨政團(tuán)體、企事業(yè)單位、私(民)營(yíng)企業(yè)工作兩年以上，并有市、縣以上勞動(dòng)保障(人事)行政管理部門(mén)核準(zhǔn)備案的勞動(dòng)合同，交納了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)金;興辦第二、三產(chǎn)業(yè)具有法人資格的人員且經(jīng)營(yíng)兩年以上的。遷入四縣的，工作或經(jīng)營(yíng)一年以上即可。
穩(wěn)定生活來(lái)源是指領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金、退休金、銀行定期存款、固定投資收益等不低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ系摹?/p>
以上憑《房屋產(chǎn)權(quán)證》或《房屋使用證》。市、縣勞動(dòng)、人事部門(mén)核準(zhǔn)備案的《聘用證明》、《勞動(dòng)合同》、《養(yǎng)老保險(xiǎn)手冊(cè)》、《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《稅務(wù)登記證》以及退休金、保險(xiǎn)金、銀行存款等憑證，戶口證件或戶籍證明辦理準(zhǔn)遷手續(xù)。遷入市區(qū)的由市公安局直接受理核準(zhǔn)辦理準(zhǔn)遷手續(xù)，遷入四縣的由縣公安局直接受理核準(zhǔn)發(fā)放準(zhǔn)遷證。
2、對(duì)到建制鎮(zhèn)(含縣城鎮(zhèn))落戶的人員，不受居住年限限制，并可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)民按照依法、自愿、有償原則，進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要嚴(yán)格執(zhí)行承包合同，防止進(jìn)城農(nóng)民的耕地撂荒和非法改變用途。
3、對(duì)夫妻相互投靠、父母投靠成年子女、未達(dá)法定婚齡(男，22歲;女，20歲)的子女投靠父母，且申請(qǐng)人或遷入人應(yīng)具有合法固定住所的準(zhǔn)予遷入，否則不予遷入。
對(duì)于本市區(qū)內(nèi)、縣內(nèi)夫妻、父母、子女三投靠的，由派出所隨時(shí)辦理戶口遷移，市外或縣外三投靠遷入的，申請(qǐng)人應(yīng)持書(shū)面申請(qǐng)、《房屋產(chǎn)權(quán)證》或《房屋使用證》、雙方戶口本、身份證或遷入人戶口所在地的戶籍證明、《結(jié)婚證》、《出生醫(yī)學(xué)證明》或親屬關(guān)系公證書(shū)，由派出所受理簽署意見(jiàn)，報(bào)縣、區(qū)公安局核準(zhǔn)發(fā)放《準(zhǔn)遷證明》，自受理之日起二十個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。
4、對(duì)新生嬰兒或未落戶的未成年子女，均可在父親或母親常住戶口所在地的戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)常住戶口，公安機(jī)關(guān)憑醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)出具的《出生醫(yī)學(xué)證明書(shū)》予以落戶，不再受其它任何條件限制。公安派出所每月5日將 出生落戶情況通報(bào)同級(jí)計(jì)劃生育部門(mén)，協(xié)助有關(guān)部門(mén)做好計(jì)劃生育工作。
新生嬰兒一個(gè)月內(nèi)應(yīng)到父親或母親戶口所在地派出所憑戶口本、身份證、結(jié)婚證和出生醫(yī)學(xué)證明進(jìn)行出生登記。往年出生未落戶，且父母不在同一派出所轄區(qū)的，應(yīng)有另一方派出所出具孩子未落戶證明，方可落戶。對(duì)于非婚生子女或多年未落戶等疑難問(wèn)題，派出所應(yīng)及時(shí)上報(bào)縣、區(qū)局對(duì)于事實(shí)清楚的，核準(zhǔn)后予以落戶。
5、公民收養(yǎng)查找不到父母的棄嬰、兒童和孤兒以及收養(yǎng)三代以內(nèi)同輩旁系血親和繼子女的，收養(yǎng)關(guān)系成立后，被收養(yǎng)人無(wú)戶口的可在派出所憑民政部門(mén)出具的《收養(yǎng)登記證》和收養(yǎng)人戶口本、身份證直接在收養(yǎng)人戶口所在地登記出生戶口;發(fā)生戶口遷移的，收養(yǎng)人出具書(shū)面申請(qǐng)說(shuō)明理由，憑上述證件由收養(yǎng)人戶口所在地派出所受理，簽署意見(jiàn)后由縣區(qū)局核發(fā)《準(zhǔn)遷證明》，辦理戶口遷移手續(xù)。
6、對(duì)干部職工因工作調(diào)動(dòng)辦理戶口遷移的，憑縣級(jí)以上具有調(diào)配權(quán)的勞動(dòng)、人事、組織部門(mén)的調(diào)令(含系統(tǒng)內(nèi)調(diào)動(dòng))、《調(diào)動(dòng)人員情況登記表》、遷入人及隨遷家屬戶籍證件，產(chǎn)權(quán)證明或集體戶口本辦理戶口遷移手續(xù)。遷入市區(qū)的，應(yīng)憑市級(jí)以上具有調(diào)配權(quán)的勞動(dòng)、人事、組織部門(mén)的調(diào)令(含系統(tǒng)內(nèi)調(diào)動(dòng))。
從社會(huì)上錄用的國(guó)家公務(wù)員，公安部門(mén)憑設(shè)區(qū)市以上人事行政部門(mén)簽發(fā)的國(guó)家公務(wù)員錄用通知書(shū)和單位接收證明、戶籍證明辦理戶口遷移手續(xù)。
以上工作調(diào)動(dòng)(含系統(tǒng)內(nèi)調(diào)動(dòng))、錄用公務(wù)員辦理戶口遷入市區(qū)的，由市公安局直接受理核發(fā)準(zhǔn)遷證明。遷入四縣的，由縣公安局直接受理核發(fā)準(zhǔn)遷證明。
對(duì)于國(guó)家政策規(guī)定，正常安置落戶的人員及其家屬，沒(méi)有固定住所或單人遷入的，可落單位集體戶口，攜家屬的可在單位住址單立家庭戶。
7、對(duì)批準(zhǔn)應(yīng)征入伍的，征兵辦公室要將“入伍通知書(shū)”發(fā)往戶口所在地派出所，由派出所出具戶口注銷(xiāo)證明后，方可辦理其他入伍手續(xù)。
8、取消出國(guó)、出境人員(在國(guó)外、境外定居的除外)注銷(xiāo)戶口的規(guī)定。對(duì)于以往已注銷(xiāo)戶口的人員，要求恢復(fù)戶口的，應(yīng)在本人完成出國(guó)、出境任務(wù)回國(guó)后，憑本人出國(guó)護(hù)照或其他合法有效證件，在原戶籍所在地辦理。華僑及港澳臺(tái)同胞回國(guó)定居的，憑省級(jí)以上公安機(jī)關(guān)發(fā)放的回國(guó)定居證明辦理落戶手續(xù)。對(duì)到國(guó)外定居或加入外國(guó)籍及港澳臺(tái)定居的人員，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)公民出入境管理法實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定，憑出國(guó)定居證明或加入外國(guó)籍的證明注銷(xiāo)其戶口。
9、對(duì)被判處徒刑、勞動(dòng)教養(yǎng)的不再注銷(xiāo)戶口。判處死刑且已執(zhí)行的應(yīng)及時(shí)注銷(xiāo)其常住戶口。以往被判處徒刑、勞動(dòng)教養(yǎng)已注銷(xiāo)戶口的，仍按原有規(guī)定執(zhí)行，刑滿解教后予以恢復(fù)。
10、對(duì)戶口遷往農(nóng)村地區(qū)的也要實(shí)行準(zhǔn)遷制度。申請(qǐng)遷入人應(yīng)出具遷入地村委會(huì)同意落戶的證明，由派出所辦理遷移手續(xù)，需開(kāi)具準(zhǔn)遷證明的，由縣、區(qū)局核準(zhǔn)辦理準(zhǔn)遷手續(xù)。
(三)改革高等學(xué)校及中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校學(xué)生戶口遷移辦法。
普通高校及中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校(含技校)錄取本省或外省新生，可以自愿選擇是否辦理戶口遷移。對(duì)于未辦理戶口遷移的，在校期間由學(xué)校所在地派出所按暫住人口管理。畢業(yè)后憑市畢業(yè)生就業(yè)主管部門(mén)簽發(fā)的就業(yè)報(bào)到證、接收單位證明、畢業(yè)證、戶籍證件由縣、區(qū)局核發(fā)《準(zhǔn)遷證》。已辦理戶口遷移的，畢業(yè)后憑學(xué)校的《派遣證》遷往派遣地;無(wú)《派遣證》的，其戶口保留到年底，仍不派遣的，由派出所將戶口按生源地遷出。本市院校錄取本市新生的，不再辦理戶口遷移手續(xù)。
(四)積極引進(jìn)各類(lèi)人才，為我市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。
國(guó)家承認(rèn)的大學(xué)本科以上學(xué)歷人員、中級(jí)及其以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)任職資格人員、各類(lèi)專(zhuān)家、留學(xué)回國(guó)人員、各學(xué)科領(lǐng)域的帶頭人以及為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出特殊貢獻(xiàn)的其他各類(lèi)人才，可憑聘用證明，相關(guān)學(xué)歷證明、戶籍證件及親屬關(guān)系證明辦理本人及直系親屬落戶手續(xù)，不受無(wú)固定住所限制。到西部地區(qū)投資、興辦實(shí)業(yè)和工作的各類(lèi)人才，可以不遷戶口。其中，對(duì)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，可根據(jù)本人意愿，將戶口遷至工作地，也可將戶口遷回原戶籍所在地。對(duì)戶口已遷入西部地區(qū)的，如果返回原遷出地工作、生活，可根據(jù)本人意愿，將戶口遷回原遷出地。憑本人申請(qǐng)、戶口本、身份證或戶籍證明、原戶籍地遷出證明，由縣、區(qū)局受理核準(zhǔn)發(fā)放《準(zhǔn)遷證明》。
對(duì)在大、中城市落戶的各類(lèi)人才到小城鎮(zhèn)或農(nóng)村工作的，可以不遷戶口。
外商、華僑和港、澳、臺(tái)同胞在我市投資興辦實(shí)業(yè)，其境內(nèi)親屬在我市有合法固定住所的，準(zhǔn)予落戶。
對(duì)于引進(jìn)的各類(lèi)人才及投資興辦實(shí)業(yè)，親屬落戶市區(qū)的，由市公安局直接受理核發(fā)準(zhǔn)遷證明，落戶四縣的，由縣公安局直接受理核發(fā)準(zhǔn)遷證明。
三、工作要求
1、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要高度重視戶籍管理制度改革工作，組織好本地的戶籍管理制度改革。公安機(jī)關(guān)作為戶籍管理的主管部門(mén)，要充分發(fā)揮職能作用，廣泛宣傳戶改意見(jiàn)，認(rèn)真落實(shí)政策，確保戶籍制度改革順利進(jìn)行。
2、改革戶口遷移審批制度，下放審批權(quán)力，簡(jiǎn)化審批手續(xù)。戶口遷移以遷入地管理為主，取消戶口遷移多部門(mén)管理和附加條件限制，由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理、審批。各地在辦理戶口遷移落戶工作中，要簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率。
3、健全工作規(guī)范，從制度上強(qiáng)化管理。放寬戶口遷移條件是公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)人口管理的一項(xiàng)建設(shè)性措施，是一項(xiàng)以公民實(shí)際居住地登記戶口的新的戶籍管理制度，是加強(qiáng)和嚴(yán)密戶籍登記的一項(xiàng)重要措施。各縣、區(qū)公安機(jī)關(guān)要利用這次戶籍管理制度改革，開(kāi)展一次全面的戶口整頓工作，通過(guò)對(duì)本地?zé)o戶口、雙重戶口、應(yīng)銷(xiāo)未銷(xiāo)戶口及人戶分離人員的清理整頓，對(duì)各種情況登記造冊(cè)，逐步加以解決，掌握本地實(shí)有戶口基本情況，摸清各類(lèi)人口底數(shù)，加強(qiáng)實(shí)有人口管理，實(shí)現(xiàn)戶口管理規(guī)范化。
4、加強(qiáng)監(jiān)督檢查。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要在人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，會(huì)同有關(guān)部門(mén)加大對(duì)戶口遷移制度改革工作的力度。公安機(jī)關(guān)要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，嚴(yán)格按照群眾自愿申報(bào)、居住地登記戶口、人戶一致等原則認(rèn)真審核把關(guān)，并嚴(yán)格按照戶口遷移程序辦理落戶手續(xù)，凡符合落戶條件的，應(yīng)及時(shí)予以辦理，均不得借戶籍管理制度改革之機(jī)收取城(市)鎮(zhèn)增容費(fèi)或其他類(lèi)似費(fèi)用。
5、各地、各部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行以上相關(guān)規(guī)定，全面清理地方性政策規(guī)定，凡與本《意見(jiàn)》相抵觸的，應(yīng)立即廢止。對(duì)有令不行、有禁不止的，要嚴(yán)肅處理，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。
本《意見(jiàn)》由市公安局負(fù)責(zé)解釋。
關(guān)鍵詞：高等院校 戶籍管理制度 發(fā)展現(xiàn)狀 改革措施
一、前言
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革以及我國(guó)高等院校教育的不斷深入，我國(guó)現(xiàn)有的高等院校的戶籍管理弊端日益顯露，正在向高校提出種種挑戰(zhàn)。深入研究我國(guó)高等院校的戶籍管理制度，有特別重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。主要體現(xiàn)在，一是能夠減輕高等院校戶籍管理制度的工作負(fù)擔(dān)，減小工作量；二是能夠更好地促進(jìn)高等人才的流動(dòng)，增強(qiáng)人力資源的流動(dòng)，能夠很大程度上解決高等院校畢業(yè)生的就業(yè)問(wèn)題；三是能夠在很大程度上促進(jìn)我國(guó)戶籍制度的發(fā)展，使我國(guó)的高等院校的戶籍管理制度體現(xiàn)出時(shí)代特色。因此，這一課題的研究能夠通過(guò)對(duì)我國(guó)高等院校戶籍管理現(xiàn)狀的分析，從而起到一定積極有效的參考價(jià)值。
二、我國(guó)高校現(xiàn)有的戶籍管理弊端分析
高等院校的戶籍管理制度是從我國(guó)戶籍管理中分支出來(lái)的，應(yīng)該與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原有的戶籍制度開(kāi)始顯露出弊端，并不能強(qiáng)有力地促進(jìn)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，其主要弊端主要體現(xiàn)在：一是高等院校的人數(shù)不斷擴(kuò)增，體現(xiàn)出人口密度不斷增大，戶口流動(dòng)頻繁，高校戶籍管理情況復(fù)雜等特點(diǎn)。隨著高等院校近些年的不斷擴(kuò)招，給學(xué)校和當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)帶來(lái)了很多困難，高等院校的學(xué)生戶籍遷入遷出間隔時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，大大增大了工作量，這樣就無(wú)法保證戶口遷移工作的及時(shí)、快速地完成。在大量高等院校的學(xué)生同時(shí)進(jìn)行戶籍遷移中，就會(huì)造成數(shù)據(jù)的丟失和錯(cuò)亂，結(jié)果就造成不少學(xué)生在這個(gè)過(guò)程中成為“黑戶”“人戶分離”等情況，處理不好容易使高等院校的戶籍管理成為我國(guó)戶籍管理的累贅。二是不利于學(xué)生畢業(yè)后的自由流動(dòng)。改革開(kāi)放以后，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人才需求更加明顯。現(xiàn)在社會(huì)的發(fā)展速度依靠的就是人才以及人力資源的有效配置。但是現(xiàn)在的戶籍制度大大制約了遷徙自由，很大程度上阻礙了人才的有效流動(dòng)。現(xiàn)有的戶籍制度是二元制，這就人為地造成了公民用工的歧視以及身份的不公平，導(dǎo)致大學(xué)生不能夠進(jìn)行合理流動(dòng)，用人單位也不能進(jìn)行自由招聘。這樣就加大了就業(yè)難的現(xiàn)狀，也出現(xiàn)了“一才難求”的境地。
三、我國(guó)高等院校學(xué)生戶籍管理制度改革
（一）高等院校學(xué)生入學(xué)不進(jìn)行戶口遷移
高等院校的戶口管理很大程度上屬于臨時(shí)性質(zhì)，學(xué)生完成學(xué)業(yè)后一般就會(huì)離開(kāi)學(xué)習(xí)所在地，去其他城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作生活。如果取消戶籍遷移，這樣就會(huì)大大提高戶籍管理的效率，也在一定程度上降低資源浪費(fèi)，同時(shí)能夠避免現(xiàn)在在戶籍遷移過(guò)程中出現(xiàn)的種種弊端，改善學(xué)生的就業(yè)擇業(yè)現(xiàn)狀。具體改革措施：新入學(xué)的大學(xué)生可以在收到高校的錄取通知書(shū)后，學(xué)生可以持居民身份證、戶口本、證件照及錄取通知書(shū)及時(shí)到派出所辦理“戶籍證明”，在這一過(guò)程中，原本的“農(nóng)業(yè)戶口”直接可以變更為“非農(nóng)業(yè)和戶口”。入學(xué)以后，有學(xué)校的戶籍管理部門(mén)的工作人員一起管理，學(xué)生畢業(yè)時(shí)返還給學(xué)生本人。在校期間，所需要的戶口證明均可以憑借學(xué)生在校的有效證件（學(xué)生證）以及戶籍證明辦理。這樣做的好處主要有：一是學(xué)生，可以省去入學(xué)或畢業(yè)時(shí)的戶口遷移的繁瑣，減輕高等院校的戶籍管理所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，方便管理。二是有利于學(xué)生更好地?fù)駱I(yè)，能夠最大程度地減輕戶口對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)生、學(xué)校以及招聘單位所帶來(lái)的壓力。三是，戶籍證明能夠在特殊情況下給學(xué)生提供身份證明。
（二）采取身份證制度，使用暫住人口證明
我國(guó)現(xiàn)有的第二代身份證具有視讀和機(jī)讀雙重功能，能夠在全國(guó)范圍中進(jìn)行查詢和識(shí)別。這樣的功能應(yīng)用到戶籍管理工作中，學(xué)生入學(xué)可以憑借省份證而不是戶口本和戶籍證明，這樣能夠有效地減少戶口遷移帶來(lái)的不利方面。除此之外還可以采取打破登記戶口常住地的方式，改用出生地登記方式，這樣做能夠使戶口真正達(dá)到統(tǒng)計(jì)人口數(shù)量的目的，同時(shí)去除了很多附加的行政職能。這樣方便了大學(xué)生的自由流動(dòng)，能夠去除戶籍在尋找工作中的限制，最快找到適合自己的工作崗位。
（二）國(guó)家制定有關(guān)法律進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范
加快高等院校戶籍管理的改革速度，必須制定相應(yīng)的規(guī)章制度、法規(guī)條例，是高等院校戶籍管理的模式適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)人才的流動(dòng)速度。但是并不是所有的制度和措施都是健康有效的，實(shí)現(xiàn)戶口遷徙自由化也并不是一蹴而就的，在整個(gè)改革發(fā)展的過(guò)程中必須有法律的制約和有關(guān)部門(mén)的配合，加快制定有關(guān)高等院校的戶籍管理?xiàng)l例，加強(qiáng)戶籍立法。從適應(yīng)社會(huì)的角度出發(fā)，制定新的制度政策，能夠真正做到戶口緊隨工作走，使大學(xué)生找到工作就不用擔(dān)心戶口，給學(xué)生和社會(huì)更為靈活的就業(yè)市場(chǎng)。
四、小結(jié)
本文從高等院校現(xiàn)有的戶籍管理制度出發(fā)，探討了現(xiàn)有管理制度出現(xiàn)的弊端，并且本著“以學(xué)生為本”“服務(wù)為民”的原則，有針對(duì)性的提出了學(xué)生入學(xué)不遷戶口|實(shí)行身份證制度、制定法規(guī)條例等措施，但戶籍管理改革是一個(gè)系統(tǒng)管理工程，并不是簡(jiǎn)單地戶口遷移，這一問(wèn)題會(huì)涉及社會(huì)學(xué)、法學(xué)、人文學(xué)、法學(xué)等眾多領(lǐng)域，仍需要今后的不斷研究和探索，以此來(lái)完善高等院校的戶籍管理。
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關(guān)鍵詞:戶籍制度;二元制;農(nóng)民工
作者簡(jiǎn)介:邵曉琰(1977-),女,遼寧大連人,大連交通大學(xué)愛(ài)恩國(guó)際學(xué)院講師,博士,研究方向:財(cái)政學(xué)。
中圖分類(lèi)號(hào):C912文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-3309(2009)11-0064-03
農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的順利轉(zhuǎn)移是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要措施。但是,我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)之間人口和要素的自由流動(dòng),嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入開(kāi)展,進(jìn)行戶籍管理制度改革,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),這也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵步驟。
一、現(xiàn)行戶籍管理制度的弊端
我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,這項(xiàng)戶籍管理法規(guī)將人口劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口,分別持有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,并以此作為政府對(duì)農(nóng)村人口涌入城市進(jìn)行行政調(diào)控的最重要手段,從而限制了人口的自由流動(dòng)。與劃分不同戶口相連的是一系列明顯偏向于非農(nóng)業(yè)人口的各種福利制度,如住房、公費(fèi)醫(yī)療、就業(yè)、入學(xué)等都帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。這種“涇渭分明”的二元戶籍制度維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定、控制了城市人口的過(guò)快、過(guò)猛增長(zhǎng),保證了城市工業(yè)發(fā)展的資源供給,為促進(jìn)工業(yè)化發(fā)揮了巨大作用。但是,隨著改革開(kāi)放的逐步深化,尤其是當(dāng)前我們已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的和諧社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期,這種戶籍制度對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的弊端也就越來(lái)越明顯。
第一,束縛了人口的自由流動(dòng),延緩了農(nóng)村人口城市化進(jìn)程。在現(xiàn)行的戶籍管理制度下,人口流動(dòng)的成本,尤其是農(nóng)村居民要擁有城市戶口所需付出的成本十分巨大。近年來(lái),一些大城市相繼進(jìn)行了戶籍制度改革,適當(dāng)降低了落戶門(mén)檻,但對(duì)一般的勞動(dòng)者還是進(jìn)行了嚴(yán)格的轉(zhuǎn)入限制。由于他們?nèi)狈W(xué)歷、技能、資金,被剝奪了自由遷徙的權(quán)利。最典型的就是農(nóng)民工兄弟。雖然他們對(duì)城市建設(shè)做出了很大貢獻(xiàn),但是難以在城市定居,無(wú)法得到城市人的身份。勞動(dòng)力的非自由流動(dòng)將大量的農(nóng)村人口滯留于農(nóng)村,延緩了我國(guó)農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程。
第二,限制了勞動(dòng)力要素的合理配置,阻礙勞動(dòng)效率的提高。生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要前提,但是我國(guó)的戶籍制度將勞動(dòng)力市場(chǎng)人為地進(jìn)行了分割,阻礙了要素的自由流動(dòng)和資源的最大化配置,限制了農(nóng)村勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)間、地區(qū)間的合理配置。市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源的渠道被人為阻斷,這嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)效率的提高,也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求相違背。在現(xiàn)行的戶籍制度下,勞動(dòng)力要素被“身份”的因素凝固化,擁有城市戶口就會(huì)有更多的求學(xué)和就業(yè)機(jī)會(huì)。很多城市的勞動(dòng)力幾乎壟斷了一些行業(yè)的就業(yè)崗位,而大部分擁有農(nóng)村戶口的勞動(dòng)者即使涌入城市,他們也只能從事一些待遇低、勞動(dòng)強(qiáng)度大的工作,這不利于勞動(dòng)力要素在全社會(huì)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置,損害了經(jīng)濟(jì)效率。
第三,抑制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本途徑是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要素引入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),通過(guò)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化,提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。這意味著必然要從農(nóng)業(yè)中剝離一批勞動(dòng)者擴(kuò)充到非農(nóng)行業(yè)中,補(bǔ)充到工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)。只有農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力得到順利的轉(zhuǎn)移,才能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而當(dāng)前的戶籍制度是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的主要障礙。大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力長(zhǎng)期得不到轉(zhuǎn)移,滯留和束縛在土地上,農(nóng)村人口負(fù)擔(dān)過(guò)重的狀況無(wú)法得到根本改善,阻礙了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化,不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效開(kāi)展、推廣和實(shí)施。在市場(chǎng)和資源的雙重約束下,現(xiàn)階段促進(jìn)農(nóng)民增收的根本途徑是減少農(nóng)村人口。大量隱性失業(yè)者的存在,使農(nóng)民增收變得難上加難,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性無(wú)法得到有效調(diào)動(dòng),從而制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。
第四,不利于現(xiàn)代化建設(shè)與和諧社會(huì)的構(gòu)建。改革開(kāi)放以后,龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向沿海城市,為沿海地區(qū)的建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。這說(shuō)明,剩余勞動(dòng)力的自由流動(dòng)不僅能為農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)做出貢獻(xiàn),也是整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)力強(qiáng)盛的必要條件與必由之路。在現(xiàn)行的戶籍制度下,不同的戶籍身份還意味著教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列的不等同的社會(huì)待遇和福利制度,以及在參與政治選舉和社會(huì)管理方面不相等的社會(huì)權(quán)利,這些與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的初衷相違背。因此,打破戶籍的二元制度和城鄉(xiāng)的二元界限,實(shí)現(xiàn)城市居民和農(nóng)村居民的自由遷移與流動(dòng)是我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。
二、改革現(xiàn)行戶籍制度的基本原則
第一,維護(hù)農(nóng)民利益的原則。戶籍改革任務(wù)艱巨,涉及的內(nèi)容也復(fù)雜繁多,在改革過(guò)程中一定要維護(hù)農(nóng)民的利益,將切實(shí)解決農(nóng)民問(wèn)題放在首位。戶籍改革的核心和重點(diǎn)是農(nóng)村人口的遷移問(wèn)題,往哪遷移?遷移多少?遷移到城市的居民能否享受到城市居民同等的待遇,在確定戶籍改革的目標(biāo)、速度、手段時(shí),都要以能否有利于解決農(nóng)民的實(shí)際問(wèn)題,能否有利于維護(hù)農(nóng)民的利益為基點(diǎn)。“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民增收問(wèn)題,改革戶籍制度正是解決農(nóng)民增收的有效途徑。要充分發(fā)揮戶籍改革在新農(nóng)村建設(shè)中的重大作用,為徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。
第二,平穩(wěn)過(guò)渡,循序漸進(jìn)的原則。改革戶籍制度是大勢(shì)所趨。但是,改革的步伐不宜太快,不能急于求成,要穩(wěn)妥、漸進(jìn)地推行。鑒于目前我國(guó)農(nóng)村和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況,戶籍制度改革應(yīng)采用漸進(jìn)方案,從而平穩(wěn)完成從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度過(guò)渡,而不是在短時(shí)期內(nèi)建立完全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。目前我們進(jìn)行戶籍改革的目標(biāo)應(yīng)該是放松城市戶籍制度的限制,使進(jìn)入城市的農(nóng)民與城市的居民享有同等的待遇和權(quán)力。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)主要目的是使農(nóng)村居民生活得更好,保證農(nóng)民收入的大幅增長(zhǎng)和農(nóng)民民利的提升,使城鄉(xiāng)居民享有平等的權(quán)利。如果在戶籍改革中操之過(guò)急,步伐過(guò)快,反而會(huì)使改革所產(chǎn)生的結(jié)果違背其初衷,與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)相背離。
第三,戶籍改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。戶籍改革的力度總體上應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),要充分考慮到城市基礎(chǔ)設(shè)施的承受能力。在城市承受能力有限的情況下,完全地放開(kāi)對(duì)戶籍的管制,在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納能力有限的情況下,會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌入城市,必然會(huì)帶來(lái)城市交通擁擠、水電供應(yīng)緊張、社會(huì)環(huán)境和治安惡化等一系列問(wèn)題,這會(huì)使戶籍改革取得適得其反的效果。在戶籍制度改革過(guò)程中,要與城市的總體規(guī)劃目標(biāo)、人才引進(jìn)政策、資本與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。總之,可以通過(guò)戶籍制度改革,使城市實(shí)現(xiàn)人才、資本和產(chǎn)業(yè)結(jié)合的目標(biāo),朝著總規(guī)劃的目標(biāo)良性發(fā)展。
第四,逐步實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由和居住自由的原則。城鄉(xiāng)居民的自由遷移和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的必然要求。戶籍改革不僅要為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件,也要為城市居民到鄉(xiāng)村居住和生活提供便利。在循序漸進(jìn)地進(jìn)行戶籍改革的步伐下,要明確戶籍改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由和居住自由,這是勢(shì)不可擋的大方向。
三、推進(jìn)戶籍制度改革的主要思路
近年來(lái),各地在推進(jìn)戶籍制度改革過(guò)程中出臺(tái)了很多政策。在2008年兩會(huì)期間,公安部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、勞動(dòng)和社會(huì)保障部等14個(gè)部委協(xié)商關(guān)于戶籍改革的相關(guān)事宜。《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶籍管理制度的意見(jiàn)》已經(jīng)形成,并在不斷地修改和完善中。推進(jìn)戶籍改革的基本思路是要確立好短期和長(zhǎng)期的目標(biāo)與任務(wù)。戶籍改革的長(zhǎng)期目標(biāo)是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的戶籍制度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的遷徙自由與居住自由。在短期內(nèi),戶籍改革必須為實(shí)現(xiàn)這一長(zhǎng)期目標(biāo)做各種準(zhǔn)備和配套工作。
(一)短期內(nèi)應(yīng)做的工作
一是加快大中城市的建設(shè)和發(fā)展,提高大中城市吸納人口的能力。二元戶籍制度的改革勢(shì)必引起農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的城市化轉(zhuǎn)移。因此,要大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì),積極發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì),創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。要加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善城市的服務(wù)功能,為接納農(nóng)村富余勞動(dòng)力奠定基礎(chǔ)。二是加快小城鎮(zhèn)建設(shè),為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移開(kāi)辟新的途徑。為了避免大規(guī)模的勞動(dòng)力遷移對(duì)大城市造成的影響,可以采取折中方式。將農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大部分遷移至小城市,在保證大城市人才需要的基礎(chǔ)上,小城市首先吸納一部分勞動(dòng)力,緩解大城市吸納人口的壓力。三是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體制,逐步剝離戶籍的“附加”功能。增加公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的投入,保證遷移的農(nóng)民能夠享受到與城市居民同等的權(quán)利和社會(huì)待遇,切實(shí)解決遷移的農(nóng)民及其子女接受教育的問(wèn)題。針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員流動(dòng)性較強(qiáng)的特點(diǎn),可以對(duì)其設(shè)計(jì)出一項(xiàng)較為靈活的保障制度體系,必要時(shí)可以將他們退回農(nóng)村。在賬戶設(shè)計(jì)上,要考慮到地區(qū)間賬戶的流轉(zhuǎn)和銜接問(wèn)題。四是加強(qiáng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的管理和引導(dǎo)。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程,解決不好會(huì)給社會(huì)和城市的發(fā)展帶來(lái)極大的壓力,產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面作用。為了避免盲目的流動(dòng)給交通運(yùn)輸和城市帶來(lái)的壓力以及對(duì)農(nóng)民自身產(chǎn)生的不必要損失,政府要加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的管理和引導(dǎo)。要完善各地的勞動(dòng)力市場(chǎng),加強(qiáng)信息的搜集和工作,定期為勞動(dòng)者提供就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù),盡量為農(nóng)民節(jié)省尋找工作的時(shí)間和成本,建立健全勞務(wù)中介機(jī)構(gòu),引導(dǎo)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。
(二)長(zhǎng)期內(nèi)應(yīng)做的工作
戶籍改革的最終目標(biāo)是完全消除目前實(shí)行的二元戶籍制度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。為此,戶籍制度的改革在長(zhǎng)期內(nèi)應(yīng)做好以下工作:一是取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口的區(qū)別,實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)戶口。以出生地為登記戶口的原則,建立以常住戶口、暫住戶口為基礎(chǔ)的戶口登記制度和以身份證、出生證為主的管理辦法,逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元管理結(jié)構(gòu),逐步形成具有中國(guó)特色的戶籍登記、遷徙、管理制度。二是真正實(shí)現(xiàn)遷徙自由,并將其寫(xiě)入憲法。以憲法修正案的形式將遷徙自由確定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,這是國(guó)際上通行的做法。徹底廢除現(xiàn)有戶籍管理制度中對(duì)戶口遷移的各種限制,恢復(fù)公民自由遷徙的基本權(quán)利,賦予公民自由遷移隨地定居的基本權(quán)利,體現(xiàn)公民的權(quán)利意識(shí)。三是制定新的《中華人民共和國(guó)戶籍法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《戶籍法》),使戶籍管理步入法制化軌道。制定一部與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的《戶籍法》,將戶籍制度改革納入法律框架,使戶籍改革有法可依。《戶籍法》應(yīng)以城鄉(xiāng)居民身份平等為出發(fā)點(diǎn),將居民的居住自由和遷徙自由以法律形式固定下來(lái)。通過(guò)法律形式引導(dǎo)人口的合理流動(dòng)。《戶籍法》應(yīng)包括以下內(nèi)容:公民擁有依法遷徙入籍的自由,只要在擬入籍地有穩(wěn)定的住所,或有穩(wěn)定的工作,或有直系親屬、監(jiān)護(hù)人承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、監(jiān)護(hù)的義務(wù),就具備了取得入籍居住資格的基本條件,準(zhǔn)許申請(qǐng)入籍居住。取得某地戶籍后,即與當(dāng)?shù)鼐用裨谧赓U、購(gòu)買(mǎi)住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會(huì)生活、休憩等方面享有平等的權(quán)利。四是實(shí)現(xiàn)戶籍管理信息化。應(yīng)建立一種高位系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)全國(guó)人口信息聯(lián)網(wǎng)和戶籍管理信息化,并逐步將公安機(jī)關(guān)的人口信息網(wǎng)絡(luò)與人事、勞動(dòng)、計(jì)劃生育、工商、銀行等重要部門(mén)聯(lián)網(wǎng),組成更大的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò),及時(shí)掌握人口、職業(yè)、行業(yè)等變動(dòng)項(xiàng)目,從而隨時(shí)隨地了解各類(lèi)人口的動(dòng)態(tài)信息,為人口管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供更好更及時(shí)的服務(wù)。
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在城鎮(zhèn)化大幕已啟之下，重提戶籍制度改革，顯然充滿了切實(shí)破冰的意味—據(jù)《遼寧日?qǐng)?bào)》4月15日?qǐng)?bào)道，在4月底召開(kāi)全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議之前，我國(guó)城鎮(zhèn)化背景下的戶改思路已初見(jiàn)路徑。國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平日前對(duì)此闡述為，“按照分類(lèi)推進(jìn)的基本原則，政府有望全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶限制，有序放開(kāi)中小城鎮(zhèn)落戶限制”。
毫無(wú)疑問(wèn)，在戶籍制度改革倡導(dǎo)多年未果、且2011年初國(guó)務(wù)院即《推進(jìn)戶籍管理制度改革》亦無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展之下，此番借力“城鎮(zhèn)化”破解戶籍制度改革之困，確實(shí)是一個(gè)務(wù)實(shí)可行的選擇。眾所周之，我國(guó)戶籍制度改革歷年難以推進(jìn)的根源在于，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚難完全吸附眾多農(nóng)業(yè)人口，二是財(cái)經(jīng)狀況尚難完全滿足戶改所需福利支出。而城鎮(zhèn)化似可破解戶籍制度改革之兩難—城鎮(zhèn)化通過(guò)經(jīng)濟(jì)要素資源的集聚，可以更多地吸納農(nóng)業(yè)人口，城鎮(zhèn)化通過(guò)巨額的土地價(jià)差（由集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地）以及地方本級(jí)財(cái)政收入的相對(duì)增加，可以更多地滿足戶改后的福利支出。
但是，隨之而來(lái)的問(wèn)題是，下一步，究竟是以城鎮(zhèn)化為主，戶籍制度改革僅是配合推進(jìn)城鎮(zhèn)化？還是以戶籍制度改革為主，城鎮(zhèn)化配合戶籍制度改革而存在？抑或兩者之間不分主次，平行發(fā)展？
如果厘不清兩者之間的主次關(guān)系，那么，本輪以城鎮(zhèn)化為背景的戶籍制度改革，不僅難以真正落實(shí)，其在實(shí)施過(guò)程中，更可能會(huì)引發(fā)諸多負(fù)作用。
假如，本輪即將啟動(dòng)的戶籍制度改革，僅是為了配合推進(jìn)城鎮(zhèn)化。那么，可想而知，在這種邏輯主導(dǎo)下的戶籍制度改革，不僅很難全面、亦很難徹底，而且，僅為配合城鎮(zhèn)化而啟動(dòng)的戶籍制度改革，其結(jié)果極可能會(huì)導(dǎo)致，過(guò)多地考慮城鎮(zhèn)化所需的土地征用，而較少地考慮戶改后長(zhǎng)線的福利安排。
這種擔(dān)心并非多慮，在過(guò)去10年大規(guī)模城市化的進(jìn)程中，城郊農(nóng)民“被市民化”的現(xiàn)象已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮：在給予城郊農(nóng)民城市戶口以及少量的征地補(bǔ)償費(fèi)之后，其養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等福利并未同步推出或短期推出后又戛然而止。而因當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及就業(yè)培訓(xùn)的缺失，更普遍造成城郊農(nóng)民“被市民化”后，為謀生計(jì)不得不再度切換為“農(nóng)民工”外出打工。
必須明確，本輪以城鎮(zhèn)化為背景的戶籍制度改革，應(yīng)以戶籍制度改革為主，城鎮(zhèn)化僅是系統(tǒng)推進(jìn)戶籍制度改革的有利條件而已。
戶籍制度改革作為事關(guān)公平正義的改革，不僅體現(xiàn)新一輪深化改革的合理性，更是城鎮(zhèn)化有效推進(jìn)的必要前提。在度過(guò)以“”為特征的改革開(kāi)放早期之后，其后的經(jīng)濟(jì)改革，很大程度上已經(jīng)形成農(nóng)村居民“補(bǔ)貼”城市居民的改革慣性—對(duì)工業(yè)品價(jià)格的相對(duì)放開(kāi)、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的相對(duì)限制、農(nóng)地征用后巨大的價(jià)差空間，這些都構(gòu)成了對(duì)農(nóng)村居民顯見(jiàn)的不公。
更何況，在涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)，農(nóng)村居民所能享受到的福利，更是不可與城市居民同日而語(yǔ)。而追究其公平缺失的根源，根本就在于戶籍管理制度為基礎(chǔ)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的特征之一，就是在政策資源的引導(dǎo)下，通過(guò)人、財(cái)、物等要素自由流動(dòng)所形成的城鎮(zhèn)化，而“人”更是其唯一的核心。那么，如果缺乏戶籍制度的根本改革，作為核心要素的“人”不能自由流動(dòng)、或缺乏保證自由流動(dòng)的公平福利，更好的人力資源顯然難以留在或流向城鎮(zhèn)—這樣的城鎮(zhèn)化，充其量?jī)H是計(jì)劃思維下的城鎮(zhèn)化，而不是市場(chǎng)思維下的城鎮(zhèn)化，不僅難以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到長(zhǎng)線的拉動(dòng)作用，更可能在地方政府政績(jī)思維的刺激下，成為一個(gè)個(gè)類(lèi)似于鄂爾多斯“鬼城”式的城鎮(zhèn)化。
關(guān)鍵詞:三農(nóng);制度;制度創(chuàng)新
中圖分類(lèi)號(hào):F32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題一直是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵性問(wèn)題,也是關(guān)系到黨和國(guó)家工作全局的根本性問(wèn)題。增加農(nóng)民收入是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。我國(guó)農(nóng)民收入與城市居民收入相比水平低、增長(zhǎng)慢、波動(dòng)大,有的年份甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大。因此,研究和解決農(nóng)民增收問(wèn)題,對(duì)于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。
一、農(nóng)民增收的制約因素
我國(guó)農(nóng)民的收入由于受到一系列不合理的制度設(shè)計(jì)和制度安排的制約而增長(zhǎng)緩慢。
1、戶籍管理制度。農(nóng)民收入低,源于我國(guó)戶籍管理制度的剛性約束。我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度,在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度背后,隱含的是長(zhǎng)期的行政控制而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民對(duì)國(guó)民財(cái)富的分配不均和對(duì)社會(huì)資源占有的不平等,這種不均和不平等,體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的就業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、文化設(shè)施和享受社會(huì)公共服務(wù)等權(quán)益保障的不平等上。
2、勞動(dòng)就業(yè)制度。我國(guó)在勞動(dòng)就業(yè)制度的安排上,存在著兩個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng):一個(gè)是收入高、勞動(dòng)環(huán)境好、待遇好、福利優(yōu)越的勞動(dòng)力市場(chǎng);另一個(gè)是收入低、工作環(huán)境差、待遇差、福利低下的勞動(dòng)力市場(chǎng)。二元的勞動(dòng)力市場(chǎng)使得農(nóng)民無(wú)法取得與城市居民同等的勞動(dòng)力資格,不能獲得與城市人口同等的勞動(dòng)收入,在一定程度上影響了農(nóng)民的收入。
3、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的道路。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)就是要用市場(chǎng)化的理念發(fā)展農(nóng)業(yè),要用工業(yè)化的理念發(fā)展農(nóng)業(yè),實(shí)行區(qū)域化布局、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、工廠化種植和養(yǎng)殖。目前,從總體上看,我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)中龍頭企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小,服務(wù)體系不完善,組織化水平低。
4、資金融通制度。我國(guó)農(nóng)業(yè)金融體制僵化,投資機(jī)制缺失,受財(cái)力限制,政府支農(nóng)往往心有余而力不足,造成我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足,減緩了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
5、社會(huì)保障制度。我國(guó)目前社會(huì)保障制度的對(duì)象主要是城市居民,基本上沒(méi)有將農(nóng)民包括在內(nèi),城市職工普遍享受的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險(xiǎn),農(nóng)民是被排除在外的。這種城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障制度,使農(nóng)民的社會(huì)保障處于一種近乎缺失的狀態(tài)。
二、以制度創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)民增收
我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)民收入低的主要原因,對(duì)于這樣的體制性、制度性問(wèn)題,必須通過(guò)改革,實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,才能從根本上加以解決。
1、戶籍管理制度創(chuàng)新。要盡快建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的戶籍管理制度,按照在居住地登記戶口的原則,建立以常住戶口、暫住戶口為基礎(chǔ)的戶口登記制度和以身份證、出生證為主的管理辦法,逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消戶口附加條件,消除附加在戶口上的社會(huì)功能,加快實(shí)施與戶籍制度改革相配套的其他改革措施,避免和消除不利于戶籍制度改革的體制和政策。強(qiáng)化人口信息化管理手段,利用計(jì)算機(jī)的應(yīng)用和大面積聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)戶籍管理改革,提高戶籍管理的質(zhì)量和水平,為建立統(tǒng)一的、現(xiàn)代化的全國(guó)戶籍管理信息網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造條件。抓緊制定《中華人民共和國(guó)戶籍法》,實(shí)現(xiàn)戶籍管理法制化,同時(shí)做到配套法規(guī)的制定工作,逐步形成戶籍管理的法律體系,并健全管理機(jī)構(gòu),加強(qiáng)戶籍管理的力量,使戶籍制度改革既有法律保障,又有組織保障。
2、土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。要以市場(chǎng)化為目標(biāo)積極推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新。首先,積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有制新的實(shí)現(xiàn)形式。分散經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)和股份制經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)方式的區(qū)別只是要素的組合方式不同,真正影響利益分配的是不同組合方式下的產(chǎn)權(quán)占有形式。因此,在產(chǎn)權(quán)歸屬明晰的基礎(chǔ)上,采取靈活的要素組合方式可以更好地提高經(jīng)濟(jì)效率;其次,在明確各要素歸屬的基礎(chǔ)上加深土地分配和流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度。例如,在使用權(quán)的分配中引入拍賣(mài)機(jī)制,使土地的分配更符合市場(chǎng)效率,集體利用再分配方式保障社會(huì)成員的公平。培育以集體和農(nóng)民為交易主體的土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng),重新定位政府在該市場(chǎng)中的角色,減少政府利用土地審批權(quán)對(duì)農(nóng)民和集體利益的侵犯;最后,完善保護(hù)產(chǎn)權(quán)的保障體系。依法保護(hù)農(nóng)民的收益權(quán)是激勵(lì)農(nóng)民積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本條件。國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法和加強(qiáng)執(zhí)法使農(nóng)民的權(quán)益免遭侵犯。
3、勞動(dòng)就業(yè)制度創(chuàng)新。如果只有城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而沒(méi)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,那么國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展是不可能的。所以,科學(xué)發(fā)展觀要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。沿海地區(qū)城市的快速發(fā)展事實(shí)表明,進(jìn)城農(nóng)民越多,城市發(fā)展越快,新增就業(yè)崗位也就越多;新增就業(yè)崗位越多,城市居民收入增長(zhǎng)也就越快。農(nóng)民進(jìn)城打工為城市的發(fā)展和城市居民生活水平的提高做出了很大貢獻(xiàn)。因此,要改變“農(nóng)民進(jìn)城會(huì)搶城里人的飯碗”的片面認(rèn)識(shí),打破農(nóng)村勞動(dòng)力與城市勞動(dòng)力在政策上、制度上的界限。以勞動(dòng)力素質(zhì)作為就業(yè)的主要標(biāo)準(zhǔn),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度,健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。當(dāng)前,要抓緊消除對(duì)進(jìn)城農(nóng)民務(wù)工的種種限制,清理收費(fèi)項(xiàng)目,善待農(nóng)民工,使他們?cè)诔鞘心苡衅降染蜆I(yè)的機(jī)會(huì),能夠獲得他們應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬。
4、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)是一個(gè)世界公認(rèn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),要改變農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性,必須進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化是這種創(chuàng)新的必然選擇。我國(guó)現(xiàn)在普遍實(shí)行的是“”,這種經(jīng)營(yíng)制度盡管在改革初期極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性,推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,創(chuàng)造了世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的奇跡。然而,我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到,這種“奇跡”的發(fā)生是建立在改革前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極度低下的基礎(chǔ)之上的。這種以家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化是不相適應(yīng)的。我國(guó)現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和改革初期相比,已經(jīng)有了極大提高,應(yīng)該隨著生產(chǎn)力的變化而變化,以適應(yīng)生產(chǎn)力新的要求。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度,要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍、拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條、完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使農(nóng)業(yè)真正按市場(chǎng)化的要求進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然,這將面臨一系列的問(wèn)題,一個(gè)最主要的問(wèn)題是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題,農(nóng)村工業(yè)化是解決這一問(wèn)題的最有效途徑。
5、資金融通制度創(chuàng)新。改革和創(chuàng)新金融體制,拓寬發(fā)展農(nóng)業(yè)的融資渠道。首先,要根據(jù)農(nóng)村金融服務(wù)的要求,改造現(xiàn)有的農(nóng)村信用社,改變目前農(nóng)村信用社的行政主導(dǎo)傾向。同時(shí),要制定規(guī)則,開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng),培育大批名副其實(shí)的合作性農(nóng)村信用社,以建立一個(gè)功能多元化、機(jī)構(gòu)布局合理的農(nóng)村合作金融體系;其次,要營(yíng)造農(nóng)村信用和資本市場(chǎng),從根本上解決投資者對(duì)農(nóng)業(yè)的顧慮,形成有效的市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)投資機(jī)制,消除體制對(duì)投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的不利影響,使投資者對(duì)投資農(nóng)業(yè)形成穩(wěn)定的預(yù)期收益;最后,建立農(nóng)業(yè)外資金投入農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定收入機(jī)制。當(dāng)前,我國(guó)政府尚未建立起完善、有效的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系,在農(nóng)業(yè)面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的情況下,農(nóng)業(yè)外投資者和廣大農(nóng)民一樣,投資風(fēng)險(xiǎn)莫測(cè),進(jìn)而缺乏投資的積極性。因此,要解決農(nóng)業(yè)投資不足問(wèn)題,政府就必須著力建立完善、明確的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策體系,以使農(nóng)業(yè)外資金投入農(nóng)業(yè)也能得到社會(huì)平均收益。
6、社會(huì)保障制度創(chuàng)新。要切實(shí)解決農(nóng)民增收問(wèn)題,還必須完善社會(huì)保障體系,保證競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)的公平。為保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的持續(xù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的安全,必須逐步建立和健全確保農(nóng)民增收的社會(huì)保障體系。其主要內(nèi)容包括:把失去土地已經(jīng)市民化的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,使其享有與市民同等的社會(huì)保障待遇。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系,把養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)作為其優(yōu)先和重點(diǎn)項(xiàng)目,建立與城鎮(zhèn)相同的農(nóng)村社會(huì)保障。多方籌集農(nóng)民社會(huì)保障資金,其中要明確政府的財(cái)政責(zé)任,特別是要從農(nóng)民對(duì)國(guó)家所做的財(cái)政貢獻(xiàn)和農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地而轉(zhuǎn)移的收益中籌集社會(huì)保障資金。
科學(xué)發(fā)展觀要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,要求每個(gè)公民有平等的發(fā)展權(quán),我國(guó)二元化的制度設(shè)計(jì)制約了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,必須進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村制度創(chuàng)新,從根本上消除不合理制度對(duì)農(nóng)民增收的制約,真正解決農(nóng)民增收問(wèn)題。這是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。
(作者單位:河南輝縣市委黨校)
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【關(guān)鍵詞】住民票制度；暫（居）住制度；比較；啟示
戶籍制度是一項(xiàng)關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全體國(guó)民切身利益的具有根本性的重要制度，戶籍制度改革必須適應(yīng)社會(huì)改革發(fā)展的大方向。日本古代的戶籍制度是受中國(guó)唐代戶籍制度的影響而建立起來(lái)的，隨著資本主義的發(fā)展，日本戶籍制度開(kāi)始與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的戶籍制度接軌，實(shí)行人口居住和遷徙自由政策。日本同樣實(shí)行戶籍制度，但不具備中國(guó)戶籍制度調(diào)控城市化人口流向和流量的閥門(mén)功能。因此，比較和借鑒日本的戶籍管理制度，對(duì)我國(guó)進(jìn)行戶籍制度改革深有裨益。
一、日本住民票制度與我國(guó)暫（居）住制度概述
1、日本住民票制度
當(dāng)代日本戶籍分為“本籍地”和“住民票”兩個(gè)部分。“本籍地”相當(dāng)于我們認(rèn)為的籍貫，但這個(gè)籍貫是可以根據(jù)個(gè)人需要自由改變的。而“住民票”上的地址顯示的是公民現(xiàn)在的確切住址，即人身在何方。日本戶籍法規(guī)定，國(guó)民在20歲的法定成人之前，無(wú)權(quán)獨(dú)立設(shè)立自己的戶籍，成人后則完全自由。[1]
“住民票”是日本最常用的戶籍文本，它以每個(gè)人的居住地為基礎(chǔ)設(shè)立，上面標(biāo)有此人的姓名、出生年月日、性別、與戶主的關(guān)系等。日本實(shí)行典型的“戶籍隨人走”的制度，但辦理戶口登記有一套嚴(yán)格的法律規(guī)定。國(guó)民在搬出之前需要先到當(dāng)?shù)卣k理“住民票”，日本人的“住民票”是完全隨住址移動(dòng)的，國(guó)民遷移應(yīng)先申請(qǐng)遷出證明，注明遷出原因、遷出人數(shù)和遷往地址，搬入新住址后14日內(nèi)到新居住地政府辦理遷入登記，居住地點(diǎn)的登記非常詳細(xì)，這樣也就變更了原來(lái)的戶籍材料。日本人口流動(dòng)雖然自由，但戶籍制度很?chē)?yán)格，任何人無(wú)論走到哪里，其行蹤都在政府控制之下。[2]
日本通過(guò)出臺(tái)的“住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度”，確保每個(gè)居民有一個(gè)登錄號(hào)，行政部門(mén)通過(guò)登錄號(hào)就可以在網(wǎng)絡(luò)上找到每個(gè)居民的住址、電話、年齡等基本情況。這種制度便于人口流動(dòng)，人們無(wú)論走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根。
2、我國(guó)暫（居）住制度
暫住制度是指中華人民共和國(guó)政府要求大陸境內(nèi)非當(dāng)?shù)貞艏娜藛T在城市作短期或長(zhǎng)期居住時(shí)，必須申請(qǐng)辦理的一種表明暫住地位的許可制度，相關(guān)證件稱(chēng)為暫住證。沒(méi)有暫住證的外來(lái)人員，會(huì)被予以處罰或遣返。任何單位和個(gè)人不準(zhǔn)雇傭無(wú)上述證件的外來(lái)人員，對(duì)違反此規(guī)定者要進(jìn)行處罰。
收容遣送在中國(guó)大陸自1950年代初就存在，當(dāng)時(shí)主要是收容散兵游勇、、吸毒者和游民、乞丐等，1982年5月中國(guó)國(guó)務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》確立為法規(guī)，之后又延續(xù)了20多年。根據(jù)收容遣送辦法，城市行政部門(mén)可以要求檢查該證件，發(fā)現(xiàn)沒(méi)有身份證、務(wù)工證及暫住證的外地人口得以收容及遣返回原居住地。因?qū)O志剛事件，中國(guó)國(guó)務(wù)院2003年6月20日第381號(hào)令取消收容遣送制度，實(shí)施新的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。
雖然《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經(jīng)廢止，但暫住制度并沒(méi)有完全取消，仍在各大城市繼續(xù)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)外地人口特別是農(nóng)民工的限制準(zhǔn)入。沈陽(yáng)等城市曾率先取消了暫住制度，但大多又恢復(fù)了這一制度。2008年以來(lái)，湖南、上海、廣東、北京等省市對(duì)流動(dòng)人口取消了暫住證制度，代之而推行“居住證”制度。居住證制度是對(duì)暫住證的一種改革和進(jìn)步。辦理了“居住證”的流動(dòng)人口享有比辦理暫住證的流動(dòng)人口更多的權(quán)益。[3]
二、日本住民票制度與我國(guó)暫（居）住制度的比較
1、二者的相同點(diǎn)
首先，從制度的性質(zhì)方面來(lái)看，日本住民票制度與我國(guó)暫（居）住制度都是屬于行政登記制度。日本住民票制度是日本戶籍管理中非常關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，一方面保證了日本人口流動(dòng)的有序進(jìn)行，另一方面也加強(qiáng)了日本行政當(dāng)局與居民的有效互動(dòng)，即享受當(dāng)?shù)馗鞣N優(yōu)惠政策與遵守當(dāng)?shù)氐男姓胧┡c法令。我國(guó)所有流動(dòng)人口離開(kāi)常住戶口所在地學(xué)習(xí)務(wù)工經(jīng)商，到達(dá)目的地后，須在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)辦理暫（居）住證，這表明我國(guó)暫（居）住制度是行政機(jī)關(guān)管理流動(dòng)人口的主要措施。
其次，從實(shí)行這一制度的目的來(lái)看，日本住民票制度與我國(guó)暫（居）住制度都是為了反映實(shí)際居住或暫住的狀況，從而更好的進(jìn)行人口管理。
再者，從需要辦理住民票或暫（居）住證的登記地來(lái)看，二者都需要向基層政府或基層社區(qū)進(jìn)行登記。
2、二者的不同點(diǎn)
由上文對(duì)日本住民票制度與我國(guó)暫（居）住制度的概述中可知，二者在形式上的不同點(diǎn)表現(xiàn)在，日本統(tǒng)一實(shí)行住民票，我國(guó)各個(gè)省市根據(jù)不同情況采用暫住表（暫住證）或者（居民證）；日本住民票制度適用的對(duì)象是日本全體人口，管理的機(jī)構(gòu)是法務(wù)局，我國(guó)暫（居）住制度僅僅是針對(duì)流動(dòng)人口，即離開(kāi)戶籍地的一部分人口，而管理的機(jī)構(gòu)是警察部門(mén)。
日本住民票制度要求公民在遷入另一座城市前，首先要帶上新居住地的房屋租賃合同，到戶籍所在的當(dāng)?shù)卣k理住民票遷出證明，注明遷出的原因和計(jì)劃前往的地址；搬入新住址后要到新住地政府辦理遷入登記，居住地點(diǎn)的信息登記要求十分詳細(xì)，這樣就變更了原來(lái)的“戶籍”材料。如果住址發(fā)生了變化而不改變住民票的相關(guān)信息，從法律上來(lái)說(shuō)雖然不需要承擔(dān)什么責(zé)任，但會(huì)給辦理健康保險(xiǎn)和納稅帶來(lái)很多麻煩。日本以“全民醫(yī)療、全民養(yǎng)老”為目標(biāo)建立的多層次、全方位的社會(huì)保障制度，已深人到社會(huì)的各個(gè)角落，從都道府縣到區(qū)市叮村都設(shè)置有相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)和福利設(shè)施，為居民的福利提供服務(wù)。（下轉(zhuǎn)第207頁(yè)）
（上接第205頁(yè)）居民搬到一個(gè)新住地，首先要去所在地的政府役所報(bào)到，這不光是基于治安的考慮，還因?yàn)榕c之相關(guān)的社會(huì)保障都由此負(fù)責(zé)。而且在此登記之后，便成為這一社區(qū)的一分子了。
我國(guó)暫（居）住制度與之相比還存在很大差距，不僅人口信息登記的非常簡(jiǎn)單而且暫住人口基本沒(méi)有與常住人口相應(yīng)的社會(huì)待遇。由于這些差別而導(dǎo)致的兩種制度的效果也顯而易見(jiàn)，日本因?yàn)檫w入居民享受當(dāng)?shù)氐母鞣N優(yōu)惠政策，增強(qiáng)了居民的歸屬意識(shí)，居民都主動(dòng)進(jìn)行登記，這也是日本社會(huì)治安良好的一個(gè)重要原因。而我國(guó)暫住人口往往逃避登記，一方面不利于流動(dòng)人口的管理；另一方面，社會(huì)治安工作難度加大。
三、日本住民票制度對(duì)我國(guó)流動(dòng)人口暫（居）住制度改革的啟示
通過(guò)與日本住民票制度的比較，可以清楚的看到日本流動(dòng)人口管理制度的先進(jìn)性及人文性。因此，我們需要借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，使我國(guó)的流動(dòng)人口居住制度不斷完善，從而更好的維護(hù)社會(huì)治安、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
1、改革的總體思路是服務(wù)與管理并重。中國(guó)公民既是戶口管理的對(duì)象，又是國(guó)家的主人和社會(huì)的主體。因此，戶籍制度改革不僅要考慮如何管理社會(huì)、為國(guó)家各級(jí)機(jī)構(gòu)行使職權(quán)服務(wù)，更要貫徹為人民服務(wù)的宗旨，切實(shí)考慮人民群眾的切身利益和需要。改革暫（居）住制度要求在實(shí)行暫（居）住證的前提下，從保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益出發(fā)，賦予暫（居）住證持用人員以平等的市民待遇或部分待遇。這樣既有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益，又有利于吸引流動(dòng)人口主動(dòng)辦理暫（居）住證，從而達(dá)到服務(wù)與管理相統(tǒng)一的效果。
2、改革暫住流動(dòng)人口的權(quán)益待遇，并逐步與戶籍脫鉤。大力推進(jìn)相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的改革，從保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益出發(fā)，通過(guò)改革相關(guān)的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育以及選舉等制度，以實(shí)際居住地（可附加一定的居住期限）而不是戶籍地來(lái)決定公民享受合法權(quán)利、履行法定義務(wù)的空間地域范圍。相應(yīng)地，將暫（居）住證制度改造為社區(qū)居住證制度就是一種可行的選擇。[4]
3、改革的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)的“非警化”。例如成立人口管理的事務(wù)性機(jī)構(gòu)，讓?xiě)艏芾砼c公安部門(mén)脫鉤。一方面由于公安部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行暫住證以來(lái)，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)部門(mén)嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象，特別是公安部門(mén)，借外來(lái)人員的“暫住”特點(diǎn)，利用暴力借機(jī)謀取利益，嚴(yán)重?fù)p害了外來(lái)人員的利益、權(quán)利和權(quán)力，民眾對(duì)之怨言頗深，在社會(huì)上造成極其惡劣影響。另一方面由于流動(dòng)人口管理工作量大，信息采集量大，而警力有限，兩者的沖突導(dǎo)致大量具體管理工作和管理措施難以落實(shí)。因此通過(guò)實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)的“非警化”，目的是確保流動(dòng)人口的服務(wù)管理水平，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的權(quán)益保障與管理效果的統(tǒng)一。
注釋?zhuān)?/p>
[1] 王新華譯.日本戶籍法[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2003.
[2] 張雷.當(dāng)代中國(guó)戶籍制度改革[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2009.
[3] 陳祥松.當(dāng)代中國(guó)流動(dòng)人口管理倫理問(wèn)題研究[M].北京：九州出版社，2012.
[4] 伍先江.輪流動(dòng)人口暫住管理制度的改革和完善[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（1）：144.
【參考文獻(xiàn)】
[1]王新華譯.日本戶籍法[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2003.
[2]張雷.當(dāng)代中國(guó)戶籍制度改革[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2009.
關(guān)鍵詞 戶籍制度改革 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 路徑依賴
一、我國(guó)戶籍制度的變遷歷程
戶籍制度是以人為對(duì)象，以戶為單位的人口管理方式，主要包括戶口登記、戶口遷移、居民身份證制度以及人口管理等內(nèi)容。它是維護(hù)社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，也是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)管理制度，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起著十分重要的作用。我國(guó)戶籍制度的創(chuàng)立和發(fā)展，根據(jù)政府對(duì)人口遷移流動(dòng)限制的松緊程度，可分為三個(gè)階段。
第一階段，1949―1958年，是人口自由遷徙的階段。這一時(shí)期對(duì)戶籍的管理相對(duì)寬松，人口自由遷移比較容易，人口遷移大多是基于需要而非基于利益。這一時(shí)期戶籍制度設(shè)計(jì)的功能是最基本的社會(huì)管理，即人口登記和人口統(tǒng)計(jì)，雖然附帶著較濃厚的政治色彩，但對(duì)公民的居住和遷徙沒(méi)有提出任何限制，公民居住和遷徙相對(duì)自由。
第二階段，1958―1978年，是人口遷移控制階段。這一時(shí)期對(duì)戶籍的管理非常嚴(yán)格，公民的居住和遷徙受到限制。1958年我國(guó)第一部戶籍管理法規(guī)――《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)戶籍制度開(kāi)始由自由遷徙轉(zhuǎn)向遷移流動(dòng)控制轉(zhuǎn)變。該條例明確規(guī)定，公民都應(yīng)當(dāng)依照條例的規(guī)定履行以戶為單位的戶口登記制度。該條例還對(duì)常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記以及法律責(zé)任等戶籍管理事項(xiàng)均作了詳細(xì)規(guī)定，將戶籍管理正式納入了法制軌道。該條例的通過(guò)，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度的正式建立。
第三階段，1978年至今，是人口遷移流動(dòng)限制逐步放寬的階段。這一時(shí)期伴隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，戶籍限制逐步放開(kāi)，各項(xiàng)改革進(jìn)一步深入，但仍存在很多問(wèn)題。隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，戶籍制度嚴(yán)格限制人口遷移流動(dòng)的特征開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期戶籍制度改革重大的事件是1984年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》的頒布，文件規(guī)定，凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，有經(jīng)營(yíng)能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門(mén)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時(shí)辦理入戶手續(xù)，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口。這給了部分人以“遷徙自由”，農(nóng)民由此獲得了在城市合法生存的權(quán)利。
經(jīng)過(guò)幾十年的改革，我國(guó)現(xiàn)階段的戶籍制度與原有戶籍制度相比，發(fā)生了很大變化，如農(nóng)民進(jìn)入城市的門(mén)坎降低，戶籍制度的模式多樣化以及戶籍制度壁壘構(gòu)成與類(lèi)別的多樣化等，但并沒(méi)有從根本上改革戶籍制度，城鄉(xiāng)二元對(duì)立、對(duì)人口自由流動(dòng)的制約等弊端依然存在。隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的深入展開(kāi)，市場(chǎng)化浪潮對(duì)人才流動(dòng)的需求以及城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)戶籍制度的質(zhì)疑等，都迫切需要對(duì)其進(jìn)行改革。
二、當(dāng)前我國(guó)戶籍制度改革面臨的困難
近年來(lái)，我國(guó)的戶籍制度改革取得了一定的成績(jī)，如改革措施更加靈活、理性，多角度地為人才合理流動(dòng)和勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置創(chuàng)造了條件，為實(shí)現(xiàn)公民的就業(yè)、居住和遷徙自由奠定了良好基礎(chǔ)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。然而，戶籍制度改革也面臨一些困難，概括起來(lái)主要有以下三個(gè)方面。
（一）戶籍制度改革存在盲目性、不徹底性
當(dāng)前我國(guó)戶籍制度改革存在盲目性，沒(méi)有明確的目標(biāo)。改革的目標(biāo)缺乏明晰性，容易造成人們認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，不利于我們更好的推進(jìn)戶籍制度改革。在戶籍制度改革進(jìn)程中，各地相繼推出的多項(xiàng)改革措施，雖然在一定程度上起到了應(yīng)急作用，解決了部分突出問(wèn)題，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題，如在戶口遷移方面，出現(xiàn)了為追求城鎮(zhèn)規(guī)模和城鎮(zhèn)化速度而忽視當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，還有不分城市類(lèi)別放寬落戶條件，不考慮城市綜合承載能力，甚至為實(shí)施戶籍改革而不惜突破國(guó)家政策規(guī)定，侵害公民切身利益。戶籍制度改革涉及到包括公安部、國(guó)家發(fā)展改革委、人力資源和社會(huì)保障部、教育部以及新組建的國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等多個(gè)部門(mén)，彼此之間的相互協(xié)調(diào)也直接影響戶籍制度改革的徹底性。另外，戶籍制度造成的福利差別如果不改變，也容易造成改革的不徹底性。
（二）既得利益集團(tuán)的阻礙
根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，任何一項(xiàng)制度的建立，都會(huì)形成新的利益分配格局，并且產(chǎn)生既得利益集團(tuán)。我國(guó)的戶籍制度也不例外。戶籍制度的建立產(chǎn)生了其既得利益集團(tuán)，主要包括大部分城市居民和某些部門(mén)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯?諾思（Douglass C. North）指出：“一種制度形成以后，會(huì)形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集團(tuán)。或者說(shuō)，他們對(duì)這種制度有著強(qiáng)烈的需求。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步的發(fā)展，哪怕新的體制較之現(xiàn)存體制更有效率。”在我國(guó)，戶籍制度改革之所以推進(jìn)不力，與城市居民較強(qiáng)的利益博弈能力具有直接的關(guān)系，而更為嚴(yán)重的是某些與戶籍制度相關(guān)的部門(mén)借此機(jī)會(huì)謀求部門(mén)利益，利用行政權(quán)力阻礙戶籍制度改革。另外，既得利益階層對(duì)戶籍制度的變遷起到了固化作用。現(xiàn)行戶籍制度在長(zhǎng)期的變遷過(guò)程中已經(jīng)滲透到社會(huì)的各個(gè)層面，并擁有龐大而穩(wěn)定的既得利益階層。我國(guó)教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、住房、社會(huì)保障與社會(huì)福利等社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策長(zhǎng)期附著于戶籍制度這一現(xiàn)實(shí)，使得既得利益階層更傾向于原有戶籍制度的路徑并沿襲此路徑，況且制度設(shè)計(jì)和改革者也大多來(lái)自于此階層，這種現(xiàn)狀更是固化了戶籍制度對(duì)舊體制的依賴。
因?yàn)樗麄兊膽艨诓旧嫌兄稗r(nóng)業(yè)人口”的字樣。
黨的十七大報(bào)告指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。
這些重要的精神，對(duì)于正在進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重慶直轄市來(lái)說(shuō)，尤顯重要。
如今，我國(guó)非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口的差距，已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的方方面面：2005年12月15日凌晨，在一條街上，搭乘同一輛三輪車(chē)的3名花季少女不幸遇車(chē)禍喪生，3個(gè)家庭承受著同樣的悲痛。但不同的是，遭遇同一車(chē)禍的兩個(gè)城市女孩的家庭都分別得到20多萬(wàn)元的賠償，而農(nóng)村女孩的家人得到的賠償卻只有5萬(wàn)多元。
同命不同價(jià)，根子在城鄉(xiāng)差別。
這個(gè)案例引發(fā)出的問(wèn)題，令人深思。
與“同命不同價(jià)”類(lèi)似，“同考不同分”、“同工不同名”等城鄉(xiāng)居民的不同國(guó)民待遇現(xiàn)象普遍存在。
自1958年1月，我國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)二元屬地管理戶籍制度以來(lái)，在過(guò)去的近50年當(dāng)中，戶籍制度雖經(jīng)歷一些變革，但多為拾遺補(bǔ)漏式的權(quán)宜之計(jì)，其核心內(nèi)容多年未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。
在中國(guó)絕大部分地方，城鄉(xiāng)之間依然橫亙著難以逾越的戶籍鴻溝，農(nóng)業(yè)人口依然無(wú)法和非農(nóng)業(yè)人口一樣享有平等的醫(yī)療、教育等基本的公民權(quán)益。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要從戶籍制度改革開(kāi)始，不再分農(nóng)村人和城市人。
而要消除城鄉(xiāng)之間的身份差異，解決問(wèn)題的根本在于：改革制度逐漸填平城鄉(xiāng)鴻溝。
作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試驗(yàn)區(qū)，重慶在這方面進(jìn)行先行試點(diǎn)責(zé)無(wú)旁貸。
據(jù)悉，我市將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，將所有合法住民統(tǒng)一登記為“重慶市居民戶口”。
而這個(gè)改革將在試點(diǎn)基礎(chǔ)上于2012年前全面推開(kāi)，并盡快過(guò)渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度。
令人欣喜的是，我市一些區(qū)縣根據(jù)各自的實(shí)際情況，率先進(jìn)行了一番有益的“試驗(yàn)”，取得了一些可貴的經(jīng)驗(yàn)：
墊江縣澄溪鎮(zhèn)率先在全市進(jìn)行戶籍制度改革試點(diǎn)，推倒“戶籍墻”之后，城鄉(xiāng)壁壘逐漸被打破，“同命不同價(jià)”的遺憾一去不復(fù)返了，農(nóng)村居民開(kāi)始享受到和城市居民幾乎一樣多的陽(yáng)光雨露；九龍坡區(qū)陶家鎮(zhèn)從以前的“一拆了之”到現(xiàn)在的“拆一還三”，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，已有717名農(nóng)民變成了市民，他們不僅拿到了渴望已久的城市戶口，而且即將住上和一些城市人一樣的花園樓房；江北區(qū)魚(yú)嘴鎮(zhèn)精心設(shè)計(jì)“多重保險(xiǎn)”，消除農(nóng)民變市民的后顧之憂，已有335名村民高高興興地變成了城市人……
政策的惰性具有普遍性，政府部門(mén)或多或少都存在。在中國(guó)，惰性因素往往制約著公共政策的創(chuàng)新，給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。首先，政策惰性影響的是政策運(yùn)行中急需解決的環(huán)節(jié)問(wèn)題，如果這些問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)而有效的解決，隨之會(huì)使政策整體效率降低；其次，這些沒(méi)有得到及時(shí)解決的問(wèn)題，不斷積壓，從量變達(dá)到質(zhì)變，從小問(wèn)題變成大問(wèn)題集中爆發(fā)時(shí)，會(huì)異常尖銳，解決的難度變大；第三，公共政策的朝令夕改，不僅影響社會(huì)問(wèn)題的解決，而且反復(fù)決策耗費(fèi)較大的資金成本、時(shí)間成本，這無(wú)疑影響其他政策的運(yùn)行，造成不必要的損失。
二、戶口管理政策創(chuàng)新中的惰性因素表現(xiàn)
近年來(lái)，中國(guó)一直致力于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，但由于受到惰性因素的影響，進(jìn)程緩慢。戶口管理政策創(chuàng)新的惰性，指國(guó)家相關(guān)部門(mén)在戶口管理政策創(chuàng)新的過(guò)程中，受主客觀因素的影響，對(duì)現(xiàn)存的戶口管理政策過(guò)于依賴，對(duì)民眾反映或者社會(huì)突出的問(wèn)題應(yīng)對(duì)遲滯，導(dǎo)致戶口管理政策創(chuàng)新缺乏合理的規(guī)劃，政策朝令夕改、運(yùn)行遲滯、混亂。這種政策創(chuàng)新上存在的惰性因素使得戶口管理難以在原有的政策上獲得突破，
（三）對(duì)戶口管理政策問(wèn)題認(rèn)識(shí)的遲滯性
遲滯導(dǎo)致政策創(chuàng)新惰性。遲滯性是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)弊端，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中總是遵循一種事后調(diào)節(jié)的原則。戶口管理政策的變遷過(guò)程中，遲滯性主要表現(xiàn)為政策主體在對(duì)民眾反映或者社會(huì)突出的戶口管理政策方面，存在認(rèn)識(shí)的滯后。一是對(duì)存在問(wèn)題的敏感度不高，反應(yīng)遲鈍；二是對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏及時(shí)、積極解決的意識(shí)，面對(duì)問(wèn)題采取等待、拖延、推諉的態(tài)度，待問(wèn)題發(fā)展到不得不處理的時(shí)候，才著手解決，有的更甚是放任不管，聽(tīng)之任之。
（四）對(duì)戶口管理政策的依賴性
當(dāng)前，戶口管理政策對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響是全方位的。在社會(huì)管理方面，大量的政府公共事務(wù)，如勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保障、社會(huì)救濟(jì)、計(jì)劃生育等無(wú)一不受到它的影響；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，土地分配、稅收征取、生活資源配置也飽受戶口管理政策的影響。因此，現(xiàn)行的許多政策都是依賴戶籍管理制度或是以戶籍管理制度為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，而就戶籍管理制度本身而言，就是一個(gè)很龐大的系統(tǒng)工程。從政府的角度出發(fā)，如果對(duì)戶口管理政策進(jìn)行改革，則牽一發(fā)而動(dòng)全身，相關(guān)聯(lián)的一系列政策都要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。社會(huì)管理對(duì)戶口管理政策的依賴性，也成為了阻礙戶口管理政策創(chuàng)新的因素之一。
三、戶口管理政策創(chuàng)新中惰性因素的克服
（一）建立學(xué)習(xí)型政府，提升決策主體的政策水平和創(chuàng)新能力
建立學(xué)習(xí)型政府是時(shí)展的客觀需求，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府必須建成學(xué)習(xí)型政府，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。決策主體幾乎每時(shí)每刻都處在“正確”與“失誤”的選擇之中。隨著決策科學(xué)的發(fā)展，系統(tǒng)科學(xué)的決策方法可以幫助決策主體進(jìn)行決策及對(duì)決策運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控，但最后的決斷還是靠決策主體作出，因此決策主體的政策水平和創(chuàng)新能力顯得至關(guān)重要。
（二）多元化政策創(chuàng)新主體
廣泛吸納民眾參與到戶口管理政策過(guò)程，形成中央、地方政府及民眾三者互動(dòng)的機(jī)，具體為：第一，擴(kuò)大民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，拓寬利益表達(dá)渠道；第二，保障中央權(quán)威，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；第三，適當(dāng)增強(qiáng)地方戶改自主權(quán)，保護(hù)和調(diào)動(dòng)地方政府積極性。此外，在戶口管理政策創(chuàng)新的整個(gè)過(guò)程中，還應(yīng)該對(duì)相關(guān)行政官員、民眾進(jìn)行有效的政策宣傳、教育，使之能更好地參與到戶口管理政策創(chuàng)新中來(lái)，減少戶口管理政策創(chuàng)新的阻力。
（三）堅(jiān)持“以人為本”價(jià)值取向
以人為本的政策價(jià)值取向是現(xiàn)代公共政策理念上的提煉和升華，把人視為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和最終目的，前提是人人平等，更多的強(qiáng)調(diào)公共政策在制定、執(zhí)行、評(píng)估等過(guò)程之中的人性化內(nèi)容，而不僅僅局限于地方穩(wěn)定和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，這有利于克服地方政府固有的“官本位”、“權(quán)力本位”思想，消除思維惰性。
（四）承認(rèn)遷徙自由在憲法中的地位
承認(rèn)遷徙自由在憲法中的地位，這就要求中國(guó)對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)一步完善。遷徙自由，即公民有遷徙自由，包括在國(guó)內(nèi)可以任意旅行、移居，及在國(guó)際自由遷徙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各國(guó)憲法規(guī)定保障遷徙自由的占79%。中國(guó)現(xiàn)行的憲法是1982年修訂的，其中并未對(duì)公民遷徙自由進(jìn)行規(guī)定。其實(shí)，遷徙自由是《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的一項(xiàng)基本人權(quán)，中國(guó)政府一再聲明尊重《世界人權(quán)宣言》，并于1998年簽署了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》，這些都充分表明中國(guó)政府對(duì)人權(quán)尊重和保障的高度重視。因此，中國(guó)的憲法在對(duì)遷徙自由進(jìn)行具體規(guī)定時(shí)，應(yīng)在不妨害社會(huì)公共秩序的前提下，對(duì)公民的遷徙自由權(quán)予以憲法層面的保障。
夏建軍
1992年1月1日，國(guó)務(wù)院《道路交通事故處理辦法》開(kāi)始實(shí)施。《道路交通事故處理辦法》的出臺(tái)不僅使“交通事故損害賠償”糾紛的處理有法可依；而且，也使司法審判實(shí)踐中處理其他類(lèi)型人身?yè)p害賠償爭(zhēng)議有法可供參照。
《道路交通事故處理辦法》第48條（二）項(xiàng)依據(jù)受害人的戶籍類(lèi)別，將受害人分為 “非農(nóng)業(yè)人口”和“農(nóng)業(yè)人口”；據(jù)此適用不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。受此規(guī)定影響，在此以后受害人的戶籍類(lèi)別成為對(duì)受害人分類(lèi)并適用不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償?shù)囊罁?jù)。
2004年5月1日，最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《司法解釋》”）的實(shí)施，取代了《道路交通事故處理辦法》，從而成為審理各類(lèi)人身?yè)p害賠償案件的法律依據(jù)。《司法解釋》第25條、第28條、第29條、第30條在規(guī)定中將受害人分類(lèi)為“城鎮(zhèn)居民”和“農(nóng)村居民”，據(jù)此適用不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。
《司法解釋》的實(shí)施至今已一年余。從司法審判實(shí)踐看，目前絕大多數(shù)人民法院仍將《司法解釋》中的“城鎮(zhèn)居民”理解為“非農(nóng)業(yè)人口”、將“農(nóng)村居民”理解為“農(nóng)業(yè)人口”，并據(jù)此適用相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，從而造成司法審判實(shí)踐中的不公。
將“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”認(rèn)定并等同于“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”戶口人員是對(duì)《司法解釋》所作規(guī)定認(rèn)識(shí)和理解的錯(cuò)誤。WWW.133229.cOM“城鎮(zhèn)居民”雖然包含“非農(nóng)業(yè)人口”戶口人員，但是并不僅僅局限于“非農(nóng)業(yè)人口”戶口人員，其內(nèi)涵比“非農(nóng)業(yè)人口”戶口人員要廣得多；而“農(nóng)村居民”也僅僅是“農(nóng)業(yè)人口”戶口人員中很少的一部分人員。
一、現(xiàn)行的最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)原《道路交通事故處理辦法》關(guān)于受害人的分類(lèi)及分類(lèi)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)做了重大改變。
原《道路交通事故處理辦法》第48條(二)項(xiàng)將受害人分類(lèi)為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”，據(jù)此適用不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)；這是與當(dāng)時(shí)的戶籍制度實(shí)行非農(nóng)業(yè)人口戶口和農(nóng)業(yè)人口戶口二元制戶口管理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的。因此，《道路交通事故處理辦法》就受害人分類(lèi)其所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是受害人的戶口類(lèi)別。
二元制戶口管理結(jié)構(gòu)的戶籍制度形成于我國(guó)五十年代初期開(kāi)始實(shí)行的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)及供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧的糧油政策和我國(guó)的第一部戶籍管理法規(guī)――《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。幾十年來(lái)，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著社會(huì)人口的流動(dòng)，隨著城市的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，二元制的戶口管理結(jié)構(gòu)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展和公安機(jī)關(guān)戶籍管理工作的需要。現(xiàn)實(shí)表明，二元制的戶口管理結(jié)構(gòu)存在著諸多弊端，戶籍制度改革勢(shì)在必行。因此，《司法解釋》在就受害人分類(lèi)時(shí)未再依據(jù)戶口類(lèi)別采取“非農(nóng)業(yè)人口”和“農(nóng)業(yè)人口”的分類(lèi)方法，而是以“城鎮(zhèn)居民”和“農(nóng)村居民”作分類(lèi)依據(jù)，據(jù)此適用不同的標(biāo)準(zhǔn)賠償。
從《道路交通事故處理辦法》規(guī)定的“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”到《司法解釋》規(guī)定的“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”，新舊規(guī)定之間就受害人的分類(lèi)類(lèi)別及其依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)均已發(fā)生了變化。
其一，《道路交通事故處理辦法》將受害人分類(lèi)為“非農(nóng)業(yè)人口”和“農(nóng)業(yè)人口”，其依據(jù)的是受害人的戶口或戶籍；而《司法解釋》將受害人分類(lèi)為“城鎮(zhèn)居民”和“農(nóng)村居民”，其依據(jù)的是受害人的生活、工作、居住的環(huán)境和地域。兩者之間不僅分類(lèi)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)也不同，而且分類(lèi)后的名稱(chēng)和概念也完全不同。
其二，某某戶口或戶籍是法律概念；而某某“居民”已是社會(huì)學(xué)概念或邊緣學(xué)科的概念而非完全意義上的法律概念。因此，兩者分類(lèi)所依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)也不同。
其三、某某戶口或戶籍與某某“居民”其內(nèi)涵更不同。某某戶口或戶籍是指公民在公安機(jī)關(guān)戶籍登記管理上的記載，表示的是一種居住地身份或出生地身份；而某某“居民”是指一定社會(huì)制度下，在一定時(shí)間里、一定地域內(nèi)，居住的相對(duì)穩(wěn)定的且其經(jīng)濟(jì)收入和生活與居住相聯(lián)系的有生命的人。所以，某某“居民”已經(jīng)不局限于以戶口或戶籍為標(biāo)志，較之于某某戶口其內(nèi)涵更為豐富、對(duì)象更為廣泛。
所以，“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”與“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”兩者已經(jīng)不是同一層次上的概念。無(wú)論是名稱(chēng)、概念，還是各自的內(nèi)涵均不相同。
因此，《司法解釋》實(shí)際上已對(duì)《道路交通事故處理辦法》受害人的分類(lèi)及分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)作了重大的改變和修正。此節(jié)，《司法解釋》第25條、第28條、第29條、第30條表述的十分明確。
二、“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”并不等同于“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”人員。
“城鎮(zhèn)居民”實(shí)際上是指城鎮(zhèn)常住人口。即在城鎮(zhèn)有固定的居所在城鎮(zhèn)居住，在城鎮(zhèn)有固定的職業(yè)和穩(wěn)定的收入及生活來(lái)源并且戶口落戶在城鎮(zhèn)的人員；或者戶口雖然未在城鎮(zhèn)落戶，但是其已經(jīng)在城鎮(zhèn)居住、工作、生活并且達(dá)到一定期限的人員。所以，只要符合以上條件的人員均應(yīng)認(rèn)定為“城鎮(zhèn)居民”。因此，是否屬于“城鎮(zhèn)居民”并不以或并不僅僅以戶口或戶籍為標(biāo)志。
“城鎮(zhèn)居民”不僅包括戶口登記為“非農(nóng)業(yè)人口”的并且居住在城鎮(zhèn)的人員；而且包括居住在城市或小城鎮(zhèn)的，戶口登記為“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)居民戶口”的人員以及戶口雖然尚未在城鎮(zhèn)落戶，但是其已在城鎮(zhèn)居住、工作、生活并且已經(jīng)達(dá)到一定期限的人員。“城鎮(zhèn)居民”所包含的主體比“非農(nóng)業(yè)人口”要廣的多。因?yàn)椋?/p>
1、“非農(nóng)業(yè)人口”戶口人員，其居住、工作、生活均在城鎮(zhèn)并且其戶籍也落戶在城鎮(zhèn)，其戶籍與居住、工作、生活的環(huán)境和地域是統(tǒng)一的；“非農(nóng)業(yè)人口”自然應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“城鎮(zhèn)居民”。對(duì)這一點(diǎn)，無(wú)論是理論上，還是司法審判實(shí)踐中是沒(méi)有爭(zhēng)議的。
2、登記為“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)居民戶口”等戶口的人員也應(yīng)定性為“城鎮(zhèn)居民”。
其一、這幾種戶口是“農(nóng)業(yè)人口”戶口的演化；其雖然發(fā)源于“農(nóng)業(yè)人口”戶口，是“農(nóng)業(yè)人口”戶口的發(fā)展，但其已不同于“農(nóng)業(yè)人口”戶口。其是已經(jīng)進(jìn)城在城鎮(zhèn)居住、工作、生活的農(nóng)民，或因在城鎮(zhèn)有固定的自有房屋，或因有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來(lái)源，并且均因此生活在城鎮(zhèn)，從而因?yàn)榉瞎矙C(jī)關(guān)戶口管理所規(guī)定的一定的條件，其戶口遷至所居住的城鎮(zhèn)后在公安機(jī)關(guān)登記的戶口類(lèi)別。此時(shí)，他們的戶口在戶籍管理類(lèi)別上已不再是“農(nóng)業(yè)人口”，而是城鎮(zhèn)“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)居民戶口”等類(lèi)別。
其二、在客觀上，持此類(lèi)戶口的人員進(jìn)城后已經(jīng)不同于農(nóng)村居民，他們已遠(yuǎn)離土地和農(nóng)村，既不以土地為生產(chǎn)資料，也不以土地耕作為收入來(lái)源，并且不在農(nóng)村居住和生活。他們?cè)诔擎?zhèn)已經(jīng)有了自己固定的住所，居住在城鎮(zhèn)、工作在城鎮(zhèn)、生活在城鎮(zhèn)；盡管在公安機(jī)關(guān)戶籍管理類(lèi)別上其戶口是“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”或“地方城鎮(zhèn)居民戶口”等戶口，還不是“非農(nóng)業(yè)人口”戶口，但事實(shí)上他們已經(jīng)融入城市或城鎮(zhèn)，已經(jīng)是城鎮(zhèn)常住人口。
其三、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》第二條規(guī)定：“小城鎮(zhèn)戶籍管理改革的實(shí)施范圍是縣級(jí)市市區(qū)、縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)。凡是在上述范圍內(nèi)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。已在小城
鎮(zhèn)辦理的籃印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口。”因此，根據(jù)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》的規(guī)定，“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)居民戶口”等戶口均應(yīng)登記為城鎮(zhèn)常住居民戶口，持以上戶口的人員均應(yīng)認(rèn)定為“城鎮(zhèn)居民”。
3、《司法解釋》第25條規(guī)定的“殘疾賠償金”在理論上依據(jù)“勞動(dòng)能力喪失說(shuō)”而設(shè)定，是根據(jù)因傷致殘的受害人喪失勞動(dòng)能力的具體情況，來(lái)計(jì)算受害人未來(lái)的收入損失；同時(shí)，并考慮職業(yè)因素對(duì)受害人未來(lái)收入的影響。《司法解釋》第29條規(guī)定的“死亡賠償金”在理論上采取“繼承喪失說(shuō)”而設(shè)定，并確認(rèn)“死亡賠償金”的性質(zhì)是對(duì)受害人未來(lái)收入損失的賠償。因而，《司法解釋》第25條、第29條規(guī)定的“殘疾賠償金”、“死亡賠償金”均是對(duì)受害人未來(lái)收入損失、財(cái)產(chǎn)損失的賠償；而未來(lái)收入損失和財(cái)產(chǎn)損失的大小往往與受害人當(dāng)時(shí)的居住、工作（職業(yè)）、生活的環(huán)境和地域休戚相關(guān)的。
戶口仍在農(nóng)村尚未遷至城鎮(zhèn)，但其已“人戶分離”由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)工作、生活、居住并且達(dá)到一定期限的人員，其已融入城鎮(zhèn)，職業(yè)環(huán)境、居住環(huán)境、生活環(huán)境以及收入和消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均發(fā)生了變化。如果作為人身?yè)p害賠償?shù)氖芎θ耍湓馐艿氖杖霌p失和財(cái)產(chǎn)損失等實(shí)際損失完全不同于在其進(jìn)城以前作為農(nóng)村居民所遭受的損失。前者后者相比，前者的損失要大的多。
因此，參照最高人民法院《關(guān)于適用＜民事訴訟法＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第5條“公民的經(jīng)常居住地是指公民離開(kāi)住所地至起訴時(shí)已連續(xù)居住一年以上的地方”的規(guī)定，對(duì)雖然是“農(nóng)業(yè)人口”戶口，但“人戶分離”到城鎮(zhèn)連續(xù)工作、居住、生活達(dá)一年以上，而且其經(jīng)濟(jì)收入、生活來(lái)源已與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相分離的人員，也應(yīng)作為城鎮(zhèn)常住人口，將其視作“城鎮(zhèn)居民”。
因而，“農(nóng)村居民”也僅指系“農(nóng)業(yè)人口”戶口且在農(nóng)村居住、生活并以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為自己生活來(lái)源的人員，即農(nóng)村常住人口。
所以，將“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”等同于“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”戶口人員的理解是片面的，自然也是不正確的。
對(duì)受害人的分類(lèi)，從過(guò)去以戶口或戶籍為標(biāo)志劃分為“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”到現(xiàn)在以職業(yè)、居住、生活的地域和時(shí)間為標(biāo)志劃分為“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”，這是人身?yè)p害賠償立法的一個(gè)進(jìn)步；但是，這一分類(lèi)仍未打破和消除城鄉(xiāng)之間的差別，以致司法審判實(shí)踐中出現(xiàn)了“生命價(jià)值”不等的爭(zhēng)論并引起社會(huì)較為強(qiáng)烈的反響。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，隨著戶籍制度改革的進(jìn)一步加深和《戶籍法》的出臺(tái)，城鄉(xiāng)戶籍差別一定會(huì)消除，城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償在法律上一定會(huì)實(shí)現(xiàn)平等和統(tǒng)一！
目前社會(huì)上存在的一些就業(yè)歧視現(xiàn)象是體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，有其深刻的體制原因。廣東省是全國(guó)流動(dòng)就業(yè)規(guī)模最大、吸納外省農(nóng)民工最多的省份。據(jù)統(tǒng)計(jì)，吸納的外省勞動(dòng)力多達(dá)1700多萬(wàn)人。同時(shí)每年還需要轉(zhuǎn)移本省農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)達(dá)80萬(wàn)人，就業(yè)壓力較大。因此，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和國(guó)務(wù)院的總體部署，我們要以改革創(chuàng)新的精神，大膽探索和實(shí)踐，著力從六個(gè)方面消除體制，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度。
一是要深化戶籍制度改革，改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境。改革戶籍管理制度，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力在戶籍管理、子女入學(xué)、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障等方面能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，逐步消除農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度。我省的深圳、佛山兩市已在這方面作了有益的探索。
二是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理服務(wù)制度。改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。進(jìn)一步取消限制農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的歧視性政策和不合理規(guī)定。農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)，享有與城鎮(zhèn)居民同等的簽訂勞動(dòng)合同、按規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)、同工同酬、子女入學(xué)入托等權(quán)利。
三是完善公共就業(yè)服務(wù)制度，全面推進(jìn)人本服務(wù)。縣以上公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要建立健全以政策咨詢、失業(yè)登記、就業(yè)備案、就業(yè)援助、勞動(dòng)保障事務(wù)等為主要內(nèi)容的公共就業(yè)服務(wù)制度，全面推進(jìn)“以人為本”的就業(yè)服務(wù)。縣以上公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)免費(fèi)向進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)放，使農(nóng)民工享有與城市居民同等的就業(yè)服務(wù)待遇。
四是堅(jiān)持依法行政，規(guī)范用人單位與各類(lèi)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的行為。加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管力度，打擊違法犯罪活動(dòng)，消除就業(yè)歧視，保障勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)利。糾正招聘、用人等方面存在的各種歧視現(xiàn)象，各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康、年齡等條件，對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者一視同仁。
五是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的良性互動(dòng)機(jī)制。全面實(shí)施 “廣東省百萬(wàn)農(nóng)村青年技能培訓(xùn)工程”，積極組織農(nóng)村富余勞動(dòng)力、失地農(nóng)民、轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民開(kāi)展針對(duì)性、實(shí)用性的職業(yè)技能培訓(xùn)。積極組織具有創(chuàng)業(yè)條件和意向的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者、大中專(zhuān)(技校)畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高廣大勞動(dòng)者的就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力，通過(guò)提高勞動(dòng)者自身素質(zhì)，維護(hù)自身的就業(yè)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平就業(yè)。
六是加快就業(yè)立法，抓緊建立實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的法制環(huán)境。要抓緊研究制定出臺(tái)《廣東省促進(jìn)就業(yè)條例》，明確政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任，規(guī)范企業(yè)用人行為和勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的法制環(huán)境。
公安部副部長(zhǎng)黃明在同日舉行的新聞會(huì)上表示，“這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實(shí)是前所未有的。”《意見(jiàn)》是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)戶籍制度改革的綱領(lǐng)性文件，這一重大改革開(kāi)始進(jìn)入全面實(shí)施階段。
不再以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)之后，如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會(huì)福利，將是改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在。《意見(jiàn)》對(duì)此進(jìn)行了闡釋?zhuān)哼M(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。
根據(jù)《意見(jiàn)》所明確的發(fā)展目標(biāo)，到2020年，將基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)，有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
《意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革開(kāi)始進(jìn)入全面實(shí)施階段，明確了進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、政策措施和實(shí)現(xiàn)路徑。
《意見(jiàn)》指出，改革要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿，堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待，堅(jiān)持統(tǒng)籌配套、提供基本保障。
《意見(jiàn)》就進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。一是進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，有效解決戶口遷移中的重點(diǎn)問(wèn)題。二是創(chuàng)新人口管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證制度，健全人口信息管理制度。三是切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，擴(kuò)大義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障。
《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)要深刻把握城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀規(guī)律，切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革的各項(xiàng)政策措施，防止急于求成、運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)。
在戶籍制度自身改革的同時(shí)，各項(xiàng)配套措施如何落到實(shí)處？這是人們更為關(guān)注的問(wèn)題。結(jié)合意見(jiàn)，教育部、財(cái)政部、衛(wèi)生計(jì)生委等相關(guān)部委負(fù)責(zé)人進(jìn)行了一一介紹。
――就業(yè)失業(yè)：在就業(yè)失業(yè)登記管理上，將實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，并為農(nóng)民工提供免費(fèi)的就業(yè)信息和政策咨詢；面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)。
――子女教育：隨遷子女義務(wù)教育將被納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，按照進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校的人數(shù)來(lái)?yè)芨督逃?jīng)費(fèi)；支持地方以普惠性幼兒園為主，解決隨遷子女入園問(wèn)題，推動(dòng)以公辦學(xué)校為主接收隨遷子女接受義務(wù)教育；逐步完善并落實(shí)隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策；推進(jìn)隨遷子女在流入地參加升學(xué)考試。
――醫(yī)療衛(wèi)生：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口被納入社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)體系，獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；完善并落實(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。
――養(yǎng)老保險(xiǎn)：實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。
