時間：2023-05-30 10:46:28
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇電信監管，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
雖然VOIP的通話質量尚無法與傳統電話相比,但由于使用者能以遠較傳統電話低廉的費率撥打長途及國際電話,故伴隨著寬帶的普及,VOIP將成為潮流。未來隨著技術不斷的發展,VOIP的通話質量也將會逐漸接近傳統電話服務質量水平,屆時將會大大沖擊以電路交換(Circuitswitch)技術為主的傳統電信經營者。
由于VOIP在未來極有可能成為語音通信的主流,關于VOIP的監管政策成為各國電信監管機構的關注議題。
從國際上看,電信市場發達國家的監管機構多年前已開始注意到VOIP的發展趨勢,目前關于VOIP的管制主要有三種監管模式:
第一種模式放松管制型,以歐盟和美國為代表?；诖龠M新技術和新業務的立場,為不妨礙互聯網的發展,歐盟和美國尚未對互聯網上提供的VoIP服務(或稱網絡電話服務)進行直接管制,但都表示將密切注意其發展,必要時將其納入電信業務管理。
歐盟和美國對VOIP不實行直接管制,是與其電信市場的發展密切相關的。對美國和歐洲國家來講,多年來打破壟斷、引入競爭后,固話業務市場競爭已較充分,話音業務價格已大為下降,對新進入者而言純VOIP話音業務的盈利空間不大,用戶選擇VOIP的原因不僅僅是為了價格。例如,目前在芬蘭,固話的包月費僅為10歐元左右,在德國提供VOIP話音服務的經營者為競爭需要只能將資費定為較低的1-1.5歐分/分鐘。對原有運營者,如德國電信等由于其對原有網絡投資較多,也不愿意馬上折舊完全用IP技術替代原有網絡。據了解,多數運營商準備2008年后才開始IP網絡方面的大規模投資。對于歐盟和美國而言,由于已完成了轉型和市場轉型,其發展VOIP更多是技術驅動,其定位為促進寬帶業務發展。
當然,這里說的不直接管制主要是指對許可和價格不管,而對涉及資源和公眾利益和安全的還是管的,比如歐盟在號碼使用和承擔的義務方面對VOIP服務實際上也是分類管理的,2005年6月3日,FCC命令要求基于VOIP提供者提供增強的(Ehanced)911緊急電話服務。這一決定標志著FCC在對VOIP的監管上邁出了重要的一步,說明隨著VOIP的發展,對其實施一定程度的監管是必要的。當然,現階段美國還是將VOIP作為區別于傳統電話而對待。其在VOIP監管政策的發展動向將會對其他國家的監管政策產生示范效應。
第二種模式是適當管制型,以日本、香港及新加坡為代表,這三個國家/地區的政府分別于1998年至2000年間將VOIP納入電信業務,采取較為簡單的許可方式,并對VOIP進行“輕手管理”。
對于新生的事務,日本等國家采取了較為謹慎的政策選擇,將VoIP(至少是部分形式的VoIP業務)視作傳統的電話服務進行管制。不過由于這些國家和地區對傳統的電話服務的管制也是日益放松,因此對VOIP的監管可謂“輕手監管”。以日本為例,對VoIP業務實施許可證制度,在提供業務前要首先獲得日本總務省的許可,提供業務后需定期報告VoIP收入和業務流量;對于VOIP質量,日本也有一定要求。日本的VOIP管制政策不同于歐盟,重要一點就是為日本的寬帶用戶數量巨大,VOIP服務發展迅速,存在如互聯互通、網絡和信息安全以及用戶權益保護等諸多的可能性較大。在日本,有1/10的家庭,即大約490萬用戶在使用VoIP服務;相形之下,VoIP的用戶在法國只有22萬,在德國是11萬,而在英國不過5萬。VOIP市場規模是導致各國監管政策不同的重要因素。因此,日本等國家/地區在VOIP管制上持慎重態度也就可以理解了。
第三種模式是嚴格管制。代表國家是俄羅斯。該國政府于2005年2月21日立法對IP電話服務提供商實行許可制,要求提供IP電話的公司申請許可證。
有關認為,俄羅斯這一立法使對所謂的IP電話運營商的許可復雜化,這是政府為保護大的國有公司,限制來自獨立的IP電話公司競爭的步驟之一。因為這些獨立的運營商已經在蠶食原有運營商尤其是國有的長途電話壟斷者OAORostelecom的市場份額。下一步,政府還將通過一系列法規來規范IP運營商與Rostelecom的連接。新的使獨立提供IP服務的運營商很難合法化,還有些運營商可能由此出局,而這些運營商在此前已經進行了大量的網絡投資,支付了大額稅款。俄新的立法的目的是幫助原有運營商,尤其是Rostelecom,因為它正在失去其市場份額,而政府仍希望Rostelecom保持長途電話的高資費以補貼本地電話。
不同國家對VoIP的監管所持有的不同態度反映了不同的監管理念,美國、英國強調鼓勵新技術和新業務的,而俄羅斯則顯得更為保守,維護傳統國有運營商的利益,而日本等國則由于本國特殊的市場情況處于中間狀態。這也是VoIP發展中新舊兩股不同勢力相互爭奪的縮影。
在,對于VoIP還沒有明確的監管政策,這一方面促使一些公司在政策的空白點中尋找發展空間,開展不同形式的VoIP經營,另一方面也使VoIP的發展處于眾多不確定性因素之中,妨礙了其健康發展。
事實上,無論是傳統電信運營商還是新興互聯網,都在不同程度上經營著VoIP。傳統電信運營商如中國電信、中國網通、鐵通等運營商都在試驗VoIP。鐵通希望通過VoIP技術與中國電信和中國網通競爭,中國電信與中國網通分別掌控南北兩張固定電話網絡,而雙方要想進入對方的經營領地最好的辦法也是拓展VOIP服務,因為這樣可以避免重新鋪設電話網絡的成本,解決入戶網絡壟斷的。因此,運營商一方面害怕VoIP,對其盡量采取打壓的策略;另一方面,面對模糊的監管政策和激烈的市場競爭,運營商又不得不把VOIP服務作為自己的競爭武器。在VOIP市場上,各種互聯網新生勢力希望在語音市場分得一杯羹,主營電信數據業務的互聯網公司有機會進軍語音市場。263網絡通信股份有限公司,就將戰略重點投放到了“多媒體綜合通信新業務”上,就是通過其“E話通”多媒體即時通訊工具,可以實現PC到PC的可視通話功能。在經過一些技術升級后,還可實現PC到固定電話、到手機的通話功能。
按照我國現有立法規定,PCtoPhone和PhonetoPhone屬于基礎電信業務,不對非基礎電信業務運營商開放。而PCtoPC的VoIP服務,對70%以上收入都來自話音業務的中國電信和中國網通兩個運營商來說,將有很大的。IP電話的出現已經讓運營商的長途業務逐步衰退,VoIP將會對固網運營商產生沉重打擊。但作為網絡資源的擁有者,電信和網通最終會受到多大程度的影響還有待評估。
不過,VoIP已經顯示出了巨大的空白市場和利潤空間,VoIP市場也早已暗流洶涌,相應地設備市場也是磨刀霍霍。據統計,國內已有近20家寬帶電話機廠商,寬帶電話機頂盒、IAD設備等技術保證了可以在寬帶網絡上實現數據、語音和視頻的結合,相關設備的市場規模預計將達上百億元。不過,VoIP的發展基于傳統互聯網,VoIP在今后相當長的一段時期內,仍將是依賴于互聯網、機的一項,而不能通過特殊的終端設備直接使用。這意味著VoIP服務的潛在用戶群存在一定的局限,它與計算機和互聯網普及率的高低密切相關。所以,盡管在資費等方面深受消費者的青睞,但在保障信息安全和通話的質量等方面仍面臨著重重困難,此外,VoIP在投資規模、互聯互通、碼號資源等方面也存在不確定因素。
【關鍵詞】進化穩定策略;電信監管;進化博弈
一、引言
完全理性,往往是經典博弈論中的必要條件,在參與的過程中均通過獲取最佳策略獲取最大利益,但實際情況下的參與人往往是有限“理性”的,無法做到完全“理性”。近年來,進化博弈理論的重視程度加深,其將有限“理性”假設作為理論基礎。[1]我們發現，進化博弈的模型可適用于多種領域。因此，我們通過采取動態分析這一方法,將對參與人行為有一定影響的各種因素納入設計好的模型,根據系統論相關觀點來對群體行為的演化趨勢進行深入考察與研究。國內外眾多學者在這一領域采取了一些有效研究，如在應用上，進化博弈理論大致可以分為兩種：一種為進化博弈在社會管理中的應用研究，另一種為進化博弈在企業管理領域的應用研究。[2、3]
二、進化博弈理論在電信監管方面的應用
進化博弈論廣泛應用在生物學、社會及經濟學。而目前涉及到電信企業及監管機構的博弈研究中，學者們依舊會默認博弈主體是完全理性的，這也是基礎的假設前提。[4]并且，二者的研究一般認為是基于非合作性質的博弈。但是，在現實生活中，二者往往多是有限理性的，完全理性的存在只是一個理想狀態。因此，從現實意義的角度來看，引入進化博弈研究理念來創新電信監管部門對電信企業的監管方式是非常有必要的。
（一）進化博弈模型構建
根據上述分析，我們構建關于電信企業與監管者行為的一般模型。在研究過程中,為保證客觀性，先對參與主體、主體行動、信息情況和監管的實施情況進行一般性說明與假設。根據上文介紹,電信監管機構和電信企業主體不同策略下的成本、收益可以做出如下假設:我們將A(C)定義為電信監管機構監管的原始成本,這一成本始終是默認為存在的，且其值不隨監管強度的大小而改變;在這一情況下，如果電信監管機構的實施情況為“強監控”,那么，電信企業主體一旦“逾越規則”就會被給予懲罰,此時，電信企業主體就會產生包括受到消費者和監管機構的批評與處罰等在內的企業負效用,我們將這一效用設為-μ。而此刻，作為監管方，由于監督有力，如罰款以及在公眾中的威信提高等行為，因此監管方將會獲得收益，我們將這一收益設為λ;相反，對于電信企業來說，如若企業主體能夠合法經營,那么，該主體無負效用產生，此時將可以有較為穩定的收益，我們將其設為θ;另外，對于監管方而言，也會存在不負責的行為。如監管不力、等行為。在這種“弱監控”情景下，如若電信企業主體“逾越規則”,那么，電信監管方將產生包括受到消費者和上級的批評與處罰等在內的負效用，我們將其設為-χ。而此刻，企業主體因違規經營，會盈利從而得到利潤，我們設為δ;相反，如若電信企業主體“誠信經營”,電信監管方就會因閑暇或節省監管成本的原因，獲得正效用，我們設為ρ,電信企業仍將獲得穩定收益θ。
（二）模型分析
博弈初始,根據經典博弈理論，我們假定電信監管方(1方)實施“強監控”策略的比例為x,如此實施“弱監控”策略的比例為1-x;對于電信企業群體(2方)而言，假設企業主體選擇“遵守規則”策略的概率為y,那么，采用“逾越規則”策略的概率就為1-y。根據以上假定,對模型進行了適應性分析和穩定性分析,得到同一坐標平面內電信企業和電信監管機構兩群體的復制動態趨勢的相位圖。根據相位圖顯示，存在四個鞍點,并沒有進化穩定策略。然而，其均衡狀態可以分析獲得;當初始狀態落在I區域時,該博弈收斂于平衡點x=1,y=0,即:(強監控,逾越規則)是電信監管方和電信企業主體兩個博弈群體中所有參與者的必然選擇。當初始狀態落在Ⅱ區域時,該博弈收斂于平衡點x=1,y=1,即:(強監控,遵守規則)是電信監管方和電信企業主體兩個博弈群體中所有參與者的必然選擇。當初始狀態落在Ⅲ區域時,該博弈收斂于平衡點x=0,y=1,即:(弱監控,遵守規則)是電信監管機構和電信企業主體兩個博弈群體中所有參與者的必然選擇。當初始狀態落在Ⅳ區域時,該博弈收斂于平衡點x=0,y=0,即:(弱監控,逾越規則)是政府和核心企業兩個博弈群體中所有參與者的必然選擇。
（三）模型驗證
隨著通信業的高速發展,運營商通過實施資費套餐這一市場策略,通過捆綁月租費與使用費供用戶選擇。消費者并不清楚資費套餐的收費標準,經常掉進資費陷阱。分析發現這種問題屬于第一種進化穩定策略情形,現實表現為電信監管機構執行監管的成本大于對電信企業主體違規經營的罰款,由于資費套餐具有很強的隱蔽性,監管方必須有強大的財力物力人力支持,才能完全查出電信企業存在的問題,目前電信監管方不具備這樣的實力,因此電信監管機構群體會選擇弱監控策略。如何才能改變監管不力的情況,可以考慮不斷加大對“違規經營”企業的處罰力度,建立合理的監督機制。此刻,由于企業“違規經營”所獲得的收益小于其由此被查處時的負效用,電信企業群體就會選擇采取“合法經營”策略,與模型的推理完全相符。
三、結論
通過建立電信企業主體與電信監管方之間的進化博弈模型,對其均衡結果進行分析討論,我們可以得出結論:博弈兩方初始階段不同，均衡也不同，策略的選擇與兩方選擇比例相關。所以，對于電信行業的監管一方而言,只有通過漸漸加大獎懲力度,才能有效防止企業主體逾越規則去經營的現象產生,從而更易推動多數電信企業遵守行業規則，合理贏取利潤。
作者:徐 臻 劉逸哲 單位:中國海洋大學
參考文獻
[1]孫慶文,陸柳.不完全信息條件下演化博弈均衡的穩定性分析[J].系統工程理論與實踐,2003,(7):11-16.
[2]田厚平,郭亞軍.一類基于進化博弈的多主多從Stackelberg對策算法[J].系統工程學報,2015,20(3):303-307.
原郵電部在《從事放開經營電信業務審批管理暫行辦法》（1993年9月11日）第六條明文規定：“境外組織和個人以及在我國境內的外商獨資、中外合資和合作企業，不得投資、經營或者參與經營電信業務?！?995年6月又通告：“國際電信業務（包括基礎電信業務和增值電信業務），我國尚未放開經營，國家規定由郵電部統一經營，未經國務院批準，任何單位不得經營國際電信業務；重申我國境內的公用通信網、專用通信網的有線電、無線電通信業務，一律不允許境外各類團體、企業、個人以及在我國境內已興辦的外商獨資、合資和合作經營或參與經營，也不得以任何形式吸引外資參股經營”。在我國頒布的《外商投資產業指導目錄》中，郵政、電信業務的經營管理也被列為禁止項目。到1999年初，電信服務在我國對外商的市場準入中，仍然完全處于被禁止之中。?
2000年9月25日國務院頒發了《中華人民共和國電信條例》。不久，又出臺了《外商投資電信企業管理規定》（以下簡稱《規定》），明確了外商進入我國電信運營市場的具體條件。根據《規定》，外商如果選擇商業存在這種模式在我國境內提供電信服務業務，只能采用設立合資公司的形式。并對外商投資電信企業的注冊資本做了限制：(1)經營全國的或者跨省、自治區、直轄市范圍的基礎電信業務的，其注冊資本最低限額為20億元人民幣；經營增值電信業務的，其注冊資本最低限額為1000萬元人民幣；(2)經營省、自治區、直轄市范圍內的基礎電信業務的，其注冊資本最低限額為2億元人民幣；經營增值電信業務的，其注冊資本最低限額為100萬元人民幣。 ?
另外，對外資在合資企業中的投資比例，《規定》按照我國的電信運營市場開放承諾，做了限制性規定：經營基礎電信業務（無線尋呼業務除外）的外商投資電信企業的外方投資者在企業中的出資比例，最終不得超過49％。經營增值電信業務（包括基礎電信業務中的無線尋呼業務）的外商投資電信企業的外方投資者在企業中的出資比例，最終不得超過50％。?
此外，《規定》還對外商投資電信企業的審批程序做了具體的規定。?
至此，我國已按照WTO承諾為外資企業合法的在中國大陸經營各類電信業務提供了法律保障。
入世后，對外商投資境內電信業的限制將逐步放寬，但外商投資電信服務業仍必須得到國家電信主管部門的批準，取得營業執照，這也是世界上所有國家的共同做法。目前信息產業部在《規定》的基礎上，正在制定此規定的實施細則。?
二、政府對電信運營商的管制現狀
(一)建立了獨立的電信管制機構，從中央到地方，電信管理機構已實現了政企分開。
信息產業部既是行業主管部門，又是市場監管部門，對我國的信息產業進行統一管理。到2000年12月底，全國31個省區市通信管理局也全部組建完畢。信息產業部和各省區市的通信管理局是電信行業的主要管理部門。申請在省、自治區、直轄市范圍內經營增值電信業務的，須由所在地省級電信管理部門負責審批；申請基礎電信業務或跨省、自治區、直轄市經營增值電信業務的，由信息產業部負責審批。?
此外，國家計委、財政部、外經貿部等部委在電信領域也行使一定的管理權利。
信息產業部成立后，政府加大了改革力度。通過破除壟斷、引入競爭，促進了電信市場的快速發展。但目前突出問題是我國的電信行業主管部門管制職能劃分不清，管制效率還不夠高。另外，對電信企業的管理權力也分散于幾個部門之中，影響了信息產業部的權威性。?
(二)電信管制初步做到有法可依，但《電信法》仍未出臺
從1998年12月，國務院和信息產業部等相關部門陸續了一系列行政法規和規章以及其他規范性文件，主要包括：《中華人民共和國電信條例》、《互聯網信息服務管理辦法》、《從事放開經營電信業務審批管理辦法》、《計算機信息系統安全保護條例》、《互聯網站從事刊登新聞業務管理暫行規定》、《電信服務質量監督管理暫行辦法》、《電信用戶申訴暫行辦法》、《電信服務用戶滿意度評價制度》、《電信服務標準（試行）》等，初步形成了有中國特色的電信法律法規體系。特別是作為我國第一部管理電信業的綜合性法規，《中華人民共和國電信條例》的出臺結束了電信業基本無法可依的狀態，通信的發展和改革進入了新的階段。最近國務院頒布的《外商投資電信企業管理規定》，也為外資的進入提供了明確的法律依據。?
綜觀世界上一些電信業發達和電信管制比較完善的國家，都有自己的電信法典。如英國有“1981年電信法”，美國在1934年通訊法的基礎上通過了1996年電信法，德國也在1996年出臺了電信法。電信法為這些國家電信產業的發展創造了良好的環境。我國目前急需出臺《電信法》來鞏固改革的成果，從法律上明確電信管制者的地位以及各運營商的義務，并加強對消費者利益的保護。應該講，目前《電信法》的出臺時機已經基本成熟，應加快立法工作，以便依法進行電信管制。?
(三)管制策略：加大電信重組力度，培育有效競爭
隨著鐵通公司的組建，我國電信市場出現了電信、移動、聯通、網通、鐵通、吉通和衛星通信公司7大運營商，在各個業務領域做到了至少有兩家企業提供服務的局面。政府為促進競爭，實行不對稱管制政策，對主導電信運營商市場重點管制，而對新進入者和非主導企業放松管制，并且給予一定的政策優惠。非對稱管制的結果是在電信市場初步形成了一定的競爭，特別是在長途業務領域，競爭已經比較充分，在移動通信領域的競爭也比較有效。但是，在本地業務市場，企業間的競爭仍是微不足道。?
為促進電信市場更大程度的競爭，國務院于2001年11月17日下發《電信市場重組方案》，決定先將中國電信按地域劃分為南北兩家公司，再將吉通、網通和中國電信華北、東北、山東10個省公司合并組建新的網通公司；中國電信其余省市電信公司組建為新的中國電信集團公司；聯通和移動保持不變。在上述重組完成后，中國電信市場將會呈現“5+1”格局，電信業重組成中國電信、新網通、中國移動、中國聯通、中國鐵通5家公司，再加一個中國衛星通信公司。其中，中國電信的長途傳輸網將按照光纖數和信道容量的所有權70%、30%來分配給新網通和新電信。我國政府的目標是在不太遠的將來，組建4～5個實力大致相等的綜合性電信運營企業，以實現有效競爭。?
目前信息產業部正加緊落實電信拆分的具體實施工作，至于第二次電信拆分重組的效果如何，需要時間的檢驗。?
(四)政府在對電信企業實行管制的同時，越來越重視電信消費者的利益保護
為保護電信消費者的合法利益，信息產業部先后出臺了數個行政規章和其他規范性文件，明確了消費者享有的權利以及電信運營商的義務。信息產業部還通過設立的專門的投訴受理中心，對運營商的服務質量進行監督。此外，信息產業部定期各電信運營商的服務質量檢查情況，并向社會公開通報，形成了有效的社會監督局面。?
此外，電信行業主管部門還在互聯互通、資費管理等方面加大了管理和處罰力度，直接或間接地維護了消費者的合法權益。?
不過，政府在進行管制時，不嚴格按照法律規定進行管理活動的問題仍十分突出。不依法辦事的問題體現在許多方面。比如沒有嚴格執行《價格法》等國家法律，在價格制定、費用調整等方面沒有嚴格履行法定程序，如舉行的聽證會存在的問題：聽證會缺乏廣泛性和代表性，參加聽證會的人員由政府代表指定，實行封閉式聽證，難以代表社會各方的利益；缺乏反饋性，通常是舉行一次性聽證會，沒有將有關信息進行反饋就正式制定有關政府管制政策。?
入世后，我國政府對電信企業的管制任務將更為艱巨，有關主管部門必須加快自身改革，盡快提高管制水平和管制效率，以迎接入世的挑戰。?
三、中國政府對電信運營業的入世承諾
根據《基礎電信協議》，協議的簽字國必須對本國電信市場開放的業務、時間進度做出許諾，許諾由成員國之間協商決定，簽字國在許諾中可以附加限制條件。但許諾一旦做出，就必須遵守。?
根據我國的入世協議書，加入WTO后我國在電信服務貿易領域應承擔的義務主要體現在以下幾個方面：?
(一)首先必須履行GATS電信附件規定的基本義務，允許外國各部門的服務業提供者(包括自然人和法人)進入和使用我國公共電信網及所提供的服務，不得在安裝服務設施配備、收費等方面違反國民待遇和最惠國待遇。GATS電信附件被形容為電信市場準入的“總保單”，是各成員應遵守和最低限度的電信市場準入標準，適用于各成員影響進入和使用公共電信傳輸網絡和服務的所有措施，不適用于影響有線或無線電廣播或電視節目傳播的措施(附件第2條)。它要求各成員確保按合理的、非歧視的條件允許其他成員的服務提供者進入或使用其公共電信網及其服務，包括在具體承諾表中承諾提供的服務；應允許服務提供者購買或租賃附加終端和其他與公共電信網互聯的必需設備。各成員應確保其他成員服務提供者在其境內或越境使用公共電信網及其服務，包括私人租用線路，允許所租用的線路與公共電信網及第三人租用的線路互聯。GATS電信附件要求各成員一致遵守，一成員即使沒有參加《GATS第四議定書》，沒有在基礎電信方面做出任何市場準入承諾，也要為其他成員服務提供者在其境內從事相關服務提供進入和使用公共電信網的基本保證。?
(二)中國必須履行與主要WTO成員達成的關于電信業市場準入，國民待遇方面具體承諾的義務。承諾如下表：?
中國與主要WTO成員關于電信業市場承諾表
注：a指外資比例，余同。
(三)中國必須在電信領域承擔《服務貿易總協定》規定的一般義務，主要是最惠國待遇(MFN)和透明度要求。GATS最惠國待遇原則具有給惠與受惠的普遍性，每一成員既是給惠主體也是受惠主體；它又有實在性，最惠國待遇與各成員所作的具體承諾掛鉤，不是空洞無物。根據MFN要求，中國應立即無條件地將其在基礎電信國家承諾表中做出的具體承諾非歧視地適用于所有其他成員，應給予每一成員的服務及服務提供者不低于具體承諾表規定的待遇標準。并且在未做出具體承諾的電信領域，中國也必須給予另一成員的服務和服務提供者不低于給予其他國家(包括WTO成員和非成員)類似的服務和服務提供者的待遇。假如我們允許外國公司在我境內經營移動通訊業(商業存在的市場準入)，而在國民待遇方面未作承諾(非約束)，我們可以依法對外國電信經營者征收比國內經營者更高的所得稅，對任何其他成員電信經營者都應按此標準征稅，低于或高于這個標準都會造成歧視后果。中國還必須符合GATS及電信附件規定的保持與電信服務有關的法律、行政措施的透明度要求，公布影響外國電信服務提供者所提供服務市場準入的法規、標準和行政措施；公布影響其他成員服務提供者進入和使用我國公共電信網及服務的法規、標準和行政措施。?
履行上述義務的主體包括中央和地方政府及代表政府行使權利的非政府團體。GATS要求：“每一成員應采取一切可能的適當措施，確保其境內的地區地方政府和當局及非政府團體履行其責任和義務?！?
由此可見，我國電信服務業開放承諾具有以下特點：?
1.我國對電信開放的承諾是全方位的，既要承擔電信附件規定的基本義務和GATS的一般性義務（最主要的是最惠國待遇和透明度要求），也要承擔具體的電信市場開放進度安排。
2.我國電信市場運營市場的開放是遵循“從增值業務開始到移動通信業務、到開放基礎電話業務、最后開放基礎設施”的開放順序的，這也是WTO成員市場開放其電信運營市場時基本遵循的原則。
3.我國的電信市場開放承諾是有限制的，是附條件的市場開放。體現在以下幾個方面：
首先，有時間限制。不是一蹴而就，而是漸進的，針對各項業務提出了開放的時間安排。市場開放度隨入世時間的延長而提高。業務開放是由點到面逐步開放的。
其次，有地域限制。先開放經濟最發達的經濟中心城市，再開放一些中心城市，最后是取消地域限制。?
再次，有股權限制。外資只能以合資形式進入我國電信運營市場，且外資股權比例被限制在一定范圍內，導致的業務競爭是一種聯合的競爭。對關系國計民生和信息安全的電信業務，不允許外資控股。
最后，承諾只是針對特定的時期。在承諾的過渡期后，沒有做出進一步開放的承諾。
以上這些限制條件，決定了外資不可能在短時間內大舉涌入中國市場。因此，對于入世和開放中國電信運營市場，要辨證地對待。既不能悲觀絕望，也不要盲目自大。首先不必過分擔心外資的進入，外資是否進入，既取決于對中國電信市場前景的預測（電信被炒得過熱，受國民經濟總體情況制約），也要取決于國內現有電信運營商的策略選擇。因為在許可時，必須是合資形式，而如果國內公司不愿意與外資分享豐厚的利潤，仍然無法以合資企業的形式進入。未來中國電信市場的競爭將是中資企業與合資企業、中資企業與中資企業、合資企業與合資企業間的競爭，不會出現中資和外資企業的直接競爭。?
另外，從那些已經開放電信市場的國家來看，并沒有哪個國家的電信產業被外資所控制（巴西是一個爭議）。恰恰相反的是，隨著國內市場的對外開放，這些國家的電信市場走上了健康發展之路，市場競爭的形成和加強也使消費者得到了更好的電信消費服務。另外，國外電信公司并不是盲目進入別國的電信市場，因為從實踐來看，那些進行海外經營的電信公司，其海外經營有好有壞，并不是戰無不勝。從目前發達國家國家和地區電信公司的發展來說，普遍遇到了困難。這些企業正忙于自我調整和穩固國內電信市場，對海外市場至少在近兩年不會有太大動作。
從對我國入世承諾的內容分析以及其他國家和地區電信市場對外開放的實踐來看，入世對我國電信運營業并不是“洪水猛獸”，也不會存在民族產業被外資“沖垮”的可能性。然而，挑戰仍是巨大的，表現在電信運營市場會發生很大的變化，電信管制者和電信運營企業必須盡快做好自我調整，以應對挑戰。
四、入世后電信運營業發展面臨的挑戰
(一)概述
加入WTO是我國經濟融入經濟全球化大潮的必然選擇?？傮w上來講，在電信運營市場全球化發展的今天，加入WTO對于我國的電信運營業是機遇大于挑戰。它不僅有利于我國電信產業綜合實力的提高，而且為我國的電信運營企業向全球電信運營市場開拓經營帶來了廣闊的空間和機遇。但由于我國電信運營業長期以來封閉經營，導致競爭實力較弱，法律政策的管制框架尚不完善，能否抓住加入WTO所帶來的發展機遇還需要進行大量的工作。因此，我們要加強對挑戰和自身不足的估計和分析，迎接挑戰，抓住機遇。?
入世會對我國電信運營業存在挑戰，主要有以下幾個方面的原因。一是由于我國電信運營商的競爭力與國際運營商相比仍然存在較大的差距，尤其是經營服務水平方面甚是欠缺，因此外資進入后以何種方式與國有電信運營商展開競爭是至關重要的；二是我國的《電信法》尚未出臺,各項管制政策還未到位，處于研究制訂階段，外資進入后，電信監管機構對電信運營商的管理方式將主要通過法律手段來進行，相關法律法規的不健全將可能會導致外資進入后鉆法律空子的后果，最終造成對國家利益的損失；三是外資進入我國電信運營領域后可能會對國家通信安全和機密帶來威脅；四是外資可能集中于東部沿海地區和贏利業務，加劇城鄉和地域差距，影響電信的普遍服務。因此，我國入世談判時對電信運營市場的對外開放承諾是決定我國電信運營業在入世后所面臨的挑戰程度的關鍵因素。下面先對談判結果進行一下分析。?
我國已經加入WTO，從談判結果來看，對電信的開放是適度的，對外資仍然有一定的限制。這些限制包括：外資進入我國的電信運營市場必須是與國內電信運營商合資，而不能獨資成立；與國內電信運營商合資時，外資不得超過一定的比例，在基礎電信領域不得超過49%，增值電信領域不得超過50%；從時間上看，對外資的開放有3～5年的過渡期；從地域上看，對發達地區的開放優先于對不發達地區的開放；外資不得進入國際出口局的建設和經營管理，保證了我國電信管理當局對國際信息流入國內的管理和控制。這些限制為我國的國有電信運營商提供了增強競爭力的過渡期，為電信監管機構制定相關法律法規提供了時間，為國家通信安全提供了保障，從而使加入WTO后我國的電信運營業面臨的4個方面的挑戰得以降低。即使如此，從綜合實力來看，入世仍然對我國的電信運營業存在挑戰。下面分別從運營商和電信監管機構兩個角度分析一下入世后所面臨的挑戰。?
(二)運營商面臨的挑戰
1.電信市場競爭的加劇是對運營商的嚴峻考驗?
按照我國做出的承諾，外資將采取與國有電信運營商合資的方式進入我國的電信運營市場。可以預料，2002年開始，重組后的六大運營商將成為外資進入中國電信運營市場時爭奪的合資合作對象。外資的進入不僅為我國電信運營商融入了資金，更為重要的是帶來了各國運營商多年來經營電信服務的靈活有效的經營管理方式，這必將使我國的電信運營業向著更高質量成長，由以往的粗放型增長逐步向集約型增長轉型，企業內部資源整合將更加高效。這一變化反映在電信運營市場上則表現為電信市場競爭的進一步升級和加劇，消費者得到更多的益處，電信運營商則面臨著優勝劣汰的嚴峻考驗。競爭力強的電信運營商將在競爭中不斷成長，市場份額逐步擴大，而競爭力較弱的運營商將會面臨被收購或退出市場的風險。市場競爭加劇導致的另一個后果就是電信運營商利潤率的降低，這對于運營商的資金周轉及經營管理都會帶來直接的影響，是對電信運營商的又一個挑戰。?
2.外資的進入對電信運營商的公司化運作提出了更高要求?
外資參股電信運營企業，成為電信運營商的股東，按照《公司法》規定，外資代表將行使其股東的權利。一方面外資股份會參與股東分紅，從我國電信運營市場中得到盈利；另一方面作為公司股東，外資代表有權監督公司的運作，參加股東大會，參與公司的重大決策，從而使得公司運行更加規范。從目前來看，我國的幾家大的國有運營商，尤其是傳統的運營商，尚未實現公司化運作，對公司化運作缺乏足夠的認識和實際經驗。因此需要盡快學習和運用現代企業管理方法來轉換企業經營機制，建立現代企業制度。大膽引進富有豐富管理經驗的人才，培養一批具有現代管理理念，熟悉公司化運作的優秀人才。同時還要提高公司資本運作的能力和水平，通過重組、并購等方式實現公司的外部擴張式成長。?
3.入世后我國電信運營商在開拓國際電信運營市場面臨挑戰?
加入WTO后，不僅外資可以進入我國電信運營市場，我國電信運營商也可以“走出去”開拓國際電信運營市場。后者對于我國的電信運營商來講是比較陌生的。一方面，從觀念上講，由于我國電信市場巨大的潛力，近年來，我國的電信運營商一直將精力集中在開拓國內電信運營市場，對國際電信運營市場極少關注；另一方面，我國的電信運營商在實力上與國際電信運營商存在較大的差距，開拓國際電信市場對于我們是考驗。雖然開拓國際電信運營市場存在種種困難，但是從長遠來看，我們應該樹立國際化經營的意識，積極準備進軍國際電信市場。?
(三)電信監管機構面臨的挑戰
1.電信監管機構面臨監管方式的變化?
雖然近年來我國電信監管機構在監管方式上做了不少的轉變，但仍然未達到入世后對監管的要求，需要做進一步的轉變。如：過去長期計劃經濟下形成的“官本位”的思想觀念與WTO的要求不相符合等。目前信息產業部已經不再直接插手干預電信運營企業正常的企業行為了，但在一些具體細節上由于相關法律的不健全，仍然離不開大量的行政審批。隨著法律制度的逐步完善和入世后對監管的要求逐步到位，行政審批將會大大減少，電信監管機構將通過法律手段來對電信運營市場進行監管，規范企業的違法行為，對于電信產業的宏觀管理將通過適當運用價格、稅收、法律等手段來加以引導。另外，入世也對監管機構的公正性、獨立性、權威性提出更高的要求，科學決策、執法公正、反腐倡廉成為衡量監管機構是否有效的重要標準。?
2.電信監管機構和相關部委需要盡快制定和完善入世后需要的法律法規?
我國電信業相關的法律法規還不健全，包括至今尚未出臺《電信法》，難以適應入世后WTO提出的要求。而有些現行的法律法規已經不再適用入世后的情況。因此，當前的緊要任務是盡快清理過去的法律法規，廢除或修改不再適用的法律條文，按照WTO規則來制定新的法律法規。尤其是要盡快出臺外商投資我國電信運營業和我國電信運營商開拓國際電信市場兩個方面的法規和管理辦法，為運營商合法經營提供依據。除了行業法規，反壟斷法、并購法等法律法規的空白也不符合入世要求。?
關鍵詞1反壟斷
通信產業報：今年以來，《物權法》、《反壟斷法》相繼頒布，這兩部法律對通信業發展
產生哪些影響？對于電信法制建設將起到何種作用？
李國斌：《物權法》是針對社會主義市場經濟的“確權”法律，對社會的整體影響力比較大?！斗磯艛喾ā肥沁m應市場經濟公平競爭的要求應運而生的法律，在一定程度上會起到“經濟憲法”的作用。應該說，這兩部法律對通信業的發展、監管都將產生深刻的影響，也將催動和加快電信法制化進程。
由于對所有權的規定，《物權法》對電信行業建設和規劃方面的影響比較突出，涉及建設用地、駐地網、接入網建設等問題。實際上，《物權法》已引入了一個評估機制，這一評估機制就是不能違反法律和公共利益。為了達成和實現公共利益，權利人(小區業主)在實施權利的過程中，需要承擔一定的“容忍義務”。容忍義務不是對電信企業進駐、施工這種行為的容忍，而是對由電信企業上述行為所代表的“公共利益”的容忍，因為電信企業施工等行為目的是為了向公眾提供服務。只有承擔一定的“容忍義務”，權利人才能有效地實現相關利益。
在無線通信方面，電信企業架設的基站，必須在國家規定的安全輻射范圍之內；而且需按照國家規定給予一定補償。在此前提之下，電信企業才能開展建設。在有線通信方面，主要涉及接入網、駐地網問題，根據《物權法》的規定，涉及業主共同利益的事項，要由業主共同來決定。未來，應該在互聯互通的前提下，實現電信運營商利用開發商提供的駐地網和接入網來提供服務，并提供結算條件，不能因開發商投資建設而造成先進入者實施排他經營的局面。
《反壟斷法》和電信行業關聯很大。電信行業本身是帶有壟斷性的行業，認識《反壟斷法》，要注意這樣幾點：
首先，目前六家電信運營商都擁有同一投資方，這是市場結構的決定性因素。在電信領域，還存在行政壟斷和濫用市場支配地位的問題?！峨娦艞l例》、不對稱管制政策等和《反壟斷法》的思想是一致的，電信行業也正在努力促進形成市場競爭的格局?！斗磯艛喾ā凡皇轻槍Ψ磯艛嘈袠I和壟斷企業，而是針對反壟斷行業和壟斷企業在市場中的壟斷行為。
其次，要注意如何讓具有市場支配地位的企業不濫用自身的優勢地位。有人認為，在目前中國電信市場上，中國移動“一家獨大”。但事實上，在現有條件下，中國移動如果在占有天時、地利、人和的條件下還“做不大”，將反受其害。保持在重要行業中重點企業的行業控制力，是必要的、客觀的，反壟斷必須考慮到市場結構的客觀情況。
反壟斷領域還有一些問題需要進一步探索解決，如反壟斷機構和有關監管機構應該建立怎樣的關系問題等。國外一般遵循監管機構優先的原則，同時強調反壟斷機構和相關監管機構之間的配合。但我國應該如何做，《反壟斷法》沒有明確規定；在具體執行中，還應該很好地處理這樣的關系，在有監管機構的行業中，反壟斷事項監管機構應該優先。因為《反壟斷法》雖然是“經濟憲法”，但也是市場經濟中的“一般性法律”，實施中應遵守“特殊規定優于一般規定”的原則。
關鍵詞2電信法
通信產業報：電信業的法制化進程正面臨新局面，請您介紹一下目前電信業相關立法工作面臨的局面及取得的成績。
李國斌：電信業的法制建設應當與電信業的發展水平相適應。
目前，我國每年電話用戶凈增1個億，產業規模很大。在這樣情況下，顯然需要較為完備的法律來鞏固發展改革成果和促進電信業的可持續發展。2000年國家出臺了《電信條例》，2001年出臺了《外商投資電信企業管理規定》。以此為基礎，信息產業部制定了40多件規章，其中70%-80%與電信監管有關。應當說，在法律制度建設上，電信行業與建設社會主義法治國家是基本適應的。
同時，《電信條例》頒布實施以來，我國電信業取得了多方面成果：電信行業保持持續高速發展，滿足了國民經濟和社會發展對通信業的需求；電信市場結構趨于合理，市場競爭格局正在形成；電信監管體系由小到大，形成了較為完善的管理體系；電信法制建設日趨完善。但也應當看到，目前電信立法的層次還比較低，《電信法》正在加緊制定過程當中。經過各方努力，我們期待《電信法》在下屆人大取得階段性成果。
通信產業報：電信立法應如何適應“十一五”時期電信產業發展的具體要求？
李國斌：這涉及法和社會發展關系的問題。隨著大家對“法”的認識逐步提高，“法”的特性也逐步顯現。即“法”并不是靈丹妙藥，法只能解決那些應該由法來解決的問題，解決“人在社會關系”中的權利義務問題?！胺ā辈荒艽婕夹g法規和標準，也不能代替道德規范?！胺ā辈粦摮蔀榧夹g發展的障礙，“法”對道德規范應該起到一定的保障作用。
《電信法》一定要對電信領域的社會關系起到調整、引導、規范的作用，對違反的要制裁、對遵守的要褒獎、對引領發展潮流的要表彰。這樣，“法”會對電信業的發展才能起到促進、保障和規范作用。所以，“法”并不是電信業這個技術性很強的行業所涉及技術的一個簡單的鏡面反映，而是人與人、人與社會的關系的調整規范?！笆晃濉逼陂g要進一步推進電信立法工作。
關鍵詞3配套法
通信產業報：如何加強對地方政策法規工作的指導？如何加強政策法規領域中央和地方互動？
李國斌：電信業實行雙重管理，以中央管理為主、地方管理為輔，同時電信監管實行中央管理為主的垂直管理體系；電子信息產業則是實行中央和地方分級管理。這表明，對電信業的管理，信息產業部要發揮主導作用，同時注意發揮地方的作用；而電信監管則要完全按照國家有關的電信的法律法規來進行監管。也正是由于電信監管的事權在中央，我們不主張制定有關電信業的地方性法規。但電子信息產業的管理是分級的，電子信息產業自身的市場化程度也很高，中央和地方都可以立法，并形成指導關系。我們鼓勵地方結合實際，進行信息化、信息產業方面的地方性立法，形成中央和地方的互動，推動產業又好又快發展。
通信產業報：《軟件與集成電路產業發展條例》、《信息技術應用條例》、電子簽名法配套規定等立法項目被列入今年立法計劃。目前這些條例的立法進程如何？類似法律規范將在具體監管過程中發揮怎樣的作用？
李國斌：電信服務業和電子產品制造業分屬第三產業和第二產業，前者屬于網絡型產業，具有規模經濟效應和自然壟斷屬性；后者非網絡型產業，且市場化程度較高。上述特點決定了兩個行業的管理模式不同，相關法制建設也呈現出不同的特點。有關電信服務業的立法主要是適應電信業發展和監管的特殊要求，就其天然壟斷性和市場化程度不高、需要進行經濟監管的行業特征，提出一系列規范和措施，進行特殊監管；電子產品制造業則不需要特殊監管，但需要一般性的市場監管，按普遍的市場法則進行監管。
總結國外電信運營商過去數年對待OTT互聯網企業的經驗，或可為中國提供鏡鑒。但如何將OTT納入電信監管范疇之中，這在全球范圍內均無答案。
從阻斷到選擇性阻斷
由于發達國家的3G網絡建設比中國早近十年，這些國家的運營商已經形成了應對OTT廠商的一套邏輯和理念。盡管由于自身的市場地位不同、競爭戰略不同，而采取了不同的競爭或者合作的市場策略，但綜合來看，全球運營商的做法基本經歷了從完全阻斷到選擇性阻斷的發展過程。
在OTT產業發展初期，一些國家的運營商采取了較為保守、機械的阻斷模式來阻止OTT廠商的侵蝕。根據應用的阻斷手段不同，這種保守的阻斷模式主要有三種。
最生硬的做法是網絡通道技術阻斷，即通過在網絡上屏蔽通信服務通道，阻止OTT使用。法國電信Orange、Bouygues、德國E-Plus及其母公司荷蘭運營商KPN曾禁止任何VoIP的服務。
2009年，德國移動運營商T-Mobile認為，在iPhone上使用VoIP或IM都違反用戶服務協議。T-Mobile將保留阻止該應用的權利。同時還把網絡安全作為阻止Skype的重要理由。這一做法在當時十分激進，引起很多用戶不滿。因此，西班牙電信運營商Telefonica則選擇了一個相對折中的方式：允許用戶在Wi-Fi網絡中使用Skype，但不允許在3G網絡上使用。
第二種阻斷方式是：對安全性的質疑。美國電信服務商Verizon由于已經與美國其他主要運營商AT&T和T-Mobile在美國組建了一個子公司，專門開發允許用戶通過智能手機進行支付和兌換優惠券的產品，因此在面臨谷歌錢包競爭的時候，Verizon對其銷售的智能機屏蔽了谷歌錢包業務，理由是谷歌錢包要求訪問SE安全元件。
不過，這些做法一般都會面臨極大的市場爭議。因此，他們多采用第三種阻斷方式：以違規或者違法的理由向電信監管機構尋求政策支持。芬蘭電信運營商TeliaSonera就向芬蘭電信管制機構FICORA尋求支持應對Skype的競爭，最終FICORA認為Skype的Skype In和Skype Out具有通信服務特征。他們認為，只要使用芬蘭電信網絡即可視為在芬蘭運營公用電信服務，并把Skype In納入監管范圍。
雖然在全球范圍內電信運營商均對OTT廠商采取過阻斷措施，但這已經成為歷史。隨著互聯網的發展和技術進步，技術和政策的阻斷正在被電信運營商和電信監管機構放棄。
后期，由于OTT業務對電信運營商的沖擊核心是其免費的模式，因此，在面對業務替代競爭時，運營商也開始依靠自身的優勢，更多地通過價格杠桿來提高自己的業務吸引力，同時以資費為由限制用戶使用競爭性OTT應用。
例如，Vodafone UK（英國）按照月套餐40英鎊為界限，月套餐低于40英鎊的用戶，不允許使用VoIP服務，而月套餐超過40歐元的用戶，則可以免費使用VoIP服務。
德國T-Mobile亦有積極的嘗試。2009年其推出一款最低消費為10歐元的VoIP套餐“Internet Telefonie”，并在2011年調整為9.95歐元。為了進一步降低OTT業務對用戶的吸引力，T-Mobile還推出月資費為50歐元包含免費VoIP業務的高話務量套餐。
此種價格歧視的做法，可謂一舉多得，既抑制了免費語音服務對價格敏感的低端用戶的吸引力，又通過一定的資費門檻，保障了運營商的收益。
運營商利用價格杠桿的另一種做法是：直接對VoIP額外收費。瑞典運營商對VoIP用戶收取6歐元額外費用；VodafoneUK公司對月資費低于40英鎊額外收取15歐元才能使用VoIP功能。
運營商利用價格杠桿的第三種做法是：運用“綜合的資費套餐”應對OTT沖擊。荷蘭KPN公司通過提高移動數據業務的價格并采取分級定價方式，將數據業務引入標準資費套餐中，并基于數據速率的不同，設置不同的數據通信服務補貼，從而可以通過對大數據流量的資費補貼讓用戶無顧慮地使用SMS（短信系統），這樣KPN公司能將一些用戶拉回SMS通道。
此外，處于市場主導地位的運營商一般都會推出自有的OTT業務，以應對競爭。如美國的T-mobile推出“Bobsled”，該應用可以讓用戶隨時在線打電話和聊天，用戶還可通過Web方式與其Facebook賬號關聯。
運營商之間聯合，也是一種應對競爭的策略。歐洲五大電信巨頭西班牙Telefonica、英國沃達豐、法國Orange、Telecom意大利及德國電信聯合推出自有即時手機短信系統“Joyn”，以應對Blackberry Messaging及Whats App messenger為代表的即時通信應用。
但對非市場主導運營商來說，與互聯網OTT廠商合作，則被視為一種短期內迅速擴大市場份額的重要手段。英國運營商“3”公司就與Skype合作，為其用戶提供到其他運營商的落地服務，并在2007年推出Skype終端。
中國運營商應尋求共贏
照搬國外運營商的經驗，并不符合中國國情。
由于中國電信市場的相對封閉性，中國運營商并沒有像國外同行那樣遭遇到來自Skype的猛烈沖擊，直到3G牌照發放五年后微信的出現，才讓中國的電信運營商準備與互聯網匆忙結束流量的蜜月期。
對于處于主導地位的運營商來說，或許直接競爭才是上策。盡管受制于國企的體制約束，但并不代表運營商不可有所作為。而對致力于向移動互聯網轉型并謀求開拓新的利潤增長點的市場主導公司來說，沒有其他可選路徑。
在這方面，西班牙Telefonica公司的實踐值得學習：在業務創新上，通過收購具有核心技術的公司向市場推出競爭性的產品；同時，為市場提供次優（處于自己的業務與競爭互聯網公司業務之間）低價產品，即田忌賽馬的方案。
不過，在與互聯網公司直接競爭的業務的市場定位上，運營商應該放棄不切實際的謀求行業主導者地位的思維。
更多運用價格杠桿調節手段可能亦是比較適合中國市場的一個手段。
不難看出，免費的語音、消息服務是互聯網OTT應用吸引用戶的核心，對于運營商來說，避免推出超低資費的流量套餐是一個整體的市場底線約束。不過，運營商也許可以要求低端用戶支付額外的功能費用，運營商還可以通過不同時間和區域的資費價格策略，平滑用戶大規模集中式的流量需求。
此次微信收費風波，目前來看，需要運營商和騰訊公司加快協商，建立一個共贏的后向付費模式（根據微信已使用的流量再按定價收費），這是短期內解決爭端的最有前景的模式。
這套方案的優勢在于，主導地位的運營商可以聚集中小互聯網廠商對抗互聯網巨頭，比如形成應用套餐包，集合多款應用，按流量套餐收費。有個值得借鑒的案例是，日本KDDI公司的應用套餐包，甚至還與互聯網廠商探索基于廣告收入的后向付費盈利模式。
對中國運營商來說，尋求政策上的阻斷或者技術上的阻斷，并不能獲得監管機構道義上的支持，也會面臨輿論的壓力。但是從服務保障的角度來看，把OTT類的應用納入合規性的監管中，則應該成為政策上的優選方案。
合規性的監管并非要限制OTT的發展，相反，需要協調電信運營商與互聯網OTT廠商在既有的電信網絡技術框架下，在技術合作、用戶共享、服務保障、長期服務、利益共享等多方面形成協調一致的市場化的合作。
互聯網OTT的野蠻生長只能帶來野蠻的對抗。任何理性的人，都應該相信：有明確規則的游戲，要比沒有規則的游戲更能夠保障游戲參與者的利益。
向社會性監管轉變
互聯網行業的替代性增長，正使得全球電信產業開始失去依靠壟斷地位獲取市場超額利潤的能力。同時，電信領域內的普遍服務質量已在激烈的市場競爭中得以不斷提升。
在此種情況下，既有的電信監管思路是否該有所轉變？事實上，電信監管已逐漸失去了存在的原始意義。
電信行業管理部門不再是協調運營商的壟斷行為，而是開始協調所謂不正當的過度市場競爭行為。這樣的監管思路轉變起來，并不容易。全球的電信管制機構均處于監管轉變的迷失中。
電信監管的經濟目標是讓壟斷行業的運行更有效率，通過各種市場的或行政的重組，激活市場競爭力。目前，電信監管的社會目標——公平的普遍通信服務，已基本實現。但OTT的出現，令監管失去了方向感。
之所以這樣，是因為電信監管機構的經濟性監管目標還沒有被放棄。對電信運營商來說，如果電信監管機構放棄對基礎電信業務的牌照管制或者對OTT業務視而不見，那么保護龐大的基礎網絡建設的投資收益，收回龐大的運營和維護成本將會成為嚴峻的挑戰。
顯然，全球的電信監管機構應適應OTT帶來的監管理念的變革需求，即需要重新界定基礎電信業務的范疇。
首先，調整了與電信發展不相適應的管理模式。繼續貫徹落實電信體制改革方案，妥善處理了兩固網公司與其它企業的互聯協議繼承、光纜引接和南北進入等問題，保障拆分重組工作的順利進行；協調電信與網通的業務劃分方案，促進兩大集團公司盡早實現業務雙向進入和固定通信領域的市場競爭。
其次，針對電信業務市場中的新情況、新問題，及時調整有關政策。出臺了新的《電信業務分類目錄》，修訂了《電信網碼號資源管理辦法》，頒布了《電信網編號計劃》；針對電信市場中出現的諸如“游子歸家”、、“一號通”、轉售和基礎電信業務等新技術、新業務、新情況、新問題，及時研究相應對策引導、解決；對推進骨干電信企業的全業務經營、穩妥推進發展、新一代互聯網發展及技術業務試驗等課題進行大量跟蹤研究工作，為我國電信業長遠發展做好積極準備。制定了《電信新設備進網試驗管理暫行辦法》，并初步建立起新技術、新產品進網管理的調研機制。版權所有!
今年還重點開展了整頓和規范電信市場經濟秩序活動，無論在思想認識還是在實際效果上都取得一定進展?；ヂ摶ネüぷ魅〉猛黄七M展。采取了一系列加強互聯互通監管的“硬措施”，配合最高人民法院完成了司法解釋；為貫徹落實國務院辦公廳號文件精神，頒布了《關于加強依法治理電信市場的若干規定》，切實加大了對人為破壞公用電信設施、中斷網間通信的惡性事件的懲治力度；與中國社會科學院密切合作，采用國際上先進的長期增量成本法對固定本地電話網、移動電話網進行了成本核算工作，并根據測算結果起草了網間通話費結算標準、用戶資費標準的調整方案，為理順互聯各方經濟利益關系奠定了基礎；頒布了《互聯互通質量監督管理辦法》、《網間通信質量技術要求》和《通信質量測試方法》，統一建設了“電信網間結算及互聯互通監測系統”，為電信監管部門加強網間通信質量管理，有效防范人為原因造成的網間通信不暢，減少結算爭議，提供了技術手段。與此同時加大協調整治力度，解決熱點難點問題。上半年對三起嚴重阻礙互聯互通、破壞市場秩序的違規事件進行了公開通報，月份又召開了全國電信網間互聯管理電視電話會議，月份對近期發生的幾十起破壞通信設施和阻礙互聯互通事件進行了通報，提出了處理意見，這些措施對樹立企業依法經營的意識、促進電信市場公平有序競爭起到了極大的推動作用。同時，為保證互聯工作的順利進行，還針對網間互聯爭議日益尖銳和復雜的情況，制定了《電信網間互聯爭議論證工作若干規定》，對啟用專家論證程序進行了規范；力促電信、移動、網通、聯通四大運營企業擬定了本公司的“互聯規程”，以推動企業加快互聯進程，保障互聯程序、協議的高效和透明；為促進固定網與移動網短消息互聯，對點對點短消息業務提出了解決方案，并在幾個省進行了互聯試驗。
……
回顧匆匆走過的歲月，，留下了讓人難忘的一筆———電信行業釋放出改革帶來的活力，政府監管基本走上正軌，各地監管實踐也已找到感覺，困惑和迷茫逐漸散去，剩下的就是“信心”———滿懷信心堅定地走下去！
××年已成過去，明年電信市場監管工作如何開展？近日部電信管理局拿出了新的一年的工作思路，我們今天刊登在此，希望對大家的工作有所幫助，也借此表達我們對電信監管事業的良好祝愿。
認清責任轉變職能
進一步認清電信業在國民經濟和社會信息化建設中肩負的歷史責任，充分發揮電信業在促進國民經濟結構調整、帶動相關產業發展中的作用，提高服務意識，轉變政府職能，為電信業發展創造良好的政策環境。
樹立全面協調、可持續的科學發展觀，站在國家宏觀經濟發展戰略的高度，充分認識電信業在“全面建設小康社會”和國家信息化建設中的重要地位和作用，把電信監管工作定位在為電信業發展創造公平、有效、有序的競爭環境，推動電信業與國民經濟和社會協調發展上來。積極研究和探討電信業在國民經濟結構調整中所應當發揮的基礎性、先導性作用，鼓勵由電信設備制造商、電信運營商、信息服務提供商、接入服務商、系統集成商、應用開發商等環節組成的產業價值鏈不斷延伸和細分，形成產業互動、良性發展。
提高服務意識，切實轉變職能。要按照十六屆三中全會的要求，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，進一步完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體系。
關注技術演進提供政策支持
積極跟蹤研究通信技術演進趨勢和業務市場發展動向，做好電信業務發展政策的前瞻性、及時性研究，為電信業深化改革和持續健康發展提供政策支持。
加強對涉及未來電信網絡演進和方向性的新技術、新業務發展策略的研究和規劃。根據市場、改革和技術發展進程，對發展、下一代網絡發展和深化電信體制改革過程中可能涉及的政策性和操作層面的問題進行系統性、前瞻性研究，為和全業務經營實施做好準備；發揮電信業務分類目錄在我國電信業務市場發展不同階段的宏觀指導作用，在分析總結近幾年我國電信業務分類目錄調整與電信業發展不同階段適應性實踐經驗的基礎上，開展適合下一階段電信深化改革和進一步開放形勢要求的電信業務分類及管理方式的預研工作，保障在業務發展管理政策上不斷適應市場發展和監管方向的要求。
做好新技術、新業務商用試驗的引導、組織和總結工作，為下一步健康發展和有效管理提出指導性意見。繼續跟蹤研究等域名技術、下一代網絡技術的商用化、實用化進展，及時開展相關工作；根據數字集群通信業務商用試驗的情況和國內數字集群通信技術的最新發展動態，結合未來基礎電信業務主體架構總體設想，以保證該業務與其他業務的協調發展為目標，研究提出在全國范圍該業務發展的意見；通過統一組織開展的國內多方通信服務等三項增值電信業務試驗，認真總結經驗和存在的問題，研究進一步應當采取的措施，完善增值業務市場的發展環境。
針對技術和業務發展中產生的新問題，本著發展和規范并重的原則及時加以解決。在新業務管理實踐的基礎上制定出臺《電信新業務管理暫行辦法》，本著“以市場為主導，以監管促發展、保證市場競爭有序”的原則，解決市場上出現的新技術、新業務發展帶來的管理新問題，及時研究建立相關規則，對有不正當競爭傾向的行為，加強引導和規范；在具體處理企業新技術和新業務發展中產生的問題時，注意保護好、引導好、發展好企業創新、加快發展的積極性；針對公用電話市場出現的無序競爭的新情況，研究多運營商環境下公用電話的管理方式、方法和發展目標，保證公用電話市場公平、有序競爭和全國東中西部地區和城鄉地區公用電話的平衡協調發展；針對多運營商情況下號碼查詢不便等問題，積極探索解決號碼查詢、電話號簿規范服務的有效途徑，以提高電信企業整體服務形象和服務水平；針對基礎運營商在對現有網絡向下一代網絡升級、演進過程中可能帶來的新的管理問題進行研究，做好發展初期的規范和引導工作。
豐富監管手段促進有效監管
為適應電信技術和市場發展以及監管環境發生深刻變化的要求，創新監管思維，完善監管規制，豐富監管手段和模式，保證電信業務市場監管有效、規范有序。
根據電信業務市場的規律和特點及市場管理的現實需要，不斷完善監管規制。建立和完善涉及市場準入、市場秩序及市場退出的規章和政策，出臺《電信業務市場監督管理辦法》、《電信業務經營許可證年檢管理辦法》，在健全市場準入機制的同時制定市場退出機制和市場信譽機制，明確和細化電信業務市場規則，更好地適應入世的要求。
依據新的《電信業務分類目錄》和入世承諾表及內地與香港、澳門服務貿易開放承諾，認真履行職責、組織落實好內外資進入電信業務市場的準入和有關問題的協調處理工作，促進電信業務市場的繁榮與健康發展。其中，重點研究解決外國投資者并購境內電信企業和境內電信企業在境外上市所涉及到的業務經營許可及授權等有關問題，并開展電信業務經營許可證的網上申請、受理和查詢工作。
開展電信業務市場的重點監管與整治工作。對影響較大的國際電信業務市場、衛星通信市場及信息服務市場進行專項監管，針對各自市場特點，創新監管手段，出臺有關政策，實施綜合治理。如對國際電信業務市場逐步建立長效機制，出臺《國際電信業務市場管理辦法》，從加強監管、有效打擊、重視防范等多方面齊抓共管；對衛星通信業務市場，抓好《衛星轉發器出租、出售管理辦法》有關規定的貫徹落實；對信息服務業務市場抓好業務規范和信息安全管理工作，建立信息安全的審查機制、責任的落實機制和有害信息追究機制等，總體上使重點監管的市場秩序有根本性的好轉。
及時協調處理電信業務市場發展中所遇到的有關問題，規范基礎電信業務運營商的授權及行為等，及時制止或糾正企業間的不正當競爭行為；查處電信企業的超范圍經營和市場中的無證經營問題；積極為電信業務經營者走向國際市場創造條件，為電信企業在境外上市提供政策指導和服務，電信業務市場指導信息，促進電信業的整體協調發展。
充分發揮年檢工作對市場主體和市場狀況的綜合透視作用，通過經營許可證的年檢系統全面地了解各類電信業務市場和經營者發展狀況，并加強對電信業務市場經濟運行情況的分析工作；進一步發揮社會中介機構的作用，做好市場的引導、規范及服務，使電信業務市場步入公平競爭、良性發展的軌道。
研究許可政策完善規章制度
根據《行政許可法》的要求，調整進網審批程序，清理電信設備目錄，推出新版本進網許可證，提高進網審批效率，進一步縮短進網審批時間，以適應促進通信市場發展、服務制造企業的需求。
在對電信設備市場全面整頓的基礎上建立、健全電信設備證后監督體系及制度，完善以各省通信管理局為主，相關地方部門參加的市場監督檢查機制，每季度進行一次電信設備質量監督抽查，促進證后監督工作規范化、制度化。
進一步加強實驗室建制，協調好測試機構、認證機構、設備制造企業之間的關系，避免不正當競爭。加強實驗室管理，在已實行的“四統一”基礎上對進網測試報告嚴格把關。定期對實驗室進行年審和擴項授權，有計劃地開展實驗室比對工作，推進實驗室對行業技術走向的跟蹤研究，促進實驗室自身發展。
完成與各進網檢測實驗室、各省通信管理局市場管理部門的聯網工作，完成電信設備進網管理信息系統的三期工程建設，以便于政策貫徹、電信市場執法、信息交流。健全電子政務系統，進一步完善設備抽樣、檢測、網上審批等工作流程。
根據我國在的承諾，履行我國實施電信終端設備相互認可第一階段的承諾，積極推進與經濟體之間電信終端設備檢測報告的相互認可工作。
強化各種手段規范互聯互通
進一步提高對互聯互通的認識，繼續將互聯互通作為當前監管工作的重點。
要從建立一個公平、有效、有序的電信市場競爭環境的角度，處理好互聯互通與電信領域深化改革的關系；從提高各自的網絡價值，使競爭雙方實現雙贏的角度，處理好互聯互通與企業利益的關系；從提高全行業服務水平的角度，處理好互聯互通與用戶權益的關系。引導企業加強對干部、員工的思想教育，營造誠實守信、依法競爭的經營氛圍；及時化解企業間的矛盾，依據部號令和《電信網間互聯爭議論證工作若干規定》，及時解決政策層面的互聯爭議，建立健全第三方機構進行爭議判定的機制，解決互聯互通質量和網間結算等技術層面的爭議，保證協調過程更加公開、民主，裁決結果更加公平、公正。
強化監測，及時分析，建立和完善網間通信質量預警機制。充分利用“網間結算和互聯互通監測系統”并督促各運營企業按照《公用電信網間通信質量技術要求》、《公用電信網間通信質量測試方法》對網間通信質量進行測試，對上報的數據要及時進行分析，并依據《公用電信網間互聯互通質量監督管理辦法》中“障礙”、“嚴重障礙”、“事故”、“重大事故”的定義對其進行定性和分類，及時互聯互通質量“疫情”通報；通過對網間質量的分析，及時出臺相應的調控措施；要繼續充實網間通信指標體系、完善測試方法，管理好、使用好“網間結算和互聯互通監測系統”，使其發揮應有的作用。建立互聯互通管理協作機制，提高互聯互通綜合治理水平。通過將互聯互通質量通報制度與加強互聯互通監管、整頓市場經濟秩序相結合，與樹立行業新風、精神文明建設工作相結合，與企業內部獎懲制度相結合等方式，建立互聯互通管理的協作機制。對擅自中斷或阻礙電信網間通信的事件，要及時判定責任方，并依據《電信條例》、《關于加強依法治理電信市場的若干規定》等進行處罰；情節嚴重的，移交司法部門按照最高人民法院即將頒布的“關于審理破壞公用電信設施及阻礙電信網間互聯互通案件具體應用法律若干問題的解釋”處理。版權所有!
發揮經濟因素對互聯互通的促進作用。督促企業按照《公用電信網間互聯結算及中繼費用分攤辦法》的要求，按時實施網間結算，以提高全行業的誠信意識，保障電信市場的有效競爭和健康發展；在社科院已完成的電話網互聯和零售業務成本核算的基礎上，參考成本核算結果，按照輕重緩急和難易程度，分步驟地對網間業務的結算關系和標準進行調整，及時與相關部門溝通，保證網間結算調整方案的出臺，以處理好網間互聯的經濟利益問題，促進網間互聯。
大力加強基礎性工作，積極推進規范化建設。根據互聯互通工作的性質和特點，依據相關法規和世貿規則，在互聯互通的業務開放、互聯程序和協議、收費項目和價格、技術體制和標準等方面實現標準化、程序化、法制化和科學化，使互聯互通工作程序透明、收費規范、工作高效、保障有力。
落實“村通工程”推進普遍服務
今年要盡快加強農村通信基礎設施建設，大力推進農村通信普遍服務，為實現全面建設小康社會的發展戰略目標添磚加瓦。
充分調動和發揮六大基礎電信運營商的積極主動性，全面啟動村通工程。計劃年初先期組織企業進行村通工程試點，探索經驗、完善方案，條件成熟后，村通工程全面鋪開。
形成合力，打造村通工程良好環境。加強橫向聯系，積極爭取國家和當地政府在資金、政策、稅收等各方面的扶持政策和優惠條件，并積極促成當地政府和電信企業簽訂有關合作協議，為“村通工程”創造良好的外部條件，同時利用各級政府和新聞媒體廣做宣傳，營造氣氛，借社會媒體作用對企業形成“激勵”機制，共同樹立電信行業“替國家分憂，為社會解難”的形象，贏得全社會的認同和支持。
加強村通工程的目標考核和實效查驗，成立村通工程聯合工作組，出臺并完善“村通工程”各項管理政策和考核辦法，指導和協調各通信管理局和各企業之間的村通工作，及時協調解決“村通工程”實施過程中出現的新問題，督促各企業保證所建成的村通項目的正常運營和通信暢通，確?！按逋üこ獭蹦繕说膶崿F。
進一步研究探討對“村通工程”的扶持政策和技術手段策略，鼓勵科研機構和設備廠家開發研制適合于農村通信的經濟實用設備。同時繼續大力推進普遍服務成本補償機制的建立進程，以從根本上解決我國電信普遍服務問題。
完善互聯網管理發揮網絡效益
進一步認清互聯網在網絡結構、業務應用、經濟特性等方面與傳統電信網的聯系和區別，將互聯網放在整個信息產業鏈中，放在國民經濟發展和社會進步的大環境下以及全球競爭的大格局中謀劃發展。
鼓勵多種寬帶技術的發展和應用，提出增強寬帶網絡應用的對策，充分發揮寬帶網絡效益；研究分析互聯網市場上不同業務的商業運營模型和產業價值鏈，促進我國互聯網市場盡快形成優勢互補、產業鏈協調發展的模式，逐步研究解決制約我國信息高速公路作用發揮的關鍵環節。
加大協調力度，盡快開通在我國設立的域名根服務器的鏡像服務器；抓緊與互聯網國際有關組織聯系，從國外引進互聯網域名根服務器鏡像服務器和解析服務器；建立國家頂級域名服務節點和容災備份系統，進一步完善域名系統預警和應急處理機制；配合有關部門做好網絡信任體系的建設和完善工作。優化我國互聯網互聯結構，完善互聯網交換中心運營模式，進一步發揮我國互聯網交換中心的作用；加強國際協調和合作，推進我國互聯網亞太交換中心的建設，切實提高我國互聯網絡性能。
加強境外域名境內注冊服務機構的管理，提高境內域名注冊服務質量，建立域名保護、變更、注銷管理機制，維護國家和域名用戶利益；穩妥推進個人域名開放；鼓勵和支持中文域名的推廣和應用；加強互聯網新興具有公共通信資源特性的尋址標志的應用以及配套管理政策的研究，推動互聯網信息查詢服務的發展，提高互聯網信息服務的便捷有效性。建立地址境外申請授權管理和日常使用備案管理制度，設法保障我國互聯網發展對地址資源的需求；抓緊研究地址資源的管理政策，爭取地址資源管理的主動權；積極開展網絡向網絡演進的策略研究，確保我國互聯網絡的平滑過渡。加強與、等國際互聯網有關組織的交流與合作，積極參與國際互聯網的管理工作，為中國互聯網發展創造良好的國際氛圍。
適應寬帶業務的迅速發展，推動互聯網骨干網的互聯。制定科學、合理的互聯網骨干網互聯的架構，出臺互聯網交換中心新的結算辦法，采用互聯網交換中心和網間直聯等方式解決互聯網的互聯問題，建立互聯網骨干網的網間互聯互通質量監測和報告制度，以適應我國寬帶業務的迅猛增長，為國民經濟信息化創造條件。
搞好服務監管服務百姓生活
狠抓電信服務監管框架和制度體系的貫徹落實工作，對電信服務質量進行多方位監督管理，維護用戶合法權益。
大力宣貫《電信服務標準》及其配套規章制度，強化日常監督抽查；推行以用戶滿意度評價為核心的新型質量評估管理模式，在全行業建立分層次的滿意度測評體系，量化用戶需求，有針對性地改進服務；公正透明地向社會通告服務質量，運用技術手段對全網通信質量進行測試和檢查，同時對侵犯用戶合法權益的惡性事件堅決查處，通過引導、規范和監督，保證電信服務和網絡運行質量穩步提高。
繼續將服務質量監督與樹立行業新風、整頓市場經濟秩序、精神文明建設等工作相結合，形成齊抓共管、協同互動的良好局面。在部行風建設指導小組的領導下，繼續做好電信服務“評優幫差”等工作；針對社會和群眾反映強烈的熱點、焦點問題，開展電信服務專項整治工作。要求所有新建電信網絡均須提供收費項目的詳細收費清單查詢，對于原有的不具備詳單查詢的市話網絡，在電信、網通部分地區市話清單試點的基礎上，適時開展調查研究工作；要求企業總部對各地在用的與用戶間的服務協議強化規范和治理，堅決糾正不規范的和侵犯用戶權益的服務協議條款。
論文摘要:由于電信產業具有自然壟斷性，政府應對電信產業實行規制，以促進資源的合理配置，提高消費者的福利水平。我國電信產業規制的歷程告訴我們，政府作為實施電信產業規制的主體，應該以追求全社會福利的最大化為目標來提供有效的制度供給，只有這樣才能更好地促進電信產業經濟效益和服務質量的不斷提高。
一般認為，電信產業是一種自然壟斷產業，這種自然壟斷性與規模經濟和成本弱可加性緊密聯系在一起。所謂規模經濟，是指多提供單位產品所增加的邊際成本較低，當總產品不斷擴大時，原先的固定成本被逐漸攤薄，平均成本隨產量上升而下降，呈現出規模經濟性。成本弱可加性是指只要單一企業供應整個市場的成本小于多個企業分別生產的成本之和，由單個企業壟斷市場的社會成本最小，該行業就仍然是自然壟斷行業。
在完全競爭的市場中，市場能夠有效地配置資源，此時，市場將會采用最有效的技術和最少量的投入來生產最有效的產出組合。由于電信市場是不完全競爭市場，資源不能達到最優配置，從經濟學的角度來講，社會的產出將會從生產可能性邊界上移至邊界之內，從而產出就會低于有效率的水平，使經濟的有效性受到破壞，導致社會福利的損失。此外，電信產業在大多數國家是一種基礎性的產業，為做到服務公平，大多數經濟發達國家都實行了各種類型的電信產業規制，政府通過法律、法規和行政手段對電信企業的市場準入和退出、運營價格、服務質量等方面進行嚴格的管理和控制，以防止無效率的資源配置，確保電信需求者的公平利用。
制度經濟學的研究表明，有效的制度供給是社會進步發展的重要條件，電信產業的良好發展和社會福利的提高離不開好的規制政策，我國電信產業規制的改革歷程也充分說明了這一點。在我國的電信改革中，打破壟斷，引入競爭機制是改革的主旋律，極大地促進了電信產業的發展和消費者福利的提高，但由于規制改革是一種自上而下的供給主導型模式，受到一些“既得利益集團”的阻撓，導致有效的制度供給缺乏。從制度經濟學角度看，政府作為制度供給的主體，在提供有效的制度供給過程中，應該追求全社會福利的最大化而不是個別部門或企業的福利最大化。
一、我國電信產業規制的改革歷程
(一)放松價格規制時期(1980~1994年)
這個時期我國電信業的管理部門一統天下，具有政企合一的典型特點，郵電部作為電信業的國家行政管理部門，扮演著既是經營者又是管理者的雙重角色。改革開放初期，為解決電信基礎設施及服務短缺的問題，政府出臺了一系列政策，對電信業實施管理體制改革及放松價格管制，包括向新用戶收取電話初裝費，允許地方政府在長話、電報和郵政業務中收取附加費并將利潤用于投資地方電信領域的基礎設施建設等一系列政策。在接下來的幾年中，郵電部又推出了一系列的改革措施，在調動社會各方積極性和拓寬投資渠道方面起到了很好的效果。1978年，我國電信業的全部投資僅2.6億元人民幣，其中國家投資所占比例為90%，自籌資金僅占8%，到1993年，電信行業總投資猛增到400多億元人民幣，其中國家投資比例降到2%，自籌投資比例則猛增到74%，資金主要來自于電話初裝費收入和郵電部所屬企業的經營利潤。值得一提的是，由于我國電信業實行國家壟斷經營，沒有引入競爭機制，在放松管制的過程中，導致了郵電部門的壟斷定價行為，帶來了巨大的社會成本。如住宅電話收取初裝費，在北京，由20世紀80年代最初的200元上升至1996年的5000元，移動電話的價格最高達到2.8萬元(聯通進入之后，郵電部電信局在一年內降價三次)，中國國際長途電話的平均價格為每分鐘29元，相當于美國的6倍。這就意味著對于同樣在中美兩地互相打長話的消費者來說，從中國打出的消費者要支付高于美國5倍的費用。
(二)放松規制初期(1994~1998年)
1994年，由電力部、電子工業部、鐵道部共同組建了中國聯通公司，這標志著國家開始初步改革電信體制，培育競爭機制。聯通公司的成立也使雙寡頭壟斷的競爭格局基本形成，電信服務市場效率得到改進。此后，郵電部將企業職能分離出來，成立了中國電信，中國電信雖以獨立法人身份直接面對市場，但作為國有獨資企業，仍直接隸屬郵電部，沒有擺脫政企不分的局面。
由于中國聯通的實力薄弱，在與中國電信的競爭博弈中處于十分不利的地位。比如，由于缺乏資金建立自己的基礎固定電話網絡，在與中國電信就互聯互通接入費和租賃費進行談判時幾經周折，最后由國務院多次出面直接干預，兩個網絡互聯互通才得以實現。由于競爭的非對稱性，聯通公司的進入并沒有使中國電信市場形成有效競爭的格局。
(三)規制機構改革和多寡頭壟斷時期(1998年以后)
1998年，信息產業部成立，基本上擺脫了原郵電部政企不分的局面，2002年5月新組建的中國電信和中國網通的掛牌成立，意味著中國電信業的“6+1”格局基本形成，中國電信市場由以往的一家壟斷，變成中國電信、中國聯通、中國移動等七通并存。
目前固定網絡本地電話市場已經有四家運營商——中國電信、中國網通、中國聯通和中國鐵通;移動電話市場有兩家運營商——中國移動和中國聯通;長途電話市場的運營商最多(包括IP電話運營商)——中國電信、中國網通、中國聯通、中國移動和中國鐵通等等。但是運營商數目的增多并不意味著寡頭充分競爭格局的形成。在固定電話市場，中國聯通的市場份額按照業務收入計算(截至2002年第一季度)約為0.18%，中國鐵通市場份額不足0.1%，而新成立的中國網通雖然和中國電信的實力具有可比性，但由于他們各占據南北固定電話市場，短期之內也不會入侵對方的核心領域，即不會交叉進入對方壟斷的市場，因此固定電話市場仍處于寡頭壟斷格局，與過去不同的只是由兩家運營商對不同地域的市場分別壟斷。在移動電話市場，已經不再是中國移動獨家壟斷的局面，中國移動和中國聯通的市場份額分別為79.8%和20.2%。在長途電話市場，由于IP電話市場的放開，運營商較多，從市場份額看，中國電信占40.8%，中國網通占26.1%，中國移動占22.6%，中國聯通占10.5%，但競爭也常常表現為惡性競爭，亟需政府對電信產業現狀進行規范。
二、對我國電信規制的制度供給的幾點思考
從制度經濟學角度看，規制是指具有法律地位并相對獨立的行政機構依照一定的規則對企業活動進行限制的行為，政府規制強調的是政府作為實施規制的主體，它的對象主要是微觀經濟活動以及參與這些活動的企業、個人或組織機構?？梢哉f，規制并非是一種客觀存在，而是一種制度安排。電信產業具有自然壟斷性和基礎產業性，決定了它不像一般的行業那樣基本上依靠市場的調節來發展，政府的政策導向、行業規劃和市場監管力度在其發展中發揮著不可替代的作用，尤其在當前電信改革遇到制度瓶頸時，更是要求政府部門提供有效的制度供給，為全行業的發展提供一個公平有效的競爭環境，以提高消費者的福利水平。
從我國電信產業規制的簡單歷程回顧中可以看出，雖然我國電信規制也進行了一系列的改革，但目前存在的問題仍然很多，比如電信管制機構還不是一個獨立的有法律地位的執法機構，《電信法》一直沒有出臺，普遍服務基金制度沒有建立等等。導致問題產生的原因很多，包括經濟、技術和制度等方面，但其中，缺乏有效的制度供給是問題產生的根源。
從理論上看，一項制度的產生分為需求誘致型和供給主導型。所謂需求誘致型，是指制度的重新安排是在單個行為主體為謀求在現存制度下得不到的利益而產生制度變遷的需求所引發的;與需求誘致型相對應的制度變遷模式是供給主導型，供給主導型從一定意義上講屬強制性制度變遷的范疇，即它“是由政府法令引起的變遷”，是一種由上而下的制度變遷，在供給主導型制度變遷中，國家的作用至關重要。目前，我國電信產業的規制改革基本上屬于供給主導型，單靠電信用戶的弱小力量難以突破制度瓶頸，需要政府對改革做出整體規劃，統一部署，提供有效的制度供給，促進電信業的進一步發展，提高人民群眾的福利水平。筆者認為應從以下幾個方面入手。
(一)盡快出臺《電信法》
隨著電信改革的進一步深化，國內電信市場形成了多元化競爭格局，一系列的監管新問題也隨之出現，比如互聯互通障礙、惡性價格戰等。此外，電信技術和產業迅猛發展，網絡和業務加速融合，使得現有的管制政策和法律相對滯后于產業的發展。這些情況已經使得《電信條例》在適用和實施方面逐步顯現出一定的局限性。同時，隨著入世承諾的逐步兌現，我國電信市場將進一步開放，外資的進入將對中國電信法制建設提出更高的要求。所以，盡快制定電信法就成了當務之急。
事實上，“立法先行”是世界電信行業規制普遍適用的原則，也就是先制定或修改電信法，用法律來規范和指導政府和企業的行為。相比之下，我國的電信規制發展長期以來都是在一些所謂的“條例”、“規定”、“辦法”等指導和約束下進行的，缺乏法律的有效性。早在1980年，我國就提出起草《電信法》，遺憾的是，時隔25年，《電信法》仍沒有出臺。這說明我國的電信法制建設明顯滯后于監管、改革、競爭的需要。
值得注意的是，我國的電信立法要處理好共性和個性之間的關系。隨著改革的深入進行，我國電信規制出現了一些深層次問題，在這些問題當中，有些是國際電信規制中存在的共性問題，比如市場準入問題、電信普遍服務問題等。但也有一些是在我國特有國情下出現的新問題，比如電信資費管制，不僅涉及電信零售價格的定價權問題，更與我國電信企業產權結構密切相關。因此，需要我們在借鑒各國電信立法和電信管制實踐經驗的基礎上，積極探索創新，建立并完善適應我國電信規制和電信產業發展的電信法律制度體系。
(二)建立一個獨立的有法律地位的監管機構
目前我國電信產業的監管機構是信息產業部，雖然經歷了政企分開的改革，但仍然和運營商有著千絲萬縷的聯系，這導致規制部門不能站在中立的立場來制定和執行法規，常常忽視消費者的利益，從而導致被規制企業資源配置效率低下。此外，由于缺乏《電信法》，信息產業部的工作方式常常是協調而不具有強制性，因此很難做到“執法必嚴”。比如在網間互聯互通上，違反政策甚至不顧法律、不顧國家利益、不顧用戶利益的行為屢屢發生。從世界發達國家電信發展進程看，很多國家在完成私有化(或民營化)后，也相應地對規制制度的設計和行業監管職能進行分離，以加強他們對電信行業的監管。
我國銀行、證券等行業已設立獨立的行業監管機構(銀監會和證監會)，電信行業也有必要建立起新型、獨立的電信產業規制機構(某些學者建議把它叫做信息通信監管委員會)，并通過法律予以授權，保證其足夠的權威性，這是我國電信規制改革的重要步驟。一方面，可以使規制制度的設計者超脫于監管機構和運營企業的利益，從國家利益和公眾福利的角度來制定電信政策，保證公平和有效競爭;另一方面也使監管機構能專心制定合適的制度來貫徹電信產業政策，提供自由化及公平競爭的市場環境，保護消費者利益和保護網絡安全，合理分配與管理通信資源，保證普遍服務等。
(三)建立電信普遍服務基金制度
“電信普遍服務”最早由美國AT&T公司提出，含義是全民都有機會接受電話服務。20世紀80年代末，國際經濟合作與發展組織(OECD)對電信普遍服務定義為“任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁?！?/p>
從經濟學角度來考察，雖然“電信普遍服務”不具備嚴格的公共產品屬性，即非抗爭性和非排他性，但由于其具有公共福利性質，單純依靠市場機制將不能保證有效的供給，需要由政府這只“有形的手”來直接干預，通過制定相應的公共政策確保對電信普遍服務的供給，所以電信普遍服務是各國電信管理部門的重要義務和職責，它的實施和管制屬于政府職能。在各個國家的政策或法規中，普遍服務有不同的提法，但一般包括兩個方面的含義:一是指電信企業要為高成本的地區及低收入的人群提供通信服務，這在我國主要是指為西部及農村邊遠地區提供普遍服務;二是指要為各運營商、不同網絡的用戶提供一視同仁的電信服務?？梢?，電信運營商必須承擔為廣大消費者提供廣泛的基礎電信服務的義務和責任。而目前在我國的電信運營商中，只有中國電信擔負了普遍服務的責任，這不利于電信業的長遠發展和公平競爭。
目前我國的電信服務總體水平與世界發達國家還有相當大的差距，全國仍有數千個行政村不通電話，東西部發展不平衡的狀況也日益突出，普遍服務的責任仍十分沉重。為此，應盡快建立電信普遍服務基金，向所有的電信運營商分攤普遍服務的責任，并對承擔普遍服務的運營商的虧損進行合理補貼，這樣才能鼓勵各個電信運營公司向電話網未達到的區域擴張網絡，這不僅解決了普遍服務與市場機制的矛盾，同時也體現了平等競爭的原則。
參考文獻
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【關鍵詞】三網融合；政策法規；策略建議
1.引言
三網融合是指電信網、廣播電視網、互聯網在向寬帶通信網、數字電視網、下一代互聯網演進過程中，三大網絡通過技術改造，其技術功能趨于一致，業務范圍趨于相同，網絡互聯互通、資源共享，能為用戶提供語音、數據和廣播電視等多種服務。加快推進三網融合人對于我國信息化水平，滿足人民生活服務、生產的需求，形成新的經濟增長點具有重要意義。我國政府在20世紀90年代就大力推動三網融合，相關政策法規也一直在籌備執行中。我國三網融合的政策法規體制滯后于技術、市場的發展，全面推動三網融合還需加強政策體系建設。本文在整理總結我國三網融合政策法規現狀的基礎之上，結合三網融合政策法規存在的問題對政策法規的發展策略進行的設計，希望能為有關部門制定政策提供借鑒。
2.我國三網融合政策法規現狀
早在1998年，我國就提出要“三網融合”，旨在避免網絡重復建設造成巨大浪費，并被列入國家“九五”、“十五”計劃和“十一五”規劃中。經過對2008-2013年我國三網融合的政策法規的了解，本文整理如下，見表1：
現階段我國三網融合的目標是：2010-2012年開展電信和廣電業務雙向進入試點，要求網絡能夠提供雙向互動功能。2013-2015年，全面推進三網融合，形成適度競爭的網絡產業格局，基本建立新型監管體系，希望能夠通過三年時間，建立起適度競爭的產業格局，推進監管體系更新。
除了宏觀層面的政策法規外，微觀層面的政策也在逐步完善。三網融合試點在多個城市分批進行，國家互聯網信息辦公室與中國網絡視聽節目協會正式成立，互聯網信息和服務的管理得以進一步規范；廣電總局批準的網絡視聽節目服務持證機構數也在逐年增加。移動通信網、手機電視業務以及互聯網電視業務都得到開展，2012年廣電總局還了“加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的政策”等，可見，三網融合微觀層面的政策機制正在得到有序推進。
3.我國三網融合現有政策法規存在的問題
三網融合是一個大趨勢，將推動我國經濟社會的發展，盡管目前三網融合的政策法規已逐步完善。然而，就目前我國三網融合發展現狀來看，還存在很多問題：
3.1 法律體系滯后
目前我國還沒有一部特別針對三網融合的法律，針對電信和廣電的《電信條例》和《廣播電視條例》這兩部部門法規是屬于相互獨立的系統，具有明顯的行業性和保護性，滯后于三網融合，必然不適用于三網融合，勢必阻礙三網融合的發展。
3.2 嚴格的準入制度
我國電信行業實行經營許可制，對基礎電信業務實行嚴格的市場準入限制；廣電業對于廣播電臺、電視臺，以及廣播電視節目的經營實行許可制度；對于互聯網行業，我國也有嚴格的許可制度。比如，互聯網ISP準入牌照由工信部電信管理局負責，網絡視頻業務以及IPTV和網絡電視牌照由廣電總局發放，牌照成為雙方阻止對方進入本行業的手段。制度上的壁壘，嚴重影響了三網的相互進入，阻礙了廣電企業和電信企業、互聯網企業的相互合作、優勢互補，從而最終影響三網融合的發展。
3.3 業務內涵界定
目前，無論是我國的電信還是廣電行業監管機構，對三網融合類業務的內涵仍存在理解上的偏差，并且這些融合類業務在《電信條例》中未有明確的定義。且廣電行業的《信息網絡傳播視聽節目許可證》的分類發放標準沒有將IPTV、手機電視等業務納入開放范圍，也未指定互聯網視聽服務業務指導目錄。業務內涵定義的缺失也在一定程度上阻礙了三網融合業務在我國的落地和發展。
3.4 監管機構無法協調統一監管
我國監管電信運營商的是工業和信息化部，監管廣電行業的是國家廣播電影電視總局，對于互聯網我國實施的是多頭監管。電信網、廣播電視網、互聯網的監管體系無論從職能、宗旨，還是形式上，都差別很大。在推進三網融合的進程中，如果各個監管部門各自為政，缺少統一的監管機構，無疑會增大三網融合的管理難度，阻礙了三網融合的發展進程。
4.推動我國三網融合政策法規不斷完善的措施建議
三網融合必須有法律作為保障，才能順利開展。且三網融合監管機構需要獨立運行、集中管制。具體而言，提出如下推進三網融合的建議措施：
4.1 加快立法，奠定三網融合的法律基礎
立法是三網融合推進的前提。應盡快將三網融合工作納入法制軌道。首先，在《電信法》草案中充分考慮三網融合的發展需求，將廣播電視傳輸活動納入即將出臺的《電信法》調整范圍。在我國，三網融合的發展限制因素之一是缺少健全的法律環境。我國《電信法》應作為三網融合的法律依據之一，涵蓋三網融合的內容，制定相關的法律條款，明確“三網融合”的政策界限、經營主體地位、經營范圍、管理模式、準入制度等相關內容。另一方面，對于原有的涉及三網融合的法律法規，需要做好梳理、整合、完善的工作。盡快建立高效、統一的三網融合法律體系。其次，理順廣電和電信等部門在信息網絡傳播視聽節目上的管理職責。因為節目播出既涉及到面向電信網提供信息，又涉及到意識形態問題，應由廣電主管部門和電信監管部門實行前后置管理。
4.2 積極探索監管體制改革
國際三網融合實踐表明，改革現有的監管體制是推進三網融合的必要條件和基本保障。三網融合難以深化的根源是體制問題。因此，需要加快體制改革，推進制度創新。監管機構融合，是推進三網融合的最終出路。如果監管部門沒有統一，那么分管三網的監管機構就有可能以內容監管有區別為理由，阻礙三網在技術上的融合。因此，需要統一監管部門的思想，監管部門需要樹立公平、開放的意識。結合我國國情，最終建立起適合我國三網融合發展狀況、協調統一、高效運行、有利于產業技術創新和市場發展的監管機構和體系。
4.3 積極推進準入制度
各國在三網融合監管上一個相同之處就是逐步放開對電信和廣電的準入限制，實現電信和廣電的雙向進入。這一點，對于三網融合監管機制是十分必要的。我國在實踐中，牌照問題是制約三網融合的重要障礙，我國應該修改現行的市場準入制度和許可證制度，適當放寬我國的許可證體系，逐步允許電信和廣電的雙向進入，引進市場機制，統籌規劃，消除體制障礙。
5.結語
三網融合政策法規需要以三網融合的發展為核心，因此不僅需要法律法規政策體系、體制改革政策，還需要產業、經濟、技術、人才相關政策手段的協同一致，相互配合。為此，需要有關部門上下聯動，積極開展工作，形成協調配合的三網融合政策法規工作體系，共同為三網融合的發展營造良好環境。
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在一系列令人眼花繚亂的并購后，AT&T重新變成了那個讓人生畏的電信業巨人。在并購南方貝爾后，AT&T目前擁有移動用戶6370萬戶，固定電話用戶數超過6800萬，寬帶用戶1200萬戶，今年第二季度，其營收達到295億美元。
AT&T最大的競爭對手Verizon雖然移動用戶數增長至6210萬，但由于在固定電話和寬帶接入上的差距，其二季度營收略遜一籌，為227億美元。美國第三大運營商SprintNextel二季度營收約為101.6億美元，用戶5400萬戶。如果說，美國電信市場正在呈現兩強爭霸的格局，那么AT&T則是當之無愧的霸主。
AT&T的分拆一直是電信業反壟斷的經典案例，面對重返美國電信業霸主地位的AT&T，我們如何看待電信市場的份額集中？電信業的壟斷是否需要新的定義？
行為主義與結構主義
信息產業部電信研究院通信政策與管理研究所高級工程師朱金周認為，過去三年內，美國電信市場之所以并購重組不斷，其重要原因在于美國的電信監管機構及反壟斷機構已經從結構主義轉為行為主義，即由市場份額監管轉向具體的壟斷行為監管。
按照結構主義分析方法，如果一個企業的市場集中度迅速上升或者其參與合并企業的市場份額過大就會被認定為違反反壟斷法。行為主義分析方法則認為，壟斷并不總是損害競爭和消費者的利益的，只有在這種壟斷地位是通過不公平的或者剝削性的方式獲得的情況下才是反壟斷法所要干預的。事實上，此前針對AT&T采取的拆分及其他反壟斷行動，其依據都是市場份額，而這種近似于有罪推定的的原則在今天已經基本上被所有國家拋棄。
這種基于結構的反壟斷行為甚至會造成相反的結果。過于分散的經營使得美國電信市場一度交易成本劇增，阻礙了電信技術的發展以及規模效應的形成，大量電信公司因收益過低紛紛倒閉或被收購。
北京郵電大學經濟管理學院教授吳洪表示，從AT&T的分分合合及美國電信市場的演變軌跡中不難看出，行政力量欲使市場公平競爭的初衷反而導致了無序競爭，反對壟斷，反而造就了巨型運營商。
事實上，業界普遍認為，過度分拆、分拆過細導致了競爭效率下降和大量社會成本的浪費。
消費者有利與創新有利
信息產業部電信研究院副總工程師楊培芳則為我們提供了看待這一問題的另一視角。他認為，電信業改革主要受到經濟學思潮的左右，20年前的自由競爭主張在對AT&T分拆起到重要的作用。但今天，新自由主義的影響力似乎在減弱，重建壟斷的思想在抬頭。在AT&T并購南方貝爾后，AT&T成為美國電信市場上的巨無霸，這對廣大電信用戶極為不利。
但是，一位運營商內部人士對此表達了不同看法。他表示，在新經濟環境下，美國反壟斷法的政策目標已經發生了變化。隨著近年來美國經濟以越來越快的速度發生變革，美國反壟斷政策開始轉向強調保護創新。微軟壟斷案就是其中一個標志性事件。
事實上，由于快速創新的存在，在新經濟產業中，某一特定時點的市場份額并不能說明真實的市場支配地位和潛在的壟斷力，因此，對市場份額的分析必須評估較長時期內企業在這個市場的地位，而對于一個企業市場支配地位的準確評估應該考慮創新率。
雙重目標與壟斷認定
朱金周還提醒說，各個國家的企業正面臨著全球化的競爭。因此，各國不斷修改反壟斷標準，以使本國的企業能夠做大做強。這也是美國反壟斷政策出現重大調整的重要原因之一。
在經濟全球化的形勢下，是否構成壟斷的市場界定標準本身就是相對的，某些行業在一國境內已經形成壟斷集中，但在世界范圍內則有可能形成充分的競爭。
隨著經濟全球化趨勢的深入，“效率抗辯”在反壟斷訴訟中發揮越來越大的作用。一個企業的經濟規模再大，占有的市場份額再高，只要能提高經濟效率，增強國際競爭力都可以成為對抗壟斷訴訟的理由。從經濟規模來講，合并后的企業絕對構成了傳統意義上的壟斷了，但合并之所以得到美國政府的大力支持，就在于合并能提高經濟效率和國際競爭力。
然而重建中國電信市場格局的功課，才剛剛做完一半。那些看上去過于強調細節而顯得缺乏標志性意義的改革，更應該引起人們的注意。就在媒體的“電信改革熱”逐漸降溫時，一場旨在使市場出現更多基于服務的競爭者的“轉售革命”正在走向流產。
懸在半空的改革
“那次會議之后，國內有意從事基礎電信轉售業務的企業都感到歡欣鼓舞，簡直有萬馬奔騰之勢，”潤訊集團總裁辦及企業公關副總裁朱洪波對《財經》說，“但至今政策仍不明朗，因此企業在這方面的業務一直處于停滯階段。”
朱洪波所說的那次會議，是指2001年9月22日至23日在北京香山飯店召開的名為“中國加入WTO和與電信增值服務：中小企業的潛力”的研討會。在這個趕在中國入世前由信息產業部電信管理局主辦的會議上，中小企業其實并沒有得到重視。一個有趣的細節是，當多位政府官員以及專家作報告時，不少對增值電信業務抱有濃厚興趣的中小企業代表甚至只能站在最后一排記筆記。
在會議第一天上午的講話中，信息產業部副部長就明確表示，信息產業部有意鼓勵更多的中小企業進入增值電信市場，和大的基礎電信運營商一起促進電信服務的提高，借此增強國內電信產業的整體實力。此后，信息產業部電信管理局副局長韓夏在講話中進一步透露，目前信息產業部正在制定關于轉售的規定。
兩位官員的表態，使不少與會企業家認為，包括基礎電信業務轉售在內的增值電信市場的大門正徐徐打開。對急于尋求出路的民營資本來說，向來被國有壟斷的電信業務是塊怎么形容都不過分的富礦。
而實際上，幾乎就在這次會議整一年前，國務院第31次常務會議通過的《中華人民共和國電信條例》，就以附則的形式明確規定：無線尋呼業務和轉售的基礎電信業務雖然屬于基礎電信業務，但按增值電信業務管理――這顯然是個積極的信號。
據知情人士透露，早在香山會議前的八九月間，信息產業部電信管理局就已經完成了關于基礎電信業務轉售的征求意見稿，雖然并未涉及利潤最為豐厚的國際長話業務的轉售，但仍然得到了多數電信企業代表的肯定，其中最為興奮的當然是那些試圖通過經營基礎電信業務的轉售從而升格為虛擬運營商的增值電信企業。深圳潤訊、鴻聯九五以及中關村科技旗下的森泰克等，一度被認為有望成為首批獲得虛擬運營商牌照的幸運兒。
但時至今年底，形勢卻重新變得撲朔迷離起來。一位不愿透露姓名的消息靈通人士透露，由于信息產業部一些高層領導認為基礎電信的轉售業務不屬于電信增值業務，目前還不能納入放開的范疇，因此這項政策于2001年11月就已經擱淺了。
記者在向信息產業部電信管理局求證這一消息時，電信管理局一位負責人答復說，目前不是談論這個問題的時機。對于電信管理局來說，2002年的首要任務是解決互聯互通問題。來自信息產業部電信研究院有關人士的消息也證實，這項改革在今年上半年可能無望啟動。
與懸在半空中的改革政策相應的是，現實操作者已經準備就緒，甚至提前到位。一些沿海省市的電信管理局為個別企業開了綠燈，范圍包括長途電話以及接入號碼的轉售，涉及的基礎電信運營商則包括中國聯通、中國鐵通以及網通等，轉售業務在政策尚未明朗的情況下已然暗流涌動。
2002年初，上述地區傳來消息說，地方電信管理局的行為已被信息產業部明確叫停，理由包括“目前的電信監管部門還不具備相應的管理水平，現行的法規不配套，中國的基礎網絡建設仍然處在發展階段，電信服務價格尚未放開”云云，因此電信基礎業務的轉售緩行。對此，信息產業部新聞處同樣以“事情過于敏感”為由拒絕回答。一項看起來蓄勢待發的改革，就這樣默默流產了。
未到橘子紅時
關于電信業務的轉售（RESALE），國際上一般的理解是：從擁有電信網絡設施的基礎運營商那里購買電信服務或租用電信設施，重新包裝成自有品牌的產品，然后再銷售給用戶從而獲得利潤。轉售的對象既可以是短消息、語音信箱以及互聯網這樣的增值電信業務，也可以是國內國際長途、本地電話以及移動電話等基礎電信業務。
轉售被認為是促進電信競爭的手段之一。中國社科院數量與經濟研究所主任張昕竹接受《財經》采訪時指出，1997年美國新《電信法》就把轉售列為可促進電信競爭的三種手段之一。在美國，基礎電信業務的轉售價格一般比批發價格還要低15％左右，因此轉售的出現，促進了市場的細分與競爭。而且轉售和基于網絡的競爭導入相比，最大的優點是可以避免重復建設。
北京郵電大學教授闞凱力也持相同觀點。他認為，由轉售進入的新的競爭者不必擁有自己的基礎設施，這就給眾多的尚在基礎電信業務門檻外的中小企業提供了進入的機會。
業內人士普遍認為，大量中小企業進入電信市場，必將使得原來處于相對暴利狀態的基礎電信業務壓縮至較低價格，并且給用戶提供更多的選擇。一旦基礎電信業務的轉售得以完全放開，那些同樣可以提供固定或者移動話音服務的從事轉售業務的虛擬運營商，將在服務和價格上對老牌網絡運營商施加持久的壓力。
從美國長話市場的經驗來看，通過同時引入基礎網絡的競爭者以及從事轉售業務的競爭者，兩者的結合將使得市場能夠保持相對充分的競爭局面。因為任何基礎網絡運營商之間存在的競爭都將在下游被放大。不獨美國如此，包括英國、韓國、新加坡和中國臺灣在內的許多國家和地區，均將轉售作為一項重要政策選擇引入，并在《基礎電信協議》中明確做出了開放承諾。
那么基礎電信業務的轉售在中國是否已經到了瓜熟蒂落的時候？闞凱力認為，目前電信網絡的容量已經不再是瓶頸，同時由于在長話以及移動領域已經存在了一定程度的競爭，因此鼓勵、甚至說迫使基礎網絡運營商拿出部分資源來做轉售，滿足社會需要是完全必要的。
在張昕竹看來，甚至從現在開始推進轉售業務都顯得為時過晚。他說，在打破基礎電信業務的壟斷方面，中國采取的路徑是先促進基于網絡的競爭，實質上這非常困難，因為投資太大了。而通過轉售的方式，就可以在不需太大投資的情況下，培育出很多轉售商來參與競爭。
但反對者也不乏其人。一些投資銀行的電信分析師強調，目前階段，中國電信基礎設施方面的投資需求仍然很大，在這種情況下過分鼓勵轉售，可能影響原有網絡運營商對基礎設施投入的積極性。另外轉售價格的確定和互聯互通的技術難題都相當棘手。
不過以操作困難為由拒絕放開轉售顯然理由并不充分。更重要的是，雖然中國電信業幾經改革，但就整體而言，目前仍然是一個暴利行業。在壟斷利潤仍然濃厚的情況下，讓原有居于主導地位的基礎網絡運營商主動讓出一塊蛋糕給別人分享，自然缺乏動力。一些專家暗示說，這恐怕才是這項改革遲遲難以啟動的真正阻力所在。
監管的困境
如果主導運營商缺乏動力，要想啟動轉售業務，惟一的選擇就是，由電信監管機構強制介入。但是，對于監管部門來說，強制介入也會帶來相當大的風險。因為一旦網絡運營商對此存在嚴重的抵觸情緒，即使業務開放，也極有可能在與虛擬運營商的互聯互通等諸多問題上百般刁難。
張昕竹指出，轉售業務開展的核心問題是基礎電信業務轉售的定價問題。要想在網絡運營商和新的虛擬運營商之間在定價上達成一致，簡直比走鋼絲還難。
對于老的網絡運營商來說，基于前瞻性成本的定價肯定是難以接受的。所謂前瞻性成本，就是重建一個同樣的網絡所需的成本。由于電信技術進步迅速，這一成本往往遠低于運營商實際投入的成本。如果采取這樣的定價規則，對于網絡運營商來說，成本恐怕難以完全回收。這種定價方式潛在的隱憂還包括，如果轉售業務的定價過低，可能反而鼓勵缺乏效率的競爭者也能通過轉售和零售之間巨大的價差套利，反而導致國有資產的不合理流失。
據悉，信息產業部已經斥資50萬美元聘請國際知名會計師事務所安達信來核實中國電信的運營成本，但如果按照老運營商的實際投入進行定價的話，新的轉售業務運營商顯然又不能接受。
張昕竹的建議是采取一種更簡單的定價方式――可比較成本定價，即按照主導運營商自己提供服務所需要的成本來定價，也就是扣除網絡建設和維護成本之后的零售價格。這一方案的最大好處是不會與主導運營商之間有太大的抵觸。不過，他也承認，這種定價方案最大的隱患是，在不完備的管制環境中，極有可能固化原有的并不合理的壟斷利益格局。
困擾成本定價的另外一個因素是普遍服務問題。中金公司的一位電信分析師就指出，在中國農村和偏遠地區，普遍服務的投入仍然相當大。以一地為例，僅1996年到2000年在固定電話方面的投資就高達10多億元。普遍服務的機制如何建立，以及普遍服務的成本如何在轉售中加以分攤，這在政策上還屬于盲區。
除了上述非常棘手的技術問題，一些業內人士分析，監管部門之所以在啟動轉售政策上舉棋不定，可能還有其他的原因。一種可能是，政府部門自己或許都不能確切知道翻開這張牌的分量，尤其是在中國加入WTO的影響尚未真正顯現出時，持重一些可能更符合監管部門的利益。當然也不排除監管部門有更深層次的憂慮。由于潛在的虛擬運營商將包含民營甚至外資的成本，在轉售業務全面放開后，一旦下游的虛擬運營商能夠爭取到大量的用戶，就完全有可能以此為籌碼增強和上游運營商談判的能力，并威脅網絡運營商的地位，從而使得整個電信產業架構有失控的危險。
來自基層的企業抱怨說，一些監管部門的負責人在考慮政策制定時，過于側重保護現有的利益格局和倚重龐大的基礎網絡運營商，加上其中一些盤根錯節的利益糾纏和復雜心態，往往把個別處于壟斷地位的運營商的利益看成整個電信產業的利益，錯失了引入競爭的時機。
蓄勢待發
不過，轉售業務即使能夠在短期內得以啟動，整個開放也肯定是分階段的。國內長話以及移動電話領域被專家們視為轉售業務放開的突破口。張昕竹介紹說，在美國，長話是最早被列入轉售范疇的業務之一，到了1997年新的《電信法》出臺那一年，轉售業務在一般國際長途電話市場所占的份額就已經超過了37％。至于固定電話市話的轉售，前景則不樂觀。實際上，在全世界范圍內都還沒有打破本地電話壟斷的成功范例。
無論如何，業內普遍認為，雖然監管部門暫時叫停，但轉售的最終放開只是時間問題，而大量的一線企業正在起跑線上摩拳擦掌。
在排在第一陣營的企業中，鴻聯九五的官方背景相當濃厚，其控股公司郵電國旅原來就是原郵電部的三產。鴻聯九五副總經理黃威在接受記者采訪時透露，雖然公司的業務還是以呼叫中心、短消息以及電話聲訊服務為主，但分公司以及網絡平臺均已覆蓋超過70個城市，并且初步具備了客戶支持和管理經驗。這家注冊資本為6000萬元的企業目前仍在進行積極的資本運作，以便積蓄力量，為在政策明晰后的沖刺做好準備。
同樣值得關注的還有中關村科技的全資子公司森泰克數據通信技術有限公司。經過去年12月份的增資擴股后，目前這家公司的注冊資本已經達到了1億元。實際上，中關村科技總裁段永基對增值電信業務的興趣已經不是什么秘密了。森泰克副總經理徐海表示，僅在全國惟一的由ISP（服務提供商）經營的短消息中心上，公司去年投資就超過了2億元人民幣，目前已覆蓋了全國16個城市。
至于早在1996年就因包銷廣東移動10萬個號碼而被認為是中國從事轉售業務第一家的潤訊集團，去年11月還首家獲得香港MVNO（移動虛擬運營）牌照，這無疑為潤訊搏殺中國內地虛擬運營市場積累了財富與經驗。此外，一家名為“民盈電訊”的純民營電信企業也悄悄地把目標瞄準了這一市場。這家公司注冊于2000年12月28日，目前總資本約為5000萬元。其總裁楊英杰向記者透露，目前已先后與中國電信以及中國網通簽訂了關于轉售的戰略性合作協議，和中國聯通的協議也正在洽談中。一旦獲得信息產業部的許可，其在光纖電路、骨干網以及城市接入網方面的業務很快就可以啟動。
[關鍵詞]電信網；傳媒網；互聯網；現狀；發展
[中圖分類號]F62 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-5158（2013）06-0089-01
由于近年來信息技術的不斷發展，數字化成為一種趨勢；三網融合成為了一個不可逆轉的潮流。三網融合的實質是數字融合。目前三網融合并不是指電信網、互聯網和互聯網其中的某一個網絡取代另一個網絡。三網融合不是三網合一，而是指應用和優勢的融合，即在同一個網絡上可以實現語音、數據和視頻等多種業務的傳輸，使技術上趨向一致，網絡上實現互聯互通，，應用上趨向使用統一的IP協議，經營上互相競爭、互相合作，行業管制和政策方面也逐漸趨向統一。但是，三網融合是一項復雜的工程，在中國尚處于起步階段，其發展受到技術、市場等多因素的影響。因此本文將立足于國內三網融合現狀，探討三網融合發展策略，希望對三網融合這項復雜的工程有所幫助。
一、三網融合的現狀
在研究一個事物之前，首先應該了解該事物的現狀，在充分了解事物現狀的情況下來研究事物會得到事半功倍的效果。因此要想研究三網融合，就必須搞清楚電信網、傳媒網和互聯網的現狀。
首先是電信網。我國電信網絡的覆蓋率和規模從1995年的世界第4提升到目前的第1位，已經超過了諸如美國這些發達國家。電信網是一個“點對點”的通信系統，它能夠實現雙向連接。它最大的優勢就是現存的電話網絡已經遍布全國各地，有現成的網絡系統基礎。但隨著社會、經濟等多方面的不斷快速發展，系統帶寬等許多方面漸漸不能滿足客戶快速增長的需求。雖然DSL寬帶技術可以通過電話線實現寬帶上網，但如果用于視頻，電信網絡在設備以及網絡方面都需要改進。近幾年來，由于電信網絡改造、設備更新的加快和龐大的資金流入，IPTV已經在國內大部分城市開始試點。
其次是傳媒網。自1974年北京“中國飯店”安裝了第一套公用天線系統以來，我國的傳媒網不斷發展，取得了輝煌的成就。2006年底，我國已有10顆衛星53個轉發器傳輸242套電視節目；目前，我國的電視網絡已經成為繼電信網之后規模和覆蓋率第二大的網絡，網絡規模居世界首位。另一方面，我國在城市之間通過光纖傳輸實現有線電視的聯網，傳媒網絡的最大優勢是可以實現“點到多點”的信息單向傳播，可以將成本大幅度減少，同時還可以降低運營費用。但是在開展雙向交互之前需進行雙向和數字化升級。新一代傳媒網要求在傳輸電視業務的同時，還要擁有點播、寬帶數據接入、語音服務等多業務的能力。目前我國在傳媒網數字化改造上已取得一定進步，部分城市已完成雙向化的改造。
第三是互聯網。自從世界上第一臺電腦的誕生開始，互聯網便隨之而生，以驚人的速度風靡世界。而在我國，互聯網的發展是20世紀90年代中期，至今已有十幾年的歷史。經過十幾年的不斷發展，現在互聯網已進入快速發展的增長期，從方方面面影響著我們的工作、學習和生活。據統計，2006年底，我國網民達到1.37億，并且還在逐年增加?；ヂ摼W用戶之間既可以實現“點到點”的連接，又可以實現“點對多點”的連接。
目前，互聯網雖然能夠傳送音頻和視頻，但由于沒有自成體系的網絡，其發展在很大程度上要嚴重依賴于電信網和傳媒網。
二、三網融合所面臨的問題
三網融合是目前市場上三種不同網絡的整合，三網融合不僅可以節約資源，簡化業務，也有利于增加多樣性，可以滿足消費者的需求，還可以使消費成本降低，消費者的便利性提高，達到真正意義上的“物美價廉”，雖然三網融合有許多的優點，但是想要發展仍然面臨許多問題。
首先是技術問題。三網融合在技術方面的問題是寬帶網絡的建設和運營滿足不了融合業務的需求。第二是業務問題。在三網融合業務開發方面，與國外相比，國內的廣電與電信都處在一個起步階段，都缺乏三網融合業務開發經驗，需要不斷探索。第三在監管和政策問題。三網融合在監管和產業政策方面，存在多頭監管。沒有專門的機構和法規對其進行監督，此外產業隔閡也非常嚴重。
三、三網融合的發展策略
雖然三網融合是一項比較復雜的工程，但是三網融合是大勢所趨，不可阻擋。下面就其所面臨的困難提出了一部分對策，希望會對我國的三網融合有所幫助。
第一是技術發展策略。三網融合的技術的發展核心是經濟、快速的推進三網融合。首先是融合后的網絡要具有開放和包容性，以市場選擇為主，是技術標準化工作不斷前進，停止有關標準爭端，在保證國家利益和安全的前提下，可以考慮采用國際技術標準，當然如果我國擁有具有達到市場規模生產要求自主知識產權的技術標準時盡可能采用我國標準。其次是對技術進行創新，在廣電部門和電信部門各自發展的同時，鼓勵兩者加強技術交流與合作。最后是加快建設網絡的步伐，提升質量。
第二是市場發展與業務融合創新策略。三網融合發展策略的制定的核心是促進融合市場的發展。首先是優化競爭環境，建立公平、公正、公開的競爭機制，尤其是廣電與電信間的競爭，形成良好的競爭環境。其次是杜絕壟斷的產生，只有競爭才能使企業產生危機感，不斷進行創新、升級。最后是借鑒國外的經驗，使之與中國國情相結合。
第三是產業政策與監管政策制定策略。三網融合的產業政策與監管政策制定策略的關鍵是法律。首先是立法。俗話說“沒有規矩不成方圓”所以我們必須加快立法的步伐，用法律來規范三網融合后的市場。其次是依法建立三網融合的監管機構，從而顯著地提高監管效率。最后是市場監管必須以法律為基礎，依靠市場自身調節，最好不要對其進行干預。
第四是加強企業間的溝通交流，消除彼此間的隔閡，使企業間形成優勢互補，資源共享。
總結：就長遠利益看，三網融合利大于弊。雖然三網（電信網、傳媒網和互聯網）各有其特點和優勢，這會導致三網融合的步伐變慢，但是為了未來，我們必須克服一切困難，努力實現三網的融合。我相信，只要國家下定決心，電信網、傳媒網和互聯網的融合指日可待。
參考文獻
改革開放以來，我國電信業在發展中改革，在改革中發展，綜合實力實現了歷史性跨越，網絡規模不斷擴大，技術水平迅速提升，新業務新應用層出不窮。近幾年，我國電話用戶以年均近1億戶的速度增長，截至2006年底，總數已經達到8.3億戶，其中固定電話3.7億戶，移動電話4.6億戶，普及率分別達到28.3%和35.2%。互聯網發展也很快，上網人數達到1.32億戶，寬帶接入用戶5200萬。增值電信業務發展迅猛，經營企業數量已達2.1萬家。電信業已成為國民經濟的基礎性、支柱性和先導性產業，在推進經濟結構調整、改造和提升傳統產業、改善人民生活質量等方面發揮了重要的作用。
與此同時，我們堅持“以人為本”、“監管為民”的理念，建立了電信服務質量監督管理體系，確立了“政府監管、企業自律、社會監督”的電信服務工作機制，推動電信服務質量與水平有了明顯提高。2006年我們著眼于維護廣大消費者合法權益，組織開展了“暢通網絡、誠信服務”及“陽光綠色網絡工程”等活動，初步解決了社會反映強烈的主叫號碼顯示不準確、114跨網查號難、服務協議不規范等問題，在建設安全暢通網絡、倡導誠信文明服務等方面也取得了明顯成效。
這幾年我們還大力推進電信資費管理方式的改革，讓廣大人民群眾享受到電信改革與發展帶來的實惠，2006電信資費整體水平比2005年下降了11.47%。農村通信發展水平穩步提高，2004年以來我們組織基礎電信運營企業實施了“村村通電話工程”，到2006年底，已累計為全國近6.7萬多個無電話行政村新開通了電話，全國通電話行政村比重達到98.85％，24個省份實現了全部行政村通電話，完成電話裝機數百萬部，受益的農牧民人口達到幾千萬人。
2007年是深入貫徹科學發展觀，大力推進社會主義和諧社會建設的重要一年，也是信息產業落實“十一五”規劃、做大做強的關鍵一年，做好電信服務工作，對于促進行業快速發展和構建和諧社會都有著重要的意義。我們將繼續堅持“以人為本”、“監管為民”的理念，進一步加大工作力度，著力解決社會反映突出的熱點問題，真正解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，讓廣大人民群眾充分享受到優質、高效、便捷的電信服務。下面，我談幾點意見，供大家參考。
第一，認清當前面臨的形勢，進一步增強做好電信服務工作的責任感和緊迫感。
應該說，這幾年我們在改善電信服務質量方面做了大量工作，也取得了積極成效，這點大家應該都有切身的感受。但是，老百姓對我們仍不滿意，兩會的提案議案，廣大用戶的申告投訴，社會輿論的批評意見就是很好的反映。對此，許多同志都在進行深刻的反思，我也作了一些思考，分析主要有以下幾方面原因：一是國家一系列發展戰略的實施和信息化建設的快速推進，要求電信業充分發揮在國民經濟全局中的重要作用，對電信業提供服務支撐的方式、手段和能力提出了更高的要求；二是隨著技術進步日新月異和新業務不斷推出，企業經營策劃還考慮得不夠周密，在管理、營銷等方面還存在一些失誤與不足；三是企業靠什么發展的理念還沒認識清楚，個別電信企業，尤其是移動信息服務領域違規經營、價格欺詐、虛假宣傳、單方面違約事件時有發生，侵害了消費者的合法權益；四是部分監管機構沒有真正樹立起“以人為本”、“監管為民”的理念，有關政策法規在一些地方也還沒落實到位；五是廣大消費者對服務的需求大大提高，而且依法維權的意識明顯增強，要求有充分的知情權和選擇權，以及暢通的申訴和反饋渠道，有些還要訴諸法律。
電信服務覆蓋面廣、滲透性強，關系到千家萬戶和社會的方方面面，與人民群眾的切身利益息息相關。面對八億多的電話用戶和一億多的互聯網用戶，做好電信服務不是一件容易的事情，但也不能因為這樣就降低質量、降低要求。電信行業的每一個單位企業，每一個干部職工，都要從樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度，從行業和企業可持續發展的高度，充分認識做好服務工作的重要性、長期性和艱巨性，增強責任感、緊迫感，正確處理國家、企業、消費者之間的利益關系，扎扎實實做好各項工作。要進一步解決靠什么發展的問題，真正把持續改善服務、滿足社會需求放在突出重要的位置，堅持經濟效益與社會效益的統一，拿出抓發展那樣的干勁抓服務，密切關注、認真分析用戶需求的變化，扎實做好各項基礎性工作，把消費者滿意作為最高準則，切實維護廣大用戶的權益，真正做到通信發展為了人民，通信發展依靠人民，通信發展成果由人民共享。
第二、切實抓好重點工作的落實，著力解決社會反映突出的熱點問題。
今年的重點工作，一是深入推進“誠信服務、放心消費”行動。目前，“誠信服務，放心消費”行動已經進入第二階段，這個階段的任務就是針對前一階段梳理排查發現的問題，全面整改提高。這是整個行動的關鍵，各電信運營企業一定要抓好落實，特別是要抓好基層企業的落實工作，完善機制，健全制度，解決好社會關注的服務熱點問題，建立和諧的用戶關系。各級電信監管部門要按照“誰經營、誰連接、誰收費、誰負責”的原則，明確服務質量責任，督促服務問題的解決，要高度重視消費者的依法維權行為，妥善處理用戶申告和反映，對于侵害消費者合法權益的違規行為，要依法嚴肅查處。希望在行動中各相關單位和企業各司其職，扎實工作，推動活動深入開展，務求實效。
二是繼續開展“陽光綠色網絡工程”。我們要以對國家和民族的未來，對產業的健康長遠發展高度負責的精神，大力推進“陽光綠色網絡工程”。要繼續積極開展垃圾電子信息整治活動，清除電子垃圾信息，凈化網絡環境；要穩步推進實名制管理，完善基礎管理措施，遏制有害信息傳播；要全面推動青少年綠色上網活動，開發綠色健康信息資源，大力倡導綠色網絡文化建設。
第三，堅持專項整治與日常管理相結合，進一步完善電信服務長效工作機制。
在開展專項活動的同時，要進一步深化“政府監管、企業自律、社會監督”的電信服務工作機制，探索建立健全電信服務質量保障長效機制，建立和諧的電信服務與消費環境。要通過加強日常管理，抓好政策法規、規章制度的落實，從源頭上防止各類電信服務問題的反彈和新的、普遍問題的出現。企業要進一步完善服務質量管理制度和工作流程，完善技術管理手段，建立新的電信服務問題發現、研究和解決機制。政府部門要加強政策研究制定，不斷完善各項管理政策和措施，建立電信企業的信譽管理制度，指導和幫助企業規范自身行為。要加強監管部門之間、監管部門與企業之間、政府與中介組織之間、企業與中介組織之間等的互動溝通和協作，特別是要加強與消費者協會的溝通協調，把他們看作是幫助我們改進工作的推動力量。另外，行業協會要發揮行業橋梁的作用，組織、引導企業做好自律工作。
第四，加強服務創新，更好地滿足經濟社會發展和人民生活的需要。
整改是改善服務質量的一個重要方面，要大幅提升服務水平，也得依靠服務創新，通過創新為用戶提供優質、高效、便捷的電信服務。近年來我們在著力解決服務熱點問題的同時，也引導企業加強服務創新，推出了一些新應用新舉措，取得了很好的效果。中國電信推出的“號碼百事通”業務就是一個很好的例子，既為廣大消費者提供了更好的信息服務，也有效拓展了企業的發展空間，有力地推動了企業向綜合信息服務提供商的轉型。今后我們要進一步加大服務創新工作的力度，把握電信技術業務移動化、寬帶化、IP化、視聽化的趨勢，以世界先進電信企業為標桿，從企業實際出發，推進技術創新、業務創新、管理創新和服務創新，努力提供多層次、個性化的信息服務，更好地滿足社會各方面的通信需求。同時，隨著新技術、新業務的快速發展，新問題也可能不斷出現，我們要加強前瞻性研究，分析判斷應用新技術新業務后有可能出現的情況和問題，并提出切實可行的解決辦法和措施，增強工作的主動性。
第五，深入推進“村村通電話工程”，進一步提高電信普遍服務水平。
通過全行業三年的共同努力，“村村通電話工程”取得了明顯成效，得到了國務院領導同志的充分肯定和社會各界的廣泛稱贊，受到了廣大農牧民的熱烈歡迎。下一步，要在鞏固現有成果的基礎上，力爭年內基本實現全國已通電行政村通電話，并研究制訂向自然村延伸的實施方案。要加強線路維護和運營管理，制定、完善向農村傾斜的業務和資費政策，保證農民“用得上、用得起、通得好”。已通電話的地區，要把工作重點轉移到完善和豐富服務手段、提高普及率上來，根據當地城鎮化建設的需要和勞動力流動的特點，充分挖掘和激發市場潛力，加大適用技術、業務和應用的開發力度，推動各類信息平臺向農村延伸。要爭取年內基本實現東部地區寬帶覆蓋到鄉鎮，東、中部地區行政村能夠上網，讓更多的農民群眾享受到我國通信事業發展帶來的便利與實惠。
同志們，自覺維護用戶合法權益、不斷提高服務質量、讓用戶放心消費是電信行業踐行“三個代表”重要思想的具體體現，是構建社會主義和諧社會的必然要求，也是建設電信強國的重要內容，更是我們全行業義不容辭的社會責任。希望大家在今天的會上踴躍發言，群策群力，多提意見建議，共同推進我國電信服務水平的進一步提高。
