時間：2023-05-30 10:08:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政區劃調整，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
截至2001年底，我國共有265個地級市。隨著改革開放的不斷深入，各地的社會、經濟、文化等取得了長足的進步，我國城市化水平獲得了迅速提高。對于某些較發達的城市來說，為適應社會發展的新情況、新要求，妥善把握市場經濟條件下的新情況，卓有成效地加強行政管理，增強中心城市的輻射功能，發揮中等城市的帶動作用，順應新形勢和解決新問題，適當調整或擴大地級市的市區范圍，就成為一種必然的選擇，甚或成為各地級市日益關注的緊迫問題。在這一深層次的背景下，行政區劃管理部門理應更加重視這項工作。
一、中心城市城區整合的簡要情況
鑒于地級市內部存在著地域面積不一、人口數量多寡、經濟實力高低、行政建制各異之分，因而地級市在調整市區規模時，采取了因地制宜的做法，實行了撤縣（市）設區、增設市轄區、市轄區調整和單純擴大市區的四種形式。但從實際情況來看，這四種市轄區的行政區劃變動方式往往同時或者交替發生。
1.撤縣或縣級市設立新區。
撤銷中心城市周邊的縣或縣級市，設立地級市直接管轄的市轄區，是上個世紀八十年代末以來行政區劃調整比較頻繁的行政區劃管理行為之一。這類行政區劃調整的優點比較突出，它波及面較窄，影響范圍小，操作起來簡便、易行。但其缺點亦較明顯，易產生農村地域過大，當地的城市化水平較低，形成所謂的“假性市轄區”。當然，在整縣（縣級市）改區的同時，也不排除將一部分縣（縣級市）的行政域劃入其它相鄰的市轄區，或者將毗鄰區的部分行政區域劃入新設市轄區。1989年以來，共有31個地級市撤銷29個縣和11個縣級市，設立46個市轄區。（詳見附表一）
附表一：
關鍵詞 新型城鎮化 行政區劃 制度變革 流程優化
導讀：新型城鎮化更多是一個制度變革的過程，行政區劃作為與
>> 城鎮化與行政區劃調整 優化行政區劃設置 推動城鎮化融合發展 行政區劃調整的背后 安徽省行政區劃調整對城市化發展的影響 鄉鎮行政區劃調整難題的實證研究 中國行政區劃調整利耶弊耶 行政區劃體制改革理論探討 關于跨行政區劃檢察體制的構想 都市區的空間擴展與行政區劃調整的研究 沈陽市行政區劃調整與實施評價 日本行政區劃體制的形成與改革及其對中國的啟示 中美行政區劃的比較與啟示 淺談中國行政區劃改革 行政區劃浮世繪 日本行政區劃 中央蘇區行政區劃研究 省級行政區劃改革初探 中國行政區劃點滴談 京城行政區劃之變 清代河南地區行政區劃 常見問題解答 當前所在位置：l （2012年12月27日）。
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關鍵詞：行政區劃；歷史文化名城；保護；大同市
Abstract：The protection of historical and cultural city is a systematic project， including the many aspects such as the historic district， historic buildings， historic landscapes， historic culture， and historical names etal.. With the rapid urbanization process， many historical and cultural city carried out the administrative divisions adjustment and optimization， which can have an effect on the protection of historical and cultural city. Taking Datong city， Shanxi province as a case study， this paper discussed the important role of the adjustment of administrative divisions in the protection of historical and cultural city. On the basis of analysis of the current outstanding problems of administrative divisions in Datong， it put forward the general idea to strengthen the protection of historical and cultural city in the process of adjustment of administrative divisions， which can provide a reference and reference for the adjustment of administrative divisions of the historical and cultural city in the future.
Key words：administrative divisions；the historical and cultural city；protection；Datong city
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2012）-11-23-（5）
1 引言
2010年6月，國務院正式批復了北京市政府關于調整首都功能核心區行政區劃的請示，同意將崇文區并入東城區、將宣武區并入西城區。北京市政府公布的調整理由是“打破舊城行政界限，調整與歷史文化名城保護不協調的行政管理體制，明確各級政府以及市政府相關行政主管部門對歷史文化名城保護所負擔的責任和義務。”作為國際知名的歷史文化名城，北京對首都功能核心區行政區劃調整引起了廣泛的關注，同時也引發了行政區劃調整對歷史文化名城保護的影響方面的思考和討論。
在城市化加速發展的同時，隨著城市交通日益改善，在大城市地區郊區化日益突出，城市空間不斷向外擴張。由此帶來的大拆大建，對一些歷史街區以及歷史文化古跡帶來了較大的影響。因此，歷史文化名城的保護與傳承在城市規劃和建設過程中、在行政區劃調整過程中越來越成為一個重要的考慮因素。因此，本文以首批國家級歷史文化名城大同市為例，從行政區劃調整的視角，探討在加強歷史文化名城建設和保護的前提下如何更好地調整行政區劃格局，理順行政管理體制。為今后歷史文化名城的行政區劃調整提供參考和借鑒。
2 行政區劃調整是歷史文化名城保護的重要途徑
歷史文化名城的保護，應該充分考慮人文結合自然的整體性發展格局，保護地域特色的原真性，并對不同種類的歷史文化應該進行分門別類有針對的保護。由于許多歷史文化街區和歷史遺跡分布在不同的行政管理單元，這給歷史文化遺產的統一規劃和保護帶來了一定的難度，因此，為了保護城市中優秀的歷史文化遺產，保護獨具特色的歷代遺存和古城民居風貌景觀， 保護并充分挖掘歷史街區、歷史文化古跡的文化內涵，有必要將相鄰的歷史文化地區納入統一管理，而行政區劃調整正是實現不同的行政管理區域合并和整合的有效途徑。只有通過行政區劃調整，才可以確定歷史文化名城、歷史文化街區的合理保護范圍，制定統一的保護措施、規定適當的開發強度和建設控制要求，有助于科學界定歷史文化街區、名鎮、名村的核心保護范圍和建設控制地帶。另一方面，通過行政區劃調整和地名變更，可以深入挖掘本地區的歷史地名文化，重新啟用一些歷史地名，有助于傳承本地的歷史和文化，彰顯本地居民在長期歷史進程中形成的價值觀和審美理念，有助于地名文化遺產的保護和發揚光大。可以說，行政區劃調整是歷史文化名城保護的重要途徑。
3 大同市行政區劃沿革與存在的突出問題
3.1 歷代建置沿革
大同建置于戰國時期的趙國，趙武靈王胡服騎射，設置云中、雁門、代郡，大同屬于雁門郡，直至秦，為邊塞重鎮。西漢、東漢時期，稱為平城縣，隸屬雁門郡。公元398年，北魏在大同建都，復名平城，歷經六帝七世長達97年，平城一直是北方的政治、經濟和文化中心，直至公元494年遷都洛陽后，平城治于恒州。北齊時期，大同隸屬太平縣。北周滅齊后，更名為云中縣，屬北朔州。隋時，因避諱皇族姓名，更名為云內縣，唐時復名，復置云州，唐末公元869年設置為大同軍節度使，為軍事重鎮，領轄云、朔、蔚三州。五代稱為云中縣，屬云州，公元936年燕云十六州割讓給遼契丹，云州在內。遼金時期，改云州為西京，設大同府，大同始稱于此，轄7縣3鎮，為遼之陪都。元時改西京道為大同路，隸屬河東山西道，轄5縣8州。明朝改大同路為大同府，屬山西行中書省，轄4州7縣。清朝，大同府隸屬山西布政司，后改為山西省，大同隸屬山西關系在元明清時期穩固奠定。民國時期，大同廢府留縣，置雁門道，治大同，1927年廢道后，直屬山西省。1937年日寇侵占大同后，成立晉北自治政府，后改為大同省公署，管轄雁北13縣（表1）。
由于地理區位因素，歷史上的大同是邊塞重鎮和兩朝國都所在地，歷史悠久、地位穩固。北魏定都平城是大同政治經濟地位最重要的時期；遼代始稱西京道大同府，此后大同名稱延續至今；大同于山西省的隸屬關系在元、明、清時期逐漸穩固，之后雖有短期調整，但大同始終是都、府所在地，是領轄周邊區縣的政治中心。
大同在1949年解放后設市。市域總面積為1.4萬km2。市轄4區7縣（圖1），4區即城區、礦區、南郊區、新榮區，7縣即陽高縣、天鎮縣、廣靈縣、靈丘縣、渾源縣、左云縣、大同縣。
3.2 大同市歷史文化名城保護中存在的突出問題
歷史上的大同是一代京華、兩朝陪都、四朝重鎮，留下深厚的文化底蘊和豐富的旅游文化資源。全市各級文保單位318處，其中國家級7處、省級30處、市縣級204處。包括：戰國時期趙武靈王陵墓秦漢時期的南北長城遺址、古墓葬群；北魏時期的平城遺址、云崗石窟為代表的石窟寺群和方山永固陵等古墓葬群；遼金時期的華嚴寺、善化寺、覺山寺等佛教寺院和古墓葬群；明清時期的懸空寺、九龍壁、慈云寺等古建筑，長城古堡，大同古城等。
古城格局獨特完整，但歷史風貌逐步受到蠶蝕破損，文化名城的底蘊和潛力挖掘不足，城市特色塑造不鮮明，不利于歷史文化名城的開發與保護。府城與小城的布局獨特，府城內部空間格局保存較好；但古城內整體歷史風貌和環境逐步遭受破壞。古城城墻、城內眾多文物古跡保護力度不夠，遭到不同程度的破壞；城內遺存不多的東南四合院街區大多年久失修、私搭亂建現象嚴重；城內基礎設施急需改善，區內居民的生活條件亟待提高。因此，在大同市城市建設過程中，應充分考慮歷史繼承性，加強歷史文化遺跡的保護與開發。
3.3 大同市行政區劃中存在的突出問題
3.3.1 市轄區犬牙交錯，行政管理體制不順
大同市市轄區現行的行政區劃是1970年以來形成的，建立在“政企合一”的大背景之下，其顯著特點是“城郊分割、犬牙交錯、區界不明、矛盾重重”，城區、礦區、南郊區界線交錯，共存在一個地域，形成“你中有我，我中有你”、“區界不清、權責不明”的不合理現象。行政區劃管理體制不一致給城市發展帶來許多問題，首先是城市管理，諸如治安、戶籍、環境衛生等，由于在一個地區內，不同行政區體制混在一起，名義上是各管各的，實際上職責難以分清，導致互相推諉、無人管理的情況時有發生；其次是城市基礎設施和服務設施配套建設，往往各搞一套，造成重復建設、資源浪費，或者相互依賴，無人過問，一定程度上影響了基礎設施和公共服務設施在各個市轄區的均等化配置，不利于改善城市人居環境。
3.3.2 中心城區發展空間有限，歷史文化名城保護壓力較大
城市拓展受行政區劃制約，造成市區面積狹小，人口密度增大，環境改善滯后。大同市的行政區劃結構已經30多年基本沒有變動，30年來，大同經濟、社會快速發展，城區人口急驟增加，新的住宅區越建越多，城市規模越來越大。就2009年人均建設用地來看，城區人均80.7平方米，口泉（南郊區）人均114.3平方米，御東（新區）人均214.0平方米。城區的人口密度高，用地混雜且人均用地較少，而礦區發育不足，御東地區發展空間廣闊。因此，有必要疏散中心城區的人口壓力，加強老城區歷史文化街區的修復與保護力度，不斷推進歷史文化名城的保護進程。
3.3.3 目前的行政區劃格局不利于城市規劃建設和有效管理
大同市現行的行政區劃建立在“政企合一”、“先有村后有礦”的基礎之上，城區與南郊區之間交錯分布，界線不明。而礦區政府在南郊區的土地上建立起來，“有天無地”，管轄權責有限。由此導致職責管轄界限不清，地區管理混亂。在規劃層面，城區空間有限，礦區則無地可用，而南郊區卻不能“地盡其用”，三者之間爭地現象突出，土地資源利用效率較低。在建設層面，由于區界不清，市區的公共服務設施和基礎設施無法合理配置。在管理層面，由于政府管轄區界不清，權責不到位，城市管理混亂，如由于城鄉分割，市民、農民、常住戶和暫住戶混居。市民歸城區、礦區管，農民歸南郊區管，而不同居民混雜的局面導致“誰也管，但誰也管不了”的局面。環境衛生管理也非常混亂，城區、礦區管事不管人，而南郊區管人不管事，城鄉結合部的環境衛生“臟、亂、差”現象嚴重。
3.3.4 市轄區地名缺少內涵，與歷史文化名城的稱謂相去甚遠
當前，大同市有四個市轄區，分別是市區、礦區、南郊區和新榮區。除了新榮區略具文化內涵外，市區、礦區和南郊區的名字都是俗不可耐，一看就知道屬于我國計劃經濟時代的產物，沒有任何歷史淵源與文化內涵。這對于有2000多年建城史的大同歷史文化名城身份不相符合。而本身有較高知名度和歷史文化內涵的云岡鎮、口泉鎮以及北魏故都平城卻沒有得到體現。由此可見，當前的幾個市轄區的命名存在很多缺陷，與大同市深厚的歷史文化不匹配。大同市2009年進行的城區主、次干道的命名、更名工作，有效延續了大同歷史文化名城的歷史文脈，汲取了大同歷史上最輝煌時代的歷史地名，諸如魏都、平城、云中、云州、西京等，體現了對歷史文化名城建設工作的重視，但只是街道的更名遠遠不夠，市轄區的更名工作亟待落實。
4 基于歷史文化名城保護的大同市行政區劃調整思路
4.1 大同市行政區劃調整是建設歷史文化名城和新區發展的需要
大同市是1982年我國首批的歷史文化名城，歷史古跡獨具特色，旅游資源豐富，以北魏年間的云岡石窟最富盛名，與敦煌的莫高窟、洛陽的龍門石窟并稱為中國三大石窟，具有很高的藝術價值。然而，盡管該市旅游資源豐富，但目前的城市建設還不能滿足旅游開發的需要，“歷史文化名城”的口號還沒有宣傳出去，外地人對于大同的了解大多停留在“煤都”的層面，對于它豐富的歷史文化知之甚少。分析其原因，一方面可以追究到大同旅游產業本身發展的缺陷，而另一方面可以歸結到行政區劃的滯后，具體表現在以下兩個方面：一是，大同市區的命名大多是延續了19世紀70年代計劃經濟的產物，沒有繼承歷史文化的特色。例如，云岡石窟是大同市極富盛名的旅游資源，但在區界命名時卻沒有突出這一歷史名號。又比如，南郊區歷史上被稱作“口泉”，“口泉”的知名度遠比南郊區要高，但現行的區劃命名卻沒有注意考慮歷史繼承性原則，影響了這個地區的對內凝聚力和對外知名度。二是，城區街道的命名也僅僅是以較普通的“東南西北”方位來命名，不能從街道名稱上讀出這個地區的文化特色，降低了這個地區的文化品味。
同時，大同市目前正在極力推進御東新區的建設，但對于現行的行政區劃，“御東新區”仍然是一個抽象的方位概念（指御河以東新開發的地區），仍然沒有現實的行政區劃名稱，其具體的管轄范圍、管理職能以及與現行分區之間的相互關系都沒有確定。通過行政區劃調整，促進行政區劃與新區建設之間的相互融合，是促進新區發展的基礎工作，可以提高新區建設的效率，減少其中不必要的行政成本。
4.2 大同市行政區劃調整思路
4.2.1 拓展中心城區發展空間，優化人口產業空間布局
城市行政區劃調整，要考慮自然、社會經濟發展與布局及歷史基礎等因素及條件。首先地形條件對大同市的空間發展起著決定性作用，大同城區北部及西部已接近山地邊緣，丘陵山區遍布，城市沒有發展空間。而大同城區的東部、東南部、南部和西南部分地區屬于平原地區，發展空間比較廣闊，因此，大同中心城區的發展方向只有向東、東南、南或西南四個方向發展，才能解決城市發展用地之需。盡管這幾個部分土地平坦，適于建設，但由于環城高速和鐵路的限制，城區空間的外向拓展都要突破一定的障礙。充分考慮城市的長遠發展，做大做強中心城區，可以通過設立開發區管委會的形式集中力量發展新城，優化配置各種社會資源，疏散中心城區的人口密度。引導老城區人口穩妥有序地向新區轉移，有利于古城和修復與保護，穩步推進歷史文化名城建設。
4.2.2 尊重歷史沿革，加強歷史文化名城保護力度
從古至今，大同市的行政區劃也幾經變更，但大同市今天的行政區劃仍然或多或少地繼承了以前行政區劃的特征。而且，一定地理位置的行政區劃，必然受當地地理條件、風俗以及傳統因素的影響，有著本地的根植性。由于本區域自然地理條件、風俗和傳統的相對穩定性，行政區劃也應具有一定的穩定性。因此，在行政區劃調整過程中應具有歷史繼承性，包括歷史上的行政管轄區域、歷史上的隸屬關系、歷史文化地名的延續性都是重點考慮的內容。同時進行城市功能分區，對于以舊城保護為主的中心城區，可以適當合并，進行統一的規劃和保護性開發，加強歷史文化名城的保護力度。
4.2.3 重視歷史文化地名的價值，促進市轄區更名工作
地名，是一個地方的歷史、事件、人物、家族等等的記載和紀念，是社會經濟文化發展的產物，既受一定地域自然條件的影響，又有一定地域歷史文化的作用。地名是時間和空間的統一、歷史與地理的結合，人文與自然的融匯，有的源于自然條件因素，有的源于歷史人文因素，也有源于歷史人物或歷史事件和建制變更以及自然與人文因素結合的。可以說，地名是歷史文化的結晶，古老的城市必有其特有的文化特征，有些地名不在乎是否古舊，注重的是那深厚歷史的積淀。因此，大同市應該高度注重歷史文化地名的價值，在尊重歷史繼承性的基礎上優化市轄區的行政區劃格局，同時對新設立的市轄區賦予它更深刻的文化內涵，如老城區可以更名為平城區，彰顯北魏故都平城文化；南郊區可以更名為口泉區，因為原南郊區的駐地口泉鎮因有泉而得名，歷史悠久；而礦區可以改為云岡區，一是更好地宣傳云岡石窟及其旅游文化，另一方面也是尊重歷史，原來就曾經設置過云岡區。總之，通過市轄區的更名，讓大同市的市轄區名稱回歸歷史，進一步彰顯大同市厚重的歷史文化脈絡。
5 結語
目前全國已經擁有歷史文化名城117座、歷史文化名鎮名村350個，其中平遙和麗江兩座名城還被列入《世界遺產名錄》，具有歷史文化特色的城市、村鎮、歷史街區和一批非物質文化遺產得到有效保護。根據國務院2008年通過的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，歷史文化名城、名鎮、名村應當整體保護，保持傳統格局、歷史風貌和空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環境。 但在我國快速的城市化進程中，一些有歷史價值文化內蘊的古城鎮、老街區、舊建筑等仍然遭到不同程度的破壞，一些具有文化底蘊的歷史遺產被拆除，城市的歷史風貌和文化傳統遭到破壞。因此，歷史文化名城的保護力度亟待加強，而行政區劃調整和歷史文化地名的啟用與保護是實現歷史文化名城保護的重要途徑。
大同市作為歷史文化名城，在發展過程中同樣存在著行政區劃調整的必要性。在進行行政區劃調整方案制定與市轄區、街道命名過程中，應把歷史文化名城保護作為一個重要的前提要素進行考慮，盡量把具有歷史文化價值的老城區納入同一個市轄區統一管理，市轄區范圍的調整盡量尊重歷史沿革，市轄區的命名盡量彰顯當地的歷史文化，只有如此，才能實現行政區劃調整與歷史文化名城保護的雙贏，才能更好地促進歷史文化名城的持續健康發展。
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黔南州鄉鎮行政區劃改革速度快、力度大。副省長慕德貴在現場會上評價說，獨山等黔南各縣市的鄉鎮區劃調整改革，讓“干部與群眾打交道多了，群眾滿意度也相應得到提高。讓我們看到了信心，必須堅定不移推動鄉鎮行政區劃調整”。
十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化；優化行政區劃設置、深化行政審批制度改革、完善城鎮化健康發展體制機制，推動大中小城市和小城鎮協調發展。鄉鎮行政區劃調整改革的“黔南經驗”，樹起貴州省全面深化改革的一面旗幟，為貴州縣域空間布局調整探索出意義重大的改革路徑與樣本。
把鄉鎮“做大、做強、做實”
去年3月，獨山縣全面啟動鄉鎮區劃調整工作，至今已將18個鄉鎮撤并為8個，對行政村、居委會、村民小組都進行大規模撤并，經過一段時間的運行，在資源整合、要素聚集、發展基礎、社會治理等方面都取得良好成效，形成了“以區為主、區鎮合一、全盤聯動、融合發展”的鄉鎮新氣象。甕安縣在2012年至2013年分兩步將原來的23個鄉鎮調整為10個鎮、1個鄉和2個街道辦事處，鄉鎮新格局為甕安經濟社會發展帶來極大活力，產業布局、資源配置、社會服務管理更加優化，為加快城鎮化建設奠定了堅實基礎。
獨山與甕安兩縣的探索，成為整個黔南鄉鎮區劃調整改革的先鋒，在總結兩縣經驗的基礎上，黔南鄉鎮區劃調整改革于2013年11月全面鋪開。
截至目前，全州鎮、鄉、街道辦的數量從2012年初238個（鎮105個、鄉114個、街道19個）調整為了現在的104個（77個鎮、8個鄉、19個街道），減幅56.3%；鄉鎮平均國土面積從110平方公里增至250平方公里，平均人口從1.8萬人左右增至4萬人左右。
黔南州州委書記龍長春介紹說，在具體撤并中，黔南州統籌考慮了鄉鎮歷史與文化習俗、交通條件等問題，新組建的鄉鎮應該具備“鎮園合一”條件，整合政府與園區行政與服務職能，為產業發展提供支撐，同時能夠更好提供基本公共服務。
根據黔南州的部署，縣城、街道辦事處和中心鎮的新組建，其人口規模至少要達到5萬人；其余鄉鎮的新組建，人口規模要在3萬人以上，或者國土面積不少于100平方公里。
鄉鎮區劃調整改革后，新鄉鎮建設按照“簡政放權、擴權強鎮、提升服務”的要求進行，主要采取6大政策措施，包括優化機構設置，擴大事權、財權，加強服務能力建設，加大鄉鎮用地支持力度以及賦予鄉鎮黨委更大的干部人事管理權等，把鄉鎮一級“做大、做強、做實”。
經過撤并、調整、優化，黔南州鄉鎮內設機構由1995個減少到985個，干部總人數由11296人減少到9784人，辦公經費由原來的1.1億元減少到0.99億元。根據黔南州新組建鎮（鄉、街道）機構設置指導方案，撤并后的新鄉鎮機構分為六類，即鄉鎮黨政辦事機構，鄉鎮紀檢、政法、人民武裝及群團機構，鄉鎮黨委、政府管理的事業機構，縣級部門派駐鄉鎮機構，街道辦事處和產業園區機構。其中，鄉鎮黨政辦事機構設置為6―7個，事業機構設置為9―10個。
優化機構設置要解決的問題，是管理層次多、行政成本高、管理效率低，資源重復浪費現象嚴重等。另外，就現實情況而言，鄉鎮行政事業編制少，人員進出渠道不暢，各種人才相對匱乏，與強化公共服務、加強社會治理的要求不相適應，致使發展成果難以公平地惠及廣大人民群眾。
黔南州州委副書記、州長向紅瓊介紹說，鄉鎮撤并后，新組建的鄉鎮都要建立副科級的社區綜合服務中心和社區服務中心，在村（社區）建立社區服務站，為群眾提供與生產生活密切相關的各類公益服務、便民利民服務，成為集黨務政務服務、委托服務、群眾工作于一體的服務平臺。建立專職或兼職代辦員隊伍，為基層群眾提供各類事務代辦、便民服務、信息服務等。
為增強行政服務能力，新鄉鎮的社區綜合服務中心主任由鄉鎮領導班子成員兼任，可配副科長級專職副主任。社區、片區綜合服務中心的總數原則上不超過原鄉鎮總數的120%，凡是在中心能夠辦理的審批業務，全部進入中心集中公開辦理。
黔南州委常委、組織部部長黃偉曾帶著民政、督查室、法制辦等部門負責人暗訪社區服務中心。他發現，有些鄉鎮干部雖然年齡偏大，不會使用電腦等現代辦公設備，但是他們和群眾溝通的能力很強，做群眾工作的辦法很多。從矛盾調解記錄冊中能夠看到，許多民間糾紛就是這些老同志帶頭協調化解的。“干部的服務意識有了極大提高。”
在政務服務工作中，“老百姓辦事兒，能跑一趟的，一定不能讓他們跑兩趟”。黃偉說，一些事項的辦理如養老、農村合作醫療等需要蓋章，但一個鄉鎮某項工作只有一個印章，即使在某個片區服務中心辦好了前期手續，但是有時候還會因為要到綜合服務中心蓋章而拖延時間，群眾需要再跑第二趟。為解決這個問題，黔南州要求鄉鎮采取“一模多印”措施，每個服務中心都有不同編號的同類業務印章，方便群眾辦事，真正實現了“一站式服務”。
向鄉鎮“還權、放權、授權”
在龍里縣，新組建的鄉鎮社區服務中心（群眾工作中心）和社區服務站（點），開設了建設、財政、國土、民政、計生、農林等相關單位辦事服務窗口，承接相關部門的部分審批權和縣政府服務中心的相關職能，方便群眾辦事。
“行政服務類事權全放快放、非行政許可類多放、行政許可類穩妥放、行政處罰類依法探索放。”這是黔南州鄉鎮行政區劃調整改革的“放權原則”。在鄉鎮行政區劃改革中，減政放權為政府職能轉變的路徑探索打開了關鍵切入口。
簡政放權，是全面深化改革的重要任務和目標，今年2月，黔南州委、州政府在《關于深化管理體制改革促進鄉鎮加快發展的指導意見》（下稱“指導意見”）當中，梳理出包括婚姻登記、土地規劃、餐飲服務許可、投資項目審批核準等292項法定以及委托執行的“鄉鎮職權”，并制定出《鄉（鎮）行政區劃調整后鄉鎮職權建議目錄》，希望“通過依法委托和授權，賦予鄉鎮、街道辦部分縣級經濟社會管理權限，使之能夠適應日益繁重的經濟社會發展任務的需要”。
以往，“權力無限小、責任無限大”以及“無權管理，出事追責”，事權與財權不匹配，是多數鄉鎮干部的切身體會，鄉鎮領導干部的積極性受到一定影響，因此，事權下放是黔南鄉鎮布局改革中的重要環節。
根據“指導意見”，鄉鎮獲得的審批權限分為下放（授權）和委托兩種，鄉鎮經濟發展辦公室可以承接縣級投資主管部門的授權，辦理項目備案手續，城管、勞動、工商等領域，鄉鎮可以承接縣級部門的委托職能，依法執行行政處罰權。調整改革后，新鄉鎮獲得了一定的規劃建設管理權，主要集中在環保與用地許可兩個領域。在人事管理權方面，副科級干部人選，鄉鎮黨委有“調整動議、初始提名”的權力。
在292項減政放權事項中，由鄉鎮行使的有72項，授權鄉鎮組織行使的有12項，法律法規委托鄉鎮執行的有4項，規定鄉鎮履行職責的有121項，縣依法委托的有83項。這些權力項目中，有些之前本來就可以由鄉鎮執行的，由于人力、財力等不足以維持相關機構運行，就集中到了縣級職能部門，比如婚姻登記，而今只是強化了鄉鎮力量，使其有能力行使本該屬于自己的職權。黃偉說，鄉鎮區劃調整中的減政放權，實際上由“還權、放權、授權”構成。
行政區劃調整改革后，鄉鎮財權擴大了。財權改革的原則是“財隨人走、相對獨立、分灶吃飯、自求平衡”。根據這一原則，黔南州正在積極探索建立鄉鎮金庫，當鄉鎮財政收入達到5000萬元以上，就可以爭取開設金庫，或在人員、經費上支持人民銀行增設機構，以解決鄉鎮行政區域內稅費分級解繳和上下級之間國庫資金往來調撥等收支核算。在國稅、地稅分別達到500萬元的鄉鎮，設立鄉鎮國稅、地稅征管機構，對稅收實行屬地管理。在財政收支的劃分上，按事權與財權相統一原則，鄉鎮與縣市可以合理劃分兩級固定收入和分享收入。
龍長春介紹說，鄉鎮行政區劃調整后，黔南州鄉鎮財政收入由原來的20.7億元增加到28億元，鄉鎮財權得到進一步加強。
增強“動力、能力、吸引力”
小鄉鎮難成“大經濟”，省委書記趙克志多次強調鄉鎮格局對于經濟發展的重要性。他強調，2014年要力爭全面完成鄉鎮撤并工作。之所以需要“大鄉鎮”，是因有一定規模的鄉鎮才能為產業發展、升級提供支撐，才能為要素聚集提供良好平臺，形成招商引資的吸引力。
龍長春認為，鄉鎮區劃調整改革不是對鄉鎮進行簡單的撤并、區域的整合、人口和資源的疊加，而是通過改革，優化鄉鎮管理體制，賦予鄉鎮更大的管理職能，切實增強經濟發展、社會管理能力以及提升公共服務水平，激發鄉鎮內生發展動力。
向紅瓊說，長期以來，黔南州鄉鎮格局制約了工業化、城鎮化建設進程，影響了全州“一圈兩翼”經濟發展新格局。通過鄉鎮行政區劃調整，新組建的鄉鎮服務群眾的能力、統籌發展的能力、維護穩定的能力得到進一步增強。
黔南州副州長胡曉劍在全州民政重點工作推進會上指出：調整鄉鎮行政區劃，對于黔南在新的更高起點上優化基層行政構架、促進資源合理配置、統籌區域協調發展，都具有十分重大的現實意義和深遠的歷史意義。通過鄉鎮行政區劃調整，使行政管理體制進一步優化，統籌區域發展能力進一步增強，經濟發展方式進一步轉變，服務群眾水平進一步提升。
龍長春用立足“破解三個難題”來闡釋推進鄉鎮行政區劃改革的重要性與必要性。首先是破解管理體制難題。上世紀90年代的“撤區并鄉”后，鄉鎮規模小、人口少、布局散，事業編制不足，如今，鄉鎮機構出現“空殼化”，“一人所”現象十分突出，以致社會管理、公共服務缺位。區劃調整改革有利于鄉鎮布局的優化、鄉鎮規模的擴大以及人力資源的整合，順應時展，建立起與市場經濟相適應的行政管理體制機制。
其次是破解城鄉統籌難題。1991年以來，黔南州3萬人以下的鄉鎮占到鄉鎮總數的82.7%，國土面積在100平方公里以下的鄉鎮占到鄉鎮總數的44.28%。“行政區劃不科學，鄉鎮太小，要素資源難以聚集，致使多數鄉鎮自主發展能力太弱，無法實現集約發展甚至根本就不管發展。”如此就導致黔南州城鄉二元結構矛盾突出，城鎮化水平較低，城鄉居民收入差距、區域發展差距逐漸擴大。推進鄉鎮行政區劃改革，“通過減少農民富裕農民，減少鄉鎮做強鄉鎮，推動‘鎮園合一’”，努力實現城鄉一體化發展。
最后是破解公共服務難題。龍長春說，黔南是典型的欠發達地區，各種優勢資源主要集中在縣城，導致農村公共服務能力較弱、供給不足、水平較低。行政區劃調整改革的重要目的，就是辦好基礎教育，讓農民子弟享受良好教育，搞好醫療衛生服務，提高農村防病治病能力，抓好文化建設，滿足農村多元文化需求，解決養老問題，提高養老服務水平。
值得強調的是，很長時間以來，“鄉鎮不抓工業、不抓園區”幾乎已成為思維定勢，工業、產業園區建設因為多個鄉鎮的利益糾葛，推諉扯皮現象多有發生，推進園區項目建設比較艱難，在鄉鎮區劃調整改革進程中，黔南州各縣市根據當地實際，推動政府與園區“兩塊牌子，一套班子”的“鎮園合一”，發展工業經濟，為提升發展品質注入了新鮮的改革元素。
比如甕安縣，打破原有的鄉鎮“各自為政”的利益格局，按照州級產業園區標準規劃建設5個工業園區、4個農業產業園區、3個旅游產業園區；惠水縣通過整合資源，設立了2個開發區和6個產業、工業園區，“以鎮辦園、以園促鎮”，鎮與園區合一；獨山縣在鄉鎮區劃改革中，推進“鎮園合一”、“區鎮”融合發展，形成“一城六區”帶動8個鎮的發展格局。
經濟發展始終是重頭戲。黔南州委、州政府《關于加快推進鄉鎮行政區劃調整的意見》強調，調整鄉鎮區劃，可增加鄉鎮人口、增大經濟規模，促進人流、物流、資金流、信息流的有效聚集，推動二、三產業快速發展；可促進生產力要素合理配置，發展工業經濟；可以加強中心鎮建設，增強小城鎮的帶動輻射能力，推動城鄉統籌發展，做強城鄉經濟；有利于資源整合，形成發展優勢，有利于降低成本，提高行政效率。
關鍵詞： 行政區劃改革 “省直管縣”體制 “市管縣”體制
一、行政區劃改革概述
（一）什么是行政區劃改革
行政區劃是一種有意識的國家政治行為，是國家行政結構體系的安排。國家為了其政權建立和行政管理的目的，根據領土大小、自然環境、政治、經濟、文化、民族、人口分布、歷史傳統等各項因素，將領土進行合理的有層級的以及同一層級的劃分，并設置相應的地方國家行政機關，以此來形成行政區劃的設置。
行政區劃改革需要適應著社會歷史條件的變化，是一種復雜且是有著十分重要影響的國家政治行為。它的變更頻率影響著一個國家或者區域的社會、經濟的穩定程度及發展趨勢。行政區劃改革的目標就在于解決或者完善行政區劃設置的不合理，行政區域之間發展的沖突和制約，實現最大程度的合理的國家和地方間權力分配，實現資源的有效科學配置，實現經濟、社會、政治的穩定發展。
（二）行政區劃改革歷史沿革
我國歷史上的行政區劃改革有著悠久的歷史，但是從整體上看，主要是隨著朝代的更替來實現的。在先秦時期，就已經產生了行政區劃的萌芽了。從春秋中期，產生了縣，隨后的幾百年產生了郡。到秦漢時期，郡縣制得到了廣泛的推行。在整個魏晉南北朝時期， 沿襲東漢末年以來形成的州、郡、縣三級政區制度。隋朝建立后， 隋文帝按照“存要去閑， 并小為大”的原則， 實行州縣兩級政區制。煬帝時， 又改行郡縣兩級制。唐朝在貞觀元年， 按天下山川形式， 仿漢代體制， 分全國為10個監察區， 稱為“道”，形成了道州縣的布局。宋朝實行路府州縣制度；元朝在全國共設有十一個行省， 行省之下為路、府、州、縣；明初沿襲元朝舊制， 設立了十三個行省（布政使司），下轄府， 府領州，州領縣；清朝的行省府（廳、州）縣制度。1據統計，從秦至民國末2100 多年，我國地方政權有290 年為兩級制，占13.6%；有610 年為虛三級制，占28.7%；有600 年為三級制，占28.2%；有276 年為三、四級并存制，占13%；有350 年為多級制，占16.5%。2
（三）當代行政區劃設置
我國當代的行政區劃設置一方面沿襲了歷史傳統，另一方面則是受到經濟和社會發展的要求。后，逐漸形成了省、市、縣、鄉的行政區劃模式為了發揮城市經濟中心作用，帶動農村，實現城鄉互助，中國兩次推行市管縣體制，第一次是從1958年開始，第二次是1982年12月提出改革地區體制，在經濟發達地區的地市合并，實行市管縣。
行政區劃的合理設置關系著行政的有效運行和可持續的發展，關系著資源的有效配置和良性發展，所以這就要求行政區劃不斷地完善。對于當下行政區劃的改革，目前主要有兩種比較鮮明的聲音。一是改革現有省制，調整行政區劃，增加新的省份，可理解為“分省減層”；二是“擴權強縣”，逐漸推行省管縣體制，進而代替市管縣體制，可理解為“分權強縣”。3本文在這里僅僅討論第二種聲音即以“省直管縣”代替“市管縣”的問題。
二、以“省直管縣”代替“市管縣”的必要性
“省直管縣”體制是指省、市、縣行政管理關系由“省——市——縣”三級管理轉變為“省——市、省——縣”二級管理，對縣的管理由現在的“省管市——市領導縣”模式變為由省替代市，實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐。市管縣體制（又稱市領導縣體制）是指由直轄市和較大的市領導縣的行政區劃體制。目前，“市管縣”體制已成為我國大多數地區的行政區劃體制。
以“省直管縣”代替“市管縣”體制不僅是國家政策和國家法律的要求，同時也是基于“市管縣”的缺陷所決定的。
（一）國家政策的要求
我國在十報告中指出：“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革需要繼續深化行政體制改革，穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革。”
通過十報告，可見我們黨和國家對于行政區劃改革的重視，尤其是在十報告中直接指出了“有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”，提出了“省直管縣”，為行政區劃改革明確了具體的方向。
（二）《憲法》的要求
在《憲法》第三十條當中：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”
通過以上憲法條文可知，我國《憲法》實行的是省、縣、鄉的三級地方行政區劃體系。憲法對我國地方政府所設層級的具體規定，清晰的表明了我國實行省—縣—鄉的三級地方行政權力模式。然而當下我國實際存在的是省—市—縣—鄉的四級行政架構模式，市的存在是特殊的。市的存在沒有憲法上的具體規定和明確定位，缺少法律上的依據。所以，根據《憲法》的具體條文，市的存在應當是特殊性質的，而非普遍性質的，有必有對“市管縣”的制度進行改革。
（三）“市管縣”體制的缺陷的要求
1、阻礙了縣域經濟及其周邊農村的發展
“市管縣”體制設置的初衷是為了充分利用城市的優勢，帶動周邊區域的發展，對落后的縣域實行一定方式的財政救助，縮小城鄉差距。這種以中心帶動周邊的思路無疑是正確的，不僅具有理論意義，而且也確實具有實際的可行性。但是，從實際的效果來看，卻與目標相差甚遠。雖然確實有一些中心城市帶動了一部分周邊縣域的發展，但是從整體上看，市管縣的作用是有限的，尤其對于一些偏遠的地區，經濟發展的不平衡越來越大。
更重要的是，市作為一級行政主體，為了自己城市的建設和發展，為了自己本身的政績，其過多地投入到對于本身城市的建設當中，因此對于周邊就忽視了。自己本身城市的建設就需要較高的投入，城市自身財政有限，就難以對縣級財政及其周邊經濟的發展進行支持了。更為糟糕的是，市一級的政府為了自己本身的發展，往往會利用自身的行政優勢，對于縣級的及其周邊資源進行搶占或者剝奪。“市管縣”會演變成“市掛縣”、“市卡縣”，阻礙著縣域經濟及其周邊農村的發展。所以，為了縣域經濟及其周邊農村的發展，“省直管縣”體制改革是有必要的。
2、降低了行政效率，增加了行政成本
市一級的設置節省了省級管轄縣級的行政成本，但是卻作為增加的一級行政主體，作為省縣之間增加的一個環節，大大降低了行政的效率，以此增加了整個行政系統的行政成本。縣需要向省請示的工作，原本是可以直接與省進行溝通聯系的，但是現在卻只能先向市里請示，通過市里的審查，大大降低了行政效率。與此同時，有時市一級為了自己的利益，可能將對于縣有利的規定或者請示進行截留，削弱縣域權力，增加自己本身的權力，限制了縣以及周邊區域的發展。世界各國的政府管理經驗顯示：政府層次增加一級，納稅人的負擔就多一分，政務信息的上傳下達就多了一道門檻，政策的貫徹執行就多一道藩籬。因此，扁平化———通過擴大政府管理幅度進而減少政府縱向層次的手段以達成對社會的管理，是未來政府行政組織的發展趨勢。增加行政層級會導致政務信息傳遞過程的距離和時間都變長，進而信息在上傳下達的過程中發生扭曲并造成失真的幾率也成倍增長。4所以有必有進行“省直管縣”的改革，減少行政層級，增加行政行政效率，減少行政成本。
三、“省直管縣”體制的可行性
“省直管縣”體制的改革并不是高屋建瓴的，而是有著深厚的理論及實踐基礎的。我們可以從我國行政區劃的歷史傳統、國內外的成功實踐、以及基于行政效率和經濟發展的需要，來探討“省直管縣”體制的可行性。
（一）我國行政區劃的歷史傳統
在上文當中，介紹“我國行政區劃的歷史沿革”的時候，我們通過歷朝歷代的行政區劃設置，可以發現我國歷史上更多的時候的行政區劃設置是三級制的，所以我國省—縣—鄉的三級行政區劃設置是有其歷史依據的。由省直接對縣進行領導管理，是完全可以實現的。在古代，基于交通及信息傳遞方式的限制，其政務效率是十分低下的。而現代，有著非常發達的網絡信息傳遞方式，相對于古代具有非常優越的條件。古代尚能實現政務的管理，而我們現代的“省直管縣”體制就更容易實現了。
（二）我國已有的成功實踐以及國外的成功借鑒
“省直管縣”體制的存在不僅是基于歷史曾經有過的傳統，而且也因為在當代中國已經有了很多的成功實踐，還有國外的實際經驗。我國在許多省市都有了成功的試點。世界上191個國家和地區的初步統計，地方行政層次多為二、三級，約占67%，超過三級的只有21個國家，占11%。當下我國已經有更多的地方實現了“省直管縣”體制的改革，當地的經濟和社會發展取得了巨大的成功，如海南省。
（三）有助于行政效率的提高
根據管理學的理論，在管理規模既定的情況下，一般各國政府對地方的管理都會采用在管理幅度和管理層次之間進行動態平衡。隨著科學技術的發展，現代信息技術傳遞取得了巨大的成果。政府在同等時間內所處理的信息量相對以往有了呈幾何數的增長，一級政府目前應對的直接管理對象不斷呈上升態勢，這也為縮小管理層次提供了契機。行政層級的減少，增加了信息的傳遞速度，提高了政務處理的效率。“省直管縣”體制改革減少了市一級的行政信息拖沓，直接由省級傳遞至縣級，節約了行政成本，也有效杜絕了市一級為了自己的利益而出現的“市卡縣”“上傳而下不達”局面的出現。
四、“省直管縣”體制改革的建議措施
“省直管縣”體制改革是一個浩大的工程，它不是單一的定向改革，而是需要一系列的配套措施的配套改革。它需要同中國當下轉型時期的經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制改革相匹配。如何有效的進行“省直管縣”體制改革，本文在此提出幾點建議。
（一）大量的試點推行
在較難以全面展開“省直管縣”體制改革的情況下，通過大量的試點推行，不斷積累實踐經驗。實際上，在當下全國范圍內，有很多省市已經在有條不紊的進行“省直管縣”的試點了，例如湖北省的仙桃市、潛江市，天門市、神農架區，通過又省一級進行直接管理和支持，這些地區又充分發揮自己的地理、資源優勢，很好的促進了當地經濟和社會的發展。
（二）注意維護地級市的利益
在“省管縣”改革過程中，必然會初級到地級市的利益，其積極性和主動性將會受到一定程度上的打擊。與此同時，地級市能夠憑借行政級別上的優勢，可能會利用權力對“省管縣”體制進行干擾。進行“省管縣”改革決不是將地級市同縣鄉相互之間孤立開來，而是解決“市刮縣”、“市卡縣”的局面，促進周邊區域發展，尤其農村的發展。在推進“省管縣”改革的過程中，一定要注意維護地級市的利益，要考慮到地級市長遠規劃和未來持續發展的客觀需要，盡量減少改革進程中的阻力。
（三）縣域整合
“省直管縣”體制改革對于省級政府能否有效接管如此數目龐大的縣（市）是一個巨大的挑戰。縣域整合可以有兩種思路：一種是小縣合并，另一種是大縣擴權。我國縣一級因為經濟發展水平、社會環境、人口密度等因素存在著很大的不同，縣域經濟發展也存在著嚴重的不平衡。不論區域面積大小、人口多寡、經濟實力強弱和職能繁簡，各個縣在行政編制和人員配備上呈現出驚人的一致性，這直接導致了行政負擔急劇升高，社會成本居高不下。這就有必要進行縣域整合了。一方面，對于管轄范圍小、人口少、經濟不發達的小縣進行合并，減少行政開支，增強縣域的經濟發展能力；另一方面，對于經濟發展較好，資源較為豐富的縣域，可以賦予其更多的自治權力，并擴大其轄區范圍，以此帶動更大區域的經濟發展。
五、結語
“市管縣”體制的廢除，“省直管縣”體制的實現并不是一蹴而就、一朝一夕的事情。“市管縣”有著自己的優缺點，“省直管縣”體制也不例外。除了擁有自己的優勢，“省直管縣”體制的缺陷也是很明顯的。一方面，我國疆域遼闊，區域差異明顯，不同地區所需要的行政體制也不盡相同，而且“省直管縣”體制改革必然涉及大量精簡政府機構，然而面對這嚴峻的就業局勢，其影響之大，難度之高可想而知，所以，全面推行“省直管縣”體制的時機尚未成熟；另一方面，“省直管縣”體制需要政府轉變職能，否則還會出現類似“市卡縣”的局面出現，最后還是阻礙著縣域經濟、經濟圈經濟的有效發展。總之，以“省直管縣”體制代替“市管縣”是大勢所趨，但是在整個體制改革的過程當中我們應當全局把握，科學謀劃，從試點向全局不斷推進。
參考文獻：
1、周黛：《中國行政區劃改革歷史回顧》，載《產業與科技論壇》2012年第4期。
2、宮桂芝：《我國行政區劃體制現狀及改革構想》，載《政治學研究》2000 年第2 期。
【關鍵詞】統計用區劃代碼 城鄉劃分代碼 維護工作
《統計用區劃代碼》和《統計用城鄉劃分代碼》為全面、真實反映和評價我國城鎮化水平提供了翔實的城鄉地域資料。它是建立在鄉、鎮、街道和村、居委會基礎之上，客觀、真實、細致地反映了我國城鄉劃分情況，是科學制定城鄉劃分統計標準，反映和評價我國城鎮化水平的一項基礎性工作。
《統計用區劃代碼》和《統計用城鄉劃分代碼》在編制中是不能分開的。也就是說，編制這兩套代碼是一項整體工作，其最終形成一個《統計用區劃代碼和城鄉劃分代碼庫》。各項普查、常規調查和專項調查最為常用的是統計用區劃代碼，城鄉劃分代碼主要涉及分城鄉的統計調查項目。為了便于不同專業、不同調查，對統計用區劃代碼和城鄉劃分代碼的不同需求，我們將一項工作的成果分為《統計用區劃代碼》和《統計用城鄉劃分代碼》。
做好更新維護工作，是用好《統計用區劃代碼》和《統計用城鄉劃分代碼》的重要基礎。
一、抓住源頭，強化部門協作，與民政部門認定的區劃相銜接
這兩套代碼標準均以國家行政區劃和民政部門認定的村、居委會為編制基礎。統計用區劃代碼的源頭是民政部門管理的行政區劃，為保證與民政部門城鄉劃分資料的銜接統一，統計部門要通過民政局了解和掌握最新的鄉鎮、村居委會兩級行政建制變動情況，獲取上一年度的行政區劃變更資料，尤其是新成立的鄉鎮、村居委會的批復文件以及區劃的四至范圍，根據變更文件按照《統計用區劃代碼和城鄉劃分代碼編制規則》為新增的行政區劃編制區劃代碼，并以此作為系統上報的文獻依據。
二、注重實際，強化實地核查，落實城鄉劃分代碼轉換依據
嚴格地講，《統計用城鄉劃分代碼》中的城鄉分類代碼不是直接編制的。為了保證城鄉劃分的準確和不受外界干擾，在編制代碼中，先編制中間轉換代碼――城鄉屬性代碼，再在系統管理平臺中依據統計用區劃代碼和城鄉屬性代碼轉換出城鄉分類代碼。《統計用城鄉劃分代碼》除采用《統計用區劃代碼》的編制原則外，還以縣、鄉兩級人民政府駐地和村、居委會駐地的實際建設連接情況為劃分城鄉的依據。統計部門要對城鄉屬性代碼變更情況逐一核實，詳細詢問變更原因，根據實際建設與駐地的連接情況對"完全連接"、"部分連接"、"特殊區域"等城鄉屬性認真確認界定。對于城鄉屬性判別不清、把握不準的進行講解，要組織有關人員實地察看，保證工作的客觀準確。
三、助力發展，強化統計服務，結合經濟管理編制開發區虛擬區劃代碼
統計用鄉、村兩級區域劃分嚴格按照民政部門確認的地域編制，如果民政部門未確認，但實際存在的區域，比如經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、旅游度假區等實行國家特定優惠政策并且獨立于鄉鎮政府或村居委會管理之外的各類開發區則給予類似鄉級或類似村級的代碼。
改革開放以來，各地的開發區如雨后春筍一般迅猛發展，開發區設有相應的管理委員會、投資公司，投入資金對本轄區進行開發、建設，具備政府職能部門的性質。對于平行于鄉鎮政府或村居委會的開發區，在行政管理方面已經完全與鄉鎮、街道分離，直接隸屬于上級人民政府。統計部門從進一步履行統計服務于區域經濟發展的職責出發，應該為其編制虛擬區劃代碼，進一步滿足開發區有關統計數據分類、匯總的需要。
四、精細操作，強化系統維護，及時上報最新的行政區劃變更情況
在統計工作中，各級統計部門不編制縣以上行政區劃代碼，直接采用《中華人民共和國行政區劃代碼》國家標準；縣以下區劃代碼則由各級統計部門按照國家統一制訂的編碼規則編制。國家統計局建立全國統一的《統計用區劃代碼庫》，供各專業統計直接使用。基層統計部門要熟練掌握國家統計局行政區劃管理系統操作方法，及時通過系統更新維護最終核實結果，發現問題，及時改正，嚴謹高效的完成統計用區劃代碼和城鄉屬性代碼更新維護工作。
五、服務普查，強化地圖修正，保障普查區域劃分工作開展
這兩套代碼標準，為國家統計局各項普查、常規統計調查和專項調查提供了基礎的分類代碼，也為各專業統計數據銜接與對比提供了條件。大型普查年份的區劃代碼與城鄉劃分代碼維護工作的結果將會在當年應用于普查工作中，統計部門要結合普查區域劃分和地圖繪制工作要求，及時組織有關統計人員進行實地踏查邊界，切實做好地圖修正工作，有力的保障普查工作順利進行。
六、完善名錄，強化單位認定，提前謀劃基本單位名錄調整維護
統計基本單位名錄庫中的一些單位因為行政區劃的調整，對應的區劃代碼也要隨之調整，基層統計部門要提前著手，對區劃代碼調整涉及到地區的基本單位名錄庫進行梳理，認真核對所有單位的歸屬地域，做好所在地和注冊地區劃代碼信息的認定工作，待上級批復新的區劃代碼后，集中進行更新替換。
七、化整為零、強化基層工作，服務于城鄉管理
國務院的國函〔2005〕35號文件的內容是：撤銷廣州市東山區（并入越秀區）、芳村區（并入荔灣區），設立廣州市南沙區、蘿崗區。
與全市大張旗鼓申辦亞運會的高調相比，廣州此次行政區劃調整的態度低調得近乎“保密”。據《中國青年報》報道，“此次行政區劃調整方案從擬定到批準的將近一年時間一直是處于不公開狀態，未向同級人大申報核準，參加此次方案論證的專家組成員也與廣州市政府簽訂了保密協議。”
廣州傳媒第一次公開得知行政區劃將調整的消息，是在3月28日， 廣州市市長張廣寧在廣州市第十二屆人大第三次會議閉幕后舉行的記者招待會上透露的。而此時離國務院正式批準這份調整方案的日期（4月28日），僅僅相隔1個月。
與國務院此前批復的行政區劃調整的城市相比，廣州的調整幅度算是小的了，沒有因此增加一寸土地。但就行政區劃調整的意義來說，廣州的內部重組比城區面積增加了3倍的南寧更有意義：因為南寧的擴城層次對廣州來說，早在2000年就已經完成了；而廣州此次的內部重組，使這個城市的雄心和戰略布局正式從緊巴巴的老廣州市區疊加到7434.4平方公里的土地上。換句話說，在對老城區稍加安撫之后，準備強勢起飛的廣州亮出了自己打磨已久的超級經濟發動機：披著蘿崗區外衣的廣州開發區和披著南沙區外衣的南沙開發區。
為什么要“保密”？為什么內部版圖重組？在其背后，除了城市發展的名義，儼然也是一次利益蛋糕的重新劃分。在廣州之外，全國行政區劃調整的熱潮（從擴城熱、改區熱到申報直轄市熱）背后，無一不有一個利益的推手，要地，要權限，要資源，要更可觀的城市前途。
發生在“城市管理年”的區劃調整
2005年是廣州市委、市政府所定的“城市管理年”的第一年，市財政為此安排了專款5000萬元，專項用于環境保護、環境整治。但與廣州動輒數十億的市政投資相比，這種城市管理的“精耕細作”實屬小兒科。在此之前，以“南拓北優、東進西聯”為核心的《廣州城市總體發展戰略規劃》已實施了4年，廣州市在多中心組團式網絡型的城市空間內拉開了架勢，其中的“南拓軸”――從廣州科學城、廣州國際會展中心、廣州國際生物島、、廣州大學城到廣州新城、南沙開發區到南沙港區――被視為廣州城市空間發展戰略的核心，最被寄予厚望。
曾有記者向廣州市市委書記林樹森提到他經常去機場、地鐵、會展中心、南沙的工地，他的回答是：“為什么我常去這些地方？因為它們是廣州城市的未來。”
根據廣州傳媒歷年來的記錄，廣州市委、市政府對南沙和廣州開發區的青睞和倚重：2001年10月，時任市長的林樹森在廣州首場“對外新聞會”上透露：未來幾年，廣州將沿珠江口重點向南拓展，把南沙作為老城區重化工業的轉移基地和現代化臨港工業基地。2002年3月7日，林樹森把廣州開發區和南沙評價為廣州發展的4個輪子中的兩個。8月，廣州市政府的派出機構――南沙開發建設指揮部正式掛牌，時任常務副市長的張廣寧擔綱總指揮。2004年10月22日，林樹森、張廣寧等出席了廣州港南沙港區一期工程建成投產工作總結表彰大會，表彰僅用33個月就建成工程的先進單位和先進個人。
回顧南沙歷史，早在1992年，全國政協副主席霍英東就與番禺合作開發南沙。張廣寧曾說：“沒有霍英東先生愛國、愛家鄉先做起來這一塊，哪有我們現在的大南沙開發概念？”1993年5月，國務院批準設立南沙經濟技術開發區，而南沙開發區第一任黨委書記后來成為廣州番禺區委書記的梁柏楠。梁柏楠在2004年因被判刑12年，但之前的10年卻是他在南沙開發上敲詐勒索、盤剝刁難霍英東的10年，大南沙和霍英東22平方公里的“小南沙”的開發都受到嚴重影響。南沙開發區建設指揮部接手之后，南沙的開發才納入了廣州的主戰場，作為一座100萬人左右的現代化海濱新城來規劃。它對廣州的重要性用南沙開發區建設指揮部副總指揮羅兆輝的話說就是“到2008年，南沙的生產總值將超過5000億元，在經濟總量上，又是一個廣州”。
而擁有89家全球500強企業投資的廣州開發區也很強勢，在成立20年后的2004年，稅收在全國49個國家級開發區中第一個沖破100億大關。2005年開發區GDP預計達到700億元。作為副市級單位，廣州開發區的財政收支相對獨立于廣州市政預算，副科級公務員能拿到1.5萬元的月薪，日子過得很富裕，林樹森曾公開表示過羨慕。現在，區劃調整后披著蘿崗區外衣的廣州開發區完全“回歸”廣州，開始承擔廣州東部經濟帶崛起的重任。
南沙區從番禺區“切”出來，其實從4年以來的廣州城市空間布局可以看出線索，不算“保密”：廣州開發區“回歸”廣州的消息也在廣州民間流傳了一年多，多少有些心理準備，也不算“保密”。對東山區、越秀區、芳村區和荔灣區的市民來說，他們也在非正常渠道聽到過風聲，據說東山區和芳村區的一些企事業單位在2月過年前就拼命發錢；但這次區劃調整對他們而言還是算廣州的“一夜變身”，“東山少爺”和以前的“西關小姐”一樣，相繼從廣州的行政分區上抹去了名字。名義是好的――合并后的越秀區將成為未來廣州市的政治、文化中心。新的荔灣區會是廣州市最具嶺南特色的中心城區，但2003年11月19日，廣州市市委書記林樹森在廣州市總體發展戰略規劃實施總結研討會上已下定論：“未來廣州的市中心將是一個郁郁蔥蔥的野生動物園！”――他指的是“南拓軸”上的番禺香江野生動物園。
廣州大開大闔、統領珠三角和泛珠三角、大步邁向海洋和全球化的趨勢已不可阻擋。相比起來，至于4個新區的“一哥”的任命，公務員的職位變動，房地產的升跌前景，居民身份證、戶口簿、房產證、工商執照等證件的區域歸屬，孩子入學地段歸屬，本土特色的保留，已算是城市發展進程中的小問題了。就生活而言，廣州人早已打破了行政區域的分割影響，“有錢有勢住東山，有錢無勢住西關，無錢無勢住河南”的法則完全失效了。
行政區劃調整背后的利益推手
今天，長沙的城市面積要大過廣州。更多城市在擴城，在改區，還有申報直轄市的熱潮。
關鍵詞：地圖編輯；用戶體驗；行政區劃圖
行政區劃圖是一種最常見的地圖產品，在政府各項管理職能中的應用十分廣泛。在城市地名標識、行政區劃標識等方面具有較高的權威性，也是各級政府部門研究問題和決策過程中的常備基礎資料。在提倡快節奏高效率政府服務的今天，這種地圖媒介越來越被重視，使用者的感知自然也就會被重視起來；決策者會因看到清新、準確、全面的圖形信息而賞心悅目，并在此基礎上拓寬思路，高效決策。
作為地圖服務提供方，人們需求的變化趨勢就是我們工作的指向標。基于適當超前的用戶體驗進行服務、產品的改進探索是我們必須進行的工作，同時也是市場生存之道。
1 行政區劃圖的市場發展特點
在地圖編制市場中，行政區劃圖編制市場是一個成長迅速的分塊。特別在近年來國家經濟發展進入了一個強調“可持續發展”的新時期，各省市地州都積極地進行行政區調整以適應發展的需要。基于此，行政區劃圖的需求量增長迅速，我院的這類業務量也是相應地迅速增長。在工作中我們發現這個市場分塊有一些新的變化特點：
（1）客戶對產品質量的要求普遍提高。與前幾年相比，客戶對圖面質量、準確性等方面的要求普遍提高，部分市縣還安排了專人進行監督跟蹤。
（2）客戶對出圖時間的要求普遍縮短。客戶普遍要求在1―2個月內完成編圖與印刷，這對新圖編制業務而言時間相對緊迫。
（3）客戶對電子數據的需求更加迫切。許多客戶希望能得到高精確度的電子數據，并期望能對電子數據進行維護以保持其數據時效性。
（4）上級行政部門對下級行政部門的影響增加。本省許多地州市在行政區劃圖上對圖面、配色、落款、裝飾等方面都提出了具體的統一的要求，對各縣市區的行政區劃圖的統一性做了很高的要求。
（5）橫向影響深遠。地州市相關管理部門對圖面質量的橫向比較增加，相互影響更加明顯。
2 用戶需求的挖掘和構建
用戶體驗提升必須在對用戶需求的理解基礎上實現。對此IT行業的工作者們做了大量的探索與實踐。以軟件開發為例，用戶需求分析貫穿整個項目，工作量占到全部工作量的60%以上。作為地圖編輯工作本身就是一項典型的服務性工作。為此，我們在吸收軟件項目需求分析方法的基礎上，對業務量很大的行政區劃圖編制工作進行了探索，初步建立工作思路。
（1）自我挖掘、制作原型。對已經完成的較為優秀的行政區劃圖進行重新編輯改進，形成優質樣品。
（2）原型的元素化、對象化分解。對形成的原型作品，針對其要素進行分解，并分別制作備選方案。在探索過程中，我們將原型分成了配色方案、線性方案、圖例方案、標注方案、地圖方案、圖框方案、裝飾方案、印刷方案等元素。
（3）數據的分析。對地圖的所需要的數據進行分析，列立已有數據資源列表，明確需要用戶提供的數據格式和內容。
（4）和用戶溝通、交換意見。針對現有的技術力量和數據資源以文本（或PPT）的形式向用戶匯報我們能做到什么，提供用戶可以自由選擇的方案元素。以會議等形式了解用戶的基本想法和需求。
（5）提交用戶需求計劃書。結合已有的數據資源列表和了解的用戶意愿制作用戶需計劃書，提交用戶審核。
（6）制作用戶需求原型。依據用戶審核后的需求計劃書制作地圖制品原型，并提交用戶審核。
（7）用戶需求計劃書和需求原型組合構成用戶需求文件，并以此為指導在用戶審核后的原型上進行數據更新和地圖內容編制。
測繪學本身就是一個高精尖技術含量非常高的學科，它的發展與計算機技術和網絡技術相輔相成，計算能力的提升使得大規模的圖形處理成本大大降低，致使地圖測繪產品的應用更加廣泛。現今，地圖服務已經成為互聯網絡特別是移動互聯網絡服務的核心內容之一。在這個基礎上，測繪工作者通過多年的探索形成了許多的成熟技術，這些技術如果應用到行政區劃圖上將大大提升使用者的用戶體驗水平，并能真正改變用戶的思維和用戶全新層次的感官。
（1）利用DEM模型作為地圖背景，在不失地圖美感的基礎上豐富圖面信息，使用者不但能知道某行政區劃單位的位置還能知道其所在位置是山地還是平原，并對行政界線有更直觀的理解。
（2）仿真絲印刷技術。仿真絲印刷技術讓地圖的材質脫離傳統的紙質媒介，能十分方便攜帶查看，能讓政府部門的現場辦公效率極大地提升。
（3）遙感技術。遙感影像使用已經十分廣泛，隨著技術的進步發展，衛星遙感影像和航拍遙感影像獲取成本都大為降低。基于遙感圖像的地圖制作有數據新、位置準確的特點，在具有較高權威的行政區劃圖制作中，對交通等要素的更新有其特殊的意義。
4 工作思路的歸納和總結
在從事行政區劃圖編制的過程中，我們進行了較長時間較為深入的探索和實踐，特別是基于用戶需求的工作模式進行了大膽的嘗試和探究。通過對工作中各個環節的歸納總結，我們匯總制作了基于用戶體驗的行政區劃圖編輯工作流程，建立了一套完成的工作思路。
如圖一所示，在實踐過程中我們進行了多次嘗試，并日趨成熟。現已形成了分工明確的工作流程，建立工作指導體系。
5 結 論
（1）在信息技術高度發展的背景下，政府職能的加強對行政區劃圖的使用有了新的要求，主要體現在時效性、準確性、易讀性、美觀性等方面的要求提升，并對圖面的有效信息涵蓋量和條理性有新的要求。
（2）在地圖編輯工作中應充分吸收軟件行業在用戶體驗方面的做法，強調客戶的意愿，從客戶的需求入手，用客戶的需求來知道地圖的編輯工作。實踐證明這種交互式的工作可以大大提升地圖編輯的質量，并能引導用戶真正地體驗到地圖成果的價值，建立需求導向。
（3）行政區劃有分級管理的特點，因此各級政府對下級政府的管理也有相應的要求，希望能得到統一體例的地圖資料，既提升形象更方便管理。而作為地圖制作開發單位可以借助這一特點深挖市場，形成最貼近用戶需求，能建立互動關系的解決方案。
隨著社會的進步和市場的發展，地圖的應用呈幾何級數增長，龐大的市場正在形成，市場化的競爭是地圖行業的必然發展趨勢。作為湖南省最高水平的地圖制作和科研單位，我們正抓住這個歷史機遇，發揮自身技術優勢，轉變思路，從市場環境出發、從客戶需求出發，深化與客戶的溝通交流，與湖南省民政廳建立了長期的互動交流機制。本文的實踐和探索正是在這個背景下實施的，每進一步都覺得前景更加深邃廣闊，激發我們的團隊不斷前行。
參考文獻
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一﹑指導思想和工作原則
以國務院《行政區域界線管理條例》為依據,認真貫徹自治區民政廳關于開展邊界聯檢工作的有關通知精神,嚴格執行《市人民政府與縣人民政府聯合勘定行政區域界線協議書》,維護兩縣（市）行政區域界線的法定性﹑嚴肅性﹑穩定性。
二﹑組織領導
“靈永線”聯合檢查工作在市和縣政府共同領導下開展工作，分別成立兩個工作小組，市檢查工作小組由李海峰副市長擔任組長，市民政局、國土資源局及梧桐樹鄉主要負責人為成員；縣檢查工作小組由達英副縣長擔任組長，縣民政局、望遠鎮主要負責人為成員。本次聯檢工作由市牽頭、縣配合，兩縣（市）民政局分別提供有關勘界成果資料，共同組織開展聯檢工作，并形成聯檢成果資料和聯檢報告上報自治區人民政府及民政廳。
三、聯檢工作內容
(一)聯檢的范圍:市與縣兩縣（市）縣級行政區域界線及起止點；按照法定程序批準的行政區劃調整的界線。
(二)聯檢的依據：自治區政府批準的《市人民政府與縣人民政府聯合勘定行政區域線界協議書》及其附圖﹑界樁成果表﹑界樁登記表等；按照法定程序批準的行政區劃調整的決定和勘界資料。
（三）聯檢的內容:在實地詳細核對界線及標志物等有無變化,對檢查中發現的問題,雙方共同提出處理意見并進行處理。
1、檢查遵守行政區域界線和依法執行界線協議的情況，有無違反協議越界耕種、開發、建設等現象。
2、檢查界線兩側地貌﹑地物是否有明顯變化,界線實地位置是否清晰可辨。地貌﹑地物若有明顯變化,致使界線模糊不清不能辨認時,應詳細記載地貌﹑地物變化情況,并組織力量對界線兩側地貌﹑地物進行修測或補測,以保證界線實地走向清晰易辨。
3、檢查界樁是否丟失、損壞。對丟失、損壞的界樁，由管理一方商毗鄰方后重新設立或修復。完好無損的界樁，需清除周圍雜草、遮擋物，并用紅漆對文字進行重新描繪，并做好界樁的拍照工作。發現界樁有移動的，由管理方會同毗鄰方共同將界樁恢復到原位。
4、檢查行政區劃調整的界線。對自治區人民政府批準的行政區劃調整的界線，雙方共同進行核查，埋設界樁，簽訂協議。
四、聯檢步驟和時間安排
1、2011年8月初，由市牽頭，會同縣共同擬定《市縣縣級行政區域界線聯合檢查工作實施方案》；
2、8月中旬，召開兩區（市）聯合檢查第一次聯席會議，共同商榷界線聯檢工作，做好聯檢前的準備工作；
3、9月底前完成界線、界樁（方位物）等外業檢查工作，填好聯檢記錄表，起草聯檢報告，并將聯檢工作報告分別報送自治區人民政府，同時抄報市民政局、自治區民政廳。
4、10月底前完成“靈永線”聯檢資料匯總，上報市民政局、自治區民政廳。
五、聯檢要求
1、聯檢當中雙方要向鄉（鎮）、村干部和群眾宣傳《行政區域界線管理條例》、《行政區域界線界樁管理辦法》，嚴格遵守法定行政區域界線，增強依法治界的觀念，努力消除邊界地區引發糾紛隱患，確保邊界地區社會穩定和經濟發展。雙方嚴格按照《通知》中規定內容、程序和要求，認真做好行政區域界線聯檢的各項工作，及時妥善解決好聯檢中發現的問題，確保聯檢質量。
2、對地形地貌變化較大、影響界樁實地位置認定的地方，雙方共同補測重新認定界樁實地位置，并將認定成果資料報雙方上級人民政府。
3、聯檢中要認真編寫聯檢記錄和聯檢報告。聯檢記錄包括：聯檢起止時間、雙方參加人員、界線長度、界線變化、界樁情況（附實地界樁照片）及邊界糾紛和資源矛盾處理情況。
聯檢中發現的損毀、丟失的界樁，經兩縣（市）聯合檢查小組協商后確定補設方案，并將方案和補設成果資料上報市民政局、自治區民政廳。
4、聯檢形成資料，包括聯檢記錄、界樁檢查記錄表，需報送紙介質、電子檔案各一份，由牽頭單位負責匯總制作上報兩縣（市）市民政局、自治區民政廳。
目前，我省各類開發區“塊頭不大、活力不強、引領不足”問題的關鍵，一是體制機制，二是人才瓶頸，前者需要改革創新管理體制，后者需要優化政策環境。針對這方面的問題，省委、省政府先后出臺了《關于開發區改革創新發展的若干意見》、《關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》，省人大通過了《關于山西轉型綜合改革示范區行政管理事項的決定》等，為從體制機制和政策環境上給開發區建設松綁除箍創造了條件，對優化開發區的管理體制與人才環境勢必會產生重大影響。省內外的實踐表明，發揮開發區的主引擎作用，存在行政管理體制和人才兩大瓶頸。從我省的情況看，開發區自身的運作可能會面對這樣一些需要破解的問題。一是協調行政主體交叉、多種行政主體并存的問題。包括開發區管委會，開發區內行政區政府，示范區、開發區內部的管委會，以及部分政府派出機構等，極可能造成管理權限劃分不明、各自功能重疊錯位、在具體運作中難以協調等問題。二是理順開發區職能定位模糊，功能效應難以發揮的問題。無論是綜改示范區，還是開發區，職能定位在本質上是功能區而非行政區。但在現有法律、政策對開發區管理體制缺乏有效制度支撐的條件下，經濟職能與行政職能往往難以分解，功能區既要大力強化經濟職能，又難于擺脫大量精力用于社會事業之上的窘境。三是行政區劃阻隔，行政職能相互牽扯的問題。目前，開發區的法律地位事實上還需要進一步厘清，如何規范行政執法，創造公平競爭環境，以及實現事權財權匹配，建立統一的公共財政體系，都面臨限度問題需要解決。四是放活人才激勵機制，形成拔尖人才集聚效應的問題。包括吸引拔尖人才，界定開發區管理人員身份等問題，都是激活改革創新內驅動力需要解決的現實問題。鑒于上述問題，發揮主引擎作用必須進一步優化開發區的管理體制與人才環境。為此，提出以下建議。
一、堅持把行政管理體制改革
作為開發區創新發展的龍頭推進開發區行政管理體制改革，在貫徹落實省委、省政府一系列決策部署的基礎上，可以考慮做好這樣三方面的工作。一是做好省人大《關于山西轉型綜合改革示范區行政管理事項的決定》的具體落實工作，用足用好“決定”賦予綜改示范區行政管理權限。二是全省各開發區凡有條件的，應參照省人大“決定”，賦予開發區必要的行政職權。三是完善開發區屬地市級政府部門與開發區對口管理工作的程序和機制，協調開發區的經濟職能、“決定”中授權行使的行政職能與所在地政府社會事務及其他行政管理權限的相互關系，積極探索開發區駐地區的管理模式。
二、從戰略上謀劃行政區劃調整，更好地發揮綜改示范區的“示范”作用
根據省委、省政府的規劃，我省已經確定力爭到2020年，全省開發區創造的增加值占到全省地區生產總值的25%以上，在現有基礎上翻一番；再經過5年，占到全省的50%以上，成為山西省經濟的重要增長極和主引擎。實現這樣的目標，突破行政區劃的瓶頸刻不容緩。目前，山西包括4個國家級經濟技術開發區、2個國家級高新技術產業開發區和1個綜合保稅區在內的31個省級以上開發區，沒有一個構成單獨的行政實體，這無疑成為影響開發區發展的重要原因。為此，可以大膽進行三方面的探索。一是在現行行政區劃基礎上，以目前綜改示范區中相對集中的太原高新技術開發區、太原經濟技術開發區、太原武宿綜合保稅區、晉中經濟開發區、山西榆次工業園區、山西科技創新城、山西大學城等園區為主，試行準市級政府行政管理模式，行使包括市級政府社會事務在內的全部行政管理權限，既解決管理人員的身份問題，也能夠徹底消除開發區管理的行政交叉地帶，同時有利于對綜改示范區工作的綜合性考核。二是在進行上述試點的同時，圍繞綜改示范區進行行政區劃調整的準備工作，向國務院申請，撤銷晉中市，將目前綜改示范區中相對集中的幾個園區和榆次區整合為太榆新區，同時由省人大積極考慮出臺《太榆新區條例》，從法律上賦予其市級政府應有的行政權限。三是對目前晉中行政區劃范圍內的其它縣區進行調整，在將昔陽、壽陽、左權、和順劃歸陽泉市，榆社劃歸長治市的基礎上，考慮設立平遙市，轄介休、平遙、祁縣、太谷、靈石五市縣在內行政區劃，建立全省獨具特色的市級旅游特區。
三、進一步創新人才管理和使用機制
根據中央《關于深化人才發展體制機制改革的意見》和省委《關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》，著眼于全面落實用人主體“用什么人、什么時候用人”等方面的自，開發區應在深化人才發展體制機制改革方面有更為主動的舉措。一是要制定兩個上述“意見”的操作細則，用足用好現有政策，充分釋放人才活力。當前，要在開發區內落實開發區管委會對中層及以下管理干部的任免、使用權，落實吸收、引進專業技術人員的各項待遇，使開發區能自主提拔任用中層干部和向社會招聘的專技人員、管理人員。二是探索解決兩個“意見”實施過程中可能出現的現實問題。如按照人社部《關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》中“事業單位專技人員離崗創新創業者，可在3年內保留人事關系，離崗創業期間保留基本待遇”的規定，在如何協調專技人員所在單位和創新部門的關系，如何運用掛職、參與項目合作、兼職等方式鼓勵事業單位專業技術人員的創新創業，如何避免出現“吃空餉”問題或產生類似過去“停薪留職”導致的后遺癥等方面，開發區應大膽探索，創造經驗。三是強化以增加知識價值為導向的分配政策，探索高層次人才，特別是“高精尖缺”人才協議工資制、項目工資制和年薪制等靈活多樣的薪酬分配方式。同時要強化開發區的人才表彰獎勵機制，設立“開發區優秀人才突出貢獻獎”，作為“山西省優秀人才突出貢獻獎”和“山西省人才工作貢獻獎”的后備人選，使優秀人才能夠真正在開發區實現“名利雙收”。
作者:高建生
一、南詔政權管轄的疆域范圍
研究南詔行政區劃及政區建置就首先要了解南詔政權管轄的疆域及勢力范圍，可以說疆域管轄和勢力范圍是政區建置的基礎和依據。
南詔于公元738年在唐王朝的支持下滅了五詔，統一了洱海區域，建立了從屬于唐王朝的地方民族政權，其管轄地僅限于以洱海為中心的區域范圍，“居永昌、姚州之間、鐵橋之南”①，其境界不超出今天大理州的范圍，這就是唐朝封皮羅閣為云南王時的疆域。唐朝封皮羅閣為云南王之后，皮羅閣取得了整個洱海地區合法的統治地位，名正言順地進行著管轄疆域的擴張。
南詔吞并了六詔，統一了大理地區之后，很快就尋找機會把他們的勢力范圍擴展到今天云南省的東部，這是爨人的古老家園。唐王朝想把他們自己的統治擴張到這一地區的企圖，為南詔的擴張提供了機會。南詔統治者以支持唐朝的同盟者身份達到了他們向東擴張占領爨地的目標。②天寶四年（公元745年）左右，南詔籠絡諸爨首領，采取了熟練而有效的、靈活多變的的外交手段占據了爨地。南詔在占據滇東爨地之后，與唐朝在云南的利益發生了矛盾，加之唐朝姚州都督府官吏的殘暴統治，“卞忿少方略，”，“多所求”，引起洱海地區各族人民的不滿，閣羅鳳也不能容忍唐朝越來越嚴厲的控制，于天寶九年（公元750年）出兵攻占了姚州都督府，并占據了其所轄的全部地區。為了扼止南詔勢力向東擴張，唐王朝于天寶十年（公元751年）用武力收復了以安寧城為中心的爨地，天寶十五年（公元756年）唐又放棄了安寧城，南詔又重新占據爨地。為有效地控制爨地，贊普十四年（永泰元年，公元765年）置拓東城，此時“東爨悉歸，步頭已成內境”，③整個爨地全納入南詔勢力范圍。至此，南詔已基本上控制了云南東部地區。
西部地區，早在盛羅皮時期（景云元年至開元十五年，公元710年―727年），當時的南詔就已取永昌地。南詔攻下姚、 州后，緩解了來自于北面唐朝的壓力，接著便發動了向永昌以西的勢力擴張。贊普鐘十一年（寶應元年、公元762年），閣羅鳳親自率兵“西開尋傳，南通驃國”④，以武力征服了這個地區金齒、銀齒、繡腳、繡面、茫蠻、尋傳、樸子、望蠻、“ 形蠻”等眾多部落。⑤尋傳是指今天的景頗族，即是部族之稱，又作地名之意，其地在永昌（今天的保山地區）以西，相當于今天德宏州及緬甸克欽地。
南方地區，閣羅鳳時已拓展到“銀生黑咀之鄉”，即今思茅及西雙版納州地區。異牟尋時期又調兵南下銀生地區（今西雙版納），把鄰近尚未曾征服茫天連（今孟連）、茫吐薅（在今瀾滄一帶）、黑齒等十部落（在今緬甸南禪邦），以及同區域的“穿鼻蠻”、“棟峰蠻”等復雜的部落全部征服，⑥其勢力范圍拓展到了這個地區。
北部和西北地區，當南詔征服五詔時，吐蕃仍占據浪穹地，三浪詔主退居浪穹以北，受吐蕃庇護，并威脅南詔北境。直至貞元十年（公元794年），南詔與吐蕃決裂，攻破劍川，平定三浪。這次戰役南詔攻占劍川以北至鐵橋，收鐵橋以東十六城堡。贊普鐘五年（天寶十五年，七月改至德元年，公元756年）南詔還與吐蕃聯合出兵攻陷 州（今四川涼山州），南詔占領了 州南部，吐蕃占 州北部。⑦南詔的另一支軍隊和吐蕃軍會合，共同攻取 州（今四川西昌市）。南詔王閣羅鳳還親自出兵，從姚州北上，攻占會同（今四川會理縣），自此，大渡河以南一帶盡歸南詔。貞元十年，吐蕃失敗，南詔勢力延伸至大渡河岸。
南詔經過不斷的勢力擴張，其疆域已從最初的洱海區域擴展到大于云南省的區域范圍。《南詔德化碑》是這樣描述的：“西開尋傳，祿郫出麗水之金；北接陽山，會川收瑟瑟之寶。南荒 ，覆詔愿為外臣；東爨悉歸，步頭已成內境。建都鎮塞，銀生于黑觜之鄉；候隙省方，駕憩于洞庭之野”。“祿郫”，在怒江之西，麗水東岸。“麗水”，即伊洛瓦底江。“會川”，今四川會理。“陽山”，即陽蓬嶺。《新唐書•地理志》：“陽蓬嶺北接 州境，其南南詔境”。“南荒 ，覆詔愿為外臣”，南方濱海諸國，回覆愿為南詔的臣屬。按《蠻書》記載，當時的彌臣國（在伊洛瓦底江入海處），昆侖國（在傣國境內），水真臘、陸真臘國（在柬埔寨）都是南詔的屬國。“洞庭之野”，《蠻書》卷二“碧雞山”條載“水中有碧雞山，石山有洞庭樹”。地以樹而名，這里的洞庭，指的是滇池地區。⑧“銀生”是指今天的景谷和西雙版納一帶。
《新唐書•南詔傳》也對南詔的疆域范圍進行了較為詳細記載：“東距爨，東南屬交趾，西摩伽陀，西北與吐蕃接，南女王，西南驃，北抵益州，東北際黔、巫。”《南詔德化碑》和《新唐書•南詔傳》的記載，大致勾劃出了南詔疆界及范圍的基本輪廓，即包括云南全境、四川西南部、貴州西部、緬甸東北部、老撾和越南北部。具體說，東部為今昭通，貴州的畢節、貴陽和遵義一帶；東南以賈勇步為安南與南詔的交界，即漢代的進桑關，今天的河口，約與今日云南與越南的邊界線相當；南方以老撾的川壙、桑怒、瑯勃拉一線與南詔交界；西南與驃國交界，略與今云南與緬甸一邊界線相當，但在格薩以北；⑨西面直到麗水（今伊洛瓦底江）西部的祁鮮山（今緬甸克欽邦境內的甘高山）一帶⑩；北抵四川涼山。
二、南詔行政區劃及政區建置
南詔在不斷拓展疆域范圍的基礎上，進行了行政區劃，并設置了政區建置。有關南詔行政區劃及政區建置樊綽《云南志》和《新唐書•南詔傳》都有詳細記載。樊綽《云南志》卷五曰：“六 ：大和謂之大和 ，陽苴 謂之陽 ，大厘謂之史 ， 川謂之賧 ，蒙舍謂之蒙舍 ，白崖謂之勃弄 。”卷六又曰：“云南、柘東、永昌、寧北、鎮西及開南、銀生等七城，則有大軍將領之，亦稱節度。貞元十年掠吐蕃鐵橋城，今稱鐵橋節度。”《新唐書•南詔傳》又是這樣記載：“外則有六節度，曰：弄棟、永昌、銀生、劍川、拓東、麗水。有二都督：會川、通海。”又曰：“有十瞼，曰：云南瞼、白崖瞼亦曰勃弄瞼、品澹瞼、 川瞼、蒙舍瞼、大厘瞼亦曰史瞼、苴 瞼亦曰陽瞼、蒙秦瞼、矣和瞼、趙川瞼。”
樊綽在《云南志》里對南詔政區設置記錄為六 、八節度，而《新唐書•南詔傳》卻記載為十瞼、六節度、二都督。為何兩書所載的政治行政區劃有區別和不同，這是因為南詔因處在不同的歷史時期及所管轄疆域范圍的不同，其政區建置形式和內容、名稱和作用也不盡相同。樊綽《云南志》所記為貞元十年（公元794年）間的設置，而《新唐書》所錄為乾符六年（公元897年）間的設置。{11}
唐天寶以前，唐王朝在云南境內設置州（郡）、縣，由劍南道戎州都督府（駐今四川宜賓）、姚州都督府（駐今云南姚安）和嶺南道安南都護府（駐今越南河內）分管。天寶末年，南詔叛唐之后，唐朝設在云南的州（郡）、縣俱廢，南詔開始自行建立政權機構、改劃政區。{12}從叛唐改劃政區至貞元十年（公元794年）近四十年間政區設置為六 、八節度。貞元十年之后至乾符六年的八十年間，南詔社會經濟有了較大的發展，政治勢力日益提高，管轄疆域不斷拓展，行政區劃也隨之發生了變化。其中，云南城設瞼，改置節度于弄棟城；開南節度并于銀生城；寧北節度移至劍川城。在原六瞼的基礎上又增加了云南、蒙秦、品澹、趙川四個瞼。又調整了節度改設為弄棟、永昌、銀生、劍川、拓東、麗水六個節度，同時增設了會川和通海二都督，最后形成了南詔較為穩定的行政區劃及政區建置系統，為南詔政治統治奠定了基礎。下面將對南詔的行政區劃及政區設置進行分析闡述。
第一、南詔在其統治中心洱海地區設置了 或瞼。
大和 ：南詔前期所設，治今大理市太和。
陽苴咩 或苴咩瞼：南詔前期設陽苴咩 （亦曰陽 ），后期設苴咩瞼（謂之陽瞼），治今大理古城。
大厘 或瞼：南詔前期設大厘 （謂之史 ），后期設瞼（亦曰史瞼），治今大理市喜州。
川 或瞼：南詔前期設 川 （謂之賧 ），后期設 川瞼，治今大理市鄧川。
蒙舍 或蒙舍瞼：南詔前期設蒙舍 ，后期設蒙舍瞼，治今大理州巍山縣。
白崖 或瞼：白崖亦曰勃弄。南詔前期設白崖 ，后期設白崖瞼，治今大理州彌渡縣紅巖。
云南瞼：南詔后期所設，治今大理州祥云縣云南驛。
品澹瞼：南詔后期所設，治今大理州祥云縣。
蒙秦瞼：南詔后期所設，治今大理州漾濞縣。
矣和瞼：南詔后期所設，治今大理州洱源縣三營。
趙川瞼：南詔后期所設，治今大理市鳳儀。
關于對 或瞼的解釋《新纂云南通志》卷三四云：“按：‘ ’字，樊志作‘ ’，而散見于各卷者則多作‘賧’或‘瞼’。《廣韻》： ，力驗切；瞼，尼奄切； ，失冉切，又吐濫切；賧，吐濫切，又杜覽切。凡此讀音，韻部相近，聲讀不同。則 、瞼、賧、 并為譯音，{13}同為一意。樊綽《云南志》曰：“ 者，州之名號”。《新唐書•南詔傳》說：“夷語謂瞼為州”，元《混一方輿勝覽•劍川州》也說：“瞼，漢語府也。”而知 、瞼、賧、 是南詔政區不同的稱謂，相當于唐朝內地的“州”級行政機構。
第二、南詔在 或瞼地區之外，另有節度、都督的設置。南詔前期（貞元十年，公元794年）設置有：云南、拓東、永昌、寧北、鎮西、開南、銀生及鐵橋八節度。后期設置為：弄棟、永昌、銀生、劍川、拓東、麗水六節度及會川、通海二都督。
云南節度：云南節度府駐云南城。《新纂云南通志》卷三四云：“云南城為漢云南縣故地，即今祥云縣之云南驛也。”南詔前期設節度，后期改設為 ，治今祥云縣云南驛區域。
拓東節度：拓東節度府駐拓東城。拓東應在今之昆明平原，拓東城址應在今昆明市區。{13}南詔前期和南詔后期一直都設節度，治今昆明地區、曲靖西南部及玉溪東北部的通海地區，南詔后期設通海都督后，將通海以南的區域劃為通海都督。
永昌節度：永昌節度府駐永昌城。永昌城即今天的保山市，東漢開始列置郡縣，蜀漢諸葛亮平南中，仍設永昌郡治。南詔前期和南詔后期設節度，治今天的保山市和德宏州區域及臨滄西北部地區。
寧北節度、劍川節度：南詔前期在洱海以北區域設置了寧北節度，府駐寧北城。《讀史方輿紀要》卷一一七及《寰宇通志》卷一一一并謂寧北城在鄧川州西北三十里。寧北城“本無城池，今以浪人詔矣羅君舊宅為理所。”{14}又謂矣羅君舊宅，則應在洱源縣。{15}貞元十年破吐蕃，占據劍川，節度府從寧北城移治劍川，稱劍川節度，領有原寧北節度之地，治洱海以北的區域，相當于今天大理州北部、西北部及麗江南部。
鎮西節度、麗水節度：南詔前期設置鎮西節度，駐鎮西城；南詔后期改為麗水節度，駐麗水城。樊綽《云南志》卷六記麗水城曰：“所管部落與鎮西城同。”此謂麗水節度與鎮西節度所管之區域相同，即大軍將駐鎮西城，亦駐麗水城，而《新唐書•南詔傳》載六節度有麗水，實同一節度也。鎮西在今盈江，鎮西城和麗水城同在盈江縣范圍。鎮西節度、麗水節度同治今德宏州西北部和緬甸東北部。
開南節度、銀生節度：南詔前期，南詔在云南的西南地區，設置了開南節度和銀生節度。開南節度府駐開南城；銀生節度府駐銀生城。南詔后期撤除開南節度只設置銀生節度，治今思茅地區、西雙版納州、緬甸景棟、老撾北部地區及越南萊州一帶。
鐵橋節度：南詔前期所設，府駐鐵橋城。有關鐵橋城的具置樊綽《云南志》卷六曰“鐵橋城在劍川北三日程”。《明史•地理志》云：麗江軍民府巨津州，“北有金沙江流入州界，有鐵橋跨其上。”是鐵橋在巨津州，今之巨甸北面也。《新纂云南通志》卷三四曰：“按巨甸（巨津）北塔城關即鐵橋城舊址，南詔設節度于此，所管為鐵橋附近之民族，其東當至昆明城。”顯然，鐵橋城就在今天的巨甸。治今天的麗江西北部和迪慶州南部、東南部區域。
弄棟節度：南詔后期所設，府駐弄棟城，即今天的姚安。南詔初期為云南節度所領之地，貞元十年后，設弄棟節度，原來云南節度所管之地，除云南、品澹外，全統歸弄棟節度，所轄之地還包括唐王朝設姚州都督所領九州及徒莫祗蠻區域所設四州之地。總轄區范圍相當于今天楚雄州西南部至祥云云南驛。
會川都督：會川原名會同，在今四川涼山州會理縣。南詔后期設置了都督府，其所轄之地為漢以來的越 郡的管轄范圍，唐朝初所設 州都督府的轄治之境。治今天的西昌和涼山州南部及楚雄州與四川相毗鄰的南部地區。
通海都督：南詔后期所設，府駐通海城，即今天玉溪通海縣。南詔置通海城為重鎮，并設置節度統攝通海以南至賈涌步（河口）和步頭（元）的區域，相當于今紅河州、文山州。
三、南詔行政區劃及政區建置的特點
南詔是一個從屬于中原王朝的地方民族政權，因處在特殊的地理位置上，與唐朝廷保持著一種特殊的羈縻統屬關系。天寶戰爭后，南詔政權面臨著嚴峻的政治環境和復雜的歷史背景，選擇了自行進行行政區劃及政區建置的舉措，為南詔統治政權的穩定奠定了基礎。南詔統治者在所轄疆域進行政區建置時，考慮到自身所面臨著的政治環境及所處的區域位置，采納了中原王朝有關行政區劃的政治制度，制定出了一套較為完善的政區建置體系。這套政區建置體系具有鮮明的地方民族風格及自成一體的行政區劃特點，具體表現在以下幾個方面：
第一、南詔在以首府為中心的洱海區域建置了若干個相當于中原內地“州”級行政機構的 或瞼，以政治統治為主。所建置的 或瞼雖只占南詔管轄疆域面積的一小部分，但地理位置和政治地位卻十分顯要。首先、這里是南詔的發祥地，有著優越的地緣條件，是其統治西南各民族的根據地，又是南詔政治、經濟、文化最發達的地區，因此所設六 或十瞼之地由南詔王直接管轄，作為南詔國統治的根據地。{16}其次、區域內設置有南詔都城太和城及陽苴咩和大暹城、龍尾城、龍口城、鄧川城、白崖城等一批重要城鎮，具有十分重要的戰略地位。再次，這個區域因有許多自然條件優厚的壩區和經濟基礎較好的城邑，社會經濟較為發達，為南詔統治者實行政治統治打下了堅實的經濟基礎。
第二、南詔在 或瞼之外設置了節度、都督。唐初，改隋郡為州的同時，于沿邊鎮守及襟帶之地則置總管府以統軍戎。至武德七年（公元624年），改總管府為都督府。景云二年（公元711年），分天下郡縣置二十四都督府以統之，蓋亦軍、政各司其職，都督府亦未曾取代郡縣。高宗永徽以后，都督帶使持節者，始謂之節度使。{17}南詔設置的節度和都督同是仿唐制，它是在唐朝都督府、羈縻州縣的基礎上發展起來的。與同時期的唐朝內地一樣，南詔初設的節度、都督皆為軍事性建置，其管制區域為軍事性質。節度設節度使、都督設都督府，均為最高軍事長官，由南詔王直接任命大軍將兼任。天寶戰爭之后，唐王朝邊疆節度設置由以軍事性質為主的軍事機構逐漸過度到以軍兼政或軍事機構和行政機構并存的這么一個歷史階段，南詔在異弁尋時期也把唐王朝節度設置的新形式接受過來，所設置的節度、都督區域即是軍事管制區又是行政管轄區，節度和都督既行使地方行政權力又具有軍事權，他們是這一地區的最高軍政長官。《蠻書》卷一就曾說：“至會川，有蠻充刺史，稱會川都督”。可知會川都督兼會川州刺史，會川都督府不僅是作為會川區域軍事機構，而且還是會川地區行政管理的權力機構。
第三、南詔對其所涉及到的勢力范圍邊沿區域采取了羈縻統屬管轄的政策。邊沿區域是指：東爨諸部、 昆明、東蠻諸部。{18}這三個地區雖為南詔疆域勢力范圍，但統治并未深入，也沒有直接建立政區，但它們之間卻有著行政隸屬關系，這種行政隸屬是建立在羈縻統屬管轄的基礎上，仍然屬于南詔行政區劃的重要組成部分。
第四、南詔在行政區劃及政區設置問題上，有一套較為完整的郡縣制度。他在一些較為邊遠的節度或都督所管轄的部落和地區，以部族聯結的范圍為行政區劃，設置政區，建立郡縣。由南詔派官掌治郡縣，有固定任期，隨時流動；同時又任命當地部落的酋首土長充當邑長，終身任職，可以世襲；土流兩重統治，流官治其土，土官世其民。這些邊郡出賦，由土長解納土貢，不立征征調。南詔采納了唐王朝制定的郡縣制，并在此基礎之上，擴大了郡縣區域，郡縣的設置和分布加密并更加合理化。南詔郡縣制度是南詔進行行政區劃的重要理論依據，是政區設置的基礎和細胞。
注 釋：
{1}《新唐書•南詔傳》
{2}[美]查爾斯•巴克斯（著）、林超民（譯）：《南詔國與唐代的西南邊疆》，云南民族出版社。
{3}《南詔德化碑》
{4}[唐]樊綽（著）：《云南志》卷三“六詔”。
{5}{6}{10}尤中著：《云南民族史》，云南大學出版社。
{7}{9}{11}{18}方國瑜主編：《云南郡縣兩千年》，《云南地方史講義》參考資料，云南廣播電視大學。
{8}周祜著：《大理古碑研究》，云南民族出版社。
{12}{17}尤中：《關于唐代南詔的政區建置問題》，刊載在《思想戰線》1981年第6期
{13}向達原校、木芹補注：《云南志補注》，云南人民出版社。
{14}[唐]樊綽（著）：《云南志》卷六“云南城鎮”。
{15}趙呂甫：《云南志校釋》，中國社會科學出版社。
關鍵詞：共建園區；區域協調發展；行政托管
中圖分類號：F291文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）21-0138-04
一、江蘇南北共建開發區發展基本情況
1.南北掛鉤共建開發區，是振興蘇北的一項重大決策。經濟發展南北梯級差異明顯是江蘇的一個基本省情。為了促進區域協調發展，江蘇省早在2001年就提出了“蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興”的區域協調發展戰略。
從20世紀90年代起，江蘇省就建立了“五方掛鉤”的幫扶制度，并取得了很好的成效；進入新世紀，又建立起財政、產業、科技、勞動力“四項轉移”制度。這兩項制度，都是為了加快蘇北發展、引導南北合作、實現互利共贏。2005年，江蘇省出臺了《加快蘇北振興的意見》，對蘇北地區堅持多予、少取、放活，由以扶持輸血為主轉向激活內生造血機制為主。
2006年7月，蘇北發展協調小組提出，要鼓勵蘇南開發區與蘇北開發區緊密掛鉤，更大力度地推進產業轉移。同年9月，江蘇省專門出臺了《關于支持南北掛鉤共建蘇北開發區政策措施》，決定讓蘇南十個縣（市、區）在蘇北跨區域掛鉤建設十個開發區，并出臺了支持南北掛鉤共建蘇北開發區政策措施。
由此，江蘇開始探索南北共建園區創新實踐，鼓勵蘇南重大產業轉移項目落戶蘇北，對轉移到蘇北符合國家產業政策的重大產業項目，適當降低建設用地門檻（一般比蘇南地區降低10％）。同時，對南北掛鉤共建開發區的土地利用提出了具體要求，例如共建開發區選址必須位于國家公告的蘇北省級以上開發區范圍內，不得擅自擴區或易位建設，此外，還要求加強對共建園區的考核評價，考核評價指標主要包括共建園區的基礎設施投資完成額、企業固定資產投資完成額、土地投資強度等。
南北掛鉤共建開發區，是振興蘇北的一項重大決策，南北合作共建開發區的思路是，在蘇北十個現有省級開發區內，單獨劃出一塊土地，由蘇南蘇北的開發區合作共建。這塊共建土地由南北雙方共同出資成立開發公司來管理，實際運作中由蘇南的開發區負責規劃、招商等工作，共建土地的收益按照雙方的股本構成分配。此舉旨在推動蘇北地區學習借鑒蘇南開發區的管理經驗和模式，利用蘇南在招商引資、資本和人才等方面的優勢，加快蘇北工業化進程。蘇南地區也可較好地緩解困擾經濟發展的制約因素，進一步拓展發展空間，實現區域共同發展。
共建園區的管理體制以蘇南為主，蘇北側重提供良好外部環境。蘇南在十年內不從開發區拿走一分錢，所有利潤用于滾動發展。2009年4月底，蘇南蘇北共建開發園區已由最初的10家達到了20家。2010年江蘇進一步深化南北合作，再次新批南北共建園區7個，至此全省共建園區增至了27個，蘇南開發區共派出173名各級各類干部及管理人員到共建園區工作，各共建園區開發建設公司注冊資本總額達到25．7億元。
得益于南北共建園區的不斷深化，江蘇蘇北地區2010年新開工500萬元以上產業轉移項目達到2 175個，項目總投資1 755．1億元，蘇北實際引資972．7億元，同比分別增長6．1％、20．7％和25％。這些轉移項目規模大、領域寬，產業層次也明顯提升，除了機電、紡織、化工外，一批新能源、新材料、電子信息項目相繼落戶蘇北。
2.實現蘇北發展與蘇南轉型的“雙贏”。2010年，蘇北經濟發展快速企穩回升，多項主要經濟指標增速領先江蘇全省，一個重要原因就是強化南北共建園區建設，把推進共建園區建設作為深化南北掛鉤合作的抓手和突破口：全年蘇南開發區不僅派出眾多素質突出的各級各類干部及管理人員到共建園區工作，而且在共建園區開發建設公司注冊資本中，蘇南方面達到18．9億元，占注冊資本總額的73．5％。
在27個共建園區中，蘇州、無錫兩市與蘇北共建園區分別為9個和6個，占了蘇南與蘇北合作共建園區個數的60％。蘇州市共建的9個園區去年投入基礎設施18．88億元，注冊項目83個，開工在建46個，建成投產項目109個，進區項目投資146．63億元，累計320億元。常州高新區大豐工業園一期項目全部布滿，二期2．5平方公里基礎設施建設全面啟動，去年新開工項目13個，其中億元以上11個，完成投資9．4億元，實現工業總產值3．5億元。
南北共建園區，實現了蘇北發展與蘇南轉型的“雙贏”。例如，入圍“2010中國民營企業一百強”的亞邦化工集團有限公司日前投資20億元，與連云港市政府簽約新材料產業投資項目。亞邦總部位于江蘇常州，主營化學原料及化學制品制造業。連云港化工產業園區代表介紹說，園區位于灌南縣堆溝港鎮境內，南依“蘇北黃浦江”――灌河入海口，北依新沂河，東臨黃海，堆溝港是連云港的衛星港，有蘇北最好的避風漁港和萬噸泊位的運輸碼頭，交通便捷、水資源豐富、環境容量大，人口密度低，發展空間廣，一切條件都非常適合亞邦這樣的化工企業發展。
3.徐州―無錫共建園區碩果累累。徐州有無錫高新區新沂工業園、錫山經濟開發區豐縣工業園、江陰經濟開發區睢寧工業園、無錫蠡園高新技術產業園區賈汪工業園、無錫―邳州工業園以及宜（興）沛（縣）工業園6家共建園區。徐州市共建園區進區項目單體投資規模大，且產業結構層次和技術含量較高。截至目前，前3家共建園區引進注冊項目44個，其中外資項目7個，開工在建項目27個，已建成項目14個，進區項目總投資37億元。
無錫―徐州南北合作共建的藍圖正在逐漸變成現實，一批項目建成已投產或即將投產，又有一批新的項目奠基，按高起點規劃、高標準建設的要求推進。無錫―新沂工業園先后引進38個項目，涉及總投資48億元，注冊資本12億元，2008年先后有12家企業開工建設，22家投產達效，聚集效應日益顯現。錫山―豐縣工業園立足把園區建設成為對外開放的窗口、產業集聚的載體和高效服務的平臺，積極承接產業轉移，目前開工建設項目26個，徐州豐城鹽化工有限公司等一批重大項目落戶園區。今年將重點把鹽化工、紡織服裝、電動車輛、機械鑄造等企業轉移到豐縣。
沒有蘇北的振興，就沒有全省的率先！南北掛鉤共建園區，讓江蘇區域經濟協調發展多了一個拉動力，帶來產業的梯度轉移，使蘇南的先進經驗傳到蘇北，帶動蘇北地區的發展理念、思維習慣、招商思路、服務方式等發生根本改變，加快了蘇北振興的步伐。園區共建的“江蘇經驗”引起廣泛關注，國家發改委兩次派人實地調研，廣東、浙江等兄弟省先后有五撥人馬前來取經學習，明確表示要將“原產”于江蘇的這種新機制移植或放大到更廣領域。
二、南北共建開發區存在問題分析
南北共建開發區歷經五年的運作發展，在取得階段性成效的同時，也還存在著一定的問題。
1.共建模式仍需要進一步完善。“十一五”以來，江蘇省財政支持蘇北的轉移支付及專項資金累計達到1 430億元。向蘇北轉移500萬元以上的大項目多達9 854個，總投資6 086億元。蘇南開發區采取選派團隊、掛鉤結對等辦法，幫助蘇北建設了27個開發園區。從蘇南經濟發達地區選派了大批干部到蘇北工作，為蘇北帶去了新的理念、思路和資源。目前蘇北5市黨政正職中有9名來自蘇南和省級機關。2010年，蘇北5市GDP均超千億元，財政收入均超200億元。已有6個蘇北縣（市）進入全國“百強縣”。
但是，作為經濟社會領域的新形態、新探索，南北共建園區發展水平參差不齊，還有很多地方需要進一步完善，例如，有的共建園區啟動緩慢，注冊資金不能足額及時到位；有的園區缺乏總體規劃，“大路貨”項目多。
作為共性問題，用人機制也普遍不夠完善，共建園區主要管理崗位大多由蘇南“輸出”，因屬組織派遣，加之缺乏相應的提拔任用機制，“輸出”很容易成為短期行為，兩三年派遣時間一到便走人，有臨時觀念、短期行為者不在少數。此外，共建園區定義范圍過窄，扶持政策僅適用于赴蘇北結對的蘇南開發區。
2.操作層面的的冷熱不均。從操作層面看，無論是已試點園區，還是正籌劃興建園區，大都存在“南冷北熱”現象，未能真正形成兩極聯動機制，蘇南一些縣市積極性不高，認為蘇政發[2006]119號規定共建工業園“由蘇南地區的開發區負責規劃、投資開發、招商引資和經營管理等”。蘇南縣市投入大，受益少；“省財政對每個試點開發區以獎代補1 000萬元”，蘇北縣市受益多等，一定程度上遲滯了共建蘇北開發區進程。
3.共建園區主要由政府主導，市場機制的作用未能充分發揮作用。目前的南北合作還不是對等的合作。動力機制方面：一是共建園區的動力更多的來自政府；二是還沒有充分利用市場的優化配置資源作用推動共建園區；三是還不是完全建立在雙方互利、共贏基礎上的良性互動。
保障機制方面：一是還沒有一套相關法律、法規保障共建園區發展的持續、規范進行；二是相關政策改革尚不到位；三是政績考核標準，沒有把推動共建園區作為干部政績的一項主要內容。
開放機制方面：開放是市場經濟的本質特征，封閉、保守，只取不予，將使共建園區成為一句空話。開放首先是無形的觀念問題，但是開放也是有形的，需要具體的機制體現，可以表現在切實的措施、手段上。
長效機制方面：在可持續方面，一是對市場資源的“逆向”配置缺乏必要的扶持、激勵措施，如人才到蘇北，沒有相應的鼓勵辦法，更多的是靠號召，靠道德力量的驅動，沒有有效的市場性吸引手段和實際利益；二是產業梯度轉移中，對環境保護因素考慮不夠，隨著產業的轉移，也將環境污染隨之轉移，使新的發展地同時面臨著缺乏可持續的困境；三是各共建園區中經濟欠發達地區的比較優勢發揮還不夠充分，建立在比較優勢基礎上的長期協作、協調關系尚未牢固確立。
4.開發區共建合作方的選擇范圍仍有局限。其一，共建園區現在還是一一對應，帶有拉郎配性質，沒有根據南北各市產業結構特點，有針對性地對應掛鉤；其二，南北共建還只限于本省之內，沒有向外省市拓展；其三，沒有建立省內外大型企業自建或共建園區，實現產業鏈的鏈接和延伸。
三、南北共建開發區創新對策選擇
1.進一步完善南北共建模式。江蘇省先后出臺了《關于進一步加強共建園區建設政策措施》以及建設發展情況考核評價辦法，主要在幾大方面進行了補充和改進，尤其是首次建立的考核評價體系，包括新建園區要“合格”，注冊資金、機構人員、辦公場所、建設項目“四到位”是必備條件；土地投資強度指標；評價指標中，工業廢水和生活污水集中處理率、集中供熱率或清潔能源利用率所占權重和外商直接投資、業務總收入、一般預算收入等不相上下；引進高新技術企業外加附加分。這些規定是目標是實現“既要園區建設快，還要項目質量高”。此外，用人機制上也明文規定“對蘇南派駐共建園區工作滿二年以上人員，享受派出地區省定扶貧工作待遇”。
出臺共建園區考核評價辦法，以制度化推動共建園區的長期化、規范化發展，此舉突破共建的“南北”限制，向全社會打開了吸納各種生產力要素大門，可以有效防止產業興衰、人員變動等對共建帶來的影響，也將把南北共建園區這一模式提升到更高的層次，更加有效地推進江蘇區域經濟的協調發展。
2.拓展共建園區的空間，提升共建園區的水平。共建園區的模式既可以是與省內外發達地區政府或開發區開展合作共建，也可爭取省內外大型企業自建或共建園區，從根本上改變目前還帶有幫貧、助困、輸血性質的一對一共建園區模式，在工業化進程加快的前提下，盡快提升共建園區的水平。可以采取諸如南通開發區、蘇州工業園區和中新蘇州工業園區開發股份有限公司（CSSD）三方共建占地55平方公里的“蘇通科技產業園”的 模式。同時，把扶持與蘇北結對的蘇南開發區政策的適用范圍擴大，普惠至所有屬于共建范疇的開發區，而不是僅適用于赴蘇北結對的蘇南開發區。
3.制度設計更加科學。其一，建立更加緊密的利益共享、合作共贏機制。“園區共建”的初期，蘇南的扶持，財政的補貼都是必要的。但從長遠來看，必須建立利益共享、合作共贏的機制，才能確保實現南北各得其所、優勢互補、共同發展的局面。其二，政策激勵及時跟進。建議江蘇省結合新近出臺的擴內需保增長“十項舉措”，設立專項資金，對共建開發區蘇南縣市給予一定獎勵。或制定相應標準，對共建園區基礎投入、項目轉移達到一定額度蘇南縣市給予獎勵，調動共建積極性。徹底改變共建中“南冷北熱”的現象。其三，完善共建園區的用人機制，使每年1 000萬省財政支持真正起到激勵和促進園區建設的政策功效，讓蘇南“十年內不拿走一分錢，所有利潤用于滾動發展”的承諾落實到操作層面。
4.實行“行政托管”創新體制。由于引入了先進的管理理念和管理模式，加上項目、資金、政策的支撐，共建園區一般都成為當地發展的引擎和示范區，發展的速度和層次都要高于周邊行政區域。同時，目前共建園區合作范圍（區域）仍然偏小，輻射、帶動的影響力仍然偏弱，為了更充分發揮共建園區的示范帶動效應，推動共建園區周邊以及整個經濟欠發達縣市區域的新型工業化進程，適當擴大共建園區合作范圍（區域）十分必要。這也符合省政府《關于進一步加強共建園區建設政策措施的通知》的精神。
實行“行政托管”是一種比較理想的、創新性的體制、路徑選擇。
所謂“行政托管”，是由發展較慢地區作為委托方，把隸屬的某一行政區域委托給受托方（發展較快地區）在一定的時間內全權進行管理，從而實現托管區域從管理理念到管理模式的“脫胎換骨”式的改變，充分發揮受托方的資源集聚能力、產業帶動能力以及要素輻射能力，加快區域發展步伐，縮小區域發展差距。
“行政托管”的根本特點在于，被托管區域的行政隸屬關系不變，行政空間的層級結構不變，現行行政版圖不變，名義上的行政“所有權”不變，改變的只是被托管區域行政“經營權”，由受托方以新的理念和機制對被委托區域進行運作管理。“行政托管”實現的這種行政“所有權”和行政“經營權”的分離，目的是要產生在原有行政區劃框架內無法產生的行政效率、市場效能、經濟效益。
“行政托管”重新配置的雖然只是行政資源的，而沒有直接配置其他市場資源要素，但是通過特定行政區域的行政管理關系的調整，間接地重新配置了其他市場資源要素，在一個全新平臺上聚合要素，激活要素。行政資源要素在這里以一種特殊的方式參與到市場資源要素的重新配置當中，發揮了其他要素無法起到的作用，可謂“四兩撥千斤”的點睛之筆。
實行“行政托管”的積極意義在于：其一，“行政托管”實質上是一種變通的行政區劃調整，屬于體制內的量化變革，不從質上改變、打亂現有行政區劃的格局、結構，實行的權限在本級政府，難度相對較小；其二，托管委托方和受托方雙方自愿，互利互惠，避免出現大的利益沖突。這種利益沖突既有同級行政區之間的沖突也有具有隸屬關系的上下級行政區之間的沖突，而利益的沖突正是阻礙“最優化”行政區劃格局形成的癥結所在；其三，對于地處城鄉結合部、以城帶鄉、以區（開發區）帶鄉式的“行政托管”，有助于推動城鄉一體化發展，解構城鄉二元結構，促進現代化進程。其四，為經濟發展較快區域提供了更多的土地要素，解決了這些地區土地緊缺同時周邊土地閑置現象并存的矛盾。既不違背市場機制在土地資源配置中發揮基礎性作用的市場規律，也是政府搞好土地經營、實現土地價值合理化的有效手段。其五，體現了行政區劃與經濟社會發展保持動態平衡的基本要求。行政區劃屬于上層建筑范疇。經濟基礎決定上層建筑，經濟社會發展的階段性決定行政區劃演變的階段性，行政區劃必須隨經濟基礎的變化而作相應的適時、適度調整，以保持行政區劃與經濟社會發展間的動態均衡。行政區劃滯后于經濟社會的發展，第一，使行政區與經濟區邊界極不吻合，造成行政管理的困難，并影響經濟區的統一規劃、建設、發展；第二，使區域新功能定位的確立缺乏相應的基于空間地域單元的行政支持；第三，使城市化的推進因行政區劃的藩籬制約而受阻停滯。
實行“行政托管”需要的基本條件有：（1）托管委托方和受托方發展差距表較大，客觀上存在實行“行政托管”的必要性；（2）由于要把施政空間的“治權”讓渡給別人，因此需要托管委托方擁有戰略眼光，前瞻意識和開闊胸襟；（3）需要上級行政管理者的理解和支持。特別是跨行政區的“行政托管”行為，沒有上級行政管理者的批準難以實施；（4）托管委托方和受托方要簽訂“行政托管”的有關協議，明確“行政托管”的責任、目標，靠法律和制度保障“行政托管”的順利實施；（5）對受托方而言，實行“行政托管”核心是解決了“財富之母”土地要素的增量配置問題，但又不限于此，“行政托管”同時又是一種綜合性的系統工程，要求受托方不僅具有發展經濟的能力，還必須具備社會管理和提供公共產品服務的能力，承擔起對受托區域實行全方位、多領域的綜合管理的責任；（6）堅持以人為本的原則，以經濟社會得到更快發展，老百姓從中得到實惠為最終目的。
“行政托管”已有先例：徐州市2005年8月進行的行政區劃調整，將原屬銅山縣的大黃山鎮、大廟鎮劃歸鼓樓區行政管轄，兩鎮的人、財、物整建制交由徐州經濟開發區管理。“交由管理”即為托管。此次區劃調整使徐州經濟開發區的面積由原來的25.6平方公里擴大到152.8平方公里，人口由原來的3.9萬增加到近20萬。此舉開啟了徐州經濟開發區二次創業的大幕，2010年徐州經濟開發區成功晉升為國家級開發區。徐州的“交由管理”是一種有實無名的“行政托管。”
安徽省黃山市則鮮明亮出“行政托管”的旗幟。2009年1月起，將黃山經濟開發區規劃范圍內的一社區兩行政村交由黃山經濟開發區進行托管，黃山經濟開發區黨工委、管委會統一領導和管理托管村（社區）的黨務、行政、經濟和社會事務工作，此舉被視為“園區經濟提速增效工程”的一件盛事，更是加快改革步伐、打造活力開發區的一件好事，大大促進了黃山經濟開發區的發展步伐。
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DU Yu
（Xuzhou Municipal Party School，Research Departrment，Xuzhou 221009，China）
