時間：2022-03-02 12:55:04
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政制度論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
當教師的合法權(quán)益受到侵犯并造成損害時，采用什么方法能獲得恢復(fù)和補救。對于事業(yè)單位的教師的聘用合同方面的糾紛，可通過現(xiàn)行人事爭議爭議的仲裁來解決。對于人事爭議仲裁不服的，教師可依據(jù)最高人民法院·法釋[2003]13號《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》向人民法院提訟。
而對不涉及聘用合同的，教師合法權(quán)益受到侵犯的，則可以通過行政申訴的行政法律途徑——教師申訴來加以解決與權(quán)益維護，這就是教師申訴制度。
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一、教師申訴制度
我國《教師法》第39條規(guī)定：“教師對學校或者其他教育機構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學校或者其他教育機構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理”。“教師認為當?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴；同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當作出處理”。這是憲法關(guān)于公民申訴權(quán)利規(guī)定在教師身上的具體體現(xiàn)。
《教師法》確立的這項維護教師合法權(quán)益的行政救濟程序的制度，即教師在其合法權(quán)益受到侵害時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，向主管的行政機關(guān)申訴理由、請求處理維護自己合法權(quán)益的制度，就是教師申訴制度。
二、教師申訴制度具有如下特征：
1、教師申訴制度是一項法定申訴制度。《教師法》明確規(guī)定了教師申訴的程序，各級人民政府及其有關(guān)部門必須依法在規(guī)定的期限內(nèi)對教師的申訴作出處理決定，使教師的合法權(quán)益及時得到保障。學校及其他教育機構(gòu)，有關(guān)部門對上級行政機關(guān)作出的處理決定，負有執(zhí)行的義務(wù)，否則，即應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。而其他非訴訟中的申訴，如向部門、行政監(jiān)察部門等部門的申訴。雖然對維護教師的權(quán)益有一定的保障作用，但由于沒有明確的法律規(guī)定和時限要求，其實施過程不可避免地帶有一定的彈性和隨意性，在某種程序上降低了申訴人受損的合法權(quán)益的恢復(fù)和補救。這也是《教師法》之所以將教師申訴制度上升為法律制度的目的所在。
2、教師申訴制度是一項專門性的權(quán)利救濟制度。它在憲法賦予公民享有申訴權(quán)利的基礎(chǔ)上，將教師這一特定專業(yè)人員的申訴權(quán)利具體化。從申訴受理的主體上看，教師申訴受理的主體是特定的，即教育行政機關(guān)。因此主管教育行政機關(guān)依據(jù)行政法規(guī)以及規(guī)范性文件所作出的影響申訴當事人權(quán)利的變化的行政處理決定，是行政機關(guān)具體行政行為。從申訴時限上看，對教師的申訴主管機關(guān)必須在法定期限內(nèi)作出處理決定，當事人對發(fā)生在幾年、十幾年、甚至幾十年的事情，如果認為極不公平，均可向有關(guān)國家機關(guān)申訴。從效力上看，對教師申訴的處理決定具有行政法上的效力。
3、教師申訴制度是非訴訟意義上的行政申訴制度。它是由行政機關(guān)依法對教師的申訴，根據(jù)法定行政職權(quán)和程序作出行政處理的制度。其行政處理決定具有行政法上的效力。因此在承載教師申訴行政處理結(jié)果的文書上也必須符合法律規(guī)定。
4、教師申訴制度不僅是起動行政機關(guān)依據(jù)其行政職權(quán)和行政處理程序進行行政處理。而且可能依法導(dǎo)致行政訴訟程序的起動。
5、教師申訴制度與其他申訴制度的區(qū)別：(1)、與制度的區(qū)別。制度實際也是一項行政申訴制度，但沒有明確的受理主體；受理后的對行政機關(guān)處理期限沒有法定的期限限制；機關(guān)往往是將需要立案查處的轉(zhuǎn)交給有關(guān)主管機關(guān)處理，它們僅對主管機關(guān)的處理加以檢查督促，不會導(dǎo)致行政訴訟的發(fā)生。(2)、與訴訟法上的申訴制度。訴訟法上的申訴制度是公民對司法機關(guān)對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定不服，而向法院或檢察院提出申訴，請求再審的制度。
三、哪些情況教師可以提出申訴
《教師法》對教師可以對學校或其他教育機構(gòu)提出申訴的范圍規(guī)定得比較寬，主要有：
1、教師認為學校或其他教育機構(gòu)侵犯其《教師法》規(guī)定的合法權(quán)益的，可以提出申訴。這里的教師合法權(quán)益，包括《教師法》規(guī)定的教師在職務(wù)聘任、教學科研、安排工作任務(wù)、達到教師工作必備條件、民主管理、培訓(xùn)進修、考核獎懲、工資福利待遇、退休、被非法開除、除名、停止社保費繳納、終止教師社保關(guān)系等各方面的合法權(quán)益。當然是否確實侵犯了教師的合法權(quán)益，要通過申訴后的查辦，才能確認。但只要教師認為學校或其他教育機構(gòu)侵害了其合法權(quán)益，就可以提出申訴。
2、教師對學校或其他教育機構(gòu)作上的處理決定不服的，可以提出申訴。
在這里，學校或其他教育機構(gòu)的處理決定，可能侵害了教師的合法權(quán)益，也可能沒有侵害教師的合法權(quán)益。但如果教師對處理不服，就可以提出申訴。而對其他企業(yè)、事業(yè)單位或個人侵犯其合法權(quán)益的，不屬于教師申訴的范圍。
3、教師認為當?shù)厝嗣裾挠嘘P(guān)部門侵犯其《教師法》規(guī)定的合法權(quán)益的，可以提出申訴。
申訴范圍，還有一個時間的范圍。即只有在《教師法》生效之日以后發(fā)生的案件，才可以依照《教師法》的規(guī)定提起申訴。對《教師法》生效之日以前發(fā)生的案件，一般仍按原來的有關(guān)程序辦理。
四、教師申訴的期限
教師申訴任何時候都可以提出，也就是沒有法律上的時效限制。
五、教師申訴向誰提出，由誰受理
受理教師申訴的機關(guān)，因被申訴主體的不同而有所區(qū)別。可分兩種情況：
1）、教師如果是對學校或其他教育機構(gòu)提出申訴的，受理申訴的機關(guān)為主管的教育部門；
2）、如果是對當?shù)厝嗣裾挠嘘P(guān)行政部門提出申訴的，受理申訴的機關(guān)可以是同級人民政府或者是上一級人民政府對口的行政主管部門。
需要指出的是：教師申訴只能向行政機關(guān)提出，不能向行政機關(guān)的個人提出。否則行政機關(guān)干部將按一般的群眾來信辦理。
六、教師申訴的管轄
這里所說的管轄，是指行政機關(guān)之間受理教師申訴案件的分工和權(quán)限。教師申訴制度的管轄分為隸屬管轄、地域管轄、選擇管轄、移送管轄等。
1、隸屬管轄。指教師提出申訴時，應(yīng)當向該學校或其他教育機構(gòu)所隸屬的教育行政主管部門提出申訴。一般情形下行政區(qū)域的教育行政機關(guān)往往會找劃分隸屬管轄。
2、地域管轄。指沒有直接隸屬關(guān)系的學校或其他教育機構(gòu)中的教師提出申訴時，按照教育行政部門的管理權(quán)限，由當?shù)刂鞴艿慕逃姓块T受理。如：民辦學校同教育行政部門之間沒有隸屬關(guān)系，民辦學校中的教師申訴適用地域管轄。
3、選擇管轄。指教師在兩個或兩個以上有管轄權(quán)的行政機關(guān)之間選擇一個，提起申訴。受理申訴的行政機關(guān)不得拖延推諉。對當?shù)厝嗣裾挠嘘P(guān)行政部門的申訴，申訴人可以在同級人民政府或者上一級人民政府的有關(guān)部門選擇受理的機關(guān)。在這種情況下，申訴人一般應(yīng)本著及時、便利和業(yè)務(wù)比較對口的原則選擇受理機關(guān)。
4、
移送管轄。指行政機關(guān)對不屬于其管轄范圍的申訴案件，應(yīng)當移送給有管轄權(quán)的行政機關(guān)辦理，同時告知申訴人。
4、指定管轄與協(xié)議管轄。在特定的情形下，可能還會涉及指定管轄與協(xié)議管轄。
七、教育行政機關(guān)內(nèi)具體承辦教師申訴的部門
這要看具體的情形，一般是由督導(dǎo)部門具體承辦。由于教師申訴往往會涉及財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等法律與政策問題，因此教育行政機關(guān)的人事部門、法制工作部門應(yīng)會同督導(dǎo)部門工作。
八、教師申訴的程序
教師申訴制度由申訴提出、受理和處理三個環(huán)節(jié)組成，并依次序進行。
1、提出申訴。教師提出申訴，應(yīng)當以書面形式提出。
2、對申訴的受理。主管的教育行政部門接到申訴書后，應(yīng)對申訴人的資格和申訴的條件進行審查，分別不同情況，做出如下處理：
①對于符合申訴條件的應(yīng)予以受理；
②對于不符合申訴條件的，應(yīng)書面答復(fù)申訴人不予受理；
③對于申訴書未說清申訴理由和要求的，要求重新提交申訴書。
3、對申訴的處理。行政機關(guān)對受理的申訴案件，應(yīng)當進行全面的調(diào)查核實。根據(jù)不同情況，分別作出如下處理決定：
①學校或其他教育機構(gòu)的管理行為符合法定權(quán)限和程序，適用法律法規(guī)正確、事實清楚，可以維持原處理結(jié)果；
②管理行為存在著程序上的不足，決定被申訴人補正；
③對于被申訴人不履行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的職責的，決定限期改正；
④管理行為的一部分適用法律、法規(guī)和規(guī)章錯誤的，可以變更原處理結(jié)果或不適用部分；
⑤管理行為所依據(jù)的內(nèi)部規(guī)章制度與法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件相抵觸的，可撤消其原處理決定。
九、舉證責任
教師申訴的舉證責任總的來說應(yīng)當由學校或其他教育機構(gòu)承擔。
1、申訴人：只要向受理申訴的機關(guān)提交證明申訴對其有意見的證據(jù)材料；以及申訴人的身份證據(jù)材料這兩類證據(jù)即可。例如、某學校教師被所工作的學校停止其社保繳費的；例如一位中學校的語文教師被學校安排任教數(shù)學課，雖然任何待遇不變但該教師不同意，此時申訴人只要提交提起申訴的事由，說清申訴人的意見材料即可。總之一句話，對于申訴人而言，只要求能啟動教師申訴程序的基本證據(jù)材料。
2、學校或其他教育機構(gòu)：必須提交能證明事實、處理過程、履行法定義務(wù)的證據(jù)材料，以及作出行政決定或?qū)κ录幚淼姆梢罁?jù)。
十、證據(jù)審查與質(zhì)證
教師申訴是一個法律行為，受理機關(guān)作出的行政處理決定具有行政法上的效力，因此為了確保處理決定的正確，受理機關(guān)必須對申訴當事人雙方所提交的證據(jù)材料、法律法規(guī)規(guī)范性文件進行書面審查。將證據(jù)材料的真實性、合法性作初步判斷；對所涉及與本案相關(guān)的法規(guī)法規(guī)的適用作初步認定。
組織雙方對所提交有證據(jù)材料質(zhì)證，讓申訴人對證據(jù)進行辨認與認可；讓被申訴人對其提交的證據(jù)材料進行辯解，以及讓申訴當事人本案所涉及的法律法規(guī)的適用是否適當、合法闡述充分發(fā)表意見。
受理機關(guān)依據(jù)職責職權(quán)自行調(diào)查的證據(jù)材料應(yīng)當質(zhì)證。
十一、申訴事實認定
認定申訴事實的證據(jù)材料必須是真實、合法經(jīng)申訴當事人質(zhì)證無異議。
對于經(jīng)申訴人雙方質(zhì)證，且無異議的證據(jù)材料，受理機關(guān)應(yīng)予以采信、采集，方可作為認定事實的依據(jù)。對于雙方持不意見的，且被申訴人不能證明該證據(jù)材料所證明的事實或申訴人原已認可的，不能采信。未經(jīng)申訴當事人雙方質(zhì)證的證據(jù)材料不能作為認定事實的依據(jù)。
受理機關(guān)應(yīng)根據(jù)經(jīng)采信、具有真實性、合法性以及證明力的證據(jù)材料，以及依據(jù)法律規(guī)定屬于可適用的法律法規(guī)對事實進行認定。
十二、法律法規(guī)的正確適用
適用原則：正確適用國家的法律法規(guī)；行政規(guī)范性文件原則上不適用。
具體類型：1、基本法律；2、國務(wù)院制定公布的行政法規(guī)；3、立法法實施(2000年7月1日)以前經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)；4、由國務(wù)院確認的其他行政法規(guī)；5、地方行政法規(guī)；6、立法法實施(2000年7月1日)后的行政規(guī)范性文件均不能適用；7、對于立法法實施以前的規(guī)范性文件，處于上位的，且不與行政法規(guī)、地方行政法規(guī)沖突的、具有合法、有效及合理性的可以適用。
十三、行政機關(guān)應(yīng)作出的文書
1995年4月26日《四川省實施〈中華人民共和國教師法〉條例》規(guī)定“第三十九條行政機關(guān)作出申訴處理決定后，應(yīng)當將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當事人”。1995年10月6日《國家教委關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定“行政機關(guān)作出申訴處理決定后，應(yīng)當將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當事人”。1998年9月3日《成都市教育委員會關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》“作出申訴處理決定后，應(yīng)當將申訴處理決定書送達給申訴當事人”。
依照上述地方行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件的規(guī)定，行政機關(guān)作出申訴處理決定后，送達給申訴當事人的法律文書只有一種，即《申訴處理決定書》。如果說，行政機關(guān)送達申訴當事人的文書不是申訴處理決定書，而是其他文種，如《意見書》，那么該行政機關(guān)的做法首先是于法無據(jù)，其次是違法行為，所作出的《意見書》不具有法律效力，申訴當事人可向該行政機關(guān)所在地人民法院提起請求撤銷《意見書》具體行政行為的行政訴訟。
如果受理機關(guān)未作出《申訴處理決定書》，這表明受理機關(guān)的處理工作未結(jié)束，其工作仍在進行之中。對于受理機關(guān)出具的其他文書，只要不是法定的，申訴當事人可以收取，也可以拒絕收取，申訴當事人有權(quán)要求受理機關(guān)作出《申訴處理決定書》。
十四、行政機關(guān)處理教師申訴的法定期限
《四川省實施〈中華人民共和國教師法〉條例》第三十八條規(guī)定“受理教師申訴案件的行政機關(guān)應(yīng)當在收到申訴書的次日起三十天內(nèi)作出處理”。1995年10月6日《國家教委關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》規(guī)定“對學校或者其他教育機構(gòu)提出的申訴，主管教育行政部門應(yīng)當在收到申訴書的次日起30天內(nèi)進行處理。”
依照上述地方行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件的規(guī)定，處理教師申訴的期限為30天。這是法定期限，行政機關(guān)不得延長。同時申訴當事人無權(quán)同意行政機關(guān)延長此期限。
十五、《申訴處理決定書》必須符合的要求
1、《申訴處理決定書》必須在30天內(nèi)作出并送達申訴當事人；
2、《申訴處理決定書》的內(nèi)容及處理決定必須符合法律以及《國家行政機關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定，不能自相矛盾，更不能作出錯誤的處理決定；
3、《申訴處理決定書》應(yīng)列出申訴當事人各自提交的全部證據(jù)材料；受理機關(guān)調(diào)取的證據(jù)材料；經(jīng)質(zhì)證予以采信的證據(jù)材料；以及適用的法規(guī)法規(guī)；
4、《申訴處理決定書》必須準確無誤的載明申訴當事人不服處理決定的獲得救濟的法律途徑，即訴權(quán)、其他權(quán)利及行使權(quán)利的期限。
十六、《申訴處理決定書》必須載明哪些申訴當事人應(yīng)具有的救濟權(quán)利
1、獲得救濟的途徑與法律途徑：(1)、行政內(nèi)部設(shè)定的途徑：申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。(2)、法律途徑：教師申訴，特別是申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
《國家教委關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》以規(guī)范性文件的形式規(guī)定了教師申訴當事人的兩種救濟途徑。這兩種救濟途徑并非相同性質(zhì)，申請復(fù)核不是法定程序，目前國家沒有申訴復(fù)核的程序法，且申請復(fù)核并非法定行政訴訟的前置程序。況且經(jīng)復(fù)核后，如果申訴當事人不服，應(yīng)如何處理，能否提訟現(xiàn)不得而知。
因此，應(yīng)依據(jù)《實施意見》載明兩種途徑供申訴當事人選擇。
2、啟動救濟程序的法定期限（即訴權(quán)及其行使時限）：對于提起行政復(fù)議或行政訴訟的期限與程序，法律都有明確的規(guī)定，當事人可能會知道，也可能不知曉，因此必須在申訴處理決定書中載明。對于申請復(fù)核期限法律沒有規(guī)定，如果行政機關(guān)不載明履行告知義務(wù)，如某教育局的處理文書這樣描述“申訴人與被申訴人對本--若有不服，可向--市人民政府申請復(fù)核”，申訴當事人根本無法操作。
十七、教師申訴的
既然教師申訴是非訴訟意義上的行政申訴，申訴人應(yīng)當可以委托人進行。對于被申訴人——學校或其他教育機構(gòu)，甚至行政機關(guān)，由于他們與申訴人之間本身是一種不平等關(guān)系，一旦提起申訴，被訴人就負有義務(wù)參加、并接受受理機關(guān)的調(diào)查、舉證。因此，被申訴人應(yīng)當自己參加，不能委托人。如果后面進入行政訴訟，被訴人可依法委托人參加行政訴訟。
十六、申訴教師啟動救濟途徑的期限
1、行政復(fù)議：依據(jù)《行政復(fù)議法》第九條的規(guī)定，應(yīng)當在“自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請”。
“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。
因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。”
2、行政訴訟：依據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，提起行政訴訟的期限分兩種情形：
(1)、不服行政復(fù)議后的：可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提訟
“第三十八條公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)申請復(fù)議的，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當在收到申請書之日起兩個月內(nèi)作出決定。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。
申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提訟。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提訟。法律另有規(guī)定的除外。”
(2)、直接：應(yīng)當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出
“第三十九條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提訟的，應(yīng)當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。
第四十條公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，由人民法院決定。”
3、《申訴處理決定書》未載明訴權(quán)與期限的：
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定：
第四十一條行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。
復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定期限的，適用前款規(guī)定。
4、申訴人未收到《申訴處理決定書》的：
《解釋》第四十二條公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其期限從知道或者應(yīng)當知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提訟的，人民法院不予受理。
5、復(fù)核：沒有法律法規(guī)的具體規(guī)定，也沒有行政機關(guān)作出具體程序規(guī)定。
十七、申訴教師救濟措施選擇與程序啟動
1、對于復(fù)核，由于沒有法律法規(guī)的具體規(guī)定，對此途徑形同虛設(shè)，建議不要采用。
2、行政復(fù)議：對于符合《行政復(fù)議法》第六條之規(guī)定的情形之一以及復(fù)議期限的，申訴教師可提起復(fù)議申請。
[論文關(guān)鍵詞]公共行政 價值中立 效率 現(xiàn)代性 正義
[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)涉密切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權(quán)力政治學’向‘自由(權(quán)利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學’的蛻變。”
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、宗教信仰和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
論文摘要：經(jīng)過現(xiàn)代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性證成，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧說更需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負，以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一“二分法”作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致人微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題需回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善’。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權(quán)力政治學’向‘自由(權(quán)利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學’的蛻變。”按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。“政黨分肥制”便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則，與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性”，追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。
因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略了行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷人非此即彼的困境，毫無效率可言。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、證成行政權(quán)力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的。”因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政新原則的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”[8社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”[9]因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動性和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習慣所肯定。,I[1013~4這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
關(guān)鍵詞：政府績效審計；現(xiàn)狀；展望
中國審計已走過了31個春秋，傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計已逐漸走向成熟，政府績效審計是政府審計的高級階段，新形勢下中國政府績效審計應(yīng)是國家審計發(fā)展的主流方向。目前政府績效審計的目標是促進政府組織做出正確的決策、提高服務(wù)的效能，這恰好與我國建立高效、廉潔政府的要求相契合。
一、政府績效審計的概念
績效審計（Performance Audit）的概念近年來已逐步引起人們的關(guān)注和重視，績效審計的提出突破了傳統(tǒng)財務(wù)審計的框架，豐富了政府審計的內(nèi)涵，然而各國對其稱謂和定義尚無統(tǒng)一的界定。
在國外文獻方面，國際最高審計機構(gòu)組織（INTOSAI）1986年選擇以“績效審計”作為統(tǒng)一的術(shù)語，并將它定義為“對一個組織利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計”。之后，西方相關(guān)國家及其學者紛紛從不同角度對績效審計作進一步的界定。
在國內(nèi)文獻方面，《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》根據(jù)《審計法》的相關(guān)規(guī)定，提出了績效審計的概念，“是指審計機關(guān)在對政府各部門財務(wù)收支及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎(chǔ)上，審查其在履行職務(wù)時財政資金使用所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為。”
二、我國政府績效審計的現(xiàn)狀
國家審計機關(guān)高層在中國目前條件下，對如何實施績效審計，缺乏宏觀性的戰(zhàn)略思考和科學性的發(fā)展規(guī)劃，微觀方面更是缺乏一個系統(tǒng)實用的實踐指導(dǎo)計劃。此外，人民的民主參政意識及社會對政府的監(jiān)督意識不強，更使得我國政府績效審計陷入困境。
（一）審計體制滯后
我國對審計的獨立性作了明確規(guī)定，“無論政體如何，在審計中保持獨立性和客觀性至關(guān)重要。立法機關(guān)和行政機關(guān)的充分獨立性對實施審計和審計成果的可靠性是絕對必要的。”然而在實際操作過程中，由于領(lǐng)導(dǎo)體制和審計經(jīng)費不獨立，審計主體的獨立性常常被弱化，因而政府績效審計工作的獨立性很難得到有效保證。
我國現(xiàn)行的國家審計體制是在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國務(wù)院設(shè)立審計署主持管理全國的審計工作，并以地方各級審計機關(guān)以本級人民政府和上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。從審計的三方關(guān)系來看，委托方、受托方和審計主體都具有同一隸屬關(guān)系和共同利益，這使得審計機關(guān)具有濃厚的“內(nèi)部監(jiān)督”色彩，嚴重制約了政府績效審計“外部監(jiān)督”的職能。
（二）法律體制不健全
我國的《審計法》中僅規(guī)定了審計機關(guān)要對被審計單位的經(jīng)濟活動及財政財務(wù)收支的合法性、真實性和效益性進行監(jiān)督評價，而目前我國還沒有形成一套完整法規(guī)體系適用于績效審計，已出臺的法律法規(guī)中涉及到績效審計的內(nèi)容也較少。
（三）審計主體的多方制約
我國審計機關(guān)特別是基層審計人力資源狀況堪憂，突出問題是非審計業(yè)務(wù)人員多，從事審計業(yè)務(wù)人員少。作為績效審計對象的政府管理活動廣泛復(fù)雜，即便使用多種審計方法和技術(shù)，收集的資料也總有限度的，而不取得充分可靠的證據(jù)，就難以保證審計結(jié)論的客觀公正。
（四）技術(shù)方法落后
目前我國計算機審計還不普及，在計算機技術(shù)管理審計項目以及信息利用和運用方面還比較落后，甚至不少地方還沒有開展計算機審計，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國的政府績效審計抽樣更多的還是根據(jù)審計人員的經(jīng)驗而取的判斷抽樣，而非更加科學、準確的統(tǒng)計抽樣。
三、我國政府績效審計的展望
在眾多的績效審計模式中選擇適合于我國的政府績效審計模式主要決定于兩個方面的因素，一是要有強有力的理論支撐，二是應(yīng)密切契合于我國的國情。
隨著我國公共財政制度的建立和市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家審計必須適應(yīng)社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要。對于政府績效審計而言，應(yīng)該發(fā)揮法律賦予其的職能作用，提高公共支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性，為政府管理經(jīng)濟提供可靠的信息和提出加強管理的建議。
（一）政府績效審計環(huán)境的逐步好轉(zhuǎn)
隨著我國公共財政制度的建立和市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府績效審計將在我國的政府審計中發(fā)揮越來越重要的角色，隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，績效審計還將進一步擴大其影響力，必將成為政府審計的主流。政府績效審計要想真正發(fā)揮出其應(yīng)有的職能和作用，更好地推動政府體制改革、促進經(jīng)濟建設(shè)，首先要盡快建立立法型審計模式，其次要保證政府績效審計的獨立性。
將來的政府績效審計法規(guī)建設(shè)將分為三個層面，分別為制定《政府績效審計法》、《政府績效審計準則》、《政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則》。同時我國的政府績效審計評價標準在借鑒國外政府績效審計評價標準先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又充分考慮現(xiàn)階段我國政府績效審計發(fā)展的實際狀況，再結(jié)合具體的審計項目，構(gòu)建適應(yīng)于我國社會經(jīng)濟體制要求的，具有中國特色的政府績效審計評價標準體系。
（二）政府績效審計的自我完善
在審計主體上，逐步建立以國家審計為主，其他審計為輔的格局，逐步形成強有力的政府績效審計監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系；在審計客體上，政府績效審計將從由財務(wù)審計延伸的效益審計逐步向獨立型的績效審計發(fā)展，對審計項目將由簡單的業(yè)務(wù)活動和財務(wù)收支經(jīng)濟活動審查擴展到對其所有的業(yè)務(wù)活動和經(jīng)濟活動的全面審查；在審計范圍上，人力資源審計作為影響公共部門機構(gòu)的經(jīng)濟性、效率性和效果性的關(guān)鍵因素，必將成為我國政府績效審計的重要組成部分；在審計的技術(shù)方法上，既要重視審計方法的創(chuàng)新，又要注重審計手段的更新，還要注意審計方式的轉(zhuǎn)變。
（三）政府績效審計監(jiān)督制度的逐步完善
要想強化政府績效審計的監(jiān)督制度，就需要完善法律監(jiān)督制度、組織監(jiān)督、社會監(jiān)督和財務(wù)監(jiān)督。首先，應(yīng)當強化審計機關(guān)、新聞媒體、公眾等社會輿論力量對政府機構(gòu)和項目的監(jiān)督；其次，審計機關(guān)在監(jiān)督審計客體的同時，其自身也應(yīng)該受到外界的監(jiān)督。
（四）政府績效審計結(jié)果的公開及對其價值發(fā)掘與應(yīng)用的重視
真正完整、公開的審計公告制度有利于增加工作的透明度，樹立政府績效審計的公正形象，強化社會公眾對審計執(zhí)法行為的監(jiān)督，贏得社會公眾的廣泛支持，也有利于我國的政府績效審計工作與國際先進水平的盡快接軌。
更加重視政府績效審計結(jié)果的價值發(fā)掘與應(yīng)用政府績效審計既要關(guān)注審計的質(zhì)量，既要將政府績效審計結(jié)果與財政預(yù)算安排相結(jié)合，又要將政府績效審計結(jié)果與行政問責制相結(jié)合，還要將政府績效審計結(jié)果與加強政府自身建設(shè)相結(jié)合。
結(jié)束語
隨著政治和社會環(huán)境的積極改善，在中國審計者的共同躬行下，中國績效審計一定會逐漸走入社會，審計機關(guān)要通過實踐促學習，普及績效審計意識，爭取廣泛的信任和支持，更好地發(fā)揮其在轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能、提高資源使用效益、服務(wù)社會大眾等方面的積極作用，走入民眾，融入世界審計主流，并創(chuàng)造出中國審計的新輝煌。（作者單位：東北財經(jīng)大學）
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：縣域財政；公共服務(wù)能力；提升路徑
中圖分類號：F812．7文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）05-0079-05
一、問題的提出
縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發(fā)揮了重要的作用，在宏觀上為相關(guān)體制的轉(zhuǎn)換、制度政策的順利實施以及實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控做出了重要貢獻。同時，在微觀上又通過對轄區(qū)內(nèi)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接影響絕大多數(shù)人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：
1．縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質(zhì)
新制度經(jīng)濟學認為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區(qū)的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導(dǎo)致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優(yōu)點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現(xiàn)點，面臨著財政壓力、財政風險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調(diào)整：二是財政制度的調(diào)整。財政政策上的調(diào)整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內(nèi)對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調(diào)整屬于基礎(chǔ)性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。國內(nèi)外歷史經(jīng)驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進公共財政和民主財政制度的建立，持續(xù)的財政壓力最終導(dǎo)致公共財政和民主財政制度的演進。筆者認為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優(yōu)先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調(diào)整方案是中國政府的理性選擇，進而推動中國民主財政改革的進程。
2．縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]
從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經(jīng)濟，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的沖擊、長期持續(xù)的需求和供給的矛盾、分稅制引發(fā)的財政收支矛盾、轉(zhuǎn)移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農(nóng)”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關(guān)重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機制至關(guān)重要。
3．縣域財政關(guān)系到大多數(shù)人口的福祉
有研究表明，目前我國縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府共同承擔了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%―60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出[2]。縣域財政的重要性由此可見一斑。根據(jù)公共福利經(jīng)濟理論，社會總效用函數(shù)是社會成員個體福利效用之和，而公共產(chǎn)品理論表明，個人的效用函數(shù)為他所消費的私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的函數(shù)，即Fi=f(Xi，G)。其中，F(xiàn)i為社會成員i的效用函數(shù)；Xi為i所消費的所有私人產(chǎn)品；G為i所消費的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)），因其消費的非排他性特征，i所處社區(qū)中的公共產(chǎn)品數(shù)量是固定的；i=1，2，3……n。結(jié)合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮(zhèn)（2002年）。縣域國土面積占了全國的62%，人口總數(shù)占全國的70%。[3]由于縣域財政以絕對責任主體的角色承擔了全國70%人口的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（G）主要的供給責任，其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量便成為其轄區(qū)內(nèi)居民個人消費效用函數(shù)的重要變量。再結(jié)合我國的特殊國情，目前我國縣轄區(qū)多為農(nóng)業(yè)地區(qū)，所轄人口的絕大多數(shù)也是農(nóng)民。而當前我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已成為制約“三農(nóng)”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數(shù)，由此可得知下列影響關(guān)系：縣域財政GFi社會總福利函數(shù)。顯然，縣域財政通過影響絕大多數(shù)人口的效用水平而影響國民的總福利水平。
縣域財政地位的實現(xiàn)體現(xiàn)在其公共服務(wù)能力極大提高上，較高的財政公共服務(wù)能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務(wù)能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務(wù)能力界定后，指出影響縣域財政公共服務(wù)能力的指標，進而提出具體的提升路徑。
二、縣域財政公共服務(wù)能力及影響指標分析
財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現(xiàn)，是政府財政能力的實踐環(huán)節(jié)。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務(wù)能力。縣域財政公共服務(wù)能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認知、理解、接受、整合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，通過運用、控制財政資源，能達到的對公共需要滿足及公共服務(wù)政策目標實現(xiàn)的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權(quán)力、行為的綜合實踐。
影響縣域財政公共服務(wù)能力的因素可以從以下幾個指標進行分析：
1．縣域財政對公共政策的把握能力
公共政策實質(zhì)上是指以民眾對公共利益選擇為依據(jù)，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認知、理解、接受的能力。對公共政策內(nèi)容及精神實質(zhì)的認知、理解、接受是對公共政策執(zhí)行中準確性的把握，對政策目標的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執(zhí)行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區(qū)所出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關(guān)的資料信息、并提出新的政策設(shè)想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現(xiàn)公共服務(wù)預(yù)期效果的成功率就會越大。
2．縣域財政支出可用資金總量
縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規(guī)模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務(wù)能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務(wù)能力“量”的指標。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了縣域內(nèi)綜合的經(jīng)濟實力，從而決定財源的多寡，進而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內(nèi)可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產(chǎn)力水平的高低很大程度上取決于縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率的高低，能帶來高附加值的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)的的運用程度等等。二是財政體制的分權(quán)及完善程度。分權(quán)涉及到層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的自治權(quán)的劃分，層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的經(jīng)濟決策權(quán)的劃分，層級政府間支出責任、稅收權(quán)力、債券權(quán)力的劃分等等，分權(quán)程度及其完善程度決定著縣域經(jīng)濟權(quán)利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權(quán)的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數(shù)額。三是縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。均衡合理的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)布局能充分地保障縣域財政收入的穩(wěn)定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。
3．縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)
縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)決定著縣域財政運用財政資金質(zhì)量的高低，可用財政資金的支出結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，說明縣域財政公共服務(wù)能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質(zhì)”的指標。決定縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結(jié)構(gòu)，來影響縣域財政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。縣域內(nèi)農(nóng)村人口和城市人口的比重，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉(zhuǎn)變程度。中國政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域，承擔起公共領(lǐng)域的事務(wù)，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域投入的比重會大一些，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發(fā)展政策重心。縣域財政支出會隨著每一階段國家社會經(jīng)濟政策的擺動而變化，國家政策發(fā)展重心會影響到縣域財政支出結(jié)構(gòu)比重。
4．縣域政府的公共服務(wù)程度
縣域財政的公共服務(wù)程度是衡量縣域政府財政服務(wù)優(yōu)劣的指標，縣域政府公共服務(wù)程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學，代表其財政公共服務(wù)能力就越高，反之亦然。當前，決定縣域政府的公共服務(wù)程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學，縣域政府的公共服務(wù)程度就越高。科學化的縣域政府職能內(nèi)涵包括：服務(wù)性的縣域政府，以民眾的需要和認同為第一行政標準；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領(lǐng)域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴格地遵照法律進行；負責任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規(guī)則負責，同時也要對自己的財政行為及產(chǎn)生的行為后果負責。二是縣域政府體制架構(gòu)。政府體制是指政府機關(guān)為推行其政務(wù)所建立的責權(quán)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運行體系、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務(wù)程度的制度基礎(chǔ)。有效的政府管理來自有效的政府體制架構(gòu)。[5]按照組織行為學的理論，組織就是一種能量轉(zhuǎn)化的載體。政府組織首先把物質(zhì)資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強度，也即將對縣域政府公共服務(wù)程度產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權(quán)責體系，并且依據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則努力構(gòu)建行政高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府結(jié)構(gòu)體系，這對縣域政府公共服務(wù)程度的提升是有實質(zhì)性意義的。三是縣域政府的創(chuàng)新能力。縣域政府的創(chuàng)新能力也影響著縣域公共服務(wù)程度。縣域政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)在三個方面：首先表現(xiàn)在知識的占有、知識的應(yīng)用和知識的創(chuàng)新上，核心是對人才的重視。其次表現(xiàn)在縣域地方政府的體制創(chuàng)新能力上，核心是政府規(guī)模、分工、功能的設(shè)計上。最后還體現(xiàn)在縣域政府其自身的制度創(chuàng)新能力上。縣域政府的制度創(chuàng)新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適合先進生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現(xiàn)出來的能力。
三、縣域財政公共服務(wù)能力的提升路徑
針對影響縣域財政公共服務(wù)能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務(wù)能力的幾點建議：
1．提升縣域財政的自給能力
縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認為縣域財政的自給能力是缺乏的。縣域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數(shù)來衡量：
縣域財政自給能力系數(shù)=縣域財政的公共預(yù)算收入縣域財政的公共預(yù)算支出
通過這一簡單的公式，考慮到當前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數(shù)會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現(xiàn)為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學者們反復(fù)論證的事權(quán)與財權(quán)的劃分問題，劃分的結(jié)果在縣域這里往往表現(xiàn)為分母大，而分子小，導(dǎo)致計算的結(jié)果小于1。二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內(nèi)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都有關(guān)系，縣域綜合生產(chǎn)力水平不高，根本上導(dǎo)致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大縣域支柱產(chǎn)業(yè)，加大對農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，從而消除經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。同時，努力促進縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)科技的創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟增長方式由勞動密集型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高縣域經(jīng)濟運行質(zhì)量，并且促進縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。
筆者認為，無論是重新進行制度安排、還是提高縣域本身的財源結(jié)構(gòu)和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認的是，中國當前的財政制度模式及農(nóng)村城市二元經(jīng)濟模式、財政管理模式是一個時期內(nèi)國家不斷調(diào)整各種經(jīng)濟利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態(tài)，是一種制度結(jié)構(gòu)的供給完全適應(yīng)需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態(tài)并不意味著，每個人對現(xiàn)有的規(guī)則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現(xiàn)存的制度制約確定和創(chuàng)立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發(fā)生。而這種制度變遷我們不期望短時間內(nèi)發(fā)生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。
2．提升縣域財政對公共政策的把握能力
（1）提高縣域財政執(zhí)行人員公共政策的理論水平、知識結(jié)構(gòu)、社會實踐程度，從而加強財政執(zhí)行人員對公共政策在政治、經(jīng)濟效益及社會收益上的獲得有充分的認知，進而對公共政策的目標及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執(zhí)行下去；（2）加強縣域財政執(zhí)行人員的財政職業(yè)素質(zhì)教育，規(guī)范其行為，做到在執(zhí)行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執(zhí)行所要達到的目標，并在公共政策的執(zhí)行過程中不斷調(diào)整自己的執(zhí)行行為。比如在中央整頓亂收費政策執(zhí)行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執(zhí)行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責制度。嚴格縣域財政的考核制度，增強財政行政人員的公共政策執(zhí)行過程的責任意識，對執(zhí)行風險進行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎(chǔ)上，對出現(xiàn)重大錯誤人員要進行問責；（4）制定法制化、規(guī)章化的公共政策的執(zhí)行程序。這樣才能使公共政策執(zhí)行時有依據(jù)作為參考，增強政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認知、執(zhí)行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯(lián)系，主動把自己對公共政策的理解、執(zhí)行情況與上級政府及財政部門進行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。
3．提升縣域政府的公共服務(wù)程度
（1）轉(zhuǎn)變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規(guī)律，正確處理政府與市場的關(guān)系，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，逐步擴大政府公共物品的供給范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障服務(wù)、福利、公共安全網(wǎng)、公共信息、農(nóng)村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產(chǎn)投資型的縣域財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權(quán)劃分，形成合理的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各種行政權(quán)力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責任追究制度以及信息反饋機制。這些措施，一方面解決了行政權(quán)的重復(fù)交叉問題，另一方面也提高了行政權(quán)運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務(wù)的實現(xiàn)方式和手段。在縣域政府公共服務(wù)實現(xiàn)過程中，注重經(jīng)濟、行政、社會等各種實現(xiàn)方式的綜合運用，大力倡導(dǎo)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化等先進的電子政務(wù)工具在公共服務(wù)中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務(wù)的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務(wù)的創(chuàng)新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務(wù)實現(xiàn)方式的創(chuàng)新、公共服務(wù)提供手段的創(chuàng)新，等等。如在公共服務(wù)實現(xiàn)方式上，對一些規(guī)模經(jīng)濟特征不強、可以形成成本合理補償機制的公共服務(wù)可以適時引入市場機制或第三部門等民間機構(gòu)。
4．科學界定財政轉(zhuǎn)移支付目標，實現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化
公共服務(wù)能力不僅是指對公共服務(wù)量的滿足，而且也表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度，由于縣管轄區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)村人口的存在，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)享受上表現(xiàn)出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展，這有賴于縣域財政轉(zhuǎn)移支付目標的科學界定，從而使科學目標指導(dǎo)行動，最終實現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化，提升縣域公共服務(wù)能力在“質(zhì)”上的飛躍。[7]
從縣域的實際情況出發(fā)，縣域財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標應(yīng)分四個層次：第一層次是保證縣鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的行政、公檢法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)提供機構(gòu)等社會秩序保障機構(gòu)能夠順利運轉(zhuǎn)，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業(yè)人員的生存、貧困家庭的救濟，孤苦老人的贍養(yǎng)，縣鄉(xiāng)貧富差距過大，優(yōu)先解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題。第三個層次是努力實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各政府間公共服務(wù)能力的均等化，區(qū)域的公共服務(wù)水準得以切實保障，居民都享有同等的就業(yè)、求學、交通等方面機會與服務(wù)，資源得到優(yōu)化配置，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。第四個層次是通過縣轄區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮本地區(qū)的各自比較優(yōu)勢和縣域經(jīng)濟、政治、文化內(nèi)在共同點，彼此扶持，構(gòu)建出全國互聯(lián)性縣域政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系，共同實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)均等化的目標。
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1 稅收征管效率
稅收征管是稅收工作的主要內(nèi)容,是充分發(fā)揮稅收對經(jīng)濟和收入分配的調(diào)節(jié)作用的根本保證。稅收征管效率是稅收征管的重要衡量指標。稅收征管效率一般包括稅收行政效率、稅收經(jīng)濟效率和稅收社會效率。稅收征管效率的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。狹義的稅收征管效率就是稅收行政效率,是指國家征稅取得的稅收收入與稅務(wù)機關(guān)征稅支付的費用之間的對比關(guān)系,是稅收稅收征管效率的一個重要方面。廣義的稅收征管效率是指稅收的征管活動對社會經(jīng)濟生活的有益影響。稅收征管的影響因素主要有:經(jīng)濟稅源因素、稅收制度因素、稅收征管因素、財稅管理體制因素和稅收法制因素。在既定的外部環(huán)境下,稅收征管因素是影響稅收征管質(zhì)量的關(guān)鍵因素。稅收征管效率衡量的是稅收征管過程的投入水平與產(chǎn)出水平之間的關(guān)系。在稅收征管有效性一定的前提下,稅收成本占稅收收入的比重越低,稅收征管效率越高;或者在稅收成本占實收收入比重一定的前提下,稅收征管的有效性越高,稅收征管效率越高。提高稅收征管的效率,應(yīng)當盡可能降低稅收成本占稅收收入的比重,或者盡可能提高稅收征管的有效性。提高我國稅收征管效率是一項系統(tǒng)工程,需要在稅制建設(shè)、稅收征管、管理手段、隊伍建設(shè)、稅法宣傳、納稅申報等各個環(huán)節(jié)貫徹效率原則,需要社會各方面長期不懈的努力,特別是需要決策人、征稅人、納稅人和用稅人從自身的角度出發(fā),樹立提高效率的責任意識。
2 稅收制度因素
稅收制度簡稱稅制,它是國家以法律或法令形式確定的各種課稅辦法的總和,反映國家與納稅人之間的經(jīng)濟關(guān)系,是國家財政制度的主要內(nèi)容。是國家以法律形式規(guī)定的各種稅收法令和征收管理辦法的總稱。稅收制度的內(nèi)容主要有兩個層次:一是不同的要素構(gòu)成稅種;二是不同的稅種構(gòu)成稅收制度。簡單而嚴密的稅收制度,能使稅收征管成本維持在一個較低的水平上。完善稅收法制,建立健全稅收法律體系,這是推進依法治稅的基礎(chǔ)。為了使稅收征管有法可依,許多國家制訂單獨的稅收基本法,將稅收征管的基本內(nèi)容以法律的形式固定下來。同時很多國家也注重保護納稅人的權(quán)利。有的國家甚至把納稅人的權(quán)利寫進了憲法。
任何一個國家在建立稅收制度時,首先要考慮的是保證它的政府支出需要。社會主義經(jīng)濟的發(fā)展需要大量的資金,而稅收收入?yún)s是有限的,它不能不受到一定時期稅源的制約,這就要求對二者合理兼顧,以求得需要與可能之間的平衡。同時,社會主義國家和納稅人之間不存在根本利益的沖突,社會主義公有制使國民收入的創(chuàng)造和國民收入的分配都有可能有計劃地進行,從而,為國家需要與稅源可能之間的平衡提供了條件。稅收制度是取得收入的載體,主要包括國家的稅收法律和稅收管理體制等。從法律角度看,一個國家的稅收制度是指在既定的管理體制下設(shè)置的稅種以及與這些稅種的征收、管理有關(guān)的,具有法律效力的各級成文法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等。從稅收制度的形式來看,一個國家的稅收制度,可按照構(gòu)成方法和形式分為簡單型稅制及復(fù)合型稅制。結(jié)構(gòu)簡單的稅制主要是指稅種單一、結(jié)構(gòu)簡單的稅收制度;而結(jié)構(gòu)復(fù)雜的稅制主要是指由多個稅種構(gòu)成的稅收制度。一個國家要發(fā)揮稅收的作用,包括取得財政收入,調(diào)節(jié)生產(chǎn)、消費、分配和不同經(jīng)濟成分的收入水平等,都必須制定理想的稅收制度和有效率的執(zhí)行稅收制度。
3 當前我國稅收征管存在的主要問題
3.1 管理手段應(yīng)用不到位
目前管理手段主要是運用計算機管理,但其監(jiān)控作用不明顯,主要表現(xiàn)為:征管軟件本身還不成熟,使用中存在一些缺陷,在一定程度上還不能滿足征管要求,信息傳遞不通暢,影響收入的完整性,加之有少數(shù)微機操作人員責任心不強,不能按規(guī)定及時、完整、準確地錄入有關(guān)信息,因而計算機不能全面真實地反映征納情況;部分工作人員不熟悉征管業(yè)務(wù)規(guī)程,無法對征管信息進行微機處理。
3.2 收監(jiān)督不到位
偷稅逃稅普遍化、社會化,稅收差額嚴重。稅收差額是衡量一國稅收征管效率的重要指標。當前的突
出問題是,一些不法分子通過盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發(fā)票的辦法,造成國家稅收的大量流失。受各種利益因素影響,許多企業(yè)建有兩套或三套賬目,在上報經(jīng)營成果或計算稅金時,往往使用虛假賬目,形成稅收監(jiān)督的真空。一些沒有設(shè)立兩套賬目的單位,在財務(wù)核算上也摻雜許多虛假成分,看似規(guī)范合理的會計核算掩蓋著許多經(jīng)過處理的問題。虛假的財務(wù)核算不僅導(dǎo)致稅收流失,還造成國民經(jīng)濟統(tǒng)計指標的失真。企業(yè)負責人的腐敗問題在部分地區(qū)和企業(yè)還很嚴重。盡管企業(yè)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣,反映在財務(wù)上,毫無例外都是化公為私,侵吞國家資財,侵蝕稅基。
4 當前加強我國稅收征管的建議
4.1 加大管理力度
分類管理就是針對納稅人方方面面的復(fù)雜性和納稅申報方式多樣化的實際設(shè)立的一種能使稅收征管建立在及時掌握納稅人經(jīng)營情況、經(jīng)營方式、核算方式和稅源變化基礎(chǔ)的一種管理形式和管理方法。由于分類管理是從管好源頭開始,所以應(yīng)從各個方面加強管理,包括將所有納稅戶納入稅務(wù)登記的范圍內(nèi),對納稅戶納稅申報表、財務(wù)會計報表、發(fā)票領(lǐng)用存表等相關(guān)資料進行案頭審計,并有針對性的開展各種日常檢查和稅源調(diào)查工作,切實掌握納稅戶的稅務(wù)登記增減變化情況、發(fā)票使用情況、生產(chǎn)經(jīng)營情況、納稅情況、減免緩?fù)饲闆r、違章處罰等情況,掌握納稅人全部納稅事宜的全過程,并能通過管理及時而準確地收集整理、傳遞各種涉稅信息、資料,建立健全納稅戶檔案。把抓好分類管理的落實作為加強征管的突破口。
4.2 加大稅收宣傳力度,提高納稅意識
【文章摘要】“公共理性”是公共管理主體與所處社會之間實現(xiàn)的高度溝通并獲得社會高度認同的觀念和價值，對我國建構(gòu)新型服務(wù)型政府提供了理論依據(jù)和指導(dǎo)。在公共理性指導(dǎo)下建構(gòu)服務(wù)型政府，有利于我國政府的決策和管理的民主化、科學化，能夠提高人民的參與性和滿意度。
【關(guān)鍵詞】公共理性；博弈；服務(wù)型政府
服務(wù)型政府是在批判和繼承新公共管理理論的基礎(chǔ)上形成的一種指導(dǎo)各國政府行政管理的的新型理論，在剛剛結(jié)束的十七大上，總書記再次強調(diào)強調(diào)加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。我國在建構(gòu)服務(wù)型政府的理論研究和時間中已經(jīng)取得了豐碩的成果。本文試圖運用公共理性的知識探討服務(wù)型政府的建構(gòu)的新途徑。
一、公共理性與服務(wù)型的特征理性(reason)是社會行為主體對對客體的一種能動性的反映,是行為的主體認識自然、社會及其協(xié)調(diào)、整合自然、社會和各種行為主體之間關(guān)系的基本功能。林毓先生認為:“理性”(reason)是人生來就有的一種能力,一種發(fā)現(xiàn)什么是真理的能力,這個能力就是理性。換言之，“‘理性’是一種使我們了解真理的本領(lǐng)”。這種理性是有限理的，即有限理性。從社會學家馬克斯.韋伯開始，人們習慣上把理性劃分為工具理性和價值理性兩種。“工具理性”是指從理性出發(fā)，尋求理想的工具來解決論文現(xiàn)實中的問題，以便達到預(yù)期的目的，簡而言之就是采用最有效的手段以達到一個目的就是所謂的“工具理性”。所謂“服務(wù)型政府”,它是在公民本位,社會本位觀念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)宗旨并承擔責任的政府。服務(wù)型政府從本質(zhì)上講是一個為民、便民、人民擁有的政府。
二、公共理性與服務(wù)型政府的關(guān)系綜上所述,“公共理性”旨在要求公共管理主體在公共決策和管理等一系列活動中,都應(yīng)在公眾的參與和監(jiān)督之下進行。這種理性是代表民意的,是公共的,是各種利益集團在和平的氣氛下,通過討價還價,最后在協(xié)商一致和“妥協(xié)”的情況的約定意識。而服務(wù)型政以“向人民學習,為人民服務(wù),請人民評判,讓人民滿意”為行動指南。
三、我國政管理在公共理府在政府決策和性上存在的問題由于我國幾千年的封建思想和制度的根深蒂固,現(xiàn)代民主意識還未形成氣候,官管民的觀念普遍存在。政府成為統(tǒng)治的工具,權(quán)力的執(zhí)行者一直把民眾(特別是中下層民眾)看成是管制的對象，一切事宜政府說了算,而人民也對此樂此不疲，甘心做奴隸，不愿改變現(xiàn)狀。政府工作人員不知道自己服務(wù)的對象是廣大人民群眾,許多領(lǐng)導(dǎo)更是喜歡獨斷專行,搞一言堂，上行下效，官僚風氣甚嚴。再加上政府缺乏政務(wù)公開,決策和管理不透明,沒有完善的群眾參與決策、管理、監(jiān)督、評估的機制,而大眾傳媒又被控制得過死,歌功頌德幾乎成了其基本職能。
四、以公共理性為指導(dǎo)構(gòu)建服務(wù)型政府公共理性要求政府決策和管理都應(yīng)是在各利益團體的“正和博弈”中,通過討價還價，在互相“妥協(xié)”下達成一致并在民主監(jiān)督之下完成，這對構(gòu)建新型服務(wù)型政府具有重大的啟示。我們認為可以從以下幾個方面入手:1、轉(zhuǎn)變政府工作人員觀念，樹立公共理性意識要構(gòu)建服務(wù)型政府,首先要轉(zhuǎn)變兩種觀念:一種是在我國長期的封建統(tǒng)治中形成的“官管民”的思想。正如馬基雅為里說的那樣:“世界上除了庸人還是庸人”。而要構(gòu)建服務(wù)型政府必須鼓勵民眾積極參與行政管理,并在其過程中起到監(jiān)督和績效評估的作用;針對精英主義的政治統(tǒng)治思想,我們應(yīng)該通過教育宣傳讓政府工作人員深刻認識到自己的雙重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官員,自己手中的權(quán)力是人民給予的,作為人民的公仆,應(yīng)全心全意為人們服務(wù),而不能高高在上,蔑視大眾，在做出行政行為的時候要和群眾商量,認真聽取群眾的意見和建議,接受群眾的監(jiān)督。而群眾也應(yīng)該認識到自己的智慧和權(quán)利,熱情地參與行政管理。2、以公共理性為指導(dǎo)，再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和創(chuàng)造性運用現(xiàn)在企業(yè)制度的基礎(chǔ)上,以“公共需求”為導(dǎo)向,對傳統(tǒng)的流程進行徹底的改造,使之更具有與社會特別是人民大眾更具有互動性,在流程設(shè)計上應(yīng)盡量實現(xiàn)“并聯(lián)式”服務(wù),設(shè)立“政府超市”優(yōu)化和完善電子政務(wù)，使政府的各項管理更透明,更陽光,公民辦事更快捷,方便,增加民眾對行政管理的參與的深度和廣度。3、以公共理性為指南，加強制度建設(shè)制度是一個國家的靈魂，政府的制度設(shè)計是其統(tǒng)治有條不紊的保障。我們認為,必須在公共性的指引下,用制度的方式規(guī)范約束政府及其工作人員的行為,并讓公眾,大眾傳媒監(jiān)督自己的行政管理活動.例如可以建立和完善聽政制度、問責制度、專家咨詢制度等等,并堅決貫徹執(zhí)行。4、進一步發(fā)揮公眾和大眾傳媒的輿論監(jiān)督作用群眾是政府的的鏡子，公眾的輿論監(jiān)督作用對政府的決策和管理有著試金石的作用。在我們建構(gòu)新型務(wù)性政府的過程中一定要高度重視公眾和媒的輿論監(jiān)督作用，特別是要充分發(fā)揮大眾傳媒的“中間人”的的作用，促使政府和公眾的溝通和交流，并此保護好公眾的利益。服務(wù)型政府的構(gòu)建是一個不斷變化和發(fā)展的過程，由于封建傳統(tǒng)觀念和官僚制度的影響，會遇到重重阻礙，不可能一蹴而就,在服務(wù)型政府的建構(gòu)過程中，可能會出現(xiàn)新問題和要求，公共管理者必須要樹立科學發(fā)展觀，與時俱進，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務(wù)型政府的建構(gòu),在繼承前人理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，在實踐中推進服務(wù)型政府的完善。
【參考文獻】
1、馬基雅維里.君主論.方華文譯.(陜西)陜西人民出版社，2005.
2、查春學.服務(wù)型政府的精神蘊含與制度安排.(貴州)貴州師范大學學報,2007.
（供藥品營銷專業(yè)五年制用）
大連醫(yī)科大學
目錄
第一部分畢業(yè)實習目的與要求………………………1
畢業(yè)實習目的
畢業(yè)實習要求
第二部分藥政管理部門實綱……………………2
辦公室
藥品注冊與醫(yī)療器械處
安全監(jiān)管處
市場監(jiān)督處
人事教育處
第三部分醫(yī)藥企業(yè)管理部門實綱………………4
市場部
銷售部
公關(guān)部
策劃部
人力資源部
財務(wù)部
后勤倉管部
藥房
第四部分實習作業(yè)要求………………………………8
附：大連醫(yī)科大學藥品營銷專業(yè)………………………12
平時考核成績評定表
第一部分畢業(yè)實習目的與要求
（一）畢業(yè)實習目的
畢業(yè)實習是醫(yī)藥營銷管理專業(yè)教學的重要組成部分，學生通過實習，進一步加深對醫(yī)藥營銷管理理論與方法的理解，同時對醫(yī)藥營銷管理現(xiàn)狀有一個初步的認識，以便適應(yīng)醫(yī)藥營銷管理工作的要求，增強畢業(yè)后適應(yīng)醫(yī)藥營銷管理市場與工作需要。
畢業(yè)實習也是對學生大學在校理論學習成果的一次綜合檢驗。通過實習，幫助學生更好地把理論知識與醫(yī)藥營銷管理工作實際相接軌，縮小理論與實際工作之間存在的差距，激發(fā)學生努力進取、開拓創(chuàng)新的積極精神，培養(yǎng)學生嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L。
（二）畢業(yè)實習要求
為了確保教學計劃的順利完成，由學生所在學習部門安排實習，題目由科室與藥營專業(yè)共同商定，對畢業(yè)實習同學提出如下要求：
1、要認真學習、理解畢業(yè)實綱對學生的要求，
較好地完成實習任務(wù)。
2、在實習過程中，學生必須以醫(yī)藥營銷管理干部的標準要求自己，嚴格遵守所在單位和部門的各項規(guī)章制度。統(tǒng)一住宿，不得獨自外出。
3、實行實習小組長負責制度，由小組長負責本組同
學的組織與管理，協(xié)助指導(dǎo)老師工作。實習小組長要及時向指導(dǎo)教師和輔導(dǎo)員匯報工作情況。
4、對于違反學校紀律與實習基地規(guī)章制度的同學，
視其情節(jié)給予處理，嚴重者停止其實習，由此發(fā)生的費用自理，由此引起的一切后果由學生自己負責。
第二部分衛(wèi)生行政管理實綱
（一）辦公室
通過辦公室的畢業(yè)實習，了解藥品監(jiān)管局對藥品的
研究、生產(chǎn)、流通、使用進行行政監(jiān)督和技
術(shù)監(jiān)督的職能，對藥品管理有一客觀印象。
1、了解辦公室日常的政務(wù)工作；
2、能協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)負責會議的組織、文電處理、檔案管理等事務(wù)性工作；
3、了解藥品的新聞宣傳、政策法規(guī)、行政復(fù)議等具體工作；
4、了解辦公室的行政事務(wù)、資產(chǎn)、財務(wù)、房產(chǎn)管理以及保密、保衛(wèi)等工作；
5、了解信息采集、新聞、來信來訪和對外合作交流等工作。
（二）藥品注冊與醫(yī)療器械處
1、掌握監(jiān)督實施國家和地方有關(guān)藥品的法定標準；
2、了解初審新藥，中藥保護品種以及新藥臨床試驗的法規(guī)管理工作；
3、熟悉擬定、修訂藥品地方標準程序、中藥飲片炮制和醫(yī)療單位制劑規(guī)范；
4、了解藥品再評價和淘汰藥品初審工作程序與方法；
5、了解實施醫(yī)療器械、體外診斷試劑、衛(wèi)生材料產(chǎn)品的法定標準和產(chǎn)品分類原理；
6、掌握醫(yī)療器械質(zhì)量體系認證和監(jiān)督實施產(chǎn)品安全認證制度；
7、了解醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證的核發(fā)及醫(yī)療器械廣告的審批等工作。
（三）安全監(jiān)督處
1、了解國家基本藥物目錄和非處方藥物目錄；
2、了解初審臨床藥理基礎(chǔ)的內(nèi)容；
3、了解藥物不良反應(yīng)的監(jiān)測工作；
4、掌握實施藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范、臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范及藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范、醫(yī)療單位制劑質(zhì)量管理規(guī)范的內(nèi)容；
5、了解藥品生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)療單位制劑生產(chǎn)許可證的核發(fā)工作；
6、掌握品、、毒性藥品、戒毒藥品、放射性藥品及各種藥械的依法監(jiān)管內(nèi)容與實質(zhì)；
（四）市場監(jiān)督處
1、了解藥品流通法律法規(guī)、處方藥、非處方藥、中藥材、中藥飲片的購銷規(guī)則、藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范（gsp）；
2、了解藥品經(jīng)營企業(yè)資格認定制度；
3、了解藥品經(jīng)營企業(yè)許可證核發(fā)的條件及設(shè)施；
4、了解對制售假劣藥品及違法經(jīng)營藥品的行為和責任人的相關(guān)處罰法律內(nèi)容；
5、了解藥品廣告的審批及內(nèi)容；
（五）人事教育處
1、了解藥品監(jiān)督部門人員培訓(xùn)規(guī)劃及管理辦法；
2、了解執(zhí)業(yè)藥師（含執(zhí)業(yè)中藥師）資格考試的內(nèi)容與注冊工作；
第三部分醫(yī)藥營銷管理專業(yè)實綱
（一）市場部
通過在醫(yī)藥公司市場部的實習，認識市場營銷在醫(yī)藥組織中的重要作用，了解市場導(dǎo)向，熟悉醫(yī)藥市場的運作、管理營銷的過程和營銷企劃工作，了解藥品的營銷情況。
1、了解藥品行情，根據(jù)行情開發(fā)銷售工作；
2、熟悉客戶服務(wù)管理，解決各種問題；
3、掌握市場營銷管理過程及對營銷環(huán)境的分析；
4、熟悉營銷信息系統(tǒng)和營銷市場調(diào)研；
5、掌握對行業(yè)與競爭者的分析；
6、掌握對市場需求的衡量與預(yù)測及新市場
的開拓；
7、熟悉如何進行營銷績效的評估與控制。
（二）銷售部
通過在銷售部的實習，了解醫(yī)藥行業(yè)的銷售工作，熟悉銷售環(huán)節(jié)、銷售渠道，掌握各種銷售方式。
1、解醫(yī)藥行業(yè)的銷售工作；
2、熟悉銷售渠道，例如商、經(jīng)銷商、人員銷售、
終端銷售等；
3、掌握各種銷售方式，銷售績效評估；
4、熟悉銷售目標及日常銷售工作管理；
（三）公關(guān)部
通過在公關(guān)部的實習，了解公關(guān)部在醫(yī)藥公司的地位、作用及公關(guān)部人員應(yīng)具備的基本素質(zhì)及知識，詳細了解公關(guān)部的工作范疇、工作內(nèi)容，可通過參與具體的公關(guān)活動來了解。
1、了解公關(guān)部在醫(yī)藥公司的地位、作用、崗位職責及公關(guān)人員應(yīng)具備的基本素質(zhì)；
2、了解組織調(diào)研及分析企業(yè)公共關(guān)系的各個指標；
3、了解如何開展企業(yè)公關(guān)調(diào)研活動，了解調(diào)研的程序、種類、方法及技巧；
4、熟悉如何協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)外部的各種關(guān)系；
5、熟悉企業(yè)公關(guān)信息的傳播與管理，企業(yè)形象及企業(yè)文化的宣傳；
6、熟悉如何及時發(fā)現(xiàn)并處理好各種公關(guān)危機；
7、通過參與實際公關(guān)工作來掌握公關(guān)部具體工作的運作情況。
（四）策劃部
通過在企劃部的實習，了解具體企劃工作的工作內(nèi)容、工作方法等，熟悉營銷戰(zhàn)略的設(shè)計，熟悉公關(guān)專題活動的策劃、實施，產(chǎn)品的促銷以及廣告宣傳等工作。
1、了解企劃部的工作內(nèi)容、職責范圍、工作方法等；
2、熟悉如何制定營銷戰(zhàn)略計劃；
3、熟悉產(chǎn)品促銷方式、方法；
4、熟悉各種廣告宣傳方法及媒介的選擇；
5、掌握各種公關(guān)專題活動的策劃、實施程序及活動經(jīng)費的預(yù)算；
6、掌握藥店的終端促銷；
7、實際參與各類公關(guān)策劃活動。
（五）人力資源部
通過在人力資源部的實習，了解國家各項人事管理政策、制度，熟悉銷售隊伍的管理以及對行政、財務(wù)人員的管理，熟悉人員招聘制度、程序及規(guī)定，熟悉人員培訓(xùn)、薪資制度、獎懲制度的制定。
1、了解國家人事管理政策、方針、制度；
2、了解醫(yī)藥公司人事組織機構(gòu)的建立，特點；
3、熟悉人員招聘制度、招聘程序及規(guī)定；
4、熟悉銷售隊伍、行政人員、財務(wù)人員的管理；
5、熟悉人員培訓(xùn)方式、方法，薪資制度及獎懲制度的制定；
6、熟悉人事
檔案管理及人動管理。
（六）財務(wù)部
通過在財務(wù)部的實習，了解國家財政法規(guī)、財政制度、各類稅收、費用管理，了解醫(yī)藥公司財政運作情況及財務(wù)管理。
1、了解國家財政法規(guī)、財政制度、各類稅收；
2、了解醫(yī)藥公司財政運作情況及財務(wù)管理；
3、了解財務(wù)經(jīng)營原則，賬款收支、現(xiàn)金管理制度；
4、熟悉貨款回收流程、回收款項管理及收受票據(jù)的注意事項；
5、熟悉各類帳單、發(fā)票、報銷、薪資的管理；
6、了解與各銀行的往來情況。
（七）后勤倉管部
通過在后勤倉管部的實習，了解醫(yī)藥公司的后勤倉管制度及狀況，了解庫存管理、貨物管理、貨物發(fā)放及收退管理，庫存盤點等工作。
1、了解國家對藥品倉管的規(guī)定、制度及要求；
2、了解醫(yī)藥公司的倉管制度及現(xiàn)狀；
3、了解藥品的庫存管理、貨物發(fā)放及收退貨的管理；
4、了解庫存物品的盤點。
（八）藥房
通過在藥房的實習，了解藥房在現(xiàn)今社會中的作用及重要性，了解國家對藥房建立及營銷的規(guī)定、政策，了解藥房的日常管理、藥房的營銷及鋪貨情況，熟悉藥房的布置及柜臺陳列，了解藥房服務(wù)人員的培訓(xùn)及管理。
1、了解國家對藥房營銷的規(guī)定、制度，藥房的社會作用；
2、了解藥房的日常管理及營銷狀況；
3、了解藥房服務(wù)人員的培訓(xùn)與管理，了解其人事及行政情況；
4、熟悉藥房的布置及藥品柜臺陳列；
5、熟悉藥房與各醫(yī)藥公司的關(guān)系及往來聯(lián)系；
6、了解藥房的進貨渠道、財務(wù)管理狀況及倉庫管理。
第四部分實習作業(yè)要求
（一）實習作業(yè)的評分管理
1、起草2篇以上論文（題目自擬），由所在科室?guī)Ы汤蠋熦撠熍啞⒃u分；
2、一次會議全過程記錄，包括會前準備、會議記錄及會后的有關(guān)事宜的落實和處理，由所在科室?guī)Ы汤蠋熦撠熍喖霸u分；
3、擬定一份公關(guān)活動策劃方案，包括活動目的、人員安排、經(jīng)費預(yù)算、場地選擇、活動實施方案、實施效果、反饋情況、活動總結(jié)等，由所在部門帶教老師負責批閱、評分；
4、對所在單位、部門的工作分析報告（自選一個具體部門及職務(wù)），由所在部門帶教老師負責批閱、評分；
（二）工作分析報告要求
1、目的：一個組織要有效地進行開發(fā)與管理，一個重要的前提就是要了解各種工作的特點及能勝任各種工作的人員的特點，這就是工作分析的主要內(nèi)容。通過工作分析，醫(yī)藥營銷管理專業(yè)的學生可以從實際的管理中更加深刻地領(lǐng)會在課堂中所學到的相關(guān)管理理論及專業(yè)知識。
2、內(nèi)容：
1）工作分析
工作分析是指對某種特定的工作作出明確的規(guī)定，并確定完成這一工作需要什么樣的行為過程。主要包括以下幾個方面：
職務(wù)名稱：指組織對從事一定工作活動所規(guī)定的職務(wù)名稱或職稱代號，以便于對各種工作進行識別、登記、分類及確定組織內(nèi)外的各種工作關(guān)系。
工作任務(wù)和工作程序：包括所要完成的工作任務(wù)、工作責任、工作流程、與其它人的正式工作關(guān)系。
社會環(huán)境：包括工作群體中的人數(shù)、完成工作所要求的人際交往的數(shù)量和程度、各部門之間的關(guān)系等。
聘用條件：包括工作時數(shù)、工資結(jié)構(gòu)、支付工資的方法、福利待遇、該工作在組織中的地位、晉升機會、工作的季節(jié)性、進修機會等。
對人員的要求：包括一般要求（年齡、性別、學歷、知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗等），生理要求（健康狀況、體力、運動的靈活性等）和心理要求（觀察力、記憶力、性格、愛好、事業(yè)心、領(lǐng)導(dǎo)才能等）。
2）工作評價與建議
針對所分析的職位、工作目標、工作任務(wù)及特點的要求，結(jié)合該職位實際工作作出評價，認真分析并提出建議。
3、要求：在所在實習部門實習時間中期，要求實習同學寫出工作分析報告（包括工作分析和工作評價與建議兩部分），在實習結(jié)束前三天，交所在部門帶教老師或部門領(lǐng)導(dǎo)審閱、評分。兩部分作業(yè)由所在部門帶教老師或部門領(lǐng)導(dǎo)評分后，統(tǒng)一交到系畢業(yè)實習領(lǐng)導(dǎo)小組。
（三）案例作業(yè)要求
1、目的：通過案例分析及實際參與案例，促進畢業(yè)生提高觀察問題、分析問題、理解問題及解決實際問題的能力，通過對實際案例的參與，將所學知識運用到實踐中去，使畢業(yè)生得到更好的鍛煉。
2、內(nèi)容：案例所涉及整個活動的描述、發(fā)生的時間、地點、主要人物、組織或部門等。對案例的分析評述另行成文，附在案例之后。
關(guān)鍵詞：收入分配；經(jīng)濟增長；國內(nèi)理論
中圖分類號：F126 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）11-000-01
一、國內(nèi)理論文獻綜述
當前我國研究收入分配問題主要集中在以下幾個方面：收入差距在中國的發(fā)展趨勢如何？中國是否存在“庫茲涅茨曲線”所描述的倒U形關(guān)系？ 導(dǎo)致收入差距變動的因素是什么？有哪些因素導(dǎo)致收入差距擴大？哪些因素導(dǎo)致收入差距縮小？其背后的機制是什么？ 這些影響收入差距的因素能否通過政策手段加以改變？經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對收入分配格局的影響？
1.市場化因素對收入分配的影響
從理論框架中看來，生產(chǎn)要素是收入分配格局形成的根本原因，我國在這方面的研究很多。其中李實、趙人偉和張平（1999）分析了中國由于人力資本對收入分配的影響而形成的專業(yè)技術(shù)人員與一般工人之間收入差距的擴大。 邊燕杰和張展新（2002）認為伴隨著市場化，勞動力的人力資本和政治資本都在增值，并帶來收入差距的擴大。張世偉、趙亮、樊立莊（2007）認為農(nóng)村勞動力流動會抑制農(nóng)村居民收入差距的擴大、對緩解城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大發(fā)揮積極的作用。
2.體制變革對收入分配的影響
1978年改革開放以來，從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的制度變革這一角度來研究國內(nèi)的收入差距問題成為熱點，大多數(shù)文章認為我國當前收入差距的迅速擴大與制度轉(zhuǎn)型過程中普遍存在的不規(guī)范制度和行為有很大關(guān)系。李實、趙人偉和張平（1999）在研究中發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部分配體制的改變引起職工之間收入差距的上升。李建立（2001）認為，導(dǎo)致居民收入分配差距擴大的因素包括稅收制度不合理、公共產(chǎn)品分配不公和行政性壟斷。盧嘉瑞（2002）認為要消除收入分配的兩極分化需要加大反腐力度。莽景石（2006）借鑒日本的經(jīng)驗，認為日本在完成了由后發(fā)展經(jīng)濟向工業(yè)化經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的同時，最終也完成了收入分配由不平等向平等轉(zhuǎn)變，其中轉(zhuǎn)軌起了的決定性作用。
3.經(jīng)濟增長與收入分配之間的關(guān)系
李實、趙人偉等人（1999）對省內(nèi)收入差距與實際收入水平關(guān)系的幾種函數(shù)進行了經(jīng)驗估計，結(jié)果沒有從經(jīng)驗分析上支撐庫茲涅茨假說。周文興（2002）運用非經(jīng)典時間序列方法，得出結(jié)論：中國經(jīng)濟增長與城鎮(zhèn)居民收入分配不平等之間存在同積關(guān)系；在短期關(guān)系中，體制變遷與政策對收入不平等影響非常大，但不同時期影響的方向不一致；在長期關(guān)系中，經(jīng)濟增長與收入不平等之間呈正相關(guān)關(guān)系。王亞芬（2007）采用Granger方法對中國居民的收入差距與經(jīng)濟增長之間的因果關(guān)系進行實證研究，主要結(jié)論為：收入差距與經(jīng)濟增長之間存在雙向的因果關(guān)系，兩者相互促進。
4.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對收入分配的影響
陳宗勝在最初（1991）的模型中主要討論的是經(jīng)濟發(fā)展因素對收入差別的影響，以后又補充了體制改革對收入差別的影響，并提出了頗具影響的“公有制階梯形倒U曲線變異”理論。在公有經(jīng)濟發(fā)展的起步階段，分配差別較小。當改革開放后我國經(jīng)濟進入較快發(fā)展階段。發(fā)展水平也相應(yīng)地轉(zhuǎn)為中下收入水平。兩部門間的差別擴大，人口轉(zhuǎn)移的速度加快，勞動差別隨著社會文化教育水平分布差別擴大和白領(lǐng)階層的出現(xiàn)而擴大，從而導(dǎo)致收入差別相應(yīng)擴大。鄭玉華（2005）認為中西部地區(qū)市場化進程滯后對居民收入分配差距的影響作用既有擴大效應(yīng)，又有一定的抑制效應(yīng)，但總的影響是加大了居民收入分配差距。李楠（2007）從所有制結(jié)構(gòu)的演變對收入差距進行了分析。
5.政府政策對收入分配格局的影響
趙人偉、李實（1999）認為中國農(nóng)村內(nèi)部的稅收再分配政策基本是無效的，而且成為導(dǎo)致收入差距擴大的一個因素。朱國才（2007）的研究證明我國政府轉(zhuǎn)移性支付政策存在問題，背離了減少收入差距的政策初衷，進一步拉大了整體收入差距。薛敏、陳書偉（2007）認為我國的收入分配政策的變化是收入差距形成的主要原因。
6.收入分配差距對經(jīng)濟的影響
經(jīng)濟發(fā)展方面，章宏友（2001）提到收入分配的不公嚴重地挫傷了職工群眾的勞動熱情和工作積極性，直接影響到生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟效益的提高，并會產(chǎn)生攀比效應(yīng)，濫發(fā)獎金和實物，危及社會的有效供給。姚先國（2007）指出我國經(jīng)濟由投資拉動型向消費拉動型的轉(zhuǎn)變中，收入分配結(jié)構(gòu)應(yīng)隨之發(fā)生變動。武小欣（2007）提出一是破壞了我國 GDP 支出結(jié)構(gòu)的比例關(guān)系，導(dǎo)致我國最終消費需求在 GDP 支出中的比例持續(xù)下降；二是影響國內(nèi)需求的有效增長，阻礙國民經(jīng)濟的良性循環(huán)。
二、對經(jīng)濟發(fā)展與收入分配關(guān)系理論國內(nèi)研究存在的問題
從研究方法上看，國內(nèi)研究主要存在兩個問題：
第一，大部分文章都是采用理論分析論證的方法，難免帶有一些主觀的價值判斷，難以讓人完全信服。雖然也有一些文章通過數(shù)據(jù)分析對理論進行驗證，但受數(shù)據(jù)來源和技術(shù)手段所限，嚴重影響了分析結(jié)果的客觀性。
第二，國內(nèi)對于收入分配格局的研究一般遵循“市場——政府”范式，但是市場制度和行政制度之外的結(jié)構(gòu)性因素和文化因素的作用正在加大，因此理論模式和研究方法的創(chuàng)新勢在必行。
參考文獻：
[1]王亞芬.我國城鎮(zhèn)居民收入分配差距的實證研究.財經(jīng)問題研究，2007（06）.
[2]鄭玉華.地區(qū)市場化水平對居民收人分配差距的影響效應(yīng)分析.經(jīng)濟問題探索，2005（07）.
[3]李楠.中國所有制結(jié)構(gòu)演變對收入的影響.經(jīng)濟與管理研究，2007（09）.
[4]朱國才.轉(zhuǎn)移支付縮小中國收入分配差距的效果分析.財經(jīng)理論與實踐，2007（03）.
[5]薛敏，陳書偉.轉(zhuǎn)型時期收入分配的政策選擇探悉.法治與經(jīng)濟，2007（10）.
管理也是教育。必要的管理，可以約束人的行為，協(xié)調(diào)人們行動，以便建立正常的秩序。加強教育管理，可以保證學校各項工作的順利開展。
那么，怎樣加強教育管理呢?
首先，管理也是教育，是說搞好管理的目的是提高教育質(zhì)量。如怎樣按照我國的教育方針制定院校培養(yǎng)目標?怎樣根據(jù)院校的培養(yǎng)目標編訂課程?怎樣根據(jù)各科課程標準選擇適當?shù)慕滩?怎樣適應(yīng)科技發(fā)展的新形勢和生產(chǎn)部門的新要求來改革課程與教材?怎樣按照各教育階段學生的心理、生理特點來選擇教材和教學方法?怎樣在傳授知識技能的同時發(fā)展學生的智力、培養(yǎng)學生的能力?怎樣使學生在品德、體質(zhì)等方面得到全面發(fā)展?怎樣通過家庭和社會同院校的協(xié)作來鞏固和擴大教育的效果?等等。都屬于管理的范圍。
要想通過管理提高學生分析問題、解決問題的能力，每所高校需要用科學的教學管理方法。如：每所高校應(yīng)有自己的主力科系，進行富有特色的教育；學生的學科基礎(chǔ)知識要寬而扎實，具有開拓新知識領(lǐng)域的能力；要擴大學生的視野，把他們帶進社會，讓他們深入實踐，充分利用社會大課堂，不定期地到工廠、礦山、農(nóng)村、林場、牧場去實習；要提高學生科學實驗?zāi)芰ΑＳ蓪W生自己設(shè)計實驗的全部過程，自己安裝、調(diào)試一般實驗設(shè)備、儀器；要適應(yīng)社會需求，提高學生現(xiàn)代計算技術(shù)能力、外國語能力。
其次，管理是學院協(xié)調(diào)各分院、系、室的活動，并使之與教學環(huán)境相適應(yīng)的主要行為。管理工作是保證協(xié)調(diào)靠各系、各個教師個人的努力所不能達到的各種目標必不可少的。
院校管理的職能是計劃、組織指揮、協(xié)調(diào)、控制，使各項教學任務(wù)及管理工作協(xié)調(diào)有序地進行。教學計劃是管理的源頭。不制訂教學計劃，教學工作就沒有秩序，其他管理職能無從發(fā)揮，學校的教育質(zhì)量也得不到提高。
管理要有章可循。開展院校管理，離不開規(guī)章制度；有了規(guī)章制度，各系、科、室、班以及各部門、各系統(tǒng)的職能、職責才能界定清楚；同時有了規(guī)章制度，對各級管理者及工作人員才有約束和激勵鞭策作用。
管理要有效的溝通與協(xié)調(diào)。管理工作是系統(tǒng)的、動態(tài)的行為活動。有了計劃、規(guī)章制度，并不能說管理就會到位，就能協(xié)調(diào)有序。客觀事物不斷發(fā)展變化，新情況、新問題隨時可能發(fā)生，人的主觀意識也在不斷發(fā)生變化，這就需要管理者積極主動地去溝通與協(xié)調(diào)，解決新問題，適應(yīng)新情況，只有這樣，才能搞好學院的管理工作。
管理工作重在考核。人是有隨意性的，計劃、規(guī)定的事情能不能如期完成，監(jiān)督與考核是有效的控制手段。沒有考核、管理必然失控，計劃可能落空。再好的規(guī)章制度也是一紙空文。
做好管理工作，要求管理者的思維具有前瞻性。任何事物的發(fā)展都會有一個過程。只有想到和計劃了的事情才可能實現(xiàn)。這就要求管理者積極主動，創(chuàng)造性地開展工作。“話筒式”地傳達工作任務(wù)的做法是學院管理的大忌。只有想在前面，并估計難易程度，所需要耗費的時間及要做的籌備工作等，高瞻遠矚，方可胸有成竹。思維的前瞻性是高等院校管理者必備的基本素質(zhì)。
再次，使教育事業(yè)適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展要求，是當前高等院校急需解決的重要問題，也是加強教育管理的重點課題。高等院校同有關(guān)科研單位、工廠企業(yè)協(xié)作，建立一個集教學、科研、生產(chǎn)于一體的聯(lián)合體，堅持教育與科研生產(chǎn)勞動相結(jié)合，是培養(yǎng)學用一致，德智體全面發(fā)展的人才的重要途徑。
以湖南工學院為例，該院校本身有三支隊伍：一是教師，二是應(yīng)屆本科畢業(yè)班學生，三是應(yīng)屆專科班畢業(yè)生。教師在完成教學的任務(wù)后，有余力從事各項科研工作；應(yīng)屆本科學生的許多論文，可以從生產(chǎn)第一線選取課題；應(yīng)屆專科畢業(yè)生可以結(jié)合生產(chǎn)實際進行畢業(yè)設(shè)計或?qū)懏厴I(yè)論文。這三支隊伍，三個層次，可以組織起來，以教師為主導(dǎo)，加強管理，充分發(fā)揮作用。高校學種多、專業(yè)多、設(shè)備好、信息暢通，在科研上具有優(yōu)勢，將這支力量與發(fā)展經(jīng)濟相結(jié)合，與各行各業(yè)的科研力量結(jié)合形成網(wǎng)絡(luò)，通力協(xié)作，能夠推動科學技術(shù)的進步，促進工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，也能培養(yǎng)出適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的人才。
一、有利于培養(yǎng)理論與實際相結(jié)合，學用一致，德智體全面發(fā)展的人才。在解決生產(chǎn)課題的實踐中，學生可以發(fā)現(xiàn)自己知識的不足，進行有目的的學習。同時，可以促進學院進行教育改革，全面貫徹黨的教育方針，以新的方式培養(yǎng)學生，讓他們走向社會，成為有用人才。
二、可以促進教學與科研的結(jié)合、各學科之間的相互滲透和聯(lián)合，促進課程的基本建設(shè)，為高校專業(yè)調(diào)整提供依據(jù)，推進教育方法上的改革，如在講課、習題和實驗上，把重點放在培養(yǎng)學生的能力方面。
三、可以為多種形式辦學開辟渠道，為企業(yè)工程技術(shù)人員的繼續(xù)教育提供良好條件。學院可以為聯(lián)合體及有關(guān)協(xié)作單位舉辦培訓(xùn)班，促進企業(yè)工程技術(shù)人員業(yè)務(wù)技能的提高。
四、有利于培養(yǎng)“全能型教師”，可以擴大學校經(jīng)費的來源，用以提高學生專業(yè)水平，適應(yīng)就業(yè)。
論文摘要 民以食為天，自古以來，食品安全都是關(guān)乎民眾根本利益、社會穩(wěn)定的重要問題。本文主要針對食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，指出了風險信息公開的的必要性及制度運行當中存在的一些問題，并嘗試提出行政自我控制的具體措施。的合理利用風險信息公開這把雙刃劍來降低風險，保障相關(guān)合法權(quán)益。
論文關(guān)鍵詞 食品安全監(jiān)管 風險信息公開 救濟途徑 自我控制
所謂食品安全風險信息公開，是指行政機關(guān)通過一定的方式對外食品風險信息，提醒公眾防范風險的行為。雖不具有懲罰目的，但可能會給相關(guān)的經(jīng)營者造成不利影響。對于此類型的公開可歸類于我國《信息公開條例》，即涉及公民、法人、或其它組織的切身利益，需要社會廣泛知曉或參與的應(yīng)主動公開。《食品安全法實施條列》也對食品安全領(lǐng)域風險信息公開的具體運用做了相關(guān)的規(guī)定。風險信息公開存在錯誤的，相對人可依照《行政處罰法》第25條的規(guī)定要求行政機關(guān)予以更正，除此之外，對風險信息的規(guī)制過于簡約，不適當?shù)睦脴O易造成社會危害和不良影響。對于這把雙刃劍，其存在的必要性和現(xiàn)實操作中的一些問題及加強行政的自我控制是本文討論的中心。
一、食品安全領(lǐng)域風險信息公開的必要性
食品安全問題關(guān)乎人民的切身利益，社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。面對市場交易信息供給的失靈和保障食品安全、公民知情權(quán)的需要，推進食品安全信息公開是必然選擇。
（一） 信息不對稱
信息對市場經(jīng)濟中的交易選擇起了決定性作用，而交易雙方對信息的占有往往是不對稱的。從商品制造者、銷售者到消費者之間的信息供給處于失衡狀態(tài)，造成了消費者對風險的無知，而當食品危害顯露、事態(tài)嚴重擴大，這種無知就會演變成社會恐慌。近年來的“三聚氰胺”、“雙匯瘦肉精”等事件無不證明了消費者與生產(chǎn)者之間的信息不對稱的狀態(tài)。信息的不對稱一方面來自于商品生產(chǎn)者、銷售者的自私，其沒有足夠的動力去向消費者提品的風險信息。從短期看，風險信息公開將嚴重損害企業(yè)、公司的信譽，導(dǎo)致產(chǎn)品滯銷、利益受損。另一方面，伴隨風險時代的到來，風險具有高度的隱秘性，“全有全無”的風險是不存在的，對于風險信息的把握需要依賴一定的知識和技術(shù)，且獲取信息的成本甚高。目前來看，單純的依賴市場的自發(fā)是無法解決此問題的，作為市場監(jiān)管主體政府的介入勢在必行。
（二） 保障食品安全和公民知情權(quán)的需要
我國的《食品安全法》第17條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)食品安全風險評估結(jié)果、食品安全監(jiān)督管理信息，對食品安全狀況進行綜合分析。對經(jīng)綜合分析表明具有較高程度安全風險的食品，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當及時提出食品安全風險警示，并予以公布。”此條款體現(xiàn)了政府有保障公民知情權(quán)，將行政監(jiān)管中掌握的風險信息反饋給消費者的義務(wù)。風險信息作為知情權(quán)的客體，早在美國的“社區(qū)知情權(quán)”中予以確認，是為了規(guī)避風險而產(chǎn)生的知悉需求。民以食為天，食品安全關(guān)乎人民切身利益和社會的穩(wěn)定、繁榮，而《食品安全法》第一條的立法宗旨即是保障食品安全，保障公民身體健康和生命安全。
二、 食品安全監(jiān)管當中風險信息公開存在的問題
作為行政監(jiān)管手段的食品安全風險信息公開，由于其有效性、靈活性，更能體現(xiàn)民主，究于成本與收益的考量而被廣泛的適用。既能解決風險社會市場機制下的信息不對稱問題，又能成為促進法律實施的有效手段。但相關(guān)法制的不完善和制度的不成熟會侵害商家的合法權(quán)益，造成社會資源浪費，阻礙經(jīng)濟發(fā)展，引起社會恐慌，公眾對政府的信賴缺失。“海口農(nóng)夫山泉砷超標”等案件 所引起的社會震蕩，使我們不得不審視我國食品安全監(jiān)管中風險信息公開所存在的問題。
（一） 聲譽機制下風險信息公開的局限性及危害的擴大化
風險信息公開的效果取決于公眾的行為，雖不具有懲罰的目的，但其效果一點也不亞于傳統(tǒng)的行政制裁手段。單純的風險信息公開也會起到一個針對性的威懾作用，由于大規(guī)模的公眾的抵制，聲譽機制能夠及時的啟動嚴厲的市場驅(qū)逐式的懲罰，有效的恫嚇生產(chǎn)經(jīng)營者為了免遭懲罰痛苦，放棄違法行為，利用公眾的威懾力迫使生產(chǎn)經(jīng)營者自覺遵守法律。“恥辱刑之類的曝光懲罰是一種政府通過公眾來實施的私刑”美國學者Whitman如此形象的形容。 公眾往往存在的一個普遍心里即是對于大企業(yè)的敏感度遠遠高于中小企業(yè)，而中小企業(yè)由于其資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的限制，存在的不安全隱患更多，更需要加強規(guī)制。每年中小企業(yè)的食品安全信息曝光度是非常高的，與公眾的重視度卻成反比。公眾面對鋪天蓋地的信息會產(chǎn)生信息疲勞，削弱其對風險信息的注意力。且隨著對公眾信息篩選能力要求的提高，并非所有的受眾都能有效地把握公開的風險信息。這無疑給違法行為創(chuàng)造了空間。
信息時代的到來，由于信息公布的方式、渠道等因素，并不是所有風險信息都能有效的到達每一個公眾，甚至會發(fā)生損害風險的擴大化。一則風險信息一旦公布， 媒體就會大肆渲染進行曝光傳播，為了某些利益的驅(qū)使夸大加工博取觀眾眼球。在信息量巨大的當今社會，公眾往往只看標題不查閱具體內(nèi)容，鮮艷的標題內(nèi)容使公眾陷入一種錯的認識。對于哪些是政府公布的風險信息，哪些是經(jīng)過加工的信息，孰真孰假，難以分辨，也就無法做出正確的選擇，出現(xiàn)某些時候的過激反應(yīng)，一些生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益無辜受損。風險信息經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)的傳播，所引起的危害更加無法控制，其損害很難有效更改且具有持續(xù)性。
（二） 風險信息公開規(guī)制的不完善
1. 制約與監(jiān)督的缺失
風險信息公開作為一種新興行政監(jiān)管手段，由于其執(zhí)法成本低，威懾力強等優(yōu)勢廣受青睞，還存在一個原因是其還未受到法律的嚴格規(guī)范，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對風險信息的條件、形式及程序的具體規(guī)定不盡完善，行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大，很容易規(guī)避法律造成權(quán)力尋租，對其產(chǎn)生的損害無法追究行政機關(guān)的責任。制度的不健全、不成熟也是其產(chǎn)生問題的根源。我國的《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《食品安全信息公布管理辦法》等法律法規(guī)對食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的風險信息公開的具體操作進行了相應(yīng)的制度規(guī)定，但較于簡約，某些規(guī)定不具現(xiàn)實操作可能性，仍需完善。如我國相關(guān)法律規(guī)定，食品安全信息公布應(yīng)當做到準確、及時、客觀。但對于準確、及時、客觀卻沒有標準要求。風險信息公開不僅關(guān)乎消費者的生命健康權(quán)，同時制約著生產(chǎn)經(jīng)營者的命運，如何來確保風險信息的質(zhì)量，何種情況下可將風險信息公開、何種方式進行公開、是否給予生產(chǎn)經(jīng)營者陳訴申辯的機會、將行政法的基本原則滲透到法律的治理當中都是我們要不斷完善的制度要求。
2. 缺乏適當?shù)木葷?/p>
風險信息公開從法律性上往往被認定為行政指導(dǎo)，是行政事實行為，不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，這樣對于政府的風險信息可能造成的侵害將得不到有效救濟，企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營者的損失無人負責。德國對于風險信息公開的行政訴訟救濟是比較完善，值得我么學習和借鑒的。針對風險信息公開的不同階段及損害大小的不同，生產(chǎn)、經(jīng)營者可提出停止作為之訴、一般給付之訴、確認之訴。對于可能導(dǎo)致不可補救的危險、通過法律暫時也無法消除危險給予保護的，生產(chǎn)、經(jīng)營者甚至可以提起預(yù)防性停止作為之訴或者預(yù)防性確認之訴。
三、 行政的自我控制
為了更加有效的實現(xiàn)對食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管，保障消費者的生命健康和利益相關(guān)者的合法權(quán)益，必須加強對食品安全領(lǐng)域風險信息公開的規(guī)制。通過相關(guān)法律制度的完善與創(chuàng)新，為行政機關(guān)及相關(guān)主體設(shè)定一定的執(zhí)行標準。實現(xiàn)保障消費者合法權(quán)益的同時，理性的兼顧利益相關(guān)者的合法權(quán)益，以真正實現(xiàn)制度設(shè)立的社會效應(yīng)。
首先，監(jiān)管部門應(yīng)當明確作出行政行為的目標，并把目標內(nèi)化到法律的制度要求當中，縮小行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，以防止權(quán)力濫用。監(jiān)管部門如未深刻認識到風險信息公開的目標——保障消費者合法權(quán)益及相關(guān)社會利益，一味的追求片面或某一階段的治理效果，不考慮相關(guān)權(quán)益受危害的潛在可能性，極易造成監(jiān)管部門在風險信息公開執(zhí)行過程當中沒有壓力，沒有約束，沒有責任的狀況出現(xiàn)。而風險信息公開所能引起的社會效果并不亞于其他行政監(jiān)管手段，甚至有過之而不及。
其次，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當理性的公開風險信息。食品安全領(lǐng)域風險信息的公開能有效的彌補消費者的認知缺失，同時也存在許多溢出效果，看似不具有懲罰性，實則是一股隱形的強有力的社會要素來推進執(zhí)法的優(yōu)化，聲譽機制的威懾作用是不容小覷的。消費者對食品安全的容忍度是極低的，風險信息一經(jīng)公開到達消費者，受到其大規(guī)模的抵制，可能會給合法的生產(chǎn)經(jīng)營者造成毀滅性的打擊。但影響食品安全的因素是具有復(fù)雜性、不確定性的，科技認知能力的有限性及外部環(huán)境的不確定性，往往會致使生產(chǎn)經(jīng)營者、監(jiān)管部門、甚至專家的認知受限，更何況是非專業(yè)性的消費者。對于風險信息的質(zhì)量、公布的主體和方式應(yīng)嚴格的遵守法律法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)定，以達到風險信息公開制度設(shè)置的目標，保證消費者通過信息有效決策。
論文摘要：20世紀70年代末以來，西方發(fā)達國家掀起了一場聲勢浩大的以提高政府管理能力和管理績效為主要內(nèi)容的“新公共管理”運動。為適應(yīng)“新公共管理”的需要，各個國家的政府都進行了一系列的財政預(yù)算管理體制和公共財務(wù)管理改革，也強烈沖擊著我國的政府公共部門。本文針對當前公共財務(wù)管理的一些問題，提出了公共財務(wù)管理的對策。
0 引言
改革開放以來，我國的公共管理和財政管理已經(jīng)發(fā)生了重大變化，政府公共部門的職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，財政預(yù)算由供給型財政向公共型財政的轉(zhuǎn)變。由于公共財務(wù)管理是整個財政管理的重要組成部分，財政管理模式的改變，必然會對公共財務(wù)管理產(chǎn)生深刻的影響。公共財務(wù)管理是公共管理的核心內(nèi)容，公共財務(wù)管理的好壞接關(guān)系到公共管理的質(zhì)量。作為公共財政和財務(wù)管理的結(jié)合，公共財務(wù)管理的本質(zhì)是要提高公共資金使用的經(jīng)濟性、效率和效果，在最終目標的追求上與“新公共管理”的核心理念基本一致。可見，在當前倡導(dǎo)“新公共管理”的大背景下，公共財面對新的公共財政管理體制，研究公共財務(wù)管理工作出現(xiàn)的情況和問題，尋求公共財務(wù)管理的新思路新模式，具有重要的現(xiàn)實意義。
1 公共財務(wù)及財務(wù)活動
公共財務(wù)也稱為公共部門財務(wù)，應(yīng)當包括政府財務(wù)、政府部門、政府機構(gòu)或單位財務(wù)。財政界傾向于將公共財務(wù)稱為公共財政，實際上二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。傳統(tǒng)的財政學理論把財政稱為國家財政或政府財政，而將公共財務(wù)稱為企業(yè)財務(wù)和事業(yè)行政單位財務(wù)。財政管理既包括預(yù)算管理、稅收管理，也包括企業(yè)財務(wù)管理、基本建設(shè)財務(wù)管理、事業(yè)行政單位財務(wù)管理以及預(yù)算外資金管理。
可見，公共財務(wù)是公共財政的基礎(chǔ)，是公共財政的重要組成部分i公共財政對公共財具有統(tǒng)馭作用，公共部門必須在公共財政的框架下從事財務(wù)活動。
2 公共財物的現(xiàn)狀及其主要問題
2.1 公共預(yù)算問題多公共財務(wù)管理混亂《預(yù)算法》是規(guī)范政府及行政事業(yè)單位收支管理最重要的一項法律制度，是收支管理的基本依據(jù)。為了更好地貫徹預(yù)算法原則，我國各地正逐步推行部門預(yù)算、項目預(yù)算、零基預(yù)算等預(yù)算管理改革。然而，預(yù)算法的規(guī)定并沒有得到切實有效的執(zhí)行，依法理財、依法進行收支預(yù)算管理的氛圍尚未形成，預(yù)算實際執(zhí)行情況并不理想，執(zhí)行中的隨意性與長官意志太大，預(yù)算約束軟化的狀況相當嚴重。有的地方未經(jīng)法定程序隨意調(diào)整預(yù)算，支出預(yù)算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子，以權(quán)代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生；一些部門和單位不按規(guī)定嚴格執(zhí)行預(yù)算和財政制度，擅自擴大收支范圍，提高收支標準。
2.2 支出不講效益政府成本過高目前中國各級政府的考核指標有“業(yè)績指標”、“保底指標”等，帶有明顯的“gdp化”傾向，至于成本指標目前還未納入干部考核范圍。在這種情況下，公務(wù)人員支出缺乏成本意識，節(jié)儉意識淡薄，支出管理失控，資金損失浪費嚴重。當前整個社會上奢侈擺闊之風盛行，花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現(xiàn)象比比皆是，公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會議泛濫成災(zāi)，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)競相出國公費旅游、競相進口豪華車享受也絕不是個別現(xiàn)象，這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。
2.3 巨額負債多雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定不準編制赤字預(yù)算，預(yù)算要做到“收支平衡，略有結(jié)余”，但各級政府、政府部門執(zhí)行赤字預(yù)算，大量甚至過度舉債的現(xiàn)象一直存在，甚至有愈演愈烈之勢。一些政府公共部門財務(wù)受托責任不明晰，財務(wù)行為不理性，公共行為短期化嚴重，導(dǎo)致公共部門債臺高筑，公共財務(wù)危機重重，嚴重威脅財政的可持續(xù)發(fā)展能力。在中西部地區(qū)，許多地方政府從財政上看實際早已“破產(chǎn)”，不少地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是在背負巨額債務(wù)狀態(tài)下運行的。
3 公共財物的對策分析
針對對公共財物管理馴犬及其主要問題的研究，我們提出以下對策：
3.1 建章立制，為公共財務(wù)管理提供制度保證市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，沒有法律和規(guī)章制度的強制約束，財務(wù)活動的主觀隨意性就難以避免，要實行有效的公共財務(wù)管理，就必須建章立制。建立健全必要的法規(guī)制度，完善監(jiān)督機制，是做好公共財務(wù)管理工作的重要制度保證。目前應(yīng)盡快建立健全一體化的公共財務(wù)制度，“要有健全的、以績效導(dǎo)向的公共預(yù)算制度，形成公共財務(wù)制度鏈。”有關(guān)法規(guī)制度建立后，還應(yīng)該不折不扣地執(zhí)行，否則再好的法規(guī)制度也只是一紙空文。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算，具有法律效力，是規(guī)范收支管理的最重要的法律依據(jù)，各部門、各單位必須嚴格按預(yù)算程序辦事。
3.2 合理配置公共財權(quán)合理配置公共財權(quán)，首先要深化以部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線的改革和財政管理體制改革，建立起新型的預(yù)算管理機制，規(guī)范財權(quán)運行。其次，要理清中央與地方的關(guān)系，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下各級政府履行職能的客觀需要，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，對其應(yīng)有的財權(quán)加以明確界定，做到財權(quán)與事權(quán)相匹配。按照公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性和受益范圍，合理劃分各級政府的支出責任和范圍。再次，規(guī)范財權(quán)，統(tǒng)一財力，就是要把一切收支管理權(quán)限都歸屬于政府財政部門集中統(tǒng)一管理，由預(yù)算統(tǒng)籌管理，而不是分散多頭管理。我國改革開放是以財政的“放權(quán)讓利”為突破口展開的，要解決腐敗問題，首要的就是規(guī)范政府部門、單位的財務(wù)行為，逐步取消預(yù)算外資金，將規(guī)模龐大的預(yù)算外收支完全納入到預(yù)算內(nèi)管理，讓腐敗失去生存的土壤。
3.3 借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗，引入先進管理技術(shù)由于政府部門、單位的非營利性，其借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗的目的并不在于營利，而在于降低成本、提高效率。西方學者比較公共部門和私營部門的不同效率后，得出結(jié)論：企業(yè)效率遠遠高于政府。美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》一書中提出以企業(yè)家精神重塑政府的主題，主張引進競爭機制，大力降低政府成本。新西蘭八十年代中期開始了全面的政府改革，更多、更明確地在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，政府通過采取開源節(jié)流，將私營部門的會計架構(gòu)應(yīng)用于政府預(yù)算制度之中、設(shè)立財政責任法等措施來降低行政成本。九十年代美國政府提出塑造“降低成本、提升效能”的企業(yè)型政府的新概念，按建設(shè)企業(yè)化政府的思路進行了行政改革。
