公共行政管理論文

開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇公共行政管理論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。

公共行政管理論文:網(wǎng)絡(luò)化公共行政管理范式探索

［摘 要］ 自韋伯創(chuàng)立官僚制以來，它就作為一種組織結(jié)構(gòu)深入人心，但隨著時代的進步，人們愈發(fā)發(fā)現(xiàn)官僚制已逐漸落伍。新公共管理作為一種新的適應(yīng)社會發(fā)展的范式得到人們的大力推崇與認(rèn)可，事實上，任何理論隨著時代的發(fā)展都會逐漸的表現(xiàn)出其滯后性，本文通過論述一種新的網(wǎng)絡(luò)化公共行政組織結(jié)構(gòu)，對其演變成一種公共行政范式可能性進行探索

［關(guān)鍵詞］ 官僚制新公共管理 網(wǎng)絡(luò)化治理

一、官僚制與新公共管理的落伍

1.官僚制的問題

自政治行政二分法創(chuàng)立以來，行政學(xué)就就因官僚制的存在成為一門獨立學(xué)科。它是一種以分部―分層、集權(quán)―統(tǒng)一為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會實行合法統(tǒng)治的組織形態(tài)。官僚制對于現(xiàn)在的組織制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為了一種重要的組織架構(gòu)。但隨著時代的發(fā)展，官僚制逐漸演變成了一種效率低下的代名詞，它壓抑了人員的積極性，使得組織毫無生機和活力。

2.新公共管理的問題

（1）二者都植根于社會的組織結(jié)構(gòu)之中。韋伯認(rèn)為等級森嚴(yán)的層級結(jié)構(gòu)有助于對效率的追求和目標(biāo)的掌控，而實現(xiàn)效率的最好的組織就形式是依靠信息的壟斷和對職業(yè)全能的壟斷的官僚制。新公共管理所確定的行政方式也是植根于組織與結(jié)構(gòu)之中，而當(dāng)經(jīng)濟組織日益社會化時，傳統(tǒng)的等級森嚴(yán)的官僚制滿足不了組織的需要，新公共管理的載體也是建立在官僚制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，并未發(fā)生重大的變化。（2）新公共管理造成了道德約束力的減弱。公共選擇理論認(rèn)為，政府由于本身的缺陷如缺乏競爭機制以及信息的不完備性會導(dǎo)致“尋租”行為的存在，傳統(tǒng)的行政模式建立了一套制度和準(zhǔn)則對組織成員進行約束以防貪污腐敗的產(chǎn)生。新公共管理通過引入的簽約合同等私營管理部門的模式，減弱了傳統(tǒng)行政模式的道德約束力，也產(chǎn)生了新的貪污腐敗的問題。由此可見，新公共管理摒棄了傳統(tǒng)行政管理中灌輸倫理標(biāo)準(zhǔn)的做法和原則，雖然強化了內(nèi)在要求，但也弱化了人員的道德約束，成為了滋生腐敗的溫床。

在這種背景下，各種研究范式應(yīng)運而生，網(wǎng)絡(luò)化公共行政作為一種適應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展的治理方式，逐漸得到人們的重視與認(rèn)可。

二、網(wǎng)絡(luò)化公共行政興起的原因

1.公共政策的受網(wǎng)絡(luò)化特征影響

社會的治理不是按照專業(yè)來劃分，而是以任務(wù)為中心的。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)所具有的靈活性及穩(wěn)定性，使得原有的主體結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整，或更新要素，或局部調(diào)整，改進結(jié)構(gòu)。在主體結(jié)構(gòu)建構(gòu)中，如果結(jié)構(gòu)處于主體可控范圍時，這種建構(gòu)可以是精心設(shè)計的、有計劃組織的；反之，當(dāng)結(jié)構(gòu)處于主體不可控范圍時，建構(gòu)也不是不可能的。因此網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)更有利于公共政策的制定與研究。

2.“碎片化”治理導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)化治理的出現(xiàn)

“碎片化治理”是消極的，不科學(xué)的。傳統(tǒng)的政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時代要求，命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題，網(wǎng)絡(luò)化治理主要應(yīng)對高度復(fù)雜的社會，如果想要提供高質(zhì)量的服務(wù)，就需要不同的人群和組織結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)化治理由此應(yīng)運而生。

三、網(wǎng)絡(luò)化公共行政的概念

沃斯博格－蓋利尼認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)化公共行政不僅以信息系統(tǒng)與管理過程之間的相互運作性連結(jié)和水平為特征，而且組織間關(guān)系更具有彈性和適應(yīng)性，強調(diào)一種治理的關(guān)系。

1.公共服務(wù)的參與者

在科層制的組織結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)的參與者僅是政府，政府負(fù)責(zé)公共物品的提供，社會與公民沒有參與的自主權(quán)，不僅造成政府巨大的財政負(fù)擔(dān)，公共服務(wù)的提供難以讓社會滿意。

新公共管理認(rèn)為公共服務(wù)的提供由原先的政府跨界成為私營部門和非營利性組織，政府可以通過資源外包的方式轉(zhuǎn)移公共服務(wù)從而達(dá)到治理的目的。

網(wǎng)絡(luò)治理語境下的公共服務(wù)打破了單一的治理理論，向多中心治理理論邁進，公共物品和公共服務(wù)完全可以由政府與各種非營利性組織合作完成。這是由社會的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)造成的。

2.公共行動的目標(biāo)

新公共管理帶來的治理模式公共行動的目標(biāo)是結(jié)果要滿足顧客的要需求，它將政府與公民之間的關(guān)系定義為服務(wù)提供者與顧客之間的關(guān)系。因此，確認(rèn)顧客的需要是制定目標(biāo)的第一步，也是其優(yōu)秀所在。對顧客服務(wù)質(zhì)量的衡量主要是評估其結(jié)果，新公共管理將各種政府服務(wù)的結(jié)果指標(biāo)化，要求各政部門對這些結(jié)果負(fù)責(zé)。

3.手段：契約主義與市場力量

新的治理方式有兩大原則：第一，只要有可能，公共服務(wù)的提供者不要僅限于一個：第二，只要有可能，在這些多個的公共服務(wù)的提供者之間要引入競爭機制。契約與合同制這一方式正好滿足了兩大原則，這一機制的優(yōu)秀是對競爭力量的引入。

四、網(wǎng)絡(luò)化公共行政范式的優(yōu)點

網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)伴隨著網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展和信息技術(shù)的提高產(chǎn)生的一種新的組織結(jié)構(gòu)。它的優(yōu)秀功能可視需要連接或中斷，而組織中每一個成員都要對自己的行為負(fù)責(zé)。

1.網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)打破了組織的邊界，符合民主訴求。這種開放的無邊界無中心的組織結(jié)構(gòu)框架，打破了組織內(nèi)部邊界的限制。信息技術(shù)不斷發(fā)展，反應(yīng)了公民對于社會生活參與的迫切需求，成為社會治理的重要力量。而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是建立在現(xiàn)代信息技術(shù)上的結(jié)構(gòu)，信息可以在同一層次上共享，而不必自下而上到達(dá)決策層，再由上而下地傳遞到組織的其他成員。

2.從效率的角度來看，官僚制的結(jié)構(gòu)形式有利于令行禁止，專業(yè)的分工能夠充分實現(xiàn)效率的目標(biāo)，而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將會帶來更高的效率。網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)形式能夠充分了解外部環(huán)境的基本信息，互相溝通與聯(lián)系的方式最大限度的避免了信息不對稱和信息不完全所帶來的各種弊端，同時，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)根據(jù)外部環(huán)境的變化快速反應(yīng)，組織成員做彈性的工作，經(jīng)常地變換工作崗位，持續(xù)地學(xué)習(xí)新技能。

由此可見，作為對傳統(tǒng)市場、政府二分法的超越，網(wǎng)絡(luò)化公共行政展現(xiàn)出很大的與優(yōu)點。當(dāng)然, 作為一種全新的治理模式, 其走向需要一個過程, 需要人們的不斷探索與研究。

公共行政管理論文:電子政務(wù)與提高公共行政管理能力

黨的十六大報告指出，要“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”。電子政務(wù)就是要實現(xiàn)政府這四大職能的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，提高政府部門依法行政的水平。

在市場經(jīng)濟條件下，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟活動，而是主要依靠宏觀調(diào)控手段進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)。政府對市場經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)缺陷的校正和調(diào)控，必須建立在掌握充分信息的基礎(chǔ)上，同時還必須具有現(xiàn)代化的調(diào)控手段。憑借電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，政府可以建立政府機構(gòu)之間、政府與企業(yè)、政府與居民之間便利的網(wǎng)絡(luò)溝通及快捷的反饋機制，將極大地提高政府對市場信號變化的反應(yīng)能力，從而隨時對影響經(jīng)濟發(fā)展的主要因素實施引導(dǎo)和組織，來提高政府的經(jīng)濟調(diào)控效率和水平。電子政務(wù)的建立和發(fā)展，為政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的決策科學(xué)化提供了有力工具。電子政務(wù)通過建立決策支持系統(tǒng)，為決策層提供必要的決策信息。

政府的市場監(jiān)管職能，是指政府通過法律、法規(guī)對各類市場交易行為進行監(jiān)督管理的一系列活動。市場監(jiān)督的主要目的是通過對各類市場交易中市場主體的資格認(rèn)證、交易行為和秩序的規(guī)范與約束、交易權(quán)益的保護等的監(jiān)督管理，維護公平競爭的市場秩序、提高市場競爭的效率。市場監(jiān)管的重點是市場交易活動中的市場準(zhǔn)入、公平競爭和維權(quán)。在市場監(jiān)管過程中，推行電子政務(wù)實現(xiàn)以信息管理為優(yōu)秀的監(jiān)管方式是必然趨勢。監(jiān)管部門面對多元化的市場格局，應(yīng)改革監(jiān)管方式，應(yīng)用信息技術(shù)，建立與之對應(yīng)的多元信息系統(tǒng)的常規(guī)運作機制，以實現(xiàn)全方位的市場監(jiān)管，維護正常的市場秩序。

就我國國情而言，政府的社會管理職能就是政府為推動社會進步，建立公正、安全、文明、健康的社會發(fā)展環(huán)境，針對各類社會公共事業(yè)所進行的管理活動。電子政務(wù)作為重要的工具和手段，可以幫助政府構(gòu)建新的社會“治理”模式，實現(xiàn)政府與社會的良性互動，強化政府社會管理職能。電子政務(wù)的實施可以提高法規(guī)、政策的透明度，使居民參政議政機會大大增加。國家制定的各項法律規(guī)章、政府制定的規(guī)劃方案、重大工程的醞釀決策、審判機關(guān)的判決等公眾關(guān)心的信息，都能通過政府信息網(wǎng)絡(luò)，在第一時間傳送到居民手里，為居民提供了參政議政的渠道。電子政務(wù)的實施使政府對社會的管理、溝通更加方便。各種文件(如戶籍、身份證、護照、駕照、婚姻證等)的辦理、重要的通知(如入學(xué)通知、遷址申報與通知)、社會安全與福利、個人應(yīng)向政府繳納的各種稅款和費用、按政府要求應(yīng)該填報的各種信息和表格以及繳納各種罰款等都可以通過網(wǎng)絡(luò)完成。

電子政務(wù)對政府效能的提高集中體現(xiàn)在管理能力、決策能力、應(yīng)急處理能力和公共服務(wù)能力的提高上。電子政務(wù)建設(shè)給企業(yè)和居民帶來的最大好處，就是政府的服務(wù)效率和質(zhì)量都將明顯提高。在公共服務(wù)方面：政府通過門戶網(wǎng)站信息使公眾迅速了解政府機構(gòu)的組成、職能和辦事章程、各項政策法規(guī)，增加辦事的透明度。政府服務(wù)部門和科研教育部門的各種資料、檔案、數(shù)據(jù)庫的上網(wǎng)使政府的服務(wù)更加完善，更好地為社會服務(wù)。另外，政府對公眾的服務(wù)還包括各公共部門如學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、公園等面向居民的服務(wù)。

通過政府門戶網(wǎng)站與企業(yè)網(wǎng)站的連接，把電子政務(wù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺與企業(yè)的電子商務(wù)平臺有機整合起來，建立支持流程的信息平臺和面向流程的運作方式，不僅可實現(xiàn)政府對企業(yè)的快捷服務(wù)，而且可以幫助企業(yè)改善發(fā)展的軟環(huán)境，利用政府在資源配置中的中心地位直接幫助企業(yè)尋找在全球范圍內(nèi)的有利資源，提高企業(yè)的優(yōu)秀競爭力和創(chuàng)新能力。

公共行政管理論文:公共行政管理的倫理基礎(chǔ)探究

摘要：重視效率而忽視倫理是當(dāng)前公共行政管理學(xué)界的一個突出問題，這一特點對行政管理學(xué)自身的發(fā)展具有一定的阻礙作用。公共行政管理主要是面向公眾的，應(yīng)該堅持公正、對公眾負(fù)責(zé)、正義等。所以，要改進公共行政管理，就應(yīng)該對其中的倫理基礎(chǔ)進行研究。本文主要分析了公共行政管理和公共倫理之間的關(guān)系，提出了公共行政管理應(yīng)該堅持的倫理原則。

關(guān)鍵詞：公共行政管理 倫理基礎(chǔ) 研究

當(dāng)今時代，我國正處在社會變革和轉(zhuǎn)型的重要時期，社會上難免會出現(xiàn)很多不正常、不和諧的因素，這就需要有與之對應(yīng)的價值尺度進行引導(dǎo)。公共行政管理在其中會發(fā)揮一定的作用，但是實行有效的行政管理并不是最終目的，實行行政管理是為了維護人民的利益，傳達(dá)人民的呼聲。但是，近年來我國的公共行政管理只重視效率而忽視倫理的問題日益凸顯，這在一定程度上，阻礙了行政管理的發(fā)展。要加強公共行政管理，應(yīng)該重視對其倫理基礎(chǔ)的研究。

一、公共行政管理和公共倫理

公共行政管理的過程并不只具有技術(shù)性，所有的管理過程中都蘊含著價值觀念和倫理觀念，所以公共行政管理不僅是一種制度層面和技術(shù)層面的問題，還應(yīng)該體現(xiàn)一定的倫理結(jié)構(gòu)。所謂公共倫理指的是一種社會價值取向，其優(yōu)秀是公共理性，公共倫理對公民的精神建設(shè)與道德取向具有決定作用。

公共行政管理既屬于結(jié)構(gòu)的范疇，也屬于道德的范疇。有學(xué)者甚至認(rèn)為制度本身應(yīng)該屬于一種道德觀念。也有學(xué)者認(rèn)為，國家之所以存在是為了推動美好生活，所以其行為肯定要關(guān)注道德層面。由此可見，公共行政管理總是與“公共”二字聯(lián)系在一起。在“公共”范圍中，公共的利益是優(yōu)秀，所以公共行政管理應(yīng)該時刻關(guān)注公共利益。

二、公共行政管理應(yīng)堅持的倫理原則

關(guān)于公共行政管理應(yīng)該堅持的倫理原則不同的學(xué)者進行了不同的表述，有的學(xué)者認(rèn)為公共行政管理應(yīng)該堅持效率至上的同時也要兼顧社會公平。也有學(xué)者提出了優(yōu)秀行政官員應(yīng)該具備的素質(zhì)是能夠處理好某些相互矛盾的道德原則，這些行政官員應(yīng)該具備以下幾種素質(zhì)：堅持原則，果斷采取行動；果斷對有分歧的問題進行處理。我國也有學(xué)者提出了公共行政管理所堅持的倫理原則，主要包括社會利益至上、公平公正以及勇于負(fù)責(zé)。無論如何，公共行政管理是不能夠離開社會倫理基礎(chǔ)而存在的。而行政工作人員自身的道德水平會直接或間接地影響到公共行政管理水平。

綜上所述，筆者認(rèn)為，公共行政管理應(yīng)該堅持的倫理原則主要概括為以下幾個方面。

（一）堅持維護公共利益

在我國，政府是代表人民的利益的代表，政府的權(quán)力是人民賦予的，所以政府應(yīng)該堅持為民服務(wù)，把維護公共利益放在首要地位。從事公共管理的行政人員首先應(yīng)該堅持社會公共利益至上，不能濫用權(quán)力，不能把個人利益放在公共利益之上。行政工作人員在進行行政決策之時，首先要考慮的是這一決策是否有利于維護社會公共利益，如果堅持維護了公共利益，那么這一行政決策在促進社會進步方面會發(fā)揮積極作用。除此之外，行政人員的行政權(quán)力也應(yīng)該受到道德的制約。行政權(quán)力在行使之時必須堅持公共利益至上。行政人員在行使行政權(quán)力時具有的非公共行為往往是導(dǎo)致行政腐敗的一大原因。行政腐敗后果的嚴(yán)重性是不言而喻的。以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等等都是嚴(yán)重違背行政倫理原則的。所以，行政權(quán)力在行使之時也應(yīng)該堅持維護公共利益。

（二）促進社會信任

國家行政人員以及行政機關(guān)的工作人員是公共管理的主體，與社會公民有密切聯(lián)系的公共事務(wù)是其客體。所以，有必要在國家行政人員和公民間建立起一種政治信任，這樣公共行政管理才能夠順利進行。換言之，政治信任是行政權(quán)力得以正常運行的基礎(chǔ)。政治信任建立起來了，行政人員與人民群眾之間沒有了隔閡，那么行政管理法規(guī)等就能樹立起權(quán)威性，從而有助于公共行政管理的進行。除此之外，促進信任也有助于減少了公共部門與公眾之間的誤會和猜疑，增進交流。

（三）促進社會的公平競爭

堅持一定的社會倫理原則，公共行政管理就必須具有一定的社會責(zé)任感，勇于承擔(dān)行政管理活動所產(chǎn)生的社會責(zé)任。促進社會的公平競爭，也是勇于承擔(dān)社會責(zé)任的一種表現(xiàn)。

社會的公平競爭對社會發(fā)展具有極為重要的意義，例如有助于促進社會行政效率的提高；有助于促進創(chuàng)新，增強行政人員的士氣；有助于促進行政機構(gòu)及時對顧客需求做出反映。社會的公平競爭對于反對腐敗、反對官僚主義等等不良的社會風(fēng)氣。要促進社會的公平競爭，行政管理機構(gòu)就應(yīng)該引進競爭機制，在錄用新人員、進行獎勵和懲罰等方面，要按照實際情況進行，杜絕不正之風(fēng)的產(chǎn)生與盛行。

三、倫理學(xué)視角下的公共行政管理

從倫理學(xué)的視角觀察，公共行政管理具有以下幾個方面的特征：

（一）公 正

這一特點主要體現(xiàn)是公共行政人員在對待公眾時應(yīng)該堅持做到一視同仁，大公無私，而不是厚此薄彼。以社會保險為例來說明，情況相同的人在減免稅款、領(lǐng)取救濟金以及享受照顧時應(yīng)該按照法律規(guī)定享有同等待遇。

（二）合 法

官員在進行公共行政管理的過程中，其采取的決策與行動應(yīng)該具有合法性。首先，其不能不遵守法律的規(guī)定而按照自己的意志行事。其次，他們的行為必須與大眾價值取向相符合。

（三）正 義

公共行政管理在執(zhí)法辦事的過程中應(yīng)該堅持正義。首先，要平等對待每一位公民；其次，政府應(yīng)該對個人所處的環(huán)境和個人特殊的需要進行充分考慮。

（四）對社會公眾負(fù)責(zé)

從倫理視角下觀察，對公眾負(fù)責(zé)是公共行政管理的一大特點。其表現(xiàn)為：政府部門應(yīng)該把自身的活動向公眾作出解釋，而且要按照標(biāo)準(zhǔn)對活動的理由進行詳細(xì)說明，讓公眾認(rèn)識到這一決策的必要性和合理性。

四、結(jié)束語

綜上所述，公共行政管理與公共倫理之間有著密不可分的關(guān)系，加強行政管理不可避免要關(guān)注公共利益，要受到公共倫理的制約。所以，公共行政管理應(yīng)該受到公共倫理的約束，堅持一定的公共倫理原則，具體來說主要包括，堅持維護社會公共利益、堅持促進社會信任、堅持促進社會的公平競爭。只有在堅持公共倫理的基礎(chǔ)上，行政權(quán)力才能被合理利用，公共行政管理才能發(fā)揮有效的作用。

公共行政管理論文:公共行政管理主義內(nèi)涵研究論文

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運動，其理論及實務(wù)均已展現(xiàn)其獨特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調(diào)顧客的價值；（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標(biāo)必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調(diào)產(chǎn)出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會分割開來；

（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母偁幮裕?

（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節(jié)約。

從理論和實務(wù)兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點在于結(jié)果而非運作的過程；第二，為了實際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時在市場機制下，政府各機關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動過程中取得經(jīng)費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導(dǎo)向和市場機制的運作，公共行政也應(yīng)強調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項公共服務(wù)與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應(yīng)推動法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的優(yōu)秀思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態(tài)，因配合社會與經(jīng)濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權(quán)力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟性的管制和保護性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。

2、經(jīng)濟因素與財政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟，而經(jīng)濟衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的優(yōu)秀課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財政經(jīng)濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會進步的同時，也引發(fā)了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環(huán)境惡化問題、消費者保護問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態(tài)的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運作模式；政府過度擴張的結(jié)果威脅個人自由，同時不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴(yán)重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會弱化，以及半競爭性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態(tài)下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點，管理主義對公共服務(wù)造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、對人性認(rèn)識的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟學(xué)對人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴(yán)重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時，就會產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發(fā)公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價值和依據(jù)，而事實上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。

2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調(diào)企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。過分強調(diào)對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對民主政治價值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會價值的體現(xiàn)，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險承擔(dān)與公共財?shù)谋O(jiān)護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經(jīng)不起深究的。現(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經(jīng)濟學(xué)家事實上并不諱談市場經(jīng)濟的限制，福利經(jīng)濟學(xué)承認(rèn)市場機能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費者權(quán)益，改正因市場機能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現(xiàn)市場與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與完全競爭市場誘因結(jié)?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫裕嬖謐瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟而產(chǎn)生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務(wù)具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)摹＝鹑诖蠛嗨髁_斯在其"全球資本主義的危機"一書中認(rèn)為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構(gòu)成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態(tài)度的社會目標(biāo)的實現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關(guān)還是私營機關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長期有效地生產(chǎn)和提供財貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進私部門的價值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進行政府改造，進行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識形態(tài)和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會促使服務(wù)者直接對顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務(wù)的績效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因為在開放社會下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點。的確，政府與人民間的互動關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對的信仰，構(gòu)成一個不當(dāng)?shù)?市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時代政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時代的發(fā)展而發(fā)展。在這個社會大轉(zhuǎn)變的時代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜殘姓礪壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭停枰刈⒑退伎家韻錄父齜矯嫻奈侍猓?/P>

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強調(diào)市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時，應(yīng)考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應(yīng)淡化對公務(wù)倫理的要求，因為這是實現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務(wù)而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理主義論文

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運動，其理論及實務(wù)均已展現(xiàn)其獨特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調(diào)顧客的價值；（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標(biāo)必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調(diào)產(chǎn)出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會分割開來；

（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母偁幮裕?

（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節(jié)約。

從理論和實務(wù)兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點在于結(jié)果而非運作的過程；第二，為了實際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時在市場機制下，政府各機關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動過程中取得經(jīng)費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導(dǎo)向和市場機制的運作，公共行政也應(yīng)強調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項公共服務(wù)與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應(yīng)推動法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的優(yōu)秀思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態(tài)，因配合社會與經(jīng)濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權(quán)力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟性的管制和保護性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。

2、經(jīng)濟因素與財政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟，而經(jīng)濟衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的優(yōu)秀課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財政經(jīng)濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會進步的同時，也引發(fā)了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環(huán)境惡化問題、消費者保護問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態(tài)的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運作模式；政府過度擴張的結(jié)果威脅個人自由，同時不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴(yán)重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會弱化，以及半競爭性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態(tài)下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點，管理主義對公共服務(wù)造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、對人性認(rèn)識的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟學(xué)對人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴(yán)重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時，就會產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發(fā)公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價值和依據(jù)，而事實上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。

2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調(diào)企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。過分強調(diào)對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對民主政治價值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會價值的體現(xiàn)，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險承擔(dān)與公共財?shù)谋O(jiān)護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經(jīng)不起深究的。現(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經(jīng)濟學(xué)家事實上并不諱談市場經(jīng)濟的限制，福利經(jīng)濟學(xué)承認(rèn)市場機能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費者權(quán)益，改正因市場機能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現(xiàn)市場與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與完全競爭市場誘因結(jié)?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫裕嬖謐瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟而產(chǎn)生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務(wù)具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)摹＝鹑诖蠛嗨髁_斯在其"全球資本主義的危機"一書中認(rèn)為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構(gòu)成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態(tài)度的社會目標(biāo)的實現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關(guān)還是私營機關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長期有效地生產(chǎn)和提供財貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進私部門的價值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進行政府改造，進行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識形態(tài)和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會促使服務(wù)者直接對顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務(wù)的績效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因為在開放社會下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點。的確，政府與人民間的互動關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對的信仰，構(gòu)成一個不當(dāng)?shù)?市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時代政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時代的發(fā)展而發(fā)展。在這個社會大轉(zhuǎn)變的時代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜殘姓礪壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭停枰刈⒑退伎家韻錄父齜矯嫻奈侍猓?/P>

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強調(diào)市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時，應(yīng)考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應(yīng)淡化對公務(wù)倫理的要求，因為這是實現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務(wù)而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理主義反思批判論文

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運動，其理論及實務(wù)均已展現(xiàn)其獨特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調(diào)顧客的價值；（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標(biāo)必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調(diào)產(chǎn)出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會分割開來；

（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母偁幮裕?

（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節(jié)約。

從理論和實務(wù)兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點在于結(jié)果而非運作的過程；第二，為了實際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時在市場機制下，政府各機關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動過程中取得經(jīng)費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導(dǎo)向和市場機制的運作，公共行政也應(yīng)強調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項公共服務(wù)與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應(yīng)推動法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的優(yōu)秀思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態(tài)，因配合社會與經(jīng)濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權(quán)力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟性的管制和保護性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。

2、經(jīng)濟因素與財政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟，而經(jīng)濟衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的優(yōu)秀課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財政經(jīng)濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會進步的同時，也引發(fā)了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環(huán)境惡化問題、消費者保護問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態(tài)的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運作模式；政府過度擴張的結(jié)果威脅個人自由，同時不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴(yán)重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會弱化，以及半競爭性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態(tài)下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點，管理主義對公共服務(wù)造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、對人性認(rèn)識的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟學(xué)對人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴(yán)重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時，就會產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發(fā)公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價值和依據(jù)，而事實上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。

2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調(diào)企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。過分強調(diào)對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對民主政治價值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會價值的體現(xiàn)，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險承擔(dān)與公共財?shù)谋O(jiān)護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經(jīng)不起深究的。現(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經(jīng)濟學(xué)家事實上并不諱談市場經(jīng)濟的限制，福利經(jīng)濟學(xué)承認(rèn)市場機能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費者權(quán)益，改正因市場機能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現(xiàn)市場與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與完全競爭市場誘因結(jié)構(gòu)的差異。對于公私部門競爭而言，存在著本質(zhì)上的不同，如公部門產(chǎn)品的不可分割性(indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟而產(chǎn)生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務(wù)具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)摹＝鹑诖蠛嗨髁_斯在其"全球資本主義的危機"一書中認(rèn)為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構(gòu)成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態(tài)度的社會目標(biāo)的實現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關(guān)還是私營機關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長期有效地生產(chǎn)和提供財貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進私部門的價值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進行政府改造，進行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識形態(tài)和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會促使服務(wù)者直接對顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務(wù)的績效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因為在開放社會下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點。的確，政府與人民間的互動關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對的信仰，構(gòu)成一個不當(dāng)?shù)?市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時代政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時代的發(fā)展而發(fā)展。在這個社會大轉(zhuǎn)變的時代，公共行政之理論是需要不斷重建和發(fā)展的。通過對公共行政管理主義的批判性反思，筆者認(rèn)為，公共行政之理論重建在未來二十一世紀(jì)，需要關(guān)注和思考以下幾個方面的問題：

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強調(diào)市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時，應(yīng)考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應(yīng)淡化對公務(wù)倫理的要求，因為這是實現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務(wù)而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理研究論文

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運動，其理論及實務(wù)均已展現(xiàn)其獨特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調(diào)顧客的價值；（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標(biāo)必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調(diào)產(chǎn)出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會分割開來；

（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母偁幮裕?

（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節(jié)約。

從理論和實務(wù)兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點在于結(jié)果而非運作的過程；第二，為了實際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時在市場機制下，政府各機關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動過程中取得經(jīng)費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導(dǎo)向和市場機制的運作，公共行政也應(yīng)強調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項公共服務(wù)與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應(yīng)推動法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的優(yōu)秀思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態(tài)，因配合社會與經(jīng)濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權(quán)力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟性的管制和保護性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。2、經(jīng)濟因素與財政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟，而經(jīng)濟衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的優(yōu)秀課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財政經(jīng)濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會進步的同時，也引發(fā)了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環(huán)境惡化問題、消費者保護問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態(tài)的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運作模式；政府過度擴張的結(jié)果威脅個人自由，同時不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴(yán)重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會弱化，以及半競爭性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態(tài)下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點，管理主義對公共服務(wù)造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、對人性認(rèn)識的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟學(xué)對人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴(yán)重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時，就會產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發(fā)公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價值和依據(jù)，而事實上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。

2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調(diào)企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。過分強調(diào)對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對民主政治價值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會價值的體現(xiàn)，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險承擔(dān)與公共財?shù)谋O(jiān)護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經(jīng)不起深究的。現(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經(jīng)濟學(xué)家事實上并不諱談市場經(jīng)濟的限制，福利經(jīng)濟學(xué)承認(rèn)市場機能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費者權(quán)益，改正因市場機能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現(xiàn)市場與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與完全競爭市場誘因結(jié)構(gòu)的差異。對于公私部門競爭而言，存在著本質(zhì)上的不同，如公部門產(chǎn)品的不可分割性(indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟而產(chǎn)生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務(wù)具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)摹＝鹑诖蠛嗨髁_斯在其"全球資本主義的危機"一書中認(rèn)為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構(gòu)成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態(tài)度的社會目標(biāo)的實現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關(guān)還是私營機關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長期有效地生產(chǎn)和提供財貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進私部門的價值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進行政府改造，進行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識形態(tài)和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會促使服務(wù)者直接對顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務(wù)的績效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因為在開放社會下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點。的確，政府與人民間的互動關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對的信仰，構(gòu)成一個不當(dāng)?shù)?市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時代政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時代的發(fā)展而發(fā)展。在這個社會大轉(zhuǎn)變的時代，公共行政之理論是需要不斷重建和發(fā)展的。通過對公共行政管理主義的批判性反思，筆者認(rèn)為，公共行政之理論重建在未來二十一世紀(jì)，需要關(guān)注和思考以下幾個方面的問題：

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強調(diào)市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時，應(yīng)考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應(yīng)淡化對公務(wù)倫理的要求，因為這是實現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務(wù)而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理論文

摘要：公共性是一個歷史地生成的概念。它是隨著公共領(lǐng)域的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。具有公共性的公共行政是晚近才出現(xiàn)的#對于公共行政而言。公共性的概念是與合理性，合法性和代表性聯(lián)系在一起的。并需要通過這些概念來加以理解。公共性是公共行政的根本性質(zhì)。它決定著政府的目標(biāo)和行政行為的取向。當(dāng)代公共行政需要在對維護公共利益$提高公共服務(wù)的品質(zhì)$鼓勵行政人員的創(chuàng)新意識和加強責(zé)任感之中來表現(xiàn)公共性。

關(guān)鍵詞：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我國，80年代中期恢復(fù)和重建行政學(xué)的時候，我們是在行政管理學(xué)的名義下來進行學(xué)科規(guī)劃和理論建構(gòu)的。近些年來，由于公共行政概念的引入，關(guān)于公共性的概念以及其所指稱的內(nèi)涵引起了人們的關(guān)注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實踐價值。因為,它關(guān)系到對行政的性質(zhì)的認(rèn)識和界定，如何認(rèn)識和界定行政的性質(zhì)又對政府目標(biāo)的實現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設(shè)計,都有著直接的指導(dǎo)意義。或者說公共性這個概念所標(biāo)示的是最為基本的行政理念,是整個行政體系和行政行為模式建構(gòu)出發(fā)點和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對于公共行政來說才有公共性的問題。然而，在這個問題上的認(rèn)識混亂，往往使我們在考察行政管理歷史的時候誤用公共行政的概念。從我國的情況來看，學(xué)術(shù)界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談?wù)撍^奴隸社會的公共行政封建社會的公共行政。在這些社會歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應(yīng)當(dāng)作出否定的問答。同樣，人們對publicadministrationandpublicmanagement:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領(lǐng)域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會治理模式的公共性混淆了.如果我們在這些概念上經(jīng)常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說明我們關(guān)于現(xiàn)實的認(rèn)識是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標(biāo)上是不明確的或有著錯誤導(dǎo)向的可見，需要對“公共性”的概念進行討論。

一、公共性問題的由來

哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻的學(xué)者，它在《公共領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》這部著作中對公共性的生成進行了耐心細(xì)致的考證根據(jù)哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對公共性問題的認(rèn)識則更晚得多就“公共”(Public)這個詞語來看，在英國，大致是從17世紀(jì)中葉才開始使用雖然英國這個時候使用了。公共。這個詞語，卻往往是在。世界。或者。人類。這個意義來使用這個詞語的，也就是說，它尚不具有現(xiàn)代語匯中“公共”一詞的內(nèi)涵在法語中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語匯中的。公共。一詞已經(jīng)有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會的一定程度上的相關(guān)性，應(yīng)當(dāng)說，法國人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀(jì)末，法語中的。Publicity。被借用到英語里，變成了。Publicity。在德語中，直到18世紀(jì)才開始出現(xiàn)這個詞當(dāng)這個詞被移植到德語中的時候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當(dāng)代中國有人使用“善治”這個詞來達(dá)到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀(jì)下半葉才被造出來。

哈貝馬斯的書是一部哲學(xué)著作，他的目的是從哲學(xué)的角度考察公共領(lǐng)域的生成及其轉(zhuǎn)型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對公共領(lǐng)域中公共性生成的考古學(xué)發(fā)掘在哲學(xué)的意義上，公共性只能是一種形態(tài)或?qū)傩裕垂差I(lǐng)域的屬性但是，對于一些具體的學(xué)科來說，公共性就需要在與某些實體性存在相對應(yīng)的關(guān)系中來加以把握考慮到公共行政是公共領(lǐng)域的一個實體性的構(gòu)成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關(guān)于公共性生成的歷史中來加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個概念是美國人的創(chuàng)造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創(chuàng)造出來的。起初，它所表明的是行政的’價值中立”和工具性。到了20世紀(jì)中期以后，“公共行政”這個概念開始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應(yīng)公眾要求、以一切特殊利益背后的社會普通利益為目標(biāo)取向等內(nèi)容。這樣一來，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質(zhì)，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務(wù)于階級或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個概念的出現(xiàn)已經(jīng)有了100多年的歷史，但其內(nèi)涵卻發(fā)生了變化，我們大致可以把20世紀(jì)60年代末和70年代初看作為公共行政的轉(zhuǎn)型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內(nèi)容的也就是說，是經(jīng)歷了這樣一個轉(zhuǎn)型過程，公共行政才進入了自覺建構(gòu)公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內(nèi)容和有著公共性的問題，但一直處在一個不自覺的狀態(tài)這也就是弗雷德里克森所說的:。簡而言之，第二代行為主義者與其先驅(qū)相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導(dǎo)向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規(guī)范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學(xué)的。.

正如哈貝馬斯在考察公共領(lǐng)域時回溯到14世紀(jì)一樣，對公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出現(xiàn)，即回溯到根據(jù)啟蒙思想家的設(shè)計原則而建立起來的政府。有了國家，也就有了政府。在人類文明史的早期歷史階段中，國家與政府并沒有得到分化，而是合為一體的，以至于直到今天，人們還會在國家的意義上使用政府的概念或在政府的意義上使用國家的概念或者，人們?yōu)榱税褔液驼畢^(qū)別開來而把國家稱作為廣義的政府，而把實現(xiàn)了與國家分化的政府稱作為狹義的政府其實，國家與政府未分化狀態(tài)下的政府是近代社會出現(xiàn)以前普遍存在的政府形式，對于這種政府和國家的關(guān)系，我們己經(jīng)沒有必要在今天的學(xué)術(shù)語境中來加以嚴(yán)格區(qū)分了，因為它已經(jīng)失去了作為建構(gòu)對象的學(xué)術(shù)探討價值但是，對于這種政府及其行政的性質(zhì)進行定位卻是有意義的，它可以幫助我們認(rèn)識近代以來的政府及其行政的性質(zhì)，也有益于我們需要致力于建構(gòu)的走向未來的政府及其行政的性質(zhì)。

根據(jù)馬克思階級分析的理論，國家、政府及其行政是在社會分化為不同階級而且階級斗爭日益激烈的歷史條件下出現(xiàn)的社會分化為不同的階級，意味著階級不l{益的出現(xiàn)，而不同階級的利益之間的沖突和矛盾，則是階級斗爭的總根源，為了把階級斗爭控制在一定的范圍內(nèi)，就出現(xiàn)了國家、政府及其行政表面看來，國家、政府及其行政出于維護一個社會的秩序目的而控制階級斗爭，擁有了公共性的內(nèi)容;實質(zhì)上，這種類型的國家、政府及其行政是出于統(tǒng)治階級利益實現(xiàn)的目的事實上，在世界各國的歷史中，我們都可以看到，統(tǒng)治階級在其利益能夠得到實現(xiàn)的時候，會表現(xiàn)出維護社會秩序的主動性，而一旦其利益得不到有效的實現(xiàn)時，總會首先破壞秩序?qū)τ谶@一類型的國家和政府來說，它的行政目標(biāo)完全是從屬于統(tǒng)治階級利益的實現(xiàn)的，行政就是階級的行政，是階級統(tǒng)治和階級壓迫的工具，根本不具有“公共”性質(zhì)，也不存在所謂公共性的問題所以，我們把這種行政稱作為“統(tǒng)治行政”。對于這種行政，是決不可以使用公共行政為一概念來加以指稱的。

近代社會，隨著資產(chǎn)階級革命和資產(chǎn)階級國家的出現(xiàn)，國家與政府開始分化政府對公共事務(wù)關(guān)注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方剛剛進入近代社會的時候，資產(chǎn)階級的首要日的是鞏固新生的政權(quán)，資產(chǎn)階級政府需要在兩個戰(zhàn)場上強化暴力職能，一方面，它需要防止舊勢力的復(fù)辟;另一方面，又需要應(yīng)對新生的無產(chǎn)階級的挑戰(zhàn)所以，其重點就放在階級鎮(zhèn)壓和政治統(tǒng)治上，對社會事務(wù)的管理就相應(yīng)地顯得薄弱和有限畢竟，資產(chǎn)階級的政府是在啟蒙思想家們的設(shè)計原則下來進行建構(gòu)的，特別是國家的權(quán)力制衡原則決定了。這種政府包含著統(tǒng)治職能弱化和管理職能強化的可能性。到了近代社會發(fā)展的中期，隨著資產(chǎn)階級政權(quán)的穩(wěn)固性加強，隨著經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)的進步，政府逐漸開始了用社會管理職能取代政治統(tǒng)治職能的進程。雖然這個時候的政府行政還不能被看作為公共行政，但已經(jīng)在一定程度上擁有了公共性。當(dāng)然，由于“政黨分肥”等政治操作上的原因，阻礙了行政公共化的進程，但行政管理化的歷史趨勢必將要求結(jié)束“政黨分肥制”因而，在19世紀(jì)80年代前后，英美等國開始了政治與行政分化的歷程，最終出現(xiàn)了不同于“統(tǒng)治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，還只是工具性意義上的公共行政，這種行政具有公共性的特征，卻是形式上的公共性，而實質(zhì)上的公共性，則是比較薄弱的。所以，公共行政進一步發(fā)展的前景，就必然是形式上的公共性與實質(zhì)上的公共性相統(tǒng)一的。公共行政20世紀(jì)70年代以來的行政改革，在其深層動力上，可以看作是公共性的踩動也就是說，人類歷史到了這樣一個時刻，公共行政形式上的公共性已經(jīng)不能適應(yīng)社會治理的需求，人們也不再滿足了公共行政只在形式上擁有公共性。從全球范圍來看，行政改革在每一個國家都有著獨特的路徑選擇，彼得斯在《政府的未來治理模式》一書中就概括出了四種行政改革模式但是，在如何根據(jù)走向?qū)嵸|(zhì)公共性的要求來建構(gòu)公共行政方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到60年代的“新公共行政運動”在公共性問題上完成的理論自覺所以，我們可以斷言，各國行政改革下一步的目標(biāo)必然會朝向更加逼近實質(zhì)公共性的獲得，自覺地去圍繞著如何增強公共行政的公共性問題而進行制度設(shè)計和制度安排。如果一個國家不能走向這個目標(biāo)的話，那么它的行政改革就必然是走了彎路甚至歧路。

二、公共行政公共性的價值

吳瓊恩認(rèn)為，由于威爾遜提出了政治與行政二分的原則，對行政人員提出了堅持價值中立的要求，從而出現(xiàn)了一次行政典范變遷，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的行政管理到公共行政的歷史性轉(zhuǎn)換，公共行政開始強調(diào)“公共性”結(jié)果，行政不再以服務(wù)于階級統(tǒng)治和黨派政治為宗旨，而是像威爾遜所說的那樣，積極地考慮。首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！赀@就是行政的效率主義化或管理化，從而突出了行政的合理性和合法性問題。

出于合理性的目的，行政學(xué)的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政學(xué)的一個中心問題，若離開了效率，則行政學(xué)亦將無法成為一門單獨的學(xué)問了。然而，僅僅關(guān)注效率的合理性還是一種形式上的合理性，這種合理性只有實現(xiàn)了與合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不論是否向國家意志負(fù)責(zé)與否，只要是肩負(fù)公共目的責(zé)任的組織，皆是公共行政關(guān)注的對象然而是否存在有一種責(zé)任機制或者是否有能夠達(dá)成公共同意的方法，來決定這些組織的功效(fficacp)與合法性(Legitimacp)，這才是公共行政的公共性所隱含的意義。界合理性與合法性是公共行政的兩個必要向度，正是這兩個向度的統(tǒng)一，才賦予了公共行政以公共性的內(nèi)涵，而且，在一定程度上，公共性的涵義應(yīng)該超越管理的技術(shù)層面，更加關(guān)注公共行政的合法性問題。

關(guān)于合法性，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》是這樣解釋的:這一概念意指某個政權(quán)及政權(quán)的代表及其‘命令’在某個或某些方面是合法的它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律或法令，而是未自由有關(guān)規(guī)范所規(guī)范的，‘下屬’據(jù)以(或多或少)給予積極支持的社會認(rèn)可(或認(rèn)可的可能性)和‘適當(dāng)性’討論的焦點在于兩個方面;第一是統(tǒng)治、政府或政權(quán)怎樣及能否—在某一社區(qū)或社會范圍內(nèi)，以價值觀念或建立在價值觀念基礎(chǔ)上的規(guī)范所認(rèn)可的方式—有效運行;第二是這種有效性的范圍、基礎(chǔ)和來源。根據(jù)這種解釋，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作為合法性的一項指標(biāo)而存在的。然而，合法性又是在很好地回應(yīng)社會的需求和滿足環(huán)境的需要中獲得的可見，對于公共行政來說，公共性、合理性與合法性是密切聯(lián)系在一起的，它們之間互為前提、基礎(chǔ)和手段，只有三個方面實現(xiàn)了統(tǒng)一，才能形成公共行政的整體所以，對公共行政公共性概念的認(rèn)識，需要同時在合理性和合法性概念的探討中進行，如果離開了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，對于公共行政的公共性質(zhì)也就無從把握。

但是，公共性并不是關(guān)于公共行政的解釋性概念，對這個概念的理解，還需要有著規(guī)范性的視角從社會治理的角度看，公共行政是在工業(yè)社會的歷史階段中為適應(yīng)社會治理需要而產(chǎn)生的一種基本的社會治理途徑，工業(yè)社會的治理體系為它確定了總的目標(biāo)，它從屬于這個目標(biāo)，擔(dān)負(fù)起主要的社會治理責(zé)任在參與社會治理的過程中，公共行政的基本任務(wù)就是處理個人與集體、不同的社會團體、不同的利益階層等之間的關(guān)系，以求在多元的利益沖突中發(fā)現(xiàn)共同的基點。這個基點就是公共利益對公共利益的追求，又使公共行政獲得了公共性對于公共行政而言，公共利益是它的目標(biāo)，公共性是它的實質(zhì)，其他方面則都是手段，即作為工具體系的手段目標(biāo)決定性質(zhì)，性質(zhì)則規(guī)范著手段所以，公共性的問題，對于公共行政的全部過程及其行為主體，都有著規(guī)范的意義在更廣泛的意義上，對公共行政的制度、體制和行為模式，都有著終極性的規(guī)范意義。公共行政既是實現(xiàn)公共性的行政也是公共的行政。

如果追蹤溯源的話，就會發(fā)現(xiàn)，公共利益還只是一個抽象，它必須在兩個方面與人聯(lián)系在一起考慮，才會有著現(xiàn)實意義:其一，公共利益并不是無主體的利益，它雖然是存在于個人與集體、不同的社會集團、不同的利益階層之間的普通性的利益，是超越來任何個人、集體、社會集團、社會階層的，卻又是與人直接關(guān)聯(lián)在一起的如果不聯(lián)系到人來考慮公共利益，也會把行政目標(biāo)導(dǎo)向誤區(qū)其二，公共利益需要通過人來加以實現(xiàn)，具體地說，就是通過行政人員來把公共行政的公共利益追求變?yōu)楝F(xiàn)實，行政人員的觀念、態(tài)度和行為，對公共利益的實現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響正是由于這個原因，羅伯特?達(dá)爾認(rèn)為:公共行政的大多數(shù)問題是圍繞著人來考慮的，因此，公共行政研究本質(zhì)上是對處在具體環(huán)境中表現(xiàn)出某種行為，以及預(yù)計或預(yù)測會表現(xiàn)出某種行為的人研究艾進一步地說，在公共行政公共性的概念中，包含著“以人為本”的內(nèi)涵，行政組織以及行政人員能否有著以人為本的觀念和行為意向，也決定著公共行政的公共性能否得到實現(xiàn)在此，作為公共行政性質(zhì)的公共性就轉(zhuǎn)化成了行政組織和行政人員的行為目標(biāo)，而以人為本則是通向這一目標(biāo)的根本途徑，這一點也決定了行政學(xué)研究的學(xué)術(shù)方向，如果行政學(xué)的研究忽視了人而在組織結(jié)構(gòu)、行政體制、行政程序上謀求公共行政運行的科學(xué)化技術(shù)化解決方案的話，肯定是一個錯誤的學(xué)術(shù)方向，而行政學(xué)研究現(xiàn)狀卻向我們展示:恰恰是這種錯誤的學(xué)術(shù)方向得到了鼓勵和倡導(dǎo)。

從人的角度來思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的題旨下引入了“以人為本”的向度，而且，這一向度的引入，從根本上解決了合理性和合法性有可能流了形式的問題，即賦予了合理性和合法性以實質(zhì)性的內(nèi)容。也由于“以人為本”向度的引入，公共性的概念變得更加具體和更加豐滿了，具有了更加明確的內(nèi)涵落實在公共行政的職能上，則會實現(xiàn)從以政府運行為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變，從以行政效率為中心向以社會和公眾的根本利益的最大程度的實現(xiàn)為中心，從權(quán)力支配的行為模式向服務(wù)的行為模式的轉(zhuǎn)變。至于談到行政人員，他應(yīng)當(dāng)是一個見聞廣闊的、積極參與的公民;他有明顯的個人效能感;在同傳統(tǒng)的影響來源的關(guān)系中，他有高度的獨立性和自立性，特別是在他決定如何處理個人的事務(wù)時尤為如此;他樂意接受新經(jīng)驗以及新的觀念，也就是說，他是相當(dāng)開放的，在認(rèn)識上是靈活的。井公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員，才能得以實現(xiàn)共性的問題，也不認(rèn)為古代政府的行政具有實質(zhì)性的表現(xiàn)公共性的方式。

近代社會，在三權(quán)分立和制衡學(xué)說以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度設(shè)計和制度安排，為政府表現(xiàn)公共性提供了一個可能性的框架。因為，根據(jù)“代議制”的原則，人民選舉議員，組成議會，議會的適當(dāng)職能不是管理而是監(jiān)督和控制政府:把政府的行為公開出米，迫使它對人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和解釋;譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為并且，如果政府人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同公共典論相沖突，就將他們撤職，并任命新的繼承人此外，議會還有一項職能，即表達(dá)民眾的意見，并根據(jù)這種意見向政府行為提出要求這種政體。實際上對政府作出了這樣的要求:(l)公共行政應(yīng)當(dāng)成為公共利益的代言人，需要有著作為公共利益代言人的責(zé)任感，需要執(zhí)行公眾意志和表達(dá)公眾意愿(2)公共行政應(yīng)當(dāng)具有普遍的代表性，從行政組織到行政人員，在政策和行為上應(yīng)當(dāng)公開，能夠在構(gòu)成和行為動機上公平地反映社會的主要人口類別(3)公共行政應(yīng)當(dāng)具有充分的開放性，不僅對代議機構(gòu)開放，而且應(yīng)當(dāng)對全體民眾開放，防止行政人員獨占與公務(wù)有關(guān)的信息，杜絕行政人員可能以機密或欺騙的手法損害民眾的利益(4)公共行政應(yīng)當(dāng)接受民眾的廣泛參與這四個方面，是近代政府表現(xiàn)公共行政的公共性的基本途徑，在威爾遜和韋伯理論基礎(chǔ)上建立起來的公共行政模式就是近代行政的典型形態(tài)在這種公共行政表現(xiàn)公共性的各種途徑中，“代表性“是又是最為重要的途徑，特別是在行政人員這里，如果能夠有著充分的代表性，也就意味著公共行政擁有了公共性。因為，這行政人員這個層面上看，如果行政人員缺乏代表性，比如說只有代表資產(chǎn)階級的行政人員，其所執(zhí)行的政策與方案，可能會對工人階級帶有偏見這樣以來，公共行政的公共性就會顯得不足甚至喪失。

從本質(zhì)上說，當(dāng)代公共行政與近代以來的傳統(tǒng)公共行政相比，政體環(huán)境并沒有發(fā)生根本性的變化，因而，它在公共性的表現(xiàn)途徑方面，一方面，進一步強化傳統(tǒng)公共行政的表現(xiàn)途徑;另一方面，又在具體的表現(xiàn)方式上有所改進概括地說，當(dāng)代公共行政在公共性問題上的表現(xiàn)有以下四個方面:

(1)從抽象的公共利益到公民的實際要求傳統(tǒng)公共行政，即在威爾遜的政治與行政二分原則和馬克斯?韋伯官僚制基礎(chǔ)上建立起來公共行政體系及其運行機制，都定位在強化政府維護公共利益和提供公共產(chǎn)品的能力上，因而，要求公務(wù)員不能結(jié)黨營私，必須確立官僚成員維護公共利益的誠實形象，并且致力于提供各種公共產(chǎn)品，諸如改善教育及衛(wèi)生保健等方面工作，以求凸顯政府追求“效率”的天職，但是“公共利益”是一個抽象的概念，依此概念為前提而制定的各種計劃方案，一旦交由各機關(guān)來執(zhí)行，就會造成政策變形的結(jié)果因為官僚成員無法感受到計劃方案與人民之間的密切關(guān)系，他們有可能會只重視自己的需要和前途而同顧民意所以，當(dāng)代公共行政強調(diào)政府機關(guān)及其成員以實現(xiàn)公民的價值為行動的指導(dǎo)原則，致力于對公眾的具體需求作出回應(yīng)，同時，重視公共資源的投入和執(zhí)行政策的過程，以求能夠達(dá)致顧客所期望的結(jié)果。

(2)從片面而狹隘的效率觀到對公共服務(wù)品質(zhì)的考慮。傳統(tǒng)公共行政是一種效率主導(dǎo)型的公共行政，它所持有的是片面而且狹隘的效率觀，在一定程度上是工業(yè)社會“投入一產(chǎn)出”相對應(yīng)的“制造業(yè)”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在組織層級結(jié)構(gòu)的合理性和系統(tǒng)運行的高效率方面來了，然而，卻造成了周期性的機構(gòu)膨脹、職能交叉和權(quán)責(zé)混亂的局面結(jié)果，效率目標(biāo)不能得到實現(xiàn)，而公共性也喪失了當(dāng)代公共行政接受了這一教訓(xùn)，甲慎地重新界定公共服務(wù)的品質(zhì)和價值，強調(diào)依公民的需要來量體裁衣和對癥下藥。而且，當(dāng)代公共行政特別強調(diào)可以具體評估和促進績效的公共服務(wù)行為，要求行政行為及其績效能夠接受評估，其基本標(biāo)準(zhǔn)就是公眾的滿意度當(dāng)代公共行政還努力塑造開放公眾參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)的流程，使公共產(chǎn)品的提供更具有回應(yīng)力。

(3)從嚴(yán)密控制下的被動性到自覺遵守規(guī)范的主動性傳統(tǒng)公共行政把嚴(yán)密的控制作為效率的保證，其實，官僚制組織本身就是一個等級控制體系，把整個政府變成了一架嚴(yán)密的機器，把行政人員變成了行政執(zhí)行的工具。事實上，嚴(yán)密的控制不僅未能實現(xiàn)高效率，反而會經(jīng)常性地引發(fā)機關(guān)成員的消極抵抗，特別是從根本上抑制了行政人員任何提高服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)造性思考能力，使行政人員失去了創(chuàng)新追求的被動的行政執(zhí)行工具對于當(dāng)代公共行政而言，遵守法規(guī)章程是不容置疑的，但需要通過工作流程不斷的改善來提高和強化服務(wù)品質(zhì)。在這方面，當(dāng)代公共行政為了鼓勵行政人員積極主動的創(chuàng)新意識而作出了許多新的探索，比如:在行政過程中，以闡明任務(wù)的意義來替代死守規(guī)章，在大的原則下闡明機關(guān)的規(guī)范，借以激勵機關(guān)成員創(chuàng)造性地開展活動;在人事管理中，把獎勵同工作中的積極表現(xiàn)聯(lián)系起來，以激勵那些原來只會照章行事的人員去勇于承擔(dān)責(zé)任和解決問題;在組織定位上，強調(diào)服務(wù)取向

(4)從強制履行職責(zé)到樹立行政倫理精神根據(jù)傳統(tǒng)官僚制的概念，所謂管理者，主要是指扮演所要求履行的職責(zé)的角色。這種一個命令一個動作的管理手段，只會造成機關(guān)充斥形式主義組織文化的現(xiàn)象當(dāng)代公共行政要求，應(yīng)讓公務(wù)人員具有主動性和責(zé)任感，認(rèn)為公共行政的實質(zhì)就是要通過樹立公務(wù)人員的責(zé)任感來激發(fā)其積極的工作態(tài)度，即讓行政人員感到自己負(fù)有責(zé)任在這個過程中，政府在服務(wù)取向和顧客導(dǎo)向的原則下，擴大行政人員的自由裁量權(quán)，給予行政人員更大的發(fā)揮個人積極性和主動性的空間至于自由裁量行為擴大所造成的偏差，則通過經(jīng)常性的評估來加以控制。

通過上述考察，我們看到，公共行政的發(fā)展史就是一部探索改進公共性實現(xiàn)方式的歷史，甚至，公共行政這一社會治理途徑的發(fā)現(xiàn)，就是在追求公共性的引領(lǐng)下完成的公共性的問題有一個從潛在存在到顯性化和從不自覺到自覺的過程，隨著公共行政這一社會治理途徑的出現(xiàn)，公共性的問題也顯露了出來，這是人類社會治理文明化的具體體現(xiàn)近代社會的行政，特別是近100多年來的公共行政，在公共性的實現(xiàn)問題上作出了許多可貴的探索，這是人類社會治理文明的成果，我們需要加以吸收和借鑒但是，我們也需要看到，公共性是公共行政的根本性質(zhì)，因而成了公共行政發(fā)展的永恒目標(biāo)，公共行政發(fā)展過程中的每一個前進的步伐，都是朝著這個目標(biāo)前行的步驟根據(jù)這一認(rèn)識，可以說，公共行政自覺建構(gòu)的每一項舉措，也都必須是有益于公共性實現(xiàn)的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的實現(xiàn)，而是出于某個(些)矛l{益集團的要求，那么，就不是有著正確方向的行政改革因此，對于公共行政來說，認(rèn)識公共性問題，實現(xiàn)公共性自覺，是根源于把握公共行政的發(fā)展方向和推動人類社會治理文明進步的要求的。

公共行政管理論文:分析公共行政管理效率提升的方法

【摘要】當(dāng)前，我國的公共行政管理效率普遍偏低，盡管我國的公共行政管理經(jīng)過了多次的變革，卻仍舊達(dá)不到理想的效果，這是因為公共行政管理部門存在一定的問題所造成的。因此，這就需要公共行政管理部門采取有效的措施，提升行政管理的效率。本文主要講述了公共行政管理效率當(dāng)前的現(xiàn)狀分析，并找出導(dǎo)致公共行政管理效率低的根本原因，從而提出公共行政管理效率提升的方法，使行政管理得到更有效的提升。

【關(guān)鍵詞】公共行政；管理效率；提升

公共行政管理效率其實就是央浼人們要以科學(xué)、合理的方式進行，并充分有效提高工作效率，除此之外也要把社會與環(huán)境因素歸入到考慮的范圍中，從而很好的發(fā)揮人們的自身能力將公共行政管理達(dá)到更好的效果。但是，我國的公共行政管理一直都沒有得到很好的提升，雖然也作出了較多的變革，其效果仍舊不隨人愿。所以，公共行政管理效率的提升是O其重要的，是當(dāng)前行政管理活動最主要的目標(biāo)。人們只有科學(xué)的進行管理，才能使管理效率得到有效的提升，并促進其發(fā)展。我國的公共行政管理應(yīng)當(dāng)充分借鑒一些比較成功的經(jīng)驗，要與時俱進更要與實際情況有效切合，這樣才能使公共行政管理的效率得到有效的提升。公共行政管理屬于國家其中的一種職能，其職能是對行政管理內(nèi)容的反映，并且對國家、企業(yè)的經(jīng)濟有著一定的影響關(guān)系。行政管理的效率直接影響了公共管理活動是否能夠成功，所以，只有科學(xué)、合理的進行行政管理活動才能有效提升管理效率。

一、公共行政管理效率的現(xiàn)狀分析

（一）公共行政機構(gòu)繁瑣

自從我國改革開放之后行政機關(guān)實行了多次的變革，仍舊是無法擺脫復(fù)雜化，機構(gòu)行政職能穿插、重復(fù)。就好比除了建立有委、辦、廳、局以外還建立了二三級相關(guān)單位。此外，這些單位的相關(guān)工作人員也特別多，其中有很多都是一些虛職，沒有進行實際工作，只是建立一個職位擺在這里做做樣子罷了，這對于公共管理的發(fā)展是非常不利的。

（二）部門間缺乏協(xié)同

雖說公共行政管理部門間的分工都不盡相同，可總會發(fā)生一些特殊情況的時候，這時就需要兩個或者兩個以上的部門一齊進行管理活動。但是，我國當(dāng)前的公共行政管理部門之間都是各不打擾，各自部門干各自部門的事，這一現(xiàn)象說明管理部門之間嚴(yán)重缺乏協(xié)同性，這就導(dǎo)致當(dāng)綜合性的社會現(xiàn)象出現(xiàn)時難以及時處理。

（三）審批程序繁雜，辦事磨蹭

提高管理效率與審批程序的簡化是密不可分的，當(dāng)前的審批程序太過復(fù)雜化，這也是行政管理效率無法提升的關(guān)鍵問題，盡管這一問題已多次提出，但是由于部分領(lǐng)導(dǎo)在職權(quán)內(nèi)對這個事件不放在心上，也不盡自己的職責(zé)解決問題，才使得多年來仍舊處于審批程序繁雜現(xiàn)象。由于審批程序的相關(guān)手續(xù)過于繁雜，要想解決這一問題就需要現(xiàn)提出申請報告，然后才能一級一級的向上陳述，這個過程下來需要花費一些時間，在基層辦點事情通常都需要好幾個章甚至更多才行，不然事情很難進行下去。

二、造成公共行政管理效率低的原因

公共行政管理經(jīng)過了多次的改善后固然得到了顯著的提升，但是仍舊存在一定的問題，這些問題恰恰就是阻礙了公共行政管理的發(fā)展。

（一）管理觀念受到傳統(tǒng)化的影響

我國相對于其他國家而言思想比較傳統(tǒng)，傳統(tǒng)的思想使得人的觀念比較封建。封建思想主要表現(xiàn)在小農(nóng)思想、私有觀念，這就使得我國的公共行政管理部門深深地受到傳統(tǒng)思想的影響，也就大大阻礙了公共行政管理效率的發(fā)展。中國在傳統(tǒng)封建的時期國家最高代表人就創(chuàng)辦了一套與封建時期切合的行政管理體系，這套體系的建立是為國家最高代表人而服務(wù)的。傳統(tǒng)思想的殘余導(dǎo)致行政管理相關(guān)工作人員受到舊官僚主義的牽制，故步自封，行事效率不高。直到新中國成立之后，以人民為主的新體制就此成立，然而，舊體制向新體制轉(zhuǎn)型的過程中引起了彼此抵制的現(xiàn)象，這就使得行政管理的效率相比轉(zhuǎn)型前更低。

（二）法律制度尚未完善

自從新中國成立以后公共行政管理的新體制執(zhí)行至今盡管進行了多次變革，但是，該體系仍舊不夠完善，這便是阻礙公共行政管理效率不高的主要因素。公共行政管理的相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，其中部分法律法規(guī)固然存在卻沒有執(zhí)行，或者執(zhí)行的力度尚缺。

（三）缺乏監(jiān)督管理

在公共行政管理中各個部門都建立有相應(yīng)的監(jiān)督部門，但是部門的監(jiān)督體系不夠完善，這就使得監(jiān)督力度無法充分發(fā)揮出來，行政管理效率也因此得不到提升。監(jiān)督管理存在的缺陷都是源于法制不夠完善，導(dǎo)致行政管理活動缺乏謹(jǐn)慎性、自覺性。沒有建立監(jiān)督反饋的途徑，上級在監(jiān)督下級的相關(guān)工作時，下級沒有及時向上級反饋相關(guān)工作的效果。

（四）相關(guān)工作人員素質(zhì)有待提高

當(dāng)前，我國公共行政管理部門的相關(guān)工作人員的素質(zhì)廣泛較低，特別是一些地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理工作人員的素質(zhì)更是過低。部分行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)低，無法給普通工作人員起帶頭作用，不能樹立一個良好的行為典范，將會直接影響了行政管理部門相關(guān)工作人員的工作效率。部分工作人員缺乏與行政管理相關(guān)的專業(yè)能力，在執(zhí)行工作時隨波逐流，朝三暮四，無法達(dá)到實際的效果。

三、提升公共行政管理效率的有效舉措

公共行政管理效率是權(quán)衡行政管理的重要指標(biāo)，只有管理效率高才能使管理活動能夠科學(xué)有效的進行。我國當(dāng)前的行政管理仍然有公共行政機構(gòu)繁瑣、部門間缺乏協(xié)同以及審批程序繁雜，辦事磨蹭的現(xiàn)象存在。導(dǎo)致這些問題發(fā)生的主要因素是因為我國當(dāng)前的行政管理觀念過于傳統(tǒng)化、規(guī)章制度不夠完善、監(jiān)督力度尚缺和相關(guān)工作人員素質(zhì)低，不盡心盡職等。所以，要想公共行政管理效率得到充分的提升就應(yīng)當(dāng)綜合權(quán)衡，全面改善。

（一）更新行政管理的觀念，跟上時代的步伐

我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展、不斷進步使得社會的腳步也得到了加快，就連人們的思維觀念、言行舉止也因此而改變了，我國當(dāng)前的公共行政管理部門的工作人員需要緊跟時代的腳步，有效采取新的觀念，淘汰傳統(tǒng)思想觀念，全面將公共行政管理效率的提升作為當(dāng)前必須要完成的目標(biāo)。此外，公共行政管理部門的相關(guān)工作人員必須牢記行政管理效率不僅僅是用來權(quán)衡一個國家的行政管理水平，更是和國家經(jīng)濟以及社會穩(wěn)定存在非常重要的影響。要想改變傳統(tǒng)的觀念就要提升自身的效率意識，正確樹立服務(wù)人民的思想觀念，全面掙脫所謂的官僚主義形式，并且有效擺脫當(dāng)前所存在的行政私有觀念，以及樹立正確的時間觀和全局觀。

（二）全面完善相關(guān)的法律與制度

公共行政管理部門只有將制度完善好才能有效提升工作效率，并且充分保證各個部門在進行工作期間能夠有效貫穿，公共行政管理部門只有將行政管理制度全面完善好，這樣才能使工作人員在工作期間科學(xué)、合理的進行。公共行政管理只有依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法進行管理的活動，才能使制度得到有效的完善，這也是建立法制國家最主要的優(yōu)秀。此外，全面完善相關(guān)的法律與制度必須要按照國家當(dāng)前的實際情況實行，充分建立與新時代有效切合的新機制。

（三）提升行政管理工作人員的素質(zhì)

因為工作人員的素質(zhì)低便會導(dǎo)致在工作期間顯得懶散化，從而也使得管理效率不高，因此，提升公共行政管理人員的素質(zhì)是非常重要的。行政管理部門應(yīng)當(dāng)在員工上崗前對其進行相關(guān)的培訓(xùn)，從而有效提高工作人T的專業(yè)能力。還應(yīng)建立一個激勵員工效率的機制，從而全面激發(fā)工作人員的工作效率，培養(yǎng)他們養(yǎng)成積極參與工作的良好狀態(tài)。此外，還應(yīng)當(dāng)對管理部門的工作人員建立一套評估體系，不僅上級對下級要進行評估，下級也應(yīng)當(dāng)對上級進行評估，并且無論是上級還是下級都應(yīng)當(dāng)接受其評估，這樣的方式能夠有效促進工作人員的自我提高，全面提升自我修養(yǎng)，提升公共行政管理效率。

（四）加強公共行政管理的監(jiān)督

公共行政管理部門應(yīng)當(dāng)全面加強監(jiān)督，根據(jù)法律制度嚴(yán)格執(zhí)行工作，而且只有充分加強行政管理部門的監(jiān)督才能正確掌握哪些變革對提升效率有效，哪些決策對提升效率無效。除了對公共行政管理的內(nèi)部監(jiān)督外，還需對社會采取有效的監(jiān)督，因為社會監(jiān)督能夠?qū)π姓芾聿块T的權(quán)利起到束縛的作用，從而充分促進公共行政管理效率的有效提升。

四、結(jié)語

總而言之，公共行政管理效率的提升是我國當(dāng)前極其重要的目標(biāo)，所以，這就需要行政管理部門全面更新行政管理的觀念，跟上時代的步伐，全面完善相關(guān)的法律與制度，加強公共行政管理的監(jiān)督，以及提升行政管理工作人員的素質(zhì)，才能有效提升公共行政管理的效率。此外，加強公共行政管理效率還需根據(jù)當(dāng)前時代的實際情況進行有效的切合，才能更加充分、有效促進公共行政管理效率的提升。

作者簡介：

彭鵬（1990-），男，漢族，甘肅甘谷人，碩士在讀，中國社會科學(xué)院研究生院，研究方向：政治學(xué)（公共行政管理方向）。

公共行政管理論文:淺談我國公共行政管理的發(fā)展

摘 要：社會經(jīng)濟的發(fā)展和公共事業(yè)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。當(dāng)前形勢下，我國公共事業(yè)的發(fā)展與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求不適應(yīng)，影響了社會經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。經(jīng)過深入的研究，總結(jié)出我國公共事業(yè)發(fā)展緩慢的根本原因是公共事業(yè)的行政管理落后，只有落實公共行政管理工作，提高公共行政管理工作質(zhì)量，才能促進公共事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共行政管理；制度；職能；法規(guī)

一、引言

公共事業(yè)是構(gòu)成國民經(jīng)濟整個體系的重要組成部分，大力發(fā)展公共事業(yè)，可以提高人民群眾的物質(zhì)文化水平，也能夠推動社會經(jīng)濟、教育、科學(xué)和文化的發(fā)展。因此加強公共行政管理工作是政府面臨的重要任務(wù)，只有把這項任務(wù)做好才能夠真正地為社會謀福利。

二、公共行政管理的含義

公共行政管理是指行政機關(guān)依據(jù)法律的規(guī)則，運用行政權(quán)力，控制社會成員，約束、強迫其行為的公共管理活動。

這里的公共行政管理的含義涉及了誰管理，管什么和怎樣管的問題。

“誰管理”指的是公共行政管理的主體問題。這里的行政主體普遍來說是指政府，政府作為公共行政管理的實踐者，為公共行政管理做出了巨大的貢獻。

“管什么”是公共行政管理的客體。這里的客體主要包括公共事業(yè)中的人民群。“怎樣管”主要是指行政管理部門運用什么根據(jù)，應(yīng)用什么程序?qū)彩聵I(yè)進行行政管理。

三、公共行政管理面臨的問題

（一）管理制度不健全

在我國公共行政管理制度是不健全的，管理方式也是不合理的，管理水平也是比較低下的。公共行政管理制度缺乏一個民主科學(xué)的決策機制，是不能保證制度的有效執(zhí)行的，一些責(zé)任追究制的權(quán)力監(jiān)督力度也是比較小的，很難保證群眾的利益。其中，以權(quán)謀私，濫用職權(quán)，貪污腐敗的現(xiàn)象也是比較多的，嚴(yán)重?fù)p害了群眾的利益。公共行政管理制度存在這些缺陷的原因是，行政辦事的透明力度不夠，影響了群眾知情權(quán)的實行。再加上政府部門的管理機制不夠完善，缺乏真正的問責(zé)制，使一些政府官員在進行管理中濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。在這樣的公共行政管理制度下，人民群眾的利益是很難得到有效保障的，公共事業(yè)也是很難發(fā)展的。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變欠缺

在當(dāng)前的公共行政管理中，最普遍的一個問題是政府職能的轉(zhuǎn)變沒有得到落實。政府的管理模式依然死板，強制，控制，落后，沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的政府管理模式。政府在管理中過多的干涉企業(yè)的投資經(jīng)營活動，市場監(jiān)管機制尚未建立健全，都嚴(yán)重阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。政府職能轉(zhuǎn)變的欠缺，不僅影響了企業(yè)的正常發(fā)展，也嚴(yán)重影響了公共行政管理水平的提高。

（三）部門管理權(quán)責(zé)不明確

我國的公共行政管理模式雖然在不斷的發(fā)展，但是仍然存在權(quán)力上收，責(zé)任下劃的問題。例如，上級部門聽命于其的主管部門或者以其部門為工作的中心，強調(diào)其的職能及權(quán)力等不合理的現(xiàn)象時有發(fā)生。部門管理權(quán)責(zé)的不明確，使公共行政管理工作處于一片混亂的狀態(tài)，很難保證工作效率。因此，政府應(yīng)該進一步完善發(fā)展公共事業(yè)，保障人民群眾的利益，同時部門要做好招商引資工作，大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟。

四、公共行政管理的有效策略

（一）完善公共行政管理體制

完善公共行政管理體制的主要工作是加強行政監(jiān)督。這里的監(jiān)督主要是指權(quán)力機關(guān)，或者政協(xié)以及群眾的外部監(jiān)督，以及運用輿論的監(jiān)督力量，采用宣傳教育的方式，增加對行政的監(jiān)督力度。通過這種外部監(jiān)督，減少公共行政管理部門濫用職權(quán)，貪污受賄的現(xiàn)象，使公共行政管理環(huán)境變得民主，廉潔。完善行政管理體制的各項法律法規(guī)，政策，規(guī)章制度，在工作中采取靈活的工作方法，及時發(fā)現(xiàn)管理中的問題，然后提出有效的解決方案。通過外部監(jiān)督，完善行政管理體制中的一系列問題，使公共行政管理中存在的問題有法可依，從而促進我國公共行政管理工作的成功開展。

（二）加快轉(zhuǎn)變政府職能

推進我國公共行政管理體制的發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變政府職能，使政府成為服務(wù)型的政府。服務(wù)型的政府能夠自覺接受群眾的監(jiān)督，全心全意為人民服務(wù)，也能夠推動公共行政管理工作的順利開展。例如，一些政府開設(shè)的投訴信箱，就能直觀體現(xiàn)服務(wù)型政府的優(yōu)越性。服務(wù)型的政府在進行公共行政管理過程中，才能真正地為群眾謀福利，深化行政審批制度改革，推進企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展。

（三）加強公共行政法規(guī)的建設(shè)

統(tǒng)一公共行政程序制度的法律化，約束各地區(qū)、各部門之間各司其職。提高行政管理工作效率，解決當(dāng)前行政管理辦事拖拉，執(zhí)法效率低下的問題。建立一套明確的公共行政管理法律責(zé)任規(guī)定，使各部門的法律責(zé)任的明確劃分，讓執(zhí)法者在執(zhí)法活動中，能遵守法律，嚴(yán)格按照規(guī)定辦事。通過對公共行政法規(guī)建設(shè)，改善當(dāng)前公共行政管理中的問題，從而提高執(zhí)法質(zhì)量。

五、結(jié)語

公共行政管理工作是我國政府的一項重要職能，政府只有履行好這個職能，才能真正地成為服務(wù)型政府。公共行政管理工作的完善也是一個漫長的過程，需要政府不斷探索，相信公共行政管理工作通過不斷改變管理方式，會實現(xiàn)公共行政管理的繁榮，從而促進公共行政管理事業(yè)的發(fā)展。

（作者單位：沈陽師范大學(xué)）

公共行政管理論文:新公共行政理論對我國行政管理改革的借鑒意義

新公共行政理論所倡導(dǎo)的民主行政價值以及社會公平等內(nèi)涵可以為我國在行政管理改革的過程中提供一定的參考意義和借鑒價值。本文就以此為基礎(chǔ)，通過對新公共行政理論的深入研究，總結(jié)出我國在行政改革過程中產(chǎn)生的問題，并且根據(jù)問題提出相應(yīng)的解決對策，構(gòu)建我國政府未來的行政改革模式。

一、緒論

公共行政是現(xiàn)今所有國家在政府管理方面一個重要的內(nèi)容，行政改革也就是任何國家在對政府的合法性和國家發(fā)展的要求進行適應(yīng)的過程。我國在行政管理改革的過程中同樣需要選擇一種更為適合的理論，任何一種公共行政理論的產(chǎn)生和發(fā)展都是以一定社會背景為基礎(chǔ)的。我國在改革開放以及社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變之后，我國社會在經(jīng)濟發(fā)展方式、政府決策、市民社會的發(fā)展以及行政方式的改變上發(fā)生了巨大的變化，社會利益結(jié)構(gòu)表現(xiàn)的越來越多元化。新公共行政理論對于社會公平、民主行政以及適應(yīng)性變革的內(nèi)容和我國行政改革的現(xiàn)狀相吻合，是我國行政管理的實踐發(fā)展方向。

二、新公共行政理論視角下我國行政改革存在的主要問題

我國在改革開放的初期，也就是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過渡階段的時候。“重視效率，忽略公平”的方式在一定程度上有利于社會經(jīng)濟的大開放以及對經(jīng)濟生產(chǎn)積極性的調(diào)動，這也是改革開放初期我國所處環(huán)境所決定的。同時，“發(fā)展才是硬道理”的理論是對效率的追求。不過，我國現(xiàn)在已經(jīng)從原來的過渡階段走向了成熟的市場經(jīng)濟體制，社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生非常巨大的變化。傳統(tǒng)形式下的效率優(yōu)先原則已經(jīng)不能夠完全對我國變革中所面臨的問題進行解決。基于這一點，同時結(jié)合新公共行政的相關(guān)理論，對我國的政策、組織體系等方面進行分析后，發(fā)現(xiàn)我國在公共行政改革中存在下列問題：

（一）政策制定中，效率和社會公平不能兼顧

我國在政策的制定和設(shè)計當(dāng)中，對效率和社會公平的關(guān)系不能夠完全的調(diào)和以及兼顧。主要有兩個方面的內(nèi)容：

首先，我國傳統(tǒng)的價值觀中，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念理解錯誤。傳統(tǒng)價值觀眾只是把效率和社會公平在單一的方面尋求協(xié)調(diào)，但是且忽略了經(jīng)濟效率和社會公平是相輔相成的。新公共行政理論所強調(diào)的社會性效率只能在超越傳統(tǒng)價值觀的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)而采取社會性效率的價值體系后，才可能對效率與社會公平的統(tǒng)一有所實現(xiàn)。

其次，我國對于與公民聯(lián)系緊密的政策法規(guī)缺乏社會公平。在這一點上，筆者舉一個例子，我國的社會保障制度要求對效率和公平同時兼顧，效率具體指的是社會保障基金如何使用才能使其實現(xiàn)最優(yōu)的利用，公平指的是在制度的設(shè)計和制定上，要體現(xiàn)社會公平。這些都是我國社會保障的建立意圖所在。不過，在先進的社會保障制度中，社會保障的基金不但可以用于貸款和投資等活動。并且，其覆蓋的范圍也不是很大，投保資金的水平也具有相當(dāng)大的差別。社保基金的過度流動和使用就會使得部分低投保資金水平的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民所擁有的社會保障水平受到損害，這么做也就違背了社會公平的原則。

（二）公共行政組織制度阻礙效率與社會公平的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

我國從改革開放開始，先后提出了“突出效率，淡化公平”、“效率優(yōu)先，兼顧公平”以及“效率中公平，公平下效率”的轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變是對于我國政府對社會轉(zhuǎn)型期國家在各個領(lǐng)域的適應(yīng)能力的突出，不過以行政組織制度的自身穩(wěn)定性為基礎(chǔ)的公共行政組織制度改革并不能與社會發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟相互協(xié)調(diào)。比如說傳統(tǒng)的科層制度以及嚴(yán)格的行政命令方式在一定程度上對于行政效率的提高具有很大的保障，不過對于行政效率的過度看重就會讓很多的公職人員把注意力過度關(guān)注在行政目標(biāo)的完成上，對公民提供的最好服務(wù)以及按照公民的訴求積極地進行回應(yīng)等有所忽略。公共行政過程在傳統(tǒng)的行政審批制度中被強制規(guī)定成為一種流程，并不是服務(wù)。傳統(tǒng)的績效考核制度用犧牲社會公平和浪費社會資源作為代價來建設(shè)政績。這些行為都與社會效率的價值觀相悖，并且這些問題不但存在于政府機關(guān)中，在醫(yī)院、學(xué)校等和公民利益相關(guān)的組織中也大量存在。公共行政組織制度的改革是我國對于效率和社會公平關(guān)系相互協(xié)調(diào)的重要保障，同時也是公共行政改革深化的優(yōu)秀。

（三）公共權(quán)力分配過度市場化損害公民權(quán)利和社會公平

公共權(quán)力分配市場化指的是政府和企業(yè)、社會組織等機構(gòu)在提供的公共服務(wù)上所簽訂的契約。但是目前我國公共權(quán)力分配過度的市場化，這就造成了公民權(quán)利和社會公平遭到了一定的損害。

首先，公共權(quán)力的行使主體多元化對于政府公共權(quán)力掌控能力和政府的責(zé)任進行了削減，導(dǎo)致很多公共服務(wù)所產(chǎn)生的后果并不能對其進行調(diào)控和補償。原因在于公共權(quán)力分配在市場化的條件下進入公共資源，那么它也就會遵守市場規(guī)律，并不是原來的政府單一主體分配方式中公共服務(wù)所認(rèn)定的公民權(quán)利，并且更加壞的結(jié)果在于一些公共行政部門把他們并不是公共服務(wù)的提供者作為理由來對責(zé)任進行逃避。例如，我國的房價調(diào)控，我國的房價一直在漲，并且已經(jīng)對公民社會的基本生活產(chǎn)生了很大的影響，但是政府的很多政策并沒有取得應(yīng)有的效果，筆者分析最為重要的原因就是房地產(chǎn)開發(fā)商所提供的商品房并不屬于公共資源，但是經(jīng)過政府審批的土地又屬于公共資源。這就導(dǎo)致政府在給予房地產(chǎn)開發(fā)商公共資源的同時，也給予了房地產(chǎn)開發(fā)商相應(yīng)的權(quán)利，房地產(chǎn)開發(fā)商就可以在購買的土地上建立起屬于自身的價值，對民生以及社會公平等問題不必進行考慮。不過這么做并不代表著政府也同樣擁有權(quán)利不去考慮社會公平和民生的問題，政府有責(zé)任在土地的競拍的過程中應(yīng)該把土地的使用權(quán)分配給那些能夠?qū)ι鐣胶凸裆钐峁┍ＷC的企業(yè)，建立更多的經(jīng)濟適用房以及保障性住房，對社會弱勢群體的基本生活進行保證。

其次，公共權(quán)力分配過度市場化有可能助長權(quán)力腐敗。公共服務(wù)外包的過程中，很多政府的官員和人之間構(gòu)建了一種灰色的合同，政府官員從這些灰色交易中謀取自身的利益，也就是說政府官員在灰色收入中對公共服務(wù)應(yīng)該具有的資金投入進行了變相的占用，那么這就會使得公共服務(wù)的質(zhì)量不能夠做到更好，對公民基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)權(quán)力的享受造成了損害。比如說我國的公路和橋梁的建設(shè)，很多公路和橋梁在建成之后并不能達(dá)到應(yīng)有的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，原因在于有部分的官員對工程款進行私吞和灰色交易的存在。

三、基于新公共行政理論下我國行政改革的主要對策

（一）深化分配體制改革

我國在收入分配差距問題上最能體現(xiàn)效率和公平兩者之間存在的問題，這也就給我國行政管理改革提出了一項重要的要求。也就是說在行政體制的設(shè)計和制定上要對分配體制的改革進一步深化，并不完全的否定先富帶動后富的理論，因為這個理論是根據(jù)市場經(jīng)濟的客觀發(fā)展規(guī)律而決定的。我們需要解決的關(guān)鍵問題在于怎么先富帶動后富，這首先要求政府不但要對生產(chǎn)力進行解放，同時要利用積極的財政和稅收政策對先富人群的社會責(zé)任進行規(guī)范，幫助社會中的弱勢群體更好的支付。現(xiàn)今的交互性社會并不能讓不同收入水平的公民群體之間達(dá)到價值觀之一，僅僅靠著公民社會的內(nèi)部協(xié)調(diào)，比如說救助或者慈善活動并不能對弱勢群體的生活提供更好的保障，社會公平的問題也就不能夠得到有效的解決。我們只能在政策調(diào)控保障的前提下，從根本上對收入分配差距的問題進行有效的解決才能夠?qū)θ鮿萑后w的生活水平和社會地位提供應(yīng)有的保障，并且社會公平也能夠?qū)崿F(xiàn)。

（二）社會公共行政組織體制改革

在這一點上，主要內(nèi)容包含對傳統(tǒng)科層制度下過于集中的權(quán)利進行分散以及對傳統(tǒng)的績效考核制度進行改革。在這里應(yīng)該明確一點，對集中的權(quán)利進行分散并不代表著對政府的行政效率和能力進行削減，重點在于減少和杜絕公共行政過程中權(quán)力對社會公平的影響，這種分散包含行政組織的內(nèi)部分散和外部分散兩種，內(nèi)部分散主要尋找一種制度設(shè)計，對公共行政人員在行政過程中的價值目標(biāo)進行鼓勵，使其并不是對行政任務(wù)單純的進行完成，更多的是對公民實際服務(wù)訴求和社會公平進行關(guān)注和實現(xiàn)。外部分散指的是政務(wù)公開和市民熱線等可以讓公民參與到政策的制定和安排的過程。傳統(tǒng)的績效考核并不是把盡職盡責(zé)等同于職責(zé)形式化。因為任期制度的存在，會讓更多的在職官員產(chǎn)生政績形式化的想法，往往把這些作為自己升遷的籌碼，這樣一來就會對社會公平和社會資源產(chǎn)生不利影響。和這種行為相比較來說，我們應(yīng)當(dāng)制定一種長期的，以社會公平和公民權(quán)益的保障為目標(biāo)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，對傳統(tǒng)的政績考核制度進行改革，并且加強權(quán)力組織內(nèi)外分散的關(guān)系，政績考核制度改革也是公共行政組織內(nèi)權(quán)力進行分散的一個有效的手段，原因在于政績考核標(biāo)準(zhǔn)往往會導(dǎo)致權(quán)力的過度集中。

（三）社會保障性組織的制度改革

和公民息息相關(guān)的社會保障性組織，比如說醫(yī)院和學(xué)校等，這些組織和機構(gòu)對于公民最基本的權(quán)益提供著保障，政府應(yīng)該對這些社會保障性組織進一步的深化改革，利用政策法規(guī)和一些強制性的手段對社會保障性組織進行規(guī)范，使其能夠杜絕一些不良的現(xiàn)象，比如說不同成績的學(xué)生差距性繳費的現(xiàn)象。同時，國家財政應(yīng)該對公益性社會保障組織的運行和建設(shè)提供應(yīng)有的支持，比如說農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療以及國家貧困生基金等等。這些對于社會性保障組織制度的改革和財政的支持能夠使得公民的基本權(quán)利和社會公平得到最為直接有效的保證，同時也是公民對政府合法性態(tài)度的最為直接的認(rèn)可，意義相當(dāng)深遠(yuǎn)。

（四）提升政府職能，統(tǒng)一公共權(quán)力行使主體

新公共行政理論對社會公平是十分看中的，強調(diào)公民參與和了解公民社會的實際需求，并且對政府職能的加強非常的關(guān)注。對于公共權(quán)力分配過度的市場化，筆者認(rèn)為應(yīng)該對政府的職能進一步的提升，對公共權(quán)力的行使主體進行統(tǒng)一。公共資源作為特殊的社會資源，在我國的社會轉(zhuǎn)型期階段，公共資源配置的過程中往往會出現(xiàn)公務(wù)人員的腐敗現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生不僅來自于公共資源的強壟斷性，而且公共權(quán)力行使主體的多元化也是一個主要的原因。如果想要從根本上對公共資源配置的合理性問題進行解決，那么只是把其寄托于市場化手段是不能夠有效解決的，應(yīng)該對政府的調(diào)控能力和執(zhí)行能力進一步的增強。新公共行政理論強調(diào)社會公平和民主參與，那么就要求政府在為公共服務(wù)提供保障的前提下，也要關(guān)注公民權(quán)益的表達(dá)，并不是公共服務(wù)人的利益。對公共權(quán)力行使主體進行統(tǒng)一的意思在于，我們并不能對公共權(quán)力市場化完全的否認(rèn)，不過對于多元權(quán)利的行使主體，政府應(yīng)該是公共權(quán)力的分配者，由政府提供一定的制度安排和監(jiān)控過程對多元化主體權(quán)力行使的合法性和公平性提供保障。強制力可以作為政府在公共權(quán)力分配的過程中所存在的權(quán)力資源，這是一種積極的權(quán)力資源，可以對政府智能的提升和解決公共權(quán)力的壟斷，優(yōu)秀在于怎么樣利用德育和法制來使強制力成為社會公平和公民權(quán)益保障的有力武器。

（五）加強公職人員價值觀的培養(yǎng)

我國目前正在由權(quán)治轉(zhuǎn)向法治，那么在公共行政的領(lǐng)域中，道德作為一種價值觀的力量可以在公共權(quán)力分配的過程中對公職人員的價值觀產(chǎn)生一定的影響，這也間接導(dǎo)致公共權(quán)力的分配方式和結(jié)果受到一定影響。筆者認(rèn)為，這種價值觀應(yīng)該建立于人格的基礎(chǔ)上，公職人員應(yīng)該具有保證社會公平的行政價值觀，應(yīng)該對政府內(nèi)部的公職人員進行價值觀的培養(yǎng)和監(jiān)督活動。這是一項長久的任務(wù)，應(yīng)該在培養(yǎng)的階段增加憎惡公開和公民參與的內(nèi)容，并且提升公職人員的道德建設(shè)。

（作者單位為浙江省海寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會）

公共行政管理論文:公共行政管理的創(chuàng)新

我國當(dāng)前處于社會轉(zhuǎn)型期，政治經(jīng)濟體制改革正逐步推進與深化發(fā)展。在這種背景下，政府機構(gòu)改革也取得了較大的成就，特別是在公共行政管理領(lǐng)域，公共行政管理已經(jīng)開始由權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，而這一改變無疑是為我國服務(wù)型政府的建設(shè)開辟了一條新的道路。然而，我國公共行政管理工作并非完善無瑕，事實上，它在當(dāng)今新的歷史時期中面臨著如何創(chuàng)新的問題。該文分析了我國公共行政管理的現(xiàn)狀及問題，并就如何創(chuàng)新公共行政管理方法提出了幾點對策。

我國自實行改革開放以來，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變化，而這種劇烈的變化對我國社會的發(fā)展而言是一把雙刃劍，因為它既使我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了突飛猛進的進步，同時又引發(fā)了一系列的社會矛盾。究其矛盾發(fā)生的根本原因，主要在于我國的社會行政管理沒有跟上社會發(fā)展的步伐。因此，我們有必要積極探索一種新的行政管理模式。公共行政管理是我國政府或公共行政組織對國家或社會公共事務(wù)進行管理的活動，是我國行政管理的表現(xiàn)形式，要想使我國改革開放以來就存在的深層次社會矛盾與問題得到根本性的解決，就要從創(chuàng)新公共行政管理著手。下面筆者來對此進行具體的分析。

1.公共行政管理概述

公共行政管理作為一種國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理方式，在現(xiàn)代社會的大部分國家均得到應(yīng)用。而我國的公共行政管理在經(jīng)歷了幾十年的時間之后，逐步表現(xiàn)出了與國家發(fā)展路徑整體上的相協(xié)調(diào)、部分中存矛盾的穩(wěn)定形態(tài)[1]。在這種態(tài)勢下，我國的經(jīng)濟、政治、社會公共生活等方面均得到一定的發(fā)展。需要注意的是，這些方面的成就的獲得與公共行政管理的幾個特點有莫大的關(guān)聯(lián)。

公共行政管理具有四個方面的特點：第一，公共行政管理具有全面性。所謂的全面性是指它在國家資源調(diào)配與事務(wù)處理方面具有一定的掌控權(quán)。公共行政管理對國家資源的調(diào)配不僅是指物質(zhì)資源的調(diào)配，同時也包括對精神層面的人力或思維資源的調(diào)配，而這兩種調(diào)配形式幾乎將囊括了社會生活的各個方面，因而它的全面性的特點得到了體現(xiàn)。第二，公共行政管理具有公平性的特點。公平公正是我國政府推崇的治國原則，而實際上公平性也在我國政府機構(gòu)的工作中得到了體現(xiàn)，對社會各個階層、各個行業(yè)中的人群產(chǎn)生了重大的影響[2]。盡管公共行政管理的公平性受到公共行政單位和相關(guān)法律條文的約束，但是恰恰因為這一點，我國公共行政管理的公平性處在科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)與合理的約束范圍中，所以受權(quán)勢的影響較小，公平性受到保護。第三，公共行政管理具有強制性的特點。強制性是我國政府部門依法實施監(jiān)管手段的過程中所表現(xiàn)出來的特性，是公共行政管理的重要特點。就公共行政管理的監(jiān)管對象而言，政府部門所監(jiān)管的對象都要受到法律法規(guī)的制約，并且這種制約是強制性的，如果沒有得到執(zhí)行就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；就公共行政管理的監(jiān)管制度來看，國家行政管理制度在內(nèi)容方面落實了強制性的基本原則；而從公共行政管理工作的建設(shè)方面來看，資源調(diào)配與人員調(diào)控都強化了強制性的原則。第四，公共行政管理具有宏觀性的特點。宏觀性就是不僅要考慮局部，更要考慮全局。政府作為公共行政管理的重要機構(gòu)，對宏觀性這一特點的表現(xiàn)比較明顯，政策扶持和制度管理等都屬于公共行政宏觀性管理[3]。在這些工作中，政府不僅要研究歷史文獻資料，而且還要對現(xiàn)階段的工作情況進行具體的分析，并從中找出問題，最后再從宏觀性的角度制定解決對策并付諸實施。

2.我國公共行政管理的現(xiàn)狀及問題

當(dāng)前，我國公共行政管理工作在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下取得了很大的進步，但是，社會轉(zhuǎn)型期這一客觀性的歷史背景使得我國公共行政管理仍然存在著一些問題。筆者根據(jù)相關(guān)的工作經(jīng)驗總結(jié)出以下幾點。

我國公共行政管理工作中新理念與傳統(tǒng)觀念同時存在。新理念和傳統(tǒng)觀念的同時存在具有深刻的歷史原因。我國的市場經(jīng)濟體制建立起來之后，國家開始重視與市場經(jīng)濟和世界經(jīng)濟貿(mào)易相關(guān)的新觀念，于是中央和地方性的培訓(xùn)班開辦起來，地方政府官員及基層工作人員普遍接受了培訓(xùn)班的教育，而這些新的觀念就是在這種情況下得到傳播[4]。然而，這種觀念上的轉(zhuǎn)變并不代表它能夠迅速在管理工作中得到體現(xiàn)，換言之，新觀念與管理工作之間還需要有一個過渡期。就現(xiàn)狀而言，新觀念的應(yīng)用還不夠深入，而與此相反的是，傳統(tǒng)的管理觀念在政府管理中得到了鮮明的體現(xiàn)，在法律、規(guī)章制度等的操作上具有明顯的優(yōu)勢。在這種新舊交雜的情況下，政府的角色并沒有發(fā)生很大的改變，它仍然是行政命令發(fā)出的主體，是權(quán)力的中心。以招商引資為例，企業(yè)的招商引資仍然需要政府發(fā)揮牽頭的作用，而投資者也對政府所引導(dǎo)的投資項目比較放心。這就說明，我國的公共行政管理工作中，傳統(tǒng)觀念仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，新的管理模式與方法需要建立起來。

我國的服務(wù)行政與命令行政并存。命令行政是我國計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，而自從我國實行改革開放、加入世界貿(mào)易組織以來，行政管理就面臨著從命令行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的問題。然而現(xiàn)實情況是，服務(wù)行政尚處于建設(shè)當(dāng)中，而命令行政也同時存在于政府行政管理中，形式簡單、只體現(xiàn)長官的意志[5]。從歷史經(jīng)驗教訓(xùn)來看，計劃經(jīng)濟不符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，作為它的產(chǎn)物的命令行政也沒有理由在新的發(fā)展時期繼續(xù)推行。但是，我國市場經(jīng)濟體制的建設(shè)仍處于發(fā)展階段，公共行政管理雖然克服了一定的命令性管理，但是命令行政在這種情況下仍然具有一定的存在基礎(chǔ)：一方面，上級政府給下級政府設(shè)定管理目標(biāo)，下達(dá)管理任務(wù)，對沒有完成任務(wù)的政府官員給予免職處理等，使得命令行政具有了執(zhí)行的動力。另一方面，行政管理的工作人員，為了取得工作業(yè)績，也需要使用命令行政。因為命令行政的實施比服務(wù)行政更為簡便、快捷，能夠迅速突出工作成績，而這一點是許多從政人員獲得晉升的必備條件。

我國的制度行政和非制度行政同時存在。我國建國初期的民主法制建設(shè)尚沒有完善，并且舊中國所遺留下來的專制傳統(tǒng)比較多，而在第九屆全國人大第二次會議中，依法治國的基本原則才以憲法的形式確定下來。而作為依法治國的實現(xiàn)形式，制度行政在我國政府管理中也經(jīng)歷了一個漫長的、不斷改進的過程。但是就其實際的實施效果來看，法制缺失的情況仍然存在，特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域，法制的建設(shè)總是落后一步。所以，當(dāng)前的形勢是制度行政缺乏有力的制度支持，比如在行政的決策、管理、監(jiān)督等方面，就沒有一個具體的制度作為保障，而只具有籠統(tǒng)的規(guī)定。在這種制度缺失的情況下，非制度行政就有了生長的土壤，在公共行政管理工作中發(fā)生作用。歸根結(jié)底，非制度行政是行政立法緩慢以及有法不依這兩個原因所造成的，而現(xiàn)階段制度行政與非制度行政的并存既表明我國的行政法制建設(shè)取得了一定的成果，同時也表明我國的行政法制建設(shè)還需要得到進一步的完善。

3.我國公共行政管理的創(chuàng)新

我國公共行政管理的創(chuàng)新可以從以下幾點來進行：

轉(zhuǎn)變行政管理觀念，建設(shè)服務(wù)型政府。在我國發(fā)展市場經(jīng)濟的背景下，政府的角色應(yīng)該從以前的權(quán)力主體轉(zhuǎn)變成服務(wù)者，在市場活動中發(fā)揮引導(dǎo)作用。具體而言就是要成全企業(yè)的獨立的經(jīng)濟權(quán)力主體地位，并且讓社會權(quán)力回歸社會。我國企業(yè)一貫對政府的依賴性比較強，特別是國有企業(yè)，生產(chǎn)計劃、銷售計劃等幾乎都由政府包攬，而如果這種情況還不改變，那么企業(yè)就無法成為獨立的經(jīng)濟權(quán)力主體。企業(yè)沒有掌握經(jīng)濟權(quán)，就無法在市場經(jīng)濟環(huán)境下長期生存。對此，作為公共行政管理機構(gòu)，政府部門要轉(zhuǎn)變行政管理觀念，以服務(wù)于企業(yè)建設(shè)代替主導(dǎo)企業(yè)建設(shè)，不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營與規(guī)劃。除此之外，讓社會權(quán)力回歸社會也是創(chuàng)新公共行政管理工作的一個重要手段。公共行政管理的對象是國家事務(wù)和社會公共事務(wù)，而當(dāng)今的情況是社會團體、社會組織逐漸增多，并且在公共事務(wù)的處理方面發(fā)揮著很大的作用。對此，政府應(yīng)該順應(yīng)這一發(fā)展形勢，積極引導(dǎo)社會力量的發(fā)展，改變包攬一切的做法，改為讓社會團體、社會組織等在社會公共事務(wù)中擔(dān)當(dāng)重要角色[6]。通過這種方式，使社會權(quán)力終究回歸到社會中。

創(chuàng)新行政制度。行政制度是公共行政管理的重要前提條件，要想創(chuàng)新公共行政管理，就要從創(chuàng)新行政制度開始。首先，建立聽證制度。聽證制度在一些地方政府機構(gòu)中已經(jīng)建立起來，并取得了良好的效果，這就更加說明它的實施的必要性與可行性。通過聽證制度，人民群眾能夠?qū)残姓芾砉ぷ鞅磉_(dá)自己的意見與建議，而政府部門也能夠從中找到工作的不足之處。其次，建立公共質(zhì)詢制度。公共質(zhì)詢制度是建立在公民有知情權(quán)的基礎(chǔ)之上的，為了提高行政的透明度，政府就要對公民及社會組織等就行政管理問題做詳細(xì)的解釋，使公民和社會組織等對公共行政管理具有充分的了解。最后，建立行政公決制度。行政公決制度是實現(xiàn)行政民主化的重要形式，確切地說是發(fā)展直接民主的方式。因為它是通過公民直接參與行政的方式來達(dá)到目的。行政公決制度在我國的實施尚處于探索階段，筆者認(rèn)為，這一制度建設(shè)應(yīng)該在全國范圍內(nèi)得到推廣。

善于利用電視網(wǎng)絡(luò)等新媒體來實施監(jiān)督。新媒體在現(xiàn)代社會中已經(jīng)得到普及應(yīng)用，而且它在政府監(jiān)督中的作用也已經(jīng)得到了體現(xiàn)。而創(chuàng)新公共行政管理不僅僅是要使用新媒體，同時還要在使用新媒體的過程中不斷改進這種媒體監(jiān)督的方式。首先，新媒體的不透明現(xiàn)象要得到整治，只有這樣，監(jiān)督才有意義，新媒體才能夠發(fā)揮實際的監(jiān)督作用。其次，與新媒體監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)該建立起來，填補法律空缺，讓新媒體監(jiān)督具有法律作支撐，而能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。最后，新媒體也要努力完善自身的內(nèi)部機制建設(shè)，從根本上提高新媒體在監(jiān)督公共行政管理上的能力。

提高辦事效率。我國公共行政管理工作普遍存在著辦事效率低的情況，而造成這一問題的主要原因就是政府機構(gòu)臃腫，人浮于事。在創(chuàng)新公共行政管理的方法上，必須針對這一點做出改進，而改進工作要以提高辦事效率為優(yōu)秀，以“精兵簡政”作為改革的實施方向。對此，“一站式”辦公、“現(xiàn)場辦公”等新的制度就可以在其中得到應(yīng)用。以“一站式”辦公為例，政府在辦公過程中既控制了資源配置權(quán)，又控制了各種審批權(quán)，在這種辦公模式下，于是資源配置與審批工作可以在同一個地方完成，這就大大提高了行政工作人員的辦事效率。需要注意的是，這種形式要在政府職能徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、引導(dǎo)型的情況下才能夠取得良好的實施效果。

公共行政管理的創(chuàng)新是國家和社會發(fā)展到一定階段所做出的要求，對國家及社會的發(fā)展具有積極的作用。我國公共行政管理工作的創(chuàng)新，需要回歸到現(xiàn)實問題中，從公共行政管理的現(xiàn)狀中找到突破口，據(jù)此對現(xiàn)行的公共行政管理工作展開探索，找到創(chuàng)新的方法。而在這個過程中，都必須秉持一個原則，即公共行政管理的一切創(chuàng)新都是為了讓政府機構(gòu)更好地服務(wù)于公民。只有這樣，我國的公共行政管理創(chuàng)新才是有意義的創(chuàng)新。

（作者單位：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院）

作者簡介：劉佳佳（1985―），女，山西省晉城市人，工作單位：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，職務(wù)：學(xué)生，研究方向：公共管理。

公共行政管理論文:提升國內(nèi)公共行政管理效率問題的措施

摘要：現(xiàn)今，國內(nèi)公共的行政管理效率低下，遠(yuǎn)不能達(dá)到要求。然而行政部門的管理效率問題卻是制約著不僅企業(yè)甚至國家的發(fā)展和效益。連年的探究和改進雖然在一定的程度上改變了這種狀況，然而仍然不盡人意。本文對當(dāng)下的影響公共行政管理的主要因素進行了分析和探索，并且提出了相應(yīng)的提高公共行政管理效率的措施。

關(guān)鍵詞：公共行政 管理效率 因素 措施

所謂的公共行政管理效率，就是指要求人們以科學(xué)有效的方式，將提升工作效率作為目的，同時將社會以及環(huán)境因素納入考慮范圍，完全的發(fā)揮人的能力和作用以此來達(dá)到和實現(xiàn)最好效果的管理。然而我國的公共行政管理一直以來較為低下從而不能達(dá)到要求，盡管經(jīng)歷了多年的整改，其效果也是不盡人意。如何提高公共行政管理的效率是一個令人深思的問題。

一、公共行政管理效率低下的影響因素

1.管理體制的問題

我國一直使用的管理方式和體制是由蘇聯(lián)的管理體制而借鑒來的，在建國初得到完善而建立。在建國初各種社會主義的建設(shè)和富有特色的改造運動中起到了重要的作用。然而它卻是有其適應(yīng)階段的，在現(xiàn)今的社會主義建設(shè)事業(yè)中便暴露出了其缺點和缺陷。例如官僚體制而引發(fā)的官僚主義和現(xiàn)象，尸位素餐、空余職位閑多、兵多而官少。又如部門繁多、機構(gòu)復(fù)雜、結(jié)構(gòu)臃腫等等。這些問題和現(xiàn)象都是存在于管理體制中進而影響公共行政管理效率的因素。

2.行政管理的人員問題

行政管理人員問題，主要集中在行政管理人員的素質(zhì)方面。行政人員的素質(zhì)是否夠高，是影響行政管理效率的重要因素。在現(xiàn)階段，此方面存在的主要問題有兩方面。一方面是行政管理人員本身的素養(yǎng)達(dá)不到要求。不論是政治思想素養(yǎng)還是道德知識要求以及業(yè)務(wù)辦公能力都不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，因此而影響行政管理效率的提升。另一方面就是行政管理人員的整體素質(zhì)問題，現(xiàn)在的管理制度以及體制使其不能夠很好地適應(yīng)新型的行政管理工作的要求。

3.行政管理的思想觀念問題

首先，便是在法律方面的意識問題。公共行政管理的行政工作是代表全體人民利益和效益的工作，因此就必須嚴(yán)格的遵守和履行社會主義的法律制度和要求，對于法律制度觀念的缺乏，是現(xiàn)今行政工作的一個較為薄弱的方面。其次，就是行政工作的效率觀念方面的問題。缺乏新型的效率觀念，會導(dǎo)致結(jié)構(gòu)臃腫繁雜、不利于辦公，在行政管理工作當(dāng)中要拋棄低下的效率，提升管理效率。

4.行政管理的技術(shù)問題

新型的行政管理方式，是提高公共行政管理效率和保障其高速運行的必備條件。然而這方面也存在其問題，首先便是受個人的因素影響。僅憑個人智慧是無法實現(xiàn)高效率的，必須全面的綜合結(jié)合各門科學(xué)從而保障公共行政管理的運行。其次，就是我國現(xiàn)在的科技水平還不能夠滿足以現(xiàn)代化手段來改造公共行政管理。

二、提升國內(nèi)公共行政管理效率的有效措施

1.合理化行政管理體制，提升公共行政管理效率

第一，要對行政體制進行深層次的改革，嚴(yán)格的劃分職權(quán)，避免尸位素餐，建立多層次的管理制度，切實的落實責(zé)任制度。第二，以合理的根據(jù)和依據(jù)建立行政機構(gòu)體制，精簡職位，提高效能，取消多余或重疊的職位，簡化行政機構(gòu)。第三，合理設(shè)置管理機構(gòu)的比例，健全結(jié)構(gòu)分類，改善現(xiàn)今機構(gòu)龐雜卻監(jiān)督力低下的狀況。與此同時，也要適應(yīng)社會改革的需要，合理的設(shè)置管理部門。為了鞏固和落實精簡的原則和結(jié)果，還要采取一系列的適合措施以避免上述狀況的出現(xiàn)和發(fā)生。

2.提升公共行政管理人員的素質(zhì)，確保公共行政管理效率

第一，對于行政管理人員的各方面素養(yǎng)要有一定的要求和標(biāo)準(zhǔn)。強化行政管理人員的知識培育和專業(yè)訓(xùn)練，使其能夠有充足的理論知識來適應(yīng)工作的需求。力求達(dá)到專業(yè)化以及職業(yè)化的要求，以充足的專業(yè)知識提升較好的工作處理能力。第二，應(yīng)該因地制宜，根據(jù)能力的不同合理的安排人員的崗位，做到人員能力與工作崗位需求相適應(yīng)。例如初級的行政管理人員要具備最基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)能力，能夠解決各類問題而高級行政人員應(yīng)當(dāng)具有領(lǐng)導(dǎo)和決策的能力。第三，就是要求作為領(lǐng)導(dǎo)的行政人員要能夠以正確無誤的方式進行工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極的調(diào)動人員的熱情和創(chuàng)造能力。

3.行政管理方式的新型化與現(xiàn)代化，保證公共行政管理的效率

新型的公共行政管理手段要求以科學(xué)的手段進行管理，同時這也是高效管理的物質(zhì)保障。其設(shè)計的方面很廣而工作量極大，就必須要借助現(xiàn)代化的方式進行行政工作的處理。第一，要對行政工作進行明確的區(qū)分以確定現(xiàn)代化的應(yīng)用，例如對于連續(xù)而常規(guī)的行政工作要采取編制程序借助計算機的方式處理，而非連續(xù)性的工作依然要依靠行政人員的專業(yè)技能來處理。第二，在公共行政管理的工作中不僅僅要借助現(xiàn)代化的機器如計算機，也要借助現(xiàn)代化的理論和思想如信息論等來提高公共行政管理的效率。

三、結(jié)語

公共行政管理的效率問題一直是備受關(guān)注的重要問題，不斷的提升工作效率也是管理學(xué)積極研究的問題。如何科學(xué)有效的提升工作效率，應(yīng)作為積極改革和研究的方向而不斷的提出有關(guān)措施從根本上提升國內(nèi)的公共行政管理效率。

（作者單位：中國計量學(xué)院；浙江 杭州 310018）

公共行政管理論文:公共行政管理教學(xué)方法的改進與優(yōu)化

摘要：隨著信息技術(shù)革命的不斷發(fā)展以及現(xiàn)實需要的不斷改變，當(dāng)代公共行政管理不管是實踐還是課堂教學(xué)都發(fā)生了巨大了變化。本文結(jié)合公共行政管理課堂教學(xué)的過程和特點，結(jié)合公共行政管理的理論和實踐需要，對公共行政管理的教學(xué)方法提出改進與優(yōu)化，力求能夠給實踐帶來實際作用。

關(guān)鍵詞：行政管理 教學(xué)方法 改進 優(yōu)化

公共行政管理課堂教學(xué)的宗旨是提高學(xué)生的行政理論素質(zhì)和行政實踐能力。在當(dāng)前的公共行政管理教學(xué)中，一方面由于以往的片面灌輸式教學(xué)方法，學(xué)生很難完全掌握公共行政知識；另一方面伴隨著公共行政實踐運動的發(fā)生以及信息技術(shù)革命的擴展，我們對于公共行政管理課堂教學(xué)又提出了更高的要求。為此，在這種雙重形勢下，改進和優(yōu)化公共行政管理教學(xué)方法，就成為一項迫切需要完成的任務(wù)。筆者在本文主要從公共行政管理教學(xué)方法的理念優(yōu)化和實踐優(yōu)化兩個方面進行分析。

一、公共行政管理教學(xué)方法理念上的改進和優(yōu)化

傳統(tǒng)的公共行政管理教學(xué)方法主要是采用灌輸?shù)姆椒ǎ處熓钦n堂的主體，將大量知識直接傳輸于學(xué)生，并沒有關(guān)注學(xué)生在此過程中有沒有接受消化知識。所以，從理念上進行公共行政教學(xué)方法的改進和優(yōu)化，可以從以下幾個方面入手。

1.轉(zhuǎn)變教學(xué)主體，學(xué)生為主

在公共行政管理的課堂教學(xué)中，我們要改變以往的教師主體的教學(xué)方法，讓學(xué)生成為學(xué)習(xí)的主體。一方面，讓學(xué)生成為課堂主角色，充分發(fā)揮學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力，讓學(xué)生自由提問，教師進行問題提示；另一方面，教師是學(xué)生學(xué)習(xí)的輔導(dǎo)者，教師主要對學(xué)生的學(xué)習(xí)疑問進行引導(dǎo)式回答，培養(yǎng)學(xué)生的探索學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)興趣。

2.教學(xué)過程與結(jié)果并重

首先在公共行政管理教學(xué)的過程中，我們要引入公共行政實踐的發(fā)展情況，培養(yǎng)學(xué)生理論和實踐相結(jié)合的運用能力，要和實踐相結(jié)合。其次，注重公共行政管理教學(xué)的結(jié)果，對于課堂教學(xué)結(jié)果進行考核和檢查，評估實際教學(xué)結(jié)果是否真的讓學(xué)生學(xué)到了知識以及知識學(xué)習(xí)的程度，教師的教學(xué)方法是否滿足學(xué)生學(xué)習(xí)要求等。

3.教學(xué)方法整體優(yōu)化理念

公共行政管理是一個整體，公共行政管理的教學(xué)方法也是一個整體，它是由無數(shù)教學(xué)系統(tǒng)要素所組成，所以我們必須樹立公共行政教學(xué)方法改進和優(yōu)化的整體思想觀念。一方面，我們要對公共行政管理教學(xué)的各個具體方法進行改進和優(yōu)化；另一方面，我們需要對公共行政管理教學(xué)方法進行頂層設(shè)計，將各種具有特色的和優(yōu)勢的教學(xué)方法進行合理優(yōu)化組合，促使它們發(fā)揮綜合性優(yōu)勢。

二、公共行政管理教學(xué)方法實踐過程的改進和優(yōu)化

在公共行政管理教學(xué)實踐中，進行優(yōu)化教學(xué)的方法有很多。為此，筆者結(jié)合公共行政管理實踐需要，總結(jié)出以下幾種公共行政管理的教學(xué)方法。

1.個案教學(xué)法

在公共行政管理的教學(xué)中，我們要多對以往公共行政的實踐案例進行匯編、分析和總結(jié)，用具體的案例向?qū)W生傳授知識，讓學(xué)生在實際事務(wù)中學(xué)習(xí)公共行政理論和實踐運用。首先由教師在課堂中提供典型的公共行政案例，并且針對案例，向?qū)W生提出問題，學(xué)生自主探究問題解決，培養(yǎng)學(xué)生的自主解決問題能力和創(chuàng)新能力。

2.模擬教學(xué)法

模擬教學(xué)方法主要是在教學(xué)過程中設(shè)置一定的公共行政教學(xué)情境，學(xué)生和教師分別擔(dān)任不同的角色，比如學(xué)生分別擔(dān)任公民和官員，教師擔(dān)任法官等，模擬實際公共行政事件，讓學(xué)生在實際經(jīng)歷中習(xí)得知識、鍛煉能力。

3.專題討論法

專題討論方法主要是將公共行政管理的知識分成不同的專題，比如公共行政主體、公共行政財政等，分別對每一個專題，在一個時間段內(nèi)進行集中討論學(xué)習(xí)。在教學(xué)過程中，可以根據(jù)大學(xué)生尤其是高年級大學(xué)生文化水平高、接受能力強的特點，按照幾個專題來講。通過這樣的專題學(xué)習(xí)討論，給學(xué)生們留下了深刻的印象，容易掌握公共行政管理的優(yōu)秀內(nèi)容。

4.多媒體技術(shù)運用

二十一世紀(jì)是信息技術(shù)的時代，我們在公共行政管理教學(xué)中，可以充分利用多媒體技術(shù)，將公共行政的理論知識、視頻講座和圖片等集合于一體，豐富公共行政教學(xué)的內(nèi)容，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。

總之，在公共行政管理教學(xué)中，教學(xué)方法至關(guān)重要。一方面，教學(xué)方法影響到實際的公共行政管理知識能否真實和正確的傳達(dá)，另一方面，教學(xué)方法影響學(xué)生學(xué)習(xí)公共行政管理知識的效率和效果。所以，優(yōu)化和改進公共行政管理的教學(xué)方法，是目前公共行政管理教學(xué)中迫切需要解決的問題。筆者在本文針對公共行政管理教學(xué)方法所提出的改進和優(yōu)化之路，希望對于公共行政管理教學(xué)實踐具有一定積極作用。

公共行政管理論文:公共行政心理在行政管理中的作用探究

摘 要：行政管理是針對社會公共事務(wù)進行管理，采用科學(xué)有效合理的管理方式，盡量的減少人力資源、物力、資金以及時間的浪費和消耗，更好的增強行政效果。想要更好的提高行政效率就需要進一步的提升行政人員的辦事能力，因此，行政管理的主要措施就是進行人才的管理。只有進一步的提升行政人員的辦事能力，才可以更好的提升行政水平。那么怎樣更好的提升行政人員的行政能力呢？主要在于提升行政人員的心理素質(zhì)，讓行政人員擁有良好的心理素質(zhì)，才可以更好的促進行政管理的進行。

關(guān)鍵詞：公共行政心理；行政管理；解決措施

0 引言

那么行政心理的實際含義是什么？就是指在行政中的人員所存在感覺、情感、態(tài)度以及性格的總稱，還是對行政關(guān)系和行政活動的主動的感性反應(yīng)模式。行政體系中的工作人員主要包括實施行政管理的人和承受行政管理的人，也就是行政的主客體。那么行政心理的關(guān)鍵就是人員對于社會行政、經(jīng)濟情況以及政治情況的主觀反映，也是屬于社會精神現(xiàn)象的主要成分，并且利用行政行為更好的反映到政治體制中的社會政治制度。

1 公共行政心理在實際管理中的效用

1.1 公共行政心理是行政理論的主要動力

行政理論是對現(xiàn)實生活中所存在的行政活動和行政關(guān)系的實質(zhì)反映，其中的過程也是慢慢的深入，由低到高，從量變引起質(zhì)變的漫長發(fā)展，從而把感性認(rèn)識上升到理性認(rèn)識的高度。在這個過程中，不但要有選擇性的吸收前人的經(jīng)驗和理論，而且行政心理是一種感性的反映，屬于低層次的社會意識，也為行政理論提供了具有實質(zhì)性和感性的信息，也是行政管理中不可或缺的一部分。當(dāng)然，公共行政心理對于理論人員也產(chǎn)生了影響，根據(jù)原有的階級心理、民族心理以及政治心理，對于一些感性資料進行分析和研究，區(qū)分好壞，并且采用適當(dāng)?shù)男问桨炎约旱男睦砬闆r融合到研究的結(jié)果中去。

1.2 公共行政心理促進了行政理論的發(fā)展和改變

行政理論的進步與廣大的人民和眾多的行政人員的心理要求分不開，也是階級和社會的心理需求。公共行政心理不但能夠更好的促進行政理論的進步，還對行政理論的發(fā)展起著重要的導(dǎo)向作用。行政理論發(fā)展的社會元素就是階級、社會、行政人員以及眾多人民群眾的心理需求。健康的行政心理，可以幫助人們從實際上去解決問題，讓行政理論向更為深入的方向發(fā)展。然而消極的心理因素，為更好的完善行政理論提供了經(jīng)驗，指明了方向。比如：改革開放以來理論的發(fā)展，主要是人們對于改革開放的認(rèn)同和愛戴。相反的，完全按照西方的模式來進行，就不會得到人們的支持和贊同，也就不能更好的向前發(fā)展。

相應(yīng)的，把理論與實踐相結(jié)合，在實踐中進行進一步的發(fā)展，理論的進步與人們的心理因素是有很大關(guān)系的。比如人們對于社會事物的熱衷程度，最先反映出來的是在人的心理上面，正是因為這種心理情況又讓人們對于所熱衷的問題進行更為深入的研究和發(fā)展，并且進一步的推動理論的發(fā)展和演變。[1]

1.3 公共行政心理對于行政理論的傳遞有著重要的作用

有跡象表明，如果一個理論能夠很好的被人們或是行政者心理所接受，就能夠得到廣泛的傳播。相反，那種不被人們接受或討厭的理論，就很難進一步發(fā)展。對于行政理論的傳播，公共行政心理的作用是十分重要的。能夠正確的適應(yīng)和滿足人們心理要求的行政理論，才能得到廣泛的發(fā)展和推廣，被人們和行政者所接受，并且得到進一步的發(fā)展和深化。列寧曾經(jīng)說過馬克思主義的發(fā)展和傳播，馬克思主義之所以被這么多的人所接受和認(rèn)同，主要是因為馬克思理論包含了革命階級中眾多人的心理特征。行政傳播具有這樣的效用，具有告知效用、教育效用以及導(dǎo)向效用，這三個功能組合在一起，并且繼續(xù)向前發(fā)展。然而接受者的注意、感覺、聯(lián)想、認(rèn)知、興趣和接受等一些心理原因和效用，對于行政理論的發(fā)展都有重要的作用。

1.4 公共行政心理對于團結(jié)行政內(nèi)部的力量有著重要的作用

所謂行政組織是由行政人員構(gòu)成，尤其體現(xiàn)在人們心理狀態(tài)的發(fā)展。從心理的角度來說，就是從心理和精神的層面來看待行政組織，行政組織就是其中的工作人員對于債權(quán)的觀念意識、情感溝通以及思想上面的交流等形成的一種集體化的意識。這種集體具有很強的組織意識，在每個員工間的團結(jié)力、思想層面上的配合性都比較強，使得該組織具有很好的精神面貌。第一，從細(xì)微的角度來看，行政人員是行政組織的主要成分，其中的心理情況對于行政組織有直接的影響。行政人員的心理狀況主要體現(xiàn)在動機、價值層面以及感情等方面，只有該組織團結(jié)一心才能更好的完成任務(wù)。第二，從組織的層面來看，要充分的發(fā)揮行政組織的作用，以便在行政內(nèi)部形成一種團結(jié)的力量，讓行政人員之間形成健康的心理狀態(tài)，彼此進行心理上的相容。所謂心理相容就是指行政組織和人員之間、人員與人員之間在內(nèi)心上互相尊重、互相關(guān)心、互相理解和接受。心理相容是增強行政組織團結(jié)力的主要方針，一個行政組織想要更好的發(fā)展，就需要充滿生機和力量。

1.5 公共行政心理對于行政領(lǐng)導(dǎo)具有促進作用

公共行政心理對于行政的發(fā)展具有重要的作用，在進行行政管理的時候，人始終是其中的關(guān)鍵因素，如果人的問題解決不好，就會使得行政組織癱瘓。好的領(lǐng)導(dǎo)人都很在乎人際間的交往，重視內(nèi)部人員的人格和價值，讓成員得到更好的發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成主要是由領(lǐng)導(dǎo)人員和被領(lǐng)導(dǎo)人員，所以領(lǐng)導(dǎo)的好壞與領(lǐng)導(dǎo)人員的心理和被領(lǐng)導(dǎo)人員的心理有很重要的關(guān)系。首先要求領(lǐng)導(dǎo)者具有勇敢、堅持不懈以及廣闊的胸懷等健康的心理狀態(tài)，從而樹立好個人形象，樹立威信，讓內(nèi)部人員所尊敬。再者就是被領(lǐng)導(dǎo)人員要有組織的意識，認(rèn)真服從領(lǐng)導(dǎo)的安排，接受任務(wù)后認(rèn)真完成，敢于說實話，行動敏捷等良好的心理狀態(tài)，從而促使行政管理的進一步發(fā)展。通過這種方式來建立良好的行政心理狀態(tài)，進一步的提升人員的心理，促使我國的行政管理事業(yè)朝著更加健康的方向發(fā)展。[2]

2 關(guān)于培養(yǎng)行政人員健康心理的措施

根據(jù)上面的描述，在綜合行政理論和心理學(xué)的相關(guān)知識，對于如何培養(yǎng)行政人員的良好行政心理提出以下幾點意見：

公共行政管理論文:我國政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇和創(chuàng)新趨勢

[摘要]深化政府公共行政管理體制改革，是加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求。建立規(guī)范有序、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效的政府公共行政管理體制，是當(dāng)代我國政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇。在這種目標(biāo)下，政府必然由全能型向有限型、由管制型向服務(wù)型、由人治型向法治型、由自利型向公利型改革發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府；公共行政管理體制；改革創(chuàng)新

深化政府公共行政管理體制改革，是加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求，更是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。改革開放以來，我國一直在努力地探索建設(shè)中國特色的行政管理體制，先后進行了六次比較集中的行政管理體制改革，總體上已形成基本適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)需要的行政管理體制。①近年來，黨和政府著力推動經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展的軌道，取得了重要進展。與此同時，政府公共行政管理體制改革和政府自身建設(shè)成效明顯，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展以及成功應(yīng)對國內(nèi)外各種突發(fā)事件提供了有力保障。但是也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展中仍然存在不少違背科學(xué)發(fā)展要求的現(xiàn)象，面對新形勢、新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，如政府職能轉(zhuǎn)變還未完全到位，政府職能定位尚需進一步厘清，政企不分、政資不分、政事不分、政府與市場中介組織不分問題還沒有從根本上得到解決，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題仍然存在，組織結(jié)構(gòu)不合理、職責(zé)權(quán)限不清晰、權(quán)力責(zé)任不對等問題在一些地方仍然存在。這些問題的存在，不利于政府的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，降低了行政效能，在一定程度上影響了改革成效。②解決這些問題，關(guān)鍵是要進一步解放思想，深化改革開放，實現(xiàn)體制機制上的重大突破。其中，深化政府公共行政管理體制改革尤為重要和緊迫。要使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，使政府職能從追求短期GDP最大化向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，讓政府真正成為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要推動力量。只有建立起規(guī)范有序、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效的政府公共行政管理體制，才能健全政府職責(zé)體系，規(guī)范行政權(quán)力運行，形成有利于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的機制和利益調(diào)節(jié)機制。顯然，規(guī)范有序、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效就是當(dāng)前我國政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇和發(fā)展趨勢。

一、我國政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇

（一）規(guī)范有序，其優(yōu)秀是依法行政

行政管理體制，既是政府公共行政權(quán)力配置的模式，也是政府公共行政權(quán)力配置的過程。無論是相對靜態(tài)的模式還是相對動態(tài)的過程，政府都是通過其行為作用于社會，因此，政府公共行政管理體制必須對政府行為全過程進行規(guī)范。政府行為規(guī)范包括制定行為規(guī)范的依據(jù)要規(guī)范、執(zhí)行規(guī)范的行為要規(guī)范、監(jiān)督規(guī)范的司法要規(guī)范三個方面。

1.制定規(guī)范的依據(jù)要規(guī)范

制定規(guī)范的依據(jù)的規(guī)范，既是行政管理體制完善的前提，也是行為規(guī)范的前提。它要求做到制定規(guī)范的主體要合法，規(guī)范的內(nèi)容對象要合法，規(guī)范的程序要合法，規(guī)范的結(jié)果要合法。規(guī)范的主體合法，是指明確規(guī)范哪些政府（部門）或哪級政府（部門）有權(quán)制定規(guī)范，除此之外無權(quán)制定規(guī)范，否則就是違法。規(guī)范的內(nèi)容對象要合法，是指有權(quán)制定規(guī)范的政府和部門，制定規(guī)范的內(nèi)容和對象是否合法，是不是真正為了公共利益。規(guī)范程序要合法，是指在制定規(guī)范時，是否按照既定的規(guī)則如提出提案、聽證論證、集體表決等進行制定，如果是個別人動議而少數(shù)人決定的，那么在程序上就不合法。上述三個方面是規(guī)范制定的結(jié)果合法的前提，但這些前提并不一定導(dǎo)致結(jié)果合法。因為有人可能利用前面合法的前提，產(chǎn)生符合自己意愿但不符合公共目的的不合法的結(jié)果。現(xiàn)行做法是只要是政府部門，不管哪一級，不管有沒有對外權(quán)，都在制定法規(guī)或規(guī)范性文件，而且存在想制定什么規(guī)范就制定什么規(guī)范、在制定程序上由個別人或少數(shù)人決定的不合法現(xiàn)象。這顯然是不合理不合法的，一定要改革。我國已經(jīng)出臺了《行政許可法》，要進一步加大執(zhí)法力度。

2.執(zhí)行規(guī)范的行為要規(guī)范

規(guī)范合法是執(zhí)行合法的前提，有了合法依據(jù)，還要強調(diào)必須按照合法依據(jù)執(zhí)法。其次，執(zhí)法主體要合法。一般來說，合法的法律依據(jù)中規(guī)定了執(zhí)法的主體，因此，只有這一主體才是合法的執(zhí)法主體。顯然，沒有該項事務(wù)執(zhí)法權(quán)的主體，即使這個主體擁有法律地位和權(quán)力也不能成為該項事務(wù)的執(zhí)法主體。其三，執(zhí)法程序要合法。執(zhí)法程序的合法是執(zhí)法合法的重要保障之一。行政程序法，對執(zhí)法的程序過程、時效效率等執(zhí)法環(huán)節(jié)進行規(guī)范，既保障了當(dāng)事人雙方的利益，又保障了執(zhí)法的可操作性。其四，執(zhí)法手段要合法。有合法的目的和意圖，也要用合法的手段去執(zhí)行，目的和手段要一致。在執(zhí)法過程中只能用法律規(guī)定或允許的方式手段進行執(zhí)法，超出規(guī)定不僅是手段違法而且會導(dǎo)致結(jié)果違法。在法治社會，政府公共行政管理中那種只要達(dá)到目的不管使用什么手段包括非法手段的做法，是不允許存在的。

3.監(jiān)督規(guī)范的司法要規(guī)范

政府行為缺乏監(jiān)督，不僅容易導(dǎo)致不規(guī)范，而且容易導(dǎo)致違法。因此，加強政府行為的監(jiān)督是行為規(guī)范的必要環(huán)節(jié)。同時對政府行為的監(jiān)督也要規(guī)范。為此首先建立一套完整的監(jiān)督體系，包括監(jiān)督機構(gòu)體系，監(jiān)督法律體系，監(jiān)督程序體系，監(jiān)督仲裁體系。在這些體系的建設(shè)中，一方面，要樹立監(jiān)督的權(quán)威，實行機構(gòu)和人員的垂直領(lǐng)導(dǎo)；要避免內(nèi)部循環(huán)即自己監(jiān)督自己；要與司法監(jiān)督密切配合，實行行政性監(jiān)督與司法性監(jiān)督相結(jié)合。另一方面，要對監(jiān)督者進行監(jiān)督，實行權(quán)力相互制約。對監(jiān)督者進行監(jiān)督，既要廣泛動員廣大人民群眾積極參與，實行群眾性監(jiān)督，更要建立對監(jiān)督者進行監(jiān)督的權(quán)力制約體制，實行法律性監(jiān)督。把群眾性監(jiān)督與法律性監(jiān)督結(jié)合起來，才能真正有效地達(dá)到監(jiān)督目的。

（二）運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，其優(yōu)秀是和諧協(xié)調(diào)

如果說行為規(guī)范是強調(diào)結(jié)構(gòu)架構(gòu)、條條框框，那么運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)則是強調(diào)分工合作，支持配合。要達(dá)到運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，必須做到以下三點：

1.健全協(xié)調(diào)體制

首先，要從法律規(guī)范的制定開始，也就是說法律規(guī)范本身要協(xié)調(diào)而不能自相矛盾，否則，從一開始不可能協(xié)調(diào)。其次，使協(xié)調(diào)運行有權(quán)利體制作保障。協(xié)調(diào)制度的基礎(chǔ)是政府公共行政職權(quán)的統(tǒng)一，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等的統(tǒng)一，不能政出多門。協(xié)調(diào)制度的前提是政府公共行政政策的一致，同一事務(wù)同一政策，同一事務(wù)不能有多種不同的政策，導(dǎo)致前提紊亂。協(xié)調(diào)制度的條件是協(xié)調(diào)機制健全。黨的十六大提出的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)是建立新型行政協(xié)調(diào)制度的原則要求。當(dāng)前我國深圳市等城市實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對適度分離的“行政三分制”試點，是建立這種協(xié)調(diào)制度的可喜探索。

2.完善協(xié)調(diào)機制

協(xié)調(diào)體制為協(xié)調(diào)機制提供權(quán)力的框架結(jié)構(gòu)，而大量的協(xié)調(diào)過程是由協(xié)調(diào)機制驅(qū)動的。完善協(xié)調(diào)機制的基本原則是實行政府大綜合體制原則和政府內(nèi)協(xié)調(diào)外統(tǒng)一原則。政府大綜合體制，是指政府按照行業(yè)大類設(shè)置綜合部門，統(tǒng)一行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。分工越細(xì)，包括橫向和縱向分工特別是平行分工，使協(xié)調(diào)的任務(wù)越多，造成協(xié)調(diào)越困難。政府內(nèi)協(xié)調(diào)外統(tǒng)一原則，是指政府內(nèi)部因為分工造成的協(xié)調(diào)問題由政府內(nèi)部自我解決，在此基礎(chǔ)上形成的統(tǒng)一對外服務(wù)。如由于分工產(chǎn)生了不同的部門并且在一個部門內(nèi)部產(chǎn)生不同的處室，但對公民來說都是政府，當(dāng)公民需要政府提供服務(wù)時，公民無論找到那個政府（部門），政府（部門）都應(yīng)受理，并按照工作分工流程進行服務(wù)。政府（部門）不能以不屬于自己的分工范圍而推諉，也不能把政府內(nèi)部的分工流程所應(yīng)該經(jīng)過的過程交由公民自己辦理，使公民辦一件事要跑幾個或幾十個部門，甚至在一個部門內(nèi)部跑幾個處室。同時，更不應(yīng)該把政府內(nèi)部的矛盾直接交給公民，使公民左右為難。為了提高政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，在職位設(shè)置上，減少分管副職，增設(shè)協(xié)辦助理，協(xié)辦助理直接對首長負(fù)責(zé)，提高效率。

3.有效調(diào)解仲裁

政府與外部之間、政府內(nèi)部之間的矛盾是客觀存在的。因此，必須建立矛盾調(diào)解仲裁協(xié)調(diào)機制。這種機制應(yīng)由三個部分組成，一是司法仲裁系統(tǒng)，它是解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的違法問題。二是行政仲裁系統(tǒng)，它是解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的矛盾糾紛、爭議分歧等問題。三是技術(shù)仲裁系統(tǒng)，它是由社會中介組織以第三方面的身份解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的技術(shù)性問題。在這三種類型的仲裁中，無論是政府還是老百姓，無論是否存在上下級隸屬關(guān)系，發(fā)生矛盾分歧的主體都應(yīng)該是平等的，都有申辯的權(quán)力。只有這樣才有可能真正解決矛盾，和諧—致。

（三）公開透明，其優(yōu)秀是公正公平

政府的公開透明包含兩個方面，即政府的公正和透明。政府的公正是政府所追求的目的，而政府的透明則是政府的手段。

1.公正公平是政府追求的目標(biāo)

作為公共組織政府應(yīng)以追求公正公平為自己的目標(biāo)。因此，政府對待社會各個主體包括政府自身都要一視同仁，切實做到非歧視性。在政府追求的公正目標(biāo)中，包括兩層含義：一是平等，二是公平。平等與公平既有區(qū)別又緊密相關(guān)，評價的出發(fā)點不同，判斷的依據(jù)不同，但本質(zhì)上是一致的。

平等是強調(diào)人和自然的基本權(quán)利的非歧視性，如人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；自然的平衡權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)等，這些都應(yīng)該是平等的。公平是強調(diào)人的貢獻和權(quán)利的對等性。如人與人是平等的，但人與人因貢獻不一樣，所得到的報酬也就不一樣，這才是公平的。政府既要保障人和自然的平等又要保證人的公平，在平等與公平之間，以平等優(yōu)先。

相對而言，政府在公平與效率之間，應(yīng)該堅持“公平優(yōu)先，兼顧效率”原則。因為市場機制配置資源是最有效率的，因此效率由市場解決是最合適的，市場機制為了追求效率會促進生產(chǎn)要素自由流動和組合。但由于地方保護主義、單位利益主義、主體自主差異等因素的影響，導(dǎo)致社會主體貢獻與權(quán)利不對等、不公平，如有的地方為了本地區(qū)利益，強行限制人才和資源的外流；有的單位為了本單位利益，即使不使用、閑置人才，也不讓其外流；還有的單位老板單方面過度低壓高級人才的工資、福利、待遇，使人才的貢獻與其權(quán)利不對等，最終影響全社會的效率，因此政府必須解決由于市場為了效率而導(dǎo)致的不公平等問題。

2.追求平等公平的有效途徑就是實行政務(wù)公開

從理論和實踐上證明，實現(xiàn)平等、公平、公正的有效辦法是公開透明。當(dāng)前政府公開透明的制度是政務(wù)公開制度。政務(wù)公開制度包括政務(wù)公開的主體（主要指政府，還包括與公共利益事務(wù)和群眾利益相關(guān)的部門和單位）、客體（相關(guān)群眾或?qū)Υ苏?wù)關(guān)心的群眾、服務(wù)對象和有關(guān)單位）、內(nèi)容（除作為例外需要保密的事項、與群眾利益相關(guān)的事項、群眾關(guān)心的事項、腐敗問題等）、程序（行使權(quán)力的程序和具體操作程序）、方式（報刊雜志、廣播電視、會議文件、宣傳材料、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、公示欄、觸摸屏）、制度（主管制度、實施制度、監(jiān)督制度）、法律（政務(wù)公開法、信息公開法、保密法、新聞法等相關(guān)法律法規(guī)）等等。在實施政務(wù)公開制度過程中，既要有系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)，又要有關(guān)鍵突破口。為了保障政務(wù)公開的真正實施，必須建立保障公民知情權(quán)和參與權(quán)的法律制度和操作機制。公民知情權(quán)和參與權(quán)的法律制度和操作機制，比政務(wù)公開制度更為公開透明、更具民主政治意義。

（四）便民高效，其優(yōu)秀是勤政高效

1.勤政廉潔是政府的本質(zhì)要求

作為公共服務(wù)的政府，只有勤政廉潔才能有效地為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其一，政府的勤政必須做到職業(yè)化、專業(yè)化、競爭化、嚴(yán)監(jiān)督。無論是政府機構(gòu)部門還是政府工作人員，都應(yīng)該職業(yè)化，即按照工作崗位的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求進行專門服務(wù)，服務(wù)人員在法律的規(guī)定內(nèi)實行常任制，沒有違法違紀(jì)不能被免職，改變當(dāng)前政府干部隨意被“分流”、“下崗”等無法律保障的現(xiàn)象。同時，政府工作人員實行專業(yè)化、專任制，沒有特殊需要不能調(diào)崗、轉(zhuǎn)崗或輪崗，改變當(dāng)前我國政府工作人員“萬金油”型干部為專家型干部。在政府內(nèi)部，實行廣泛的競爭，促進部門與部門競爭，優(yōu)獎劣罰；工作人員與工作人員競爭，優(yōu)升劣汰。政府整個過程和環(huán)節(jié)，都必須接受來自政府內(nèi)部和外部的監(jiān)督與評議。其二，政府的廉潔必須做到政府部門和個人利益公開化。政府及其工作人員存在自身的利益，這是不能否認(rèn)的。但政府及其工作人員的利益，是為了正常地或更好地實現(xiàn)公共服務(wù)職能而應(yīng)該支出的或應(yīng)該獲得的。政府的利益是政府為提供公共服務(wù)所需要支出的成本，從這個意義上講，政府的利益就是政府為公共服務(wù)所支出的成本。政府工作人員的利益是政府工作人員從事本職工作所應(yīng)得的工資、福利等報酬，如同一個工人在工廠工作所應(yīng)得的報酬一樣。因此，政府及其工作人員不應(yīng)用其公共權(quán)力為自己或部門獲得超出本身應(yīng)得利益之外的利益。做到這點政府就是廉潔的。沒有必要要求政府以及工作人員以低于成本或放棄應(yīng)得的利益去完成工作任務(wù)和職能。為此，政府利益就應(yīng)該公開透明。

2.高質(zhì)高效是追求高質(zhì)量高效率的市場社會對政府的必然要求

高質(zhì)量與高效率有統(tǒng)一的一面，也存在矛盾的一面。質(zhì)量高不一定效率高，同樣，效率高并不一定質(zhì)量高。我們所追求的是高質(zhì)高效的有機統(tǒng)一。其一，政府的高效率，要求政府工作成本低，服務(wù)多；職責(zé)明，辦事快；實現(xiàn)電子政務(wù)。實現(xiàn)電子政務(wù)，不僅有利于提高政府工作效率，而且對政府公共行政管理體制產(chǎn)生根本性的影響，包括結(jié)構(gòu)扁平式，服務(wù)分散式，方式一站式（一個服務(wù)窗口），手段技術(shù)化，標(biāo)準(zhǔn)一致化，交易便捷化（無時空限制）。其二，政府的高質(zhì)量，要求政府職權(quán)法制化，政策科學(xué)化，行為規(guī)范化，公民滿意率高。現(xiàn)代社會表明，政府法治化程度越高，表明政府質(zhì)量越高；政府政策越科學(xué)，表明政府水平越高；政府行為越規(guī)范，表明政府越文明，由此最終構(gòu)成群眾對政府滿意。

二、我國政府公共行政管理體制改革的創(chuàng)新趨勢

（一）由全能型向有限型改革發(fā)展

在建立社會主義市場經(jīng)濟的過程中，政府萬能主義必須根除。應(yīng)該樹立正確的政府觀，即有限政府觀。

有限政府是必然的，也是必須的，政府應(yīng)該放權(quán)于社會、放權(quán)于市場、放權(quán)于民眾。政府的權(quán)力限制在社會、市場、民眾解決不了的、不愿意解決的方面，凡是社會、市場和民眾能夠做到的或愿意做到的，政府都不要干預(yù)，政府的任務(wù)就是提高公共社會利益、公共經(jīng)濟利益和公共政治利益的水平。

（二）由管制型向服務(wù)型改革發(fā)展

與全能政府或有限政府相關(guān)，政府公共行政管理體制還存在著管制型或服務(wù)型的選擇問題。我國政府公共行政管理體制的服務(wù)型選擇是明確的，但在實踐上，管制思路、管制模式隨處可見。表現(xiàn)之一，某些政府部門已經(jīng)成為一種衙門，門難進、臉難看、事難辦的現(xiàn)象屢見不鮮，把服務(wù)的對象當(dāng)作管制對象，顛倒了主仆關(guān)系。表現(xiàn)之二，有權(quán)有利就抓住不放，無權(quán)無利就推諉，誰也不管。表現(xiàn)之三，社會發(fā)展過程一旦出現(xiàn)了新興事物，政府就要設(shè)置機構(gòu)，配備人員，名義上是加強“管理”，實際上多數(shù)情況是為了安置有關(guān)系的人員包括親朋好友，還有的是為了收費，讓自己或部門福利待遇高些。表現(xiàn)之四，在管理過程中，態(tài)度惡劣，行為粗暴，動用武力，損毀財物，這種現(xiàn)象時有所聞。表現(xiàn)之五，通過各種途徑包括思想教育、學(xué)習(xí)、開會，或宣傳媒體控制等，使社會民眾思想和行為與政府保持一致（至少表面上是一致的）。顯然當(dāng)前我國一些地方，干群關(guān)系緊張，矛盾沖突不斷；社會投資低迷，“三亂”現(xiàn)象普遍等等，都是管制模式的必然表現(xiàn)。

政府公共行政管理體制的服務(wù)型與管制型是完全不同的模式。首先，主體關(guān)系不同，服務(wù)模式確立政府及其公務(wù)員是仆人，民眾是主人，管制模式反之。其次，出發(fā)點不同，管制模式是有事特別是對自己有利的事就要管，服務(wù)模式是對自己無利而對民眾有利且需要服務(wù)的就要提供服務(wù)。其三，行為方式不同，服務(wù)模式是積極主動、熱情友好、高效簡潔、勤政廉政，管制模式是一種官僚主義、高高在上的衙門作風(fēng)。其四，目的不同，服務(wù)模式是充分發(fā)揮民眾的各種積極性，政府為其提供必要的服務(wù)和支持，管制模式則把民眾的思想和行為控制在自己需要的范圍內(nèi)，為其所用。因此，當(dāng)代中國政府公共管理服務(wù)型模式是必然選擇。

（三）由人治型向法治型改革發(fā)展

一個國家，一個社會，某一個時期，是以人治為基礎(chǔ)還是以法治為基礎(chǔ)，是判斷人治或法治的標(biāo)準(zhǔn)。在法治社會，即使有合理合法的“人治”，也是建立在法律的基礎(chǔ)之上的“人治”，這種“人治”是法治的具體體現(xiàn)，是人在執(zhí)行活動中能動性和創(chuàng)造性的表現(xiàn)。我們所要反對的是違反法律規(guī)范的“人治”。③由于多種原因，我國政府公共行政管理中“人治”現(xiàn)象比比皆是，已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步。究其原因，一方面，是因為我國是一種集權(quán)體制，權(quán)力向上級集中、向領(lǐng)導(dǎo)集中，許多事務(wù)都是上級按計劃下達(dá)的，這樣助長了人治現(xiàn)象的泛濫。另一方面，因為人治比較簡單，可以隨心所欲，而且效率也相對較高，因此要高效地完成上級任務(wù)或達(dá)到個人的不正當(dāng)目的，選擇“人治”是必然。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，“人治”必然受到?jīng)_擊，取而代之的是法治。即使有一些的“人治”，也是合理合法的極其有限的“人治”，因此法治成為政府公共行政管理體制的基石。

（四）由自利型向公利型改革發(fā)展

政府是公共利益的代表，是公共利益的維護者和追求者，是在私人事務(wù)之間矛盾的協(xié)調(diào)者。從政府作為一個群體、“集團”來說，它是沒有自己的利益的，政府“自己利益”就是公共利益，但作為政府公務(wù)員個人來說可以有自己的利益，這是作為公民的權(quán)利，但是不作為公務(wù)員的權(quán)利，公務(wù)員是一個職業(yè)，公民因為從事公務(wù)員這種職業(yè)而獲得利益，而不因為公務(wù)員的身份而獲得利益。我國當(dāng)前政府一些部門公開或不公開地追求自己的部門利益、小團體利益，包括制定政策、法規(guī)、條例等以公開合法的身份謀取部門利益，還包括卡、扣、壓、拖、要等非法的“尋租”行為謀取部門利益，這是十分嚴(yán)重的自利行為。

政府是追求公共利益的。政府的公共利益是私人利益之外，即“私人利益”與“私人利益”之間發(fā)生的關(guān)系、產(chǎn)生的聯(lián)系，形成的利益。比如，家庭與家庭之間、家庭成員與成員之間、企業(yè)與企業(yè)之間、人與人之間的交往活動，形成的利益，就是“公共利益”。當(dāng)然，政府并不是對所有的“公共利益”都要進行管理。一方面，因為政府的價值取向，決定了政府不是萬能的，而是有限的，能夠不管的就盡量不管，不必要管的堅決不要管。另一方面，也要積極培育行業(yè)組織，充分發(fā)揮行業(yè)組織等“社會中介”的自我管理，變“公共利益”為“私人利益”。總的來說，政府當(dāng)定位在對沒有人和組織管理或它們管理不了的“公共利益”的管理上，這是政府本質(zhì)的回歸。④

公共行政管理論文:新公共行政管理模式探析

摘　要　在20世紀(jì)80年代末，傳統(tǒng)的公共行政遭受到新的外部環(huán)境越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，公眾對政府能力喪失了信心，“政府失敗”的呼聲此起彼伏。就是在這樣一種背景下，一種新的公共行政理論——新公共行政管理理論應(yīng)運而生。新公共行政管理理論主張政府大膽地采用企業(yè)管理的方法，并且取得了顯著的成效。但畢竟政府公共部門與企業(yè)存在著重大差異，所以在引用時要慎重。特別是對于轉(zhuǎn)型時期的我國而言更是如此。“政府官員實行年薪制”就是一個很好的例子，“年薪制”本是企業(yè)管理中的一個概念，但引入到政府部門來卻不合適。

關(guān)鍵詞　新公共行政管理　企業(yè)管理　年薪制

一、新公共行政管理運動的興起

20世紀(jì)80年代是西方世界經(jīng)濟和社會發(fā)展困難重重的時代，同時也是一個變革的時代。經(jīng)濟停滯，通貨膨脹，高失業(yè)率與巨額財政赤字可以說是不期而至，嚴(yán)重困擾著各國政府，這迫使西方各國政府紛紛尋求與公共行政范式迥然相異的公共行政管理新模式，探索公共服務(wù)專業(yè)化和商業(yè)化發(fā)展的新道路，以期提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，效率，并降低成本。因此在20世紀(jì)80年代，“變革”成為國際社會普遍而迫切的要求。正是在這樣的背景下，一場來自政府和公共部門的徹底改革運動，在英國、美國、澳大利亞等國家拉開了帷幕。這場來自政府內(nèi)部的行政改革運動，即新公共行政管理運動。

在這場運動中，各市場經(jīng)濟國家因歷史文化傳統(tǒng)和政府干預(yù)模式不同，其改革的路徑和治理模式也各異。但是，總體而言仍有一些共同特點，如：引入企業(yè)的管理方法，探索建立“企業(yè)型”政府；廣泛推動合同制，實現(xiàn)政府管理的市場化與國有企業(yè)的私有化；分散政府管理職能，實施分權(quán)化改革；推動公共行政管理信息化改革，逐步建立電子政府等。

二、公共行政管理模式下，政府大量采用企業(yè)管理方法

與傳統(tǒng)的公共行政排斥企業(yè)的管理方式不同，新公共行政管理強調(diào)政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)成功的管理手段和方法，這些方法具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）主張放松傳統(tǒng)公共行政管理過程中嚴(yán)格的行政規(guī)則。

新公共行政管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律、法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織和個人的具體目標(biāo)。

（二）營造“顧客導(dǎo)向”的行政文化。

新公共行政管理改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會的關(guān)系，政府不再凌駕于社會之上，封閉的官僚機構(gòu)，而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其顧客，政府理所當(dāng)然應(yīng)以顧客為導(dǎo)向。

（三）編制戰(zhàn)略計劃和加強戰(zhàn)略管理。

新公共行政管理認(rèn)為政府必須引入戰(zhàn)略管理這一工具。因為它可以幫助政府確定應(yīng)該做什么和怎樣做才能實現(xiàn)公共行政管理目標(biāo)，并為政府的發(fā)展方向，所處環(huán)境和采取的策略提供一整套系統(tǒng)的手段與方法。

（四）提高服務(wù)質(zhì)量。

學(xué)習(xí)企業(yè)精神，樹立服務(wù)理念是新公共行政管理運動的一項重要內(nèi)容。作為企業(yè)家式的政府既然視公民為顧客，就應(yīng)該像企業(yè)一樣顧客滿意做為行政權(quán)力和行政行為的目標(biāo)導(dǎo)向，為顧客提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（五）引入管理信息系統(tǒng)。

信息是企業(yè)不可或缺的一種資源，它同時也是政府公共行政管理真正現(xiàn)實的基礎(chǔ)。新公共行政管理主張利用管理信息系統(tǒng)來提高公共行政的效率和管理能力，提高服務(wù)質(zhì)量和社會公眾的滿意度，并使政府行為更透明化。

政府大膽采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)，探索建立“企業(yè)型”政府，這對政府改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，提高政府的管理績效，實現(xiàn)公民利益最大化等方面是非常有效的。

三、政府公共部門與企業(yè)間存在的差異，對企業(yè)管理方法應(yīng)慎重引入

采有企業(yè)管理的某些管理方法和技術(shù)，地改革政府部門是大有裨益的，因為公共部門與企業(yè)之間確實存在著相通的地方，但這些相通的地方只停留在技術(shù)的層次上，如果把政府公共部門與企業(yè)等量齊觀，盲目套用企業(yè)管理的方法的話，那只能適得其反。

政府公共部門與企業(yè)之間的差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府的公共行政管理與企業(yè)管理在目標(biāo)上有重大差異。

政府公共行政管理追求的根本目標(biāo)是要提高社會成員的生活質(zhì)量，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；而企業(yè)管理則不同，通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)來追求利潤的最大化，是任何一個企業(yè)追求的目標(biāo)，也是企業(yè)管理的根本目的。

（二）政府的決策是強制性的，而企業(yè)至少在其合法的活動中，不存在強制性因素。

政府可以強制公民遵守其決策、納稅等，并且要求公民服從國家的強制性權(quán)力派生出的法令，雖然并非所有的公共活動都具有強制性，但是政府在執(zhí)行這些活動時要比企業(yè)更嚴(yán)謹(jǐn)；相對來說，企業(yè)的隨意性比較大，比如說可以向不同的公民收取不同的費用，能拒絕與顧客做買賣，能夠不理睬正規(guī)的程序等。

（三）政府有不同于企業(yè)的責(zé)任形式。

政府管理人員要向政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾及司法系統(tǒng)等各部門負(fù)責(zé)，而企業(yè)管理部門只需對股東負(fù)責(zé)。雖然兩者都存在責(zé)任問題，但在政府管理的運行過程中，責(zé)任是不太確定和不太穩(wěn)定的。

（四）政府在測量公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出方面存在著困難。

政府缺少像企業(yè)那樣的績效測量標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)可以毫無疑問地將利潤和效率放在首位，但政府不能，作為非贏利性組織，政府根本就沒有利潤可言，也不可能一味地去追求效率，所以其績效測量非常困難。

因此，政府部門采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)時，要慎之又慎，特別是對我國轉(zhuǎn)型時期的政府部門而言更是如此，政府官員不要為了追趕時髦，而不加以嚴(yán)格論證地套用企業(yè)管理的方法，來對政府部門進行改革。這樣非但不能取得成效，反而會弄巧成拙。

所謂年薪制就是以年度為單位確定經(jīng)營者的基本報酬，并視其經(jīng)營成果浮動發(fā)放風(fēng)險收入的工資分配制度。它把一年的總收劃分為基本薪金和風(fēng)險收入兩大部分，基本薪金按月發(fā)放，而風(fēng)險收入則要在年終視績效情況來結(jié)算，如果沒有達(dá)標(biāo)，這部分收入就不能給。它把資本所有者追求利潤最大化與企業(yè)經(jīng)營者追求個人效用最大化的目標(biāo)統(tǒng)一起來。

因此，實行年薪制是具有積極意義的：（1）有利于激勵經(jīng)營者的積極性。在經(jīng)營企業(yè)的過程中，調(diào)動經(jīng)營者積極性的最佳方法就是讓經(jīng)營者的個人經(jīng)濟目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)濟目標(biāo)一致，使個人收入與企業(yè)效益同起同落，在與企業(yè)目標(biāo)實現(xiàn)程度的同向發(fā)展中利益與共，風(fēng)險與共；（2）有利于培養(yǎng)和造就現(xiàn)代企業(yè)家隊伍。經(jīng)營者收入與其經(jīng)營績效掛鉤，這就充分肯定了經(jīng)營者的社會價值，使經(jīng)營企業(yè)成為一種高收入，具有足夠吸引力的職業(yè)，從而可把大量優(yōu)秀的人才引入到企業(yè)里；（3）有利于規(guī)范經(jīng)營者的收益分配。經(jīng)營者年薪制通過制度將經(jīng)營者的收益分配納入規(guī)范化軌道，對經(jīng)營者收益標(biāo)準(zhǔn)的確定，經(jīng)營狀況和成果考核都進行規(guī)范管理，提高了經(jīng)營者收益分配的透明度。

年薪制的這些優(yōu)點，使得其在國外企業(yè)已經(jīng)實行的相當(dāng)普遍了，但在國內(nèi)企業(yè)里并未得到推廣，還屬于試行階段。糾正原因，年薪制在我國實施的條件尚未完全成熟，還存在若干問題，比如，如何確定年薪制的對象？考核的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)？年薪制該如何發(fā)放？實行年薪制，除了對經(jīng)營者進行激勵外，還應(yīng)如何對其進行約束？等等。因此，一種在企業(yè)界尚未完全成熟的管理方式，如果被照搬到政府部門來的話，其結(jié)果是可想而知的。從以下幾個方面可以看出，政府官員是不適宜實行年薪制的：

首先，政府是游戲規(guī)則的制定者，而非游戲的參與者。

在新公共行政管理運動中，美國學(xué)者奧斯本曾提出了政府再造的十條原則，其中一條是說政府應(yīng)是掌舵而不是劃槳。即新的管理理念主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策。一個有效的政府，其職能不是具體的分錢管物，而是提供指導(dǎo)和服務(wù)；政府如果將精力集中于“劃槳”，那么就意味著政府舍本逐末，最終也劃不好槳；只有政府將精力放在“掌舵”上，才能保證政府行政的有效性，最終為社會掌好舵。

在過去高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，我國政府扮演了“無限政府”“全能政府”的角色，它不僅參與政策的制定，更參與政策的執(zhí)行，做了許多不該做也做不好的事情。嵊州市對旅游局局長實行年薪制，無疑是想通過用年薪制來激發(fā)他完成旅游區(qū)開發(fā)，旅游收入增長等經(jīng)營性項目。這樣，旅游局長就具有了雙重身份；他不僅要制定與旅游相關(guān)的規(guī)則，成為游戲規(guī)則的制定者；又要完成“經(jīng)營項目”，成為游戲的參與者。這種雙重身份很容易使他通過改變游戲規(guī)則來確保他在“競爭”中獲勝。比如，他可以制定一些歧視性的部門規(guī)章，把那些妨礙自己實現(xiàn)“經(jīng)營目標(biāo)”的企業(yè)排除在外，這樣會嚴(yán)重束縛市場經(jīng)濟的發(fā)展，不利于市場化的進程。

其次，政府公共行政管理不是以實現(xiàn)利潤最大化為其首要目標(biāo)。

政府公共行政管理追求的根本目標(biāo)是，通過為社會成員提供高質(zhì)量的非贏利性公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高全體社會成員的生活質(zhì)量。即使在某些方面公共行政管理機構(gòu)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的時候，也會收取一定的費用，但并不會改變其非贏利的性質(zhì)。而對企業(yè)來講，實現(xiàn)利潤最大化毫無疑問地成為其首要目標(biāo)。作為一個旅游局的局長，他首先是一個政府部門的首長，作為一個政府官員，其任務(wù)首先是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如檢查和旅游業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)的落實情況，制定相關(guān)部門規(guī)章來規(guī)范旅游市場等。他只有在做好這一切的前提下，才能去考慮完成增加收入，開發(fā)旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營性目標(biāo)。但這兩個目標(biāo)不是在任何時候，任何情況下都是一致的。當(dāng)兩者發(fā)生沖突，而政府官員又從自己利益最大化出發(fā)時，他很可能因年薪制的“激勵”而使他通過損害公共利益的方式來實現(xiàn)自己的個人利益。

最后，政府官員為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)無須通過高額年薪來激勵。

政府官員與企業(yè)經(jīng)營者不同，經(jīng)營者為企業(yè)創(chuàng)造了利潤，在取得相應(yīng)價值的報酬后，給予其更高額的薪金（比如實行年薪制等）來激勵其創(chuàng)造更多的利潤，是很在必要的。而對于政府官員而言，如果他僅僅是扮演公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者的角色，那么做的好是他分內(nèi)之事，當(dāng)然，對工作有突出表現(xiàn)，有顯著成績和貢獻的官員可以采取給予適當(dāng)數(shù)量的獎金，晉升或授予榮譽稱號等方式來進行激勵，但是無須通過巨額年薪來激勵，否則這對納稅人而言，是一種極大的不公平。

（作者：武漢大學(xué)保衛(wèi)部，本科，研究方向：行政管理）

公共行政管理論文:新公共行政學(xué)對我國行政管理體制改革的啟示

【摘 要】20世紀(jì)60年代興起的新公共行政運動無疑在公共行政管理的發(fā)展史上占有重要的地位，新公共行政學(xué)主要強調(diào)對公正和社會公平的價值追求，認(rèn)為實現(xiàn)正義和社會公平是公共行政的根本目的。結(jié)合我國構(gòu)建社會主義和諧社會的現(xiàn)實需要和現(xiàn)在正在進行的行政管理體制改革，新公共行政學(xué)的社會公平理論有著更為重要的社會現(xiàn)實價值，對我國政府管理的改革和執(zhí)政能力的建設(shè)有著深刻的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】新公共行政學(xué)；社會公平與正義；行政管理體制改革

改革開放三十年來，中國的經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但是在取得巨大成績的同時，飛速發(fā)展的經(jīng)濟與我國落后的政治經(jīng)濟體制所形成的矛盾也日益明顯。近年來接連不斷的經(jīng)濟，社會安全問題就是最明顯的體現(xiàn)。目前，改革的呼聲在國內(nèi)政府和學(xué)術(shù)界已經(jīng)日益高漲，正如恩格斯所說的：“社會上一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會比十所大學(xué)更能把科學(xué)向前推進。”改革主要涉及政治體制改革和經(jīng)濟體制改革這兩大主要方面，行政體制改革隸屬于政治體制改革的范疇，但在今天這種政治體制改革在深層次難以推進的情況下，行政體制改革便從政治體制改革中脫離出來，取得相對獨立的地位。

20世紀(jì)60年代末，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)是行政學(xué)發(fā)展的一次范式轉(zhuǎn)變。它突破傳統(tǒng)行政學(xué)政治——行政兩分法的思維局限，以公平和正義作為行政學(xué)的目標(biāo)和基礎(chǔ)，倡導(dǎo)民主行政的模式，擴大了公共行政領(lǐng)域的研究范圍。今天，我國正處于體制改革的攻堅時期，結(jié)合我國政治行政改革的困境和現(xiàn)狀，借鑒以社會的公平與正義為價值優(yōu)秀的新公共行政學(xué)理論具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、新公共行政學(xué)的興起及主要觀點

1.新公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景

20世紀(jì)六七年代，西方發(fā)達(dá)資本主義國家經(jīng)濟逐漸衰退，尤其是經(jīng)過1973—1975年的經(jīng)濟危機之后，經(jīng)濟陷入“滯脹”狀態(tài)，資本主義主要矛盾進一步激化。特別是在美國，反對越南戰(zhàn)爭、反對貧困和反對種族歧視的斗爭交織在一起，斗爭浪潮日益高漲。此時，以政治——行政二分原則和官僚制為理論基礎(chǔ)的，以效率為中心目標(biāo)的傳統(tǒng)公共行政學(xué)已不適應(yīng)解決時代問題的需要。故以倡導(dǎo)社會公平為中心目標(biāo)的新公共行政學(xué)應(yīng)運而生。由此可見，新公共行政學(xué)的產(chǎn)生具有深刻的社會根源，也可以說它是20世紀(jì)60、70年代美國社會改革在公共行政學(xué)研究上的一種回音。

2.新公共行政學(xué)的理論主張與價值追求

①主張社會公平和社會正義。新公共行政學(xué)的觀點認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)注重效率、經(jīng)濟目的和管理行為的協(xié)調(diào)性或許并沒有錯，這種協(xié)調(diào)性經(jīng)常以犧牲社會公平為代價，而實現(xiàn)社會正義和社會公平恰恰是公共行政的目的，他們認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟有效的方式為社會提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且更應(yīng)該強調(diào)把社會的公平作為公共行政所追求的目標(biāo)，這也是新公共行政學(xué)的理論基點以及與傳統(tǒng)行政學(xué)的最重要的差別。因此，有必要把社會公平作為行政原理和政府目標(biāo)的一部分，并作為政府基本的價值標(biāo)準(zhǔn)之一。

②主張民主行政，倡導(dǎo)社會性效率。新公共行政學(xué)的觀點認(rèn)為，民主行政的優(yōu)秀價值觀在于尊重人民主權(quán)和意愿，實現(xiàn)社會正義和社會公平，反對濫用權(quán)力和行政無能。新公共行政學(xué)派對傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”的工具理性提出了質(zhì)疑：“實用的或傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖找出下列兩個問題中的任何一個問題的答案：（1）我們怎樣才能夠利用可利用的資源提供更多的或更好的服務(wù)（效率）？（2）我們怎樣才能夠花費更少的資金保持服務(wù)水平（經(jīng)濟）？新公共行政學(xué)則增加了這樣一個問題：這種服務(wù)是否增強了社會公平？”這就意味著行政管理人員不能是價值中立的，他們應(yīng)該擔(dān)負(fù)著廣泛的社會責(zé)任。新公共行政學(xué)強調(diào)建立規(guī)范價值，關(guān)注人民需要，提高社會性效率，以改善人民的生活，實現(xiàn)行政管理工作的最終目標(biāo)。

③突破傳統(tǒng)政治——行政二分法的局限。新公共行政學(xué)指出，由于傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分法觀念使得行政學(xué)的研究局限在一個非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，尤其把研究焦點放在行政機關(guān)預(yù)算、認(rèn)識、組織以及大量其他的所謂“中性”的問題上，相反卻很少重視與社會、政治密切相關(guān)的政策制定和政策分析等問題的研究，致使公共行政游離于社會政治現(xiàn)實之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會問題、處理好社會危機的需要。他們認(rèn)為，政治與行政二分只是一種理論虛構(gòu)，而在現(xiàn)實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況是根本不存在的。行政人員既從事行政執(zhí)行，也從事政策制定，“行政管理者不是中性的。應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)責(zé)任，把出色的管理和社會公平作為社會準(zhǔn)則、需要完成的事情或者基本原理。”

二、新公共行政學(xué)的思想對我國行政管理體制改革的啟示

1.中國行政管理體制改革的現(xiàn)狀及問題

在中國，行政體制改革的這一說法，早在1992年中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會上就已經(jīng)提出了，目的在于適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要。從宏觀方面來看，中國的改革系統(tǒng)主要包括政治體制改革和經(jīng)濟體制改革，行政體制改革應(yīng)從屬于政治體制改革，并且是政治體制改革中的重要組成部分。在目前階段，我國的政治體制改革進入攻堅時期，現(xiàn)在所強調(diào)的行政體制改革就是希望通過行政體制的改革能促進政治體制改革，但這種將行政體制改革從政治體制改革中分離出來的思想，帶有明顯的“政治——行政”二分的色彩，而且目前的行政體制改革也只是涉及淺層次的機構(gòu)的變動和人員的裁剪，并沒有涉及到根本制度性的轉(zhuǎn)變，因此，在這種理論指導(dǎo)下的改革，只能是“外延型”而非“內(nèi)涵型”的改革，這樣的改革進行到一定的階段必然難以深入，就如同目前中國的行政體制改革所面臨的困難一樣。

另外一方面，我國目前采取的雙軌制漸進性的改革，在新舊體制交替和轉(zhuǎn)換的過程中，出現(xiàn)了一種靠權(quán)力和市場相結(jié)合的牟取暴利的嚴(yán)重利益分配不公的現(xiàn)象。在我國改革開放的早期，為了大力發(fā)展社會生產(chǎn)力，也制定了“效率優(yōu)先”這樣價值偏好的公共政策，加上市場經(jīng)濟的競爭性和優(yōu)勝劣汰的特性，必然導(dǎo)致現(xiàn)在收入分配差距過大等一系列社會問題。

2.在改革中推進社會公平和民主行政

在我國市場經(jīng)濟導(dǎo)向的行政體制改革中，政府既是改革的主體，又同時是改革的客體。因此，政府必然要承擔(dān)起促進社會公平和正義的主要責(zé)任。在大多數(shù)情況下，價值與政府所指定的各項制度之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，二者起到相互支撐的作用，即價值觀規(guī)范著制度的基本模式和運行，而制度的運行又強化人們的價值觀念，所以制度與公平正義的價值取向是密切聯(lián)系的，這就要求政府作為制定政策的主體，要秉承公平正義的精神，建立和完善社會的各項制度。在近些年出現(xiàn)的社會問題中，很大程度上是社會的誠信、公平所造成的。這與目前政府的公信力下降，在人民群眾心目中權(quán)威地位的降低有著密切的聯(lián)系。一個公平、公正、誠信政府的建立對于確立公平正義的社會風(fēng)氣有著至關(guān)重要的作用。正如新公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的“社會性效率”一樣，政府不僅是執(zhí)行政策的工具，還擔(dān)負(fù)著建立規(guī)范價值、關(guān)注人民需要、提高社會效率、改善人民生活、促進人民幸福的社會責(zé)任。

我國的行政管理體制改革，不僅要適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，更要與經(jīng)濟、政治體制改革形成一種良性的互動，進而促進經(jīng)濟體制改革，推動社會經(jīng)濟的大發(fā)展，在發(fā)展中解決社會的公平和正義問題。正如馬克思所說過的，共產(chǎn)主義社會是建立在物質(zhì)生產(chǎn)高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)之上的。另外要通過一系列配套的制度改革使得權(quán)力能與市場相分離，實現(xiàn)真正意義上的政企分開、政資分開，切實把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，讓政府真正成為社會公平與正義的維護者。

民主行政是公共行政管理的基礎(chǔ)。我國是人民民主專政的社會主義國家，民族對于我們來說并不陌生，但是以往我們所提及到的民主主要是涉及政治領(lǐng)域的民主，主要強調(diào)公民對政治生活的廣泛參與，而沒有提到行政民主。新公共行政學(xué)中的行政民主并不是指所有社會成員都進入國家機關(guān)，而是作為行政主體的少數(shù)人所從事的管理，是按照一定的法律、行政法規(guī)，在人民的統(tǒng)一和委托、監(jiān)督和制約下，代表公眾的利益行使管理權(quán)。這對于我國這樣一個集傳統(tǒng)型、魅力型和官僚型三者混合的一種行政管理體系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代行政管理體系有著很重要的意義。

在現(xiàn)實政治生活中，政府作為管理社會公共事務(wù)的優(yōu)秀主體，其維護社會公正的主要手段是建立一系列的制度體系，以制度的強制性和約束作用保障社會公平的實現(xiàn)。因此，盡快建立和完善適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制要求的各項社會體制和制度是當(dāng)務(wù)之急。首先，健全公共服務(wù)制度，建設(shè)服務(wù)型政府。我們在世界經(jīng)濟中創(chuàng)造了一個大國持續(xù)發(fā)展奇跡的同時，也出現(xiàn)了公共服務(wù)體制僵化、投入嚴(yán)重不足、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)分配不公等問題，使得政府公共服務(wù)職能嚴(yán)重缺位。2004年，總理在政府工作報告中首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求，明確指出：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。其次，建立法治、透明、可問責(zé)的行政體系，以政府管理行為的公正推進社會公正。”政府管理行為的公正，較之于企業(yè)、個人的行為而言，具有很強的示范作用，往往對社會產(chǎn)生全局性和方向性的重要影響。為此，政府應(yīng)規(guī)范自身管理行為，以政府管理行為的公正推進社會公正。最后，完善社會保障制度，更多關(guān)注和保障弱勢群體利益。社會保障制度是維護社會公平正義的底線，對于社會公平正義的實現(xiàn)具有重要意義。對于整個國家而言，社會保障問題的解決有利于實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，有利于增強和鞏固社會主義國家的階級基礎(chǔ)，有利于實現(xiàn)國家的安定團結(jié)。因此，建立完善的社會保障制度，是政府確保實現(xiàn)社會公平正義的重要舉措。

3.新公共行政思想給我們帶來的啟示

近些年來，我國的行政管理體制改革主要是在追求兩個價值。一是為了適應(yīng)日益發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟而追求建立高效、程序化和規(guī)范化的理性官僚體制，這是由市場經(jīng)濟的規(guī)則和特性所決定的。符合經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑這一社會發(fā)展的基本原理。另外一個價值取向是追求注重政府與人民之間的良性關(guān)系，讓人民真正有機會公平平等的參與國家的各項政治生活，這是由我國社會主義國家的本質(zhì)所決定的。在中國，目前所追求的兩個價值取向缺少了重要的一個方面——社會文化環(huán)境。我們說行政管理只是一種手段，最終的目的是傳達(dá)人民的需求與愿望，并保證這些需求與愿望通過國家的形式反映出來，因此，若想要行政管理體制對以人為本的發(fā)展做出重要貢獻的話，行政管理就必須適應(yīng)整個社會文化環(huán)境和傳統(tǒng)，這是因為人類社會最深刻的領(lǐng)域乃是社會——文化領(lǐng)域，同樣，從社會——文化視角分析政府公共行政管理，也應(yīng)是全面和深刻的。歷史已經(jīng)明證，公共行政管理中任何忽視人類社會——文化的做法都是會付出沉重代價的。這從當(dāng)今西方社會的發(fā)展過程中，已經(jīng)十分清楚地看到了這一點。從西方新公共行政學(xué)產(chǎn)生的背景我們可以看出，在西方高度發(fā)達(dá)的資本主義條件下，已經(jīng)建立起與市場經(jīng)濟相配套的一系列完整的官僚制體系，這與韋伯所提出的理性官僚體制是相一致的。但這樣的體制經(jīng)過西方近百年的發(fā)展和完善，其弊端和問題已經(jīng)日漸明顯。由市場經(jīng)濟以及與之相匹配的理性官僚體制所形成的完全理性忽略人情的價值觀念逐漸使得人們的內(nèi)心感到冷漠、危機和失落，在這樣的社會背景下，追求社會的公平與正義，人民生活的幸福等價值觀念的新公共行政學(xué)應(yīng)運而生。

從中國改革開放30年的發(fā)展道路來看，在中國社會層面上，市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展的確給我國的經(jīng)濟注入了新的活力，促使中國的經(jīng)濟走上了騰飛之路，在中國經(jīng)濟騰飛的同時，同樣轉(zhuǎn)變著人們的思想觀念，人們價值觀念的轉(zhuǎn)變必然導(dǎo)致由人所組成的各類社會組織的價值觀的轉(zhuǎn)變，包括很多政府組織，它們不再以政治信念和信仰而作為政治行為的動機，而是一味的重視經(jīng)濟的發(fā)展，把所有的資源用于發(fā)展經(jīng)濟的需要，這種功利性和經(jīng)濟性的理念打破人與人之間的傳統(tǒng)關(guān)系，尤其是中國目前官僚制并非韋伯所說的完全理性標(biāo)準(zhǔn)一樣，而是摻雜很多非理性因素的行政管理體系，這就導(dǎo)致了當(dāng)前不僅是個人，包括政府組織，社會中介機構(gòu)都為了利益而不擇手段的局面。但是目前擺在我們面前的情況是，一方面政府正加快市場化的步伐，行政體制改革為配合市場化的進程，著力于行政工作的規(guī)范化、效率化。這樣的轉(zhuǎn)變正是向著西方目前已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)完善的理性官僚體制發(fā)展的。另外一方面市場經(jīng)濟的發(fā)展和競爭理念讓人們生活的幸福感日漸降低，社會的公平和正義問題日漸凸顯。近年來所出現(xiàn)的社會問題的本質(zhì)基本都可以歸結(jié)為社會缺乏公平和正義。這一切促使人們?nèi)ヅ幦　叭饲槲兜纳鐣保癖娍释蛘吡?xí)慣于人情味和非組織的、實地的“人與人”的交流，他們從心底呼喚真情、親情，并把生活中的社會和文化等方面的內(nèi)容放在一個“金錢也不能與此等價”的非常重要的位置上。

現(xiàn)在能否讓政府的行政體制改革適應(yīng)社會——文化性的環(huán)境狀況，補償由市場所帶來的負(fù)面效應(yīng)和影響，建立一個真正幸福的家園，在這一方面，新公共行政學(xué)的思想給了我們很好的啟發(fā)，我們應(yīng)對在西方社會發(fā)展歷史上所出現(xiàn)的社會問題和現(xiàn)象進行深入的反思和研究，尋找縮小社會差距的方法，尋找出一種市場價值觀和社會價值觀能共存共生的途徑，從而更好的發(fā)展行政管理體制。