時間：2022-02-02 15:45:43
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇擔保貸款管理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第二條經縣人民政府批準，設立失業人員小額擔保貸款基金。小額擔保貸款基金是為本縣具備一定勞動技能的失業人員自謀職業、自主創業或合伙經營、組織起來就業的，其自籌資金不足部分，獲得人民幣小額擔保貸款而提供的信用保證資金。
第三條小額擔保貸款工作按照政府組織、市場運作、擴大就業、增加收入、促進經濟發展的方針，以擔保貸款為手段，以實現就業、穩定就業為目的，以按時還款為保障。
第四條機構設置。成立*縣失業人員小額貸款擔保基金管理委員會(以下簡稱基金管委會)和*縣失業人員小額貸款擔保中心（以下簡稱“擔保中心”），“擔保中心”設在縣勞動就業服務局，作為下崗失業人員小額貸款的擔保與服務機構。基金管委會的主要職責是：
（一）負責籌措和逐步增加基金；
（二）審議批準“擔保中心”運行規程、管理辦法和發展計劃；
（三）聘任“擔保中心”主任；
（四）聽取和審議“擔保中心”的年度工作計劃和年度財務預決算報告；
（五）對“擔保中心”的呆壞帳核銷和增減資金規模做出決議；
（六）對“擔保中心”的業務實行監督管理；
（七）審議和決定“擔保中心”的其他重大事項。
第五條擔保基金的來源。
（一）縣財政從再就業資金中列支；
（二）自治區財政對縣財政擔保基金的補助；
（三）貸款擔保基金的利息收入；
（四）社會各界對小額貸款擔保基金的捐助。
第六條擔保基金存放于經辦銀行，實行專戶管理，封閉運行，專項用于失業人員小額貸款的擔保，不得挪作他用。小額貸款總額不超過擔保基金銀行存款的5倍。“擔保中心”業務經辦費用由縣財政撥付。
第七條貸款的對象。
（一）持有《再就業優惠證》的人員。是指持有勞動保障部門核發的《再就業優惠證》的國有企業下崗失業人員、國有企業關閉破產需要安置的人員、集體企業下崗失業人員以及被征地的農轉非人員。
（二）城鎮復員轉業退役軍人。是指持有軍人退出現役的有效證件的城鎮復員轉業退役軍人。
（三）高校畢業生。是指持有從大中專技工學校畢業有效證件的應屆畢業生。
（四）其他各類失業人員（持有《失業證》）。
（五）經縣有關部門認定的回鄉創業人員。
第八條貸款的條件。具有本縣戶口，符合條件的貸款對象，年齡在男60歲、女50歲以內,誠實信用具備一定勞動技能，屬于自謀職業、自主創業或合伙經營、組織起來就業的（建筑業、娛樂業、廣告業、桑拿、按摩、網吧、氧吧等國家限制性行業除外），其自籌資金不足，持有勞動保障部門核發的《再就業優惠證》以及其他有效證件和工商行政管理局核發的《工商營業執照》，在“擔保中心”承諾擔保的前提下可以向經辦銀行申請小額擔保貸款。
申請小額擔保貸款者須同時符合下列條件：
（一）具有明確的經營范圍、經營場所和合法有效的證件。
（二）所借資金的使用方向與經營范圍相一致。
（三）申請小額擔保貸款的人員，應持有工商行政管理部門核發的營業執照，自有資金不低于貸款本金的50%。
（四）合法經營、資信程度良好，有按期還本付息能力。
（五）向“擔保中心”提供反擔保的保證人、抵押物或質押物。
（六）愿意遵守本辦法。
第九條貸款額度與期限。失業人員自謀職業的小額擔保貸款金額單筆不超過2萬元，對組織起來就業或合伙經營的，貸款金額不超過5萬元。貸款期限不超過兩年。當小額擔保貸款到期，貸款人申請展期的，經擔保中心和經辦銀行同意，可按規定展期一次，展期期限不得超過一年。
第十條貸款用途。貸款人應將貸款用作自謀職業、自主創業、合伙經營和組織起來就業的個人的流動資金，不得挪作他用。
第十一條貸款利率。小額擔保貸款利率按照中國人民銀行公布的貸款利率水平執行，不得向上浮動。
第十二條貼息。從事微利項目的小額擔保貸款由財政據實全額或部分貼息，小額擔保貸款展期和逾期不予貼息。
（一）對持有勞動保障部門核發的《再就業優惠證》的人員、城鎮復員轉業退役軍人從事個體經營以及組織起來就業或合伙經營的，從事微利項目的小額擔保貸款按照基準利率由中央（自治區）財政據實全額補貼，展期不帖息。
（二）提倡和鼓勵高校畢業生開辦創辦項目，自有資金不足時，可申請小額擔保貸款。從事微利項目的，財政予以50%的貸款貼息，展期不貼息。
（三）其他失業人員小額貸款不予貼息。
（四）微利項目是指失業人員在社區、街道、工礦區等從事的商業、餐飲和修理等個體經營項目，具體包括：家庭手工業、修理修配、圖書借閱、旅店服務、餐飲服務、洗滌縫補、復印打字、理發、小飯桌、小賣部、搬家、鐘點服務、家庭清潔衛生服務、初級衛生保健服務、嬰幼兒看護和教育服務、殘疾兒童教育訓練和寄托服務、養老服務、病人看護、幼兒和學生接送服務，種養殖業、中介服務。
第十三條貸款擔保程序。小額擔保貸款按照自愿申請、鄉鎮街道（社區）推薦、擔保機構審核并承諾擔保、經辦銀行核貸的程序，辦理貸款手續。自收到擔保申請及符合條件的資料之日起，有關部門應在規定時間內給予貸款人正式答復。
貸款人需提交下列資料并保證其真實性：
（1）小額擔保貸款申請書；
（2）貸款人身份證原件及復印件；
（3）《再就業優惠證》原件及復印件；
（4）個體經營營業執照原件及復印件；
（5）提供反擔保及聯保人資料；
（6）“擔保中心”及經辦銀行需要的其他資料。由于貸款人身份不同，需提供《復員證》或《畢業證》等其他有效證件。
第十四條對小額擔保貸款建立聯合審核制度,“擔保中心”和經辦銀行對貸款申請人應聯合進行調查和現場審核,實行“一站式”辦公、“一條龍”服務。
第十五條經辦銀行要簡化手續，為申請貸款的失業人員提供開戶和結算便利。因貸款人不符合貸款條件而不能提供貸款的，經辦銀行應及時向貸款人說明理由。貸款期間，經辦銀行要定期與貸款人聯系，了解資金使用和管理情況，提供必要的財務指導。發現信貸風險時，應及時采取應對措施，避免資金損失。
第十六條擔保賠付與責任。當小額擔保貸款到期不能償還，經經辦銀行與“擔保中心”研究不同意展期的，首先由經辦銀行組織催收與追償，“擔保中心”予以協助。三個月后，對仍無法收回的貸款由經辦銀行處理抵押物、質押物，以清償貸款，不足部分銀行提出代償通知書，經“擔保中心”調查核實后，由其承擔代償責任。
第十七條“擔保中心”履行代償義務后，具有依法追償權，追回的貸款本息及滯納金全部進入擔保基金專戶。
第十八條小額擔保貸款存在下列情況時，“擔保中心”不承擔保證責任。
（一）經辦銀行與貸款人變更合同未經“擔保中心”書面同意的。
（二）經辦銀行允許貸款人轉讓債務未經“擔保中心”書面同意的。
（三）經辦銀行允許貸款人延長償還期限未經“擔保中心”書面同意的。
第十九條貸款和擔保的風險控制。“擔保中心”業務風險控制基本目標是：控制風險，減少損失；擔保基金適當分擔貸款損失。當貸款擔保基金對經辦銀行小額貸款擔保代償率達到基金總額的20％時，應暫停對該行的擔保業務。在與經辦銀行協商采取進一步的風險控制措施后，報基金管委會批準，再恢復擔保業務。
關鍵詞：下崗失業；再就業；小額擔保貸款
一、引言
就業是民生之本、安國之策，促進就業是老百姓安居樂業的根本前提，是宏觀經濟政策的重要目標之一。就業再就業問題能不能得到及時有效解決，直接關系經濟的發展、社會的穩定和改革開放的全局。
在本世紀初最突出、最緊迫、最需要解決的是下崗失業人員的再就業問題。下崗失業人員往往生活困難，他們上有老下有小，家庭負擔重，僅靠領取基本生活費、失業保險金或“低保”補差維持生活，成為城鎮中最為困難的群體，必須采取更加積極有效的扶持政策，幫助他們盡快實現再就業，靠勞動收入的提高從根本上擺脫生活上的困境。
2002年中國人民銀行、財政部、國家經貿委、勞動和社會保障部聯合下發了《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》，明確了擔保貸款的申請條件、程序、額度、期限、擔保及貼息等具體內容，為下崗失業人員自謀職業和自主創業提供資金支持。
二、貴陽市下崗失業人員就業小額擔保貸款現狀
貴陽市于2002年成立小額貸款擔保中心，并于2003年6月24日制定并下發了《貴陽市下崗失業人員小額擔保貸款實施辦法》，并于同年7月正式辦理業務。組合式擔保貸款的操作模式，在2004年底得到了中央再就業工作考察組的充分肯定并擬在全國推廣。貴州省省長石秀詩于2005年3月20日就貴陽市的小額擔保貸款工作做出重要批示，對貴陽市的小額擔保貸款工作給予了肯定。貴陽市小額貸款擔保主要在通過以下幾方面開展、推進小額擔保貸款工作：
1.健全擔保機構和組織領導體系，有力保障小額擔保貸款工作推進
2003年啟動之初，貴陽市成立了下崗失業人員小額貸款擔保中心，主要負責經辦市本級業務，并指導各區（市、縣）小額擔保貸款工作。同時成立了由市勞動保障局主要領導為組長、分管副局長、財政局分管副局長為副組長、就業部門等組成的貴陽市小額擔保貸款監管領導小組，2009年根據工作需要又增加了監察和審計部門領導參與領導小組，全面按照市委、市政府要求明確了工作目標、任務、措施、工作步驟及時間安排，全面規劃、統籌安排、統一部署，研究解決工作中存在的問題，初步形成了“黨政領導、部門配合、社會參與、職責明確、齊抓共管”的工作格局，為我市小額擔保貸款工作提供了強有力的組織保障，在市監管領導小組工作聯席會議機制下，各區（市、縣）根據市的統一安排，分別成立了小額擔保貸款監管領導小組，并結合各自特點制定具體實施意見或工作方案，整體推進小額擔保貸款工作。
2.政策體系逐步完善，優化小額擔保貸款工作環境
2003年，貴陽市勞動和社會保障局、財政局根據《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》（銀發[2002]394號）精神下發了《貴陽市下崗失業人員小額擔保貸款實施辦法》（筑勞發〔2003〕18號），重點強調申請小貸的對象、條件及用途、申請小貸的程序、催收及管理；2005年又以監管領導小組下發《關于進一步加強我市小額擔保貸款工作的意見》，除了貸款額度提高外，為了解決更多的下崗失業人員就業，創新地實施了組合式小額擔保貸款，組合式擔保貸款的申請人是扶持人員，貸款使用人是企業。這項政策實施，極大地鼓勵了企業安置吸納下崗失業人員。2009年以來，為促進小額擔保貸款業務健康發展，為了建立小額擔保貸款的長效機制，在政策制定上，強調綜合配套政策的實施，享受小額擔保貸款的人員還能享受培訓、社會保險補貼、公益崗位補貼等多項就業優惠政策；2010年又根據筑府發[2010]3號和貴銀發[2010]4號文件要求，由省人行、市人社局、財政局、審計局、監察局聯合下發了《貴陽市小額擔保貸款實施細則》（筑人社發[2010]3號）。除按政策規定外，增加了小額擔保貸款獎勵補助機制和呆壞賬核銷機制，充分調動了經辦機構和承貸金融機構開展小額擔保貸款工作的積極性。
3.健全小額擔保貸款服務體系，著力搞好服務
貴陽市加快推進全市小額擔保貸款服務體系建設，加大服務力度，不斷提高創業服務質量和效率。依托公共就業服務機構，建立小額擔保貸款服務窗口，開展對創業申請小額擔保貸款指導服務，完善小額擔保貸款服務功能，提高小額擔保貸款服務效率。為創業人員申請小額擔保貸款提供政策咨詢、創業指導、方案設計、風險評估、開業指導、跟蹤扶持等“一條龍”創業服務。建立小額擔保貸款信息、政策平臺，為創業者提供小額擔保貸款政策支持。
（1）加強小額擔保貸款培訓，著力提高經辦能力
為了貫徹落實好小額擔保貸款在我市促進就業創業工作中的作用，加強基礎工作管理，提高全市小額擔保貸款的經辦能力，市人力資源和社會保障局每年均對全市就業服務機構、擔保機構、經辦銀行工作人員進行培訓，培訓內容主要是《擔保法》、《合同法》及相關法規、政策、程序、基礎臺帳、業務工作操作流程及擔保基金的管理等等，同時還參與SYB等創業培訓模式，使廣大創業者不僅想創業、敢創業，還能創業、會創業。使小額擔保貸款培訓到了針對性和實用性，不斷提高各基層經辦人員的業務能力，又與創業培訓相結合。
（2）強化政策宣傳，擴大小額擔保貸款影響
為擴大小額擔保貸款工作影響，讓更多就業扶持對象了解小額外負擔擔保貸款相關政策，鼓勵創業，市人社局、小貸中心結合就業政策，加強小額擔保貸款政策的宣傳報道工作。一是充分發揮新聞媒體的作用，做到報刊有文、電視有影、電臺有聲，長期宣傳不間斷，階段宣傳有重點；二是充分發揮現代傳媒的作用，利用政府網站、貴陽勞動保障網站、貴陽勞動保障12333電話咨詢平臺等宣傳小額擔保貸款政策；三是充分發揮基層勞動保障工作平臺的作用，利用社區和村勞動保障工作服務站工作人員，深入居民家中，上門宣傳，發放宣傳資料，做到家喻戶曉；四是充分發揮傳統宣傳形式的作用，比如制作宣傳橫幅，印制宣傳廣告畫，編印宣傳小冊子等等；對小額擔保貸款工作起到積極的推動作用。
4.存在的問題
從目前貴陽市下崗失業人員再就業小額擔保貸款發展現狀來看，還存在一些問題：首先，全市各級經辦機構未形成統一的小額擔保貸款工作機制，且發展不平衡；其次，思想認識不到位影響工作開展；最后，經辦能力嚴重不足制約工作發展。
三、改善貴陽市下崗失業人員再就業小額擔保貸款的對策建議
1.從民生的高度認識小額擔保貸款
就業是民生之本。自謀職業和自主創業是我國實施積極就業政策鼓勵勞動者實現就業的重要途徑，而解決創業資金需求問題是創業者實現創業過程中面臨的主要困難。小額擔保貸款是支持創業取得成功的關鍵因素，小額擔保貸款政策是其他就業政策不能替代的作用，一是小額擔保貸款政策是所有就業政策中成本最低，效果最好的政策，帶動的就業效果明顯，以貴陽市為例，扶持一個創業項目，平均可帶動4個人就業，如果是就業扶持對象每年領取公益性崗位補貼就達4萬元，二是拉動民間資金的投入，擴大了內需，促進了地方經濟的發展，貴陽市2009年發放小額擔保貸款5500萬元，當年GDP至少增加10億元，三是當年爭取了中央財政貼息近300萬元。因此各地要從民生和拉動地方經濟發展的高度認識小額擔保貸款的重要性。
2.切實加強擔保機構和領導小組的建設和管理
我市的小額擔保貸款之所以取得一定的成績，一個重要的原因是市級擔保機構設在人力資源社會保障部門，要保持持續健康發展，急需統一規范管理全市小額貸款擔保機構，《貴陽市小額擔保貸款實施細則》要求各區縣必須成立獨立的擔保機構的領導小組。建議各區縣由人力資源和社會保障部門牽頭，協調解決工作中存在的問題，整合現有擔保機構，使之達到持續健康發展，以推動本地區的小額擔保貸款工作。
3.加大勞動密集企業的扶持力度
按照《貴陽市小額擔保貸款實施細則》規定，勞動密集型小企業小額擔保貸款超過200萬元以上的按實際招用人數人均5萬元的額度予以確認，對超過比例多招作符合就業扶持對象的人員有了一定的鼓勵，但利息上浮3個百分點未實施，沒有調動經辦銀行的積極性，同時，由于地方財政困難，財政貼息最高額度在200萬元以內的50%的貼息，對勞動密集型企業貸款的支持力度較小，建議提高對勞動密集型企業的貼息祝額度的貼息比例，鼓勵和發揮勞動密集型企業吸納更多的就業扶持對象的作用。
4.創新貸款的發放機制，實現科學發展
根據省外學習經驗，建議我市實行小額擔保貸款“批發直貸”模式，即由擔保機構作為經辦銀行的助貸機構統一申報材料，經辦銀行按照存入擔保基金的5倍規模內審批項目，通過后由經辦銀行直接發給創業者，經辦銀行負責貸后管理、統一回收和歸還貸款。一方面調動了經辦銀行的積極性，另一方面降低擔保風險，金融服務更加完善。
5.加快創建信用社區工作，全面推進“信用社區+小額擔保貸款+創業培訓”的聯動機制
實踐證明，“信用社區+小額擔保貸款+創業培訓”的聯動機制，是小額擔保貸款能長期健康發展的保證，建議在貴陽市加快信用社區建設，一是盡快出臺貴陽市信用社區實施辦法，明確信用社區創建的條件及有關部門的職責，使信用社區創建工作有章可循，操作規范，二是將小額擔保貸款各項任務分解到社區，納入目標考核體系，實行量化考核，動態管理，獎懲到位，充分調動社區小額擔保貸款的積極性。
6.積極推動創業者協會建設
建設以行業為依托的創業者協會，充分發揮創業者協會在指導創業促進就業，為自主創業者取得成功中的積極作用，一是堅持不定期舉辦經驗交流會，邀請創業成功人士開展面對面的交流活動，提高了創業能力和創業成功率。二是依托協會，協調工商、稅務等職能部門及時解決在政策落實過程中遇到的問題。三是依托協會，加強小額貸款管理，協會依照地理位置又分為幾個互助小組，利用會員間相互了解的優勢，實現了創業者之間的相互監督和創業者的自我管理，更有利于貸款的安全回收。四是依托協會，加強成信教育，每個互動小組定期召開座談會，學習成信經營、債權債務、合同法等有關方面的知識，增強貸款熱人主動還貸的責任感。
參考文獻：
[1]陳劍華：白銀市下崗失業人員小額擔保貸款開展情況調查 [J].甘肅金融，2012，（5）：42-44.
[2]王穎馳 王 燕：關于佳木斯市下崗失業人員小額擔保貸款的探討[J].甘肅金融，2009，（8）：46.
[關鍵詞] 小額擔保貸款；數據統計；信息系統
[作者簡介]劉家宏（1982—），男，南京師范大學法學院碩士，江西省再就業小額貸款信用擔保中心。（江西南昌 330025）
江西省小額擔保貸款工作自2002年底啟動以來，在省委、省政府的正確領導和財政部、人社部的關心指導下，把小額擔保貸款工作納入“全民創業、富民興贛”的總體戰略部署，緊扣扶持創業、促進就業的主題，勇于創新，迎難而上，積極作為，形成了“貸得出、用得好、收得回、效果好”的良好局面，為扶持創業、促進就業、保障改善民生以及經濟社會發展做出了積極的貢獻。截至2012年8月底，江西省累計發放小額擔保貸款293.1億元，其中：發放個貸占總貸款規模的70%以上；累計直接扶持個人創業43.88萬人次，帶動就業137.69萬人次；累計回收小額擔保貸款205.44億元，到期貸款回收率為99.74%，形成了城鄉合一、三位一體、覆蓋全省的小額擔保貸款“江西模式”。近年來，為全面、準確、及時地掌握全省小額擔保貸款工作情況，我省積極研究并探索建立健全統計制度，推進數據統計工作的規范化、制度化、現代化，極大地提高了上報數據的及時性、準確性、真實性，數據統計工作步入了良性發展軌道。歸納起來即十二字：“創載體、抓規范、求質量、保精確”。
一、立足創新，在推進數據統計載體自動化上下功夫
為實現小額擔保貸款數據統計工作自動化，江西省開發了小額擔保貸款信息管理系統軟件，實現了全面數據統計電子提交報表，提高了工作效率和數據的準確性。
一是開發和完善軟件設計，實現統計數據網絡自動生成。2009年，江西省聯合南昌大學，堅持實用和操作簡便的原則，開發了小額擔保貸款信息化管理軟件，實現了從被錄入的個人和企業基礎電子臺帳中提取數據，自動生成所有報表，實現了業務受理、資料審查、擔保推薦、貸款審批與發放、貸款貼息、貸款回收等全程網絡化操作，在全國較早地實現了小額擔保貸款業務和數據統計信息化管理。
二是推行電子臺帳，搭建統計數字平臺。以前，江西省小額擔保貸款數據統計人員大多為兼職，平時的工作量比較大，傳統手寫的統計臺帳不僅加大了數據統計人員的工作量，統計數據的準確度也難以得到有效保障。使用小額擔保貸款信息管理系統軟件，徹底改變了這一工作現狀，結合江西省實際創新的軟件，設計了一整套包括受理、審批、發放、貸后監管、數據自動核對等統計功能，從根本上實現了數據統計紙質臺帳到數據統計電子臺帳，數據統計人員在進行月報、季報、半年報和年報時，可以直接使用電子臺帳中的數據進行匯總，提高了工作效率，避免了統計數據重復填報和誤報現象。
三是優化網絡系統，實現數據統計動態監管。江西省將小額擔保貸款網絡化管理作為數據統計工作新的發展方向，努力探索建立動態的統計數據庫監管系統。結合工作實踐，在原始數據管理平臺的基礎上，增設了核對、查詢兩個子模塊，可提供分門別類的數據查詢，實現對數據統計的全過程監管和查詢。操作中，省級數據統計人員可以根據不同的需要，利用查詢模塊，對全省各地的發放貸款情況進行篩選、匯總，隨時掌握基層小額擔保貸款發放回收等工作動態，為領導決策提供詳實的第一手統計資料。
二、夯實基礎，在健全規范數據統計工作的長效機制上下功夫
規范的小額擔保貸款統計工作機制，是提高小額擔保貸款統計工作水平的基礎和前提，江西省著重抓了三個方面的規范。
一是抓隊伍規范。小額擔保貸款統計工作專業性強，涉及部門多。江西省要求人力資源和社會保障部門、財政部門、人民銀行和經辦金融機構要高度重視，選派責任強、業務素質高的員工，并指定專人負責，共同做好小額擔保貸款數據統計的匯總、核對和上報工作。同時，加強對小額擔保貸款統計人員業務培訓，深入開展學業務、學技能、比本領的全員崗位練兵活動，組織業務骨干深入基層，集中對縣（區）負責統計工作人員進行業務培訓；充分利用統計每月報表的時機，就工作中的疑難問題進行橫向交流，使每一位統計人員對統計報表了如指掌，從業務方面確保了統計數據質量。
二是抓制度規范。江西省小額擔保貸款從管理制度上實現了“四個統一”。一是統一業務范本和操作流程，從受理申請、審查資料、貸前調查、推薦擔保、銀行放貸、貸后管理到貸款回收，各個環節都實現了標準化操作。二是統一建立“四個臺賬”，便于業務數據的保存及核查。即：擔保基金管理臺賬、貼息資金管理臺賬、擔保業務管理臺賬和基本財務管理臺賬。三是統一貸款發放數據報表等制度，與人民銀行、經辦金融機構、財政等部門相互配合，分工協作，做到發放貸款筆筆核實、層層把關。四是統一逾期貸款清收制度，實施全省逾期貸款動態化監管，嚴防逾期貸款統計漏洞。2011年江西省人力資源和社會保障廳、人民銀行南昌中心支行、江西省財政廳聯合下發了《關于進一步規范全省小額擔保貸款統計工作的通知》，對全省小額擔保貸款數據各地從采集方式、統計范圍、統計臺帳及規范化管理等方面出臺新的規范和要求，進一步完善各項統計制度，數據統計做到了按規定辦事、照程序運作、依制度工作。
三是抓考核規范。對小額擔保貸款數據統計工作的考核，江西省堅持平時考核和月度考核、年終考核相結合，將全年考核分解到日常工作中進行，每年集中組織統計檢查不少于一次，按績效考評辦法打分，納入年底總評。江西省各級擔保中心設有信息管理崗，制定了《信息管理崗位職責》進行規范，重點從人員專業化、工作制度化、管理網絡化、基礎規范化、手段現代化、資料檔案化和服務優質化等方面，進行全面綜合考評。通過多形式、全方位的考核，小額擔保貸款數據統計工作的基礎建設不斷得到加強，工作質量和水平顯著提高，遲報、漏報現象明顯減少，虛報、瞞報現象基本杜絕，差錯率顯著降低。
三、重點把關，在確保統計數據真實準確上下功夫
數據的真實性是小額擔保貸款統計工作的質量和生命。為此，江西省在加強小額擔保貸款統計人員業務培訓的同時，注重從工作環節上把好數據統計關。
（一）采集源頭數據，務求一個“真”字。江西省小額擔保貸款數據統計信息工作，由省、市、縣三級的人民銀行、各經辦金融機構、擔保中心三部門從下至上的方式采集。各級擔保中心依據全省小額擔保貸款信息系統數據，負責與經辦金融機構進行核對，各經辦金融機構積極配合。工作中，江西省要求各級擔保中心，全部建立起符合數據統計報表制度要求的原始記錄和統計臺帳，每一筆錄入信息系統貸款數據填寫內容基本做到了及時準確，申請人員身份、創業項目清晰，且只能依據銀行發放貸款憑證確認，較好地保障了源頭數據的質量和真實可靠。
（二）集中匯審報表，確保一個“準”字。利用每月通報、數據核查時機，組織小額擔保貸款統計員采取集中匯審的模式，溝通數據統計上報方法，查找問題和差錯，確保統計數據的準確性。省擔保中心組織具體熟悉某專項業務的同志協同統計員組成一組，負責對各單位數據報表進行逐一審核，對錯錄、漏數等常規性錯誤，要求統計人員及時改正；對表內與表間的邏輯性錯誤，先由負責該項審查的人員及時通報到各地統計人員，協助更正。通過審核，特別是通過實地審核面對面找問題、找差錯，使統計員工作責任感明顯增強，統計數據準確率明顯提高。
為貫徹落實中國人民銀行、財政部、勞動和社會保障部《關于改進和完善小額擔保貸款政策的通知》(銀發[2006]5號)精神，提高社會誠信水平，改善金融生態環境，建立信用社區、創業培訓與小額擔保貸款聯動機制，加快推進小額擔保貸款政策落實，促進全省擴大就業和再就業工作。經研究決定，在全省開展創建信用社區試點工作。現將有關事宜通知如下：
一、指導思想
以全面貫徹落實小額擔保貸款政策為重點．以城鎮社區為對象，以基層勞動保障工作平臺為依托，充分發揮社區貼近貸款人的優勢，建立社區信用擔保機制，簡化小額擔保貸款審批手續，加強跟蹤管理服務，鼓勵支持更多的下崗失業人員自謀職業、自主創業，促進經濟發展和社會和諧進步。
一、創建標準
(一)信用建設已納入社區工作的重要內容，有勞動保障專職工作人員，工作經費和工作場地落實，各項規章制度完善。
(二)社區各類臺帳齊全、數據準確、個人信用檔案、小額擔保貸款檔案規范完善。
(三)工作人員熟知政策，積極推薦下崗失業人員參加創業培訓，并積極開展政策宣傳和咨詢服務工作。
(四)社區認真受理小額擔保貸款申請，并與借款人簽訂《借款承諾書》。
(五)社區對借款人建立跟蹤服務卡，定期走訪借款人，跟蹤了解其生產經營狀況。
(六)社區積極協助擔保公司和承辦金融機構督促借款人按期償還貸款，并配合開展欠貸欠息的催討和訴訟，已發放的小額擔保貸款到期回收率達到90％以上。
(七)報送有關調查數據和統計資料及時準確。
三、認定辦法
(一)各市(州)應選擇3個以上的社區開展試點，成都、綿陽、德陽、南充、攀枝花市可擴大試點社區。
(二)對達到標準的信用社區，由市(州)創建信用社區工作領導小組統一命名和授牌，有條件的地區可給予一次性工作經費獎勵。
(三)對小額擔保貸款不良率達到20％、存在突出問題的社區，應停止該社區信用擔保貸款的推薦資格，責成其盡快整改。整改半年后仍不能達到標準的，由市(州)創建社區工作領導小組撤銷命名。
四、政策措施
(一)信用社區內的下崗失業人員自主創業，每人申請小額擔保貸款額度可上浮至5萬元。
(二)信用社區內的下崗失業人員小額擔保貸款免除反擔保手續，由擔保公司根據創業項目論證評審專家組的意見直接擔保。
(三)信用社區內的下崗失業人員辦理小額擔保貸款，社區在5日內辦結審查手續，擔保機構5日內完成相關審批手續，銀行機構在5日內審查發放貸款。
五、職責分工
(一)社區主要職責：推薦申請貸款人參加創業培訓；負責個人信用審查和推薦；建立下崗失業人員小額擔保貸款檔案；與借款人簽訂《借款承諾書》，協助擔保公司和承辦銀行機構督促貸款人按期償還本息等。
(二)擔保公司主要職責：負責審核社區提供的小額貸款申請人資格及貸款申請是否符合條件，推薦貸款和承諾擔保；會同承辦金融機構對申請人進行貸款前調查和貸款扶持項目運作情況的跟蹤調查，掌握動態變化；與財政部門、金融機構等對小額擔保貸款代償情況進行審核認定；采取多種形式擴充擔保資金來源，滿足小額擔保貸款需求，會同承辦銀行做好貸款回收工作等。
(三)銀行金融機構主要職責：負責對社區推薦和擔保機構承諾的小額擔保貸款及時審核、發放；會同擔保機構對小額貸款申請人進行資信調查；按季提出小額擔保貸款貼息申請；按期催收貸款等。
(四)勞動保障部門主要職責：承擔領導小組辦公室日常工作，大力組織開展創業培訓，指導基層勞動保障工作平臺參與貸后跟蹤管理，配合小額擔保貸款經辦銀行和擔保公司對欠貸欠息進行催討和訴訟。負責對社區勞動保障工作人員進行下崗失業人員小額擔保貸款操作程序培訓等。由就業服務管理機構具體承辦。
(五)財政部門主要職責：及時足額安排小額擔保貸款貼息資金。加快貼息資金申請的審核速度，確保貼息資金及時撥付到經辦銀行；加強本級擔保基金管理和對下級擔保基金管理的指導；指導擔保公司開展信用社區小額擔保貸款擔保業務。
(六)人民銀行分支機構的主要職責：按月統計通報轄內小額擔保貸款的發放情況；協調銀行業金融機構及時解決信用社區小額擔保貸款發放過程中存在的問題；督促金融機構做好擔保機構承諾的小額擔保貸款發放工作。
六、工作要求
(一)加強組織領導。各地要進一步提高對創建信用社區工作重要性和必要性認識，將創建信用社區工作納入當地就業再就業工作總體規劃，統籌安排，切實加強組織領導。應建立由政府分管領導任組長、勞動保障部門、人民銀行、財政部門、擔保機構、經辦銀行領導為成員的創建信用社區領導小組，負責創建工作的組織指導和協調檢查。領導小組辦公室設在勞動保障部門，負責日常工作。
(二)加強協調配合。創建信用社區工作內容多、任務重、涉及面廣。各部門要各司基職、分工協作、加強溝通協調，積極提供政策、資金、信息、業務指導等服務。要按季召開創建工作領導小組辦公會議，通報工作進展，總結推廣好的經驗做法、分析工作中存在的問題，尋求解決問題的措施辦法。
(三)加強政策宣傳。各相關部門要廣泛利用廣播、電視、網絡等媒體開展信用社區創建宣傳和信用知識普及活動，幫助居民了解信用社區創建目的、方法和步驟，聽取居民意見和建議；
通過多種形式，宣傳信用社區的先進做法和典型經驗。
（蘇州大學東吳商學院，蘇州 215000）
摘要：農村信貸主要分兩種方式：信用貸款與擔保貸款。前者一般基于各地信用環境的差異與信貸雙方信息不對稱的風險，近兩年來比較少使用和辦理，或者仍在辦理但投放和審查十分謹慎；而第二種貸款類型則能較好的規避金融風險，因而成為近幾年來農村金融機構的主要信貸模式。如今隨著農村經濟的發展，擔保貸款開展受到了多種限制，在全國范圍內看，傳統的擔保貸款在2006年以后出現了下降趨勢，而現在經濟的不斷發展，大眾需求也越來越廣泛，僅僅是依靠傳統的信用與擔保貸款方式，難以滿足農村地區的有效金融需求。本文將討論的張家港“農保轉城保”擔保貸款，在蘇州市張家港地區實行，現已經是實行的第四個年頭，具有較大的參考和借鑒意義，同時對于貧困地區也有較大的啟發作用。
關鍵詞 ：擔保貸款；貸款風險；對策研究
中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）24-0237-02
基金項目：2013年江蘇省大學生創新創業省級指導項目
（201310285088X）。
作者簡介：趙永立（1993-），女，江蘇蘇州人，本科，研究方向為金融。
0 引言
農村信貸主要分兩種方式：信用貸款與擔保貸款。前者一般基于各地信用環境的差異與信貸雙方信息不對稱的風險，近兩年來比較少使用和辦理，或者仍在辦理但投放和審查十分謹慎；而第二種貸款類型則能較好的規避金融風險，因而成為近幾年來農村金融機構的主要信貸模式。
如今隨著農村經濟的發展，擔保貸款開展受到了多種限制，在全國范圍內看，傳統的擔保方式——農戶聯保貸款在2006年以后出現了下降趨勢，這種貸款一般借助于具有法律擔保資質的第三方承諾還款，通常保證貸款總量不大，相反抵（質）押貸款則很難在我國的中西部或一些貧困縣域的農村廣泛推行。而現在經濟的不斷發展，大眾需求也越來越廣泛，僅僅是依靠傳統的信用與擔保貸款方式，難以滿足農村地區的有效金融需求。本文將討論的“農保轉城保”擔保貸款，在蘇州市張家港地區實行，現已經是實行的第四個年頭，具有較大的參考和借鑒意義，同時對于貧困地區也有較大的啟發作用。
1 研究背景及發展現狀
我國從2002年開辦小額擔保貸款業務以來，小額擔保貸款業務在我國各商業銀行、城鄉信用社廣泛開展起來，已成為促進下崗失業人員再就業的重要扶持政策，力幫助下崗失業人員宣謀職業和自主創業提供了有力支持。但在政策執行過程中也遇到不少問題，小額擔保貸款可持續發展面臨困境，尤其是在目前我國就業形勢十分嚴峻的情況下，如何擺脫困境，更好地推進小額擔保貸款工作，使其更有利于促進就業，具有十分重要的現實意義。
張家港作為全國首屈一指的縣級市，不僅在經濟實力上超越全國許多同等級的縣市，在社保制度上也力爭走在其他地區的前面。在國家農保制度還未出臺的情況下，張家港是于1992年開始了農保制度的探索。1995年，張家港市率先在全省實施了“三位一體、五保合一”的社會保障綜合試點改革，將原民政部門管理的農村社會養老保險劃歸社會保障部門管理。1995年5月，頒布實施了《張家港市農村養老保險暫行辦法》，制度覆蓋了全市鎮、村辦企業在職職工及農村務農人員，實行了養老保險費用由個人和單位共同負擔全額記入個人帳戶的模式。2003年1月，結合我市經濟和社會保障事業發展的實際，制定了《張家港市農民養老保險辦法》，規定凡本市境內年滿18周歲的農村勞動力（包括漁民），除在各類企事業單位務工和已退休人員外，均應參加農民養老保險。對純農民的繳費由市、鎮兩級財政進行補助，被列為農村最低生活保障對象的，個人不繳費,全部由市、鎮兩級財政承擔。2004年1月，、為從根本上解決農民的老有所養問題,保障農民晚年的基本生活，張家港市政府將老年農居民全部納入社會保障范圍，對符合條件的無固定收入的老年農居民由政府直接發放社會養老補貼，對農民參加養老保險則提高了補助標準和范圍，進一步減輕了農民的繳費負擔。在政策實施過程中，張家港市始終堅持五個鮮明特點：一是農民繳得起。統一繳費基數和比例，明確個人年繳費標準。從全市范圍看，個人年繳費額最高為900元，最低為600元。二是政府補貼高。財政補助最高為900元，最低為600元，被列為農村最低生活保障對象的，個人不繳費,全部由市、鎮兩級財政承擔。三是標準適時調整。對養老保險待遇和老年補貼標準，根據我市經濟社會發展情況和農村人均收入增長水平進行相應調整。四是受益范圍廣。參加農保的享受退休金，無固定收入的享受老年補貼，享受范圍實現了全覆蓋。五是制度辦法活。老農保、新農保、城鎮企業職工養老保險之間也可方便的進行轉換銜接。
“農保轉城保”擔保貸款自2011年11月24日起發放，當時貸款人數為20280人，貸款余額為3.79億元；至2013年12月31日貸款人數為18515人，貸款余額為3.41億元；至2013年12月31日已還貸款人數為1765人，已還貸款為0.38億元。擔保貸款分為兩類對象和三種類型。兩類對象是指借款人為“農保轉城保”本人和村經濟合作社。三種類型是指貸款期限為一年期限、二年期限和三年期限。截止2013年2月25日，我市“農保轉城保”擔保貸款余額35732.1883萬元，其中2013年到期金額1638.3050萬元，2014年到期金額34093.8833萬元。
2 風險分析
“農保轉城保”擔保貸款從2011年1月實行至今，引起較大的社會反響，但在貸款對象、期限、抵押擔保、用途等方面仍然存在一些不足。要適應新的形勢，不斷完善產品，重點就解決由于農戶償債能力不同導致農商行承擔還款風險的問題提出強化措施，達到拓寬農村金融覆蓋面、引導銀行等金融機構參與農村金融服務，最終滿足城鄉一體化建設多種金融需求的目的。
從調研情況來看，目前擔保貸款到期歸還存在較大問題，主要風險如下：
①“農保轉城保”本人因家庭經濟困難無力歸還；②“農保轉城保”本人有償還能力但不愿意歸還；③“農保轉城保”本人對擔保貸款展期政策理解有誤。按展期政策，二年期和三年期展期不超過原期限的一半，一年期不超過原期限。但“農保轉城保”本人誤以為原一年期限的可展為四年，二年期限的可展為五年，三年期限的可展為六年；四是鎮村對收貸沒有引起足夠重視，存在重放輕收現象。
3 對策研究
由于“農保轉城保”擔保貸款是由政府牽頭，張家港市農村商業銀行積極配合而開展的惠民貸款，因此政府力量在催促還款的過程中不得不加以重視，因此本文總結如下對策以供參考：
3.1 要明確責任要求，強化行政推動。由于該擔保貸款由政府推動，各鄉鎮協助展開，因此建議張家港市政府可以召開相關人員會議，例如：各鎮分管鎮長、財政所長、農商行各分行行長等，明確責任和要求。各鎮（區）要成立擔保貸款催收領導小組，加強對擔保貸款催收工作，形成市、鎮、村三級齊抓共管的工作機制。
3.2 要嚴格時間進度，強化考核措施。堅持擔保貸款催收工作屬地負責制，市政府將與各鎮（區）簽訂的目標責任進行獎懲。擔保貸款催收工作列入市政府對各鎮（區）年度工作考核指標體系，實行評優評先“一票否決”。各鎮（區）要按照統一部署，提高認識，加強領導，強化措施，狠抓落實，確保到期擔保貸款按時歸還。
3.3 要動員各方力量，形成工作合力。要進一步加強對擔保貸款催收工作的領導，加大對各鎮（區）擔保貸款催收工作的指導督查力度，確保各項措施落到實處。人力資源和社會保障部門要切實履行擔保貸款催收工作的協調監督指導職能。財政部門要將各鎮（區）、村（社區）到期擔保貸款完成情況作為年度考核的一項重要指標，嚴格加以考核。農商行要加大擔保貸款的催收力度，要建立和落實定期通報制度，定期向市委、市政府通報擔保貸款催收工作進展情況。
3.4 要采取多種形式，突出宣傳引導。各鎮（區）要采取多種形式深入開展擔保貸款相關政策的宣傳活動，消除擔保貸款對象的誤解，努力引導擔保貸款對象及時歸還到期的擔保貸款。
3.5 要切實履行職責，嚴肅償還機制。擔保貸款到期，原則上不予展期。擔保貸款對象無力償還的，由擔保貸款保證人負責償還。保證人可以追償（死亡除外）。擔保貸款對象享受城保退休金后，必須將城保退休金首先用于償還擔保貸款。擔保貸款對象在擔保貸款期限內死亡的，其擔保貸款對象的死亡待遇首先用于償還擔保貸款，剩余部分由法定繼承人償還；不足償還的，由擔保貸款保證人負責償還。對惡意欠款的，要錄入中國人民銀行信用信息基礎數據庫。同時要采取必要的行政、經濟、法律等手段，確保到期擔保貸款按時歸還。
參考文獻：
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【關鍵詞】擔保貸款 風險管理 對策
一、我國商業銀行擔保貸款信貸業務發展現狀
擔保貸款風險，是指由借款人或第三方依法提供擔保而發放貸款受各種事先無法準確預料的因素影響，使信貸資金遭受損失的可能性。它是風險的一種，具有風險的一般屬性。由于擔保貸款發放和收回之間存在一定的間隔，在此期間內各種不確定因素的影響，導致借款人不能按期還貸，造成銀行貸款不能收回，擔保信貸風險由可能性轉變為現實性。
近些年，我國經濟一直保持著較高的增長速度，其中人民幣信貸總量，也隨著經濟的發展而不斷攀高。我國商業銀行普遍存在著高額不良貸款的現象，雖然經過治理，不良貸款的數量較前些年，已經有了大幅度的減少，但是，不良貸款率仍然成為商業銀行持續健康發展的沉重的包袱。可見，保證貸款的安全顯得越來越重要，越來越迫切。
二、我國商業銀行擔保貸款存在的問題
（一）認識不到位
認識不到位， 沒有樹立正確的風險防范觀念。商業銀行信貸人員對防范貸款風險的認識上存在偏差， 認為擔保貸款比信用貸款安全， 風險小， 甚至還存在即使借款人還不了， 還可以追索保證人和抵押物的僥幸心理。在貸款審批決策時， 片面追求擔保形式， 放松了對借款人還款能力的審查， 過分強調并依賴擔保措施， 一味地在貸款政策上嚴格限制發放信用貸款。
（二）規章制度觀念薄弱
規章制度觀念淡薄， 對擔保的合法性、有效性審查不嚴， 對擔保措施缺乏規范管理，這些具體表現在：保證人主體資格不成立，保證人主體資格不成立，對保證人意愿調查了解不深以及抵（質）押手續不完備等方面。
（三）銀行管理薄弱
銀行管理薄弱， 責任約束乏力， 依法保護合法權益觀念不強。依法執行保證人和處置抵押物， 是實現擔保措施， 保障銀行權益的重要手段。由于銀行貸款管理薄弱， 責任約束機制不健全， 加之執法環境較差， 抵押物處置市場不發達等原因， 對大量不良貸款的保證人責任未予追索， 對抵押物也未申請處置， 致使銀行自身合法權益得不到保護。
（四）執法環境不理想
執法環境不理想， 對保證人和抵押物的執行難度大。由于我國法律體系不夠健全， 社會信用經濟沒有真正建立， 地方保護及行政干預情況時有發生，銀行依法執行保證人和抵押物以實現債權的難度較大， “司法白條”較多， 往往是贏了官司輸了錢
三、加強我國商業銀行擔保貸款風險管理的對策
（一）重點考慮項目本身可靠的還款來源
信貸決策時， 重點分析借款人自身的經濟效益， 考慮項目本身可靠的還款來源， 而不應過分強調和依賴擔保。擔保僅僅是為可以授受的貸款提供一種額外的安全保障， 它不能取代借款合同的基本安排， 也不會改善借款人的經營狀況和還款能力。如果銀行不得不執行擔保措施償還貸款， 即使是容易執行的擔保措施， 也會造成對貸款效益的侵蝕。
（二）合理設置擔保
合理設置擔保， 為貸款回收提供可靠的第二還款來源。合理設置擔保的目的， 是為債權銀行提供一個可以控制的潛在還款來源， 從而增加貸款最終償還的可能性。事實證明容易控制還款來源的擔保方式更為有效， 如質押方式擔保貸款不良率通常低于其他擔保方式的貸款不良率。因此， 信貸決策時要對擔保的可行性與充分性進行嚴格審查， 盡可能選擇對還款來源容易控制的擔保方式， 使擔保真正起到抵御和化解貸款風險的作用。
（三）規范貸款管理， 加強監督檢
規范貸款管理， 加強監督檢查， 確保貸款擔保有效落實。目前， 商業銀行貸款擔保中出現的種種問題， 大多是沒有嚴格執行規章制度， 違規操作的結果。因此， 要進一步健全貸款管理的內控制度， 嚴格執行審貸分離制度， 建立貸款管理責任制， 加強對信貸審批業務的監督檢查工作， 防范貸款操作的人為風險， 確保貸款擔保的有效落實。
（四）依法加強執行力度
擔保貸款中， 保證與抵押措施對抵御、化解貸款風險的作用不明顯， 固然有行政干預、 “司法白條”多、擔保措施先天不足等多種原因， 但與債權銀行的追索意識不強，執行力度不夠更有直接關系。因此， 商業銀行要牢固樹立依法保障合法權益的觀念， 加強對保證人和抵押物的執行力度，嚴肅擔保責任， 一旦借款人不能按期歸還， 要及時追索保證人和處置抵押物。
參考文獻：
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“下崗失業小額擔保貸款項目”是政府為百姓解決就業問題的重要舉措，為了充分發揮銀行業對就業再就業工作的金融杠桿作用，我支行的同志通過點面結合的方法，對**縣的再就業小額擔保貸款發放情況進行了調研。
一、**縣下崗人員基本情況
（一）下崗失業人口現狀
我縣面積？平方公里，20**年末全縣總人口15萬，城鎮人口8萬，占總人口數40%；城鎮人口中勞動適齡人口4.5萬，占城鎮人口的56%,職工下崗已成為經濟和社會生活中一種特有現象，由此引發的城鎮人口失業問題已成為制約地方經濟發展和社會穩定的重要因素。
（二）下崗失業人員小額擔保貸款開展情況
重慶市下崗失業人員小額擔保貸款業務作為試辦點于2003率先在我縣開展，由農村商業銀行**支行營業部辦理開辦此項業務，至今已有6年時間。為了推動該項業務的順利開展，幾方領導多次召開座談會協商，根據我縣的實際情況制定出相關政策。截至20**年底已累計發放下崗職工再就業小額擔保貸款1174筆，金額5006萬元，累計收回？筆，現有余額？萬元，貸款金額及筆數由最初的？筆，？萬元增加到目前的？筆？萬元。在貸款用途方面餐飲和？占比較大，分別占貸款金額的33.4%和35.6%，從項目看下崗人員在巴川鎮和各鄉鎮從事的商業、餐飲和修理等個體經營的微利項目和非微利項目各占一半。
農商行**支行開辦下崗失業人員小額擔保貸款業務，主要受理的對象是具有一定勞動能力，持有再就業優惠證的下崗失業人員，由社保部門逐級推薦審核，統一提交支行營業部，支行營業部按照貸款發放原則，再進行嚴格的調查、審查、報批等程序后，辦理此類貸款，貸款金額均在5萬以內，期限在一年以內。
(二).小額擔保貸款還款情況
**縣的下崗失業人員小額擔保貸款逐步進入還款高峰期，到目前為止，還款進展不十分理想。到2006年7月底，到期應歸還的下崗失業人員小額擔保貸款共計412筆，涉及貸款金額共計2038.2萬元，其中，個人擔保貸款398筆，金額7%.2萬元;勞動密集型小企業貸款14筆，金額1240萬元。全縣實際還款329筆，金額為1849.54萬元;其中個人擔保貸款3筆，金額609.54萬元;勞動密集型小企業貸款14筆，金額1240萬元;其中提前還款37筆，金額為74.3萬元。欠款共計120筆，欠款金額262.96萬元，總體欠款率為12.9%。其中，勞動密集型小企業貸款的還款率很好，獲得貸款的企業均能按時還款;欠款突出的問題主要集中在個人貸款這一部分，欠款金額262.%萬元全部是個人貸款拖欠的，占個人貸款到期應償還總額的33%，涉及到120個下崗失業人員。截止2006年7月底，**縣的擔保基金代償金額為:36.65萬元。
二、存在的問題
（一）、基礎工作環節的不到位影響到小額貸款的進程和效率。小額擔保貸款啟動以來，金融機構在審貸過程中，已發現多起已實現再就業收入較高的下崗職工提供虛假資料、非下崗失業人員利用《再就業證》持有者更換營業執照法人代表，借用他人營業場所，甚至利用《再就業證》進行買賣交易等形式享受優惠政策的套取貸款現象。我縣在承辦過程中竟發現高達30％左右的申請人存在上述情況，成為影響審核通過率過低的重要因素之一。這暴露出社區推薦環節和勞保部門審核環節的基礎工作沒有做到位、沒有堅持標準嚴格把關、《再就業證》的發放和管理存在漏洞，在信息交流和聯動上也欠缺協調配合。此外，由于小額擔保貸款金額小筆數多，程序煩瑣條件過多，金融機構審核嚴格、謹慎放貸，轄區誠信環境不佳、許多下崗失業人員金融觀念落后、創業目標不明確等原因也導致了總體上申辦人員較少，審核通過率過低，致使小額擔保貸款進展緩慢。
（二）、貸款戶對貸款的認識不清，認為小額貸款是“救濟金”小額擔保貸款旨在利用有限的財政支持再就業資金，以金融杠桿撬動銀行的信貸資金，通過信貸方式支持下崗人員自主創業、自謀職業合伙經營行為。財政的擔保基金用于彌補貸款損失，另外財政每年給予一定的貸款貼息，小額信貸的資金來源于銀行的商業資金，必須有償使用和到期償還，小額擔保貸款只是創業資金，不是救濟金。而部分貸款戶把小額擔保貸款當成了救濟金，直接影響了還款情況，還款不及時、拖欠利息、轉移貸款用途等現象時有發生，這樣必然產生惡性循環，令金融機構對發放下崗失業人員小額貸款更加沒有信心。
（三）辦理貸款發放環節多
目前下崗失業人員每辦理一筆貸款都要經過社區勞動保障協助員、縣區就業服務部門、縣區財政部門、以及經辦銀行4個部門對項目實地考查論證，造成了重復審查，辦理時間長、影響了下崗失業人員創業和貸款的熱情。
（四）政府各職能部門之間工作協調配合難
下崗失業人員小額擔保貸款在制度設計上是一項政策性的商業貸款，在具體的操作中與之緊密相關的政府職能部門有:財政、中國人民銀行、勞動保障等三個部門，這就決定了它的實際操作不是一個部門或機構就能運作的，它需要多部門、多環節的統一配合，其中任何一個點出現問題都會影響這項貸款制度的正常運作。在下崗失業人員小額擔保貸款政策中各職能部門各自承擔不同的職責，財政部門負責資金的籌集與撥付，如籌集擔保基金，撥付微利項目的貼息資金，撥付勞動密集型小企業貸款的手續費、呆賬損失補助和貼息資金等。勞動保障部門負責開展創業培訓，通過社區勞動保障平臺搞好小額擔保貸款的日常運作，如政策的宣傳、指導，貸款申請對象的資格審核，貸款的后續管理等。人民銀行長沙中心支行各分支機構主要負責制定完善小額擔保貸款政策和操作辦法并督促商業銀行等金融機構發放貸款。同一件事由不同的部門共同配合完成，就為多方博弈提供了存在的空間，大家在行動之前都會從自身利益出發進行權衡取舍，協調配合就顯得不那么容易。
（五）.貸款擔保難
1.擔保基金規模小，無法滿足借款人對貸款的需求
目前，政策規定小額擔保貸款擔保基金所需資金主要由同級財政籌集，專戶儲存于同級財政部門指定的商業銀行，封閉運行，專項用于下崗失業人員小額貸款，這對各級地方政府是一個不小的壓力，特別是縣一級地方政府，由于財力的限制根本無力也無心設立擔保基金。從2006年1月1日起，小額擔保貸款的發放對象擴大到了城鎮其他登記失業人口員、城鎮復員轉業退役軍人、自愿到西部及縣級以下基層創業的高校畢業生，貸款需求大大增加了，而擔保基金卻沒有得到補充。這樣，盡管下崗失業人員小額擔保貸款在政策層面上得到了加強，但在實際的運作過程中進展緩慢，其局面是:咨詢申請的人一批又一批，而真正拿到貸款的人卻是少數;這其中一個主要的原因就是擔保基金規模無法滿足貸款需求。
2.“反擔保”門檻破解難
為控制風險，政策規定要求“符合條件的個人向小額擔保貸擔保機構申請擔保時，要向擔保機構提供反擔保的有關證明資料。”在實際的操作中，這是一個兩難的選擇，因為大多數下崗失業人員本身就是社會扶助的對象，有的連基本的生存都沒有穩固的保證，無法提供充足有效的反擔保;而不提供反擔保又如何控制、約束借款人信守合約呢?面對這種局面，大部分市州推行了第三方責任保證，由國家公務員、事業單位工作人員和效益較好的企業員工為借款人提供還款保證。這在一定程度上解決了反擔保的難題，但從長遠看，沒有從根本上解決問題，誰會輕易為他人提供擔保，一旦借款人還不上款不是自尋麻煩。
三、下一步需采取的工作措施
貫徹縣級銀行下崗失業人員小額擔保貸款政策，是做好就業、再就業工作的重點和難點，是關系我市穩定和發展的大事。有市委、市政府的高度關注和重視，我們部門要積極與各有關部門加強溝通聯系，共同推進工作的開展，相信通過我們的共同努力，小額擔保貸款工作在我市一定會取得更大的成效。
（一）加快推進農村金融改革
進一步強化農業銀行、農業開發銀行、郵政儲蓄、農村信用社等金融機構在支農方面的責任，允許農村小型金融組織從金融機構融資。積極創造條件，爭取成為農村金融改革的試點縣。鼓勵協調銀行創新金融產品，特別是一些中介產品。如在貸款方面的委托貸款，或者發起貸款理財計劃，發揮商業銀行的金融中介作用，將一部分錢送到需要錢的人手里；探索鼓勵和創辦小額貸款公司，加強管理，做到管得住，放得活；探索發展私募基金，特別是私募股權基金；在發展微型金融機構的同時鼓勵這些機構加強為低端客戶服務；建立一套可復制的小額信貸流程和管理辦法，大力發展小額信貸技術；探討地方政府在金融監管中的作用，參與金融監管。鼓勵發展小額貸款、互貸款、合作性貸款，民間之間的合作。積極探索“合作社＋資金互助”模式，通過社員內部資金互助，緩解農民“貸款難”問題。積極發展不同形式的抵押擔保。
（二）建立下崗失業人員個人資信評估機制
由于銀行與貸款者之間的信息不對稱，導致銀行面臨著“四大難題”逆向選擇、道德風險、審計成本、契約執行;又由于這些難題，會導致銀行實施“信貸配給”不向那些無力提供擔保或抵押的窮人或中小企業提供貸款，從而導致金融資源配置的低效率，即“信貸市場失靈”。為此，下崗失業人員小額擔保貸款采取了以政府出資提供擔保的形式，這在一定程度上解決了銀行貸款擔保的問題，但另一方面要實現借貸之間的良性循環，這就要求下崗失業人員到期按時還款，否則這項扶持優惠政策就無法持續發展。也就是說，下崗失業人員個人的信用行為在一定程度上決定了下崗失業人員小額擔保貸款這項公共扶持政策的進一步發展。從經濟學的角度分析，在沒有監督的條件下，下崗失業人員選擇“失信”從一定意義上講是他的一種的“理性”的選擇。因為他享受政府的貸款政策扶持基本上是一次性的，而且不歸還他也不會受到什么損失，權衡利弊之后選擇“賴賬”對他來說利益是最大的。要改變這種狀況，就必須使借款者經過權衡取舍之后認為“賴賬”是不合算的，從而他們就會主動選擇“誠信”。即“面對現在中國市場經濟中的信息不對稱，‘鄉土誠信’已經不夠‘用’了，需要‘制度化的誠信’，靠制度的作用才能減少信息不對稱，增加市場透明度。
（三）探索改變擔保基金單一擔保模式
目前，相關政策規定:下崗失業人員小額擔保貸款的擔保基金來源渠道主要是各級財政部門的撥款。在實際的運作過程中，財政部門負責籌集下崗失業人員小額擔保貸款的擔保基金基本上是擔保基金的唯一籌措渠道。這種分級負責的籌集體制，容易受各地各級財政承擔能力的限制，使得擔保基金的實際籌措到位和補充十分有限。為走出擔保基金規模小的制約，我們可以探索借鑒其他小額信貸扶貧的成
功經驗和作法，拓寬下崗失業人員小額擔保貸款的擔保模式。
1.小額聯保信貸
小額聯保信貸是一種小組貸款模式，它要求小組成員之間相互擔保，而沒有要求在借款人群體以外提供額外的保證;申請貸款的借款人員在自愿的基礎上三五人聯合起來，互相擔保，互相監督，互相風險，當其中有人無力還款時，小組其他人幫助還款。如:獲得2006年諾貝爾和平獎的孟加拉國鄉村銀行推行的小額信貸模式;在我國，也有類似的扶貧運作模式，例如:天津市婦聯開展的“小額聯保信貸促進下崗女工再就業的模式”。
2.“捆綁式”貸款模式
改變銀行一對一發放下崗失業人員小額擔保貸款的形式，采取組建生產、銷售型的合作組織，把下崗失業人員組織起來進行創業，以合作組織為下崗失業人員提供擔保的模式。這種貸款模式是借助合作組織的專業能力對借款者進行集中的管理、指導、監督，提高創業者的經營管理能力，從而降低貸款的風險。部分省市已進行了這方面的實踐。
（四）完善農村小額信貸法律法規，規范農村金融行為
為了提高農村金融機構商業上的可持續能力，政府應著力培育一個具備良性競爭的農村金融市場環境，以便農村金融機構的發展、壯大和有序競爭。政府應確保建立良好的法律與監管框架，完善制度建設，并在適當時機調整利率政策。此外，政府行政應該做到有法可依、有法必依、有針對性，避免出現“越位”或“缺位”。目前我國關于農村金融機構的金融監管、農業擔保和保險業務、農業風險補貼和風險抵補等方面的法律法規并不完善，有些甚至是空白的，政府應該探索制定和完善相應的規則和條例，并在適當的時機以立法的方式加以強制。
（五）對農村小額信貸給予適當政策優惠
農村小額信貸的高利率有利于放貸機構覆蓋較高的運作成本，但過高的利率也會加大農戶貸款的負擔，降低其貸款積極性。因此，在對這些商業化農村金融機構的農村小額信貸項目進行適當利率監控的基礎上，可以由政府給予相應的政策優惠以降低機構運作成本，具體的措施包括稅收優惠、財政補貼、低息再貸款、延長再貸款期限、承擔部分風險補償金等，鼓勵更多的商業機構發展農村小額信貸項目。為了活躍農村文化市場，財政部和商務部20**年底還聯合宣布在山東、河南和四川三省啟動“家電下鄉”試點，用財政補貼方式鼓勵農民購買彩電等三類家電。隨著接連不斷的惠農政策如家電下鄉、文化下鄉、科技下鄉等活動的開展，農村巨大的消費市場有望得到激活，這對于農村小額信貸機構來說是一個很好的發展機遇。
（六）拓寬農村小額信貸機構的融資渠道
“下崗失業小額擔保貸款項目”是政府為百姓解決就業問題的重要舉措，為了充分發揮銀行業對就業再就業工作的金融杠桿作用，我支行的同志通過點面結合的方法，對**縣的再就業小額擔保貸款發放情況進行了調研。
一、**縣下崗人員基本情況
（一）下崗失業人口現狀
我縣面積？平方公里，20**年末全縣總人口15萬，城鎮人口8萬，占總人口數40%；城鎮人口中勞動適齡人口4.5萬，占城鎮人口的56%,職工下崗已成為經濟和社會生活中一種特有現象，由此引發的城鎮人口失業問題已成為制約地方經濟發展和社會穩定的重要因素。
（二）下崗失業人員小額擔保貸款開展情況
重慶市下崗失業人員小額擔保貸款業務作為試辦點于2003率先在我縣開展，由農村商業銀行**支行營業部辦理開辦此項業務，至今已有6年時間。為了推動該項業務的順利開展，幾方領導多次召開座談會協商，根據我縣的實際情況制定出相關政策。截至20**年底已累計發放下崗職工再就業小額擔保貸款1174筆，金額5006萬元，累計收回？筆，現有余額？萬元，貸款金額及筆數由最初的？筆，？萬元增加到目前的？筆？萬元。在貸款用途方面餐飲和？占比較大，分別占貸款金額的33.4%和35.6%，從項目看下崗人員在巴川鎮和各鄉鎮從事的商業、餐飲和修理等個體經營的微利項目和非微利項目各占一半。
農商行**支行開辦下崗失業人員小額擔保貸款業務，主要受理的對象是具有一定勞動能力，持有再就業優惠證的下崗失業人員，由社保部門逐級推薦審核，統一提交支行營業部，支行營業部按照貸款發放原則，再進行嚴格的調查、審查、報批等程序后，辦理此類貸款，貸款金額均在5萬以內，期限在一年以內。
(二).小額擔保貸款還款情況
**縣的下崗失業人員小額擔保貸款逐步進入還款高峰期，到目前為止，還款進展不十分理想。到2006年7月底，到期應歸還的下崗失業人員小額擔保貸款共計412筆，涉及貸款金額共計2038.2萬元，其中，個人擔保貸款398筆，金額7%.2萬元;勞動密集型小企業貸款14筆，金額1240萬元。全縣實際還款329筆，金額為1849.54萬元;其中個人擔保貸款3筆，金額609.54萬元;勞動密集型小企業貸款14筆，金額1240萬元;其中提前還款37筆，金額為74.3萬元。欠款共計120筆，欠款金額262.96萬元，總體欠款率為12.9%。其中，勞動密集型小企業貸款的還款率很好，獲得貸款的企業均能按時還款;欠款突出的問題主要集中在個人貸款這一部分，欠款金額262.%萬元全部是個人貸款拖欠的，占個人貸款到期應償還總額的33%，涉及到120個下崗失業人員。截止2006年7月底，**縣的擔保基金代償金額為:36.65萬元。
二、存在的問題
（一）、基礎工作環節的不到位影響到小額貸款的進程和效率。小額擔保貸款啟動以來，金融機構在審貸過程中，已發現多起已實現再就業收入較高的下崗職工提供虛假資料、非下崗失業人員利用《再就業證》持有者更換營業執照法人代表，借用他人營業場所，甚至利用《再就業證》進行買賣交易等形式享受優惠政策的套取貸款現象。我縣在承辦過程中竟發現高達30％左右的申請人存在上述情況，成為影響審核通過率過低的重要因素之一。這暴露出社區推薦環節和勞保部門審核環節的基礎工作沒有做到位、沒有堅持標準嚴格把關、《再就業證》的發放和管理存在漏洞，在信息交流和聯動上也欠缺協調配合。此外，由于小額擔保貸款金額小筆數多，程序煩瑣條件過多，金融機構審核嚴格、謹慎放貸，轄區誠信環境不佳、許多下崗失業人員金融觀念落后、創業目標不明確等原因也導致了總體上申辦人員較少，審核通過率過低，致使小額擔保貸款進展緩慢。
（二）、貸款戶對貸款的認識不清，認為小額貸款是“救濟金”小額擔保貸款旨在利用有限的財政支持再就業資金，以金融杠桿撬動銀行的信貸資金，通過信貸方式支持下崗人員自主創業、自謀職業合伙經營行為。財政的擔保基金用于彌補貸款損失，另外財政每年給予一定的貸款貼息，小額信貸的資金來源于銀行的商業資金，必須有償使用和到期償還，小額擔保貸款只是創業資金，不是救濟金。而部分貸款戶把小額擔保貸款當成了救濟金，直接影響了還款情況，還款不及時、拖欠利息、轉移貸款用途等現象時有發生，這樣必然產生惡性循環，令金融機構對發放下崗失業人員小額貸款更加沒有信心。
（三）辦理貸款發放環節多
目前下崗失業人員每辦理一筆貸款都要經過社區勞動保障協助員、縣區就業服務部門、縣區財政部門、以及經辦銀行4個部門對項目實地考查論證，造成了重復審查，辦理時間長、影響了下崗失業人員創業和貸款的熱情。
（四）政府各職能部門之間工作協調配合難
下崗失業人員小額擔保貸款在制度設計上是一項政策性的商業貸款，在具體的操作中與之緊密相關的政府職能部門有:財政、中國人民銀行、勞動保障等三個部門，這就決定了它的實際操作不是一個部門或機構就能運作的，它需要多部門、多環節的統一配合，其中任何一個點出現問題都會影響這項貸款制度的正常運作。在下崗失業人員小額擔保貸款政策中各職能部門各自承擔不同的職責，財政部門負責資金的籌集與撥付，如籌集擔保基金，撥付微利項目的貼息資金，撥付勞動密集型小企業貸款的手續費、呆賬損失補助和貼息資金等。勞動保障部門負責開展創業培訓，通過社區勞動保障平臺搞好小額擔保貸款的日常運作，如政策的宣傳、指導，貸款申請對象的資格審核，貸款的后續管理等。人民銀行長沙中心支行各分支機構主要負責制定完善小額擔保貸款政策和操作辦法并督促商業銀行等金融機構發放貸款。同一件事由不同的部門共同配合完成，就為多方博弈提供了存在的空間，大家在行動之前都會從自身利益出發進行權衡取舍，協調配合就顯得不那么容易。
（五）.貸款擔保難
1.擔保基金規模小，無法滿足借款人對貸款的需求
目前，政策規定小額擔保貸款擔保基金所需資金主要由同級財政籌集，專戶儲存于同級財政部門指定的商業銀行，封閉運行，專項用于下崗失業人員小額貸款，這對各級地方政府是一個不小的壓力，特別是縣一級地方政府，由于財力的限制根本無力也無心設立擔保基金。從2006年1月1日起，小額擔保貸款的發放對象擴大到了城鎮其他登記失業人口員、城鎮復員轉業退役軍人、自愿到西部及縣級以下基層創業的高校畢業生，貸款需求大大增加了，而擔保基金卻沒有得到補充。這樣，盡管下崗失業人員小額擔保貸款在政策層面上得到了加強，但在實際的運作過程中進展緩慢，其局面是:咨詢申請的人一批又一批，而真正拿到貸款的人卻是少數;這其中一個主要的原因就是擔保基金規模無法滿足貸款需求。
2.“反擔保”門檻破解難
為控制風險，政策規定要求“符合條件的個人向小額擔保貸擔保機構申請擔保時，要向擔保機構提供反擔保的有關證明資料。”在實際的操作中，這是一個兩難的選擇，因為大多數下崗失業人員本身就是社會扶助的對象，有的連基本的生存都沒有穩固的保證，無法提供充足有效的反擔保;而不提供反擔保又如何控制、約束借款人信守合約呢?面對這種局面，大部分市州推行了第三方責任保證，由國家公務員、事業單位工作人員和效益較好的企業員工為借款人提供還款保證。這在一定程度上解決了反擔保的難題，但從長遠看，沒有從根本上解決問題，誰會輕易為他人提供擔保，一旦借款人還不上款不是自尋麻煩。
三、下一步需采取的工作措施
貫徹縣級銀行下崗失業人員小額擔保貸款政策，是做好就業、再就業工作的重點和難點，是關系我市穩定和發展的大事。有市委、市政府的高度關注和重視，我們部門要積極與各有關部門加強溝通聯系，共同推進工作的開展，相信通過我們的共同努力，小額擔保貸款工作在我市一定會取得更大的成效。
（一）加快推進農村金融改革
進一步強化農業銀行、農業開發銀行、郵政儲蓄、農村信用社等金融機構在支農方面的責任，允許農村小型金融組織從金融機構融資。積極創造條件，爭取成為農村金融改革的試點縣。鼓勵協調銀行創新金融產品，特別是一些中介產品。如在貸款方面的委托貸款，或者發起貸款理財計劃，發揮商業銀行的金融中介作用，將一部分錢送到需要錢的人手里；探索鼓勵和創辦小額貸款公司，加強管理，做到管得住，放得活；探索發展私募基金，特別是私募股權基金；在發展微型金融機構的同時鼓勵這些機構加強為低端客戶服務；建立一套可復制的小額信貸流程和管理辦法，大力發展小額信貸技術；探討地方政府在金融監管中的作用，參與金融監管。鼓勵發展小額貸款、互貸款、合作性貸款，民間之間的合作。積極探索“合作社＋資金互助”模式，通過社員內部資金互助，緩解農民“貸款難”問題。積極發展不同形式的抵押擔保。
（二）建立下崗失業人員個人資信評估機制
由于銀行與貸款者之間的信息不對稱，導致銀行面臨著“四大難題”逆向選擇、道德風險、審計成本、契約執行;又由于這些難題，會導致銀行實施“信貸配給”不向那些無力提供擔保或抵押的窮人或中小企業提供貸款，從而導致金融資源配置的低效率，即“信貸市場失靈”。為此，下崗失業人員小額擔保貸款采取了以政府出資提供擔保的形式，這在一定程度上解決了銀行貸款擔保的問題，但另一方面要實現借貸之間的良性循環，這就要求下崗失業人員到期按時還款，否則這項扶持優惠政策就無法持續發展。也就是說，下崗失業人員個人的信用行為在一定程度上決定了下崗失業人員小額擔保貸款這項公共扶持政策的進一步發展。從經濟學的角度分析，在沒有監督的條件下，下崗失業人員選擇“失信”從一定意義上講是他的一種的“理性”的選擇。因為他享受政府的貸款政策扶持基本上是一次性的，而且不歸還他也不會受到什么損失，權衡利弊之后選擇“賴賬”對他來說利益是最大的。要改變這種狀況，就必須使借款者經過權衡取舍之后認為“賴賬”是不合算的，從而他們就會主動選擇“誠信”。即“面對現在中國市場經濟中的信息不對稱，‘鄉土誠信’已經不夠‘用’了，需要‘制度化的誠信’，靠制度的作用才能減少信息不對稱，增加市場透明度。
（三）探索改變擔保基金單一擔保模式
目前，相關政策規定:下崗失業人員小額擔保貸款的擔保基金來源渠道主要是各級財政部門的撥款。在實際的運作過程中，財政部門負責籌集下崗失業人員小額擔保貸款的擔保基金基本上是擔保基金的唯一籌措渠道。這種分級負責的籌集體制，容易受各地各級財政承擔能力的限制，使得擔保基金的實際籌措到位和補充十分有限。為走出擔保基金規模小的制約，我們可以探索借鑒其他小額信貸扶貧的成
功經驗和作法，拓寬下崗失業人員小額擔保貸款的擔保模式。
1.小額聯保信貸
小額聯保信貸是一種小組貸款模式，它要求小組成員之間相互擔保，而沒有要求在借款人群體以外提供額外的保證;申請貸款的借款人員在自愿的基礎上三五人聯合起來，互相擔保，互相監督，互相風險，當其中有人無力還款時，小組其他人幫助還款。如:獲得2006年諾貝爾和平獎的孟加拉國鄉村銀行推行的小額信貸模式;在我國，也有類似的扶貧運作模式，例如:天津市婦聯開展的“小額聯保信貸促進下崗女工再就業的模式”。
2.“捆綁式”貸款模式
改變銀行一對一發放下崗失業人員小額擔保貸款的形式，采取組建生產、銷售型的合作組織，把下崗失業人員組織起來進行創業，以合作組織為下崗失業人員提供擔保的模式。這種貸款模式是借助合作組織的專業能力對借款者進行集中的管理、指導、監督，提高創業者的經營管理能力，從而降低貸款的風險。部分省市已進行了這方面的實踐。
（四）完善農村小額信貸法律法規，規范農村金融行為
為了提高農村金融機構商業上的可持續能力，政府應著力培育一個具備良性競爭的農村金融市場環境，以便農村金融機構的發展、壯大和有序競爭。政府應確保建立良好的法律與監管框架，完善制度建設，并在適當時機調整利率政策。此外，政府行政應該做到有法可依、有法必依、有針對性，避免出現“越位”或“缺位”。目前我國關于農村金融機構的金融監管、農業擔保和保險業務、農業風險補貼和風險抵補等方面的法律法規并不完善，有些甚至是空白的，政府應該探索制定和完善相應的規則和條例，并在適當的時機以立法的方式加以強制。
（五）對農村小額信貸給予適當政策優惠
農村小額信貸的高利率有利于放貸機構覆蓋較高的運作成本，但過高的利率也會加大農戶貸款的負擔，降低其貸款積極性。因此，在對這些商業化農村金融機構的農村小額信貸項目進行適當利率監控的基礎上，可以由政府給予相應的政策優惠以降低機構運作成本，具體的措施包括稅收優惠、財政補貼、低息再貸款、延長再貸款期限、承擔部分風險補償金等，鼓勵更多的商業機構發展農村小額信貸項目。為了活躍農村文化市場，財政部和商務部20**年底還聯合宣布在山東、河南和四川三省啟動“家電下鄉”試點，用財政補貼方式鼓勵農民購買彩電等三類家電。隨著接連不斷的惠農政策如家電下鄉、文化下鄉、科技下鄉等活動的開展，農村巨大的消費市場有望得到激活，這對于農村小額信貸機構來說是一個很好的發展機遇。
（六）拓寬農村小額信貸機構的融資渠道
為了進一步做好我市就業再就業工作，充分運用小額擔保貸款政策，促進下崗失業人員再就業，根據中國人民銀行、財政部、勞動和
社會保障部《關于進一步推進下崗失業人員小額擔保貸款工作的通知》(銀發[2004]51號)，中國人民銀行西安分行營業管理部、西安市財政局，西安市勞動和社會保障局關于印發《西安市下崗失業人員小額擔保貸款實施辦法》(西銀管發[2003]76號)和《進一步推進下崗失業人員小額擔保貸款工作的補充通知》(西銀管發[2004]129號)精神，現就我市開展創建信用社區推動小額擔保貸款工作有關問題提出如下意見：
一、充分認識創建信用社區的重要作用
下崗失業人員小額擔保貸款，是對下崗失業人員自謀職業、自主創業提供的一種信貸支持，是促進下崗失業人員再就業扶持政策的重要內容。創建信用社區，主要是針對當前部分下崗失業人員在創業過程中缺乏啟動資金和信用擔保、難以獲得銀行貸款的實際問題，建立的以街道社區勞動保障機構為基礎，通過承辦小額貸款的銀行與社區的合作，方便下崗失業人員申請小額貸款，以幫助他們盡快實現創業式就業的一種信用擔保形式。創建信用社區是搞好就業再就業的一項基礎性工作，是為了深入貫徹落實小額擔保貸款扶持政策，通過“銀勞”合作、“銀社”合作的形式，做好貸前貸后的管理工作，擴大放貸規模，加快放貸速度，簡化辦理程序，有效預防資金風險，扶持更多的下崗失業人員實現再就業，也是金融系統提高服務水平，拓寬服務領域的有效途徑。各級勞動、財政部門和銀行系統的干部，要從實踐“三個代表”重要思想、提高執政能力、堅持“人本”服務和努力構建社會主義和諧社會的高度，提高對創建信用社區工作重要意義的認識，認真做好信用社區創建工作。
二、信用社區的條件和職責
信用社區必須符合以下條件：
(一)、社區勞動保障工作機構健全，規章制度完備，工作人員到位，經費落實。有轄區平面圖及工作簡介、政策宣傳窗、服務指南、辦事須知、監督電話等。
(二)有固定的辦公場地，具備微機；傳真電話等必要的辦公設施。各種臺帳齊全，數據準確，隨時掌握下崗失業人員動向及享受扶持政策情況。
建立了下崗失業人員申請小額擔保貸款經濟檔案和工作所需要的相關數據庫，經濟檔案要包括以下具體內容：
1．姓名、身份證號碼、住址、聯系方式等；
2．從事生產經營活動的主要內容、收入狀況、家庭實有資產狀況等；
3．還款的歷史記錄。
(三)、工作人員經過業務培訓，廉潔自律，工作認真，服務熱情，熟練掌握小額擔保貸款政策，對下崗失業人員資信條件、創業技能、經營項目、自有資金及盈利等情況掌握準確。
(四)、建立了自主創業回訪機制，強化了后續服務。對借款人進行走訪，每月不得少于一次，對貸后資金的使用情況進行跟蹤調查，指導借款人搞好生產經營，加強個人信用意識教育，未出現弄虛作假現象。對發現違約或惡意拖欠本息的采取了一定的預防措施，并有相應的文字記錄。
(五)、積極開展多種形式的宣傳活動，提供優質服務，積極支持和引導下崗失業人員自主創業、自謀職業或合伙組織起來就業，全面完成或超額完成小額擔保貸款目標任務，安置的下崗失業人員人數較多，社會效益顯著。
信用社區的職責：
信用社區要克服困難，創造條件，圓滿完成上級勞動保障部門下達的各項再就業工作任務，要及時掌握下崗失業人員的就業意愿，滿腔熱情地為他們自主創業出謀劃策。對工作中出現的新情況、新問題在調查核實清楚的情況下迅速向上級業務主管部門報告，積極主動配合市、區縣勞動保障部門、金融機構做好小額擔保貸款工作。
信用社區要積極負責地做好小額擔保貸款的審查和管理工作，包括下崗失業人員誠信情況、經營場地、創業項目風險評估分析，協助經辦銀行和擔保機構催收本息。對惡意拖欠銀行本息的，要如實登記借款人不良信用記錄。對貸到款的下崗失業人員，指導搞好生產經營，提供政策服務。要善于發現和總結自主創業的先進典型，及時推廣他們的經驗和做法。
信用社區的工作人員要嚴格執行政策，明確辦事程序和辦事時限，優質高效為下崗失業人員服務。
三、信用社區提供擔保的要求
信用社區對轄區內申請小額擔保貸款的下崗失業人員提供的相關證件和證明材料進行審查，對其經營項目進行實地調查和貸款資格審核，申請人信譽良好，遵紀守法，無不良信用記錄的，信用社區一律提供信用擔保。
申請人在獲得小額擔保貸款后，信用社區要定期走訪，跟蹤了解，并將掌握的情況及時反饋到擔保機構和經辦銀行。
由信用社區推薦并提供信用擔保的下崗失業人員小額擔保貸款出現拖欠本息的，信用社區要積極協助擔保機構和經辦銀行催收本息。
由信用社區推薦并提供信用擔保的下崗失業人員小額擔保貸款，信用社區在《西安市下崗失業人員小額擔保貸款申請審核表》的“街道鄉鎮勞動保障事務所推薦意見”欄內加蓋統一的信用擔保條章，擔保機構一律取消借款人的反擔保。
四、創建信用社區工作的組織實施
信用社區申報審批程序是：
(一)、街道(鄉鎮)勞動保障事務所按照信用社區條件在所屬社區中選拔推薦，上報申請報告并填寫《西安市創建信用社區申報表》，經街道(鄉鎮)政府審查簽署意見后，上報區縣勞動保障部門。
(二)、區縣勞動保障部門收到申報材料后，對推薦的社區要實際審查，對符合信用社區條件的，簽署意見報市勞動保障部門。
(三)、市勞動保障部門委托西安市就業服務中心對各區縣勞動保障部門上報的申報材料進行審查，確定信用社區候選名單。在充分征求銀行、擔保機構意見后，確定我市信用社區，三部門聯合發文公布命名，授予信用社區牌匾。
為推動下崗失業人員小額擔保貸款業務的全面開展，運用信貸手段積極支持擴大再就業，近日，人行成都分行根據轄區實際，制定了指導意見，引導商業銀行做好小額擔保貸款業務工作。
人行成都分行要求各商業銀行分支行充分認識小額擔保貸款的重要性和必要性，積極做好開辦業務的有關準備工作。各商業銀行一級分行要及時與各總行聯系，了解對下崗失業人員小額擔保貸款業務的安排部署，根據轄區實際，抓緊制定業務管理辦法及操作規程，盡快將此項工作向各市地州分支機構作出統一部署，明確工作要求。各行要按照屬地原則，盡快在有關城市落實經辦此項業務的機構、業務人員、業務授權和資金規模，做好開辦業務的各項基礎準備工作。
指導意見還指出，擔保機構審核并承諾擔保是辦理小額擔保貸款的關鍵環節，各商業銀行要按照政策和有關法規，爭取工作主動，積極開展與擔保機構的合作，并加強對擔保基金的管理監控。要簡化貸款手續，改進金融服務。各商業銀行經辦小額擔保貸款的機構要設立有明顯標識的專柜，配備適當的人員，為下崗失業人員提供熱情優質的服務。各行要簡化手續，提高核貸工作效率，自收到擔保機構轉來的貸款申請及符合條件的資料之日起，應在規定期限內給貸款申請人正式答復，申請人不符合貸款條件而不能提供貸款的，應耐心細致地向申請人說明原因，提出改進建議。同時，還要加強信貸管理，防范信貸風險。
一、主要做法
（一）落實小額貸款擔保政策，創新業務模式
1．建立符合山西實際的政策體系，使小額擔保貸款工作開展有了實施依據。2002年國家四部委頒布《關于下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》之時，山西省中小企業信用擔保有限公司研究了全國20多個省市小額擔保貸款工作做法，并結合山西省實際，參與起草和修改了《山西省下崗失業人員小額擔保貸款實施辦法》、《山西省下崗失業人員小額貸款擔保實施細則》，以省政府辦公廳的名義下發，為開展下崗失業人員小額貸款擔保提供了基本操作依據。隨著小額貸款工作實踐的不斷深入，又進一步參與制定了《關于進一步推進下崗失業人員小額貸款工作的通知》，使相關政策依據更加明確細化。山西小額貸款政策體系在再擔保、貸款利息先收后退、扶持規模再就業等三個主要方面體現了山西的特色。
2．建立以信息網絡為基礎的全省下崗失業人員小額貸款擔保平臺。在山西信用與擔保協會的支持與指導下，山西省中小企業信用擔保有限公司開發了具有山西特色的小額貸款擔保業務管理軟件系統，并為全省受托擔保機構免費安裝和調試。系統從擔保貸款申請、貸款項目評估等各個環節，有效規范了小額擔保操作流程，輔助防范了擔保風險，提高了小額貸款擔保工作效率，減輕了下崗失業人員的奔波負擔。通過該系統，全省各地小額貸款擔保業務信息得以快速傳遞相關信息和及時統計。目前該系統運行安全穩定，保證了全省再就業小額貸款擔保體系業務的正常運營。
3．形成了以各地政府部門為主導、以山西省中小企業信用擔保公司為龍頭、以各市受托擔保機構為主干、以協作金融機構為主體的省內下崗失業人員小額擔保貸款工作體系。政府有關部門積極指導下崗失業人員小額擔保貸款工作，及時審核，并向受托擔保機構推薦符合條件的申請小額貸款項目；受托擔保機構積極評估、復核下崗失業人員小額擔保貸款項目，為符合條件的貸款人提供擔保；各地銀行加快速度地為擔保機構承保的下崗失業人員發放小額貸款。
（二）多方宣傳引導，促進小額貸款合作
下崗失業人員小額擔保貸款工作是一項涉及面廣、政策性強、較為復雜的社會性工作，要想順利開展工作，必須要得到社會各方面的理解和支持。為此，山西省中小企業信用擔保公司先后多次與中小企業管理部門、財政、勞動、銀行、工會、婦聯、共青團、扶貧辦、街道辦事處、社區以及下崗人員比較集中的企業進行了走訪和座談，積極主動地協調好與各方面的工作關系，為廣泛宣傳動員、廣泛搜集項目、合作開展好小額貸款擔保工作投石探路，摸索經驗，奠定基礎。
（三）圍繞小額貸款擔保的中心任務，實施了“四個結合”
1．扶持自謀職業、自主創業與扶持企業吸納下崗失業人員再就業相結合，推動規模再就業。由于文化層次、技術技能低下的特點，決定了下崗失業人員普遍對選擇自主創業項目有畏難情緒，而更愿接受一些單位提供的再就業機會。經考察分析，山西省認為在全省經濟結構調整中蘊藏著大量的就業機會，中小企業特別是民營企業和第三產業發展能吸納大量的再就業人員。山西省將能夠規模吸納下崗失業人員再就業的企業確定為小額貸款擔保對象之一。
一是把支持再就業典范人物發展與規模吸納下崗失業人員相結合。一方面，注意調動獲得過政府表彰的“再就業明星”、“再就業功臣”榮譽的企業法定代表人的積極性，使其在吸納下崗失業人員再就業方面為社會再做新貢獻。這些典范人物在引導和扶持下，新近吸納了200余名下崗失業人員再就業。另一方面，對下崗失業人員創辦企業吸納下崗失業人員再就業的，也給以重點支持。
二是把促進國有企業改制與實現規模再就業相結合。下崗失業人員在原有母體改制、破產后的新企業內同步就業，可以最大限度地為再就業和社會穩定提供保證。結合國有企業改制和人員分流，太原制藥廠、太化集團等一批國有大中型企業通過改制組建了一批新的股份制企業，在小額貸款擔保的幫助下共吸納安置原企業的下崗職工700余名。
2．下崗失業人員小額貸款擔保與中小企業信用擔保相結合，充分借助常規擔保，放大了小額貸款擔保功能和扶持力度。山西省擔保公司作為政策性擔保機構，去年以來，把推進下崗失業人員小額貸款擔保工作作為公司業務的重中之重，不僅不惜成本地在人、財、物等方面予以保證，而且要求凡是符合中小企業信用擔保受理條件的企業必須吸納一定的下崗失業人員再就業；凡是已吸納下崗失業人員且資信評價良好的企業，優先考慮評審和承諾貸款擔保。通過把小額擔保貸款政策滲透到企業擔保業務之中，以小額貸款擔保基金引導中小企業擔保資金，以中小企業擔保資金穩定并促進小額貸款擔保，取得了兩項政策的“雙贏”局面，建立了穩定發展的長效機制。
3．省級擔保基金與地方擔保基金合作，形成全省擔保基金的一體互動，增強了兩級小額擔保貸款工作的合力。為將省級擔保基金主要用于中央、省屬企業下崗失業人員，同時又不加大地方財政的負擔，使兩級基金形成扶持再就業的合力，山西省規定了省級擔保基金對中央、省屬企業的下崗失業人員承擔70％的風險；對市屬及以下企業下崗失業人員承擔15％的風險。
4．受托擔保機構與非受托擔保機構以及街道社區、銀行等單位密切合作，擴大再就業擔保網絡覆蓋面，為下崗失業人員提供更方便的服務。一是加大與非受托擔保機構的合作。小額擔保貸款業務開展后，在省擔保協會的組織推動下，省擔保公司與山西華銀擔保有限公司、長治民營澤匯擔保公司、山西百信投資擔保有限公司等民營擔保機構合作開展小額貸款擔保業務。二是加強與社區街辦的合作。山西恒豐實業有限公司是省擔保公司支持的一個長期客戶，該企業已多次享受到省擔保公司的融資擔保貸款。2004年8月，山西恒豐實業有限公司與杏花嶺區新街街道辦事處聯合舉辦了“太原市杏花嶺區新街街道下崗再就業基地――山西恒豐實業有限公司招聘會”，恒豐實業公司首批招聘了22名下崗失業人員，并簽訂了勞動合同。三是加強與金融機構的合作。省內各受托擔保機構均與合作銀行簽訂了合作協議，協作銀行可以篩選和向受托擔保機構推薦再就業小額貸款項目，并實施對項目的聯合考察業務，調動了銀行開展小額擔保貸款業務的積極性。
經過兩年的實踐，小額貸款政策已逐步深入人心，小額貸款業務的深入開展幫助了大量下崗失業人員尋找到許多新的創業崗位，為社會的穩定和經濟深化發展發揮了應有的作用。許多下崗失業人員對小額貸款擔保工作表示更多的理解和支持，稱贊山西省中小企業信用擔保有限公司“情系民眾，真誠相助”，是“下崗職工的貼心人”。
二、存在的主要問題
（一）基層協作銀行積極性不高
一是由于小額貸款擔保有額度小、風險大、成本高的特性，基層銀行積極性不高。
二是一些專業銀行內部規定違反銀發〔2002〕394號文件精神。394號文件規定，各類商業銀行都要開展小額貸款工作，有些銀行要求小額貸款“采用等額本息月均還款方式，暫不辦理貸款展期”；有些銀行要求所有小額貸款項目均報省分行審批；有些銀行不認可人總行和省市政府文件，只認市行的規定。
三是對小額貸款運作不規范。有些銀行對小額貸款只能按個貸模式操作，對組織起來的不能按公司貸款業務模式操作；有些銀行對小額貸款利息，一次性從基金中全部扣除；有些銀行不愿執行小額貸款利息先收后退的規定，要么全扣，要么不放，且不愿與擔保機構簽訂合作協議。
總的看，部分協作銀行認為小額貸款雖有基金擔保，但仍有一定的風險，基金代償必須經財政部門同意，如果財政不審核批準，或擔保機構不能代償，與擔保機構打官司或扣劃基金，還得費心勞神解決糾紛。
（二）下崗失業人員使用小額擔保貸款意愿不高
一是對未創辦企業的下崗失業人員而言，利用小額擔保貸款從事微利項目，本身利潤薄，抗風險能力弱，一旦利用了小額擔保貸款創業失敗，就不可能再享受政府的福利待遇，因此使用小額貸款的意愿不高。
二是由于長期以來下崗失業人員依賴政府的慣性作用，一部分申請小額貸款擔保的下崗失業人員不能甚至不愿對該項貸款的性質、用途及責任有一個正確的認識和理解，總以社會弱勢群體的面貌出現，提出許多不合理要求。一些擔保機構對申請人自身素質有疑慮，但也講不出更多的拒保理由，使申保、承保雙方矛盾比較突出。
（三）個別地市政策落實不到位
一是個別地市小額貸款工作組織協調不利，存在主觀上不重視小額貸款業務的開展、小額貸款擔保組織機構及基金不落實等問題。
二是有些地市到位基金數額小，嚴重影響了受托擔保機構在銀行的資信度，使得小額貸款工作難以開展。
（四）擔保機構壓力大
一是專職人員少。接待壓力大，工作頭緒多，工作要求高，現有人員負荷較重。
二是不少擔保機構盈利困難。部分機構單一從事小貸擔保業務，機構自養困難。
一、什么是信用社區
信用社區是指在原有社區基礎上建立的以強化城市社區居民誠信意識，營造和諧社會氛圍，推動城市信用環境建設為目的；以公開、公平、公正、自愿申請為原則；以宣傳誠信、引導誠信、監督誠信為手段；在各地政府、金融機構、工商部門的配合下共同創建的一種新型社區形式。
二、建立信用社區的必要性
自從2002年12月24日人民銀行、財政部、國家經貿委、勞動和社會保障部聯合下發了《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》后，各地在對下崗職工發放小額擔保貸款過程中出現了種種困難，導致小額擔保貸款發放遭遇“寒流”。經過近四年的實踐，總結貸款發放過程中的各種問題與障礙，不難看出這些問題與障礙大多與兩個字有關――“誠信”：在《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》中規定小額擔保貸款的發放要取得擔保，甚至有些地區還要求借款人提供反擔保措施，是怕借款人到期還不上款，這是誠信問題；銀行提高貸款門檻，不愿意承擔這風險大、收益少的差事也是出于對借款人誠信的考慮；地方財政與商業銀行就風險承擔問題“打的不可開交”，也是源于這個誠信。所以，解決了誠信問題便解決了各種問題與障礙的根源。但是，如何解決誠信問題并不是件容易的事情，它需要一個龐大的社會系統與之相配合，“信用社區”便是這個龐大系統的關鍵一環，所以為了更有效地發放下崗職工小額擔保貸款，建立信用社區有著很大的必要性。
三、信用社區的作用
以下將對信用社區如何作用，如何解決誠信問題進行探討。
（一）通過信用社區進行宣傳。下崗職工小額擔保貸款發放難的原因之一是宣傳力度不夠，許多下崗職工并不知道有小額擔保貸款這回事；還有一些下崗職工受傳統思想的影響，認為貸款就意味著要負債，他們寧愿清貧也不愿背著債務去生活，因而小額擔保貸款在發放時就會首先失去一部分借款人。所以，加強宣傳力度是引導這部分下崗職工去借款的有效途徑。信用社區在這方面可以說是一個極好的平臺，社區是直接接觸居民的機構，他們了解所轄居民的自然狀況，通過社區可以向居民普及金融知識，倡導擺脫舊思想的束縛；對什么是下崗職工小額擔保貸款，如何借款進行有效宣傳，避免宣傳漏洞的發生。
（二）通過信用社區進行創業培訓。下崗職工在最初創業時，由于知識有限，對市場脈搏把握不準，往往不能應和市場需求，所經營的項目被市場淘汰也并不奇怪，但這卻直接影響了下崗職工的還款能力和誠信程度。商業銀行為了保護自己而提高貸款門檻也是迫不得已，那么如何使下崗職工能夠把握住市場動向，如何使他們能夠經營適銷對路的商品或提供能夠滿足市場需求的服務便是打破這種困境的途徑之一，所以對下崗職工進行創業培訓便是十分必要的事情。實踐表明，信用社區在對下崗職工進行創業培訓方面起到了積極的作用。很多城市的社區都建立了比較完善的勞動保障服務平臺，專門配備了創業指導和跟蹤服務人員對下崗職工進行技能培訓，幫助他們正確把握市場脈搏，并對他們創業時遇到的問題進行跟蹤服務，使創業的下崗職工能夠經營一些盈利的項目。青島市建立的信用社區對下崗失業人員進行勞動技能、創業技能培訓，并通過小額擔保貸款支持他們創業。截至2005年8月末，青島市累計發放下崗失業人員小額擔保貸款114筆，228萬元，到期回收率達到99％。由此可見，通過信用社區對下崗職工進行的創業培訓有效的提高了他們的還款能力，降低了商業銀行面臨的風險，有利于小額擔保貸款的繼續發放。
（三）通過信用社區解決反擔保問題。很多地區在發放小額擔保貸款時因為誠信問題要求借款人提供反擔保，而尋找反擔保無疑是給下崗職工帶來的又一個困難，很多下崗職工都是因為無法找到反擔保而不得不放棄小額擔保貸款。反擔保要求的出現無非是害怕下崗職工在借款到期時無法按時還款，導致相關機構面臨風險，但如果可以保證下崗職工按時還款，反擔保問題便可迎刃而解了。建立信用社區可以有利于保證下崗職工按時還款，因為社區比較了解所轄居民的信用狀況，它可以通過建立個人誠信檔案來記錄居民的誠信情況，可以通過幫助和監督的方式保證下崗職工在創業時正確經營、專款專用。對那些社區最“知根知底”的下崗職工和那些系統地經過創業培訓的下崗職工，社區可以為其提供“信用擔保”代替反擔保，從而真正解決反擔保難的問題。
（四）配合商業銀行及其他部門完成擔保貸款回收工作。在擔保貸款到期時，信用社區可以配合商業銀行完成回收工作。銀行履行基本的催收義務后，如果沒有成效或者無法聯系借款人，會向初審貸款的街道、社區提供欠息人員名單，社區了解所轄區下崗職工狀況，通過電話或現場催收的方式要求借款人還款，這樣比銀行直接催收效果更明顯。
四、如何建立信用社區
由信用社區發揮的作用不難看出，建立信用社區在解決下崗職工小額擔保貸款發放難的問題上起到了積極、有效的作用。但如何建立信用社區卻不是一個簡單的事情，它需要一定的時間和整個社會系統的配合。
（一）以點帶面，逐步擴展。在我國，街道社區面比較廣，如果在信用社區初創階段全面鋪開，組織難度較大。為保證信用社區的創建效果，可以通過先建立試點社區再逐步推廣的方法展開信用社區建設，這樣不但有利于降低建立難度，而且對后建立的社區可以提供經驗支持，有利于信用社區工作的開展。青島市在建立信用社區時就首先選擇了下崗失業人員相對較多的李滄區的街道社區進行試點，通過試點進一步完善創建信用社區的辦法，成熟后再逐步進行推廣。目前，已對李滄區的16名下崗失業人員按照信用社區的貸款條件發放了小額擔保貸款，帶動就業40多人。
（二）各部門相互協作，整體推進社區建設。創建信用社區是一項社會工程，需要政府的支持和各相關部門的共同參與。信用社區在幫助下崗職工進行創業培訓時需要政府配合提供專家隊伍；在監督、跟蹤服務下崗職工創業時需要工商部門加以提供便利；在到期催款時又需要與商業銀行建立完整的信息傳遞系統。所以，要保證信用社區發揮其作用，還需要各部門做好分工協作，各負其責，從整體上推進社區建設。
