時間：2022-05-26 07:19:13
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇安全投入保障制度，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、公司設立安全生產專項資金專戶，安全生產措施費專用于保障工程項目安全生產，實行專款專用，不得挪作他用；
二、安全生產措施費按計劃列入項目成本，安全生產施措施費的使用必須立項，原則上由公司具體掌握。工程項目開工初期，項目部必須按照輕、重、緩、急和實用的原則制定出安全生產措施、方案，以及措施費的支出計劃，報所屬安全生產機構審核，送負責人審批后，由財務部門安排資金支付，所列費用方可計入安全生產措施費。各種安全技術設備，由各安全生產部門安排專業人員購買、驗收、管理，用于改善施工作業環境和機械設備的安全狀況等。安全生產措施費用根據勞動部、全國總工會《安全技術措施計劃的項目總名稱表》、《建筑施工安全檢查標準》（JGJ__-__）制訂，其包括的范圍如下：
_.安全資料的編印、安全施工標志的購置及宣傳欄的設置（包括報刊、宣傳書籍、標語的購置）費用；
_.安全培訓及教育費用；
_.職工勞動衛生安全防護的費用；
_.施工安全用電的費用，包括：標準化電箱、電器保護裝置、電源線路的敷設、外電防護措施等；
_.起重設備及其他的安全防護設施（含警示標志）費用；
_.施工機具防護棚及其圍欄的安全保護設施費用；
_.水上、水下作業的救生設備、器材及臨邊防護、警示設施費用；
_.搶險應急措施；
_.交通疏導、警示設施費用；
__.消防設施與消防器材的配置及保健急救措施費用；
__.安全網、安全帽、安全帶等防護用品的購置費用；
__.按國家、施工所在省、市規定的其它安全生產措施所涉及的費用。
三、安全文明施工措施費，對于中標工程，中標合同中有相關單列約定的，項目部應嚴格按照相關約定執行，中標合同中安全生產措施費未進行約定的工程項目,安全生產措施費用按照當地地方政府參考費率標準采用差額定率累進計費方式計取；或者按照安全生產管理機構對施工現場安全生產管理的實際需要按計劃計取。
四、公司對施工經營項目需具備安全生產條件所必須的資金投入，由施工經營項目的決策機構或主要負責人確保資金的及時到位，正確使用，并對由于安全生產所必需的資金投入不足導致的后果承擔責任。
五、公司安全生產專項資金的支出由公司安全管理部按計劃報批，項目安全生產專項資金的支出由該項目安全生產科按計劃報批。
[關鍵詞]農村社會保障；政府；責任
[中圖分類號]F842.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2008)06-0037-02
農村社會保障制度建設是解決“三農”問題、建設社會主義新農村的核心內容。農村社會保障制度在建設和發展過程中存在著諸多問題，其發展緩慢有著深層次的原因。政府作為農村社會保障的責任主體，也是農村社會保障制度建設的責任主體，應扮演好自己的角色，完善其行政責任主體的決定。
一、政府是農村社會保障的責任主體
1.政府在農村社會保障制度建設中承擔主要責任的理論依據。我國延續至今的城鄉二元體制，造成了物質資源、社會結構、生產手段、生活方式及人的文化素質的差異，城鄉處于不平等競爭狀態，農村總是處于弱勢。這種農村相對落后的狀況，會從根本上制約國民經濟的增長及社會的穩定與和諧。這同樣需要政府利用“看得見的手”來統籌城鄉發展，構建城鄉統籌的社會保障制度，這是政府應在農村社會保障制度建設中承擔主要責任的理論依據。
2.社會保障的性質決定了政府應當成為農村社會保障的責任主體。現代意義上的社會保障，從它誕生之日起就是政府行為。社會保障之所以是政府的職責，其中一個重要的原因就在于社會保障是一種公共產品，這種公共產品的特點決定了社會保障應該由政府出面向全社會提供，沒有政府就沒有社會的保障服務。在農村社會保障體系當中，尤其農業是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產業，農業生產在很大程度上受到自然條件的影響，而我國的農業生產組織又主要以家庭為單位，分散程度高、抗風險能力弱，其對制度化的社會保障有著更強烈的要求。隨著農村經濟市場化程度的不斷提高，這種抵御生產和生活風險的保障需求將會越來越大，在教育、醫療、養老等方面也同樣如此。這就要求政府無論是從社會穩定的角度出發，還是從解決“三農”問題緊迫性考慮，都應盡快承擔農村社會保障制度的建設責任。
3.農村社會保障的目標決定政府應當成為農村社會保障的主體。在現代社會，社會發展的根本宗旨在于：人人共享、普遍受益，即社會發展的成果對社會的絕大多數成員而言應當具有共享意義。農村社會保障的目標是滿足農民日益增長的社會保障需要，兼顧效率與公平，公平優先，這與政府的發展目標是一致的。在這個意義上，也必須由政府來承擔主體責任，借助再分配手段來緩解收入分配不公的矛盾，為經濟的發展創造穩定的環境。其他利益主體的逐利性決定了它們不可能成為農村社會保障的主體。
二、我國農村社會保障制度建設中政府責任的缺失
長期以來，政府在農村社會保障建設中角色定位不準確，職能模糊，主要表現在以下幾個方面。
1.主體缺位，既缺乏有效的主導和組織作用，也回避了政府公共資金投入責任。政府對農村社會保障支出的投入比例偏低，城鄉投入不均衡。農村人口人均保障額遠遠低于城鎮居民尤其是城鎮職工。由于資金短缺，農村社會保障不論是“五保戶”、最低生活保障還是扶貧，救災救濟都存在著覆蓋面范圍過窄、保障水平過低的問題。
2.在理念上對社會權利公正的宣傳引導滯后，弱化了農村公共服務和公共產品的供給功能，把本應由政府提供的公共產品推向市場，推向社會，造成農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。
3.監管機制缺乏，透明度差，擠占、挪用、貪污農村社會保障基金的現象時有發生。
4.政府對農村社會保障缺乏足夠的重視。長期以來，認為土地保障和家庭保障足以應對農民的養老風險，國家對農民的保障無需承擔更多的責任。改革開放以來，社會保障改革主要是以城鎮社會保障改革為主，農村社會保障制度的建設長期處于被忽視的地位，大部分農村人口基本上沒有和城鎮人口共同享受社會保障的權利。
三、目前我國農村社會保障制度存在的主要問題
1.農村社會保障水平低，覆蓋面狹窄，城鄉保障差距巨大。農村社會保障無論是范圍還是標準，相對于城市而言是很低的。調查顯示，占人口總數20%的城鎮居民享受85%的社會保障，而占人口80%的農村居民，僅享受15%的社會保障。在縣城以下集體單位的1000多萬職工和2000多萬個城鎮個體經營者基本上得不到應有的社會保障權利。如農村沒有退休制度，大多數農村老年人在年滿60歲以后仍要從事繁重的勞動。隨著社會主義市場經濟的發展，城市社會保障得到了前所未有的發展和提高。城鎮居民比過去得到了更可靠、更安全、更平等的社會保障，而農村社會保障制度則亟待健全。
2.農村社會保障資金短缺，立法滯后。當前，我國社會保障資金的缺口很大，農村社會保障資金尤為嚴重。資金已經成為制約農村保障事業發展的“瓶頸”。大多數集體無力或不愿給予補助，國家的政策扶持又難以落實，這樣絕大多數普通農民得不到任何補貼，只能靠個人繳納保障費。農村由于經濟發展水平低，農民本身的個人繳費能力有限，有不少農民干脆放棄投保。另外，農村社會保障資金的管理比較混亂，沒有實現社會化，社會保障基金調劑范圍受限，難以形成穩定的社保基金積累機制，無法為農村社會保障事業提供堅實的物質基礎，大大削弱了社會保障的保障功能。此外，當前農村社會保障在法律法規的制定上嚴重滯后，幾乎沒有一部同農村社會保障有關的全國性法規。由于法治建設滯后，農村社會保障建設缺乏有力的法律支持，陷入無法可依的尷尬境地。
3.農村社會保障缺乏制度化。50多年來，農村社會保障中除“五保”制度和優撫保障一直比較穩定外，其他社會保障形式往往缺乏穩定性和制度化。政策針對農村的救災救濟撥款往往是不確定的、應急性的，也是嚴重不足的。隨著經濟的發展，大量農民工涌向城市，但他們讓老人和孩子留守在土地上。而當一些農民準備重新返鄉勞作時，又發現自己的土地被占。“銀潮”的來臨，使得農村的養老問題非常嚴峻。
4.農民社會保障意識淡薄。受傳統觀念的影響，當前在農村，以家庭為單位的社會保障仍然是農村的主要形式，“養兒防老”的思想觀念依然存在。有些農民的社會保障意識相當淡薄，他們沒有想過，也不敢想自己還有權利從國家享受到社會保障的待遇。我們在這次課題調研中，接觸到很多農民，當他們從政府領取養老金時都不敢相信。可見，在農村，社會保障方面的宣傳教育嚴重匱乏。
四、建立和完善農村社會保障制度中的政府責任
1.完善法律責任。市場經濟是法治經濟，市場經濟條件下的社會保障也應該是法治化的保障。當前我國農村社會保障工作存在立法滯后、法律體系不健全、立法層次低、立法主體多元化、立法層次無序等多方面的問題。由于法律制度的欠缺，造成農村社會保障的對象不明確、保障資金來源不穩定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等問題。政府在推動農村社會保障體系的建立中應該遵循“立法先行”的原則。在我國完善農村社會保障制度建設中，迫切需要在整個社會保障的基本框架、內容體系以及具體操作上包括保障對象、交費年齡、交費標準、基金管理、基金增值、經費來源等問題上設置穩定的操作規范。當前要著手制定的是《社會保障法》，包括建立和完善社會保障的指導方針、基本原則、總體目標和要求、保障對象以及機構設置等等，通過法律的形式確定下來，從而為我國城鄉社會保障法建立提供根本性、基礎性法律依據。
2.完善財政支持責任。發展農村社會保障需要大量的資金，沒有財政資金的支持和保障，農村社會保障就是無源之水、無本之木。農業是一個特殊的生產部門，受自然因素影響較大，處于弱勢地位，單靠農民自身難以產生足夠的資金積累，政府應當加大資金投入力度。目前，在我國農村經濟發展水平低下、農民收入增長緩慢的情況下，由于大部分地區農村集體和個人的繳費能力比較有限，因此，加大政府對農村社會保障的財政支持力度就顯得非常重要。其一，增加對農村社會救助、優撫安置、社會福利等方面的財政支持。政府應在農村逐步建立最低生活保障制度，保障農民的最低生活水平。繼續增加扶貧投入，完善管理機制，提高使用效益。其二，增加對農村社會保險方面的財政支持。以農民養老保險和農村合作醫療為核心內容的農村社會保險是農村社會保障制度建設的重要內容。在農村社會保險發展初期，政府應在資金上給予支持。為配合新型農村合作醫療的建立，各級政府要不斷增加投入，提高補助標準，加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系。另外，還要確保資金到位，不能被中途挪用，更不能進私人腰包，因此需要加強監督。
關鍵詞：農村養老保障 政府責任 現狀
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-3973(2011)005-179-02
1. 城鄉養老保障體制不統一
改革開放以來，我國城鎮的養老保障制度經過努力已逐步完善。目前，更可靠、更安全、更平等的養老保障體系基本形成。而廣大農村地區的養老保障問題雖有所關注但還沒有引起足夠的重視。城鄉、工農之間養老保障的水平差距直接影響了養老保障的普惠性和一致性。這是因為，傳統的二元經濟結構通過工農生產“剪刀差”等形式將相當部分農業剩余轉移到工業，結果過多犧牲了農民的利益，削弱了農業資本積累、技術革新的實力，窒息了農業發展的后勁。農村經濟基礎的薄弱使得農村養老保障制度建設缺乏足夠的財政支持，從而造成城鄉養老保障水平差距過大。
城鄉養老保障體系是相對獨立又相互聯系的，城鎮的養老保障水平相對較高，服務較為完善；而在農村這方面的情況則恰恰相反，二者之間有較大的保障差異。在財力來源、保障內容和范圍等方面二者均自成體系、互不影響。如果要從水平較低的農村養老保障進入水平較高城鎮養老保障，必須要跨越“農轉非”等一系列制度障礙。但是隨著經濟的發展和戶籍制度改革的深入，城鄉養老保障體系之間的差距將會慢慢縮小，最終達到發展水平協調一致。
我國現行農村養老保險制度的參保對象為20歲到60歲的農村居民，60歲以上的居民是被排除在外的。可是我國農村老齡化現象嚴重，截至2009年底，我國60歲以上的老年人口已經達到1.67億，其中一億以上的老年人口在農村。而且由于生活條件的進步，人口平均預期壽命超過73歲，老年空巢家庭將進一步增加，面臨老齡化、高齡化、空巢期的同時發生，這些老年人的生活保障問題亟待解決。
城鄉二元養老保障體系的形成與長期存在是與我國二元經濟結構相聯系的。可以說，二元養老保障體系的形成是我國工業化起步階段的客觀要求。最初形成的養老保障制度沒有包含農民，除農民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個更為重要的原因在于這樣的設計是為了保證為推進工業化提供穩定的原料、農產品與資金來源。二元養老保障體系在特定的時期內，使國家以極低的成本維持了農民的最基本生活，輔之以其他社會經濟政策，農業積累被源源不斷地轉化成為推動工業化的資金和原料，從而保證了我國的工業得以迅速發展。然而，和計劃經濟體制相適應的一系列城鄉分割的政策安排卻導致二元社會格局的凝固化，使二元經濟結構的轉型過程大大延長，并由此導致了養老保障二元化的長期存在。這與我國當前建設和諧社會，促進社會全面協調發展的新形勢極不相符，對農村經濟和社會發展的負面影響也日益突出。
2. 現行法律法規不健全
以國家法律保證強制實施是社會保障制度的基本特征之一，農村養老保障制度的順利實施也必然以國家立法為保證。但是，長期以來，我國在農村社會保障方面缺乏法律保障，到目前為止我國還沒有一部單獨的農村養老法。法律制度的缺失給農村養老保障建設帶來一系列的問題，如保障對象不明確，保障資金來源不穩定，保障標準不一致，保障管理的隨意性和盲目性等。
法律是農村養老保障實施的基礎和可靠保障，西方各國社會保障制度包括養老保障制度和醫療保障制度的制定和實施都是以立法的形式表現出來的，無論是1601年英國制定的《濟貧法》，1889年頒布的《養老?殘疾?死亡保險法》以及1935年美國制定實施的《社會保障法案》等，都使得這些國家社會保障工作走上法制化和強制化軌道。然而，由于各種復雜的原因，我國農村的養老保障工作之所以進展不力，法律責任很難得到真正的落實，其中一個重要的原因就是立法工作相對滯后。
首先，缺乏正式的家庭養老保障法。長期以來，家庭養老被人們普遍認為是一種道德約束行為，對于家庭養老的良好表現可以得到贊揚但缺少法律的認同，這樣就難以以法律的形式加以宣傳和普及。相反，對于家庭養老的反面行為也只能受到道德和輿論的譴責，而無法得到法律的制裁而減少這種不良行為的再次發生。
其次，缺乏專門的農村社會養老保險法。立法工作對農村整個社會保障體系的建立和完善都具有促進作用，農村社會養老保險工作雖然進行了十幾年的探索，但一直沒有得到法律的規范和保障。目前我國農村社會養老保險立法比較緩慢，中央立法機關尚未出臺一部綜合性的農村社會養老保險法來規范和發展農村社會養老保險事業。《社會保險法(草案)》僅僅是提出了國家要逐步建立和完善農村居民基本養老保險制度，《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》也只是政府機關的行政性法規，而不是由立法機關頒布的法律規定。盡管我國已出臺了幾部相關法律法規，如《老年人權益保障法》、《農村五保戶供養工程條例》等，但由于其針對的調整對象和保障范圍的特定性，及較低的層次性，沒有較高的法律效力和強制力度，不能從根本上解決農村社會養老保障問題。
3. 政府財力投入不足
近年來，城鎮職工養老金的政府投入和國家財政補助總額近三千億，但占人口總數60％的農村居民的養老金投入力度及其有限，只有城市的10％左右，人均保障額差距非常大。即使按現在較低的水平，每人每年660塊錢的基礎養老金，如果覆蓋到全國，也要支付將近700億的資金，而且老年人口是不斷增長的。
政府財政對農村養老保障投入不足主要表現在兩個方面：第一，政府財力偏向，養老保障資金的投入分配不均，存在重城市而輕農村的現象。第二，雖然政府財政資金的投入增加了，但其增長速度滯后于當前農村居民生活水平普遍提高的狀況。近年來，國家雖然加大了對農村養老保障的投入，可是相對于物價上漲的速度而言，每人每月55塊錢的基本養老金確實太低，其保障水平與農村生產力發展和各方面承受能力不相適應。此外，未納入保障的農村人口還很多，所以農村的養老金水平總體上是必然要提高的。
國家在城鎮養老保障方面負擔沉重，但不能因此忽略農村居民的養老保障，城鄉差距和國家財力有限都影響了城鄉一體的養老保障制度建設。國家財力的快速增長表明政府承受能力在增強，循序漸進的推進農村居民養老保障制度建設應當放在重要位置。只為農村居民提供養老金是不夠的，政府對于農村老年人生活服務的需求未加以足夠重視，沒有考慮到養老制度的可持續性和如何更好的滿足老年人保障的需求。只有通過政府投入的加大和農民參加養老保險來使農民年老以后有可靠的經濟保障，加上基本均等的老年服務，農村
老年人的后顧之憂才能得以解決。
我國農村養老保險基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持，明確了個人、集體和國家三者的責任，突出自我保障為主的原則。過分強調個人責任，個人交納是主要部分，但是農民的經濟收入并不寬裕，國家資金投入的減少勢必會造成資金來源的不足。政府作為推動農村養老保障的責任者，必須為農村養老保障制度的形成和運行提供資金。但是目前的現狀是，農民因為交不起資金而無法參加政府為他們提供的養老保障制度，成為社會中的弱勢群體。即使當地政府為之建立了一些保障模式，也由于沒有持久的資金支持，大部分最終以農民“退保”而終結，政府無力顧及規模如此巨大的農民群體。由于農村養老保險工作無法可依、無章可循，使得在資金投入、使用和管理上都存在著一定的風險。資金缺乏的主要原因之一就是政府的財政轉移支付不到位。首先，每年中央政府由于受到財力所限和城鄉二元體制局限的影響，財政轉移支付的力度難以保證均等性，因此往往忽略農民社會保障的建設。其次，我國的財政體制僅僅明確了中央政府和省級政府之間的轉移支付制度，省和省以下的轉移支付制度尚未完全建立。而縣以及縣以下的鄉鎮政府作為建立農民養老保障的直接責任者，其財政轉移支付的力度普遍不足。
4. 政府管理監督不規范，組織引導不到位
4.1 管理監督機制不規范
農村養老保障制度的管理體制是一項技術性很強的工作，既有商業保險的技術難度，又有依法實施的政策難度，因而對管理水平的要求很高。但在我國農村養老保障實踐中的現狀卻不容樂觀。各級勞動和社會養老保障部門既是管理機構也是其監督機構，既要負責對當地農村養老保險基金的征繳、管理和發放，又要對自身管理行為進行監督。在這種監管不分的情況下，不僅會使部門成本較高，效率低下，而且也不利于監督，從而管理和監督都難以達到理想的效果。地方的民政直接受制于當地的政府，因此會出現當政府出現資金周轉或有建設項目缺少資金時，會要求動用農村社會養老保障基金，后期又不能及時補充到位。在這樣征收狀況和管理條件下根本無法保證基金的安全性。
監督管理是保障農村養老保障工作得以順利進行和達到預期效果的重要手段，只有嚴格的監督管理，各個環節才能效銜接，在錯誤剛開始階段就及時得到糾正，從而保證下面環節的正常運行，使有限的資源得到最大的收益。由于農村養老保障工作立法滯后，沒有形成一套完整的法律體系，使得農村養老工作無法得到法律的保障，所以在開展工作時只能依靠行政手段進行管理，在制定和執行政策中普遍存在隨意性。檢查監督力度不足、管理機制不夠完善，使得農村養老保障基金的管理缺乏明確的制度約束，國家投入資金的有限導致資金短缺，阻礙了基金的增值保值。此外，在基金的投放中還存在著經費被挪用和非法占用等現象，基金安全得不到很好的保障。這些都在一定程度上影響了農村養老保障政策的貫徹執行。
4.2 政府組織引導不到位
我國城鎮養老保障制度借鑒了國外社會保障制度較成熟國家的經驗，其發展日趨完善。政府在財政撥款后只是給予監督和指導，進行宏觀控制，而諸多運營管理上的細節工作，都是由民間組織和社會團體完成的。但農村相關制度的發展因其經濟基礎薄弱等限制，沒有能力建立相關組織來表達自己的利益。同時，政府也沒有在相關方面進行引導，使之建立相關團體來幫助農村居民在缺乏養老保障的情況下維護自身的權利。農村居民自身限制和政府責任上的缺失可以說是農村養老保障體系建設受阻的又一重要原因，如果政府能幫助建立專門的以組織來代表農村居民的利益，去疏通政府和農民間問題溝通、協商的渠道，切實做到農村居民養老利益和要求有保障，那么農村養老保障問題一定會有較大的進步和完善。
參考文獻：
[1]王曉慶，黃大薪，我國政府在農村社會保障體系中的職責研究[J]，黑龍江對外貿易，2009(01).
[2]楊長福，劉志慧，農村老人“老有所養”之挑戰與抉擇[J]，農村經濟，2006(10).
[3]朱有國，農村社會養老中的政府責任[J]，農村經濟，2009(09).
Abstract:members of society, social assistance is the right to life of the last line of defense. This article discusses the career development of rural social relief emerged in the process and put forward proposals build rural relief system.
關鍵詞:農村社會救濟 貧困 建議
key word:rural community relief ImpoverishedSuggestion
在我國廣大的農村地區,貧困人口數量龐大。按2008年農村貧困標準1196元測算,農村貧困人口為4007萬人。這是一個較低的標準,僅能勉強維持人的基本生存,如果按照聯合國標準,我國農村貧困人口的數量將超過1億。這樣龐大的數量,不僅這些農民生活艱難,也嚴重制約著中國經濟的穩定與發展。社會救濟作為社會成員生存權利的最后一道防線,是緩解貧困的有效手段,社會各界應予以廣泛的關注。
一、農村救濟存在的問題
改革開放以來,我國社會救濟事業有了較大發展,但大部分農村地區社會救濟制度化進程卻較為緩慢。我國農村社會救濟制度主要包括農村最低生活保障制度和“五保戶”供養制度,本文主要討論農村最低生活保障制度。
1.1 農村貧困標準低,國家財力投入不足
2008年底之前,我國確定的貧困線為人均年收入785元,雖然2009年將貧困線提高至1196元,但與世界銀行推薦的人均每天1.25美元的貧困線相比依然偏低,這和我國財力投入不足有關。國家財力投入不足是當前農村社會救濟制度面臨的最大障礙。2008年,全國各級財政共發放農村低保資金228.7億元,人均50.4元/月,也就是每天不到2元的標準。在醫療、養老等制度還沒有全面覆蓋的我國農村,顯得杯水車薪。
1.2 農村社會救濟在執行過程中存在的問題
1.2.1 保障對象的界定難
農村的收入往往臨時的、隱形的,難以準確計算。在家種地的,或搞些副業(養雞、豬等),或臨時打點短工,這都很難計算準確,也不容易去核實。還有因暫時性困難,收入集聚下降的村民,也不好界定。
1.2.2 工作開展不規范
由于對貧困對象評估的不清晰,導致救濟款物的發放主觀隨意性大,一些地方在社會救助中出現“該停發的沒有停發”、“不該救助的獲得救助”的現象。
1.3 社會救濟中存在著城鄉嚴重失衡的狀況
我國是一個典型的城鄉二元結構國家。長期以來,由于城鄉二元結構體制的影響,城市最低生活保障制度已基本建立,而在一些落后農村,最低生活保障還沒有全面覆蓋,城鄉保障水平也存在著嚴重的失衡。2008年,城市低保月人均保障水平143.7元,而農村人均補差50.4元。
二、構建農村社會救濟體系的建議
2.1 政府、社會各界應樹立以人為本思想,重視農村低保制度的建立與展開
農村低保工作是一項復雜的工程,需要黨和政府的高度重視,也需要社會各界的認同和參與。樹立以人為本思想,保障每個公民的生存權利。貧困是困擾我國廣大農村的一項重大問題,而低保是農村社會救濟體系的主體和最后一道安全防線,是緩解貧困的有效手段。因此,對農村最低生活保障制度,黨和政府要充分重視,社會各界也要積極參與,創設一個良好的氛圍。
2.2 制度設計方面,對農村低保制度的細節作科學、規范的設計和規定
2.2.1 合理籌措資金
資金問題是建立農村最低生活保障制度的核心問題。農村低保資金應該來自于財政,通過各級政府來籌措。
農村低保資金的籌集以地方為主,主要是由地方財政和鄉鎮、村民委員會及集體經濟共同負擔。在經濟較落后的地區,貧困人口多,但地方政府和集體的財力較弱。為了農村低保的全面落實,中央財政可開征社會保障稅,適量發行社會保障彩票,建立最低生活保障專項基金,并加大轉移支付力度,完善農村最低生活保障經費供給機制。資金的籌集,還可以參照城市低保資金的籌集方法,根據各級財政職能要求和財力,由中央、省、市、縣四級財政按比例承擔。
2.2.2 界定保障對象
農村最低生活保障制度是為了保障農村貧困人口最低標準的生活。據調查,需要保障的貧困人口一般占農村總人口的4%~6%。在具體確定這部分人時,要全面調查了解掌握貧困家庭成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況,對于不易判斷的,可由村民代表民主評審決定。
2.3 建立配套制度
社會救濟是社會保障的一個方面,與社會保險、社會福利、社會優撫等共同構成社會保障。通過建立完善的社會保障制度,尤其是農村醫療保險、養老保險,將有助于社會救濟體系的建設。加大對農村教育和科技的投入也很重要,它將有助于農民思想解放,促進農業的發展,確實有效地保證社會救濟體系的完善。
2.4與農民增收、創造就業機會以及農村經濟發展結合起來
建立社會救濟體系,終究要以經濟的發展做基礎。發展是硬道理,通過調整和優化農業結構,推動農業集約化、產業化經營,增加農民收入,將有助于農村低保制度的實施。通過就地解決就業和勞務輸出,讓貧困人口的收入增加、觀念轉變,農村低保制度的貫徹與落實也就得到了保障。
參考文獻:
關鍵詞：城鄉統籌發展：農村社會保障制度
中圖分類號：F32
文獻標識碼：A
加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系體現著科學發展觀精神，對于我國未來的經濟發展和社會和諧都具有全局性的意義。現階段，我國城鎮社會保障體系已經形成，但農村社會保障體系仍然處于起步階段，保障體系不完整，保障水平低。因此，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，首要的任務是建立和完善農村社會保障體系。
一、城鄉統籌發展的內涵
城鄉統籌發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求改變和擯棄過去那種重城市、輕農村，“城鄉分治”的觀念和做法，把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中，通盤籌劃、綜合考慮，通過體制改革和政策調整削弱并逐步清除城鄉之間的差距，在制定國民經濟發展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經濟政策的時候，把解決“三農”問題放在優先位置，加大對農業的支持和保護。以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，優化資源配置。建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，促進城鄉協調發展。城鄉統籌是要把挖掘農業自身潛力與工業反哺農業結合起來，把擴大農村就業與引導農村富余勞動力有序流動結合起來，把建設社會主義新農村與穩步推進城鎮化結合起來，加快建立健全以工促農、以城帶鄉的政策體系和體制機制，形成城鄉良性互動的發展格局。統籌城鄉經濟社會發展的實質是給城鄉居民平等的發展機會，讓全體社會成員有尊嚴地生活。
在統籌城鄉經濟社會發展的過程中，農村社會保障制度的建設問題已經引起各級政府的高度重視，但在長劃實行城市偏向的政策影響下，農村社會保障制度的建設還存在許多不令人滿意的地方。
二、農村社會保障制度面臨的主要問題
1、農村社會保障供求矛盾突出。根據國家統計局2008年2月28日的“2007年國民經濟和社會發展統計公報”，2007年末我國農村居民為72，750萬人，占總人口的55.1％。農村人口在群體構成、醫療、教育、就業、老齡化等方面都形成了對社會保障的巨大需求。但與此形成鮮明反差的是，農村社會保障的保障項目發展水平參差不齊。農村五保戶供養制度是農村社會保障體系中相對規范的一項，但農村最低生活保障、新型農村合作醫療、社會救助等制度由于建立不久，需要完善和改進的地方比較多；新型農村社會養老保險制度還處于試點起步階段，僅在全國很小的范圍試行；失地農民社會保障和農民工社會保障等制度建設雖然正在逐步推進，但都有待于進一步的探索。目前，大多數農村家庭還主要是依靠個人、家庭來承擔各種風險，較少感受到國家社會保障制度的安全可靠性，以至于社會保障制度在一定程度上成了城鎮居民的專利。
2、對農村弱勢群體保護不足。由于經濟發展水平和制度自身發展基礎的限制，目前的社會保險制度只保護了一部分勞動年齡人口，社會保障的實際覆蓋范圍遠沒有達到法律規定的覆蓋范圍。由于基礎薄弱和發展滯后，造成現行社會保障制度對農村弱勢群體保護不足。轉移到城鎮中的農村就業人員大多數無法享受到社會保障，而他們多為低收入者，處于低端勞動力市場，勞動關系不穩定，迫切需要基本社會保障。另外，大量農轉非人員因為就業不穩定，也大多沒有穩定的社會保障關系。大量失地農民失去原有的土地保障，而現有的農村社會保障制度仍不健全。
3、農村社會保障尚未形成成熟、規范的運行模式。由于歷史原因，我國各級政府對城鎮社會保障制度的建設非常重視，積累了不少經驗，形成了一系列較為成熟的模式，有效地規范了社會保障中各方的權利、義務關系以及經濟利益關系，促使社會保障制度走向良性的、可持續的發展道路。而農村社會保障制度的建設由于長期受到忽略，目前還正處于探索階段，其模式及其管理體制還不成熟。農村社會保障很多是通過各種行政性文件的，這些文件缺乏法律權威與制度剛性，具有很大的隨意性，缺乏制度化。
4、農村社會保障管理服務能力不足，近年來，各級勞動保障部門不斷推進管理方式和手段的改革和創新，不斷加大對農村社會保障的重視程度和投入力度。但是，在工作運行過程中，部門之間職能分割的問題仍然十分突出。目前農村社會保障工作分別由勞動保障、民政、衛生、計生等多個部門管理，制度不統一、相互不銜接，致使農村社會保障處于條塊分割、多頭管理、各自為政的狀態，這勢必降低社會保障互助合作的功效。社會保障信息網絡建設是決策與管理科學化的基本條件。但是由于投入資金不足，信息網絡建設嚴重滯后，各項統計數據可信度差，不可避免給社會保障管理和決策造成失誤。社會保障經辦機構管理經費不足，嚴重制約了社會保障事業的健康發展。
三、建立和完善農村社會保障制度的思路
1、以科學發展觀作為建立和完善農村社會保障制度的指導思想，農村社會保障的發展在很大程度上取決于政府的發展觀、發展戰略和政治意愿，因此在“科學發展觀”指導下，以人為本，城鄉統籌，逐步完善農村社會保障體制是必然趨勢。但城鄉統籌不是城鄉統一，城鄉生產力水平和各方面情況不同，城鄉居民在現階段享有的保障項目和保障水平會有所區別，不可能是一個標準。
覆蓋城鄉居民的社會保障體系的關鍵是農村居民社會保障問題。當前，應當全面建立農村最低生活保障制度，進一步推進新型農村合作醫療，探索農村社會養老保險制度，建立與家庭保障、土地保障相結合的保障體系。要特別注意解決被征地農民的就業和社會保障問題，做到即征即保，確保他們的生活水平不因征地而降低。探索進城務工人員的就業、社會保險制度，確立穩定的勞動生產關系，并盡快在全國范圍內推行社會保障關系接轉制度。
2、科學制定農村社會保障體系規劃。首先，要明確制定規劃的指導思想，要從戰略的高度考慮問題，有效地把農村社會保障建設和我國關于農村發展的一系列重大方針和決策有機結合起來，用積極的社會保障促進農村的發展和現代化。要通過建設農村社會保障體系打破城鄉二元結構，統籌城鄉發展，促進社會公平：要使建設農村社會保障體系成為增加農民收入，改善農村民生，擴大內需長期的、穩定的、規范的制度安排；要使建設農村社會保障體系成為鞏固計劃生育成果，迎接人口老齡化挑戰的重要途徑。其次，要建立和完善農村社會保障項目。一個健全的農村社會保障體系應當包括農村養老保險制度、農村醫療保險制度(新型農村合作醫療)、農村最低生活保障制度、五保供養制度、被征用土地的農村居民社會保障制度、社會優撫制度、社會福利制度、醫療救助制度等內容。要讓社會保障覆蓋到全體農村居民，要讓每一類農村居民都能擁有相應的有效的社會保障。
論文摘要：最低生活保障制度是指法律賦予每個公民在不能維持生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的制度。我國最低生活保障制度不斷完善，但在實施過程中面臨各種難題，探究各種難題及解決辦法對于健全這一關系國計民生的系統工程，保障其實施的有效性具有重大的現實意義。
一、最低生活保障制度概述
最低生活保障、失業保障和養老保障三項制度是我國社會保障制度的基本組成部分。最低生活保障制度與其他兩項制度相比，在對象上更具有特殊性，它關系到貧困線以下人口的生存問題，是三條社會保障中的”底線”和”生命線”，是社會最后一道安全網。
我國自改革開放以來，經濟快速發展，人民生活水平日益提高，同時也加劇了貧富兩極分化，建立健全最低生活保障制度，加大對”弱勢群體”進行扶持的力度，對于化解社會矛盾，消除社會不穩定因素，鞏固和發展改革開放成果具有重要意義。
我國自l993年上海率先出臺社會最低生活保障制度以來，最低生活保障制度得到了不斷的推廣和發展。1994年，第十次全國民政工作會議提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，歷次全國民政廳局長會議都把實施這項制度列入民政工作的重點。1997年9月，國務院發出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。與此相配套，國務院l999年9月頒布《城市居民最低生活保障條例》和2ooO年民政部下發關于深入貫徹《城市居民最低生活保障條例》的意見，進一步規范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央農村工作會議在部署2oo7年新農村建設工作時，明確提出要”積極探索建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，在全國范圍建立農村最低生活保障制度，鼓勵已經建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度。”黨的十七大提出要”以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。”進一步明確了最低生活保障制度在社會保障工作中的重要地位。
二、城市最低生活保障制度中的難題和解決辦法
城市居民最低生活保障制度是政府依法對城市貧困人口按最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，是目前世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的保障城市居民基本生存權利的一項制度設計。這項制度是對城市居民的一項”普惠性”的社會保障制度，同時又是一項最基礎的社會保障制度。
(一)城市居民最低生活保障制度在實施過程中存在的問題
城市居民最低生活保障制度作為一種制度設計，會隨著其他社會政策的變更以及政治和經濟環境的變化而出現一些與制度設計初衷不符的問題，事實上，這樣的問題也確實在實踐中體現了出來，主要表現為：
1．缺乏科學合理的最低生活保障標準。低保標準的制定是低保制度的核心內容。標準的制定需要與社會平均水平相適應、與其他社會保障項目的標準相配合，同時需要與我國采取的”消除絕對貧困為主、消除相對貧困為輔”的方針相適宜。但是，由于當前各地確定標準的依據和方法，以及各地財政狀況各不相同，致使標準制定中存在不少問題，不能完全按照上述方針執行。
2．缺乏切實可信的收入核算方法。低保制度的收入來源主要是財政轉移支付，不要求享受對象履行繳費義務，但它要求對申請對象進行家庭經濟調查，只有認定申請者確實己經陷入貧困的窘境，才能對其進行物質上的救援。收入核算作為一項極為重要的行政程序，是制度得以運作的前提。然而，現實運作過程中存在經辦機構的調查能力不強、核實手段缺乏，以及講人情、放寬標準等問題，其中最突出的問題是核實方法和收入核算不合理，導致核實不實、應保未保、騙保的事例不斷，家庭經濟調查的可信度和有效性受到質疑。
3．覆蓋范圍比較狹窄。目前保障對象僅限于有城鎮戶口的貧困群體，那些在城鎮有固定職業、固定居所和相對穩定收入但無城鎮戶口的進城務工、經商人員還沒有被納入到這一體系當中。當這一部分人群的生活出現經濟困難、低于城市最低生活保障線時，無法獲得相應的救濟。可以說，這一部分人是”被社會漏掉的”的弱勢群體。
4．低保制度與相關社會政策銜接尚不緊密。具體表現為”三條線”銜接不緊湊。所謂”三條線”是指最低生活保障、社會保險(主要指養老保險和失業保險)和最低工資標準(包括下崗職工基本生活費)這三道我國城市保障制度的防線。在實際的操作運行中，由于三條線分別由不同政府職能部和眾多的企業承擔，一些企業又存在拖欠工資或下崗職工基本生活費的問題，造成部分困難職工家庭的生活得不到保障，使低保制度難以順利實施。
(二)城市居民最低生活保障制度實施難題的對策
1．擴大保障范圍，并注重與配套措施的銜接，構建綜合性低保救助制度。城市貧困是一種相對貧困，因此要擴大保障范圍，制定科學合理的最低生活保障標準，將符合條件的人群納入保障范圍，保證低收入群體維持生存的最低生活需求。同時還需要將目光轉向城市居民生活中支出份額越來越大的醫療、教育和培訓、住房等方面，應不同困難群體的不同需要，制定一系列相應的配套制度，以有效地縮減貧富差距。如針對城市困難群體看病難、子女上學難、住房難、就業難、打官司難、冬季取暖難等突出問題，相應制定醫療救助、減免學費、廉租住房、免費職業培訓、法律援助、取暖費減免等多項配套政策。
2．加強職業介紹機構、社區服務機構、福利單位的管理，促進再就業。建立合理數量的服務機構，配置合適人員，并提高辦事效率，切實為下崗、失業人員提供充足可靠的就業服務。積極為學習者通過職業技能的學習和培訓提高從業素質和競爭力，并獲得公平的就業機會提供援助和支持，也就是通過能力建設促進就業率的提高，從而減少政府資金壓力，進而形成良性的發展模式。
3．做好三條保障線銜接工作，建立綜合性救助體系。1999年4月，勞動和社會保障部、民政部和財政部聯合《關于做好國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領取基本生活保障費和失業保險金的人員能夠從再就業服務中心和失業保險機構獲得相應待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應該充分發揮它安全網的”兜底”作用。通過促進三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩定和繁榮。
三、農村最低生活保障制度中的難題和解決辦法
(一)農村最低生活保障制度在實施過程中存在的問題
1．保障對象和補助標準界定難。一方面，農村社會救助對象的家庭收入難以準確界定。由于農民外出務工的情況較多，無法準確統計就業情況，客觀上存在隱性就業收人；當前法律法規授予的收人調查權限較含糊，民政部門面對數量龐大的個人申報行為，調查核實工作難度大。另一方面，受經濟社會發展水平、物價上漲、銀行存貸利率變化等諸多因素的影響，農民最低收人水平不斷變化，這種變化給補助標準的確定增加了難度。
2．資金投入不足。中央和省對農村低的資金支持有限，主要靠市縣財政安排財力解決。在東部發達地區和縣域經濟實力雄厚的市縣確可解決資金投入問題，但在縣域經濟發展較滯后的中西部地區，全面解決資金問題的能力不足，這直接制約著農村最低生活保障制度的建立和完善。
3．制度建設滯后。目前農村居民最低生活保障制度由于立法的滯后，造成了工作上和管理上的許多不規范現象，已不能適應現實的需要。加強法制建設，實現最低生活保障的法制化、規范化管理是亟需解決的問題。
(二)農村最低生活保障制度實施難題的對策
1．加強調查研究，準確界定保障對象農村居民最低生活保障制度是一項針對貧困現象而設計的社會保障制度，應達到既保障農村貧困家庭的基本生活，又不養懶漢的效果。這就要求進行艱苦細致的調查研究，對農村貧困人口進行全面的排查和摸底，并在此基礎上準確界定保障對象。
2．科學確定保障標準。最低生活標準是指在社會發展的某一時期，由政府制定的、與社會經濟發展相適應的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個人生存的最低限度的基本生活標準。我國是一個發展中國家，從總體上講，我國的生產力水平比較低，同時，各地區社會經濟發展極不平衡，生活水平差異較大，這種狀況使得難以制定適合全國的最低保障標準。因此，在確定最低生活標準線時，一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區農村居民的最基本生活需求、地區經濟發展水平、物價水平、消費水平和財政承受能力出發，確定和調整最低生活保障線。
3．積極建立資金籌措機制。完全由地方財政來負責資金籌集，貧困地區的農村居民最低生活保障制度就很難真正落到實處。因此，在制度建設中，中央財政應發揮更大的作用，另外可以考慮在縣級以上政府建立調劑資金，向經濟落后、集體財力不足、救濟對象眾多的地方傾斜。同時可以采取征收統一的社會保障稅，以及建立最低生活保障基金會的方法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。
4．嚴格規范操作程序。需要實行動態管理，在有條件的地方建立微機管理并聯網，進一步完善農村最低生活保障制度的工作管理體系，保證資金使用合理并發放及時，使管理工作再上一個新的臺階。
論文摘要：通過文獻資料分析等方法探討中國醫療保障體系現狀，剖析中國醫療保險制度改革和醫療保障事業發展中存在的一些深層次問題，提出了完善我國醫療保障體系的有效途徑及政策建議。認為，要使我國醫療保障體系現狀得到改善，需要政府部門投入資金，加大管理力度，特別是不斷擴大中國城鄉覆蓋面，仍是推動醫療保險體系不斷完善的當務之急。
一、當前我國新型醫療保障體系建設中的主要問題
俗話說：“小康不小康，首先看健康”。在我國開始全面建設小康社會的今天，醫療保障成為公眾普遍關注的社會熱點問題。經過多年的改革和建設，我國初步建立起了新型的醫療保障制度體系構架，其主要標志就是確立了新型的城鎮職工基本醫療保險制度，同時農村地區也逐漸建立起了新型的農村合作醫療制度。盡管我國醫療保險制度的改革和建設已經取得了長足的進展，但總體上看還不盡人意。目前我國醫療保障制度存在的問題主要表現在以下幾點：
(一)社會醫療保險覆蓋范圍狹窄
截止2003年6月底，全國基本醫療保險參保人數已經突破1億人，但從總量上看，醫療保險覆蓋面只相當于2001年城鎮就業人口的42％，在三大社會保險中是參保率最低的一種。從結構上看，我國基本醫療保險主要覆蓋的是國有企業、一些機關事業單位的職工和部分集體企業的職工，大量其他類型企業的職工，靈活性就業人員，城市弱勢群體等，如低收入或下崗、失業職工，殘疾人和孤寡老人，進城的農民工，以及較早退休的“體制內”人員等，絕大多數的社會成員還沒有享受到制度上的醫療保障，有違社會公平原則。
(二)多層次的醫療保障體系尚未真正形成
盡管目前我國醫療保障體系的框架已經基本形成，但合作還有明顯欠缺：一是農村人口的醫療保障問題還沒有得到根本解決；二是現有體系中各個層次的運行還沒有納入正軌，成效并不顯著。職工補充醫療保險、商業醫療保險、社會醫療救助、農村合作醫療制度和社區醫療服務等還沒有得到有效的落實。
(三)醫療衛生體制改革與醫療保險制度改革不配套
醫療衛生體制的改革是關系到基本醫療保障制度能否順利推進的關鍵。醫療衛生體制包括醫療機構的補償機制問題和藥品生產、流通體制問題。就一般的意義講，醫院補償機制就是指醫院獲得收入的方式。隨著市場經濟體制的確立，政府對國有醫院的補償政策也有所變化，補償的規模逐漸降低，醫院以經營收入為主，追求經濟效益成為醫院的經營動機。為了醫院的生存和發展，政府允許醫院從他們銷售藥品中獲得15％～30％的價差作為補償。在中國，90％的藥品是由醫院零售的。在追求利潤的誘導下，醫院常常給患者開大處方，特別是多開國外進口或由外資企業生產的價格高昂的藥品。
此外，我國藥品的生產和流通領域也存在著嚴重問題，普遍存在的現象致使藥品虛高定價，嚴重影響了消費者的利益。醫院“以藥養醫”的補償機制，藥品生產和流通體制的弊端，對基本醫療保險制度順利運轉形成了嚴重的沖擊。
醫藥衛生體制改革與醫療保險制度改革不配套的另一個嚴重后果是，醫院、醫保機構和患者三方之間的關系沒有理順，關系緊張。為了控制醫療費用的增長，政府部門下發了一系列旨在規范醫院行為的文件，對醫院的選擇、用藥、診療項目、費用結算方式以及定點藥店的選擇都做了明確規定。特別是不少城市的醫保機構，改變了過去與醫院實行“實報實銷”的“按項目付費”的費用結算辦法，而采用對醫院約束力更大的“總額預算制”。這種結算辦法增加了定點醫院的壓力，甚至出現了醫院與醫保機構的沖突。醫院和社保機構的矛盾，也導致了參保患者的不滿。他們認為雖然參加了醫療保險，但事實上卻得不到醫療保障，這將會動搖他們對醫保制度的信心和對政府的信任。
(四)政府對醫療資源投入不足
改革開放以來，政府投入到衛生醫療事業的資金比重呈逐年下降趨勢，同時個人支出增長迅速。1997—1998年低收入國家(人均年收入在l000～2200美元之間)的公共健康支出占其財政支出的平均比例為1.26％，中等收入國家(人均年收入在2200—7000美元之間)的平均比例為2.25％，而中國只有0.62％。即使與發展中國家相比，中國的公共健康支出仍然處在非常低的水平。國家衛生醫療資金投入不足，是宏觀上醫療保險資金短缺的一個原因。
總之，政府財政對醫療資源投入的不足，對醫療保險制度產生了十分不利的影響，醫療保險基金始終處于捉襟見肘的狀態。與此同時，由于醫療服務結構的不順，沒有合理地分解患者的醫療需求，使資金流向高成本的大醫院，使有限的醫保資金沒有得到有效地利用。
二、完善我國醫療保障體系的途徑及政策建議
我國醫療保險制度體系的建設和完善是當前社會保障制度深化改革的最迫切的任務之一，也是難度最大的一項工作。為了盡快實現醫療保障體系建設和完善目標，提出如下建議：
(一)加大政府對醫療服務領域的資金投入，為醫療保障制度的有效運行奠定基礎
政府的資金投入主要表現在兩個方面，一是對醫療服務供方(醫院)的投入，二是對其他醫療保障制度，如靈活就業群體的醫療保險、弱勢群體的醫療救助和農民的新型合作醫療制度的投入。對醫院，政府應考慮適當增加財政資助的比例，從補償機制上徹底改變“以藥養醫”的經營模式。需要強調的是，在醫療保障的投入上，中央政府和地方政府都將承擔相應責任，兩級政府應該進行合理的分工，而不僅僅是靠中央財政撥款。當然，對于政府投入資金的使用情況，應該有必要的監督，確保資金真正用于醫療保險參保人員的服務上面。對于職工基本醫療保險制度以外的其他醫療保障制度，各級政府有責任投入資金。同時，醫療救助制度提倡慈善捐助和多種籌資方式。我國社會保障制度發展的方向，就是建立由政府和其他多種社會力量，如非政府組織、慈善機構、企業和個人等共同編制的社會保障安全網；對于農民合作醫療制度，各級政府也應當加大資金投入。《加快建立新型農村合作醫療制度的意見》已經明確了政府出資的標準，即地方財政為每個農民每年補助10元，問題的關鍵是政府應切實覆行職責。同時對貧困地區，中央政府還要加大資金投入力度，以保證農民得到醫療保障。(二)醫保、醫療、醫藥“三改聯動”。創造醫療保障制度實施的良好環境
醫療、醫保和醫藥是社會醫療保障體系中的三個組成部分，只有三個方面協調運作，才能保障整個醫療系統正常地提供基本醫療服務，維護人民群眾的健康。醫療、醫保和醫藥在醫療系統中的定位和相互之間的密切關系，決定了三項改革必須聯動，齊頭并進。首先，政府對公立醫院或其他非盈利醫療機構正確定位，通過適當的補償機制轉變醫院“以藥養醫”的經營模式。其次，政府要下決心徹底解決醫藥生產和流通環節中的問題，扭轉藥品虛高定價的局面。最后，調整好醫療保險供、需、保各方利益。只有這樣，才能實現“用比較低廉的費用，提供比較優質的醫療服務，努力滿足廣大人民群眾基本醫療服務的需要”的醫療制度改革目標。
(三)發展社區衛生事業。理順醫療衛生服務體系
社區衛生醫療服務具有“預防、保健、醫療、康復、健康教育、計劃生育”六位一體的功能。在完善醫療保障制度的建設中，加快社區衛生服務體系的建設至關重要。合理的醫療衛生服務體系應該是雙層或三層機制，即小病、常見病在以全科醫生為主體的社區醫院就診，大病、重病在較大的醫院就醫。社區醫院的醫療成本比較低，患者能夠得到比較及時和實惠的服務。為了促進社區衛生服務事業的發展，首先應當大力培養全科醫生隊伍，使其成為社區醫療服務的主力軍；第二，鼓勵醫生或醫生團體在社區開辦診所，診所或醫院既可以是新設立的，也可以是由區級(一、二級)醫院改造的；第三，支持民間資本進入社區醫療服務領域，并鼓勵社會對社區醫療服務的捐助；第四，將社區醫療服務納入基本醫療保障制度，將社區醫院或診所視同定點醫院。
(四)加快社會醫療保障的立法步伐。為醫療保障制度的推行提供法律保證
醫療保險實行三方付費制度，所以，規范需方、供方、保方三者的責任和行為，特別是加強醫療行為監管，嚴格控制不合理醫療費用的發生十分重要。因此，要盡快對醫療保障進行立法。對于醫療服務的供方，嚴格醫保定點醫院、定點零售藥店的準入資格，醫保經辦機構通過與定點醫院、藥店簽訂合同來對其進行規范化管理。對于需方，也要用法律來約束其就醫行為。通過分類給付，增加個人費用意識。對出借、冒用醫療保險卡者要受到一定的經濟賠償或停用的處罰。對企業和單位，要通過法律手段強化基金的征繳力度。基金上繳要按時和足額到位，保證醫療保險基金有長期、穩定的來源。對于社會醫療保險管理機構，也要有相應的行為規范，并嚴格依法行使職權。同時有義務向社會公示其管理的業績，并接受公眾的查詢和社會監督。
(五)扶持商業醫療保險的發展.真正形成多層次的醫療保險體系
為了進一步推動商業醫療保險的發展，至少可以從兩方面考慮：一是劃分社會醫療保險和商業醫療保險的范圍，補充醫療保險應該交由商業醫療保險經營。為此，應用法律的形式界定社會保險的經營范圍，對于社會保險管轄范圍的，商業保險不應插手；而屬于基本醫療保險范圍以外的領域，社會保險管理機構也不應干預。二是進一步完善和落實扶持商業醫療保險發展的政策。目前的優惠政策力度還不夠大，可以考慮借鑒國外的經驗，進一步完善與落實稅收優惠政策。比如補充醫療保險費在一定額度內(工資總額的4％)予以稅前列支；對經營補充醫療保險的公司，保費收入減免營業稅；對個人繳納的醫療保險費部分不征收個人所得稅等。
1．社會保險
社會保險是社會保障體系當中最為關鍵的部分，社會保險的概念是指以國家為主體，由法律法規規定的專門機構負責實施，運用社會力量，通過立法手段向勞動者及其雇主籌措資金建立專項基金，以保證在勞動者失去勞動收入后獲得一定程度的收入補償。社會保險的種類有許多，主要有醫療保險，失業保險，工傷保險，生育保險，養老保險。
2．社會救助
社會救助的對象是社會上低收入者與弱勢群體，通過直接給予這部分群體經濟上的支持，以滿足他們最基本的生活需求。社會救助的形式同樣都許多：包括住房救助制度，教育救助制度，醫療救助制度，災害救助制度，貧困救助制度等等。
3．社會福利
社會福利是最高層次的社會保障制度，是指在依照國家法律法規的前提下，對社會各個方面，各個領域的，面向社會全體公民，提供良好的，免費的服務。社會福利從實質上說應該是一種針對全體社會成員的一種津貼。
4．社會優撫
社會優撫針對的對象比較特殊，對象大多是國家或社會上那些現役軍人，殘疾軍人，退役軍人，烈士等。社會撫恤的本身就是一項較為特殊的社會保障制度，針對的對象十分狹隘，享受社會優撫待遇的對象是為整個國家及社會有所付出，犧牲的，具有特殊的地位。因此社會優撫的待遇往往是比較高級別的。
5．社會互助
社會互助更加能體現一座城市在社會保障上的“溫度”，因為社會互助是針對那些有生活困難社會成員，并由公民自愿幫扶形成的一項特殊的社會保障制度。指的是社會組織和成員自愿組織和參與的活動。他是一種自愿的、非營利性的，其資金來源主要是社會的捐款、自愿捐款，政府救助資金來源是稅收和其他方面的支持。社會互助的主要形式有：工會、婦聯等群眾團體組織；慈善救濟的民間公益組織；農村居民和城市居民自發組成的各種形式的互助組織等。
二、社會保障對城市經濟發展的作用
1．維持社會穩定，為城市經濟健康發展提供保障
一個完整，有效的社會保障體系對于維持社會穩定的效果是不言而喻的，健全的社會保障體系能夠讓居民充分享受更有安全感的城市生活，居民在獲得了更好的生活滿足感后，將會在很大程度上降低犯罪率。整個城市呈現出安定和諧的局面，在這樣的整體環境中，將能夠更好地為城市的經濟發展提供“土壤”。社會保障制度的價值取向在于更好地維護社會的公平，讓社會能夠安定有序。社會保障的最重要的責任是將公平與互濟為主題，更好地促進整個社會的進步。現代社會中，隨著現代民主的發展和社會文明的進步，人們更加注重自身的權益，人們內心的自由與平等的意識不斷增強，這就對社會公平公正提出了更高的要求。人們不僅僅關注公平本身，開始更加關注整個社會公平的進程。社會保障制度的完善正好契合廣大群眾內心的需求，符合每一個社會人的內心價值取向，通過一系列的社會保障制度將每一個人的生活保證在一個規定好了的標準之中，能夠有效地消除存在于整個社會當中的極端情緒，對維護整個社會的穩定具有十分重要的意義。社會保障制度的存在能夠有效地緩和社會上的矛盾，尤其是在現在這樣一個時期：我國經濟快速發展，社會快速轉型的階段，能夠在很大程度上維持好社會基本結構的穩定，隨著社會的不斷進步以及民主意識的不斷增強，社會保障制度的內在價值將得到進一步的升華，可以理解為社會保障制度的完善必須是和生產力同樣的以制度為保證的尊重。
2．促進城市居民消費，拉動城市經濟快速增長
進入21世紀以來，我國經濟快速發展，但是近年來，隨著出口銳減，投資下降，拉動經濟增長的三駕馬車只剩下消費這一項。因此促進城市居民消費，對拉動內需與整個社會經濟的快速增長具有重要意義。因此，我國在制定經濟政策中明確指出將擴大內需作為促進我國經濟發展的重要手段。要想讓社會群眾大膽放心地消費，其中很重要的一個方面就是解決廣大社會群體的后顧之憂，讓他們在生活的各個方面都能夠享受相對應的有保障服務。這就需要一套完整的有效的社會保障體系。因此，完善社會保障制度建設對于城市經濟的快速發展的重要性不言而喻。
3．提高城市居民生活幸福感，吸引人口定居
社會保障制度的核心思想是為了讓社會群體的生活質量控制在一個設定好的標準之上，在滿足了這些群體的生活方面的需求后，整個城市居民的生活幸福感將會大大提升，這對于廣大群眾來說是十分具有吸引力的。打個比方，廣大群眾更加愿意到大城市去生活，很大一部分原因在于大城市能夠提供更好的社會保障，能夠提供更為豐富的社會福利，由此，吸引了大量的人口來到這些大城市，這些流動人口的到來對于整個城市的發展具有不可替代的作用。沒有這些人口帶來的生產力，城市的經濟發展與城市的整體建設不可能這么快完成的。
4．縮小城市居民收入差距
上文論述到，社會保障制度的核心價值就是在于給予廣大群眾最直接的公平與正義，讓全體社會群眾能夠享受到一個規定好了的標準之上的生活。近年來我國經濟快速發展，城市內出現了較為嚴重的收入差距問題，這些收入差距的存在讓整個社會結構十分不穩定，為了避免出現不想出現的局面，必須要有一套完整有效健全的社會保障體系去縮小城市居民的收入差距，盡管社會保障制度在縮小城市收入差距上的能力與稅收相比十分薄弱，但是社會保障體系能夠在縮小城市居民收入差距的基礎上為廣大社會群眾提供一系列的最低保障的生活服務，這是不能通過稅收做到的。
三、完善社會保障制度的建議
1．采取多種社會保障籌資模式，盡力彌補社會保障基金缺乏為了更好地完善社會保障制度，其中很重要的一個方面在于社會保障制度投入的資金足夠大，但是如果社會保障需要的資金全部由政府掏腰包，政府在財政支出上的壓力會十分的大，因此，政府應當廣開社會保障資金的財源，大力鼓動社會中的非政府組織，包括企業以及公益組織充分地參與到籌集社會保障資金的活動中來，盡可能地減少財政支出壓力，盡可能地彌補社會保障基金的缺乏，盡可能地讓社會保障基金的投入穩定在一個高標準的水平之上。政府部門應積極尋求多元化的資金來源，利用社會資本的力量，來填補空洞的社保基金賬戶，逐步減少社保基金運營的風險。我國商業保險是落后于社會保障水平發展的，因此，未來所有的系統設計應考慮到社會保險和商業保險協調、相互促進，確保商業保險補充社會保險缺乏的社會保障功能。也可以爭取聯合國或其他國際組織的貸款、援助，建立教育、衛生保健、職業培訓等社會保障項目，甚至可以將國際保險基金引入國內市場，通過多渠道融資發展中國的社會保障體系。
2．實現多層次社會保障，加強社會在社會保障中的作用
社會保障制度的完善，必須從多個方面展開。同時社會保障的制度應當講求高效率，即通過最小的人力物力財力投入來實現最大化的社會保障效果。社會保障制度的設立必須經過嚴謹的論證分析，規范的試點調研才能廣泛地展開，考慮到社會保障制度對于整體社會結構的穩定作用，社會保障制度的建立必須嚴謹、科學。社會保障制度具有資源再分配的功能，社會保障提供的福利必須是適應經濟發展水平的，能夠保證社會成員的基本生活需要。社會保障水平的確定應根據國民經濟的綜合發展水平、社會資源供應能力、政府的財政平衡等多方面的因素來考慮。
3．充實社會保障基金，加強基金監管，實現保值增值
關鍵詞：社會保障；城鄉一體化；農村社會保障
中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）35-0064-02
寧夏城鄉二元經濟結構導致社會保障制度城鄉二元結構的現實，在此現實基礎上，對于寧夏社會保障制度何去何從，需要我們積極研究探索。本文從寧夏城鄉二元社會保障法律制度的現狀之上，嘗試著從法律制度入手，探索寧夏城鄉一體化社會保障發展路徑。
一、寧夏二元結構社會保障制度的現實
1.寧夏城鎮社會保障制度
1992年7月寧夏城鎮養老保險制度改革邁上了一個新臺階,實現了由市縣統籌到自治區統籌,明確了養老保險由國家、企業、個人三方共同負擔的原則，走在了全國前列。2010年全年基本養老保險基金收入84.77億元，比上年增加33.74億元，增長66.12%。基本養老保險基金支出48.84億元，比上年增加10.65億元，增長27.89%，支付率為100%。年末基本養老保險基金累計結存108.67億元，比上年增加35.93億元，增長49.40%[1]。
從2003年3月至2009年2月，自治區人民政府、寧夏勞動和社會保障廳先后頒布了《關于城鎮從業人員繳費參加基本醫療保險有關問題的意見》、《自治區人民政府關于開展城鎮居民基本醫療保險試點工作的實施意見》、《自治區人民政府關于將大學生納入城鎮居民基本醫療保險試點范圍的實施意見》等一系列法規、規章，解決了城鎮個體經濟組織業主及其他個體從業人員、自由職業者、失業人員、大學生的醫療保障問題。
寧夏基本醫療保險制度的不斷完善,促使寧夏城鎮居民參保人數不斷上升，城鎮居民個人繳納的醫療保險金快速增長。截至2010年，寧夏全區城鎮職工參加基本醫療保險人數上升至177.95萬人，城鎮職工基本醫療保險參保率為86.3%，城鎮居民基本醫療保險參保率為91.9%。
2.寧夏農村社會保障制度
長期以來，中國的二元經濟結構導致了城鎮與農村的二元社會保障制度，國家政策取向存在著明顯的非均衡性，社會保障的法律、政策資源向農村的分配極為有限。2007年,寧夏在全區啟動新型農村合作醫療,出臺了《農村特困戶和特重大疾病救助辦法》。截至2010年年底。寧夏22個縣（市、區）實現了新農合全覆蓋。2011年10月1日，銀川市、吳忠市、中衛市啟動了統籌城鄉居民基本醫療保險，打破了寧夏醫療保險城鄉二元制。從2011年7月1日起，寧夏在全區推行“城鄉一體化”養老保險制度，實現了新農保制度的全覆蓋。在針對農村的社會救助和社會福利方面，寧夏雖制定了一系列的規定，但是還遠沒有達到制度化和法律化。
綜上，寧夏社會保障制度存在著城鎮與農村二元結構的失衡，相對于城鎮社會保障制度而言，農村社會保障制度殘缺不全，已有的制度安排由于城鄉經濟發展的不平衡和政策在執行中的問題而成為一種擺設。
二、寧夏二元社會保障法律制度存在的突出問題
1.城鎮居民和農村居民參加社會保險的人數和水平還存在一定差距
農村社會保險制度建設相對滯后。寧夏雖然在2011年實現了全區的養老保險和醫療保險的全覆蓋，但是參保水平低，被征地農民的養老保險水平低，農民參保積極性不高。新農合作醫保制度籌資和保障水平偏低，農村居民看病難、看病貴的問題仍然十分突出。
2.社會救助和社會福利發展不平衡
寧夏在2007年就開始建立農村居民最低生活保障制度，但是相對于城鎮居民而言，補助標準過低，尤其是山區的農村居民更低，并且有一部分生活十分困難的群眾沒有納入低保。社會救助、社會福利發展不平衡。社會救助資金投入不足，大部分市縣的社會救助完全依靠中央和自治區的補助資金開展，直接導致了救助人數少、救助內容單一和救助標準低等問題的發生[2]。
三、構建寧夏城鄉一體化社會保障法律制度的必要性
1.社會保險權利平等
在社會保險權利平等理論和社會保障的普遍性原則決定了勞動者之間,只存在著社會保障交費額和享受水平的不同,而不應該存在有無保障的差別。實行社會保險的普及化,即對勞動者而言,不論其所屬部門和行業,就業單位所有制形式,就業或失業,只要遭遇暫時或永久喪失勞動能力,生存發生困難,都應無例外地得到社會給予的基本生活的物質保障。
2.實施農村社會保障制度是維護社會穩定的安全網
社會保障制度本身就是一種社會安全體系，它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切在失去勞動能力或工作崗位之后的勞動者給予救助，滿足其基本生活需要、消除其不安全感、來維護社會穩定。當前，我國農民經常面臨自然災害、市場風險等不確定因素，這些不確定因素的存在，很可能就導致農民家庭生活的不穩定，進而影響農村社會的安定團結。因而，現階段大力建設農村社會保障制度是促進農村經濟發展、穩定農村社會的一道重要防線。
3.實施農村社會保障制度是實現全社會公平的調節器
在市場經濟條件下，收入分配制度與競爭機制相聯系，使社會成員間在收入分配方面不均等。為了解決這一社會問題就需要運用政府的力量對社會經濟生活進行干預，通過社會保障的各項措施對社會成員的收入進行必要的再分配，將高收入者的一部分收入適當轉移給另一部分缺少收入的社會成員，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經濟缺陷，緩和社會矛盾。
四、構建寧夏城鄉一體化社會保障發展的具體路徑
寧夏回族自治區要想實現覆蓋全區的城鄉居民社會保障體系一體化的戰略目標，必須走農村城鎮化、農業現代化、農民市民化的道路，以循序漸進的方式，逐步提高城鄉社會保障一體化的水平。
1.戶籍制度改革
目前寧夏大多數地區的社會保險制度將參保對象人為地分為城鎮戶口和農村戶口，這種以戶籍為標準的社會保險體系固化了城鄉二元結構，造成城鄉社會保障難以形成一體化發展格局。當前戶籍制度改革的一個重要取向就是將戶口與利益和資源分配相分離，逐步取消農村戶口向城鎮戶口轉換的限制和門檻，采用戶口登記備案制度來代替戶籍審批管理制度，盡快實現城鄉戶口一體化管理。通過戶籍制度改革，給予農民市民待遇，加快農民市民化的進展。加快農民市民化，不僅是現代社會結構變遷的必然趨勢，也是消除我國城鄉二元經濟結構的有效措施。消除二元結構不是搞平均化,正確認識城鄉之間的差別，發揮城鄉之間的比較優勢，是城鄉和諧發展的基石[3]。
2.推動城鄉產業統籌發展與融合
城鄉產業統籌發展與有機融合是城鄉一體化的基礎。目前寧夏城市產業結構中，第三產業發展相對滯后，造成農村勞動力本地轉移空間狹小，就業承載能力有限。要統籌規劃和整體推進寧夏城鄉產業的聯動發展，加快產業集聚，強化城鄉產業的內在聯系。當前和未來推動寧夏城鄉統籌發展的一個重要任務是發展縣域經濟。發展縣域經濟既能推動城鎮工業化進程，也能帶動農村城鎮化、工業化與現代化。應加大招商引資規模，進一步壯大民營經濟，以工業園區為平臺，加快產業集聚，大力發展配套經濟、勞務經濟、園區經濟。在農村城市化過程中應促進農業經營的現代化[4]。提高農業現代化的水平，寧夏黃灌區具備發展農業現代化的優勢條件，土質肥沃、物產豐富，可以使寧夏豐富的資源得到充分有效利用，降低生產成本，提高效率，而且可以夯實工業化、城鎮化的基礎，就地轉化大批勞動力，提高農民收入。
3.基本養老和基本醫療保險的一體化制度
國家有義務為全體公民建立與經濟發展水平相適應的基本社會保障制度。基本社會保障制度不能脫離社會經濟發展水平，這樣不僅體現了立法的開放性，使國家可以分步驟、分階段地建立基本社會保障制度體系，而且也為建立基本社會保障制度提供堅實的經濟基礎[5]。推進城鄉社會保障一體化的總體原則在于堅持公平性；核心是“以就業而非戶籍劃分參保對象”，即打破城鄉戶籍界限，構建就業人口和非就業人口兩種社會保障體系，并建立兩種體系之間轉換的通道。
基本養老保險應該摒棄以戶籍劃分參保對象的方式，而以就業為標準。養老保險的參保對象分為職工（就業人員）和城鄉居民（非就業人員），形成職工養老保險和城鄉居民養老保險兩大體系。這里的職工不僅指城鎮職工（企業職工、機關事業單位職工），還要包括農民工和在鄉鎮企業、農村私營企業、民辦非企業、個體工商戶的職工。單位或雇主為職工辦理社會保險是一項法定義務，具有強制性。有關執法部門應督促或強制單位或雇主為職工辦理社會保險。同時將職工養老保險擴面的觸角伸向廣大農村和農民工，力求每個就業的適齡勞動力應保盡保。
目前寧夏的醫療保障體系在制度上已經實現了全覆蓋，但存在一系列的問題，導致城鄉醫療保障體系的割裂。同樣以就業而非戶籍來整合制度，可以將城鎮居民醫保與新農合兩種制度進行有效的整合，形成城鄉居民醫保制度，與職工醫保制度、城鄉醫療救助形成三大支柱，構建城鄉一體化的醫保體系。其中的關鍵是新農合與城鎮居民醫保的整合，使兩種醫保政策、醫藥目錄、信息管理和定點醫療機構的統一。
參考文獻：
[1]寧夏回族自治區2010年度人力資源和社會保障事業發展統計
公報[EB/OL].,[2011-07-08].
[2]海.寧夏社會保障體系建設的現狀與對策研究[J].西北人口,2010,(5).
[3]張永岳.我國城鄉一體化面臨的問題與發展思路[J].華東師范大學學報,2011,(1).
關鍵詞：云南；農村；低保資金；安全機制
中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）01-0083-02
一、問題的提出
低保資金是農村最低生活保障制度正常穩定運行的首要條件。隨著中國農村最低生活保障制度的改革與深化和保障范圍的擴大，農村低保資金增長的幅度也將隨之提高，必然會累積規模巨大的農村最低生活保障基金。保障規模不斷增長的農村低保資金安全，對于農村低保制度穩定運行，實現社會政策目標具有至關重要的意義。農村最低生活保障制度的首要問題是資金的安全使用，防止農村低保資金被貪污、挪用、拖欠等違法行為，是農村最低生活保障制度正常穩定運行的首要條件。
二、保障農村低保資金安全的重大意義
建立農村最低生活保障制度作為解決農村貧困人口溫飽問題的長效機制，在調節收入分配、保障社會公平、維護社會穩定以及促進農村經濟又好又快發展方面發揮了積極作用。而保障農村低保資金安全是整個農村低保制度的基礎和核心。如果農村低保資金安全得不到保障，農村最低生活保障制度就無從談起。
1.農村最低生活保障制度正常穩定運行的首要條件。隨著中國農村最低生活保障制度的改革與深化和保障范圍的擴大，農村低保資金增長的幅度也將隨之提高，必然會累積規模巨大的農村最低生活保障基金。保障規模不斷增長的農村低保資金安全，對于農村低保制度穩定運行，實現社會政策目標具有至關重要的意義。農村最低生活保障制度的首要問題是資金的安全使用，防止農村低保資金被貪污、挪用、拖欠等違法行為，是農村最低生活保障制度正常穩定運行的首要條件。
2.實現制度公平性、維護農民作為公民應當享有的生存權利的前提。生存權是首要的人權，生存權的保障也是任何政府保障人權的首要任務。云南是一個集邊疆、民族、山區、貧困為一體的欠發達省份，是全國扶貧攻堅的主戰場之一。據統計，目前云南129個縣中有80個貧困縣，其中有73個國家重點扶貧縣，7個省級扶貧縣，農村人口的溫飽問題亟待解決。隨著農村家庭規模小型化和人口老齡化加速，家庭保障功能逐漸弱化。因此，保障農村低保資金安全不僅是農村社會保障制度實施的前提，也是緩解農村貧困狀況、保障農村貧困人口基本生存權利的需要。中國《憲法》規定，中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，包括為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。
3.實現社會穩定、構建和諧社會的根本保證。社會穩定是經濟社會發展的前提和基礎，沒有穩定的社會環境和安定的社會秩序，就不可能有經濟社會的健康發展。云南城鄉居民收入懸殊，部分貧困農村人口心理不平衡，都有可能成為社會的不穩定因素。目前，在云南農村除溫飽問題沒有解決的人口外，每年還有許多災民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救助。如果不盡快解決這些農村貧困人口的基本生活問題，勢必會影響農村乃至全省的穩定。只有農村最低生活保障基金的安全得到保障，才能維護社會的穩定和長治久安。
4.市場經濟發展的客觀要求，也是促進農村經濟發展的需要。首先，市場經濟是風險經濟，以小規模、分散化為特征的使得弱小的農民個體無法依靠自身的力量化解市場風險。這就需要向他們提供相應的生活保障資金，幫助他們化解市場風險。其次，云南省正在由傳統農業向現代農業轉變，為適應土地分散化經營向集中化經營轉變、農村剩余勞動力向非農產業轉移、農村城鎮化建設等需要，穩健安全的使用和發放農村低保資金，對于解除農民的后顧之憂，實現農村資源的合理流動，促進農村經濟持續、快速、健康發展有重大意義。
三、建立健全云南省農村低保資金安全機制的路徑
1.準確界定最低生活保障對象，提高農村低保資金的使用效率。界定最低生活保障對象要以通過最大勞動努力，仍然達不到最低生活保障線為衡量標準。在全面調查了解掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行，真正讓那些連溫飽都難以維持的農村貧困人口在黨和政府的幫助下享受最基本的生存權。嚴格審批程序，實行“七步四公示制度”。即經由戶主申請、村（居）民小組推薦并張榜公示、入戶調查、民主聽證、“兩委”初定并張二榜公示、鄉鎮審核并張三榜公示、民政局審批并張四榜公示的程序嚴格執行。戶主申請時提供共同生活家庭成員的戶口簿、居民身份證、收入狀況證明、失業求職登記等相關材料。
2.多元化籌集農村低保資金。資金的籌集是開展農村最低生活保障制度建設的核心問題，針對目前農村最低生活保障制度中資金籌集所面臨的難題，有以下解決辦法：首先，改革稅制，籌資農村低保資金。可以考慮開征社會保障稅，發揮其社會保障的功能，推動稅制改革。其次，切出部分扶貧資金用于低保。2010年9月，云南省啟動了農村最低生活保障制度和扶貧開發政策銜接試點工作。云南省貧困人口眾多，是全國農村貧困面最大、貧困程度最深的省份之一。通過兩項制度有效銜接，能進一步完善貧困人口的識別機制，真實地掌握貧困地區和貧困群眾的基本情況，有利于對農村貧困人口實行分類扶持、動態管理。目前每年中央扶貧資金總量超過300 億元，其中財政扶貧資金100 億元，加上地方政府投入的財政扶貧資金，用于扶貧的財政資金每年近140 億元。而民政部門每年支出近14.2億元為2 289萬農村人口提供最低生活保障和其他社會救濟，這些人口中很大部分與貧困人口重合。將農村特困救助與農村低保并軌，可以在增加少量財政資金的情況下，擴大保障覆蓋面，盡快健全農村低保制度。第三，充分利用民間力量補充“農村低保基金”。通過發行社會保障福利彩票、債券、附捐郵票、紀念幣以及建立社會保障捐贈資金的形式向社會和民間組織籌集資金，如定期組織向社會募捐、義演等慈善活動，依靠民間力量補充農村低保基金。
3.強化對農村低保對象的動態管理，嚴格發放審核程序。對低保對象堅持實行年審制度，做到“應保盡保，應退盡退”，“補助有升有降、人員有進有出”，防止“一保定終身”現象發生。實行一戶一檔信息化管理和分類管理，超過標準或死亡的及時調整，切實保障最困難的農村居民享受低保待遇。首先，審核工作中，以戶為單位將現有人口與享受低保補助人員進行對照審查，核實是否吻合；其次，統計減員人數和原因，對不能再享受補助的人員，及時向戶主宣傳、解釋農村低保政策和動態管理制度；最后，將因災、因病急需救助的群眾按照本人申請、村委會同意、張榜公示、上報審核等程序，將其納入農村低保補助對象，切實做到公開、公平、公正，應保盡保。
云南省農村最低生活保障金原則上以貨幣形式發放，對部分交通不便的邊遠山區采取實物形式發放。有條件的地方，鼓勵金融機構實行“一折通”發放，從程序上杜絕拖欠、挪用、截留低保資金情況發生。如楚雄市中山鎮從2010年開始，將農村低保資金由民政辦提現后發放現金方式改為由金融機構（農村信用社）。通過改變發放方式，一方面杜絕了大額提取現金以及由此帶來的資金不安全和報賬不及時的問題。另一方面保證了專款專用和資金的及時兌付。
4.加強工作人員素質的培養及監管機制建設，提高農村低保管理水平。農村低保是一項工作量大、責任重的工作，需要政策性、原則性、責任心強、專業水平高的干部具體負責低保工作。加強工作人員素質的培養是提高農村低保工作效率的有效途徑。定期對低保工作人員進行業務培訓，及時開展經驗交流，發現問題及時整改，打造一支責任心強、思想作風正、業務精通、公正文明的農村低保工作干部隊伍。同時，加強對農村低保工作的監管機制建設，提高農村低保管理水平。對于從事農村低保工作的人員有下列行為之一的，由縣級以上紀檢監察機關對相關責任人進行行政問責，構成犯罪的，依法追究刑事責任：對符合享受農村最低生活保障待遇的對象，無正當理由拒不審批，或者無故拖延審批的；對不符合享受農村最低生活保障待遇的對象，擅自批準其享受最低生活保障待遇的；貪污、挪用、冒領、扣壓、拖欠、截留、擠占農村最低生活保障金的；有其他、優親厚友、、行為的。
5.加強監督力度，開展不定期督查，嚴格依規查處。云南省、縣紀檢監察、縣民政部門實行抽查與普查相結合，不定期組織相關人員深入農村最低生活保障補助資金發放工作進行督查。重點檢查程序是否合規、資金是否安全，低保對象是否按時足額領取低保金，有無、吃拿卡要、優親厚友、冒領、貪污受賄、挪用資金以及已經不符合享受條件仍在領取、吃低保等情況。同時，強化政策宣傳，確保低保資金監管、發放信息公開。通過政務信息公開平臺、新聞媒體、宣傳欄等形式，宣傳《云南省農村最低生活保障工作規程》等文件。同時設立舉報投訴電話，凡是涉及低保資金的問題，做到即訪即查，查實即糾，把矛盾解決在基層，積極維護群眾的合法權益。
參考文獻：
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關鍵詞：基本醫療保險；風險；準備金
1研究背景
2012年6月26日，國務院醫改辦《深化醫藥衛生體制改革3年總結報告》（以下簡稱《報告》），全面總結3年（2009年～2011年）以來的醫藥衛生體制改革。《報告》指出："新一輪醫改統籌推進包括基本醫療保障制度等五項重點改革。如期全面完成了3年醫改各項任務。"基本醫療保障制度的改革，位列五大改革問題之首。經過3年改革，以職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療為主體，城鄉醫療救助制度為兜底，商業健康保險及其他多種形式醫療保險為補充的中國特色醫保制度體系初步形成，為城鄉居民"病有所醫"提供了制度保障。截至2011年底，城鄉居民參加三項基本醫保人數超過13億，比改革前增加了1.72億，覆蓋率達到95%以上。《報告》還指出："3年以來，全國財政醫療衛生累計支出15166億元，其中中央財政4506億元，與2008年同口徑支出基數相比，3年新增投入12409億元，比2009年既定的8500億元增加了3909億元。在"十二五"期間，醫改財政投入力度、強度還要高于2009～2011年投入水平。這一增長實現了3年醫改目標中"政府衛生投入增長幅度高于經常性財政支出增長幅度，政府衛生投入占經常性財政支出的比重逐步提高"的要求。"
政府投入到基本醫療保障制度的資金不斷增長的同時，會面臨資金流失風險也在增加的問題[1]。如何能夠將政府投入的資金有效地使用在普通社會公眾身上，真正做到讓百姓受益，已經成為社會普遍關注的問題。諸多學者也對醫保資金監督和管理問題提出了很多建議。但筆者認為，在該問題上是否可以轉變一下思維方式：即無論多么"完美"的監管制度，在某種程度上都是存在一定的漏洞或者缺陷。即使制定十分嚴格的監管制度，在實踐中也一定會有資金流失的現象。醫保基金一旦出現流失或者大規模的虧空，勢必會影響基金的支出，造成資金中斷，甚至動搖社會基本醫療保障制度的根基。所以，在"亡羊補牢"的同時，我是否可以"亡羊補羊"。所謂"亡羊補羊"是指，借鑒銀行準備金制度的經驗，在醫保基金中提取一定比例的資金作為準備金，在發生醫保資金流失等風險，出現醫保資金支付困難時，用以基本醫療保障的支出，即以備不時之需。
2基本醫療保險準備金概念的提出
基本醫療保險準備金是指，基本醫療保險管理機構為保障醫保資金需求，使公民基本醫療保障不因資金短缺而中斷，而在醫保基金中預先提取的用以保障基本醫療保險支出的資金。
基本醫療保險準備金制度是一種著眼于中長期發展的醫保資金籌措模式，目的在于保障醫保資金運行的安全性。如前所述，在醫保資金支出的過程中，由于監管漏洞等各種原因導致的資金流失和虧空，都會影響社會公眾的利益。準備金制度可以在一定程度上"填補"缺口，實現醫保資金的安全運行，保障公眾的健康利益需求。需要進一步指出的是，準備金的提取和支出必須由醫療保險管理機構專門負責，做到專門機構管理，專款專用。
3建立"準備金制度"的必要性--基于現實問題的分析
3.1醫療保險基金面臨的現實問題
3.1.1"人口老齡化"給醫保基金安全運行帶來壓力 國際上通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家或地區進入老齡化社會的標準。根據國家統計局2011年4月28日的《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）》顯示："我國60歲及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91個百分點。"
論文關鍵詞：非繳費性養老保障制度；農村；統籌城鄉
在城鎮養老保障體系日趨完善的今天，我國農村基本上還在依賴著傳統的家庭養老和土地養老模式。作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成都市和重慶市，理應按照統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，在改革的重點領域之一的農村社會養老保障制度方面進行積極探索。
一、非繳贅型養老保障制度的國際經驗
非繳費型養老保障制度(NOi3一contributorypensior1)以其政治、經濟和社會福利而著稱。非繳費型養老保障制度最早于1891年在丹麥建立，丹麥政府為60歲以上的貧困老人提供養老金，至1897年，全國60歲以上老人有四分之一獲得養老金。此后不久，法國、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭等國家也相繼建立了非繳費型養老保障制度。20世紀80年代后，一些發展中國家如尼泊爾、斯里蘭卡、孟加拉國、印度、南非、毛里求斯、納米比亞、博茨瓦納、阿根廷、巴西、智利、哥斯達黎加、毛里塔利亞等國也相繼建立起針對農村老人的非繳費性養老金制度。發展中國家實施非繳費性養老金制度的經驗表明，這項制度對減少老年貧困有著重要作用，是促進貧困地區經濟發展的重要推動因素之一。
實施非繳費型養老保障制度的一個關鍵問題是資金來源。實施非繳費型養老金制度的資金來源基本上是政府的財政轉移支付，在資源有限的國家也采取了多種渠道為這項制度融資。發展中國家的農村非繳費型養老金支付額一般只占該國GDP的3％以內。實踐表明，實施這項制度在經濟方面是可行的。因此，世界銀行在2005年出版的《21世紀的老年收入保障養老金制度改革國家比較》的研究報告中也特別肯定了非繳費型養老保障制度的作用，并提出了養老金制度改革的新思想，即把最低水平保障與以消除貧困為目標的非繳費性養老保障制度確定為基本支柱，也稱為養老保障的“零支柱”。
二、成渝兩市農村社會養老保障的基本情況
在農村建立社會養老保險是我國農村在經濟形態改變以后的必然選擇。而民政部1992年正式出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》存在制度設計上的重大缺陷：一是由于方案強調自愿原則，沒有形成有效的制度和體現社會保險的強制性特征；二是過于強調個人白，缺乏社會保險應有的社會性，國家和集體補助難以落實，特別是集體經濟的衰落使集體經濟的補助基本為零，導致農民參保積極性不高；三是規定的繳費標準低且不確定，難以保障農村老人的基本生活，養老金領取水平固定不變，不能分享經濟社會發展的成果；四是基金實行縣級管理，使得基金規模小、安全性低、風險大；五是由于基金增值渠道本來就不多，且還要從中提取3％的管理費作為經辦機構經費來源，事實上侵害了農民利益，也降低了基金增值收益，使得基金難以保值增值。
成渝地區實施農村社會養老保險原方案的效果很不理想。重慶市試點l0多年來，由于基金籌集困難，保障水平低，大部分試點區縣現已基本停辦新的業務，有四個區縣(江北、巴南、北碚、酉陽)先后退保。2005年以來，重慶主城區經濟條件好的九龍坡、大渡口、南岸等開始探索建立新的農村社會養老保障制度。從2007年12月4日起，大渡口區16周歲及以上農民將全部納入農村養老保險范圍，實行農村養老保險全覆蓋。因農村養老保險完全由該區進行統籌，因此，啟動農村養老保險制度后，該區財政將為每個農民投入養老保險費6．4萬元，除在啟動時一次性補貼1600萬元，以后每年還需投入180O萬元；鎮、村、社三級則在啟動時投入1600萬元，以后每年投入600萬元。
成都市14個中遠郊區(市)縣的農村社保還是以過去的“老農保”為主。2003年10月以來，成都市中心城區除成華區由于農村人口較多(共有9．07萬人)，區財政支付壓力大等原因至今尚未開展農村社會養老保險外，青羊、錦江、金牛、武侯、高新五城區都先后建立起了農村社會養老保險制度。青羊區的做法是采取農民定額繳費、區鄉(街道)財政分別給予適當補貼、定額計發待遇的辦法，待符合領取條件時，為男滿60周歲、女滿50周歲及其以上的人員每月發放l10～170元的養老補助金，為男45～60周歲、女35～50周歲的人員每月發放80～140元的生活補助費。由于有了政府的扶持、補貼和兜底，農民的參保積極性較高，效果也很明顯。截止2006年4月，全區共有22803人參加了保險，占應參保人數的70．98％，已有11201名符合條件的參保人員領取了生活補助費或養老補助金。即使這樣，就全成都市農村600萬農民的社會保障看，僅僅38萬余農民(加上7．7萬本地農民工參加的綜合社會保險)參加社會保障。
目前成渝地區農村建立社會養老保障制度的關鍵是農民收入低，農民自己繳納費用的能力很低。養老基金來源主要依靠農民繳納是行不通的。因此，成渝兩市建立農村社會養老保險制度要有新的思路，在制度上要有新的突破。
三、成渝地區建立非繳費型養老保障制度是解決農村社會養老問題的必然選擇
既然農村經濟的發展水平以及由此決定的農民收入狀況是制約農村養老保險模式選擇最關鍵的因素，那么在農民無力繳納養老金的情況下建立農村社會養老保障制度，養老金的籌集就應該主要來源于各級政府，特別是中央政府的轉移支付。政府是社會契約——國家的人，是每個社會成員的保護者，因而政府部門是公共產品義不容辭的提供者。為農村老人建立養老體系，應當被納入由國家提供的公共產品之列。依照西方的公共財政理論，公共產品應當按照其受益人群的范圍來由不同等級的財政資金提供。無論從公民權利、維護公平，還是從促進穩定的角度來看，政府都應該在農村人口的養老問題上承擔起責任來，加大對農村養老保險的資金投入。根據世界銀行“五支柱”養老保障制度設計的思想，中央和地方各級政府應該為農村老人建立非繳費性“零支柱”的養老保障制度。
近半個世紀以來，中國的經濟政策一直是向城市和工業傾斜。在過去“高積累、低消費”政策主導下，通過低價收購農產品，獲取農產品價格“剪刀差”，為工業提供積累。到1978年，國家從農業中汲取的積累，據專家測算大約為6000億元以上。改革開放以后，雖然開始扭轉國民收入分配中對農業和農民“多取少予”的政策，但農業養育工業的政策框架依舊。這種情況直到現在也沒有完全扭轉，如低價向農民征地，農民工與城市職工同工不同酬，農村資金通過金融存貸大部分流向城市等。結果導致城鄉差距進一步拉大，農民在分享改革開放成果中出現不公平現象。
目前中國的城市化發展很快。從發達國家實施工業反哺農業的實踐過程看，發達國家首先考慮的是教育、社會保障等，其次才是農業基礎設施建設等，它們的經驗值得借鑒。我國政府已經開始減免農村義務教育階段學生的學雜費和書本費。建立我國農村社會保障制度，應該是中央政府的責任和下一步的重點工作之一。
從成渝兩市各區縣探索建立新的農村養老保險實踐來看，各區縣政府財政為養老金兜底是不合理的，從理論上講應該是中央和各級地方政府共同承擔，況且區縣政府也沒有能力做好這項工作。因此，成都市和重慶市在建立農村非繳費型養老保險制度的過程中，首先應該積極向中央政府爭取財政轉移支付，支持農村非繳費型養老保險制度的建立。
四、政策建議
建立成渝農村非繳費性養老保障制度，應該從以下三個方面入手：
一是關于非繳費型養老資金的籌集。養老金的籌集是成渝農村建立非繳費性養老保障制度的基礎，資金來源的問題需要政府解決，由中央財政和各級地方財政共同籌集并進行管理，以中央財政承擔70％、地方財政承擔30％為宜。國家財政的資金來源，一是對成渝地區的扶貧款項，這部分款項在過去并沒有真正完全落實到困難群眾頭上，被挪用和擠占的現象還比較嚴重，把這部分扶貧款用于農村養老能夠真正使其實至名歸；二是在財政預算中新設立成渝農村養老保險專項經費。同時在福利彩票所得的福利金中，提取一定比例，用于“助老解困”。另外還可以發動社會力量，多方募集資金，并在財政監管下，由各級老齡工作部門設立社會“助老解困”熱線電話和銀行專戶，接受社會各界、各單位和個人捐贈。
