時間：2022-09-02 19:26:13
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政倫理論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、“學術(shù)失范”的社會學闡釋
學術(shù)規(guī)范是一個以學術(shù)界和學術(shù)共同體的大致認同和確認為前提的，具有歷史繼承性和動態(tài)性的系統(tǒng)，是在長期的科研學術(shù)活動中形成的多維度、多層次的道德公約和行為準則，是一個具有普適性的指示系統(tǒng)，要求學術(shù)界和學術(shù)共同體必須嚴格遵守。其內(nèi)涵豐富，絕非僅僅指學術(shù)研究的道德規(guī)范和學術(shù)論文的格式規(guī)范。
1897年法國社會學家迪爾卡姆（EmileDurkheim）將“失范”一詞引入社會學，描述的社會規(guī)范和社會價值出現(xiàn)不協(xié)調(diào)時的一種混亂無序的社會狀態(tài)，他將失范注釋為：“一種準規(guī)范缺乏、含混或者社會規(guī)范變化多端，以致不能為社會成員提供指導的社會情境“失范只是暫時的規(guī)則匱乏狀態(tài)，社會習俗仍舊可以規(guī)定和協(xié)調(diào)的社會器官和功能及其相互關(guān)系。（社會分工論，1893）“能夠限制個體欲望的特殊規(guī)范類型的缺席狀態(tài)”（自殺論，1897）。可見，失范是一種制度性，文化價值和道德倫理性的規(guī)則缺席或弱化的狀態(tài)。借用社會學“失范”理論“學術(shù)失范”表現(xiàn)為特定時期發(fā)生在學術(shù)領(lǐng)域的、學術(shù)規(guī)范的弱化甚至喪失的一種無序狀態(tài)。學術(shù)失范的表現(xiàn)各式各樣，作為學術(shù)研究成果之一的學位論文失范也屬于其范疇。
二、行政管理專業(yè)本科學位論文學術(shù)失范的主要表現(xiàn)
行政管理專業(yè)本科學位論文的學術(shù)失范的主要表現(xiàn)為四類：
（一）學術(shù)道德層面的失范
學術(shù)道德規(guī)范是指學界或?qū)W術(shù)共同體在進行學術(shù)研究時，應該具備的學術(shù)理想和核心價值觀念以及從事科學研究應遵守的學術(shù)倫理準則，強調(diào)的是一種嚴于律己的境界。行政管理專業(yè)本科生學術(shù)道德失范突出表現(xiàn)為不尊重他人勞動成果，截取拼湊和大篇幅抄襲剽竊的現(xiàn)象；或采取改頭換面篡改、編造、杜撰科研數(shù)據(jù)或參考文獻的現(xiàn)象。如此往復，大量低水平重復和學術(shù)垃圾導致了學術(shù)泡沬的產(chǎn)生，其危害不言而喻。
（二）學術(shù)研究程序?qū)用媸Х?/p>
學術(shù)研究程序規(guī)范包括選題要求、文獻調(diào)研、形成假說或觀點的要求、術(shù)語界定的要求、制定研究計劃的要求、收集和篩選資料的要求、擬定大綱的要求、格式行文的要求。程序性的失范其實是論文寫作過程中的操作技術(shù)性的失范。行政管理專業(yè)學位論文多數(shù)是對已學理論的梳理或重組，缺乏實證性、創(chuàng)新性；對文獻的檢索搜集不夠，積累不夠充分，對相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)研究的前沿和動態(tài)了解不足，選題缺乏新意和深度；學科的強應用性決定了部分選題開展須建立在社會調(diào)查的基礎上，而多數(shù)學生懶于調(diào)查實踐、閉門造車，甚至編造數(shù)據(jù)，主觀臆造論文結(jié)論；參考文獻數(shù)量較少和質(zhì)量不高，外文資料的搜集不足，對文獻缺乏批判性和整體性的把握，所選文獻的信度沒有基本的判斷，文獻綜述不到位等。
（三）學術(shù)研究方法層面失范
“科學研究方法論探討科學研究的發(fā)生、形成、檢驗以及評價的方法論問題，以期在理論和實踐之間架起一座方法論的橋梁。不同的研究方法都有其自身的研究價值和學科特性，行政管理學在其學科發(fā)展過程中形成了三種研究取向，分別為解釋性研究、詮釋性研究和批判性研究。研究方法上以概念演繹和理論分析為主，缺乏科學主義的實證思維方式，缺乏方法論和研究方法的訓練，尤其是實證研究方法的訓練。行政管理專業(yè)本科生學位論文的研究和寫作過程中，幾乎沒有涉及研究方論的運用，有部分同學文章中提到研究方法的應用，但是顯然不懂研究方法論和研究方法的關(guān)系。
（四）學術(shù)制度層面失范
制度規(guī)范是學術(shù)規(guī)范制度化的產(chǎn)物，是保證學術(shù)研究的價值得以實現(xiàn)的明文規(guī)定，具有約束性和強制性。主要包括程序規(guī)范，管理規(guī)范、評審規(guī)范和處罰規(guī)范等。目前，行政管理專業(yè)本科學位論文存在的制度性失范，主要是日常論文管理工作的統(tǒng)籌不夠科學，在相對較短的時間內(nèi)，安排學生實習、有指導論文進展、另外兼顧學生就業(yè)；評審規(guī)范設置相對科學合理，但是評審制度落實有待改進，使得評審不夠嚴格，有效的監(jiān)控流于形式，對違規(guī)者的處罰力度不夠，起不到防范的作用。
三、行政管理專業(yè)本科生學位論文失范原因探究
（一）生態(tài)因素：先天的規(guī)范缺失和后天能量釋放不足
從行政管理學學科建設和學科教育發(fā)展歷程以及我國學術(shù)規(guī)范建設的歷程來看，該學科學術(shù)規(guī)范先天不足，后天功能萎縮。我國行政管理學科教育和學科建設以及學術(shù)規(guī)范建設歷程二者在時間上錯位，學術(shù)規(guī)范建設晚于學科教育和學科建設，以致起步的符合中國實際的行政管理學術(shù)活動在十多年的進行中無章可循、無范可模；在行政管理學科發(fā)展中，忽視了行政管理專業(yè)學科特色的學術(shù)規(guī)范建設，而且長時間的討論和爭鳴，沒有明確權(quán)威的規(guī)范加以規(guī)制行政管理學的學術(shù)研究。行政管理學學術(shù)規(guī)范的功能發(fā)揮不夠充分，基本規(guī)范的實操內(nèi)容沒有很好的得到普及，本來具有的正能量沒有得到很好的釋放，功能趨于萎縮。
（二）價值因素：價值觀偏離和規(guī)范內(nèi)化的失敗
在社會轉(zhuǎn)型期，受到西方功利主義價值觀的負面影響和學術(shù)規(guī)范價值內(nèi)化失敗，導致功利主義和實用主義作祟，使學生越來越重視實用價值和實際利益，價值觀偏離了學術(shù)研究的核心價值觀。這是因為行政管理學科課程體系設置不夠合理，直接導致學生科研基礎能力的知識欠缺；教學方式傳統(tǒng)，學生的探索創(chuàng)新能力、社會實踐能力不足；寬松的學生管理和評價制度缺乏有力的外在監(jiān)督，使學生順利畢業(yè)，但是難以就業(yè)，求職時“萬金油”專業(yè)顯得毫無競爭力、加上外在就業(yè)環(huán)境的嚴峻沖擊，學生浮躁的心變得躁動，部分學生疏于學業(yè)參加沒有任何挑戰(zhàn)的社會鍛煉，部分學生致力于死記硬背備戰(zhàn)考研，努力提高自己的敲門磚，各屆學生如此往復地為現(xiàn)實利益奮斗著，現(xiàn)實利益的實現(xiàn)成了學生的核心價值觀，由學術(shù)規(guī)范內(nèi)化的學術(shù)求真意識、學術(shù)創(chuàng)新精神從未和他們有過任何交集。
（三）能力因素：學生自身科研積累和科研能力不足
基于我國高等教育法的要求，本科生應具有從事本專業(yè)實際工作和研究工作的“初步能力。但本科生的關(guān)注重點則是通過順利畢業(yè)，迅速找到心儀的工作，普遍對如何提高學術(shù)素養(yǎng)和學術(shù)能力不感興趣。本科生普遍缺乏問題意識和質(zhì)疑精神，習慣人云亦云；資料檢索和文獻鑒別、文獻批判、文獻整合綜述能力不足，通過分析、鑒別社會現(xiàn)象與其關(guān)鍵影響因素之間的關(guān)系，構(gòu)建研究假設、模型能力欠缺，選擇適宜測量指標，設計調(diào)查問卷和抽樣方案的能力有待提高；力、和學術(shù)話語表達能力需加強；極為重要的是論文的科技創(chuàng)新能力和方法論理論和實踐訓練的極度欠缺。
四、行政管理專業(yè)學位論文失范的矯正對策
（一）注重過程監(jiān)督和管理
本科畢業(yè)論文工作不是一般的等同于學科課程的教學工作，而是一個循序漸進的，須長期規(guī)劃的動態(tài)師生互動和學生成長過程。要樹立大論文觀念，即把本科生畢業(yè)論文作為凝聚其基本科研能力的體現(xiàn)，對本科生科研能力的培養(yǎng)貫穿大學四年全過程，時間長、方面多、環(huán)節(jié)多，做好過程控制和管理非常重要。在總體培養(yǎng)思路不變的前提下，進一步，把上述過程分解為若干階段，明確每個階段的任務，實施路徑和應達到標準，真正形成前呼后應的遞進關(guān)系。要根據(jù)培養(yǎng)要求，細化具體內(nèi)容，制定相應措施，做到培養(yǎng)過程有布置、有檢查、有督促、有評價、有激勵，不斷促進學生科研能力的提升。
（二）加強學術(shù)道德教育，培養(yǎng)嚴謹?shù)目蒲凶黠L和態(tài)度
治理行政管理學術(shù)學位論文失范要從大學入學開始抓起。針對行政管理專業(yè)本科生的教育，學術(shù)界和高校要結(jié)合我國轉(zhuǎn)型時期新的時代特點不斷促進學科的自身建設和發(fā)展，引領(lǐng)行政管理學界逐漸形成“求真、創(chuàng)新”的良好學術(shù)風氣，建設專門的行政管理學學科特點學術(shù)研究規(guī)范，通過多種手段，切實落實在新一屆行政管理本科生的教育管理過程中，使這種規(guī)范通過長時間的約束逐漸內(nèi)化為學生的一種自覺行為和科學基本素養(yǎng)。另外，以本科生導師制為先導，從大學一年級開始，在重視基礎知識教育的同時，要有意識地開展專業(yè)化的研究方向的引導工作，讓學生了解導師的研究取向，最好能參與學術(shù)課題的相關(guān)活動，體驗和模擬科研的操作，激發(fā)學生的科研興趣和熱情。
（三）建立相應課程及考評體系，奠定論文寫作基礎
遵循因材施教和循序漸進的規(guī)律，科學規(guī)劃和統(tǒng)籌本科生教育的培養(yǎng)階段和教學管理計劃。各高校要根據(jù)自身學校的類別、培養(yǎng)目標等，建立科學的行政管理學課程評估體系，合理評估現(xiàn)有的課程設置，根據(jù)不同需求合理設置公共基礎及通識類課程模塊、專業(yè)核心課程模塊、專業(yè)基礎課程模塊、專業(yè)方法與技能課程等模塊的權(quán)重，加強學生基礎知識的積累，為學術(shù)研究提供基礎支撐。重點要協(xié)調(diào)理論課程和實踐課程之間的比例關(guān)系，均衡定性課程和定量課程的比例。加強過程性評價的考核方式，將學年論文、社會實踐調(diào)查報告與畢業(yè)論文融為一體，在研究生入學考試時凸顯本科學術(shù)研究成果的重要性，實際考察學生的基礎科研積累和科研訓練狀況。
（四）遵循科研訓練漸進原則，提升科研素養(yǎng)
在本科生教育階段就應該科學規(guī)劃，將畢業(yè)論文撰寫要求的基本素養(yǎng)融入到整個學科教育和培養(yǎng)過程中，以必修學分的形式要求學生積累基本的科研素養(yǎng)，有了這種平時的積累并將平時的學術(shù)積累滲透到畢業(yè)論文中，就可以一定程度上減少論文撰寫環(huán)節(jié)的孤立和滯后，而且也可減輕指導教師的工作強度，以提高論文的指導質(zhì)量，進而提升論文水平。具體來講，就是要樹立大論文觀念，科學規(guī)劃，建立本科畢業(yè)論文工作的一般范式，將整個本科教育階段分為有機聯(lián)系的整體，把本科一、二年級作為專業(yè)基礎理論知識的儲備階段，奠定論文開展的知識性功底；在三年級開始以畢業(yè)論文寫作的流程為模擬，完成課程論文的考核，進而將基本學術(shù)規(guī)范內(nèi)化到學生的科研行動中。
（五）完善和落實相關(guān)制度，規(guī)約關(guān)聯(lián)主體的相應行為
論文關(guān)鍵詞：行政管理專業(yè)；繼續(xù)教育；教學體系
我國自1979年正式引入繼續(xù)教育概念，30余年來我國的繼續(xù)教育雖然有了一定的發(fā)展，但作為一種教育形式尚處于不斷完善階段。從函授時代的脫產(chǎn)、夜大、函授形式的成人教育、80年代的自學考試到90年代末網(wǎng)絡教育，不僅包括專科起點升本科、高中起點升本科，也涵蓋高中起點升高職（高專），同濟大學繼續(xù)教育學院在不斷的自我突破與發(fā)展壯大，行政管理專業(yè)（繼續(xù)教育）也不例外。同濟大學行政管理專業(yè)（繼續(xù)教育）為滿足在職人員繼續(xù)教育的需求，不斷朝辦學模式多樣化的方向努力。不過在發(fā)展中也存在一些問題，例如培養(yǎng)目標不明確、課程體系以及知識體系模糊不清、學校特色不突出、教學方式僵化等。如何優(yōu)化行政管理專業(yè)（繼續(xù)教育）教學體系，進一步突出自己的特色和方向，不僅具有現(xiàn)實意義也具有一定的理論價值。
一、同濟大學行政管理專業(yè)（繼續(xù)教育）教學體系實證分析
1.調(diào)研情況概況
本次調(diào)研采用問卷調(diào)查形式開展，隨機選取同濟大學繼續(xù)教育學院行政管理專業(yè)專升本學生作為調(diào)查對象。問卷內(nèi)容涉及基本情況、就業(yè)因素、課程設置、教學方式課程建議等方面。本次調(diào)研共發(fā)放問卷199份，其中男生58名，占總?cè)藬?shù)的29%；女生141名，占71%；生源地是上海的180名，約占90％。所有調(diào)查數(shù)據(jù)均采用SPSS12統(tǒng)計軟件進行處理和分析。
2.調(diào)查結(jié)果總結(jié)
關(guān)于學習者基本情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在目前就業(yè)單位調(diào)查中，有37.2%的同學就業(yè)于民營企業(yè)；28.6%的同學在外資企業(yè)；20.6%的同學在國有企業(yè)；8.5%的同學在事業(yè)單位；2%的同學在國家行政機關(guān)。問及工作行政的問題，30.2%的同學選擇行政類；7.5%的同學選擇“人事類”；4%的同學選擇“咨詢類”；1%的同學選擇“文職類”；55%選擇“其他”。
關(guān)于學習者對大學課程設置滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)：約44%的同學表示滿意；5%的同學表示非常滿意；49%的同學表示一般；但仍有2.5%表示不滿意。問及對課程設置不滿意的原因，29.1%的同學選擇“缺乏與實踐的聯(lián)系”；13.6%的同學選擇“內(nèi)容太寬泛，缺乏針對性”；10.1％的同學選擇“課程安排太分散，影響實習時間”；9.6％的同學選擇“理論性太強”。對于“您在大學中所學知識能否適應您現(xiàn)在的工作要求”的問題，52%的同學表示一般；31%的同學表示適應；3%的同學表示非常適應；6.6%的同學表示不太適應；但仍有5%的同學表示很不適應；5%的同學表示很不適應。關(guān)于實踐課程評價的調(diào)查，18%的同學選擇“實踐形式單一”；16.6%的同學選擇“實踐基地太少”；12.6%選擇“實踐經(jīng)歷與所學專業(yè)相關(guān)度比較低”；6.5%選擇“實踐時間太短”。
關(guān)于學習者對教學方式靈活性及教學手段先進性的滿意度調(diào)查，按評分規(guī)則分值越高越滿意，78名學生選擇“3”，占39％；44名選擇“4”，占22％；22名學生選擇“5”，占11％。但仍有6名學生選擇“1”，占3％；47名學生選擇“2”，占23.6％。
在“希望老師如何改變”的問題中，部分學生表示了“希望老師能夠加強實踐課程”或者“增加學生主動性”、“與實際相結(jié)合”等愿望。個別同學表示“希望老師能夠開拓學生眼界”等愿望。這表明老師在教授該專業(yè)課程時過多強調(diào)理論，缺乏實踐課程。在教學方式方面，學生建議采用因材施教、案例教學及啟發(fā)式教學的方法，這樣可增加課堂互動性。
二、行政管理專業(yè)（繼續(xù)教育）教學體系出現(xiàn)的問題
通過對同濟大學行政管理專業(yè)（繼續(xù)教育）教學情況的調(diào)研以及與其他高校的比較，不難發(fā)現(xiàn)行政管理專業(yè)（繼續(xù)教育）教學體系目前存在一些問題。
1.課程設置有待完善
與其他高校情況相同，同濟大學行政管理（繼續(xù)教育）課程設置也存在重專業(yè)知識掌握輕人文素養(yǎng)培養(yǎng)、重定性類課程輕定量分析類課程的問題。在理論教學體系以外，忽視了人文素養(yǎng)的培養(yǎng)，尤其是公共倫理教育。而且，目前行政管理專業(yè)繼續(xù)教育課程體系設置中，政治學、管理學類的課程在整個課程體系中所占比例相當大，經(jīng)濟類、統(tǒng)計分析類等定量化課程所占的比例相對較少，僅限于經(jīng)濟學原理與方法、社會學原理與社會調(diào)查和統(tǒng)計等幾門定量類課程。這極大限制了學生對社會公共問題進行正確有效的定量化分析，不利于繼續(xù)教育學生在工作崗位上應用所學知識。
2.教學方式有待改善
雖然近年來學校在教學方面越來越重視運用案例教學、情景教學等旨在提高學生能力的教學方法來改進課程教學，但這些嘗試仍處于探索階段，是否真的有效提高知識掌握度還有待進一步驗證。而且這些方法往往只是在某些課程或者某門課程的某些內(nèi)容教學中得以運用，整個教學體系還是以知識傳授型為主來構(gòu)建的，課堂講授仍占據(jù)教學過程的主導地位。
其次，教學方式未考慮到繼續(xù)教育學生的特點。與本科學生相比，接受繼續(xù)教育的學生往往具有豐富的工作經(jīng)驗和社會閱歷，更注重學習方法和學習能力的培養(yǎng)，提高解決工作中問題的能力。簡單注入式教學法已不適用于他們，亟需增加課堂參與度，進行師生互動、雙向溝通。
3.教師資源有待開發(fā)
繼續(xù)教育的正常開展需要獲得學校在師資方面的支持，教師資源的優(yōu)化配置對其發(fā)展起著重要作用。但是，目前學校在師資配置方面存在著教師特長不能較好發(fā)揮及資源聯(lián)動機制缺乏的問題。首先，學校不能很好按照教師的研究方向及專長來合理安排其擔任的課程，這樣不僅需要教師再投入大量時間準備，而且教學效果不佳。其次，教師資源整合不佳，與全脫產(chǎn)教育、MBA、MPA等項目沒有形成很好的互動，在一定程度上限制了行政管理繼續(xù)教育的發(fā)展。
4.專業(yè)特色有待突出
雖然同濟大學繼續(xù)教育學院行政管理專業(yè)具有獨特的辦學經(jīng)驗和深厚的文化氛圍，但是特色不鮮明、個性不夠突出。課程體系單一化和趨同化，未突出本校在城市管理方面的優(yōu)勢，導致行政管理學生知識結(jié)構(gòu)同質(zhì)化。同時，當今行政管理專業(yè)尚沒有擺脫政治學對它根深蒂固的影響，整個課程體系依然由政治學、行政學、法學等作為主干學科來進行架構(gòu)，未能體現(xiàn)出世界各國充分利用信息技術(shù)來再造政府流程、推行電子政府建設的發(fā)展趨勢。并且在我國政治制度日益完善、行政活動日益高效的趨勢下，行政管理專業(yè)課程設置的更新速度跟不上社會發(fā)展步伐。
三、對策及建議
雖然行政管理專業(yè)（繼續(xù)教育）設置時間不長，但它一直以改革進取狀態(tài)不斷發(fā)展。作為工科背景的同濟大學，公共管理系如能針對社會需求，突出培養(yǎng)城市發(fā)展人才的優(yōu)勢，依托上海大都市的地理優(yōu)勢和同濟大學城市建筑、規(guī)劃的優(yōu)勢資源，在公共管理領(lǐng)域走城市管理和發(fā)展的特色道路，將能大大提升品牌影響力。結(jié)合前文分析，建議在五個方面進行調(diào)整。
1.調(diào)整培養(yǎng)目標，借鑒管理制度
行政管理專業(yè)的教學改革首先必須調(diào)整培養(yǎng)目標定位，把能力培養(yǎng)明確作為行政管理專業(yè)教育教學的主要目標寫入行政管理專業(yè)的培養(yǎng)目標和教學要求之中。在修訂行政管理專業(yè)培養(yǎng)方案時將培養(yǎng)目標調(diào)整為：本專業(yè)旨在培養(yǎng)掌握公共管理、城市管理等學科的理論知識和分析方法，具有管理學、經(jīng)濟學、行政學、政治學等學科的知識，能運用定性與定量方法解決實踐問題，具有一定的組織、協(xié)調(diào)和管理能力，具有國際視野的城市公共事務管理人才。學生畢業(yè)后，主要在各類城市政府部門、企事業(yè)單位、非營利性組織、涉外單位從事現(xiàn)代化行政管理工作。同時，培養(yǎng)目標也需要定位在創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。借鑒國外研究型大學“嚴進嚴出”的制度，有創(chuàng)造潛力的人員才允許參加繼續(xù)教育，否則會影響學校的聲譽和人才質(zhì)量。
2.調(diào)整課程體系，推出精品課程
模塊化的課程設置是模塊式教學的重要內(nèi)容，指專業(yè)教學計劃中各科目安排的模塊化。課程體系應以理論性、方法性、領(lǐng)域性為三個基本模塊，突出城市管理，強調(diào)工具及應用性，在原有課程基礎上增加了行政倫理學、應用心理學、公共管理案例和分析、文獻檢索和論文寫作等必修課程，將社會調(diào)查和寫作從選修課轉(zhuǎn)為必修課程。同時增設了中外管理思想比較、可持續(xù)發(fā)展與管理、教育發(fā)展與管理、社會保障導論、中國公共政策理論與實踐等選修課程。同時，應積極改變行政管理繼續(xù)教育課程設置重原理輕技能的現(xiàn)狀，建議大量增加增加公共政策和方法類課程以及作為學科新基礎或反映學科前沿和實踐性、應用性強的課程；同時打造精品課程。
3.更新教學方式，改進教學手段
我系擬加強改革教學方式，重視夜大學生的社會實踐和技能訓練。行政管理專業(yè)由學術(shù)型向應用型的轉(zhuǎn)變，要求更新教學方式。要積極嘗試以下教學方法：一是討論式教學法，即教師提出討論題目或鼓勵學生提出疑問，并指定相關(guān)參考書目，引導學生積極參與討論并發(fā)表自己的見解，最后對討論進行歸納總結(jié)。二是專題式教學法，即老師將本課程中最基礎、最核心或最受關(guān)注的內(nèi)容以專題的形式進行講授，突出重點，講透內(nèi)容。三是案例教學法，指導學生運用理論知識分析典型案例，或要求學生就某一知識點寫出相應的案例。
在國外尤其是美國，管理學科所采用的主要教學方式是案例教學法，輔之以理論講授、情景模擬、角色扮演和實習等。我系也可以通過城市管理中的案例教學，或是請政府機關(guān)的公務員為學生授課，讓學生接觸大量的現(xiàn)實的或虛擬的案例，學習和積累實際的城市管理經(jīng)驗，培養(yǎng)分析問題和解決問題的能力。其中，教學案例的選擇應該堅持綜合性與典型性有機結(jié)合的原則，綜合性反映行政管理實踐問題的復雜程度，在于鍛煉學生的綜合分析和辯證思考能力；典型性反映行政管理實踐問題的規(guī)范化和針對性程度，在于重點訓練學生的專業(yè)知識運用技能和定義問題性質(zhì)的基本能力。
4.完善激勵機制，加強師資培訓
第一，對內(nèi)做好教師的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，幫助系里教師在城市特色系列即城市發(fā)展與公共政策、城市公共管理和城市社區(qū)管理三個模塊中找到各自的學術(shù)發(fā)展方向，尤其是推動青年教師迅速成才。每位教師可以在不同模塊內(nèi)就城市公共管理問題進行研究，力求就相關(guān)城市問題研究領(lǐng)域在國內(nèi)有一定的影響。第二，對外引入兼職教授或客座教授制，吸引國內(nèi)外公共管理領(lǐng)域的知名學者到同濟任教、授課、培訓。第三，鼓勵并資助教師參加國內(nèi)外高水平的專業(yè)培訓、進修、學術(shù)會議。
關(guān)鍵詞：行政管理 課程體系 教學改革
一、引言
隨著我國政府職能從微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)向宏觀領(lǐng)域，從注重管理轉(zhuǎn)向注重公共服務和協(xié)作，起初的行政管理與服務的對象和范圍、管理與服務的內(nèi)容和方式也理應加以轉(zhuǎn)變，以適應市場經(jīng)濟、知識經(jīng)濟和民主價值訴求的發(fā)展需要。為實現(xiàn)培養(yǎng)高素質(zhì)應用型專門人才的目標，在人才培養(yǎng)過程中，構(gòu)建體現(xiàn)理論和實踐強有力結(jié)合的教學體系，把理論知識運用到實踐中，注重對應用能力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，編制培養(yǎng)應用型高級專業(yè)人才的人才培養(yǎng)方案，科學地構(gòu)建實踐教學體系，成為創(chuàng)新型人才培養(yǎng)模式研究的重要內(nèi)容。
二、當前行政管理專業(yè)課程體系與教學內(nèi)容存在的問題
1、政治學類和管理學類的課程所占的比重偏多
這種課程設置實際上反映了目前國內(nèi)行政管理學教育主要存在著兩種取向，即政治學取向和管理學取向。行政管理學界的這種取向上的爭議實際上反映了目前中國行政管理學在學科基本范疇上的模糊不清。反映在課程設置上就表現(xiàn)為，政治學類課程和管理學類課程在整個課程體系中分別占有幾乎不相上下的比重（行政管理學類的課程除了公共財政學和行政法學之外都是屬于管理學范疇的課程）。
2、課程之間的設置缺乏聯(lián)系和必需的銜接性
這尤其反映在公共財政學和公共政策分析這兩門課的設置上。公共財政學或公共經(jīng)濟學必須有微觀經(jīng)濟學和宏觀經(jīng)濟學的基礎，但是目前國內(nèi)行政管理學專業(yè)基本上都沒有開設這兩門基礎課。如果沒有微觀經(jīng)濟學和宏觀經(jīng)濟學的基礎，學生是不可能學懂公共財政學的。當然，目前國內(nèi)大多數(shù)行政管理學專業(yè)所用的財政學教材是建構(gòu)在政治經(jīng)濟學的基礎之上的，所以，沒有現(xiàn)代經(jīng)濟學的知識也可以被學生理解。
3、公共政策的課程比重過小，并且缺少相應的基礎課程
如果將政府行政管理管理活動分為內(nèi)部管理和外部管理的話，那么，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)行政管理學專業(yè)的課程體系主要偏重于內(nèi)部管理方面，外部管理方面的課程相對來說比較少，即公共政策方面的課程極其少。
4、經(jīng)濟學類的課程相對較少
由于目前國內(nèi)行政管理學界對于行政管理學的基本范疇之爭主要集中在政治學取向和管理學取向之上，因此對于經(jīng)濟學類課程的重視就顯得不夠。當然，有些院校主要是因為缺乏經(jīng)濟學類的師資。所以，目前只有極少數(shù)院校的行政管理學專業(yè)開有微觀經(jīng)濟學、宏觀經(jīng)濟學、公共經(jīng)濟學。
三、行政管理學課程體系與教學內(nèi)容改革分析
1、重視學生人文素養(yǎng)的培訓
為適應社會需要，行政管理人才理應具有良好的綜合素質(zhì)。因此，在理論教學體系、實踐教學體系之外，還要重視培養(yǎng)學生的人文素養(yǎng)。人文素養(yǎng)內(nèi)涵不僅包括有利于提高學生專業(yè)技能、技術(shù)創(chuàng)新的專業(yè)素養(yǎng)，還應包括社會綜合能力的擴充訓練、精神氣質(zhì)的陶冶和人格品質(zhì)的塑造。
行政管理專業(yè)以培養(yǎng)行政工作的高級管理人才為目標，針對管理者素質(zhì)的要求，開設人文素養(yǎng)方面的課程，從管理者的觀念、品格、知識、方法、能力等方面強化訓練。如開展務實、敬業(yè)、拼搏、創(chuàng)新精神的訓練，倫理道德、毅力、人格修養(yǎng)等方面的培養(yǎng)，加強人際溝通、表達能力、創(chuàng)業(yè)策劃、情商訓練和社交禮儀等素質(zhì)的培養(yǎng)。現(xiàn)代政府存在與活動的合法性是建立在為廣大人民群眾服務的基礎之上，而不是立足于為少數(shù)人或行政官員自身利益服務的基礎之上。這是對政府及所屬行政工作人員的基本倫理道德要求。行政管理學專業(yè)對學生的培養(yǎng)和教育，只有在這種專業(yè)意識的指引下，才能培養(yǎng)他們的服務意識、公仆意識和公共責任意識。
2、同等重視理論課程與實踐環(huán)節(jié)的安排
行政管理專業(yè)是一門應用性和實踐性極強的學科，行政管理專業(yè)教學計劃除設置大量的理論課程外，還應包括更多的實踐環(huán)節(jié)。實踐教學環(huán)節(jié)的設計應使學生能真正勝任公共服務工作。把科研引入教學之中，通過專題研討會、課程論文等形式，要求學生獨立研究公共服務領(lǐng)域里存在的問題，培養(yǎng)其運用所學理論知識對公共服務領(lǐng)域活動深層次的現(xiàn)象進行觀察、分析、歸納、整合的能力。通過這些實踐環(huán)節(jié)的有效實施，提高專業(yè)人才應用行政管理專業(yè)知識與理論發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力。
3、同等重視定性與定量課程
對行政管理專業(yè)的學生加強高等數(shù)學、公共管理統(tǒng)計學等定量課程的教育與學習，有助于為該專業(yè)的學生學習定量課程打下堅實基礎，有效提高其公共管理定量技術(shù)分析的能力，從而準確地將在實踐中統(tǒng)計的資料應用于政府公共服務中，創(chuàng)新公共服務方式，更好地為廣大人民群眾服務。
4、改革單一的政治學取向和單一的管理學取向
現(xiàn)代社會的迅速發(fā)展和及其管理對象的廣泛性與復雜性，決定了行政管理專業(yè)課程體系設計應體現(xiàn)諸多學科相互融合、相互滲透和相互發(fā)展的取向。尤其是市場經(jīng)濟條件下，隨著政府微觀管理職能的逐漸削弱，社會公共管理和服務職能的逐漸強化，社會對行政管理的技術(shù)和管理型人才的需求量增大。
為了使學生能夠適應社會發(fā)展的需要，要注重在多學科綜合走向上創(chuàng)新。因此，行政管理學在學術(shù)基礎理論、研究領(lǐng)域和研究方法方式等方面，應更多地與經(jīng)濟學、管理學、統(tǒng)計學、政治學、法學、社會心理學、社會學等相關(guān)學科領(lǐng)域緊密聯(lián)接起來，達到互相借鑒與滲透，相互促進與發(fā)展。尤其是現(xiàn)代信息化、知識經(jīng)濟社會日益發(fā)展，多學科之間相互融合、相互滲透所形成的多元研究方法為行政管理學研究提供了新的方法論基礎。
參考文獻：
[1]陸鋒明.淺談高職教育中行政管理課程教學體系的構(gòu)建[j].社科縱橫，2009(8)
關(guān)鍵詞： 公共體育場館；民營化；瓶頸問題
中圖分類號： G80-05文獻標識碼： A文章編號 ： 1007-3612(2011)05-0004-04
Reflections on Bottlenecks Problems of Operating Manageme nt the Privatization Reform of Public Gymnasiums and Stadiums
ZHUANG Yongda，LU Hengbo
(Dept. of P.E., Ningbo University, Ningbo 315211, Zhejiang Chin a)
Abstract:The privatization reform of public gymnasiums and stadiums as the ref orm of public utilities in sports, which is a beneficial attempt. However, as th e advance of the privatization reform, we meet some bottleneck problems, such asbackward ideas, the ethics anomie, institutional destroy and the lack of regula tory. Based on the typical cases of the privatization reform of public gymnasium s and stadiums in China, this paper analysed some bottleneck problems in the pro cess with the methods of interviewing experts and onthespot investigation, t hen put forward the correspondence reflections, for supporting the privatizationof public gymnasiums and stadiums.
Key words:public gymnasiums and stadiums; privatization reform; bottlen eck problems
著名經(jīng)濟學家保羅•薩繆爾森將公共產(chǎn)品定義為“那些在消費上同時具有非排他性和非 競爭性的產(chǎn)品”［1］。從公共產(chǎn)品理論可以看出，公共體育場館的產(chǎn)品大都屬于非 競爭性弱 和非排他性強的公共服務，屬于介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品。［2］ 一些具 備準公共物品屬性的諸如高速公路、橋梁、公共體育場館等產(chǎn)品，適當?shù)匾揽渴袌鰴C制進行 資源配置，可以有效地緩解政府的經(jīng)濟壓力。這為公共事業(yè)民營化改革，尤其是公共體育場 館民營化帶來了理論的支持。
民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機 制。根據(jù)E•S•薩瓦斯的分類方法，主要有三大類即為委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出。委 托授權(quán)是公共物品供給民營化最常用的方式，它通常通過合同承包、特許、補貼、法律等形 式來實現(xiàn)。
在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，公共體育場館一直是各級體育行政部門所屬的事業(yè)單位 ，實行統(tǒng)一收支、統(tǒng)一管理，致使其功能單一，使用率低。同時，政府對公共體育場館無所 不包、無所不管，充當著無限政府的角色，然而，由于缺乏科學的經(jīng)營管理，公共體育場館 長時間低效率的運轉(zhuǎn)和無底洞式的消耗成了各級政府的一個沉重包袱。近幾年，隨著我國公 用事業(yè)民營化的成功實踐，這種改革方式已悄然被引入到公共體育場館的經(jīng)營管理中。當前 ，我國公共體育場館經(jīng)營管理制度的改革正在發(fā)生深刻的變化。以委托經(jīng)營為代表的公共體 育場館民營化模式已在全國各地相繼出現(xiàn)，改變了過去政府或者體育職能部門運營的單一的 傳統(tǒng)模式，通過將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)剝離，以市場化途徑和現(xiàn)代企業(yè)管理制度來改變原有的公 共體育場館運營和管理體制。“政府引導、民資營館”已成為具有中國特色的民營化改革可 選擇的模式。［3］然而，我國公共體育場館民營化改革中遭遇了諸多難題，嚴重影 響了民營 化改革的進程。如何找準民營化若干瓶頸問題，如何分析與破解瓶頸問題，已成為公共體育 場館民營化改革亟待解決的問題。
1 研究方法
1.1 文獻資料法根據(jù)論文的研究內(nèi)容與研究目的，閱讀大量的 公共經(jīng)濟學、社會學著作，同時通過CNKI中文數(shù)據(jù)庫、中國期刊網(wǎng)以及其他互聯(lián)網(wǎng)查閱大量 國內(nèi)外有關(guān)公共體育場館民營化領(lǐng)域等文獻資料，為論文構(gòu)架奠定理論基礎。
1.2 專家訪談法根據(jù)研究主要內(nèi)容，針對省、市體育 局等行政部門領(lǐng)導以及公共體育場館民營化領(lǐng)域內(nèi)的專家學者設計了相應的訪談提綱，對我 國公共體育場館民營化遭遇的若干問題進行了探討，為研究提供了原始材料。
1.3 實地考察法根據(jù)研究內(nèi)容，選取國內(nèi)較早采取民營化模 式運營的寧波市游泳健身中心、紹興市游泳健身中心、
金華市義烏梅湖體育中心等公共體育場館作為典型案例，進行了實地 考察。通過 與場館運營方的直接交流，了解場館運行管理的實際情況，為論文的撰寫提供詳盡的第一手 資料。
2 公共體育場館民營化瓶頸問題的剖析
2.1 理念滯后的問題 公共體育場館經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，政府及相關(guān)體育職能部門更多的是扮演服務者、監(jiān)督者的 角色。經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)換以及完全市場化的運作，帶來了理念的全新改變。在政府層面上表現(xiàn) 為民營化理念、服務為核心理念等相關(guān)理念的淺薄，導致了系列問題。
2.1.1 民營化理念淺薄 公共體育場館采用民營化機制對于許多政府官員、國內(nèi)私人投資者以及消費者來說，都 是“新生事物”，他們不僅對于民營化機制所涉及的商業(yè)、技術(shù)、法律和政策各層面的種種 復雜問題缺乏必要的知識儲備和經(jīng)驗，而且在理念上也存在不少誤區(qū)。主要表現(xiàn)為：1） 有的地方政府認為公有制是公共體育場館效率低下的原因，只有引進外資或者民間資本，改 變其所有制性質(zhì)才是真正的改革；有的地方政府對市場經(jīng)濟條件下的政府責任認識不清，將 公共體育場館改革當成“政府甩包袱、財政脫負擔”的手段，錯誤地認為把公共體育場館推 向市場后，政府的責任也可以“一推了之”。2）公私雙方短期化傾向嚴重，缺乏長期合 作精神。政府方面對當?shù)毓搀w育場館往往是一脫手就了之，對公共體育場館在民營化實施 過程中支持、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用認識不足。同時在民營資本方面，投資行為也存在嚴重短期 化的傾向，忽視了公共體育場館投資與收益長期化的特點。3）對公共體育場館的產(chǎn)業(yè)特 殊性以及民營化所涉及的商業(yè)、技術(shù)、法律、政策等問題的復雜性認識不足。在具體運用上 往往是急功近利、顧此失彼，對各種可能面臨的風險評估不足。政府和私人投資者的決策非 常草率，缺乏充分論證，一旦出現(xiàn)問題，各方就表現(xiàn)出機會主義傾向。
2.1.2 服務為核心的理念淺薄 在公共體育場館民營化進程中，政府依然扮演著管理者的角色，擁有高度的調(diào)動和配置 社會資源的權(quán)力，主導著整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。而這種過于集中的權(quán)力導致政府對社會生產(chǎn) 生活的過多控制，從而限制公眾的個人行為，使得社會公共服務仍然停留在管理的層面上。 美國學者E•S•薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》的著作中提到“西方政府治理的 新理念，在政府角色和職能的定位上，表現(xiàn)為市場價值的回歸，表現(xiàn)為公共服務的市場化和 社會化；在政府管理的價值選擇上，新理念包括市場優(yōu)位、顧客至上、服務意識……”，提 出了“管的最少的政府就是最好的政府”的理念。這一理念的本質(zhì)，便是由公共社會管理向 公共社會服務轉(zhuǎn)變，不但適用于政府，更適用于具有政府性質(zhì)的公共組織向社會市場組織的 轉(zhuǎn)變，其中就包括了公共體育場館。
公共體育場館委托給企業(yè)經(jīng)營，企業(yè)就是政府服務的對象。如何幫助企業(yè)，服務企業(yè)經(jīng) 營公共體育場館，并在政策、制度、監(jiān)管、宣傳、市場開拓等方面提供良好的服務，成為政 府應扮演的角色。然而，在實踐中，政府或出現(xiàn)了“甩包袱”現(xiàn)象，放縱任其自流，或出現(xiàn) 了“管卡壓”現(xiàn)象，處處嚴厲管制，這種狀況有悖于政府的服務理念。
2.2 制度缺損的問題 隨著市場化程度的深入，本就不完善的制度結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在宏觀層面 上的專門性法律法規(guī)的缺失以及微觀層面上的績效評價體系的缺損兩個方面。
2.2.1 專門性法律法規(guī)的缺失 目前，我國公用事業(yè)民營化的過程中頒布了《公共文化體育設施管理條例》、《關(guān)于加 強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《全國城市物業(yè)管理 優(yōu)秀大廈標準及評分細則》、《政府制定價格行為規(guī)則》、《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》 等系列的法律法規(guī)，為我國公共事業(yè)改革保駕護航。這些相關(guān)的法律法規(guī)成為了我國公共體 育場館民營化過程中的經(jīng)營、投資等方面，主要的法律依據(jù)。但是無論是國家層面頒布的系 列法律法規(guī)，還是地方行政法規(guī)均未直接涉及公共體育場館民營化的相應領(lǐng)域，可以說，與 公共體育場館民營化經(jīng)營相關(guān)的制度及法律法規(guī)基本上屬于空白。目前，我國公共體育場館 民營化很大程度上都是借鑒的其他公用事業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定辦法，并無明確的關(guān) 于公共體育場館的立法，用于平時操作性的文件大多只是以政府性發(fā)文為主，在執(zhí)行依據(jù)上 尚得不到保證，更不無法確保相應過程中行為的規(guī)范性、系統(tǒng)性和可操作性。專門性法律法 規(guī)的缺失還會在后期監(jiān)管上帶來一個嚴重后果，使得名正言順的相關(guān)監(jiān)管行為無法可依，導 致公共體育場館民營化進程嚴重受阻。
2.2.2 績效評價體系的缺損 民營制度選擇中風險存在是客觀的，然而能否有效地規(guī)避，除了過程的管理外，更注重 結(jié)果管理，而績效評價問題是衡量公共體育場館民營化效益的重要指標，也是民營制度 選擇 成功與否的重要標準。績效評價不但是檢驗最終經(jīng)濟效益與社會效益的重要手段，更是提升 內(nèi)部管理、企業(yè)凝聚力等的有效手段。通過定量分析準確地評定體育場館設施的工作成績， 是現(xiàn)階段對我國體育設施實施有效管理的措施之一。對公共體育場館進行公益和經(jīng)營的績效 評估非常必要的。企業(yè)的經(jīng)濟效益的評估，可以直觀地體現(xiàn)在相應的收入、利潤、稅收等方 面，比較便于數(shù)據(jù)的收集與整理。作為以現(xiàn)代企業(yè)形式經(jīng)營的公共體育場館，必然存在相應 的財務報表等，便于經(jīng)營績效的評價。與之相比較，公益性質(zhì)的社會效益由于缺乏相應的評 估指標與評估體系，其社會效益評價一直處于被人們忽視的狀態(tài)。當前，對民營化模式的績 效評價體系學術(shù)界也未達成完全的統(tǒng)一。在實踐評價中更是缺乏依據(jù)與權(quán)威，導致了績效評 價體系的缺損，嚴重地損害了公共體育場館民營化的進程。
2.3 倫理失范的問題 市場機制的引入，引發(fā)了一系列有關(guān)公共體育場館民營化的倫理失范問題，主要集中于 受托方的企業(yè)經(jīng)濟倫理和以及委托方的政府行政倫理兩大領(lǐng)域。
2.3.1 企業(yè)經(jīng)濟倫理失范 經(jīng)濟倫理是指人們在經(jīng)濟制度安排、經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的道德觀念、道德規(guī)范以及對社會 經(jīng)濟制度和經(jīng)濟行為的價值判斷和道德評價。［4］公共體育場館提供服務是其獲得 經(jīng)濟效益 的手段和途徑，因而它具有明顯的利己性。企業(yè)必須追求利潤，追求經(jīng)濟效益的最大化是每 一個企業(yè)的天然的追求。民營化后的公共體育場館，委托方政府所追求的是社會效益，而受 托方企業(yè)所追求的是經(jīng)濟效益，雙方所追求的效益與目標函數(shù)不一致，從而導致了公共體育 場館民營化后產(chǎn)生了經(jīng)濟倫理失范。其主要表現(xiàn)三個方面：其一、公共體育場館民營化的過 分求利現(xiàn)象。民營化的公共體育場館以市場化為導向，其價格雖然由工商、稅務等部門的協(xié) 調(diào)監(jiān)管，但是由于公共服務和公共產(chǎn)品的真實成本難以確定，廣大消費者難以知道企業(yè)內(nèi)部 確切成本，門票等服務價格的定價相對較高，容易產(chǎn)生企業(yè)的過分逐利情況，導致經(jīng)濟倫理 的失范；其二、公共體育場館民營化的公平與效率缺失。政府在提供公共體育服務的提供時 ，必然以社會效益為根本出發(fā)點，追求社會效益最大化的目標。作為準公共產(chǎn)品的公共體育 場館，即使轉(zhuǎn)換了相應的經(jīng)營主體的亦不發(fā)生目標的改變。對于企業(yè)而言，是以追求自身經(jīng) 濟效益的最大化為目標的，其為了保證充分地獲取經(jīng)濟效益，有時會忽視社會效益的獲取， 破壞了公平與效率。例如，減少規(guī)定的開放時間，以降低相應的人員支出與設備的運營費用 。其三、公共體育場館民營化的不道德競爭。公共體育場館民營化管理企業(yè)是一種從私利出 發(fā)，基于對回報的期望的合作，在法律、行政、經(jīng)濟等約束手段還尚未形成的過程中，公共 體育場館民營化競爭機制和合作機制往往出現(xiàn)了違背社會經(jīng)濟倫理的現(xiàn)象。有些公共體育場 館委托給企業(yè)運營沒有經(jīng)過公開競標，也有公共體育場館委托經(jīng)營僅有少數(shù)幾家企業(yè)參與競 標，甚至存在不道德競爭。
2.3.2 政府行政倫理失范 公共體育場館民營化改革中，政府行政起著推動與保障作用，但是在改革過程中我國公 共體育場館民營化卻遭遇了若干行政倫理問題，阻礙和減緩了我國公共體育場館民營化改革 進程。我國公共體育場館民營化進程中所面臨的行政倫理失范主要表現(xiàn)在政府行政組織倫理 的缺失、行政人員行政職業(yè)倫理缺失以及公共政策制度倫理缺失。政府行政組織倫理行政活 動主體及行為的倫理，而其倫理原則表現(xiàn)在政府行政管理所追求的基本倫理目標――公正、 廉潔、高效。［5］目前，我國公共體育場館民營化過程中，涉及相關(guān)權(quán)益的轉(zhuǎn)讓或 者審批， 但是相關(guān)事宜的最終決定因素卻不是法律法規(guī)，而是部分行政職能部門或者行政領(lǐng)導的權(quán)利 。在公共體育場館民營化改革的領(lǐng)域中，各類腐敗問題層出不窮。行政人員責任意識的缺乏 ，使得在工作中，不以工作為己任，出現(xiàn)工作拖拉，工作效率低下等問題；其缺乏服務理念 ，使得其工作中與人與事態(tài)度傲慢，官本位思想更加根深蒂固；忽視日常的道德自我教育， 久而久之使得其行政效率降低，更會產(chǎn)生諸多腐敗、等不良現(xiàn)象。公共政策倫理是 制定良好公共政策的前提，以美國、英國等為代表的歐美發(fā)達國家就在公共政策倫理的理論 支持與實踐下，制定了有關(guān)產(chǎn)業(yè)民營化的系列法規(guī)與政策，其內(nèi)容詳盡，切合實際，并且與 時俱進，不但符合民營化政策要求，也符合公共政策行政倫理的要求。相比之下，我國政府 在法規(guī)與政策方面的作用還沒凸顯出來，具體表現(xiàn)為法規(guī)制度供給不足，法規(guī)制度的規(guī)定過 于寬泛，不夠具體，缺乏可操作性等，在公共體育場館民營化領(lǐng)域內(nèi)缺乏專門的法律和法規(guī) ，導致行政人員在執(zhí)行過程中無從著手，對政策法規(guī)制度認識，對現(xiàn)有政策法規(guī)有機可乘、 投機取巧，影響法規(guī)制度的執(zhí)行力度。
2.4 監(jiān)管缺失的問題 我國的公共體育場館民營化是在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期中逐漸 發(fā)展起來的，取得相應成效的同時，也暴露出一些問題和缺陷，主要表現(xiàn)在監(jiān)管主體單一、 監(jiān)管內(nèi)容混亂、監(jiān)管手段缺失等方面，這些問題和缺陷在一定程度上影響了這種運營方式的 進一步發(fā)展和成熟。
2.4.1 監(jiān)管主體單一 在我國公共體育場館民營化的相關(guān)監(jiān)管過程中，直接參與公共體育場館委托經(jīng)營的監(jiān)管 主體還是以政府為主，缺少行業(yè)協(xié)會、大眾傳媒等多元監(jiān)管主體，目前的政府還是不能脫離 建設者、委托方、監(jiān)護人的三重角色，并且擔負著監(jiān)管基本上全部的責任，導致監(jiān)管缺乏全 面性、科學性和客觀性。目前，對民營化的公共體育場館進行監(jiān)管的大部分職能分散在政府 部門，尚未建立起職責明確的專門監(jiān)管機構(gòu)，而相關(guān)政府部門又缺乏監(jiān)管的專門人才和監(jiān)管 經(jīng)驗，也缺乏科學合理的監(jiān)管內(nèi)容與標準，導致監(jiān)管效率低下、監(jiān)管成本高等問題。我國目 前的情況是政府在監(jiān)管過程中缺乏與中間組織的必要的信息溝通和交流，這是導致扭曲性管 理的重要原因。監(jiān)管作為政府管理委托經(jīng)營性公共體育場館的一種手段，其對經(jīng)營企業(yè)所施 加的影響是多方面的，監(jiān)管主體不僅僅是政府相關(guān)行政部門，如在涉及到價格聽證的情況下 ，媒體等也就成為行為主體。大眾傳媒不僅能夠影響政府決策部門的政策制定，而且可以起 到政府監(jiān)管機構(gòu)所不能起到的作用。公共體育場館涉及的在委托經(jīng)營過程中涉及到多方面的 改革和創(chuàng)新，涉及到的消費者甚眾，僅僅依靠政府部門有限的人力物力顯然是不夠的，需要 借助社會力量，借助市場的力量。其中，大眾傳媒作為各類行為主體披露和傳遞信息的主要 載體，能夠影響和反映廣大消費者和整個場館日常運營的方方面面，因此，提高市場化改革 的透明度，發(fā)揮大眾傳媒的作用，既能夠輔助政府監(jiān)管部門實施有效的監(jiān)管，又能夠強化市 場化機制的約束作用。此外，大眾傳媒還可以對監(jiān)管部門的監(jiān)管者進行監(jiān)管，促進監(jiān)管部門 及其監(jiān)管者依法行使監(jiān)管權(quán)力，防范腐敗的產(chǎn)生，還可以反映民意，成為政府監(jiān)管部門與社 會公眾之間相互溝通的橋梁。
2.4.2 監(jiān)管內(nèi)容混亂 在公共體育場館在民營化過程中監(jiān)管的主要內(nèi)容隨著民營化的深入發(fā)生了重大的變化， 從限制進入的經(jīng)濟性規(guī)制轉(zhuǎn)向社會性規(guī)制，相應的監(jiān)管應該更多的強調(diào)了公共體育場館服務 產(chǎn)品的質(zhì)量、價格服務水平以及合同的規(guī)范程度。目前，我國各級監(jiān)管主體，缺少對于監(jiān)管 內(nèi)容的明確認識，相應的監(jiān)管機構(gòu)不了解監(jiān)管的內(nèi)容，導致了現(xiàn)有的監(jiān)管內(nèi)容混亂，主要表 現(xiàn)在：第一、忽視安全監(jiān)管。公共體育場館民營化的前提就是必須確保其正常安全運行，這 是政府有效規(guī)制的首要內(nèi)容。公共體育場館及其產(chǎn)品一旦發(fā)生安全問題，影響范圍廣，影響 程度深，并且將直接威脅到整個社會的安定。因此，安全規(guī)制必須放在最為突出位置；第二 、忽視價格監(jiān)管。由于價格規(guī)制直接涉及到企業(yè)和消費者之間的利益分配，因此價格的規(guī)制 監(jiān)督是規(guī)制內(nèi)容中的核心部分。工商部門等政府組織缺少通過不同的類型價格監(jiān)督的選擇， 使得公共體育產(chǎn)品的價格的監(jiān)管形同虛設；第三、服務質(zhì)量監(jiān)管。公共體育場館民營化的目 標之一就是提高服水平和服務產(chǎn)品質(zhì)量，促進企業(yè)參與市場競爭，獲得利益最大化，同時 使公眾能夠享受到高品質(zhì)的服務。因此服務的水平和產(chǎn)品的質(zhì)量如何，是否達到了品質(zhì)標準 ，是否令公眾滿意，直接關(guān)系到對民營化的評價。民營化之后，服務水平公共產(chǎn)品質(zhì)量不但 沒有顯著進步，反而有所下降，民營化的種種努力就失去了意義，公共體育場館的民營化也 必將遭遇瓶頸；最后，缺少合同監(jiān)管。合同監(jiān)管是公共體育場館委托經(jīng)營模式下的新型 的規(guī)制模式，通過委托方與受托企業(yè)訂立合同的方式，將雙方的責任、權(quán)利、義務以及實施 過程中相應的事項都進行事前詳細的規(guī)定，這是一種雙方約束機制。目前，合同監(jiān)管嚴重缺 失，企業(yè)合同監(jiān)管缺少對于進入許可、資格審查以及隨時監(jiān)督和促進合同的履行，缺少切實 的合同的條款來規(guī)制受托方企業(yè)的績效。
3 實現(xiàn)公共體育場館民營化的思考
3.1 樹立深層次的民營化理念以及公眾服務理念 在政府層面上，應當深入研究學習民營化的相關(guān)理論，并借鑒國內(nèi)外公共事業(yè)領(lǐng)域改革 的成功案例，樹立系統(tǒng)地、科學地、深層次的民營化理念，認識到民營化不但是一個過程， 而且是充分發(fā)揮市場作用的重要手段。對于企業(yè)而言，整個經(jīng)營活動要求站在公眾的角度， 以公眾的觀點和想法來分析考慮其健身休閑、體育運動等消費行為的需求。以公眾為主體的 理念轉(zhuǎn)變，提升公共體育場館設施的服務質(zhì)量，帶來更多的經(jīng)濟與社會的雙重效益，為其今 后進一步民營化發(fā)展提供了新的理念支撐，是“以人為本”理念的體現(xiàn)。
3.2 完善民營化法律制度結(jié)構(gòu)與績效評價體系 在宏觀層面上，在不斷完善公共事業(yè)改革領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)的同時，出臺相關(guān)的公 共體育場館民營化領(lǐng)域內(nèi)的專門性法律與法規(guī)，為其運營、監(jiān)管等提供法律支持，做到有法 可依，執(zhí)法必嚴；在微觀層面上，應該采取系統(tǒng)全面的績效評價體系，構(gòu)建以公共服務為導 向的績效評價指標，通過科學合理的評估，為公共體育場館民營化改革提供相關(guān)評估制度的 保障。
3.3 規(guī)范民營化經(jīng)濟倫理與行政倫理 針對受托方的經(jīng)濟倫理，通過樹立合作的理念來保障雙方的共贏，達到利己與利他的統(tǒng) 一，通過對公共服務進行規(guī)制，并加強倫理建設，通過社會監(jiān)督樹立誠信的經(jīng)濟倫理；針對 委托方行政倫理，通過樹立政府的現(xiàn)代公共服務理念，完善政府行政的相關(guān)制度與機制，加 強行政人員的職業(yè)道德的自我修煉，加強行政人員的職業(yè)道德的培訓與教育，實行全面嚴格 的行政人員的準入制度，從行政倫理層面上保障公共體育場館民營化改革的順利推進。
3.4 明確多元監(jiān)管主體與監(jiān)管內(nèi)容 對公共體育場館的監(jiān)管應貫穿于其民營化的全過程，從安全、價格、服務質(zhì)量、合同等 全方位地進行監(jiān)管。同時，引入行業(yè)協(xié)會、媒體等多元的監(jiān)管主體，推廣第三方參與監(jiān)管方 式，以提高監(jiān)管的客觀性與公正性，從而提高監(jiān)管的效果。
4 結(jié) 論
1)公共體育場館民營化是我國體育領(lǐng)域內(nèi)公共事業(yè)改革的一種有益嘗試，但遭遇了理念滯 后、制度缺損、倫理失范、監(jiān)管缺失等若干瓶頸問題。
2)公共體育場館民營化遭遇的理念滯后問題主要是民營化理念淺薄、服務為核心的理念淺 薄等方面；制度缺損問題主要包括專門性法律法規(guī)的缺失、績效評價體系的缺損等方面；倫 理失范問題主要有經(jīng)濟倫理失范和行政倫理失范的等維度；監(jiān)管缺失問題主要體現(xiàn)在監(jiān)管主 體單一、監(jiān)管內(nèi)容混亂等方面。
3)針對公共體育場館民營化遭遇的若干瓶頸問題，提出樹立深層次的民營化理念以及公眾 服務理念、完善民營化法律制度結(jié)構(gòu)與績效評價體系、規(guī)范民營化經(jīng)濟倫理與行政倫理、明 確多元監(jiān)管主體與監(jiān)管內(nèi)容等破解瓶頸問題的思考與對策。
4)公共體育場館民營化是不斷發(fā)展與完善的過程，隨著市場化與民營化的深入，還會遭遇 新的瓶頸問題，將在后續(xù)研究中不斷加以深化與探究。
參考文獻：
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［3］ 陸亨伯,謝萍萍,鄭棟.我國公共體育場館民營化經(jīng)營模式的選擇_基于典型體育場館 的分析［J］.北京體育大學學報，2008,31(1):5-7.
畢業(yè)論文提綱格舉如下，請參考：
一、序論：
1 知情同意權(quán)的概念;
最早見于1946年《紐倫堡法典》規(guī)定：不取得病人或當事人在自由意志下的知情同意，就不許對他們進行任何醫(yī)學實驗。
(簡介一些學者有代表性的定義，及筆者認同的概念。)
2 知情同意的法律依據(jù)、內(nèi)容;
《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《醫(yī)療事故處理條例》。
從合同方面而言，患者的知情同意權(quán)與醫(yī)生的充分說明義務是醫(yī)療合同中兩項相對應相聯(lián)系的重要內(nèi)容。
(依據(jù)上述法律法規(guī)以及合同權(quán)利義務的相對性原理，概述知情同意的內(nèi)容。)
二、本論：
3 知情同意的實施;
3.1知情同意的主體;(依據(jù)《民法通則》中關(guān)于民事主體的有關(guān)規(guī)定分析知情同意的主體范圍。)
依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，知情同意權(quán)的主體主要有以下幾種：
3.1.1患者本人;
3.1.2法定人;
3.1.3委托人
3.2知情同意的表示形式;(分別闡述各種知情同意表示形式在實踐中的具體適用。)
《民法通則》中關(guān)于民事活動形式的規(guī)定同樣適用于知情同意。知情同意的實施形式大體有以下幾種形式：
3.2.1口頭告知形式;
3.2.2書面告知形式;
3.2.3特定告知形式;如行為認可形式，數(shù)據(jù)電文形式(包括電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件)。
4 知情同意的條件;(分析知情同意所應遵循的條件或原則。)
4.1患者享有全面的知情權(quán)利;
4.2患者有作出決定的認知及行為能力;
4.3患者作出的決定是其個人意志的真實表示;
5 知情同意權(quán)實施的例外;(論述特殊情況下，從保護患者的決定權(quán)及醫(yī)師的專家職業(yè)特點出發(fā)，承認知情同意權(quán)實施的例外是十分必要的。)
這些例外情況可分為客觀事由和主觀事由兩類：
5.1客觀事由;
5.1.1緊急情況時;
5.1.2危險性程度非常輕微的情況下;
5.1.3法律有特別規(guī)定時;
5.1.4醫(yī)師治療的特殊權(quán)利;
5.2主觀情況;
如患者及其人以口頭、書面以及其它形式棄權(quán)。
6 知情同意實施中存在的問題;(分析問題，提出對策或建議。)
6.1強調(diào)患者家屬的知情同意，忽略了患者本人的知情同意;
6.2某些醫(yī)生忽視患者的知情同意，擅自作出醫(yī)療決定;
6.3知情同意的實施未充分遵循法定的程序、形式;
6.4醫(yī)生沒有真正向患者提供全面真實的信息;
三、結(jié)論：
知情同意是一個重要的倫理原則，它與人的尊嚴、權(quán)利和利益密切相關(guān)。是否尊重人們的知情同意權(quán)，歷來都是醫(yī)事法學研究中的一個重要課題，尤其在涉及人體受試者的生物醫(yī)學研究中，這個問題更加突出。在進入新的市場經(jīng)濟時代，現(xiàn)代醫(yī)患關(guān)系正在向著指導、合作型以及新型的共同參與型醫(yī)患關(guān)系改變。尊重患者的知情同意權(quán)實際上是對患者的人格權(quán)、自主權(quán)、健康權(quán)充分尊重的具體體現(xiàn)。
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公共事業(yè)管理專業(yè)培養(yǎng)目標
培養(yǎng)目標：本專業(yè)培養(yǎng)德、智、體、美全面發(fā)展，具有理論素養(yǎng)和現(xiàn)代公共精神，掌握管理學、政治學、社會學等學科基礎知識，通曉公共事業(yè)管理基本理論和技術(shù)方法，具備較強的公共事業(yè)管理實務操作能力以及良好的語言表達和人際溝通能力，能在各類公共事業(yè)單位、社區(qū)、社會服務機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會以及政府機關(guān)從事公共事業(yè)管理與服務工作的高素質(zhì)應用型人才。
公共事業(yè)管理專業(yè)就業(yè)前景
公共事業(yè)管理專業(yè)在西方發(fā)達國家的開設具有較長的歷史，已發(fā)展成為一個成熟的專業(yè)，并且隨著社會分工的細化，該專業(yè)在西方發(fā)達國家已呈細化的趨勢。
公共事業(yè)管理專業(yè)作為新興學科，其社會需求十分強烈，而且需求量極大，這是我國繼經(jīng)濟體制改革、政府體制改革后事業(yè)組織管理體制的改革形勢所決定的。
要建立政事分開、管理自主科學、面向社會、獨立的社會主義事業(yè)單位，沒有眾多的高層次的公共事業(yè)管理人才是不行的。另外公共事業(yè)管理專業(yè)學生還可以參加國家公務員考試進入政府系統(tǒng)，參加MPA考試進行進一步深造。因此，無論從社會發(fā)展對人才的總需求，還是從畢業(yè)生就業(yè)和進一步深造來看，其專業(yè)發(fā)展前景都十分看好。
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從單維度轉(zhuǎn)向多維度研究
《中國社會科學報》：請您談談十六大以來行政管理學研究取得了哪些成就。
高小平：概括地說，行政管理學研究在三個方面取得了積極進展：一是基礎理論的創(chuàng)新，加強了對公共管理、公共政策、公共服務理論的研究，為建立中國特色的公共管理學、完善行政管理學做出了有益的探索。二是政府管理實踐問題的研究，加大了行政改革、應急管理、社會管理和政府服務等方面的研究力度，為推進政府改革、提高行政能力、實現(xiàn)決策的科學化民主化作出了貢獻。三是行政管理技術(shù)與方法的創(chuàng)新，更加重視實證研究、案例研究、比較研究等方法，為政府引入績效管理、目標管理、質(zhì)量管理、人力資源管理、網(wǎng)絡管理的方法提供了理論與技術(shù)咨詢服務。
《中國社會科學報》：十年來，行政管理學的成就是在什么樣的背景下取得的？有哪些鮮明的特點？
高小平：改革開放以來，我國政府行政管理體制的調(diào)整、發(fā)展歷程，可以從改革和創(chuàng)新兩個維度來分析，并劃分為兩大階段。從1978年到2002年，是以改革為引領(lǐng)、創(chuàng)新蘊涵其中的時期，重點放在改革計劃經(jīng)濟下形成的傳統(tǒng)行政管理體制、職能和組織結(jié)構(gòu)；2002年之后，進入到改革和創(chuàng)新并重、創(chuàng)新引領(lǐng)的時期，重點是按照完善社會主義市場經(jīng)濟的要求和加入世界貿(mào)易組織的承諾，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新行政流程、工作方式和運行機制。近十年正處于第二個階段的開始期，或者說是兩個階段的轉(zhuǎn)換期。我們分析行政管理學研究取得的成果不能離開這個背景。
通過回顧可以發(fā)現(xiàn)，十年來我國行政管理學從研究改革為主向改革與創(chuàng)新并舉發(fā)展，從研究實踐為主向理論與實踐緊密結(jié)合發(fā)展，從通過個別問題的拓延性研究為主向系統(tǒng)化研究指導下的對策研究為主發(fā)展。行政管理學研究從以往的單維度研究（適應經(jīng)濟發(fā)展的要求）轉(zhuǎn)向多維度、全景式、精細化研究，在政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設五大體系相協(xié)調(diào)的中國特色社會主義理論語境中建立行政管理研究的新坐標。
借鑒國際成果 打造中國特色
《中國社會科學報》：在行政管理學發(fā)展進程中，國際學術(shù)流派和中國傳統(tǒng)行政管理思想產(chǎn)生過重要影響？
高小平：對。人類關(guān)于管理和治理的研究是一個開放的領(lǐng)域，其知識體系呈現(xiàn)交叉性、輻射性和融合性。我國行政管理學研究不斷深入，得益于學科的分化整合過程與國際化“生態(tài)”的有機結(jié)合。行政管理學是綜合性學科，科際整合特征比較明顯，研究行政管理學必須研究行政生態(tài)，即行政的經(jīng)濟生態(tài)、政治生態(tài)、社會生態(tài)以及學科生態(tài)，才能獲得“生態(tài)動力”。
轉(zhuǎn)貼于
中國行政管理學的發(fā)展，在很大程度上也得益于借鑒國際上的研究成果。國內(nèi)多家學術(shù)研究機構(gòu)和學者翻譯了一大批國外行政管理學領(lǐng)域的經(jīng)典著作、教材，向國內(nèi)學術(shù)界和實務界介紹西方行政管理學理論和實踐的最新發(fā)展動態(tài)，舉辦或參加國際性的學術(shù)研討會。從2005年至今，由中國行政管理學會發(fā)起，電子科技大學與國際知名學術(shù)機構(gòu)共同主辦的公共管理國際會議連續(xù)舉辦了五屆。
與此同時，我國學者注重行政管理學的中國化，打造中國特色的行政管理學，其在學科和理論上的影響力已超越了行政管理學自身的范圍，成為中國化的一個重要組成部分。
為了把行政管理學科的基礎打造得更加牢固，我國行政管理學研究者不斷加強對行政管理基礎理論和深層次問題的研究，展開了行政哲學、行政方法論、公共性思想、行政戰(zhàn)略、行政倫理等內(nèi)容的思考，十分關(guān)注中國傳統(tǒng)行政管理思想對現(xiàn)代化的意義。2003年4月，中國行政管理學會與南京財經(jīng)大學聯(lián)合召開“全國行政哲學研討會”， 此后每年或兩年召開一次行政哲學研討會，聚集了國內(nèi)行政哲學研究的力量，涌現(xiàn)了一批有較高質(zhì)量的論文，深化了對行政哲學本身及相關(guān)問題的研究。這對于運用傳統(tǒng)行政管理思想去研究和解決全球化背景下行政理論和實踐中存在的問題，探索行政活動的本質(zhì)和規(guī)律，建立學術(shù)理性規(guī)范，具有重要意義。
積極為政府管理改革建言獻策
《中國社會科學報》：行政管理學是一門應用性學科，請您談談這十年來行政管理學研究是如何為政府改進行政管理發(fā)揮作用的。
關(guān)鍵詞：土地倫理；城鎮(zhèn)化；土地可持續(xù)利用
城鎮(zhèn)化建設將會是未來中國擴大內(nèi)需的重要潛力所在，而在城鎮(zhèn)化建設的過程中，如何合理利用土地資源，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用則是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。目前，關(guān)于土地可持續(xù)利用的研究，大多側(cè)重于行政、經(jīng)濟、法律等視角下的定性分析，而較少從倫理道德的層次看待土地利用問題。本文在借鑒前人研究成果的基礎上，試圖從土地倫理學的視角出發(fā)，以湖南省湘潭市為研究案例，采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法，探討城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用問題，希望能引起更多人對土地倫理問題的關(guān)注，實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展目標。
1.土地倫理與土地可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系
1.1土地倫理利用促進土地的可持續(xù)發(fā)展
土地倫理視人類為自然生態(tài)群落共同體中的一員，它暗含著對每個成員的尊敬，也包括對共同體自身的尊敬，人類有義務尊重共同體中其他成員和共同體自身利益。土地倫理利用的基本理念與原則是符合土地可持續(xù)發(fā)展要求的。土地倫理利用充分尊重自然規(guī)律，又考慮到土地利用的實際，它與土地利用的經(jīng)濟措施、行政措施、法律措施一起服務于土地的可持續(xù)利用。相比于其他措施，土地的倫理利用更能在意識上，價值觀上引導土地的合理有序利用，滿足當代和后展對土地的需求。
1.2土地的可持續(xù)發(fā)展進一步要求堅持土地倫理
實踐是檢驗真理的唯一標準，成功的實踐需要正確理念的指導。我們在土地倫理觀的指導下，合理規(guī)劃土地，節(jié)約土地資源，促進人與自然和諧相處，努力實現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展。土地的可持續(xù)發(fā)展，反過來讓人類更加堅信土地倫理觀的指導作用，從而把人們對土地利用的態(tài)度和管理決策上升到倫理道德高度，使可持續(xù)土地利用行為建立在倫理道德上，自覺地背負起土地可持續(xù)利用的責任。
2.湘潭市城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用水平評價
2.1城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用的目標
城鎮(zhèn)土地可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展理論在土地利用方面的具體體現(xiàn)，其利用目標具體表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、社會可持續(xù)發(fā)展等三個方面。應該說城市最稀缺的要素就是土地，最難以調(diào)和的關(guān)系是人地關(guān)系，土地可持續(xù)利用是城市可持續(xù)發(fā)展的根本。相對于功利主義的經(jīng)濟理論，可持續(xù)發(fā)展理論更加注重代際公平，公平公正分配，城鎮(zhèn)土地可持續(xù)利用更加突出土地倫理理念。然而在土地利用的實踐過程中，常常出現(xiàn)與這些目標相沖突的情況。因此要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用的目標，就必須在土地利用的實踐中協(xié)調(diào)好經(jīng)濟、社會、生態(tài)三個子系統(tǒng)之間的矛盾。
2.2土地可持續(xù)利用評價過程
土地的可持續(xù)利用評價一般經(jīng)歷以下步驟：制定土地可持續(xù)利用評價計劃；資料的收集與整理；選取評價指標；評價指標的權(quán)重及目標值的確定；分別進行自然生態(tài)環(huán)境評價，經(jīng)濟評價，社會評價；可行性分析；信息反饋與診斷等。由于城市土地的利用是動態(tài)的，每一年的具體情況都是不一樣的，因此要依據(jù)城市發(fā)展的實際情況，適時的對評價指標以及相應的權(quán)重進行修改，進行動態(tài)監(jiān)控。
2.3 土地可持續(xù)利用評價方法
（1）評價指標 城市土地可持續(xù)利用指標是衡量城市土地資源、經(jīng)濟、社會和環(huán)境長久健康持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的標尺，其主要標準為：土地利用是否合理、高效，能否為城市居民的生產(chǎn)和生活提供良好的生活條件和環(huán)境條件。參照《湖南省土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）》與《湖南省湘潭市土地利用總體規(guī)劃（2006——2020）》，選取了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟、社會三個指標作為評價因子，又具體細分為人均用地面積、居住用地比重、市政公共設施用地比重、公共綠地比重、道路廣場用地比重、耕地年減少率、森林覆蓋率、飲用水源水質(zhì)達標率、工業(yè)固體廢物處理率、污水處理率、環(huán)境噪聲達標面積比重、GDP年增長率、人均國民生產(chǎn)總值、人均可支配收入、工業(yè)用地效率、城市更新改造投資占建設投資比重、城市化水平、人口密度、人口自然增長率、人均居住面積、人均公共設施面積、公共設施用地比重、城鎮(zhèn)失業(yè)人口占總?cè)丝诒戎氐?3個子評價因子（見表一）。本文根據(jù)湘潭市的實際，再結(jié)合筆者的理解，采用層次分析方法（AHP）確定了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟、社會等三類評價因子的權(quán)重以及各個單項評價指標的權(quán)重值，并進行了適當修正。
由表三可知，湘潭市2007年城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用水平為6627，2012年為80.45，根據(jù)國內(nèi)學者安東旭等人的研究結(jié)論（見表四），當土地可持續(xù)利用水平小于50時為非可持續(xù)利用階段；當介于50和70之間為可持續(xù)利用起步階段；當介于70和90之間為初步可持續(xù)利用階段；當大于90時為可持續(xù)利用階段。從2007年到2012年，即“十一五”期間土地的可持續(xù)利用利用水平由可持續(xù)利用起步階段發(fā)展到初步可持續(xù)利用階段，有了顯著的提升。相信隨著“長株潭”兩型社會建設的深入改革與發(fā)展，人們土地倫理利用觀念的進一步深入，將會更加注重土地可持續(xù)的發(fā)展理念，土地的可持續(xù)利用水平能夠進一步得到提高。
3.土地倫理視角下的城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用路徑選擇
本文運用定性與定量相結(jié)合的分析方法，探究了湘潭市城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用的水平，指出了目前湘潭市城鎮(zhèn)化土地利用過程中存在的若干問題。筆者在充分肯定經(jīng)濟、行政、法律等措施的基礎上，將著重從土地倫理學的角度提出幾點湘潭市城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用的建議。
3.1加強土地倫理教育與學習，樹立土地可持續(xù)發(fā)展觀念
理論是行動的指南，只有樹立了土地可持續(xù)發(fā)展的理念，才能在土地的利用實踐過程中，更加注重人與自然、資源、環(huán)境的關(guān)系，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。由湘潭市政府牽頭，在全市范圍內(nèi)開展土地倫理的教育與學習，主要針對國土資源局，環(huán)境保護局，規(guī)劃局。努力把土地倫理融入到個人的道德修養(yǎng)和社會價值觀中去，明確人類與土地的關(guān)系，增強倫理職責，端正土地利用態(tài)度，自覺地維護和實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。
3.2進行科學合理的土地規(guī)劃，將倫理標準與土地利用規(guī)劃相結(jié)合
科學合理的城市規(guī)劃不僅有利于城市各個功能作用的合理發(fā)揮，更有利于城市土地的可持續(xù)發(fā)展。土地管理者在進行土地規(guī)劃期間，應該融入土地倫理的理念，將土地倫理利用的理念體現(xiàn)到土地規(guī)劃工作的方方面面中去。湘潭市在進行城市規(guī)劃時，還應該廣泛聽取專家、學者、各派等各方面的意見，爭取做到科學合理。
3.3加強土地整理，集約節(jié)約利用土地
在土地利用的過程中應該遵循“控制總量、盤活存量、節(jié)約挖潛、集約高效”的原則。湘潭市的城市閑置土地利用，工礦廢棄地整理還有很大的空間。開展土地整理工作，不僅包括城市土地整理工作還包括農(nóng)村土地整理工作。針對建設用地的利用與整理，要積極盤活利用存量土地，最好做到不占用優(yōu)質(zhì)耕地。對于農(nóng)村土地整理，要充分尊重農(nóng)民的利益訴求。其主要內(nèi)容包括調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散土地、農(nóng)田整治，復墾廢棄土地，開發(fā)宜農(nóng)荒地，改善農(nóng)村環(huán)境，維護生態(tài)平衡等工作。
3.4切實保護耕地，并注重加強生態(tài)基礎性建設
在城鎮(zhèn)的過程中要完全避免破壞耕地是不可能的，但我們要盡量減少對耕地的占用和破壞，盡量選用山坡地或者質(zhì)量不好的土地。還要按照“占多數(shù)，補多少”的占補平衡原則，及時補充耕地。對于農(nóng)村宅基地也要進行嚴格規(guī)范，堅決執(zhí)行實行“一戶一宅”政策，對于違規(guī)建筑依法拆除，嚴禁將耕地用于宅基地建設。
保護生態(tài)環(huán)境還應加強森林公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)建設。保持生態(tài)公益林、江河及其他濕地等生態(tài)建設與環(huán)境保護用地的基本穩(wěn)定。積極培育人工林地，避免工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)破壞土地生態(tài)環(huán)境順應自然地形地貌的形態(tài)，按最大的適宜度安排各類用地；要綜合運用生物措施與工程措施重點加強對湘江、漣水等水源的保護，確保人畜飲用水安全。同時我們還應借鑒發(fā)達國家編制土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗，把生態(tài)保護建設和環(huán)境保護建設作為編制土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。（作者單位：湖南科技大學管理學院）
基金項目：2013年湖南省研究生科研創(chuàng)新項目：人口結(jié)構(gòu)變遷視角下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究，項目編號：CX2013B407
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根據(jù)對詩意化的理解，筆者把固化了的理性思維、唯科學主義；脫離生活情趣，按事先預設好的路徑、“范式”、框架進行邏輯演繹；按照利益最大化原則，進行有目的、有計劃的活動；刻板地貫徹某種理念，灌輸某種知識，或者掌握某種技能，而缺乏輕松、愉快的環(huán)境和積極向上的生活情趣。刻意把認識對象與我自體分離開來進行觀察、測量、研究的活動都認為是“反詩意化”的。就幼兒教育而言，“反詩意化”的活動讓幼兒產(chǎn)生“累”“疲倦”“逆反”“厭惡”“淡漠”“被迫”等多種不良情緒；通常這些活動主要分布在國家的幼兒教育行政控制、家庭教育、幼兒園教育以及各種針對幼兒設計的教育之中，其中幼兒園教育方面主要表現(xiàn)在，學校的教育理念、道德塑造、教育管理、教學活動、研究活動、幼兒保育等各個層面。
1．政府層面的“強大的外力”推進
近十年來，黨和國家高度重視幼兒教育的發(fā)展，頒發(fā)了一系列文件，提出了未來10年幼兒教育發(fā)展的宏偉目標和幼兒教育標準化建設的諸多措施。例如，《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》、《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年計劃》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》等。但是，從一系列文件中可以看出，政府的工作仍然僅僅停留在入園難、入學率等方面，還是式的命令式的宣言，主要是基于社會經(jīng)濟發(fā)展的邏輯來平衡幼兒教育的發(fā)展。政府總是強調(diào)教育要為社會服務，卻忽略了社會如何為教育提供更好的服務。政府是執(zhí)行者，往往把教育理論、信仰、觀念進行實體化建構(gòu)———貫徹落實。把所謂“頂層設計”向下落實到實踐；把崇尚唯理性、崇尚根據(jù)說、信仰、經(jīng)驗等等綜合實體擴展至幼兒園微觀環(huán)境、幼兒個體、教師個體的自由教育情境時，原有的生態(tài)和結(jié)果必將遭到破壞。
2．家庭層面的功利需求
現(xiàn)在家長生怕孩子輸在起跑線上，極其重視幼兒教育，普遍把幼兒教育拔高，把幼兒教育理解為知識學習和技能訓練。比如唱歌、演講、跳舞、繪畫、下棋、講故事、認識漢字、認識英語單詞、認識數(shù)字并會計算、會彈鋼琴、讀古書經(jīng)典、習武等等五花八門的內(nèi)容。林林總總的內(nèi)容也在各種培訓班、民辦幼兒園中大行其道，成了他們招生的資本和競爭優(yōu)勢。幼兒所掌握的知識、技能成了家長相互攀比的資本和衡量幼兒園教育質(zhì)量的潛在標準。此種功利邏輯本質(zhì)上是忽視幼兒生命成長的存在，忽略幼兒生命和生活體驗的存在，是違背自由生長邏輯的。
3．幼兒園研究與教學的“泛技術(shù)性”崇拜
不可否認，幼兒教育科學化大大推進了教育理性化進程，目前幼兒教育科學化已經(jīng)成為發(fā)展共識。但是科學化的前提是把幼兒對象化，即把幼兒作為研究對象，不是主體，所以幼兒研究和整個教育方式中都采用疏遠幼兒的方式。“它在本質(zhì)上是不關(guān)心人的，特別是對處于整體性中活生生的人性，它是不關(guān)心的。”長期以來，我們總認為教育是一種進步運動，歷時性向未來推展，今天的教育現(xiàn)實是教育史長河中的最高階段，并且還會向未來發(fā)展，它始終處于永不停息地向前流變過程中。我們所堅持與固守的教育觀是極端的信奉唯理主義建構(gòu)論的觀念，認為教育、人的發(fā)展都是被另外的“前者”“家長”“專家”設計的結(jié)果。有學者指出“一些科學化的教育論文只看見各種推演的公式和符號，貌似深奧復雜，但說的是淺顯道理甚至是常識，論文干癟癟的，沒有液汁；教育論文本就應該是有血有肉的，充滿思想和情感的。”
4．幼兒道德教育外在物理化推演
模式化的生活設計、成人化的生活構(gòu)想、競爭化的生活方式、抽象化的生活樣態(tài)使學生背離了美好生活的生存狀態(tài)。幼兒道德教育不是從兒童內(nèi)部品質(zhì)出發(fā)，不是內(nèi)涵化了的個人品質(zhì)和人文素養(yǎng)，而是外在的社會交往規(guī)約。把道德理解為倫理，是一種外在的一條條約束的規(guī)則，毫無生機和活潑性。遵守道德是一個物理過程———按規(guī)矩辦，而不是一個心理過程。當遠離了人群和懲罰，道德問題就集中爆發(fā)出來了。從兒童的天性中我們可以看到從未見過的善良、純潔、無邪與樸實，就“像一顆散落的種子，遠離人類的塵世。”而理性指的僅僅是使外部原則在人內(nèi)心內(nèi)化，并以之來修改自我的一套行使控制功能的“操作原則”。理性的這種規(guī)制功效保證了“好孩子”的形成，“好孩子”也發(fā)揮著理性的這種宰制功效。
二、反詩意化之緣由
教育經(jīng)歷了混沌的自然發(fā)展———理性的現(xiàn)代化建構(gòu)———后現(xiàn)代的逆襲三個階段。混沌自然發(fā)展階段不知道需要什么教育；理性現(xiàn)代化建構(gòu)階段則頂層設計、強勢推進、目標明確；后現(xiàn)代逆襲階段否定宏大，解構(gòu)整體，回歸自然進程。中國作為后發(fā)國家教育一般跟隨國家整體社會經(jīng)濟發(fā)展步伐，教育現(xiàn)代化正處于方興未艾的瘋狂階段，幼兒教育，具有顯著的數(shù)字刷新、宏遠規(guī)劃、頂層設計、技術(shù)崇拜、標準化建設、規(guī)范化管理、強力控制等特征。詩意化教育的提出，明顯是不合時宜的，也不可能成為主流觀點。顯然，幼兒教育的反詩意化問題究其本質(zhì)而言一定是現(xiàn)代性文明方式的結(jié)果。幼兒教育詩意缺乏在于幼兒教師的詩意、浪漫化情感的抑制。
1．專業(yè)的社會壓制
教師的權(quán)威性即職業(yè)的專業(yè)性是否得到社會的承認主要是專業(yè)知識、專業(yè)自、專業(yè)倫理三個因素能否得到有效發(fā)揮。然而當下普遍存在的問題：一是教師專業(yè)知識嚴重被學科知識所貶抑，許多人都認為教師知識足夠豐富就可以了，至于以緘默知識為主體的教育學、心理學、教學技能等方面的專業(yè)知識是可以忽略的。二是我國學校基本實行科層管理，行政決定一切，教師普遍無專業(yè)自，無法按自己的方式教學，領(lǐng)導要求怎么教學就怎么教學，教學規(guī)范是外推式的，這嚴重影響教師的專業(yè)執(zhí)教。三是教師倫理不是教師實踐智慧和個人品質(zhì)的外展，而是社會外在的、輿論式強迫的一道道規(guī)則和命令組合系統(tǒng)，從而使教師陷入了倫理困境。教師的專業(yè)得不到順利發(fā)展就會產(chǎn)生職業(yè)不自信，從而對自我生命意義的認識也逐漸脫離健康成長的軌道，甚至對自我生命輕視，致使教師自我潛在的職業(yè)憂患意識呈現(xiàn)出現(xiàn)實生命沉淪、疲倦、煩惱狀態(tài)。這些問題在幼兒教師中更為突出，幼兒教師地位低、職稱晉升難、待遇低、學歷低、男性少、隊伍不穩(wěn)定等特點不僅意味著幼兒教師專業(yè)資質(zhì)得不到保證和缺乏專業(yè)性權(quán)利，專業(yè)實踐常常遭遇外部行政命令、社會家長等方面的干預。比如行政部門經(jīng)常要求幼兒教師要承擔大量煩瑣的記載、摘抄、報告等文字工作，配合完成對外的招生宣傳和收費任務，有的幼兒教師時常被抽調(diào)去參加政府組織的舞蹈、唱歌比賽，甚至被抽調(diào)去行政部門搞接待等活動；也有家長建議在幼兒園安裝監(jiān)控設備以監(jiān)視教師行動；很多幼兒教師身心俱疲，幼兒教師似乎是誰都可以去做的職業(yè)，專業(yè)性得不到認可。
2．行業(yè)的標準規(guī)制
（1）幼兒教師培養(yǎng)目標標準化。
一是著眼國家長遠的教育功能和人才培育要求；二是以幼兒自身條件為基準的身體發(fā)展；三是解決幼兒的不良行為和習慣，引領(lǐng)品德發(fā)展；四是引導幼兒思考問題，促進其認知發(fā)展。
（2）幼兒教師能力評價標準化。
一是懂得幼兒身心發(fā)展規(guī)律；二是把握幼兒發(fā)展的影響因素；三是能夠觀察幼兒行為并作出正確的診斷和評估；四是具有和幼兒互動溝通的知識與能力；五是具有設計幼兒教育環(huán)境刺激的社會能力；六是具有與社會尤其是家長、教育主管領(lǐng)導的溝通能力；七是組織和開發(fā)教育資源尤其是園本課程、潛在課程的能力。
（3）幼兒教師教學行為標準化。
教學的任何一個細節(jié)都必須規(guī)范實施，如現(xiàn)代性典型教育家馬卡連柯曾經(jīng)這樣告誡師范教育一樣：“高等師范學校應當用其他方法來培養(yǎng)我們的教師。如怎樣站、怎樣坐、怎樣從桌子旁邊的椅子上站起來、怎樣提高聲調(diào)、怎樣笑和怎樣看等等，如果沒有這些技巧，那就不能成為一名好教師。”
3．思維的形式化限制
有關(guān)幼兒教育的研究，必須深刻認識幼兒，深入研究幼兒，才可能做出專業(yè)的判斷，才可能教育好兒童。兒童發(fā)展所受的相關(guān)刺激的制約因素、必須進行微觀的因子分析、相關(guān)分析，做出量和質(zhì)的結(jié)論。這是目前國際幼兒教師教育最為重視也是學術(shù)研究最為迫切的需要。認知方法（是什么，內(nèi)涵與外延）———理解方法（歷史、背景和意義）———應用方法（定義域與技巧）———研究方法（根據(jù)與改進），從而形成一條準科學的思維路徑。從研究成果表達方式上看，教育研究有文學性與科學性兩種基本的表達方式。當下，由于科學性表達過于追求理性思辨或?qū)嵶C說明，忽視了人的個體生活體驗，日益受到一些研究者的懷疑，也直接導致教育研究出現(xiàn)了一種以敘事研究為代表的文學性表達，它試圖掙脫教育學的概念框架與理論譜系的束縛，直接把教育研究指向教育活動的現(xiàn)場與個體的切身體驗。有關(guān)幼兒教學方面，幼兒教師需要更加規(guī)范工作。把理論知識應用于實踐，學以致用。建立標準化反思系統(tǒng)，軟件化運行，填表式嵌入和拓展，做到可評估、可參閱、可借鑒、可促進。
三、回歸詩意化特質(zhì)
新世紀以來，受后現(xiàn)代主義哲學影響，整個教育界都意識到了尋求境域性、真實體驗感的重大意義，教育哲學、教育社會學、教育人類學、品德教育等學科的地位仍然是重要的，以統(tǒng)計概率論為基礎的追求宏大規(guī)律性的教育科學化情結(jié)得到了一定的釋放。基礎教育界，在教育理念、研究方法、課程設計、課堂教學等多個層面也興起了一場規(guī)模空前的改革運動。一些幼兒教育者嘗試使用敘事、日記、隨筆、版畫、漫畫、微片等情感豐潤的方式來詩意化幼兒教育。以某些幼兒、幼兒教師、幼兒園為個案的情景式問題呈現(xiàn)，境遇式教育遭遇，更加凸顯了微弱的個體的現(xiàn)實教育境況。從在臺上的宏大理論的宣講到進入幼兒園、進入課堂、進入社區(qū)、進入家庭去考察幼兒的生活路徑和聆聽他們的生命述說，分享他們的快樂和分擔他們的痛苦的學術(shù)和教育理路不斷清晰。但是這種后現(xiàn)代哲學指引下的研究和教育方式，仍不是學術(shù)界的主流，還缺乏自覺性，常被那些宣揚宏大理論的專家斥責為“小兒科”“非主流”。筆者認為要走出現(xiàn)代性教育科學化藩籬，使詩意化幼兒教育成為一種教師自覺。研究專家和一線教師都必須從生命、人性的高度再認識兒童以及反思與解構(gòu)當下幼兒教育研究、教學、管理范式。
1．再認識兒童———詩意存在的繼續(xù)
對兒童身心發(fā)展規(guī)律的認識是幼兒教育的理論基礎和前提，并且這也是教育心理學、兒童心理學長期所關(guān)注的焦點。我們這里提出的對兒童再認識，顯然不是科學規(guī)律、心理發(fā)展層面的認識，而是哲學意蘊上的“幼兒存在”精神指向和生命意義的再認識。幼兒不是一個抽象的、現(xiàn)成的、給定的實在，而是一個變動的、開放的、發(fā)展的、可能性、延展性個體。在各種活動中，體現(xiàn)自己的性格、情緒、認知和意志，表現(xiàn)出獨特的氣質(zhì)特征。各種心理指數(shù)的發(fā)展，既面向活動本身，又最終體現(xiàn)一種終極的生命意義。幼兒教師、家長、各種幼兒教育組織和管理部門，對兒童的認識是一種“外在式”的推定、估計。對兒童的認識離開了兒童自身，離開了他們神秘的心靈家園，此種認識不是本真的，是一種“評價”。正如劉鐵芳教授所言：“兒童總是以想象的方式建構(gòu)世界與自我之間的生動聯(lián)系，不斷地喚起兒童對周圍事物的想象，以豐盈年少個體生命內(nèi)涵的基本路徑。兒童與自然的交往中的游戲與勞作以及對自然事物的想象，構(gòu)成一個人與自然之親緣性的原型，開啟個人通往自然之生命向度；兒童之間、兒童與成人之間的游戲與交往構(gòu)成個人與他人交往之原型，兒童時期與人交往的豐富性奠定一個人向他人敞開的生命之維；兒童時期的童謠、故事、閱讀、民俗、儀式等具有文化意味的生命體驗，構(gòu)成一個人向歷史與文化世界開啟的生命原型。”
2．“后常規(guī)”———幼兒教育“前范式”解
庫恩與波普對“范式”都有深入的研究，是對科學研究本身理性化的啟蒙與反思。科學、理性、形式邏輯、數(shù)學演繹確實是現(xiàn)代文明的精髓，用“理性”武裝了人們的頭腦，極大地促進了人們的認識和社會物質(zhì)財富的豐盈。科學、理性的威力得以完全呈現(xiàn)和推進，依靠的是科學研究者即“學術(shù)共同體”緘默的“范式”承認，一旦范式穩(wěn)定存在便成了“常規(guī)”。當然，范式、常規(guī)不僅僅表現(xiàn)在科學研究領(lǐng)域，在組織管理、課程教學設計等方面都存在著。就幼兒教育而言，幼兒教育的課程教學體系、教育方法、管理組織、研究設計基本上都概念化、模式化了，有著清晰的操作流程即“常規(guī)”。范式是“學術(shù)共同體”“管理共同體”等潛在承認的，即同行默認。但是，常規(guī)遭遇了“詩意”的困境，一切常規(guī)化，詩意便蕩然無存。庫恩的范式理論使人們研究和管理模式化，思維清晰化，評價標準化，找出了專業(yè)與非專業(yè)的邊界，極大地提高了工作效率，學術(shù)大生產(chǎn)、組織大發(fā)展、圈內(nèi)的溝通交流從而有了可能。但是，對非專業(yè)人士、圈外人士、跨界人士、藝術(shù)人士、浪漫主義者、創(chuàng)作者、靈魂存在者、原本主義者卻是巨大的桎梏。“后常規(guī)”的概念是英國科學與社會聯(lián)合會主席拉維茲博士在上個世紀末提出的。他說：“科學共同體不像庫恩描寫的那樣平靜、單調(diào)，‘常規(guī)’對跨界成員來說缺乏規(guī)范性的力量。”“后常規(guī)”在于破解前范式的習慣勢力、固定結(jié)構(gòu)和關(guān)系。用無序、混沌、模糊、靈感、頓悟、感覺、直覺、創(chuàng)生來獲得科學研究和管理的新思維和新力量。
四、結(jié)語
關(guān)鍵詞：高校教學管理倫理；“責、權(quán)、利”異化；公共責任弱化
中圖分類號：G640文獻標識碼：A文章編號：1673-260X（2016）01-0190-03
高校教學管理倫理是公共管理領(lǐng)域的規(guī)范體系，它以“責、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎，協(xié)調(diào)學生和教師、高校、教育主管部門、社會之間的利益.高校教學管理倫理建設有其客觀必要性.公共管理倫理研究在不斷嬗變，建設高校教學管理倫理順應了皮埃爾?布迪厄(PierreBourdieu)場域理論.依據(jù)“場域”理論，現(xiàn)代公共管理有自己明確的“場域”，“場域”內(nèi)會形成明確的“慣習”，“慣習”因規(guī)范和指導“場域”內(nèi)成員的行為而成為公共管理倫理.在我國，高校管理主體，包括教育主管部門、高校、教師必須聯(lián)合起來，將教學管理倫理作為本“場域”內(nèi)部的一種“慣習”進行建設和發(fā)展.包括高校教學管理權(quán)在內(nèi)的公共權(quán)力的行使，必須間接或直接對人民負責，實行責任行政，承擔包括道德責任在內(nèi)的公共責任.[1-2]
1問題的提出
隨著我國高等教育的迅猛發(fā)展，近幾年國家反復強調(diào)要重視提高高等教育質(zhì)量，出臺了許多重要文件，包括《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》、《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》（教高[2012]4號）（簡稱“高教30條”）.這些文件集中表述了新時期我國高等教育質(zhì)量的頂層設計.其焦點在于培養(yǎng)人才，為此需要把教育資源和高校工作重點集中到強化教學環(huán)節(jié)、提高教學質(zhì)量上來.當前我國高校教學管理者是否承擔起足夠的應然公共責任？我國高校教學管理倫理的現(xiàn)狀如何，該從何處著手建設？教育管理中存在著對教學管理倫理的訴求.教師必須適當擺脫行政命令的控制，使學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力和諧相處，保證學術(shù)者和行政者各自承擔自己的應然責任.這是學校教學管理倫理建設的必然要求.[3]
但在當下，我國大學教學管理的倫理危機日漸凸顯，突出表現(xiàn)在高校教學管理行政化比較嚴重，一定程度上缺失教師民主.為此，教學管理正在呼喚倫理管理，唯有倫理精神才能彌補大學教學管理服務意識的不足，才能預防和消除教學管理的物化依賴、功利膨脹.同時，教學管理倫理也要介入對學生的管理.一方面，教師要借助教學倫理去指導自己管理學生.另一方面，還需要有教學倫理來約束教師的服務.第三，在當前我國高校教學中，教學質(zhì)量的提高不能僅靠出臺更多的法規(guī)、文件、章程，其背后起支撐作用的教學管理倫理更需要得到鞏固和加強.我國高校教師提供的教學服務是一種公共服務，依托的是公權(quán)，這種公權(quán)源于社會對教學服務涉及的專業(yè)所取得的成就和進步的認可，它合法轉(zhuǎn)化為教師教學的自.但是，在當前我國教學實踐被劇烈地工具化、技術(shù)化的大背景下，教師有意無意傾向于忽略這種自的有限性而趨向功利，可能會造成學生利益受損，因而合理規(guī)定教學活動管理者的權(quán)力邊界就顯得十分必要.[4]總體來看，國內(nèi)外對教學管理倫理的研究還處于起步階段，其中專門研究高校教學管理倫理的論文很少，已有研究也存在明顯的不足，主要表現(xiàn)在：第一，認同的多，研究的少.即使有，也是淺嘗澈止，鮮有進一步的后續(xù)跟進.知與行，不甚協(xié)調(diào).第二，少有研究能從公共管理學范式下探究教學管理倫理的建設.第三，局部的多，系統(tǒng)的少.以管理學視角來探究教學管理倫理的研究，在總體上缺乏較為嚴密的管理學研究方法，對高校組織中各行為主體的“責、權(quán)、利”分析欠缺.
2研究方法和過程
本研究采用管理者與管理對象間“責、權(quán)、利”關(guān)系分層分析法，自下而上，對我國公立高等學校教學管理系統(tǒng)中的教育主管部門、高校、教師各自的應然和實然公共責任進行對比，分析我國高校教學管理倫理現(xiàn)狀及其癥結(jié)，初探我國高校教學管理倫理建設.
2.1教師教學活動中的“責、權(quán)、利”
2.1.1學生和教師的應然“責、權(quán)、利”
學生進入大學后，其義務是遵守所屬高校各項管理制度.經(jīng)過四年本科學習，他應當獲得工具性、人文社會科學性、自然科學性、學科基礎性和專業(yè)性等五種知識，進而獲得基礎能力、專業(yè)能力和專業(yè)創(chuàng)新能力，這些知識和能力構(gòu)成學生所獲之利的實質(zhì)內(nèi)容，形式上表現(xiàn)為盡量高標準地獲得畢業(yè)證和學位證.為了落實自身責任，依據(jù)權(quán)責對等原則，他就必須要擁有自主學習（包含自主選擇專業(yè)）的權(quán)力，以此保證教與學的匹配和均衡.學生自主選擇專業(yè)的權(quán)力盡管在《高等教育法》中沒有被明確指出，但在《普通高等學校學生管理規(guī)定》中的第十八條中得到明確表述，即“學生可以按學校的規(guī)定申請轉(zhuǎn)專業(yè)”.隨著學生進入大學，給學生講授公共基礎課、學科基礎課、專業(yè)課的教師有了自己的服務對象.相應地，教師需要承擔起傳授知識、使學生獲得專業(yè)能力的責任.教師天然地是教學活動管理的主體，擁有“教什么”、“怎么教”和評定學業(yè)成績的權(quán)力.
2.1.2學生和教師的實然“責、權(quán)、利”
我國高校學生一般在入學后的第二學期或第二學年自主選擇轉(zhuǎn)專業(yè).同樣，在評教方面，學生也有權(quán)力對教師教學效果做出等級評價，但評價結(jié)果的利用權(quán)在高校.同是權(quán)責對等，學生的責任就如《普通高等學校學生管理規(guī)定》所言：努力學習，完成規(guī)定學業(yè).但顯然，失去了“樂學”的學，更大程度上是為了畢業(yè)、獲得學位.教師在教學時，在符合教育部《普通高等學校本科專業(yè)目錄》規(guī)定的框架內(nèi)，行使“教什么”的權(quán)力.但是，面對學生普遍現(xiàn)實的為了畢業(yè)、為了獲得學位，“老師讓我課程考試過關(guān)吧”的訴求，教師授課內(nèi)容較易呈現(xiàn)出教學重點與考點有較高程度吻合的特征.由此，《教師法》所賦予教師的評定學生學業(yè)成績的權(quán)力，在教學實踐中某種程度地成為了教師的職責.
2.2高校教學管理中的“責、權(quán)、利”
2.2.1高校和教師的應然“責、權(quán)、利”
《教師法》規(guī)定，教師教學的基本職責是服從學校教學管理組織的開課安排，完成高校規(guī)定的年教學工作量，保證教學質(zhì)量.與其責任對等，教師擁有進行教育教學活動、開展教育教學改革和實驗的權(quán)力.教師履行職責后，依據(jù)職稱高低的不同，領(lǐng)取不同的基本工資、不同的課時課酬.依據(jù)《高等教育法》，在教學管理方面，高校的權(quán)力是以培養(yǎng)人才為中心組織和實施教學活動、使教學質(zhì)量達到國家規(guī)定的標準，其承擔的教學管理職責的核心是為教學活動做好服務.通過服務性管理，高校獲得有質(zhì)量保證的教學活動的順暢運轉(zhuǎn).
2.2.2高校和教師的實然“責、權(quán)、利”
教師依照學校規(guī)章制度，憑借“怎么上”的權(quán)力去上好課.各高校在教師“怎么上”的問題上也都有自己的規(guī)章制度，如有些高校實施授課視頻監(jiān)控，指定教學用書，對考試形式明確限定等，這些行為在一定程度上使教師“怎么上”的權(quán)力受限，導致其教育教學改革和實驗活動有時不夠徹底，大多以成果的形式“被發(fā)表”出來.在這樣的“權(quán)力”背景下，教師的責任由保證教學質(zhì)量轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨ＷC教學”，教師也由此穩(wěn)定住自己的職業(yè)根基.高校承擔的核心教學管理職責是搭建學科和專業(yè)平臺，組織和管理專業(yè)課程建設，供應和建設教材，管理和組織實驗實習實訓，改革和研究教學，負責制定各類教學管理規(guī)章制度，監(jiān)控教學質(zhì)量和評估等.這些過程控制構(gòu)成了高校行使權(quán)力的實質(zhì)內(nèi)容，其結(jié)果是高校在教學管理職能中的控制職能得到較強發(fā)揮.
2.3教育主管部門的“責、權(quán)、利”
2.3.1教育主管部門和高校的應然“責、權(quán)、利”
相對于教育主管部門，高校的職責是根據(jù)國家教育方針政策，通過傳授知識、創(chuàng)造知識、傳承文明、提供公共服務的途徑培養(yǎng)國家需要的人才.高校對教育主管部門履責后，獲得教育主管部門對高校提供的包括高等教育公共預算在內(nèi)的資金和政策支持.依據(jù)公共管理理論，教育主管部門有提供包括高等教育在內(nèi)的公共和準公共物品與服務的義務，教育主管部門有責任向作為事業(yè)單位的，不能以營利為目的的高校提供政策保障，尤其是經(jīng)費支持.由此，教育主管部門也就獲得了對公立高校的行政支配權(quán).通過舉辦和管理高等教育，向社會提供具有較高專業(yè)技能的人才，教育主管部門獲得不斷提高增進社會公共利益的能力.
2.3.2教育主管部門和高校的實然“責、權(quán)、利”
依據(jù)應然職責的要求，高校對教育主管部門最重要的職責是保證教學質(zhì)量，接受、通過本科教學評估并保持合格或優(yōu)秀水平.達到不同級別的教學管理指標后，各高校將獲得教育主管部門不同內(nèi)容的鼓勵辦學政策、尤其是不同數(shù)量的辦學資金支持.由此，行政關(guān)系將高校與教育主管部門緊密相連.教育主管部門方面，高等教育主管部門在對高校實施質(zhì)量評估和專業(yè)認證、引導高校實施教學改革等方面，取得了較好的成績.但是，正如《高等教育法》實施意見中指出的，在這些工作中，命令加控制的傾向較為明顯，導致當前我國高校自我發(fā)展、自我約束的能力總體上還比較弱，面向社會依法自主辦學的運行機制還沒有很好地建立起來，高校總體教學質(zhì)量還有待提高，教育主管部門提升人才培養(yǎng)質(zhì)量這一公共利益的能力還需要得到進一步加強.
3研究結(jié)果
高校教學管理“責、權(quán)、利”異化，導致人才培養(yǎng)系統(tǒng)中教育主管部門、高校、教師所承擔的公共責任被弱化.具體而言，教師傳授知識、使學生獲得專業(yè)能力的責任轉(zhuǎn)化成了保證學生畢業(yè)的責任，高校為教學活動做好服務的責任轉(zhuǎn)化成了規(guī)制教學過程的責任，教育主管部門支持高校自我發(fā)展、自我約束和面向社會依法自主辦學的責任轉(zhuǎn)化成了管控高校辦學的責任.公共責任不協(xié)調(diào)以致弱化的結(jié)果，是高校教學質(zhì)量欠優(yōu)，人才培養(yǎng)質(zhì)量欠佳.公共利益受損使我國高校教學管理倫理存在一定程度的缺失.
3.1教師的“責、權(quán)”異化
依據(jù)教育部于2005年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》中有關(guān)學籍管理的規(guī)定，學生能自主選擇專業(yè)、分階段完成學業(yè)等，但有效使用這些選擇權(quán)在廣大學生中并未形成常態(tài).學生關(guān)注的往往不是“老師教什么和怎么教”，他更多地在乎自己能不能拿到學分.相應地，教師的職責一定程度轉(zhuǎn)化為讓學生順利畢業(yè).
3.2高校的“責、權(quán)”異化
高校的應然職責是為教師提供課堂教學、實驗實訓條件，這種保障本質(zhì)是一種服務.但實際情況是服務可能會被附加一些條件，其綜合效應一定程度上限定了教師怎么教.從服務教師“怎么教”到規(guī)定教師“怎么教”，意味著高校應盡的職責一定程度上轉(zhuǎn)化為行使的權(quán)力.
3.3教育主管部門的“責、權(quán)”異化
受計劃經(jīng)濟管理模式的影響，我國高校投資主體仍然較為單一，全面推進包括依法治學治校在內(nèi)的法制建設還在實施中，教育主管部門對高校的教學管理模式依然是“目標+過程”的管理，教育主管部門對高等教育“支持的職責”一定程度上轉(zhuǎn)化為“控制的權(quán)力”.
4高校教學管理倫理建設
教學管理的手段被目標化是我國高校教學管理責權(quán)異化，進而導致教學管理倫理存在一定程度的缺失.我國高校教學管理倫理建設的突破口在于，明確教學管理目標與手段的不同，加強教育主管部門、高校和教師間“責、權(quán)、利”的相互協(xié)調(diào)，強化學生在教學活動中的主體地位，切實賦予學生能夠自主學習的權(quán)力.
第一，加強各學科專業(yè)特色建設，能不斷提高每個學生自身的專業(yè)優(yōu)勢感，不僅有助于消除學生轉(zhuǎn)專業(yè)的動機，反而有助于提高學生自己對最初所選專業(yè)的滿意度，這正是一種效率最高的自主學習.切實賦予學生自主學習的選擇權(quán)，形成教師自發(fā)有質(zhì)量地授課的市場機制，讓學生真正擁有自主學習的權(quán)力，使學生能夠?qū)δ骋唤處煛⒛骋粚I(yè)以及某一高校的教學質(zhì)量“說不”，促使教師之間、專業(yè)之間、高校之間產(chǎn)生“基于提高教學質(zhì)量以吸引學生”的競爭，是這種機制得以建立的關(guān)鍵.“以學促教”機制能很好地構(gòu)成當前我國高校教師應承擔的教學管理責任.引入競爭和消費者選擇，建立市場機制，提高行政管理效率，符合公共管理的本質(zhì)要求.
第二，加強實驗室、實踐實訓基地建設.通過指導學生在開放實驗室從事基礎研究，引導學生在社會實踐基地去發(fā)現(xiàn)、思考乃至解決社會迫切需要解決的問題，教師在科研方面的基礎和現(xiàn)實問題導向研究能力得到加強，教師自身發(fā)展與其教學質(zhì)量提高實現(xiàn)統(tǒng)一.而教師自發(fā)有質(zhì)量地授課，是高校履行好應然職責的必要條件.依據(jù)權(quán)變理論，管理者采用什么樣的管理方式，同其管理客體、管理環(huán)境的狀況密不可分.當前少部分教師敬業(yè)精神欠佳.各高校出臺的許多教學規(guī)章莫不是把原屬于最基本的教師教學管理倫理的道德原則，上升到制度層面加以確立，自然就將自己應然職責的內(nèi)容加深、范圍擴大.這似乎擠占了教師對教學活動的管理權(quán)，但其實很大程度上也是源于教師教學責任的異化.
第三，高校履行好應然職責是教育主管部門職責由控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹С值那疤釛l件.教育主管部門代表公眾對高等教育進行規(guī)劃、立法、審批、評判，制定教學標準,評估辦學能力,監(jiān)督教學過程，專一保障高等教育公平性，依法辦校，講究辦學效率，協(xié)調(diào)高校間的關(guān)系，這些活動都是支持而非控制性的.當然，要完成這種轉(zhuǎn)變，除了主動放權(quán)外，還需要改革現(xiàn)有的高等教育投資體制.以撥款為杠桿、以提供經(jīng)費作為條件介入高校教學管理過程.盡管這也是教育主管部門的責任，但是如果教育主管部門對高等教育的主要職責是宏觀調(diào)控和評價教學質(zhì)量，把社會各個層面的需求通過公共預算的形式反饋給高校，那么，依據(jù)《高等教育法》，使投資主體多元化，“建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應”，則能使這種反饋更直接.這并不意味著我國教育主管部門對高校教學管理權(quán)的喪失，實際上，高校管理體制和投資體制分離是一種趨勢.
參考文獻：
〔1〕張再生.西方公共管理倫理的嬗變與啟示[J].行政論壇，2014(5)：96-100.
〔2〕李全生.布迪厄場域理論簡析[J].煙臺大學學報(哲學社會科學版)，2002,15(2)146-150.
〔3〕王艷玲，茍順明．教師成為“反思性實踐者”：北美教師教育界的爭議與啟示[J]．外國中小學教育，2011(4)：53-57，65.
【關(guān)鍵詞】：行政程序 行政過程 正功能 負功能
一、問題的提出———行政過程論視角下的行政程序
據(jù)鹽野宏先生的觀點，行政過程是由復數(shù)形式的行為形式的結(jié)合乃至連鎖而構(gòu)成的。這些行為形式包括行政立法、行政行為、行政上的契約、行政指導、行政計劃等。所有上述行為形式所遵循的程序，便構(gòu)成了行政程序這一行政上的一般制度。如果將作為全體的行政過程稱為宏觀過程的話，那么，行政程序便可以作為微觀的過程來把握。[1]換句話說，如果我們將行政過程視為一個整體或系統(tǒng)，則行政程序構(gòu)成了這個整體或系統(tǒng)的一個部分。
行政程序相對于行政過程系統(tǒng)來說，應該具有滿足行政過程系統(tǒng)某種功能需求的客觀效果。也就是說，行政程序能夠起到促進行政過程的協(xié)調(diào)運行的某一方面的作用。類比生物學上的例子來說，“如果細胞生命要持續(xù)下去，血液就必須有足夠的速度來輸送活細胞所必需的氧氣”。[2]
行政過程就像是細胞，細胞需要氧氣，那么行政程序之于行政過程便如血液，其某種功能特征(比如說輸送速度)能夠滿足細胞的氧氣需要。因此，從客觀效果上可以觀察到，行政程序具備促進行政過程系統(tǒng)調(diào)適的功能。
不過，行政程序?qū)τ谛姓^程系統(tǒng)的這種功能，一般指的是正功能，即積極作用。在目前關(guān)于行政程序功能的研究中，常常出現(xiàn)的一個傾向是將行政程序的功能作為行政程序的價值來理解和論述。例如，在姜明安先生主編的《行政法與行政訴訟法》中，闡述行政程序的正功能的文字即冠以行政程序的價值。[3]實際上，價值與功能是不同含義、不同層次的概念。在亞當·斯密的經(jīng)典著作中，價值一詞本來的含義是指商品交換的質(zhì)與量。后該詞被廣泛應用于哲學以及其他學科中，成為對經(jīng)濟、道德、審美以及邏輯等進行研究的一個范疇;與此相應，價值被賦予了寬廣意義上的善的含義，成為用來涵蓋諸如正義、公正、效率等內(nèi)容的“大詞”。因此，“價值”這個詞只是籠統(tǒng)地表示“善”或“好”，而“功能”這個詞經(jīng)過美國功能主義學者默頓改造之后，現(xiàn)在一般是個中性詞，并不蘊涵善惡的傾向。[4]所以，價值只與行政程序的正功能相聯(lián)系，而且與功能并非同一個層次上的概念。[①]可以這樣說，只有正當行政程序才具有價值，而一般的行政程序則不妨說具有某些功能，這些功能包括正、負兩個方面。
在我國引進行政程序制度和對行政程序展開研究的過程中，更多地強調(diào)其正功能，甚至將正功能視為其唯一的功能，而完全忽略了其負功能。[②]正如楊建順先生所指出的:“人們更多地是從行政程序的正面效應來觀察和分析行政程序的價值，以突出程序價值的重要性，從而自覺或不自覺地將行政程序等同于正當行政程序乃至正當法律程序(due process of law)，忽視或不注重正當行政程序的對立面——繁文縟節(jié)、形式主義的行政程序。基于這種考慮，我認為應當在研究中將行政程序和正當行政程序這兩個概念區(qū)分開來。只有正當行政程序，才具有目前諸多論者所主張的價值，才是行政機關(guān)在行政過程中所必須遵循的準則，是為保障公民權(quán)益而由法律規(guī)范規(guī)定的、公正而民主的程序;而一般的行政程序則往往具有正負兩方面的效應。實際上，人們在強調(diào)程序價值的時候，已經(jīng)自覺或不自覺地將正當程序視為其賴以主張的對象。研究行政程序，有必要運用辯證法的兩點論予以考察，既要對正當行政程序進行分析，又要對一般行政程序進行探究;既要對一般行政程序的正面效應進行考察，又要對其負面效應予以剖析。”[5]
本論文的目的就在于從行政程序論的角度，厘清行政程序的正功能與負功能。
二、行政程序的功能特征
行政程序要滿足行政過程系統(tǒng)的功能需求，就必須具備一些方面的功能特征。行政程序的這些功能特征，能夠促進行政過程系統(tǒng)和諧統(tǒng)一、高效率、合理性地運行，從而促進行政過程系統(tǒng)的演化。行政程序的功能特征，大致可以從下述聯(lián)系密切的五個方面來進行闡述:
1·普遍性
普遍性是指行政程序能夠無差別地、平等地適應于其規(guī)范的對象，也就是對特殊人格關(guān)系的克服。普遍性是與特殊性相對的，它代表著理性以及抽象的平等，對任何對象而言都是一平如水。行政程序的首要特征就是普遍性，行政程序的這種普遍性來源于法律和法律程序的普遍性，可以說行政程序天生就是普遍的。
行政程序上的許多制度都體現(xiàn)了行政程序的普遍性，例如回避制度、信息公開制度等。回避就是對行政機關(guān)工作人員和行政相對人之間的特殊關(guān)系的排除。這種特殊關(guān)系可能是基于行政機關(guān)工作人員由于某種先賦性因素如種族、性別、血緣、地域等而形成的偏見，也可能是基于行政機關(guān)工作人員與行政相對人之間存在某種自致性因素如金錢關(guān)系、師生關(guān)系等。信息公開制度同樣是將特殊關(guān)系予以排除。行政機關(guān)所持有的信息向法定范圍內(nèi)的所有人都開放，所有人都可以平等地獲取這些信息，不會由于某些特殊因素而導致信息獲取的不對稱。
如果將行政程序視為一個不斷完善的過程，則行政程序就是不斷地由特殊性向普遍性演化的過程。
2·非人格化
行政程序的非人格化與其普遍性具有較強的相關(guān)性，但兩者并非同一含義。普遍性是指行政程序?qū)μ厥馊烁耜P(guān)系的克服，而非人格化則是指行政程序傾向于對人格的克服。換句話說，在行政程序的運作過程中，不論是行政機關(guān)工作人員還是行政相對人，他們作為“人”的特性被排除，他們僅僅是行政程序運作中的兩個必需的角色——行政機關(guān)工作人員和行政相對人。當某些人進入行政程序這種抽象機制中，能夠代表他們自身形象的穿著、發(fā)型、氣質(zhì)、思想等等個性化的東西統(tǒng)統(tǒng)被抹掉，他們就被改造成行政程序的兩個適格的角色。人成為角色，這是行政程序得以進行的條件。在行政國家或行政法治系統(tǒng)中，行政程序的這種抽象機制無處不在，人有兩種角色扮演的選擇:要么成為行政機關(guān)工作人員，要么成為行政相對人。在程序意識淡漠的時候，人們不知不覺地就被“抽象”成為了“行政相對人”;當人們被動扮演角色的次數(shù)多了，便會逐漸認同這種角色，并將這種角色內(nèi)化，最終人們會熟悉并主動去扮演這些程序法治所需要的角色，而此時程序法治也就行將不遠了。
3·技術(shù)性
行政程序的技術(shù)性，一方面表現(xiàn)在行政程序具有很強的法律技術(shù)性，而且其本身就是由許多精巧繁復的程序制度所組成的;另一方面表現(xiàn)在行政程序的這種技術(shù)性十分純粹，它形成了指向自身的技術(shù)倫理。行政程序由一系列程序制度構(gòu)成，包括行政聽證制度、說明理由制度、行政公開制度、案卷制度、審裁分離制度、證據(jù)制度等等。
這些具體制度可視為行政程序制度不斷地進行功能分化而來，而這種功能分化不斷向普遍化和非人格化演化。隨著這些制度裝置的發(fā)達，便形成了行政程序的完備的技術(shù)鏈條，一環(huán)扣一環(huán)的技術(shù)鏈條保證了行政程序運作協(xié)調(diào)、精確和高效。從法律教義學上來說，這種邏輯化、系統(tǒng)化的程序技術(shù)是人類理性的完美體現(xiàn)，也是法律學家所孜孜追求的。從這個意義上來說，行政程序的技術(shù)性，可以視為其本質(zhì)屬性。
從純粹的技術(shù)角度來看，行政程序在形成和功能分化的過程中力圖使自身凈化，擺脫道德和政治的影響，成為純粹的法律技術(shù)。作為一種日益脫去政治和道德色彩的法律技術(shù)，其首要的價值指向逐漸由外而內(nèi)，日益指向自身，形成了所謂的技術(shù)倫理。也就是說，在行政過程中，是程序技術(shù)，而不是程序為之服務的實體，首先受到好與壞、恰當與不恰當?shù)脑u價。舉例來說，當我們認識到《行政處罰法》中關(guān)于聽證程序的規(guī)定因為沒有確定聽證筆錄的法律效力而認為行政處罰聽證程序不完備，而《行政許可法》中關(guān)于聽證程序的規(guī)定因為確定了聽證筆錄的法律效力而認為行政許可聽證程序完備時，專業(yè)人士首先關(guān)注的是聽證程序本身的完備與否，并以此技術(shù)標準來進行評價，而并不是以是否有利于保護行政相對人權(quán)利為標準來進行評價——盡管大多數(shù)學者經(jīng)常聲稱是以是否有利于保護行政相對人權(quán)利為標準的。因為能夠?qū)Ψǘǖ穆犠C程序進行評價的人大多都具備了足夠的專門法律知識，這種評價必然是一種所謂的專業(yè)分析，從理論上來說應該限制在專業(yè)的范圍內(nèi)，也就是說只能進行技術(shù)層次的評價，這是現(xiàn)代專業(yè)知識的“價值中立”所要求的。而從“保護行政相對人權(quán)利”這種被民主政治賦予給行政程序的價值的角度來評價行政程序，從技術(shù)的角度來說是不夠科學的，因為專業(yè)人士應該盡量排除道德和政治的影響，在價值面前應保持緘默;即便不能完全排除這些影響，那么我們也應該將這些影響轉(zhuǎn)化為所謂的“法言法語”，將其法律上的技術(shù)倫理凸現(xiàn)出來。
4·中介性
行政程序的中介性含義有二:一是指行政程序的參與者的行為總是透過其他人的行為來實現(xiàn)。行政程序由一系列步驟所構(gòu)成，而每一個步驟的參與者是不同的，每個參與者所完成的只是行政程序的一部分。因此，每個參與者的行為只是整個行政程序的一部分，只有透過其他人的行為，每個參與者的行為才能求得完整。二是指行政程序的參與者(行政主體工作人員)將自己視為執(zhí)行行政程序的手段或者工具。由于行政程序的參與者只完成了部分步驟，其行為缺乏完整性，這就使得參與者不能精確了解其行為的最終后果。每個程序參與者的意圖和程序?qū)嶋H完成之間存在很大的距離，兩者之間的空間充滿了大量的細微行為和不相干的行動者。因而行政程序的參與者始終認為其行為只是他人行為的中介，最終是法律上的行政程序的中介。
行政程序中的職能分離制度、辯論制度等都反映了行政程序的中介性。首先，聽證程序中聽證主持人與調(diào)查人員分離，一般行政程序中案件的調(diào)查人員、審查人員和裁決人員分離，這些人員在執(zhí)行自己的職責時，每個人只是完成了行政程序中的一個部分內(nèi)容，而且每個人并不是一種自主的狀態(tài)，而只是一種狀態(tài)，認為自己在執(zhí)行法律的意愿而非自己的意愿。其次，行政程序在很多時候不能僅靠行政機關(guān)工作人員來完成，而是需要行政相對方的積極配合才能完成。如法定程序中，依申請行政行為的啟動便需要相對方提出申請，行政聽證程序的完成需要相對方提出質(zhì)證和辯論。這些制度都體現(xiàn)了行政程序的中介性。
5·觀念性
行政程序的觀念性主要是指行政程序由一系列超情景的知識、觀念等所構(gòu)成。這種觀念性，一方面表現(xiàn)為程序技術(shù)的超情景性，另一方面表現(xiàn)為行政程序具備針對自身的知識再生產(chǎn)機制。
首先，所謂程序技術(shù)的超情景性，是指行政程序具有一整套專門的話語體系或知識體系，而且這種知識和話語很難還原為具體情景中的個人經(jīng)驗。行政程序是對日常行政活動中的步驟、時限、順序等抽象而成的法律制度，通常是以一整套專門法律術(shù)語加以構(gòu)筑的，而這套法律術(shù)語所構(gòu)筑的行政程序技術(shù)知識本身是十分抽象和復雜的，只有通過專門的、程式化的傳授和學習才能習得，很難還原為普通人的人生經(jīng)驗;相反，普通人只有先學習了相關(guān)的知識之后，才能進入到由一系列行政程序所構(gòu)成的行政過程中去。行政程序的案卷制度即是這種觀念性的體現(xiàn)。案卷是行政行為所依據(jù)的證據(jù)、記錄和法律文書等根據(jù)一定程序規(guī)則搜集整理而成的書面材料，案卷將行政程序的書面話語體系固定化和格式化，并以這種格式化的書面話語體系敘述并構(gòu)造行政程序的整個運作過程。案卷形成之后，其封閉的特點保證了這種格式化的書面話語的效力，成為針對該行政行為進行行政復議和司法審查的根據(jù)。
其次，行政程序的這種觀念性還表現(xiàn)在行政程序具備針對自身的知識再生產(chǎn)機制和言說機制。行政程序在行政法和行政法學的知識體系中越來越重要，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了越來越多的專門研究行政程序的專業(yè)人士;行政程序被精細地劃分為許許多多的領(lǐng)域，每位專業(yè)人士選擇其中的一兩塊進行精耕細作。這些專業(yè)人士所從事的工作就是生產(chǎn)關(guān)于行政程序的知識和理論，以及關(guān)于知識的知識、關(guān)于理論的理論。這些關(guān)于行政程序的知識和理論有著專業(yè)的言說機制，包括專門的術(shù)語、專門的方法、專門的理論，比如說“案卷排他”、“職能分離”、“程序正義”等。這種言說機制形成了行政程序這座知識殿堂的門檻，這道門檻隨著知識和理論的累積會越來越高，而跨過這道門檻的專業(yè)人士則要求按照行政程序的言說機制來表達觀點和進行研究，再生產(chǎn)出更多的關(guān)于知識的知識和理論的理論來壘高這道門檻。
一方面，在這道門檻之內(nèi)，行政過程系統(tǒng)都可以轉(zhuǎn)換為行政程序的言說機制，也就是說行政過程系統(tǒng)都可以通過行政程序知識來加以解釋。另一方面，這種程序解釋的方式和模式，又會深刻影響到整個行政過程系統(tǒng)，也就是說，整個行政過程系統(tǒng)越來越傾向于程序知識的解釋模式，從而變得越來越程序化。總之，對于這道門檻內(nèi)外而言，行政程序的這種觀念性都將越來越強。
三、行政程序的正功能
正因為行政程序具有上述一些功能特征，所以行政程序能夠滿足行政過程系統(tǒng)的某些功能需求。在客觀效果上，我們可以觀察到，行政程序有助于行政過程系統(tǒng)的內(nèi)外協(xié)調(diào)，這些功能一般都是正向的、積極的。行政程序相對于行政過程系統(tǒng)的正功能，至少可以歸納概括出以下六個方面:
第一，行政程序具有促進行政過程民主化和理性化的功能。基于民主主義原理，現(xiàn)代行政不僅要求依法行使行政權(quán)力，而且要求在行政權(quán)行使的過程中，必須尊重、聽取并吸納可能受到行政權(quán)作用的相對人的意見。首先，行政程序的普遍化特征，有助于行政相對人平等參與到行政程序中，排除特殊關(guān)系或利益的影響，以提高行政過程的民主化色彩。如行政程序法中的聽證制度、公開制度以及說明理由制度，保障了行政相對人的有效參與，使得行政過程不再是單方面的“命令—服從”的模式，而是融入了民主因素。其次，行政的中介性有助于行政主體和行政相對方的相互合作來完成行政程序。行政程序的完成，是一個通過事實、證據(jù)以及程序參與者之間平等對話與理性說服的過程。換言之，行政程序的中介性特征決定了行政程序應當遵循通過理性說服和論證作出決定的要求，而不是恣意、專斷地作出決定。[6]
第二，行政程序具有促進行政過程法治化的功能。行政程序具有非人格化的特征，而法定程序便是這種非人格化特征的最高表現(xiàn)。同時，行政程序又具有中介性，一環(huán)扣一環(huán)形成了程序鏈條。通過法定程序的規(guī)定，將行政主體所謂行政行為的每一個環(huán)節(jié)都納入法治化軌道，促進行政過程的法治化。這表現(xiàn)在三個方面:一是法律將行政行為的重要程序予以法定化，也就是將行政行為過程中不可或缺的程序明確規(guī)定在法律文件中;二是法律文件明確規(guī)定必須遵守或不得違背的程序，同時明確規(guī)定了違反法定程序的法律后果;三是將行政程序在法律中予以原則性的規(guī)定，也就是說，通過正當程序原則的規(guī)定來彌補法定程序規(guī)定可能出現(xiàn)的不完備性。
第三，行政程序具有保障行政過程中的公民權(quán)利的功能。行政程序具有中介性，因而通過行政程序的中介，行政過程中的公民權(quán)利能夠得到有效的保障。首先，行政程序有助于公民的實體權(quán)利的實現(xiàn)。程序性權(quán)利服務于實體權(quán)利所指向的某種利益或法律結(jié)果，程序性權(quán)利為實體結(jié)果的實現(xiàn)提供途徑、方式、手段、步驟等，它們構(gòu)成實體結(jié)果實現(xiàn)的過程。其次，行政程序有助于保護公民的程序權(quán)利。在行政法律關(guān)系中，行政相對人的法律程序權(quán)利只能通過相應的行政程序來保障。行政相對人權(quán)利之保障，行政權(quán)行使之理性化，說到底必須以承認和保障相對一方應當享有的程序性權(quán)利為基礎或前提。[7]
第四，行政程序具有提高行政過程的效率的功能。行政程序具有中介性和技術(shù)性，這保證了行政程序可以提高行政權(quán)力運行的效率。行政程序的中介性，意味著行政程序分為若干個專門且固定的步驟和順序;同時，行政程序的技術(shù)性保證了行政程序各種技術(shù)的完備，這能夠使行政行為的運行模式化。首先，行政程序的時效制度保證了行政程序的各個環(huán)節(jié)有時間上的限制，超過時限即構(gòu)成違法。其次，為了在不損害行政目的的前提下使行政程序簡便易行，可以提高行政效率。再次，格式化行政程序制度，即行政行為應當標準化、規(guī)范化，是提高行政效率的重要保障。最后，行政程序中的參與機制，減少了行政過程中的障礙及其后來提起行政爭議的可能性，從而提高了行政效率。[8]
第五，行政程序具有減輕法院對行政過程完結(jié)后的司法審查的功能。這實際上是行政程序的普遍性、中介性在促進行政過程民主化和理性化的同時，附帶實現(xiàn)的一種功能。在行政行為中，如果在作出某一行政決定的合適階段，讓當事人有機會參與其中，表明意見，甚至對該決定的形成產(chǎn)生影響的話，那么，該項決定在正式作出之后就比較有可能讓當事人接受。因而，行政程序通過對行政行為的事前預防監(jiān)督，不僅可以使大量行政爭議得以避免，而且可以減輕法院對行政行為事后性的司法審查的負擔。[9]
第六，行政程序具有增強行政過程的可接受性、從而整合社會的功能。一方面，行政程序能夠促進行政過程的民主化、理性化，從而增強行政過程的可接受性。另一方面，行政程序的觀念性還能夠通過行政程序的知識再生產(chǎn)機制，對行政過程乃至整個社會產(chǎn)生普遍程序化的影響，從而從程序意義上整合社會。對于處于劇烈轉(zhuǎn)型期的當代中國而言，異質(zhì)性世界觀、價值觀的交錯和互動已經(jīng)成為社會環(huán)境的一部分并逐漸滲透到各個領(lǐng)域之中，社會矛盾呈上升和激化趨勢。既然任何一種價值都不能以支配性地位化解價值沖突，那只能以在一定意義上價值中立的法律程序來保障各種價值相安無事，以理性方式來決定公共事務。行政程序制度的引進和展開，作為溝通政府與公民、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的理性的橋梁，對于增強行政過程的可接受性以及整合社會，無疑具有重要作用。[10]
四、行政程序的負功能
相對于行政過程系統(tǒng)而言，行政程序的功能并不一定完全是可以觀察到的正功能，其同時還存在著削弱系統(tǒng)調(diào)適性、為系統(tǒng)參與者所不期望的一些客觀后果，也就是負功能。換句話說，一般的行政程序?qū)τ谛姓^程系統(tǒng)，存在著一種鑲嵌于其內(nèi)在結(jié)構(gòu)中的、幾乎是難以覺察的負面效果。這種負功能可以概括為以下幾個方面:
首先，價值抽離。行政程序的形成是緣于民主政治下保護國民權(quán)利的需要，正如鹽野宏所言:“上述四個原則，以各國的歷史情況為背景，具體表現(xiàn)為何種形式，因國家的不同而千差萬別。此外，其根據(jù)也并不完全相同。基本上都是從程序上對國民的權(quán)利、利益予以保護的，這是各國的共通理念。”[11]實際上，“保護國民權(quán)利”這種實質(zhì)性價值構(gòu)成了行政程序產(chǎn)生的動力性因素，但是，在行政程序產(chǎn)生之后，這種實質(zhì)性價值便被懸隔起來，較少對行政程序的演變產(chǎn)生影響。這種實質(zhì)性價值之所以會被懸隔起來，一方面是因為基于法律專家的價值中立的需要，另一方面則是因為當人被化約為法律上的權(quán)利，而權(quán)利又被化約為利益，最后被化約為另一種抽象物——貨幣時，意味著人也被抽象化了;同時，行政程序中的人也被非人格化為本質(zhì)上同一的參與者的角色。法律專家在推進行政程序的功能演化時，基本上只會考慮如何去使這種程序技術(shù)更趨邏輯上的完備(真的追求)。這時候行政程序演化的動力性因素已經(jīng)只剩下了追求純粹而完美的程序技術(shù)的興趣，而“保護國民權(quán)利”只留下了一道模糊而遙遠的價值印痕。行政程序的價值被抽離，剩下的僅是法律技術(shù)意義上的功能。
其次，良心替代。行政程序具有高度的中介性和技術(shù)性。實施行政程序的是行政組織體系中的行政工作人員，而行政工作人員在實施行政程序時，他的關(guān)注點不在于行政程序是否有利于保護行政相對人的權(quán)利，而是全部都朝向他的上級。上級既是他道德關(guān)懷的最高目標，同時又是最高的道德權(quán)威。他將自己視為實現(xiàn)上級命令的一種手段，這種觀念與日本學者所稱“行政手續(xù)法”上公務員作為實現(xiàn)公務的人的手段是一致的。他的道德概念中沒有真善美、假惡丑這種實質(zhì)性標準，而只有忠誠、義務、紀律等詞匯，在紀律范圍內(nèi)忠誠地完成了上級交待的任務，即為功德圓滿。行政工作人員完成行政程序的技術(shù)而不是它所服務的實質(zhì)目標受到了好與壞、恰當與不恰當?shù)脑u價。這樣一來，行政工作人員的傳統(tǒng)良心被技術(shù)倫理所替代了，行政工作人員只關(guān)心自己是否嚴格執(zhí)行了上級的命令。這種替代與行政程序本身的技術(shù)倫理是一致的。
再次，責任飄移。行政程序的中介性則導致責任在組織中飄移。行政組織體系是一個線性等級組織[③]，在實施行政程序時，行政工作人員總是在執(zhí)行上級的命令，而這種命令即意味著工作人員在上級實施行政程序，組織中的每個工作人員都認為自己不過是在他人執(zhí)行行政程序而已，該組織的最高權(quán)威者也認為自己在執(zhí)行法律所規(guī)定的程序。總之，當被指控違反法定程序時，沒有個體來承擔責任，責任在整個組織中飄移。個體所具有的傳統(tǒng)道德上的責任被完全解除，當行政程序被違反時，責任可以被推卸給組織。由于個體道德責任的解除，當每個行政工作人員都通過一個或者多個“他者”來實施行政程序時，他自己行為與整個行政程序的后果之間存在著一條鴻溝，導致他對整個行政程序所導致的對行政相對人的后果漠不關(guān)心。行政人員可以不加反思地照章行政，哪怕可能引起可怕的后果，行政人員也視而不見。[12]
復次，通過程序即為正義。現(xiàn)代國家壟斷了各種以先進科技武裝起來的暴力，并集中實施暴力。以這種暴力為后盾的法律程序，一般都會得到普遍的遵循。不過，這種遵循并非以內(nèi)心的認同為基礎，而是以外在的強制為基礎。當行政程序被啟動時，行政組織以外的普通人被強制成為行政程序的參與者，此時的他，面對超情景化的抽象程序機制，很可能如墜云霧般，感到無能為力。例如，根據(jù)筆者對北京市某個城管大隊2007年6月30日—2008年7月1日整整一年的案卷的調(diào)查統(tǒng)計分析，盡管執(zhí)法機關(guān)在進行處罰時會按照法律規(guī)定告知被處罰人擁有聽證的權(quán)利，但竟然沒有一例申請聽證的，很大原因就在于被處罰人根本就不知道聽證這一程序機制的法律內(nèi)涵和法律意義。因此，對普通人而言，盡管他并沒有完全理解這種復雜的、觀念性極強的程序技術(shù)，但國家的暴力機器要求他能夠信任和服從這種技術(shù)，從而能夠安于生活在由法律專家所生產(chǎn)與再生產(chǎn)出來的這種抽象的程序技術(shù)之下，在這個意義上，行政程序的形式正當化也就得到了實現(xiàn)。這就類似于我們并不了解空氣動力學以及飛機制造工藝，但是我們?nèi)匀唤邮苓@種技術(shù)，并安心于將自己的生命交給這種技術(shù)產(chǎn)品。
如果我們將行政程序視為一種純粹的抽象法律技術(shù)，那么，正當行政程序的正當性就只剩下了技術(shù)意義。也就是說，這種正當性不具備任何實質(zhì)意義，這種正當性的功能僅僅在于穩(wěn)定行政程序上普遍化了的行為期待，通過以國家暴力為支撐的行政程序產(chǎn)生一種普遍認可的現(xiàn)象，這種普遍認可的現(xiàn)象的出現(xiàn)可以以“正義”這個詞來加以標志。這就是盧曼所構(gòu)筑的程序正義理論———“通過程序即為正義”。[13]然而，從某種意義上來說，這種程序正義理論的出現(xiàn)本身即為程序這種抽象技術(shù)的觀念性的表現(xiàn)，這種理論的理論并不能克服其負功能，相反卻進一步推進了這種程序技術(shù)的抽象性，這一點實際上也反映了當前程序理論本身的某種貧乏。
現(xiàn)代社會的人，就像處在魯迅所謂的“無物之陣”或者卡夫卡所描述的“城堡”中，要面對著一大堆不明所以的抽象技術(shù)，行政程序不過是其中的一種。在行政國家中，行政程序可以說是其中最重要也最常見的一種。在這種抽象技術(shù)面前，普通人盡管很難理解這種技術(shù)究竟意味著什么，但又必須服從行政程序這種抽象的法律技術(shù)的統(tǒng)治。因此，如何發(fā)揮行政程序的正功能，抑制其負功能，是行政國家所面臨的重大課題。
注釋：
[1]鹽野宏:《行政法》，北京，法律出版社，1999， P63-64、189。
[2]默頓:《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》，南京，譯林出版社，2006，P102
[3]姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，第2版，北京，北京大學出版社、高等教育出版社，2005， P368-369
[4]默頓:《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》，南京，譯林出版社，2006，P112-113
[5]楊建順:《行政程序立法的構(gòu)想及反思》，載《法學論壇》，2002(6)。
[6]王錫鋅:《行政程序理性原則論要》，載《法商研究》，2000(4)。
[7]王錫鋅:《行政過程中相對人程序性權(quán)利研究》，載《中國法學》，2001(4)。
[8]王萬華:《行政程序法論》，載《行政法論叢》，第3卷，北京，法律出版社，2000，P254-259
[9]姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，第2版，北京，北京大學出版社、高等教育出版社，2005;吳庚:《行政法之理論與實用》，北京，中國人民大學出版社，2005;翁岳生主編:《行政法》，下冊，北京，中國法制出版社，2002。
[10]季衛(wèi)東、吳銘:《什么是中國的正身?———作為最大公約數(shù)的中國經(jīng)驗與價值重建》，載《21世紀經(jīng)濟報道》，2005-12-26。
[11]鹽野宏:《行政法》，北京，法律出版社，1999，P193
論文關(guān)鍵詞 地方政府 利益沖突 法治原則 權(quán)責劃分
作為宏觀調(diào)控主體的國家如何運用宏觀調(diào)控權(quán)達到宏觀調(diào)控的目的，是中央和地方政府共同的重要任務。然而由于中央政府和地方政府在宏觀調(diào)控權(quán)限及宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中的地位等方面的不同，以及失當?shù)牡胤秸冃гu估考核制度的存在，導致地方政府為了追求短期政績，而有選擇的或消極不作為的方式實施宏觀調(diào)控政策。這樣不僅損害了中央政府的權(quán)威，而且不利于實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的總目標。本論文將重點分析產(chǎn)生利益沖突的原因并提出解決沖突的原則和建議。
一、中央政府與地方政府在宏觀調(diào)控中的地位
（一）宏觀調(diào)控的任務和目標決定了中央政府是宏觀調(diào)控的主體
宏觀調(diào)控是國家在市場對社會經(jīng)濟資源配置起基礎性作用的前提下，運用一定的經(jīng)濟調(diào)控手段、法律法規(guī)措施和必要的行政指令方式對宏觀經(jīng)濟總量所進行的調(diào)節(jié)。中央政府作為國家根本利益和長遠利益的代表機構(gòu)，其能夠從全社會的總體立場上對宏觀的經(jīng)濟運行實施調(diào)節(jié)和控制，對資源的再分配突破局部利益的限制而進行宏觀上的調(diào)控，保證社會的公正和公平。所以宏觀調(diào)控的主體只能是國家，且只能是國家的最高政權(quán)機構(gòu)，即中央政府。
（二）宏觀調(diào)控政策的制定和執(zhí)行決定了地方政府在宏觀調(diào)控中的雙重角色
首先，地方政府是中央宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行部門。中央政府是宏觀調(diào)控的主體，尤其是宏觀調(diào)控決策權(quán)的主體，而地方政府則是中央宏觀法律法規(guī)、政策措施和行政決定的執(zhí)行者。地方政府按照中央制定的宏觀調(diào)控政策，結(jié)合本地區(qū)的實際情況和利益，制定相應的計劃和措施以貫徹落實中央的宏觀政策。其次，地方政府是中央宏觀調(diào)控決策的參與部門。我國幅員遼闊，各省的地方資源不同，經(jīng)濟發(fā)展情況不同，因此，地方政府在中央確定宏觀政策的過程中起到的作用是提供經(jīng)濟信息和決策建議的作用，其參與決策的過程也是表達地方利益訴求的過程。
因此，中央政府與地方政府在宏觀調(diào)控過程中地位的不同，決定了雙方權(quán)利義務的不同，這也是雙方之間產(chǎn)生利益沖突的原因之一。
二、中央政府與地方政府產(chǎn)生利益沖突的原因分析
（一）地方政府權(quán)限不明確
首先，中央與地方政府事權(quán)劃分不明。在行政體制改革的過程中，我國已經(jīng)確立中央政府與地方政府分權(quán)的體制，但是中央與地方在事權(quán)、財權(quán)等方面仍然存在權(quán)限劃分不明之處 。因此，中央與地方集權(quán)與分權(quán)理論如何具體實施、如何在法律上進行明確的劃分等問題并沒有得到真正的解決。相應的，對于中央制定的政策涉及到上述具有交叉性質(zhì)的事權(quán)時，地方通常采取不作為的方式消極執(zhí)行，嚴重損害了中央政策的權(quán)威。
其次，地方享有的變通執(zhí)行的權(quán)限不明確。地方政府在執(zhí)行中央政策的過程中，擔負雙重角色。第一，地方政府應當自覺服從和顧全大局，遵循國家統(tǒng)一政策，自上而下的貫徹執(zhí)行中央的決策;第二，地方政府又要調(diào)節(jié)好本地區(qū)的經(jīng)濟活動，促進區(qū)域經(jīng)濟和社會的發(fā)展。然而，地方政府在哪些方面享有變通執(zhí)行的權(quán)力，享有變通執(zhí)行的限度等均沒有明確的法律規(guī)定，因此導致地方政府在變通執(zhí)行的過程中可能實行完全偏差的措施，從而滿足地方利益而忽視了中央政府所考慮的國家整體利益。
（二）缺乏地方政府利益表達與協(xié)調(diào)機制
中央政府在制定宏觀政策時應當考慮各個地區(qū)經(jīng)濟社會的實際情況，但是，其作為國家整體利益的維護者，又不可能做到全面照顧。一直被壓抑的地方利益缺乏有效保障的途徑。尤其是在利用地方資源方面，地方政府并不愿意從本地區(qū)一次性廉價輸出資源產(chǎn)品，而是希望進行高附加值的利用或深加工。因此，中央政策對地方資源采取無償或低價調(diào)撥的做法是對地方利益的壓制，對此地方政府難以找到一個受憲法保護的平臺來表達本地區(qū)的利益訴求。
（三）地方政府績效考核制度錯位
地方政府在執(zhí)行中央政府的政策時，考慮自身利益尤其是地方經(jīng)濟發(fā)展，一個很重要的原因就是政府官員的績效考核，這使地方政府片面強調(diào)任期內(nèi)的GDP、招商引資額、經(jīng)濟增長速度和上繳利稅等硬指標。這些指標導致地方政府目標的短期化，使得地方政府地區(qū)經(jīng)濟的調(diào)控缺乏長遠規(guī)劃，急功近利，忽視長遠的社會經(jīng)濟效益。地方政府甚至不惜以資源來換取政績，而對促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的基礎設施、教育和環(huán)境等方面重視不夠、投入不足，使得中央宏觀調(diào)控目標難以實現(xiàn)，最終也阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。
上述原因的存在，導致中央與地方政府之間產(chǎn)生利益沖突，從而導致中央政策難以在地方得到完全的貫徹和落實，最終也影響了中央的權(quán)威和宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)。
三、緩解中央政府與地方政府利益沖突的建議
（一）明確中央與地方政府的權(quán)限劃分
中央政府與地方政府之間的權(quán)限劃分也即分權(quán)體制，一直停留在國家政策規(guī)定和學者探討理論的層面上，并沒有以憲法和法律的形式明確固定下來。因此解決中央和地方政府之間權(quán)限劃分不明的問題，應當將法治原則作為基本原則，依法明確中央與地方政府之間的職責權(quán)限，并將權(quán)限劃分作為國家的一項重要制度在憲法上予以確立。同時在相關(guān)法律上明確中央政府與地方政府的專有權(quán)、共有權(quán)，禁止中央政府行使的權(quán)力及禁止地方政府行使的權(quán)力，使中央與地方政府之間明確各自的管理范圍，分清主次權(quán)責。
另外，對于面向地方區(qū)域的管理事務，地方政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟實力、資源潛力等實際情況執(zhí)行中央政策，地方政府變通執(zhí)行中央政策的權(quán)限應當通過法律得以明確，而不能使地方以變通執(zhí)行為借口偏離中央調(diào)控目標，更不能使“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象繼續(xù)惡化。對于地方政府的具體措施應當實施法律監(jiān)督和問責，促使地方政府在貫徹中央政策時不流于形式。
（二）建立地方利益表達與協(xié)調(diào)機制
首先，建立地方利益表達和協(xié)調(diào)機制應當樹立利益平等意識。中央政府制定政策可能偏向保護弱勢地區(qū)或者資源缺乏地區(qū)，但是各個地區(qū)享有平等的發(fā)展權(quán)，當中央政策有所側(cè)重時，應當考慮對資源輸出地區(qū)的利益補償，不能人為制造地方之間實際利益的不平等。如果某些地區(qū)因特殊情況需要特殊照顧，必須聽取各個地區(qū)的意見和建議，并在不損害其他地區(qū)合法權(quán)益的情況下，經(jīng)過法定程序制定相關(guān)法規(guī)方能享有特殊權(quán)力。
其次，從立法上建立地方利益表達與協(xié)調(diào)機制。如果在中央政府制定政策時缺乏地方利益表達與協(xié)調(diào)機制的協(xié)調(diào)，地方利益就會通過隱蔽的、非正式的渠道來表達，其結(jié)果必將導致地方保護主義，造成地方之間資源配置的不合理和地方利益的不協(xié)調(diào)。在此，我國可以借鑒其他國家的相關(guān)機制，建立一種省級與中央之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，以憲法的形式保障其地位。即在中央制定政策時，該協(xié)調(diào)機構(gòu)能夠及時接收和掌握地方政府的利益訴求及相關(guān)信息，并向中央機構(gòu)反映，不僅提高中央政府制定政策的科學化，也提高了地方執(zhí)行中央政策的可行性。
（三）改革地方政府績效考核制度
地方政府偏向本地區(qū)的利益發(fā)展，很重要的原因就是績效考核制度與地方官員的職位升遷直接掛鉤，因此，只有將績效考核標準中單一的經(jīng)濟硬指標轉(zhuǎn)向多元的綜合標準，才有助于地方政府全面貫徹執(zhí)行中央宏觀調(diào)控政策。
改革政府績效評估機制要堅持全面的觀點，即政府績效評估標準既要有經(jīng)濟指標，又要有社會指標、人文指標和環(huán)境指標;既要有經(jīng)濟總量增長的指標，又要有人民群眾生活質(zhì)量改善的指標 。因此，績效評估的標準：既要體現(xiàn)公民對政府權(quán)威的認同、接受程度，又要體現(xiàn)政府是否促進了地方資源的合理配置，是否促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展;最后還要看是否推進了公民社會參與和自主管理的發(fā)展進程，以及社會公平的實現(xiàn)度民眾是否滿意，從而引導地方政府在資源配置偏好上與中央保持一致，有效制約地方政府經(jīng)濟行為的“短視傾向”。
（四）加強中央對地方的監(jiān)督及地方政府自身責任建設
在中央與地方政府權(quán)限劃分明確之后，中央政府仍應當對地方政府加強權(quán)力監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用和尋租的現(xiàn)象繼續(xù)出現(xiàn)。要建立一種結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴謹、制約有效的權(quán)力運行機制，從而加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約，確保中央與地方政府的權(quán)力都真正的為國家負責，為人民負責。
在中央加強外部監(jiān)督的同時，地方政府應當從自身加強責任倫理的建設。地方政府要積極樹立責任意識，推進政府責任制度建設，明確政府的各種責任，包括政治的、行政的、法律的、道德的等多重責任，并明確行政問責的范圍和措施，使政府真正具備責任倫理素質(zhì)，真正做到既盡應盡之責，更善盡應盡之責。
