時間：2024-01-12 14:36:44
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇人口老齡化調研，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關鍵詞] 宿州；人口老齡化農地流轉；原因；政策
[中圖分類號] F740 [文獻標識碼] A
在人口老齡化趨勢加快的大背景下，農村人口老齡化相對于城市更為嚴重，必須未雨綢繆，應對農村人口老齡化帶來的各種挑戰，從而更好地實現農業和農村的可持續發展。宿州作為農業大市，農村人口老齡化對于宿州農業農村發展的影響日益明顯。
一、農村人口老齡化下的農地流轉
（一）宿州基本狀況
宿州位于安徽省最北部，全市總面積9787平方公里，耕地面積773萬畝。2012年，全市生產總值914.95億元，其中第一產業增加值237.35億元，第二產業增加值378.95億元，第三產業增加值298.65億元，增長13.1%；三次產業結構比25.9：41.5：32.6；人均GDP17038元（折合2709美元）。根據宿州市2012年統計公報：2012年全市總人口651.66萬人。18歲以下人口139.17萬人，占總人口的21.4%；18-35歲人口193.39萬人，占總人口的29.7%；35-60周歲人口221.09萬人，占總人口的33.9%；60歲以上人口98.02萬人，占總人口的15.0%。
農業勞動力老齡化是全國人口老齡化趨勢下的必然結果。2012年我國60周歲及以上人口為19390萬人，占全國人口比例為14.3%，已超過了10%的國際平均水平。安徽2012年常住人口中，60歲以上的為973.6萬人，所占比例為16.3%。就人口結構而言，宿州顯已經進入深度老齡化社會。
（二）宿州農村人口老齡化對農地流轉的影響
農村人口老齡化程度具有地域性特點，經濟較發達地區的農村人口老齡化程度略低，經濟欠發達地區的農村人口老齡化程度略高。合肥周邊的肥西縣和長豐縣60歲以上農村人口所占比例分別為33.5%和34.2%，地處皖北的蕭縣和橋區這一比例分別達到48%和48.1%。按照國際勞工組織（ILO）劃定的45歲及以上即為老年勞動力的標準，蕭縣老年勞動力所占比例則達到75.2%，橋區甚至達到了84.5%！這表明：在較長一段時期內我國農村人口平均年齡將不斷上升，農村勞動力數量將逐漸下降，甚至可能出現后繼乏人的局面！
由于老年人口相對文化素質較低，這使得他們對于農地流轉相關政策了解不夠。根據我們課題組針對宿州市橋區和蕭縣557位轉出農民所做的調研，對于農地流轉相關政策非常了解的為54人、有所了解的為160人、不大了解的為343人，所占比例為9.7%、28.7%和61.6%，這表明農民對于農地流轉政策了解程度不高，這在一定程度上制約了其農地權利的維護。農民放棄耕地的意愿與其年齡、文化程度都存在著顯著的關系。年齡越大，則農民愿意放棄耕地的意愿越強。農民文化程度越高，則農民愿意放棄耕地的意愿便會越強。
不僅如此，我們還注意到農地流轉過程中，公共權力介入程度也比較高。根據調研，在農地流轉談判過程中，有13人和親戚談的，有418人和村干部談的，有26人和鄉鎮干部談的，有124人和轉入企業談的，相當于總樣本的2.3%、75.04%、4.7%和22.26%。這表明村兩委在農地流轉中介入過程較深。這種較深的介入一方面有助于推動流轉的順利進行，但也有可能使得本應處于矛盾調解者位置的村委會或者鄉鎮政府成為相關矛盾的當事方，從而在農地流轉糾紛中處于尷尬地位
二、宿州農村人口老齡化問題突出的原因
（一）宿州城市化進程快速推進有關
在城市化推進過程中，一部分農村青壯年勞動力不斷進入城市尋求各種就業機會，有的甚至在城市定居下來。與之相對照，農村中老年群體由于體力、文化水平等進入城市難度相對較大，因而不得不留在農村從事農業勞動。隨著城鄉一體化發展的迅速推進和農村青壯年勞動力大量流出，農村人口老齡化將是不可逆轉的長期趨勢。
（二）與計劃生育政策的長期實施有關
隨著計劃生育政策的實施，加之撫養孩子的各種成本不斷攀升，安徽人口出生率和凈增長率均出現了長期下降的趨勢。安徽2012年全年人口出生率為13‰，0-14歲人口1073萬，占總人口的比例為17.9%，已經進入嚴重少子化社會。這一狀態如果長期持續下去，不僅人口難以恢復到人口的代際均衡的水平，還將會引發嚴重的社會經濟災難。
三、宿州市農村人口老齡化的消極作用
（一）給農業生產帶來更大壓力
一方面，農村人口老齡化是在農業現代化未完全實現的背景下出現的，當前農業發展仍主要靠勞動大量投入的家庭耕作方式。一些老齡勞動力將水稻、小麥、油菜、玉米等種植規模縮小至滿足自用水平，無力耕種的土地或撂荒或臨時送給鄉鄰耕種，農業生產又回歸到改革開放前低投入、低產出的小農模式。從家庭副業看，一些農戶因缺乏勞動力而主動縮減了養殖業規模，有的即便養豬也主要用于自食。另一方面，隨著城市化進程推進和人們生活水平的提高，城鄉居民對于農產品的數量和質量提出了更高要求。農業生產供給方面以及來自于農產品需求方面的雙重因素作用使得農業生產面臨更大的壓力。
（二）使得農村發展后繼乏人
2012年我國城鎮人口所占比重已達52.6%。安徽2012年城鎮人口已達2784.4萬人，占常住人口比重的46.5%。另據國研中心一項調查：新生代農民工沒有從事過農業生產的比例高達85%，即便不放開戶口，80%農民工也表示將長期留在城鎮，他們進城選擇與戶籍制度是否改革關系不大；外出務工農民工愿意回農村定居的僅占8.9%。因此，如果對農村人口老齡化的現實視而不見，那么新農村建設也必將失去其應有之義。
（三）將導致區域農村發展差異更加明顯
農村農村青壯年勞動力大多前往城市或沿海地區外出務工。留在農村的人們年齡較大，文化素質相對偏低，就業機會有限，因而難以獲得較高收入。對于安徽這樣的欠發達省份來說，在政府財力有限的情況下，給予農村發展的支持力度也必然是極其有限的。如此必將導致農村發展的區域差異進一步拉大。2000-2012年間安徽農民人均純收入凈增長270%，比浙江、江蘇、山東等周邊省份略快，但就絕對而言，安徽與浙江、江蘇、山東的差距卻在不斷拉大中。
四、應對宿州市農村人口老齡化，完善土地流轉政策
（一）培育職業農民，發展現代農業
現代農業投入集約化和生產規模化的特點決定了今后農業發展不能靠分散式的小農經營，而必須靠那些具有較高人力資本素質和較強經營能力的新型職業農民。就當前而言，首先，應制定惠農政策，吸引優秀人才回鄉務農創業，扭轉農村人才凈流失的局面；其次，應通過農業組織化建設，為現代農業發展構建制度平臺；最后，可結合人口老齡化趨勢，考慮構建職業農民資格準入制度，并對于職業農民給予強有力的政策支持。
（二）推進土地流轉，提高種糧效益
中國人均耕地僅為0.1公頃，不僅與美國、加拿大等農業強國相去甚遠，即便與日本、韓國、越南相比也有較大差距。土地規模小、細碎化現象十分突出，并造成了糧食生產成本提高，農民或因年老體衰，或因耕作成本太高而撂荒或者低效率使用。我們在調研中曾多次遇到稻作區農民水稻改旱稻，甚至改種小麥等現象。這顯然不能靠行政命令解決，更不能靠私有化解決。更現實的是在確保農民土地權益的前提下，加快農地流轉，促進農地集中，提高農業生產規模化程度，鼓勵農業產業化龍頭企業從事糧食生產經營，支持農民興辦土地流轉合作社，提高農村土地使用效率，使農村土地對于農民的價值切實體現出來。
（三）推動土地流轉制度創新，改善農業經營
針對農村人口老齡化的現實，一些地方開展探索并取得了良好效果，并深受農民歡迎。如宿州市意利達農業科技專業合作社在確保集體土地所有權性質不變，土地用途不變，農產品歸屬權不變的前提下，為宿州農戶提供“產前、產中、產后”的全程“保姆”式農地托管服務，目前已經累計成功托管農民承包地16000多畝，不僅大大降低了農民農業生產勞動強度，規避了農業經營風險。而且還降低了農業生產成本，增加了農民收入。據筆者調查，被托管農戶每畝地每年可凈增加收入200元。
（四）調整人口政策，鼓勵人口回流
計劃生育政策在一定時期內曾對我國社會經濟發展發揮了積極作用，但當前消極作用日益明顯。它不僅造成了人口老齡化，還帶來了沉重的社會保障壓力，已到了非改不可的地步了，改的越晚壓力越大，因此也就顯得越被動！另一方面，城鄉一體化發展不是單向的城鎮化進程，而應是城鄉居民和生產要素有序流動的必然結果。當前不僅農民進城受到諸多限制，城市居民前往農村定居并從事農業也困難重重。在確保農民土地承包經營權利的前提下，應采取各項政策措施鼓勵那些有志于三農，又有經營能力的年輕人前往農村從事農業經營，以解決農業生產后繼乏人的局面。
[參 考 文 獻]
[1]黨國英.“十二五”規劃時期農村改革的基本任務[J].中國農村經濟，2010（8）
[2]胡霞.日本農業擴大經營規模的經驗與啟示[J].經濟理論與經濟管理，2009（3）
[3]馬曉春，宋莉莉，李先德.韓國農業補貼政策及啟示[J].農業技術經濟，2010（7）
關鍵詞 草原牧區；可持續發展；勞動力；老齡化
中圖分類號 F323.6 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）12-0280-04
1 典型牧區人口數量現狀
根據統計年鑒數據可知，福海縣土地面積為33 250.74 km2，阿克陶縣土地面積為24 539.86 km2，2015年福海縣人口戶數2.47萬戶，人口數為7.55萬人，平均每戶人口3.06人；而阿克陶縣人口戶數為5.83萬戶，人口數為22.15萬人，平均每戶人口為3.80人（表1）。
2015年福海縣人口死亡率較高，為6.09‰，阿克陶縣人口死亡率為5.88‰，福海縣人口自然增長率遠遠低于阿克陶縣（表2）。
2 牧區勞動力老齡化的特點
通過典型縣調研，了解典型縣牧區人口老齡化現狀及形成原因，總結出以下幾個特點。一是牧區人口老齡化出現早、發展快、程度較嚴重、絕對數量大。牧區已進入老齡化社會，早于新疆整體甚至我國整體，且老齡人口數量持續增長。二是牧區老齡人口高齡化。老齡化通常劃分為低齡老年人口（60～69歲）、中齡老年人口（70～79歲）、高齡老年人口（80歲及以上）。隨著人們生活水平及醫療保健條件的改善，人口平均壽命越來越高，高齡老人的數量也逐漸增多。三是牧區人口老齡化程度與當地經濟發展水平不匹配，呈現出人均收入偏低、老齡化程度偏高的特點。牧區在人均收入遠遠落后的狀況下提早進入人口老齡化階段，給牧區經濟和畜牧業的發展，甚至社會各方面都帶來了巨大的壓力[1-2]。
3 牧區勞動力老齡化對畜牧業發展的影響分析
將被調查牧戶分為老齡型牧戶（主要由60歲及以上家庭成員常年從事牧業生產的農戶）和非老齡型牧戶（主要由60歲以下的家庭成員常年從事牧業生產的牧戶）2個類型。同時，運用對比分析法比較2種類型牧戶對牧業活動的不同影響，以此來反映牧區勞動力老齡化給牧業生產帶來的影響。
3.1 對牧區勞動力供給數量及質量的影響
近年來，牧區青壯年勞動力大量向農區、城鎮等經濟較發達地區遷移，導致牧區人口老齡化問題日益嚴重[3]。牧區人口老齡化對牧業生產勞動力的影響是數量和質量上的雙重影響。一方面，牧區青壯年勞動力轉移直接影響畜牧業生產勞動力數量，留守老人再次參與畜牧業生產，但其在體力、體質、受教育水平、對事物的反映程度、先進技術使用水平等方面與青壯年有較大差距，而且中高齡老年人無法參與畜牧業生產，老年人主導的畜牧業生產遠不及青壯年。另一方面，牧區人口老齡化對勞動力質量的影響集中體現在勞動力素質方面。本文中勞動力素質主要指身體素質、文化素質等方面。牧區留守老年人口在體力、精力、反應速度上遠不及青壯年勞動力，致使牧區整體勞動力素質下降。
3.2 對牲畜擁有量的影響
因調研區牧戶的牧業生產來源結構不一，本文主要通過對比典型牧戶養殖羊、牛等牲畜的數量，并采用轉化比例，即“1頭2歲以上（包括2歲）的成年牛相當于5頭2歲以上（包括2歲）的成年羊”，分析選取的福海縣、阿克陶縣108戶牧戶的養殖情況，以60歲的勞動力年齡為區分老齡型與非老齡型牧戶的標準，統計不同類型牧戶的牲畜擁有量情況（表3）。
由表3可知，在牲畜占有量方面，老齡型牧戶均比非老齡型牧戶少。由此說明，非老齡型牧戶在牲畜產出方面表現出一定的優勢，牧業勞動力老齡化在一定程度上限制了生產。原因在于一方面由于身體生理方面原因，老齡勞動力難以投入更多的時間和精力從事牧業生產，導致農業生產要素勞動力投入不足，進而導致其牧業產出普遍低于非老齡型牧戶；另一方面由于老年人文化水平普遍較低、思想觀念保守、創新意識不強、對新事物的接受能力較弱，導致了“老年牧業”的低產量[4-5]。
3.3 對牧業生產投入情況的影響
牧區的牧業生產資本投入大致可分為不變資本和可變資本。本文以機械租賃費用作為衡量牧業不變資本的指標，以飼料、草種、運輸支出總額等牧業物資費用作為衡量牧業可變資本的指標，對比2種類型牧戶生產資本投入情況（表4）。
老齡型牧戶在機械租賃費上投入比非老齡型牧戶略高，說明勞動力老齡化需要更多的資本要素替代勞動要素，但對牧業固定資本投入的影響力度有限，原因在于牧區活動區域主要在山地及部分平原，不利于大規模農牧業機械的使用，2種類型的牧戶在此方面投入差別不大。老齡型牧戶和非老齡型牧戶在牧業物資費用方面的投入基本相同，說明老齡化對牧業可變資本影響不大。原因在于近年來從事牧業生產收益較少，牧戶的生產積極性不高，即便是擁有大量青壯年勞動力的牧戶也不愿意對土地進行大規模投資，與老齡型牧戶在對待土地上的偏好基本一致，即跟隨主流活動方向。
3.4 對畜牧業產值的影響
牧民年齡與生產率關系非常密切。與年輕勞動力相比，高齡勞動力技術熟練、養殖經驗豐富，但智力、體力、反應速度均隨年齡增長而下降，從而導致生產率下降。高齡勞動力一方面受自身條件限制，對新科技接受程度不高、對市場信息捕捉敏捷度不夠，使畜牧業生產始終處于依靠經驗生產的粗放式經營狀態，勞動生產率上升空間不大；另一方面，高齡勞動力身體素質下降，導致醫療需求增加、家庭經濟負擔加重，在一定程度上制約著畜牧業勞動生產率，影響畜牧業生產總值。
3.5 對牧區畜牧業生產方式的影響
隨著牧區老齡化程度的加大，牧區畜牧業的生產方式主要以散養為主，養殖規模有限，很難形成規模優勢效應。目前，牧區畜牧業的生產方式主要為放牧和放牧+舍飼2種，隨著草原保護政策的實施，畜牧業生產方式逐漸轉變為放牧+舍飼。因此，草業發展是畜牧業生產方式轉型升級的物質保障。福海縣近年來樹立“以農促牧、農牧結合、優勢互補、協調發展”的發展理念，積極探索草業發展模式。2016年全縣擁有人工飼草料地19 126.67 hm2，2016年新增苜蓿2 386.67 hm2、青貯玉米4 633.33 hm2、飼料玉米3 773.33 hm2。同時探索并出臺飼草料獎補政策，逐步將草料交易市場發展成應急飼草料儲備點，更好地平抑飼草料交易價格，提高飼草料交易配送能力。這都需要先進的思想及觀念，否則牧區人口的老齡化將會制約牧區經濟的發展。
3.6 對畜牧業先進技術進步的影響
提高牧區生產力必須推廣使用現代科學技術，現代畜牧業是畜牧業的發展方向與標志，通過應用信息技術、防疫技術等各種高新技術，促使畜牧業成為技術密集型產業，提升現代畜牧業發展動力。長期來看，勞動力轉移帶來的牧區老齡化問題對提高畜牧業科技應用水平有積極的促進作用。牧區勞動力轉移增加了牧民的收入來源，提高了其風險承受能力。牧民從而更愿接受新技術并投入更多的資金到畜牧業生產中，這在一定程度上促進了畜牧業科技的應用。
3.7 對加入組織化程度的影響
牧區人口老齡化必然帶來傳統的以家庭為單位的小農生產模式的改變，使規模化生產成為可能。牧區勞動力的非牧轉移，減少了牧區有效勞動力供給，間接提高了老年勞動力從事畜牧業生產的比例[6]。但是老年勞動力由于自身各種因素而無法從事繁重的生產活動等，若繼續從事體力勞動，只能增加整個家庭的負擔。而對于外出務工的牧民家庭，宜將草場承包和牲畜入股給留在牧區的其他青壯年牧民勞動力，以入股分紅或定期收取租金的形式獲取收益。同時，牧區勞動力的轉移相對提高了牧民的人均草場占有面積，為畜牧業規模化生產提供可能。專業合作社、產業化經營龍頭企業等很多新的畜牧業經營主體印證了這一點。
4 牧區勞動力老齡化對畜牧業生產影響的計量分析
運用計量經濟學方法，綜合考慮自然資源、地理區位、政策制度環境等因素，進一步定量分析畜牧業勞動力老齡化對畜牧業生產的影響。通過比較老齡型牧戶和非老齡型牧戶的畜牧業生產行為模式，得出牧業勞動力老齡化對牧業生產的影響。本部分著重研究勞動力老齡化對土地耕種面積和種植結構行為選擇模式的影響。
4.1 研究方法的選擇和模型設定
畜牧業勞動力老齡化對草場的影響可以分為2種情況，一是會減少牧戶的草場擁有量；二是不會減少牧戶的草場擁有量。此因變量是一個分類變量而非連續變量，可以采用計量經濟學中Logit模型進行回歸分析。此模型中因變量只取2個值，即草場面積減少的取值為1，草場面積不會減少的取值為0。模型的回歸方程：
4.3 數據來源
本研究的數據主要是實地調研所得，根據牧民定居的具體情況，按照地理位置及定居狀況的不同，選擇調查的縣（市）分別是北疆的福海縣、南疆的阿克陶縣。通過課題組人員的實地調研和調研數據共享，調查的定居牧民戶數為108戶，總人數467人；其中勞動力207人，勞動力人數占總人數的44.33%。采用面對面的訪談形式，隨機抽樣對108戶進行了現場調查問卷及訪談，收回有效問卷102份。
4.4 回歸結果與分析
建立牧戶草場面積模型后，必須對設定的模型進行檢驗。運用逐步篩選方法進行自變量的篩選，將相關性不強的自變量剔除。最終通過整體性檢驗，模型預測總體準確率達 92%，表明建立的模型整體性擬合良好，較適合用于分析牧戶草場面積的生產行為。在逐步回歸分析中，畜牧業勞動力總數、牲畜產仔量和土地等級3個自變量被剔除。最后，5 個自變量通過了回歸系數檢驗，進入了回歸方程，包括外出務工勞動力比重、家庭年畜牧業總收入、非畜牧業收入比重、勞動力性別結構和牧戶類型。基于設定的模型和調查數據，運用SPSS17.0軟件對模型進行回歸分析，回歸結果如表6 所示。
（1）外出務工勞動力比重系數為-0.386，說明其與牧戶草場面積呈負相關關系，牧戶家庭中外出務工人員越多，草場擁有量越少，與本文假設吻合，資本要素對勞動要素的替代效應明顯。
（2）畜牧業總收入的回歸系數為0.003，說明牧戶年畜牧業總收入和草場面積呈正相關關系，牧戶年畜牧業總收入越多，其草場擁有面積越多，與本文假設一致，但是影響不顯著。分析認為，雖然牧戶年畜牧業收入越多，其從事牧業活動的積極性就越高，草場面積也會擴大越多。但是相比而言，通過外出務工獲得的工資性收入的比較收益要高于單純的牧業收入，牧戶認為開展牧業的機會成本很高，畜牧業總收入對牧戶草場面積擴大的影響不明顯。
（3）非畜牧業收入比重的系數為-0.123，說明其與牧戶草場面積呈負相關關系，牧戶非畜牧業收入越多，草場擁有面積越少，與本文假設相符。畜牧業收入在牧戶家庭總收入中作用不凸顯，非畜牧性收入（或工資性收入）重要性較大。牧戶非畜牧業收入比重越大，則畜牧業在家庭中的地位就越不重要，牧戶所擁有的草場面積就會越少。
關鍵詞：人口老齡化；對策
在由中國社會科學院人口與勞動經濟研究所、美國戰略與國際研究中心(CSIS)主辦的“21世紀中國養老政策的人口與經濟分析”國際研討會上，一份CSIS提交的最新調研報告《銀發中國》引起了與會者的極大關注。該報告稱：“35年前，中國兒童人口與老年人口的比例是6：1，而往后的35年，這個比例將顛倒過來，老年人口將是兒童人口的2倍。人口預期壽命由1949年的41歲延長到了現在的70歲。另一方面勞動人口的數量也急劇下降，到2050年左右，中國的勞動力人口總數將比目前減少18％－35％。人口出生率下降和壽命延長是推動中國老齡化和勞動人口相對數量下滑的兩股基本力量。”并且它還嚴肅指出：“中國即將經歷一次驚人的人口轉變，一個原本年輕的國家即將老齡化。”
所謂人口老齡化，是指老年人在總人口中的相對比例上升，按國際通行的標準，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%和7%，即可看作是達到了人口老齡化。我國2003年，60歲以上的老年人口占總人口的比重就已經達到了11%，人口的老齡化問題將很快成為中國面臨的前所未有的新挑戰。
中國政府高度重視和解決人口老齡化問題，積極發展老齡事業，初步形成了政府主導、社會參與、全民關懷的發展老齡事業的工作格局。國家成立了全國老齡工作委員會，確定了老齡工作的目標、任務和基本政策；頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》，制定了《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》，把老齡事業明確納入了經濟社會發展的總體規劃和可持續發展戰略。老年人的基本生活得到了保障，城市初步建立了養老保險制度和包括老年人在內的醫療保險制度，以及居民最低生活保障制度；農村實行以土地保障為基礎的“家庭養老為主與社會扶持相結合”的養老保障制度。許多地方還對救助貧困老年人和高齡老年人采取了特殊的措施。老年服務事業發展迅速。中國政府修訂了《老年人建筑設計規范》、《城市道路和建筑物障礙設計規范》等相關條例，方便老年人的居住與出行。社區衛生站、托老所、老年活動中心、老年學校、老年休閑廣場等老年服務設施逐漸增加，服務老年人的志愿者隊伍不斷壯大。
一、未來趨勢預測——我國未來面臨人口增長三大高峰
根據中國國情研究小組近年研究成果顯示，我國已相繼面臨總人口、勞動年齡人口和老年人口增長的“三線交疊增長”的非常時期：總人口繼續直升，估計到2050年將達16億左右；與此同時，我國勞動年齡人口絕對量將持續增長到2020年，達94100萬人，所占比重將增長至2010年，大約占67%左右，屆時從屬年齡人口比下降至50%以下，社會贍養負擔最輕，即從現在至2020年是有利于我國經濟發展的人口年齡結構變動的最佳時期，隨后從屬比上升伴隨著勞動人口比重的下降，預示著經濟發展的不利因素開始顯現。另一方面，未來一二十年我們在面臨勞動人口比重和絕對量增長的同時，還將面對失業人口繼續上升的趨勢。這就是說，如果我們不能作出勞動就業戰略決策的合理選擇，從根本上解決失業問題，喪失的不僅僅是難得的發展機遇，我們很有可能會因此而失去國家財力和自身養老金積累的“黃金時代”；更為嚴峻的是，我們還面對著人口年齡加速老化的挑戰。如下表所示，未來16年我國將進入老齡化加速發展階段，屆時老年人口將逐年遞增到2.43億，占總人口的19.96%；此后30年間將進入快速人口老化階段，老年人口比例將上升到32.73%,并在相當長時期內保持在這一高水平上。
二、綜觀我國人口老齡化的發展趨勢，呈現以下五個特征。
1.老齡人口絕對值為世界之最
由于我國人口基數大，加上20多年改革開放，人民生活水平日益提高，醫療衛生條件得到明顯改善，人口預期壽命日益延長，老年人口逐年增加，到目前已接近1.41億，我國成為全世界老年人口最多的國家，占世界老年人總數的1/5，占亞洲老年人口的1/2。2004年，中國的老年人口僅占總人口的11％。但到2040年，中國老年人總數將達到4.11億，占到總人口的29％，它將超過法國、德國、意大利、日本和英國目前的人口總和。解決好我國老年人口問題，對亞洲和世界都具有舉足輕重的作用。
2.人口老齡化發展速度快，來勢猛
老齡化可能是由于年齡金字塔底部少兒人口增長減慢所造成，也可能是頂部的老年人口增長加速所導致，人口學中稱之為底部老齡化和頂部老齡化。發達國家經歷了由底部老齡化到頂部老齡化的漫長演變過程。而我國，由于計劃生育政策和人口預期壽命的延長，底部老齡化與頂部老齡化同時“夾擊”，人口老齡化的速度發展很快，我國人口年齡結構從成年型進入老年型僅用了18年左右的時間，與發達國家相比，速度十分驚人。法國完成這一過程用了115年，瑞典用了85年，美國用了60年，英國用了45年，最短的日本也用了25年。由于我國人口政策的作用，改變了世界老齡人口的發展格局，即人口老齡化不僅成為發達國家的問題，而且也已經開始成為發展中國家的問題。
3.人口未富先老，對經濟壓力很大
發達國家人口老齡化伴隨著城市化和工業化，呈漸進的步伐。當它們的60歲以上老齡人口達到10%時，人均國內生產總值一般在1萬美元以上。發達國家的人口是先富后老，我國是未富先老。我國在2000年時人均國內生產總值才達856美元，屬于剛剛邁過最低收入門檻的中等收入國家。中國婦女的平均生育率已由1949年的6.1變為2002年的1.8，其中北京和上海兩地的嬰兒出生率甚至已經降到了1.0；而人口預期壽命則由1949年的41歲延長到了70歲，使得中國成為世界上人均壽命最長的低收入國家之一，人口老齡化對經濟的壓力很大。
4.老年人口在區域分布上不均衡
在東部經濟發達地區和大中城市，人口已經進入老齡化階段。如上海市老年人口2000年已達238萬，占總人口的18.5%，到2025年將達到最高峰468.8萬，占總人口的32.7%；北京2000年老年人口為188萬，占總人口的14.6%，到2025年將會猛增到416萬，老年人口的比例接近30%，大大超過現在發達國家人口老齡化的程度。而在中西部地區，人口老齡化的程度低于東部。
另外，人口老齡化的趨勢，就靜態而言，由于農村嬰兒出生率高于城市，因此老齡化程度城市高于農村；但就動態而言，隨著現代化、城市化進程的加快，農村的年輕人越來越多地從鄉下涌到城市，農村老人因此經常無人照護，因此城鄉老齡化的程度正在接近。
5.老齡人口高齡化趨勢十分明顯
人口學中認定，60-69歲為低齡老年人口，70-79歲為中齡老年人口，80歲以上為高齡老年人口。過去說“人活70古來稀”，現在說“活到70不稀奇”。我國高齡老年人口以每年5.4%的速度增長，高齡人口已從1990年的800萬增長到2000年的1100萬，到2020年將達到2780萬。高齡人口喪偶和患病的機率高，高齡女性多于男性，高齡老人生活自理能力差。因此他們不僅需要經濟上的供養，而且需要生活上的照料。
三、人口老齡化對經濟和社會的影響
人口老齡化是經濟發展水平和社會人口發展達到一定階段后的產物，它反映了人類社會的進步和美好的愿望，標志著經濟、文化、衛生和社會安定的水平。當然，我們也應當以辯證的觀點全面看待這個問題，人口老齡化對經濟和社會都帶來了重大影響，這些影響有積極的一面，也有消極的一面。對此我們必須未雨綢繆，認真對待。
1.人口老齡化使勞動年齡人口比重下降，對老人贍養比上升
如上圖所示，人口年齡結構預測表明，1990年我國勞動年齡人口對老人贍養比為13.7%，2000年上升為15.6%，預計到2025年上升為29.46%，2050年上升為48.49%。如果再加上對幼年子女的撫養，勞動年齡人口的總撫養比上升得更為迅速，2025年達到59.5%，2050年達到76.8%。人口老齡化將使勞動年齡人口的經濟負擔日益沉重。
2.人口老齡化對投資、消費、儲蓄和稅收都帶來相關影響
國民收入經過初次分配和再分配后，最終形成積累基金和消費基金，二者此消彼長。一般來說，未成年人口無力儲蓄，老年人口減少投資并開始動用儲蓄，人口老齡化會使人口從勞動狀態轉移到退休狀態，使未成年人口和老年人口都成為單純消費人口，成為勞動力人口提供稅收的享受者，這樣無疑形成稅基縮小，稅收減少，儲蓄率下降，投資率比例降低，單純消費增加。當然從近期看，消費增長可以刺激消費，擴大內需，但從長期看，我國是發展中國家，為使經濟發展產生強大的后勁，必須繼續擴大積累，持續增加投資。
3.人口老齡化使政府用于老人的財政支出增加，財政負擔加重
養老保險基金源于人們的工薪收入，因此勞動年齡人口的富匱與否，決定了基金籌集的可能規模。由于人口老齡化的程度不斷發展，財政中用于社會保險、社會福利、社會救濟、社會服務的支出不斷增加。據統計，從1985年至1997年12年間，我國用于社會保障的資金從327億元增加到3043億元，增長近10倍，其中用于支付離退休職工的各種費用從149億元增加到2068億元，增長了12倍以上，高于同期經濟增長速度。近幾年來，由于完成“兩個確保”的任務，全國各地區普遍調整了財政預算結構，為確保“兩金”發放，實行財政兜底，使各地的財政負擔十分沉重。
我國目前的養老方式：一是由政府承辦的社會基本養老；二是傳統的家庭養老；三是以個人儲蓄為主的自身養老。隨著獨生子女政策的實施和人口老齡化的來臨，老年人對社會養老的需求和意愿必將進一步擴張和強烈。事實上，年輕的一代也已缺乏為長輩提供各種養老資源的能力，傳統的家庭養老面臨著嚴峻的挑戰。但老年人口超速增長，又進一步表明社會養老負擔的日益加重和基金積累難度更為加大，從而對養老保險基金的增長產生強列的掣肘作用和后續影響。
4.人口老齡化、高齡化影響家庭結構和贍養功能
隨著人口老齡化，高齡老人日益增多，三世健在的家庭比例很大，加上我國厲行計劃生育政策，家庭的代際人口結構呈“四二一”和“四二二”型。家庭“少子化”使家庭贍養老人的功能弱化，急需社會養老功能極大發揮，以彌補家庭養老功能的不足。
據從中國老齡人協會和勞動保障部獲得的最新人口統計數據顯示，目前65歲的老人中，有64％與自己的子女住在一起，這一比例在農村顯得更高；而在老年婦女中，65歲至79歲的有67％與子女生活在一起，相比之下，80歲以上的則有80％與自己的子女同住一個屋檐下，他們對自己后代的經濟依賴也更強。
5.人口老齡化使完成脫貧任務更加艱巨
中國在經濟欠發達的條件下進入老齡社會，老年人口增長速度快、絕對數量大，社會供養矛盾突出。中國城市老年人的絕大多數享有退休金，但其經濟收入受所在企業的經營狀況和物價等因素影響較大，生活水平難以提高；農村老年人則主要依賴家庭成員資助生活養老，其生活水平不僅受農村經濟發展水平制約，而且受子女實際供養能力的制約。老年人尤其農村老年人的醫療需求還難以滿足。在社會經濟轉型時期的利益調整過程中，老年人貧困風險增大。
據統計，50%以上的城鎮老年人口和80%左右的農村老人在銀行中基本上沒有存款，只能依靠子女或社會供養。老年人口的儲蓄水平低于全國人均儲蓄水平。隨著人口老齡化程度的加深和生活方式的演變，核心家庭比例上升，世代同堂比例下降。由于經濟發展不平衡，至今我國尚有500萬貧困老年人口，他們有的處于老少邊窮地區，有的身為孤寡，有的染病在身，有的身患殘疾。在人生的晚年仍忍受著生活的艱辛和病痛的折磨，他們成為社會最需要幫扶的貧困對象和脆弱群體。
6.人口老齡化帶來老年人口的心理變化，需要全社會的共同參與和幫助
中國的老齡工作剛剛起步，基層服務網絡薄弱，專業工作人員缺乏，老齡工作資源不足。城鄉社區針對老年人的服務項目少，服務水平低，服務對象覆蓋面窄，老年人的參與率和收益率不高，侵害老年人合法權益的現象還時有發生。這都將給老年人的心理帶來極大的傷害。
隨著老年人口高齡化、高齡老人喪偶率上升、生活不能自理人數增加，家庭養老的經濟負擔和生活照料負擔日益加重，但生活節奏越來越緊張的中青年夫婦常常難以兼顧對老人的贍養與對子女的撫養。對于逐漸增加的獨居老年人來說，生活照料和精神慰籍問題就更為突出。目前，完全需要由社會供養和照料的老年人約有200萬，預計到2040年將超過1千萬。所以我們不僅要給予老人經濟上的贍養，而且還要有精神上的慰藉，要格外給予他們安慰、體貼、照料、尊重和幫助。
四、面對人口老齡化的挑戰，我們應該采取的對策
人口老齡化是經濟、社會、科技發展的產物。發達國家大部分早在50年前就已進入了老年型國家的行列，因此我們也不必“談虎色變”。正因為人口老齡化是一個波及許多領域的重要趨勢，因此迎接人口老齡化的挑戰也必須在更加廣泛的領域內綜合考慮，協調運籌，把它作為一個戰略性的大問題全面策劃，及早部署。
1、做實“個人帳戶”，逐步增強養老保險基金的支付能力
城鎮職工養老保險制度由現收現付制改為“統賬結合”的部分積累制，目的就是為了迎接下世紀人口老齡化高峰時養老金支付的危機。基金累積制養老金擁有許多優勢，它可以幫助正在走向老齡化的中國維持充足的存款率和良好的投資與生活水準的不斷提升，它能讓勞動者分享經濟改革成功的果實，并且拓寬和拓深中國的資本市場。但是由于當前國企處于戰略重組階段，經濟效益不佳，養老金替代率又不斷提高，因此現在的“個人帳戶”實際上起不到積累的作用，存入的基金甚至不能滿足當期的支付，“個人帳戶”只起到了支付退休金的作用，基本是“空帳”。
為了實現養老保險制度從現收現付向部分積累模式順利轉變，為制度轉換成本尋找積極有效的支付手段已經迫在眉睫。據統計，從1952年到1978年，職工實際工資每年只遞增0.38%，到1978年職工的貨幣工資平均才615元，1978年居民人均儲蓄額僅有21.88元。而國民收入的積累率卻由1952年的21.4%增長到1978年的36.5%，其中有的年份高達43.8%，工資總額占國民收入的比重僅為18.9%。所以國有資產的存量是政府過去長期實行“低工資、低消費、高積累”的政策條件下實現的。因此，從理論上說，通過國有資產的存量和增量支付社會保障的轉制成本，將“老人”和“中人”的空帳填實是可行的，也是合理的。
關于這筆轉制成本的估算，國內外專家的測算不盡相同。據世行1994年測算，大約有19170億元，只占當年GDP的40%多一點。據國務院體改辦課題組1997年的測算，大約在27628億元—108260億元之間。筆者認為，如果剔除1997年提前退休者集中以及投資回報率不高等因素，這個成本大約相當于當年GDP的水平。另外，這個轉制過程將經歷30年，因此分攤到每一年大約只占GDP的3%左右。尤其是在2000年至2020年之間，是勞動年齡人口持續增長而總撫養率相對較低的時期，應當抓住這個黃金時段，增加積累，將空賬填空，順利完成轉制的歷史性任務。
2、建立老年醫療健康保險制度，逐步實現健康老齡化
按照人的生理演變，人的一生80%的醫療費用在60歲以后，但目前大部分老齡人存在看病難的問題。主要因為經濟拮據，無錢看病，有了病也只能“硬撐著”。以武漢市漢陽區為例，老年人中享受公費醫療的只占全區老年人的38%，大部分老人患病時，醫療費全要自己出，那些退休金少而又不能按時足額拿到手的老人顯然是難以看病的。至于農村，合作醫療未能普及，許多地方缺醫少藥，農村老人看病更難。
首先我們要建立和健全老年醫療保險制度。與總人口相比，老年人具有高患病率、高傷殘率、高醫療利用率的特點。位于前五位的慢性病依次是：循環系統疾病、呼吸系統疾病、肌肉骨骼結締組織疾病、消化系統疾病、眼及其附屬器官疾病。身體機制的退行性改變以及疾病導致了老年期傷殘及日常生活自理能力下降。76、7%的60歲以上老年人存在不同程度的視、聽、語言、智力、肢體等功能方面的殘疾，是總人口平均水平的3、6倍。因此，為老年人提供基本醫療保險，滿足他們的基本醫療需求，使老年人及其家庭不致因為疾病導致個人及家庭經濟危機。在建立面向整個人群的醫療保險制度的同時，有必要對老年人制定有關政策（可根據情況先從高齡老人開始逐步進行），以保障老年人醫療的基本需求。開展面向老齡化社會的教育，醫學教育要兼顧人口老齡化有其對醫療保健需求的特殊性，在醫學院校、護士學校的課程中增加有關內容，使醫務工作者系統掌握老年人身心健康和疾病特點。同時要培養一批適合社區初級衛生保健工作的全科衛生工作者，為包括老年人在內的社區成員提供初級醫療保健服務。另一方面，要注意面向社會、家庭和老年人進行健康教育，包括保健常識，護理知識，緊急狀況下的應急措施，提高人群對老年身心特點的認識和一般保健護理知識。努力滿足老年人的基本醫療需求。城鎮完善職工基本醫療保險制度，建立多層次的醫療保障體系；農村探索多種形式的健康保障方法。逐步建立城鄉醫療救助制度，改善特困老年人的醫療條件。
其次要逐步實現健康老齡化。國際上的有關研究和經驗均表明，疾病和傷殘并不是老年期的必然產物，通過努力完全和可以把它們壓縮到生命最后的較短時期內，即實現健康的老齡化，這是老年人及其家庭乃至老齡化社會的期望。在促進老齡人的全面健康對策中，要建立醫院、家庭、社會（社區）和老年人個人組成的健康促進整體。特別要注意家庭小型化趨勢下老年家庭看護照料的供需狀況，及時提供相應的幫助措施。在逐步妥善解決老年人物質生活的同時，強調并重視老年人的文化養老，提高老年人的生活質量，促使老年福利、老年教育、老年文化、老年衛生、老年體育等事業有一定的發展，為廣大老年人安度晚年創造條件。
3、實行彈性退休年齡制度，充分發揮老年人力資源優勢
據報道，我國平均預期壽命已提高到68.9歲，高于世界平均63.2歲的水平①。健康壽命延長意味著工作年限的延長將成為可能，總的勞動力生產成本會下降。在德國從1972年起就已實行彈性退休年齡制度，凡年滿63歲男性，可自行決定是繼續工作，還是退休，并從2000年起，把退休年齡從目前的63歲提高到65歲；意大利已準備把退休年齡從男性60歲、女性55歲分別逐步提高到65歲和60歲；在瑞典，男女退休年齡均為65歲；我國實行性別、職業差異的退休年齡制，與那些預期壽命與我國同水準的國家相比，我國的退休年齡普遍較低。從而兩種現象不可避免：一是退休人口大量隱性就業；二是退休時工齡越長養老待遇往往也就越優。前一現象使我們無法真實地了解、反映和掌握當前的就業狀況；后一現①《中國經濟和社會發展國際比較》，《上海證券報》1998年3月11日。
象也就意味著求學時間越長退休時比同齡人的養老金會更低，這既不公平也不合理。因此，我們建議考慮實行彈性退休年齡制度。其好處至少有五：一是老有所為，于健康有益，延年益壽是社會進步與發展的重要標志。二是能有效合理使用人力資源。根據社會需要和自愿量力的原則，鼓勵和引導老年人從事教育傳授、社會公益事業、社區服務和自我服務等活動。對于從事教育、科研、醫務工作和有其他特殊專長的老年高級專業技術人才，按規定和需要適當延長退休年齡，為他們繼續發揮作用創造條件。有條件的老齡工作機構可幫助把退休的專家學者、企業家組織起來，讓他們為企業界充當顧問，提供咨詢服務。三是變隱性就業為顯性就業既不新增就業壓力，又能客觀反映我國從業人員結構及就業狀況，實現提高勞動年齡人口就業率目標向提高總人口就業率目標的過渡，以促成整體國力水平的提高和社會福利的增進。四是有利于完善勞動力市場，根據人力資源合理配置和有效使用原則開拓新的就業渠道，發掘新費源，實現保費的潛在收入水平。
4、在農村實行家庭養老為主與社會扶持相結合的養老制度
據民政部組織專家學者對部分省份農戶進行的調查表明，當前農村最迫切需要解決的問題，80.52%的農民選擇了“養老”。因此推廣實施社會基本養老不僅在城市，即使在農村也日顯其重要與緊迫。未來的我國養老問題，難點在農村，重點也在農村。廣大農村，由于家庭規模逐步萎縮，子女數量持續下降，青壯年勞動力大量流入城市，農村人口老齡化的動態速度也在加快。由于農村老人數量極大，農民本身又有土地使用權，因此從主體來說，農村養老應以家庭為主，社會為輔，提倡老人自養，樹立自我養老意識。
對于農村“三無”老人（無生活來源、無勞動能力、無子女依靠），繼續實行“五保”制度。對于遵守國家生育政策而形成的獨子（女）戶、雙女戶，繼續推行計劃生育養老保險。據不完全統計，這項保險在遼寧、福建等地試點以來，全國累計向商業保險公司投保超過4500萬戶，投保金額在40億元以上，受到這些家庭的歡迎，他們由養兒防老走向投保養老，觀念得到很大轉變，今后還應繼續加大推廣商業養老保險的力度。從80年代興辦的農村社會養老保險，在整頓金融機構的過程中，已經停辦了2年，現積累基金184億元。對于這項制度下一步向何處去？移交現有商業保險公司，其不愿意受理；維持現狀，則現有的管理人員繼續消耗著管理成本，長此以住拖下去使基金的安全受到影響，因此應當抓緊決斷。筆者建議，政府對農村社會養老保險應行使宏觀調控職能，即制定政策起引導、宣傳和監督的作用，不直接管理基金。同時建立中國農村保險公司，性質定為政策性保險機構，國家給予優惠政策，實行商業化經營，接管當前社會養老保險基金，將社會養老保險轉化為商業養老保險，繼續承保。另外，該公司還可以開展全國農作物財產保險業務，填補我國在這一業務中的空白。在組建完畢正常運營之后，現在勞動和社會保障部農村養老保險司的功能轉移到保監會去。
5、積極推進社區養老建設，發揮社區養老功能
在計劃經濟體制下，退休人員的養老功能基本上由單位和家庭承擔。隨著我國“入世”之后，企業不僅面對國內競爭，而且面對國際競爭，企業中的“小社會”功能一定要向社區轉移。老年人口中的大多數已從過去的勞動崗位上退下來，活動范圍圈在縮小，因此社區成為老年社會活動的基本領域。社區養老服務包括提供家務勞動、家庭醫療保健、老人照料、護理等，還包括在社區興辦老年食堂、茶室、托老所、老年病防治站、法律咨詢服務站、以及各種老年文體設施等等。面向老年人提供全方位、多功能、多形式的系列服務，努力做到老年人的小事不出家門，難事不出居委會，有些大事也不出街道。
社區養老服務是一項公益事業，要發揮社區助老功能，不以盈利為目的，有社會公益性質；但同時，又要遵循市場經濟原則，實行合理收費，維護良性循環。一方面，開展鄰里互助，組織低齡老人、健康老人參加力所能及的社區服務工作，動員社會各方義務為老人服務等等；另一方面，還有不少項目可以按保本微利原則提供有償服務。這既可以補充街道、居委會的經費，又可以安置一批下崗職工就業。
在市場經濟發達的國家，十分重視社區養老功能的發揮，社區組織和社團組織具體組織實施。他們在社區住宅設計中早就提出所謂“太陽系”的建筑格局。以老人住宅為中心，在周邊建設為老人服務的醫療、娛樂、學習、健身的設施。有的國家還建立了“日托中心”(DayCenter)，白天把老人送到中心，晚上接回家與子女團聚。既解決了子女在白天工作無暇照料老人的困難，又滿足了老人與子女經常在一起的精神需求。社區養老的獨特優勢，既適應了市場經濟的要求，又補充了家庭結構變化后單純由家庭養老的不足。
6、積極發展老齡產業，開拓老年消費市場
人口老齡化呼喚老齡產業。所謂老齡產業，就是指由老年消費市場需求增長帶動而形成的產業，它包括所有有關滿足老年人特殊需求的生產、經營、服務等設施和經濟活動。與發達國家相比，我國老齡產業尚未完全開發，企業經營者對老年消費市場需求攀升反應比較遲緩，政府部門對此也還沒有相應的扶持引導政策。但我們應對老齡產業的發展持樂觀態度。首先，我國老年人口絕對數多，老年消費市場規模龐大。其次，我國人民生活水平逐步提高，城鄉居民收入穩定增長。第三，我國地區間差異大，需求層次多，為發展老齡產業提供了多種選擇。第四，社會化服務需求在增加。據1995年百分之一抽樣調查顯示，老年人的喪偶率為33、4%，獨居戶為25%，獨生子女政策繼續執行，“4—2—1”家庭結構普遍出現，獨居戶比例還會增大。眾多的獨居老人對服務需求會日益增大。第五，城市老人的消費能力不可低估。超級秘書網
老齡產業作為老年保障事業的重要組成部分，它的發展標志著一個國家文明和社會進步程度。人們通常說的老年事業，更多的是從社會發展的角度，作為社會公益性事業來對待的。隨著市場經濟的發展，老年事業中的政府負責供養“三無”老人等仍屬于社會公益事業，還有一些為滿足老年人物質、文化消費需求的事業，要轉向從產業角度考慮生產、消費、就業等一系列經濟問題，應該按市場規律辦事。但是，在社會主義制度下，我們發展老齡產業的根本目的，是為了提高老年人的生活質量，而不僅僅是為經營者牟利，為此，政府從多方面創造條件支持老齡產業發展，包括給予政策扶持。如考慮到當前老年人口總體收入水平較低，對老年人生活服務市場政策中采取低稅或免稅優惠政策，使從事此類市場的經營者能有適當營利和拓展產業的能力。可見，經營老年產業，必須堅持社會效益與經濟效益相結合。
市場專家指出，全國老齡消費者中每年有100億的購買力沒有實現，換句話說，老齡產業現今還無法滿足老年人的需求。我們缺乏專門為老年人服務的專業醫護和服務人員；缺乏足夠的養老機構；缺乏上門服務的保健機構，而這些服務產業和崗位將創造許多新的工作機會，緩解社會就業壓力。再看看老年消費市場：老年人很難買到合適的服裝鞋帽，老年食品也很少研究開發，老年藥品、老年保健護理用品以及其他各種老年商品都處于匱乏狀態。
參考書目：
①田雪原：《21世紀中國人口發展趨勢與決策選擇問題研究》，《中國人口科學》1998年第1期。
一、我市面臨的人口老齡化形勢嚴峻
老年人口規模的不斷擴大，而且老年人口的高齡化速度持續加快，勢必對經濟、社會、家庭等各方面產生深遠影響。這些影響主要表現在：一是老年撫養比上升，加重了勞動年齡人口的負擔，老年人養老金支出總額將不斷增大;二是人口老齡化改變了消費人口和生產人口之間的比例關系，而消費結構的變化必然影響到產業結構、產品結構、就業結構、投資結構等的變化，從而引起整個經濟結構的調整和變化，催生老齡產業的興起與蓬勃發展;三是老年階段慢性病取代了急性病和傳染病，成為健康的主要威脅，醫療模式向側重長期保健和疾病預防方面轉變，高齡人口的增加將導致醫療保障資金的迅速增加;四是空巢老人、獨居老人和高齡老人不斷增加，傳統的家庭養老功能逐步弱化，將引起代際關系在供養方式、居住方式、照料方式、交往和溝通方式等方面的變化，家庭養老功能部分向社區和社會養老轉移已成為必然，導致社會化養老服務需求不斷加大;五是在老年人占總人口比例不斷攀升的情況下，老年人群體對社會穩定的影響越來越大。
二、我市老齡事業發展存在的問題
面對人口老齡化帶來的一系列影響，市委、市政府以及民政、社保等職能部門未雨綢繆，積極應對，制定了一系列的老齡政策，在保障老年人基本生活、提高老年人社會福利等方面發揮了重要作用。特別是近幾年，我市應對人口老齡化的各項政策不斷得到調整、補充和規范，已漸成體系，在實踐應用過程中得到了較大發展，也取得了較好成績。但總的說來，該體系尚不完善，與人口老齡化的發展形勢、老齡事業的總體要求和老年人的期盼與需求還不盡適應。主要表現在以下幾個方面：
一是基本養老保險空賬運行。我國基本養老保險試行的是現收現付加部分積累的統帳結合制度，由于養老保險制度改革之時，政府沒有承擔相應的轉制成本，個人賬戶中的資金被挪用去發放當前退休人員的養老金，十幾年來一直處于空帳運行狀態，財政承受的現收現付運營方式的壓力很大。
二是老年社保總體水平不高。我市老年社會保障體系已基本覆蓋了城鄉全體居民。盡管能夠將沒有社會養老保障的老年人全部納入在內，但當前能夠實行的只是廣覆蓋、保基本的低水平保障，與城鎮居民收入水平相比，與退休人員基本養老金相比，城鄉居民養老金基數太低，僅能起到最低生活保障的作用。
四是老年社會救助能力偏低。當前，嚴格的城鄉低保準入制度，將部分處于貧困線邊緣的老年人排除在外，且由于老年醫療保障整體水平較低，少數老年人家庭還存在因病致貧、因病返貧現象。而在社會慈善事業還沒有完善的社會捐贈法規、未形成穩定的善款籌集和增值渠道，在老年社會救助方面的能力還偏低。
五是公共服務力度仍需加大。我市實行老年社會優待政策以來，受到了廣大老年朋友的普遍歡迎。但由于受當前公共服務能力的制約，再有，由于部分服務場所屬于非政府投資主辦或控股，在對老年人提供免費、優惠服務方面，還缺少必要的財政資金支持，因此對老年人的優待力度還比較小。
三、應對人口老齡化趨勢的幾點建議
據專家分析預測，2020年2050年，我國將進入加速老年化階段，預計到2050年，60歲及以上老年人口的比重將達到31%以上。我市老年化進程相對全國來得會更早，來勢會更猛，必須引起高度重視。為實現老有所養、老有所為、老有所樂的民生目標，營造關心關愛老人的社會氛圍，特提出以下建議。
一、高度重視老齡事業，促進老有所養制度化、常規化。白潮來勢很猛。老齡問題不僅僅是老年人個人、老年人家庭的問題，而是一個綜合性的社會問題。必須著眼于社會長期穩定發展，充分認識解決老齡問題的艱巨性、長遠性，在現階段老齡化形勢相對緩和的條件下，未雨綢繆，做好各項基礎性工作，以迎接人口老齡化高峰的到來。一是加強政策研究。吃透國家關于養老、醫療保險等相關政策的精神，制定符合我市實際的普惠政策，逐步完善養老金支撐體系。一方面，建立多層次的基金籌集模式。改革基本養老金計發辦法，逐步做實養老保險個人賬戶，鼓勵和指導有條件的單位建立企業和職業年金，鼓勵個人參加商業養老保險、增加養老儲蓄，構建多層次的養老保險體系。另一方面，加大政府對社會養老事業的投入，建立科學合理的城鄉低保準入制度，將部分處在貧困線邊緣的老年人納入到保障范圍中。加快醫療體制改革，建立國家基本藥物制度，擴大基本醫療保險制度覆蓋面，改革公費醫療制度，提高城鎮居民大病醫療和新型農村合作醫療統籌水平，提高醫療費用報銷比例。二是加快設施建設。建議市及各市區政府拿出部分資金，抓緊對現有養老設施進行升級改造，特別是對一些農村敬老院，要由市民政局制定統一的改造標準，統一進行資金調撥和改造驗收，進一步強化養老服務機構承載能力。要有計劃地投資興建一批示范性老年設施，根據實際需要，修建集居住、休閑、文化、康復、旅游為一體的綜合性頤養中心、養老院、敬老院等。對一些閑置的場地如空閑的托兒所、小學、培訓中心等，可轉辦成為養老設施。三是加大扶助力度。完善社會敬老優待政策，適當擴展優待項目，適度擴大優待人群，以使更多的老年人享受到便捷、優惠的社會敬老優待服務。制定社會慈善事業發展和社會捐贈免稅減稅政策，增強社會參與慈善事業的責任感，建立穩定的善款籌集和增值渠道，拓展慈善資金勸募方式，拓寬老年社會救助面。建立貧困老人應急救助制度，對因突發事件陷入特殊困難(如因病致貧、因病返貧)的老年人給予應急救助。
二、扶持培育老齡產業，促進老有所養市場化、社會化。老年人群是夕陽人群，而老齡產業卻是貨真價實的朝陽產業。 不斷壯大的老年群體已成為一支重要的消費大軍，無論是對食品、飲品、保健品、醫療藥品、保健器械還是娛樂用品，都存在不同程度的消費需求，形成了龐大的消費市場。從提高社會養老服務能力，推動老齡產業理性發展著眼，當前應抓好三個方面：一是制定發展規劃。把老齡產業納入經濟社會發展長期規劃，列入服務業整體發展中綜合運籌，在制度規范、政策引導、計劃協調、經費支持、宣傳教育等方面，充分發揮好政府的主導作用。特別是在建設用地上早做打算，提前編制養老服務設施用地規劃，將養老服務項目需要的土地指標落實到空間布局上。各級政府設立的服務業發展扶持資金中，應安排給養老服務業一定份額，主要用于扶持民辦養老服務機構和政府購買養老服務。二是鼓勵社會投資。啟動社會投資機制，鼓勵企事業單位、社會團體和個人參與，實行誰投資、誰管理，依法進行經營，調動各方面的積極性。要從多方面創造條件，包括給予政策扶持，支持老齡產業發展。如優先審批建設用地、享受減免稅政策、優惠貸款、優惠用水用電等，鼓勵養老社會福利事業發展。三是發展相關產業。隨著老年人需求層次的提高，養老服務形式和內容將逐漸走向社會化、多樣化。要順應老年人物質、文化消費等需求，引導支持各醫療機構開展老年護理、醫療保健、臨終關懷等服務，引導支持家政服務業，開展日間照料、文化娛樂、精神慰藉服務等等，切實提高老年人的生活質量。鎮(街道)敬老院、老年公寓要努力擴大服務范圍，向居家老人提供日間托養、短期寄養、配送餐等服務，開放老年文體活動場所;完善服務功能，建立和完善集供養、寄養、社區照料和居家養老服務等功能于一體的綜合性養老服務體系，實現向區域性社會養老服務中心轉型。
三、著力規范老齡行業，促進老有所養專業化、規范化。當前為老年服務的大市場尚未完全形成，落實各項老齡政策，滿足老年人的養老服務需求，需要大力加強老齡行業的專業化、規范化建設。
一是制定行業規范。抓好養老服務機構的標準化工作和行政管理工作，扶持培育行業組織，加強養老服務機構的自我管理能力。發揮民間團體的作用，建立居民與行政機關溝通的有效橋梁，將老年人的需要及時反映到有關部門，再針對需要對實行中的政策和規范及時做出調整。充分發揮各級衛生資源作用，加強社區和農村基層醫療隊伍建設，建立老年人健康檔案，降低老年人慢性病患病率和生活活動的失能率。
【摘 要】在人口老齡化問題日趨尖銳的背景下，南昌市積極開展社區居家養老照護服務模式，雖成果顯著，但仍存在諸多問題。文章
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尊敬的各位領導：
人口老齡化是當今社會各國面臨的共性問題，發達國家已于上個世紀中后期步入老齡化社會。中國于xx年也進入老齡化社會，60歲以上老年人口占總人口比例已達10.18%。預計到2040年我國將達到人口老齡化的高峰。安義縣目前60周歲以上的老年人口數為3.1672萬，占總人口的11.73 %。各種養老需求正在悄然發生變化，養老事業正越來越受到社會的關注。因此，加強對養老模式等系列養老問題的研究，了解安義縣社會化養老事業現狀，分析目前養老事業發展中存在的問題及老年人對養老資源需求的影響因素，對于推動安義縣未來養老產業的發展，從容應對人口老齡化高峰的到來，建設和諧社會具有重大的現實意義。
最近，我們對全縣養老服務業發展現狀進行了調研，結合外地的做法和經驗，就進一步加快我縣養老服務業發展提出了對策建議。
一、我縣養老事業發展現狀。
1、目前，我縣養老的主要模式有四種：一是傳統的子女、后代居家瞻養老人；二是五保老人（含城鎮孤寡老人）的集中供養及分散供養，經費由財政負擔；三是福利機養的自費代養；四是空巢老人的居家養老。近年來，我縣老年福利服務機構發展較快。5年來，通過向省市爭取資金及我局自籌資金，共投入了2500余萬元，興建了十所農村敬老院，一所老年公寓和一個現代化的福利中心。實現了每個鄉鎮都有一個敬老院，使全縣上千名孤老老有所養。xx年建設了文峰社區居家養老服務中心，開創了我縣社區居家養老先河，拓展了我縣養老服務體系建設。目前，我縣共有五保對象1580人，其中集中供養186人，供養標準每人每年3744元，實現了全縣五保對象應保盡保。
2、城鄉老年人文化生活豐富多彩。全縣共有106個農村老年協會、158個基層老年體協。縣老干部活動中心還設立的協會、學會、體育健身、文化娛樂等業余社團，基本能滿足有參加集體活動意愿的老年人需要。全縣老年社團發揮群眾性組織優勢，積極引導老年人發揮專長，培養興趣和愛好，豐富和活躍了城鄉老年人的精神文化生活。
二、我縣養老方面需要研究和解決的問題。
雖然，我縣老齡服務事業取得了長足發展，但是仍然存在一些不容忽視的困難和問題：一是基本養老保險覆蓋范圍不夠大，個體私營企業參保率低。二是政府針對“五保”老人興辦的敬老院供養水平還比較低，公辦的老年福利機構體制不活，入住率偏低。三是民營養老機構仍處在起步階段，政府缺乏支持政策，全縣僅有1所老年公寓，規模較小、設施簡陋，而且護理人員隊伍不夠穩定，經營狀況不佳。四是政府對社區養老服務設施缺乏系統規劃，因地方投力限制，投入嚴重不足，全縣只有一個社區設立了居家養老服務點，因處于起步階段，效果還不明顯。同時，居家養老還處在社區組織的自愿服務階段，還沒有建立系統化的低償服務政府補貼機制。五是老年人文化娛樂場地嚴重不足，設施不夠健全，資金普遍缺乏，影響了老年人參與文體活動的積極性。六是傳統養老觀念束縛養老事業發展。老年人家庭觀念較強，不愿離開家人入住養老場所。比如我縣的老年公寓設有床位160張，受傳統觀念及經濟狀況等因素影響，現入住老人只有54人，護理人員均是來自下崗職工和農村打工人員。
【關鍵詞】老齡化；城鄉居保；繳費比例；激勵機制
隨著經濟的迅速發展、社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國逐漸實現由經濟大國到經濟強國的轉變。比起改革初期注重經濟與效益的發展，如今更強調注重民生事業的問題。隨著人口老齡化速度的加劇，如何解決社會養老保障問題已進入關鍵時期。為此，政府推出各項社會保險制度用來維護人民的基本權益，這些社會養老保險制度逐漸替代了傳統的家庭養老，對促進社會經濟的發展和維護社會的穩定方面產生了積極的現實意義。其中，城鄉居民養老保險的推新與實施具有至關重要的作用。
一、研究的重要意義
人口老齡化是當今世界各國面臨的一個共同話題，是人口發展的一個不可避免的規律性問題，不斷與社會經濟、環境資源等領域產生影響。生老病死是人類亙古不變的規律，老年期是人們必經的一個人生階段，每個人都會因年老失去勞動能力而影響生活經濟來源。因而，這既關系社會發展與建設，又關系每個人切身利益的問題越來越引起人們的廣泛關注。為減緩人口老齡化的壓力，促進社會保障公平，推進農村和城鎮養老保險制度的統一，2014年我國建立城鄉居民養老保險制度。制度實施至今已取得顯著成效，但推行過程中仍存在不少問題，已經影響到社會保障養老方面的發展。在前期研究中，通過調研及數據分析得出城鄉居民養老保險制度存在的問題，但在對策建議上仍有待深入研究。研究繳納費用問題、成因及面臨的困境，將養老保險補貼與實際狀況相結合，完善城鄉居民養老保險繳費激勵機制的體系，給出相應對策建議對促進城鄉居民養老保險繳費的發展有重要意義。
二、研究的現實狀況
城鄉居民基本養老保險制度因受經濟收入水平及其它因素的影響，存在城鄉居民繳費水平偏低、持續投保繳費積極性較低等問題。上海作為中國的經濟發展中心，也是全國最早進入老齡化社會的城市，目前已進入到了深度老齡化階段。因此，積極應對人口老齡化、加快發展養老服務業、不斷滿足持續增長的養老服務需求已成為不可懈怠的一件事。關于城鄉居民養老保險繳費激勵問題是很多研究者所感興趣的，學術界有廣泛的研究，卻沒有形成共識性的成果。比如最常見的問題是關于如何設置政府補貼更有效率，不同的學者給出了截然不同的兩種意見。一種觀點認為，應該增加政府補貼，健全“多繳多補、長繳長補”的多層次補貼機制。另一些學者則對這一觀點提出質疑，認為受經濟等因素的影響，難以合理分配補貼資源，并提出政府補貼應采取差異化策略，針對不同繳費檔次設計出有差異的政府補貼標準，進而吸引參保居民選擇投保高繳費的檔次。綜上所述，學術界對“城鄉居保”的繳費激勵方面有了很大關注，并提出優化繳費激勵機制的建議和方案。但目前針對繳費激勵機制的研究還有待延伸和深入，考慮到各地區經濟發展水平和財政支持能力有所不同，本文認為應當根據各地區的具體情況構建一個針對不同年齡層次按不同比例繳費補貼的激勵機制模型，并對目標模型進行相關的可行性分析，合理有效地針對存在的問題提出相應對策建議，以期對我國的實踐提供借鑒。
三、研究過程概述
（一）調研地點
本文的研究是以上海市為研究對象，由于長寧區、寶山區及松江區60歲及以上的老年人口分別占整個區總人口的26.43%、26.65%和26.7%，與全市60歲及以上老年人口占全市人口比例的27.06%較為接近，可以較好地代表全市老年人口的結構情況。同時在上海市的18個區縣中，長寧區、寶山區與松江區的各項數據排名在上海市的城郊區都是比較均衡的，基本可以代表這項制度在上海市的運行情況。又結合實際選取了上海市寶山區楊行鎮街道、長寧區仙霞新村街道和松江區小昆山街道作為這次研究城鄉居民養老保險制度繳費相關研究的地點。
（二）調研設計
在針對上海市寶山區、長寧區和松江區的城鄉居民養老保險繳費激勵機制開展研究的過程中，以自愿為原則，對街道內的居民進行了以調查問卷為主的調研，并分別派發了調查問卷，對被調查居民的個人基本情況、對城鄉居民養老保險的了解情況、參與情況及滿意程度等方面進行數據的了解、整合和統計。在本次調查中，前后共發放調查問卷300份，其中有效問卷279份。1.個人基本情況。被調查者中男女比例各占總人數的52.4%、47.6%；在年齡構成中，31-40歲占7.7%，41-50歲占15.7%，51-61歲占27.4%，61歲及以上的占49.2%；文化程度上，初中及以下學歷、高中（含中專、職高）、大學、大學研究生及以上分別占樣本總數的48.8%、36.1%、10.9%以及4.2%。2.了解情況調查。在279位調查對象中，有16人對上海市城鄉居民基本養老保險十分了解，49人對其比較了解，71人表示了解較少，143人不了解。在了解渠道調查中，調查對象通過當地政府及村干部宣傳、鄰居及家人宣傳、報紙電視等大眾媒體宣傳的方式分占58.7%、34.1%、4.5%，通過其他方式了解的總占2.7%。3.參與情況調查。參與調查的279位對象中，參保人數為229人，未參保人數為50人，分別占總人數的82.1%、17.9%。其中，不參保的原因有：子女贍養無需參保（33.9%）；不能維持基本的養老需求（26.8%）；擔心政策有變（23.6%）；費用太高，繳費負擔重（11.2%）；養老金少，作用不大（4.5%）；而在參保的人中，按占總數從高到低的百分比分配，參保原因有：年老后有生活保障（74.2%）；親戚朋友建議（17.1%）；不清楚原因只是從眾參加（8.7%）。從參保能力的數據來看，67.7%選擇的調查對象選擇500元的繳費檔次；18.4%的對象選擇700元的繳費檔次；9.2%的對象選擇900元的繳費檔次；選擇其余繳費檔次人數為4.7%。4.滿意情況調查。從居民對相關配套服務的滿意度情況調查來看，59%的居民對經辦人員感到十分滿意；32%居民感到一般滿意；9%的居民表示不滿意。而對經辦人員的工作效率以及辦事程序的熟練程度上看，47.4%的居民表示不滿意；感到十分滿意的僅占6.7%。
四、繳費制度實施中存在的問題
（一）投保居民的繳費檔次普遍偏低
“城鄉居保”制度運行中存在的問題使得一部分人選擇了較低的參保檔次，這直接導致了低繳費檔次扎堆的現象。居民沒有意識到選擇較低的繳費標準對其自身的利益有損失的同時，也會影響城鄉居民養老保險制度的實施與發展。
（二）居民對政策制度持觀望態度城鄉居民養老保險處于繳費制度及程序操作還未成熟的階段，參保人擔心隨著物價的上漲，補貼金額會出現貶值，進而影響參保養老的收益。同時政府的增發補貼力度不足，激勵效果不明顯，許多居民參保態度并不積極。
（三）相關配套服務欠合理
參加城鄉居民養老保險的繳費手續經辦困難，征繳方式單一，大多只能通過社保經辦機構或指定銀行現場來辦理，缺少科學性。同時，基層社保經辦服務人員的引導容易造成失當，大多數人員為了完成任務一般只會引導居民完成繳費，但不會將工作重心放在提高參保者的繳費檔次上。
（四）居民繳費缺乏持久性
城鄉居民養老保險屬于自愿性參保的保險，受到傳統思想的影響和周邊環境的限制，大部分人通常留于眼前的利益，且長期參加繳納城鄉居民養老保險存在很大不確定性，許多居民并不敢輕易投保，也很難選擇長期參保繳費。
五、對策建議
（一）按比例繳費提高不同年齡層次繳費的積極性
政府可以推行按比例繳費為前提的繳費方式，針對不同年齡層次以不同的標準激勵居民繳費，在合意繳費水平下達到最大的補貼率，通過對資金轉換進行預測和分析，確保安全性，從而使參保者可以從中獲得更多的利益，進而激勵其積極繳費。
（二）加大國家財政支持，完善補貼標準
政府應當結合本地區經濟發展水平，在可以負擔的情況下盡可能給予補貼。根據參保人的經濟承受力，優化“城鄉居保”制度繳費的設計，并保證有必要的財政投入，按照繳費檔次劃分進行更具有激勵作用的補貼。
（三）多種方式結合，加大政策的宣傳力度
政府和社保局需加強城鄉居民養老保險的宣傳力度，針對宣傳渠道單一的情況，可以采取多種手段相結合的形式，提升關注度及認知度，提高制度的宣傳效果，使更多城鄉居民了解制度政策的參保條件及待遇水平。
（四）加強政府公信力建設，提升參保群眾信任度
政府應該將經費的流動去向變得更加透明公開化，建立完善的信息系統，確保參保者的資金在繳費、入賬以及管理運行的過程中受到實時監管，保障資金流動的安全，從而提高城鄉居民對參加繳納城鄉居民養老保險的信任度。
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尊老、愛老、助老，是中華民族的傳統美德。老齡問題的解決涉及一國百姓切身福祉，也是世界各國的長期共識。在各方面共同努力下，本市老齡事業的發展有目共睹。為了進一步推動本市老齡事業的發展，市人大常委會將這項工作列為今年重點監督項目之一，市人大內司委從5月起，組織開展了相關專題調研。
上海是全國第一個進入老齡化社會的城市。2012年底的數據顯示，本市戶籍人口中老年人367.32萬，占總數25.7%，是全國最高的，并將在“十二五”末期達到30%。“區域人口老齡化、老齡人口高齡化、居住形式空巢化”的特點已經顯現。今后新增老年人口8成以上為獨生子女父母，傳統家庭照料功能弱化，全社會涉老需求空前旺盛。不可否認的是，與目前上海大體量、多層次的涉老需求相比，老齡事業的發展水平還有較大差距，這是人口及社會結構變化帶來的必然問題。
難點一：“9073”養老格局內涵偏弱
從“9073”的養老格局來看，結構上基本形成，但內涵偏弱。一是為老服務能力不能滿足需求。隨著老齡人口的增多，家庭高齡化、小型化趨勢漸顯，群眾對上門照料、助餐服務、日托等社區基本生活照料服務需求更加旺盛，對社區老年活動設施、各類文化娛樂體育活動、老年教育等精神文化需求也更多樣化。但在此背景下，“九龍治水”的現象比較普遍，政府、社會組織和為老服務企業間缺乏跨平臺的協調機制，管理主體分散，宣傳不到位，民眾享受服務項目不便利。機構養老、社區養老或上門照料等不同層次需求沒有充分一一對應，面向失智、失能、臨終老人等的專業照料服務能力不足。二是現有養老床位資源沒有充分利用。本市約有養老床位10.52萬張，但入住老人數量只有6.8萬名，總體入住率不到70%。盡管如此，但還有不少養老院人滿為患，動輒需年余輪侯，不乏一些老人比已收住老人有更迫切的需求卻苦等無門。而同時，也有一些養老機構大批床位空置。從入住率高達99%的老年護理機構來看，總數遠不能滿足需求的同時，床位周轉慢，平均住院時間較長，服務對象與養老機構相互交叉，存在資源浪費。三是新建養老床位缺乏有效手段。按照“十二五”規劃要求，至2015年本市養老床位要達到12.5萬張。2013年5000張養老床位指標如期完成后，后兩年每年指標7500張，其中三分之二必須公建，任務艱巨。據有關部門反映，沒有有效的手段可保證完成。全市沒有形成全面的養老設施建設專項規劃，缺少機制保障，建設主體不確定，機構建設落地難，潛力挖掘空間有限。在新建床位的同時，甚至還有床位流失。
難點二：老齡事業扶持政策效能不足
老齡事業發展的目標明確，但基本保障水平還有提升空間，扶持政策效能亟待優化。一是老年社會保障和優待水平總體不高。老年人對分享社會發展成果的要求比較迫切，對提高保障水平和縮小城鄉差距的要求比較強烈。本市養老和醫療保障體系已實現全覆蓋，養老金水平的漲幅并不低，但與兄弟省市平均水準相比群眾還不能認可，總體水平也不高。這影響了老年人生活水準，對老齡產業發展潛能也有制約。群眾對于盡快建立完整有效的老年護理保險制度的呼聲也較高。老年優待政策力度不大，涉老實事項目設計不細致。拿上海70歲以上戶籍老人享受公交優惠的優惠政策看，相當一部分兄弟省市高于本市標準（如北京65歲以上，廣州60歲以上），而且上海公交優惠政策僅針對戶籍人口，這也與許多兄弟省市無戶籍限制的政策差別較大。二是為老政策收效不明顯。本市在老齡事業發展“十二五”規劃中明確了具體的發展目標，也出臺了一系列政策、做了一些工作實施推進，但與人口老齡化的進程相比，仍然顯得零散、滯后，缺乏統籌。首先，為老服務事業的扶持政策有缺位。獲得支持的項目零零散散，各部門有干勁，卻停留在“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的層次，沒有穩定、全面的機制，缺乏制度性安排。比如，今年七、八月份上海出現了百年未遇的高溫，但乘坐公共交通的老人反而大大增加。究其原因，竟然是實施階梯電價之后，一些為老服務機構為減少運營成本，在開空調上搞節約，老人難以忍受，便憑著老人卡到公交車、地鐵上“孵空調”，造成了一定的安全隱患。其次，一些政策初衷好，但設計不夠周到，執行起來有問題。拿2012年實事項目“為10萬名高齡老人提供家庭互助服務”（“老伙伴計劃”）舉例，低齡老年志愿者與高齡老人結對子，每天打一個電話聊聊天，或上門探望幫助。一年過去了，重新進入招投標程序后項目資金有了空缺，正在進行的項目造成了斷檔的現實問題。再次，一些地區建設規劃階段對涉老設施缺乏考量。社區配套或養老機構床位在規劃初期就有所缺位，或為其他項目讓位，后期補建難度頗高。
難點三：涉老行業經營困難承擔風險高
從涉老行業的角度來看，經營困難、人員流動大，行業承擔風險高。一是公辦和民辦養老機構發展水平差距較大，民辦總體偏弱。總體而言，公辦養老機構軟硬件條件比較過硬，支撐也更有力度。而在民辦養老機構方面，大多設施陳舊，居住條件差，護理服務能力弱，老人入住意愿不高。二是養老機構普遍經營壓力大。營業成本飛漲，養老院收費提高卻很難落實，主要原因在于老人家庭不理解以及收費指標難變動。三是用人問題突出。養老服務行業從業人員工作負擔重，社會地位低，收入水平差。受事業單位工勤崗位招錄凍結影響，在編護理員隊伍嚴重老化，文化程度和專業技能都越來越弱。護理工作勞動強度大，壓力大，收入低，導致人員流動極快。專技人員在養老機構中職業發展前景差，收入水平也與在衛生系統中工作有差距，更是“招聘難，留不住”。在社區和家庭養老的服務隊伍中，類似現象也普遍存在。四是責任風險大。客觀上講，有一些養老機構安全責任落實不到位，需要加強監管。但從養老機構服務性質看，易出現意外也是實情，產生糾紛可能性高，在養老機構糾紛中往往處于輿論的下風，這一方面反映了養老機構良莠不齊的現狀，另一方面也折射出養老行業風險高的事實。人大在調研中了解到的一個普遍現象令人深思：家屬平時看望老人從不見身影，出現了意外情況，就三天一小鬧，五天一大鬧，直至得到經濟補償，又再不見蹤影。另外，由于入院老人在進入養老機構之前生活情況各有不同，對于養老機構生活預期不同，導致滿意度落差較大，增加了工作難度和成本投入。
難點四：傳統養老觀念受到沖擊
從全社會角度來說，傳統養老觀念受到沖擊。一是家庭小型化趨勢顯現，“養兒防老”的傳統理念開始失效。現在獨生子女家庭居多，倒金字塔型的人口結構，使得空巢老人變多。一些老人寵溺子女，不愿“打擾”子女，有的家庭則因子女孝觀念淡漠，養老壓力轉由社區、居委會承擔，照料缺位難以避免。二是輿論宣傳導向不夠正氣。為了“博眼球”，一些媒體特別喜好報道社區和養老機構中的涉老糾紛，使用春秋筆法，強化負面印象，用少數事件掩蓋了老齡工作從業者的真實現狀。三是針對老年人的侵權現象多發，防范機制還不全面，老年人防不勝防，事后維權困難重重。
上海是全國第一個進入老齡化社會的城市。區域人口老齡化、老齡人口高齡化、居住形式空巢化的特點已經顯現。
關鍵詞：人口老齡化；養老服務業；供給側改革；需求調查；推進措施
一、引言
21世紀作為我國兩個百年目標實現的重要時期，卻也是人口全面老齡化的艱難時代。
何謂老齡化？國際上的觀點是指社會中超過10%的人口年齡超過60歲，或有超過7%的人口年齡超過65歲。隨著世界人口數量的連年增長，人口的組成結構也發生了巨大轉變。
以我國為例，在20世紀末21世紀初，我國就已成為較早踏入老齡化階段的發展中國家。
圖1表示我國已經逐漸進入老齡化社會，截止2014年，60歲以上老年人口已經達到2.1億，在總人口占比15.5%。
而有關部門預測，到2040年老年人口將達4億人，將有更多的老人失去自理能力。
老齡化下發酵的一系列社會問題，最直接的是養老課題，涉及到養老服務“怎么做”的兩個側面――由誰負擔（支付養老金）和由誰提供（養老服務）兩個問題，其實質是怎樣解決好服務老年群體。
二、研究現狀及評述
1.國內研究現狀分析
國內部分學者對老齡化下的社會問題研究成果如下：
馬楠（2013）：傳統養老模式的問題――居家養老：服務不健全、覆蓋面小；機構養老：入住率低、公立養老機構數量少等。馬暉（2012）：傳統養老模式問題重重：家庭養老功能日趨弱化、養老機構服務質量有待提高等。傳統養老模式已跟不上人口老齡化的發展趨勢，養老方式應愈加社會化。關今（2012）：現代社會多元化的趨向使老年人群對養老的期望值增高，傳統的機構養老服務模式已不能滿足老人對生活品質的需求。
國內學者研究對現狀描述較多，便于得出一般性的解釋框架。但對一定范圍、角度的問題在整體上把握不夠，對實踐指導較為有限。
本課題在借鑒理論成果和實證分析結論的基礎上，力求做出更全面的理論解釋，提出實施性強的解決方案和對策。
2.國外研究現狀分析
人口老齡化是社會經濟發展和科學技術進步的必然。以下是國外養老服務研究現狀：
（1）多功能服務計劃澳大利亞農村居民養老服務實驗中Neumayer Bob總結：農村社區養老院的舒適住宅，能提供超過標準傳統養老服務體系的舒適程度和提高老年人生活質量。
（2）日本老年家庭服務形式化的日益擴展，源于日本的社會和政治力量創造的全面國家計劃――“黃金計劃”以家庭形式服務于老人。黃金計劃立足于制度轉變，將養老服務趨同為家庭服務，以擴大在家庭服務工人的數量為基本目標來切實改變養老服務體系。
（3）歐洲和其他世界國家正面臨人口年齡結構變化。有研究結論：加速的人口老齡化是一個全球性現象。拉脫維亞引入的新三級養老保險制度，旨在降低人口風險的影響，并展示該國意圖提供可行的公共和私人在養老方面的組合。
國外養老服務業發展大多基于本國較高的經濟水平和先進的生產技術以夯實基礎，針對養老服務業提出并逐步推行相對完善的政策，刺激和推動居家養老模式發展，同時注重產品和服務的標準化、人性化，重視其硬實力保持和軟實力提升，彰顯養老服務的人文關懷。
中國的經濟欠發達，準備尚未充足就提前步入老齡化社會階段。欠缺的經濟發展水平，龐大的老年人口基數，過早步入高程度的人口老齡化進程，決定了我國不能照搬西方的養老服務模式。因此，中國特色社會主義的養老服務業供給側改革勢在必行。
三、成都市養老服務供給情況
四川是人口大省，更是老年人口大省。以成都市為例，老年人口逐年遞增，60周歲及以上老人占總人口比例逐年上升，2013年至2015年，新增60周歲及以上老年人口24.30萬人，其中2015年全市60周歲及以上老年人口已達259.89萬人，占全市總人口的21.17%。據預測，到2020年，全市60周歲老年人將占比25.06%。成都正以加速度進入老齡化社會，養老形勢十分緊迫，急需多樣化、多層次的養老服務。
在養老機構和床位供給方面，據成都市民政局統計，市內社區養老服務設施c位分布零星，截至2014年底，成都市市域范圍內共計886處現狀社區養老服務設施，含672處已建及在建設施，214處待建設施，全市共有養老機構257所，床位70414張。
在財政投入方面，2014年，一是投入6318余萬元加強養老機構建設，建成城市社區日間照料中心324個；二是投入9600余萬元，率先抓好二圈層6個區公建民營養老機構建設，優先為低保及低保邊緣家庭中的重點優撫對象、失獨老年人、高齡老人等提供服務；三是投入資金1.3億元，啟動三圈層7個公建民營養老機構建設。
四、成都市養老服務需求調查――以錦江區與龍泉驛區為例
我們采取隨機抽樣問卷調查和上門拜訪兩種形式，以錦江區和龍泉驛區的社區及養老服務機構為調查點，針對60周歲以上的老年人進行調查。問卷發放共300份，有效問卷276份。調查統計結果如下：
1.基本情況
（1）文化程度不一。調查問卷顯示，錦江區和龍泉驛區的老年人文化程度跨度較大。無教育經歷的老人占比8.7%，小學文化程度的老人占比18.2%，初中、高中（中專）文化程度分別為33.6%、19.8%，而大學本科（專科）及以上的為19.7%。
（21“空巢”老人較多。在居住方式方面，獨居和與配偶居住的老人占比分別為15.2%、40.1%，而與子女同住或與未成年孫輩同住的僅占36.3%，其他形式為8.4%。可見，老年人的“空巢”現象日趨嚴峻。
（3）經濟收入及主要來源。在收入方面，僅有5.3%的老人月收入低于1000元，月收入在1000-2000元，2000-3000元，3000-3500元階段的老人比例為10.5%、57.9%、10.5%，月收入在3500元及以上的老人占15.8%。在生活來源方面，大部分老年人的主要經濟來源為離退休金和子女贍養，其次為養老保險和勞動所得。
（4）健康狀況和自理能力。從健康狀況和自理能力來看，身體健康的老年人占比56.2%，有慢性疾病或做過重大手術占比43.8%。在自理能力方面，能完全自理，能部分自理和不能自理的老年人比重分別為38.3%，44.9%和16.8%。
2.需求情況
（1）最重視精神需求。經調查，老年人對精神需求最強烈。隨著社會發展和物質水平的提高，老年生活被基本保障，進而對精神關懷有更強的需求，子女關照和社會關注，都對老年人的情感需求有幫助，使其得到物質和精神上的雙重滿足。
f21醫療衛生服務需求。從具體養老服務項目來看，選擇“醫療保健”的受訪者占比最高：51.2%；其次是“鍛煉身體”：41.3%；第三是“生活照料”：34.1%。調查顯示，醫療衛生服務是老年人最直接、迫切的需求，多數老人都有不同程度的疾病，看病難，醫藥費高成為其難題。老年人需要的是有效、安全、方便、平價的醫療服務。
（3）日常生活的需求。家政服務對老年人至關重要。雖然大多數老人能夠全部或部分自理，但對于日常生活的家政服務需求卻日益增加，如打掃房間，洗衣做飯等。此外，送餐上門，家電維修等便利服務需求也逐日增大。
（4）休閑娛樂的需求。調查結果顯示，老年人以看電視，逛公園，打牌，跳廣場舞等為主要娛樂，但被調查者多希望所在社區或機構能經常舉辦集體活動，并著力于社區的娛樂設施建設。
（5）養老模式的選擇。調查了解受訪者對養老模式的選擇，57.7%的受訪者表示，傾向于自行居家養老；34.3%的受訪者傾向于居家式社區，其中年輕人與受教育程度較高的人群對此模式接受度更高，表明養老服務模式的未來趨勢。
五、基于成都市實地調研情況推斷我國養老服務業供給現狀及問題
1.養老服務有效供給不足，供給側政策乏力
近年來，鼓勵社會資本投資養老服務的政策指向性非常明確，比如優先保障用地供應、稅費優惠、財政補貼供方等，都屬于供給側政策。然而公共政策的有效與否并不僅取決于決策者的良好意愿。現實反映，社會對供給側政策的敏感度無預期高，政策性利好未得到有效回應。
一方面是政策紅利不足以產生強烈的利益刺激共鳴，投資者舉棋不定；另一方面，中國現階段發展進程中人們對養老服務的有效需求匱乏。換言之，中國尚未形成一個具有規模的養老服務市場。
2.養老服務質量差，老年人得不到真正的精神慰藉
養老服務質量差，體現在養老設施硬件及養老服務體系軟件兩個方面。
養老設施硬件方面：以社區養老服務舉例，基礎設施在各社區之間差別較大，尚未形成制度化的統一規劃與建設，硬件建設不完善。因資金、政策等限制，現有養老機構多存在設施簡陋、管理制度不健全等問題；少數條件好的養老機構一位難求，大多條件較差的養老機構入住率不高。如我們項目所調研的部分老年公寓管理不嚴，老人和陌生人隨便進出，所承諾的“老有所養”堪憂，老年人身體康健和出行安全等問題亟待保障。
養老服務體系軟件方面：產業服務人員大多文化程度低，護工行業評判標準參差不齊，行業準入門檻不健全，使多數養老服務業人員僅能完成簡單的家政服務和日常護理，對老年人的生理需求、心理需求敷衍應對，基本不能滿足老年人的高級需求而只是停留在簡單的低級需求層面（馬斯洛需求層次理論）。
3.產業化結構單一，養老服務種類量少且趨同
對比國外發展較成熟的養老服務機構，我國養老服務產業問題表現為經營發展結構相對單一。國內的養老服務產業目前主要分兩面：
（1）養老服務業是與居家養老合為一體的家政服務，能提供給老年人的服務項目一般水平較低、范較窄、價格自成一派，不規范合理，不能提供特殊性、個性化、專業性的服務；
（2）作為傳統的養老機構，對老年人的服務只停留在衣食住行、簡單醫療構成的統一模式服務，經營多樣性匱乏，距實現個性化定制、專業化人才對口服務、醫養合一等服務目標仍有較大距離。六、推進我國養老服務業供給側改革的具體措施
經實地調研，各方取證，文獻分析等，我們認為我國養老服務業供給側改革需做到以下方面：
1.借鑒丹麥等國先進經驗，建立以社區為基礎的養老服務體系
實行分級管理，即中央政府起引導作用，負責制定養老社會保障方面的政策、標準、計劃和實施轉移支付等宏觀調控；地方政府充分發揮群眾優勢，承擔老年人社會保障的具體工作，推動社區落實養老具體服務。進一步，社區提供養老服務的主要內容有：（1）健全醫療護理和家庭服務制度。事先對老人評估并了解需求，據此配以專業護士和服務人員，按需提供醫療、清潔、護理等服務。（2）對老年病人進行復健護理、訓練和日常評價，致力恢復老年患者的生活功能。（3）因地制宜地提供就餐飲服務，餐廳就餐，或按老人需求送餐。
2.充分有效利用社會公益資金
借助政府資金和社會公益資金，防患個人養老金收入影響養老服務質量，使老人能獲得相同的基礎服務。如阿姆斯特丹GGZ養老機構，興建養老社區，政府批給建筑面積由私人投資，政府據安置人數給予補貼建設。
3.建立專業化服務團隊
對養老服務行業的人力資源要求重量更重質――專業水準、服務愛心。整合社會服務資源，在人才培養、就業資格和機制、薪酬待遇等方面，建立實行更先進、合理的措施制度。可將養老服務產業模式企業化，運用“特色養老服務一企業年金”的激勵效應，該制度的建立能在一定程度上緩解養老服務業去產能，去庫存的后顧之憂，為再就業人員提供保障，幫助養老服務業吸引留住優秀人才，通過投資助推產業結構優化升級。此外養老金管理行業作為金融業重要組成部分，應借助市場化手段為供給側結構性改革保駕護航。
4.推行發展居家養老模式
居家養老和構建社區養老服務體系是供給側改革供需矛盾的一個問題的兩個方面，應相輔相成，統一于養老服務業的新發展方向和模式，關鍵措施在于轉居家養老。
文獻標志碼： A文章編號： 1009-4474（2017）02-0082-09
當前在人口老齡化與城市化交匯的背景下，城市化問題愈發顯著，城市無法滿足全年齡段居民的需求。歐美等發達國家城市化水平較高，老齡化問題更為突出；非洲、拉丁美洲的一些國家則城市化問題明顯，老齡化問題尚未顯現。而世界上大多數國家卻面臨著人口老齡化與城市化問題同時加劇的情況，且二者交匯趨勢明顯，相互影響：一方面，城市化的快速發展使得包含老年人在內的所有城市居民物質文化需求落后于城市發展，交通擁堵、環境污染、疾病等嚴重影響了城市居民的生活質量；另一方面，人口老齡化使得城市不得不將有限的社會資源投入到城市老年群體的醫療保健照護當中，影響了城市經濟的發展和城市問題的解決。
當前的人口形勢和經濟社會狀況決定了必須將城市化問題和人口老齡化問題綜合考慮、共同應對，才能實現老齡化和城市化的協調發展。聯合國、世界衛生組織（WHO，以下簡稱世衛組織 ）等國際組織較早的關注到了城市化與老齡化交匯的現象，希望通過建立基于“積極老齡化”理論的老年友好型城市來解決問題。自2007年起，全球的300多個城市在世衛組織的指導下依據本地區的社會經濟現狀參與了老年友好型城市建設。實踐證明，將城市化問題與老齡化問題綜合考慮的老年友好型城市建設行動取得了顯著的效果，極大地提升了老年人的生產力，緩解了城市化問題，實現了城市的可持續發展。
本文在對加拿大、新加坡、韓國、美國、英國、澳大利亞等20多個國家和地區老年友好型城市建設方案進行研究的基礎上，總結了各國老年友好型城市建設的路徑和行動模型，介紹了其中具有代表性和可推廣性的方案和計劃，希望對我國解決老齡化和城市化問題提供有益的經驗和啟示。
一、老年友好型城市建設的理論基礎――“積極老齡化”理論
如圖1所示，“積極老齡化”的概念是1997年在西方七國丹佛會議上首次被提出的，該理念吸收了之前多個老齡化理論的積極意義，有著完整的發展脈絡。2002年，世衛組織出版的《積極老齡化：從理論到行動》一書對“積極老齡化”的概念進行了準確表達，認為積極老齡化是指在老年時為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會能夠發揮最大效用和收益的過程〔1〕。
關于這個概念，最早可以追溯到聯合國提出的“獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現”的原則。1948年聯合國通過的《世界人權宣言》中，雖然沒有專門針對老年人權利的內容，但是在人權平等的基礎上提出的各項基本條款特別是“人人都享有自由選擇職業，享受公平待遇和失業保障”等內容為后來老年人權利保障的提出奠定了基礎〔2〕。1982年，在維也納召開的第一次老齡問題世界大會通過的《老齡問題國際行動計劃》首次明確了各成員國在《國際人權公約》范圍內為保障老齡人口權利而采取的各項措施〔2〕。
“積極老齡化”中“參與”的維度源于“產出性老齡化”，這是美國學者巴特勒于1982年首次提出的。他認為老齡化和生產力是人生命中的同一個階段，老年人仍然具有生產力，可以為經濟社會的發展做出貢獻。產出性老齡化主要有兩方面的含義：一是有報酬的經濟產出，指老年人延遲退休或再就業，直接參與市場競爭，創造經濟財富；二是無報酬的非經濟產出，包括參與志愿活動、擔當家庭照顧者以及自我學習、提升生活品質等等。產出性老齡化的兩方面內涵為后來老年人的社會參與提供了有力的理論支持〔3〕。
成功老齡化是繼產出性老齡化理論之后應對人口老齡化的重要理論。1987年，約翰和卡恩發表《人的老齡化：普通與成功》之后，“成功老齡化”的概念便被廣泛傳播，隨后他們又將“成功老齡化”的概念表述擴展為低患病率、身心健康和廣泛參與社會生活三個方面。不過此后圍繞“成功老齡化”展開的大部分研究主要圍繞“身心健康”這個新指標來進行〔2〕。
“積極老齡化”概念中的“健康”維度是1990年世衛組織在大會上首次提出的，這里的“健康”是指老年群體的健康長壽，即提高老年人的生活和生命質量，使老年人健康幸福地度過晚年。2001年，聯合國大會對“健康老齡化”理論進行了擴展，在內容上更加全面，也與此前一些應對老齡化理論相契合。在我國，林卡教授等對“健康老齡化”理念進行了詳細表述，認為健康老齡化的核心理念包含兩個方面：一是為患有疾病的老年群體提供基本的醫養結合服務；二是滿足身體健康的老年群體對養老服務體系和政策的福利需求〔4〕，這為“積極老齡化”政策中“健康”維度的具體落實提供了方向。
二、老年友好型城市建設理論演進框架
2002年聯合國在馬德里召開第二次老齡問題世界大會，總結了維也納會議后各國在老齡問題上的行動進展，通過了《老齡化馬德里政治宣言》和《老齡問題國際行動計劃》。積極老齡化的概念開始被納入到各國的發展框架中，成員國可以根據建議優先制定執行事項、評估執行需要，并通過國際合作獲得相關資源和幫助。
《老齡化馬德里政治宣言》中規定的老年人及其?l展、促進老年人的健康和福利、老有所為的支持性環境建設三個優先方向以及239項具體行動建議，為國際上各個國家和地區提供了提高老年人福利和調整人口政策的方向和標準〔5〕。政策內容包括以下幾個方面：充分的社會參與；提高生命質量，追求生理和精神健康享受最高標準的權利；重視老年人口生產力；采取協調的行動來改變老年人的工作機會和生活質量，并確保對老年人支持系統的可持續發展；將老齡問題納入社會和經濟發展的議程中；各國政府應當為社會基礎服務承擔主要責任并發揮主要作用〔2〕。
2007年，世衛組織在對全球22個國家的33個城市進行實地調研后編寫出版了《全球老年友好型城市建設指南》，指出了在過去幾年中一些先行城市在戶外空間和建筑、交通、住房、社會參與、尊重與社會包容、公眾參與和就業、交流與信息、社區支持與衛生保健服務等八個方面的優勢和不足，明確了老年友好型城市的建設框架，為各國建設老年友好型城市提供了基礎的模板〔6〕。
2010年，世衛組織又啟動了一項全球性行動――全球關愛老人城市和社區網絡。加入該網絡建設的城市位于世界不同地區，經濟和社會文化背景迥異，且城市和社區的規模和所處環境各不相同，但網絡中成員的共同點是，承諾并且積極出臺相關計劃，為各自城市的老年居民提供高質量的城市物質和社會環境以促進積極老齡化。通過該網絡，世衛組織為全球各個國家和地區的城市提供了一個信息交流平臺，各個城市可以通過分享經驗以相互支持。
2015年，世衛組織出版了《衡量關愛老人的程度：核心指標使用指南》一書，書中提出了老年友好型城市指標集的挑選框架，通過對公平性指標、投入指標、產出指標、結果指標、影響指標五大指標的分析，確立了核心指標體現的三大原則：公平性、可及性和包容性〔7〕。這一指南提出了城市老年友好程度的衡量指標，為后來國際社會和城市制定關愛老人的相關政策提供了更加詳細和廣泛的戰略指導。
在十多年的時間中，國際社會尤其是世衛組織出臺的一系列政策形成了積極老齡化的理論框架（見圖2），為各個國家和城市應對人口老齡化行動提供了指導。各個國家和城市在世衛組織的指導和支持下，各自進行了老年友好型城市的建?O實踐，并取得了積極有效的成果。比如：中國于2016年10月由25個部委聯合《關于推進老年宜居環境建設的指導意見》。這些實踐進一步豐富了積極老齡化理論的內涵，為老年友好型城市建設增加了新的內容。
三、國際老年友好型城市建設行動
基于上述理論支持和人口老齡化、城市化問題日益交匯的嚴峻現實，在過去的十多年間，全世界涌現出了許多建設老年友好型城市的相關項目和行動方案。總體來說，各國和城市的行動方案雖然在具體內容上存在較大差異，但都著眼長遠，預期通過多種間接途徑全方位改善老年人甚至社會全年齡段公民的福祉和健康〔8〕。通過對20多個城市的篩選，我們選取了具有推廣建設經驗的四個城市類型――大型超大型城市新加坡和韓國首爾、中小城市加拿大倫敦市和韓國原州市應對老齡化行動的建設方案進行介紹，希望能夠給同類型的城市帶來切實可用的經驗。
（一）建設面向所有年齡段人口的全齡社會
如何建設全齡社會，實際上是回應各年齡段人口的需求。其中，老年人希望看到一個具有包容性的社會，希望年輕人尊重和愛護老年人，希望自家附近可以擁有更多的社會空間，在那里他們可以經常與兒童、年輕人、其他老年人互動，以減少寂寞并發揮自身作用，甚至可以與其他城市居民和政府官員探討城市政策的可行性，推動城市的可持續發展。
韓國首爾市設立了面向全年齡段的市民生活廣場、市民廳，包含聲音藝廊、市民發言臺、城市長廊、太平廳、演出廳和市民廣場等，市民可以通過智能手機應用了解市民廳的展覽演出、體驗活動等；市民廳的日常活動包含溝通、演出、教育體驗等各類活動，通過市民廳，政府機構可以傾聽市民的想法，將市民日常生活中親身體驗的問題征集起來作為政策構思，通過政策發展研討會對政策構思進行完善和發展并進一步具體化，由市民和市政相關部門探討政策化的可能性；市民之間也可以共享想法與意見，從而加強不同年齡段的直接交流與溝通〔9〕。
新加坡制定了明確的措施，如利用移動互聯網平臺上的聊天組來建立社區內的支持網絡；在學校中培育尊老文化；將社區中有關老年人和兒童的照護設施安裝在一起，為代際互動創造更多的機會。房屋發展局引入了一系列政策，鼓勵新加坡的年輕人住得離父母更近，還設計了針對老年人的兩居室或三居室等戶型；制定了已婚家庭優先計劃，鼓勵結了婚的人與父母住在一起，以便更好的關心老年人的精神健康，老年人的優先計劃給老年人購買自身或者子女均可居住的靈活兩居室的特權〔10〕。
（二）注重通用便捷的城市交通
城市的交通設施建設決定了城市居民的日常活動范圍，是城市生活質量和生活水平高低的重要體現。老年人由于身體機能的不斷下降，相比于城市中的其他人群更加依賴于公共交通，公共交通的路線設計、方便性和實用性就成為了政府建設老年友好型城市的重要考量。
韓國首爾市對公共交通體系進行了一系列完善：制定了首爾市交通設計標準；將站臺普及率由26%提升至66%以上；擴充BIT（2784臺）、新制路線圖（57120張）、建設盲道等，這些措施為市民出行提供了便利。首爾也加強了對公共交通管理者和運營者的培訓，弘揚公共交通中的敬老文化，提高公共交通服務水平〔11〕。
為了建設老年友好的公共交通體系，新加坡公共交通理事會和陸路交通管理局（LTA）推出了一些措施以讓老年人負擔得起交通費，方便老年人乘坐公共交通。例如：持卡的老年人享受優惠票價和較大折扣（高達60%），購買老年人月票可以單月無限制乘巴士和列車。自2015年7月起，老年人還可以選擇購買非高峰出行卡（Off-Peak Pass），在非高峰時段無限制乘坐巴士和列車。陸地交通管理局還制定了一套措施確保老年人可以安全舒適地到達新加坡各地，如在捷運站、衛生機構和養老院之間的道路上安裝欄桿，增加安全性；到2018年，在41個行人高架橋上安裝電梯（現在是6個）；繼續在醫院或診所附近的天橋加裝電梯〔10〕。計劃到2020年底，將所有普通巴士替換為可使用輪椅的巴士；在新的公交車上安裝傳感器記錄駕駛模式，確保老年人旅途安全；在新建巴士交匯處和交通樞紐實施優先區域，老年人和殘疾人可以優先乘車；增大巴士信息或海報的字體，讓老年人更易于閱讀。LTA還會把現有的公交休息站和的士站都替換成有扶手的座位，幫助老年人從座位上站起來；將非高峰時段捷運站列車停靠時間延長2到6秒，使老年人可以有更多時間上車。
（三）制定切實可行的城市發展規劃
城市發展規劃的制定是幾乎所有老年友好型城市建設的共同點，在世衛組織《全球老年友好型城市建設指南》的指導下，每一座參與建設的城市都在前期充分調研的基礎上出臺了本城市的城市發展規劃。
2015年，新加坡政府在老齡部門委員會的指導下，通過會議、專題小組以及圖書館、購物商場等公眾場合的訪談和在線咨詢等方式，傾聽了包括學生、老年人、出租車司機、志愿者、學者、基層管理者等來自各行各業4000多人的心聲和他們對于如何解決老齡化問題的建議，最終出臺了70多項措施，包含健康和保健、學?、志愿服務、就業、住房、交通、公共場所、尊重和社會包容、充足而多樣的退休金、醫療保健和老年護理、對弱勢老年人的保護和研究等，為新加坡未來十年人口的迅速老齡化做準備。
2011年，加拿大倫敦市老年友好行動小組制定了《老年友好倫敦三年行動計劃》，從戶外空間和建筑、交通、住房、社會參與、尊重與社會包容、公眾參與和就業、交流與信息、社區支持與衛生保健服務等方面確立了倫敦市未來的城市建設目標〔12〕。韓國原州市健康城市小組制定了《健康原州2020五年行動計劃》，從機構、基礎設施、環境和健康企業四個方面來確立城市未來建設的目標。通過制定短期的發展規劃和目標，倫敦和原州將老年友好型城市的建設逐步細化落實，節約了建設成本和費用，在計劃實施過程中讓市民加強對行動的監督，提高了建設效率，而且通過每年舉辦一次老年友好城市座談會，不斷發現與總結當前在老年友好城市建設過程中遇到的問題和取得的進展，為來年友好型城市的逐步建設提供建議。
（四）發展老齡科學，創新服務模式
新加坡老年友好型城市行動計劃出臺于2015年，覆蓋了新加坡老年友好型城市建設的方方面面（見圖3）。相較于其他國家的建設方案，新加坡創造性地提出了發展老齡科學的主張，認為老齡科學研究應該涉及當地的情況、不同學科的研究人員，研究成果也應適用于真實的生活場景。新加坡制定的研究重點如下：（1）擴大長期保健。加強疾病的預防研究以及制定有效的方案來減緩老年人大腦功能的衰退；（2）有效的延長壽命。進行關于延緩退休的研究或尋找幫助老年人重新就業的方式；進行關于激勵老年人堅守崗位和從事終身學習、志愿服務的影響因素的研究。（3）城市設計要與老年人生活相關。研究城市的設計和隨著老年人年齡的改變建筑將怎樣影響他們的生活，并創建“生活實驗室”來研究如何使建筑的設計概念更加適用并能被應用到解決老齡化社會不斷變化的需求當中。（4）研究護理模式。更好、更有效地支持老年人和他們的照顧者，研究老年人的社會參與和抑郁癥、孤獨的關系〔10〕。
為了提高城市中老年人的健康水平，加拿大倫敦市建立了包括醫院、保健提供者、照護者、家庭看護和社區組織在內的廣泛的老年人保健―治療―照護網絡；宣傳就地養老的優勢，提高家庭成員的照護意識和職業照護者照護水平，使本地老年人能維持較高的健康水平。由于本地的照護水平較高，吸引了更多的外地老年人流入此地區，也為年輕人創造了更多的就業機會，從而促進了經濟社會的可持續發展。倫敦市還推廣了老年時間銀行計劃，支持老年人幫助老年人。該計劃是以時間、個人或組織作為商品和服務時間交換的紐帶，當老年人為其他老年人提供服務或幫助時會獲得時間信用分數，老年人以此再從其他老年人那里換取所需要的幫助和服務。韓國原州市為了提高老年人的健康水平，積極與該市的延世大學進行合作，從城市計劃的出臺到計劃的實施和參與，都有延世大學醫學研究中心的參與。中心負責城市居民的健康檢查、鍛煉指導，健康教育等一系列活動〔13〕，使老齡人口得到更多實惠。高校科研機構參與政府各項政策的制定，大大提高了計劃的可操作性、科學性和準確性，有效避免了城市建設過程中的某些決策失誤，而在校地合作中，該大學醫學研究中心實現了資源的轉化。
四、對中國的啟示
（一）轉變觀念，促進老年人的社會參與
在行動方案的設計上，東西方城市有著巨大的差異。西方社會的老年友好型城市建設方案將參與社會事務的權利賦予給老年人個人，給老年人參與社會事務創造條件；而東亞地區的老年人由于對自身的不認同，認為老年人參與到社會事務當中去會給社會和他人增加麻煩，所以老年人是不愿意參與到社會事務當中去的。
長期以來的教育和文化觀念使中國的老年人不僅很少走出家門參與到社會當中，更有相當數量的老年人為了不給家庭和子女造成負擔選擇獨自居住。當前社會上有很多年輕人認為老年人是社會的負擔，他們在進行產品設計和文化活動時往往忽略老年人的需求，而只滿足自身的需求，從而導致老年人生理機能和認識水平進一步下降，增加了老年人對社會的依賴性。其實老齡化的問題不在于老齡本身，而在于社會將老齡化視作問題，即使老年人仍然有生產力，我們仍強迫老年人從崗位上退休〔14〕。
要改變長期以來在觀念上對老年人的歧視，首先就要轉變老年群體自身的悲觀心態，這對老年友好型城市建設尤為重要。2016年10月，全國老齡辦出臺了《關于推進老年宜居環境建設的指導意見》，明確提出營造老年社會參與支持環境，以積極的態度看待老年人；弘揚敬老、養老、助老社會風尚；倡導代際和諧社會文化等，為老年人創造良好的社會生活氛圍，為他們更好地融入社會和獲得認同，參與社會，實現自我價值提供條件〔15〕。《意見》的出臺表明，中國政府已經開始認識到觀念的轉變在建設老年友好型城市中的關鍵作用，因此將轉變觀念作為促進老年人參與社會的重中之重。
（二）抓住機遇，加快推進建設覆蓋全年齡段的老年友好型城市
與國際先老齡化城市相同，當前中國也面臨人口老齡化和城市化交匯的現狀，經濟發展速度和質量降低，城市環境惡化和城市服務水平較低，當前的城市建設不能滿足人口老齡化背景下城市居民的需求等城市問題日益凸顯。年輕人為了尋求更多的工作機會而流入經濟發展較好的地區，老年人則在醫療保健需求的促使下轉向其他城市居住。這些因素促使城市政府必須綜合應對、積極應對、科學應對，并站在全齡的視角來處理和解決問題。
梳理清楚國際老年友好型城市的運行機制是加快推進建設覆蓋全年齡段的老年友好型城市的前提，所以將當前國際老年友好型城市建設的行動背景、行動方案制定、行動方案的實施和評估、資金募集方式、行動效果評估等一系列實際操作過程進行總結，可得到國際老年友好型城市建設運行模型（如圖4所示）。模型展示了從城市化和老齡化問題的出現到解決問題實現城市可持續發展的全過程，在這過程中，政府是主導，是負責方案前期制定和實施的出資者和管理者，企業、個人、高校等多方共同參與，并結合國際組織的指導和其他先行城市的經驗來出臺本地的建設方案：方案實施階段，根據國際組織和第三方?u價機構對方案實施效果的評估反饋意見進行方案的修正；行動實施期間，商業合作和開發與國際組織的支持是實施過程中的長期資金來源。隨著方案的長期實施，經濟得到了發展，城市環境和服務趨于改善，年輕人老年人重新流入到該地區當中，城市重新成為充滿活力、凝聚力和創造力的和諧城市，發展步入良性循環。
將建設模型與當前新常態下中國的城市發展相聯系，可以發現在中國進行老年友好型城市建設是最佳選擇。在老年友好型城市建設過程中，城鎮化水平相對較低成為優勢，可以避免在適老性改造中對室外空間、建筑、住房和交通的大拆大建，從而減少資源浪費。吸納全齡建設理念的新一輪城市建設將會成為城市經濟增長的突破口，多年的經濟高速增長使得政府擁有足夠的財政資金支持城市建設，全齡城市的建成將會促進城市的全面協調可持續發展。傳統的政府單核社會治理模式正在向政府為主導、多群體廣泛參與的多中心治理轉變，這為城市可持續發展政策的科學制定創造了條件。
（三）加強國際交流與合作
中國的老齡事業發展與國際老齡政策理念的提出和應用基本同步。2002年中國曾參加了馬德里第二次老齡問題世界大會，且帶回了當時較為先進的“積極老齡化”概念和政策建議；《積極老齡化：政策框架》一書也被翻譯出版，成為積極老齡化研究的重要參考。中國上海市是2007年世衛組織《全球老年友好型城市建設指南》前的調研城市之一，當前中國已經有越來越多的城市加入到老年友好型城市的建設當中。上海市、山東省青島市、新泰市，黑龍江齊齊哈爾市等13個城市都已經開始了老年友好型城市建設試點。但是，當前中國關于“積極老齡化”的各學科綜合交叉研究較少，僅有西南交通大學等少數高校在進行相關的理論探索，包括出臺中國城市居民退休生活質量報告和積極倡導康養城市建設等〔16〕，可見這方面的研究還需進一步加強。
當前已有300多個國際城市參與到老年友好型城市的建設當中，將國際社會多座城市的老年友好型城市行動方案的具體措施和中長期目標（見圖5）進行總結可以發現：建設層次分為物理環境、社會環境和市政服務三個方向，戶外空間和建筑、交通、住房、社會參與、尊重與社會包容、公眾參與和就業、交流與信息、社區支持與衛生保健服務八個領域〔17〕；建設成果分為近期、中期和遠期成果；最終目標均是為了實現居家、獨立、有能力參與到社會中，過有尊嚴有活力的老年生活。這一建設路徑可以為中國老年友好型城市建設方案設計提供基本的模板。綜合理論和實際經驗，加強與國際社會的交流與合作成為了我國推進積極老齡化“中國化”的必然選擇。
世界各地的老年友好型城市建設正如火如荼展開，中國的城市化水平、良好的經濟社會環境決定了老年友好型城市建設是實現當前中國城市可持續發展的必然選擇。只有通過對物理環境、社會環境以及市政服務的適老性改造，建設面向全年齡段的老年友好型城市，以保障老年人對社會的平等參與權，才能實現城市居民有尊嚴有活力的老年生活和城市的可持續性發展。中國應抓住機遇，在老年友好型城市建設的大潮中為國際社會起到表率和示范作用。
注釋：
①作者根據相關資料整理。
②作者根據相關資料整理。
隨著我國人口老齡化程度的加快，空巢老人的處境逐漸受到關注，如何讓老人們度過一個生活有保障，精神上快樂充實的晚年，已經是擺在所有人面前的一個重要問題。
2030年，中國空巢老人將超過兩億
空巢老人是指沒有子女照顧、單居或夫妻雙居的老人，分為三種情況：一是無兒無女無老伴的孤寡老人，另一種是有子女但與其分開單住的老人，還有一種就是兒女遠在外地，不得已寂守空巢的老人。
我國目前已經進入人口老齡化快速發展時期，已有老齡人口1.69億，占總人口數的12%，據全國老齡辦統計數據顯示，有近一半的老人屬于城鄉空巢家庭或類空巢家庭。據北京老齡辦目前公布的統計數據，北京老年人口達到250萬人，占全市常住人口的15.2%，而空巢老人則會超過100萬，占老年人口總數的40%。目前，我國老齡人口正以每年3.28%的速度增長，約為總人口增長率的5倍，老齡人口占總人口的比例將迅速擴大。專家預計，到2030年我國老齡人口將近3億，而空巢老人家庭比例或將達到90%，這意味著屆時將有超過兩億的空巢老人。
空巢老人養老難：獨生子女70后沒時間80后沒錢
隨著第一代獨生子女的父母進入老年，家庭結構小型化、空巢老人養老難日益顯現，人們對養老機構的需求在增大。住上和住不起的現狀并存。而傳統的家庭養老面臨社會現實的挑戰。三十多歲、四十歲剛出的70后，已經漸漸成為社會各行業的中堅力量。工作壓力大、日常應酬多，是這一群體的真實寫照。對他們來說，照顧老人變成一件十分奢侈的事情。對于剛剛步入社會開始打拼的80后，面對高高在上的房價和競爭激烈的工作，他們中的大多數要不淪為房奴，要不只能啃老。對于并不遙遠的父母養老問題，囊中羞澀的他們感到十分困惑，甚至有人發出了十年后，我的父母誰來養的感慨。
無人照料，生活不易
據全國老齡辦統計，我國生活部分自理或者完全不能自理的老年人約占老年人總數的1/3，其中不乏眾多空巢老人。福建省老年學學會課題組進行了一次城鄉空巢老人調研，通過抽樣調查得出，近20%空巢老人感覺生活無人照 料是面臨的最大困難。對他們來說，吃飯、洗澡、做簡單家務已成為生活的最大困境。如果說，日常生活的不便自己尚且能夠艱難克服，那么在遭遇突發狀況甚至發生意外時，空巢老人常無招架之力，難免產生發生空巢老人孤獨離世的悲劇。
經濟收入普遍較低，農村空巢老人狀況尤甚
相關資料顯示，空巢老人經濟收入普遍不高，尤其農村空巢老人，經濟收入非常低。他們大多數沒有社會養老保障，他們的經濟收入來源主要是自己勞動所得和子女補貼。而老人勞動所得很有限，子女補貼缺乏穩定性且標準低，也沒有有效的約束機制。總的來說，老人的經濟保障普遍存在很大的不確定性，且收入偏低。這種狀況一旦出現了額外的支出，比如，醫療費支出，而醫療費又占大多數老人生活開支的很大部分，這種矛盾造成了老人看病難托病怕看病等各種心理、生理問題。所以，部分空巢老人需要更多的社會的經濟支持，尤其在醫療費用的支付上，需要更多的社會政策傾斜。
疾病困擾，就醫困難
北京、廈門、延吉等多個地區關于空巢老人身體狀況的調查顯示，90%以上的老人都患有各種各樣的疾病，其中超過一半的老人至少患有一種慢性疾病。據福建省城鄉空巢老人調查報告顯示：54.64%的老人表示，因為無人 照料，所以最怕的就是生病。空巢老人面對病痛常面臨三大無助困境：急病突發無人知曉、慢性疾病無人照料、醫療費用過高無法承擔。疾病問題在農村空巢老人身上表現尤為明顯。以湖北省農村空巢老人為對象的一項調查顯示，認為就醫方便的僅占40.7%;面對疾病，有55.6%的受訪老人選擇簡單治療，16.2%的老人會選擇間歇性治療，僅21.8%的老人采用正規治療，另有6.4%會放棄治療。上海市老齡辦對居家養老服務項目進行調研時發現，超過90%的空巢老人選擇需要提供醫療保健服務，包括常規體檢、定時上門護理、應急救助等等。
尊敬的領導：
您好！希望您能在白忙之中抽出寶貴的時間閱讀我的這份申請報告。近年來，在市委，市政府真抓實干的精神帶領下，全市工農業經濟步入快速發展軌道，投資大力傾向于民生工程，社會福利保障體系日趨完善。雖然取得了一些成績，但伴隨著經濟的快速發展，我市的基礎實施建設仍然跟不上新時代經濟發展的節奏，尤其是在我市的老年公寓建設方面，不僅數量小，而且現有的老年公寓容量小，設備、醫療、專業服務不配套。隨著我市老齡化逐漸顯現，老年人的養老保障、醫療保健、生活照料的壓力進一步加大。
從我國目前情況看，我國是世界第一大人口國，人口以最快的速度進入老齡化，每年以3.3%的速度在增加，已經進入老年社會的國家，截至2011年底我國60歲以上人口已經到達1.85億，占總人口13.7%.老有所依，老有所養，老有所樂，老無所憂，是每個老年人所面臨的實際問題。
從我市目前情況看，城市養老保障制度還不夠健全和完善，城市養老問題日益突出，貧困人口中老年人的比例仍在增加；老年福利服務基礎設施短缺，老齡產業發展滯后，為老年人服務的社會中介機構發展緩慢，老年群眾組織建設不夠規范。延安雖有干休所、敬老院，但幾乎完全接收有身份有地位的老年人，對于99%的普通老年人可望而不可及，遠遠滿足不了我市老年人口的需要。總體上來說，我市人口老齡化趨勢和實現全面小康社會的要求不相適應。
另外，由于老年人的生理功能的逐漸衰退，心理狀態的逐漸頹變，退休后的失落感、孤獨感、消沉感等等，嚴重影響到老人們的身心健康。服侍、照顧好老人，讓他們安度晚年，已成為全社會關注的問題。
因此，作為延安市的普通市民，我有責任和義務為我市全面發展貢獻自己的綿薄之力。經過我與同仁們一年多的考察、調研，資金的籌措，地址的選擇，現愿申辦一處現代化、專業化、高標準的老年公寓，解決我市老年人存在的問題，為我市實現全面小康做出自己應有的貢獻，望政府給予關注支持批示。
附：《延安市***老年公寓建設項目規劃方案》
特此申請
籌建申請人：__
二〇一二年五月九日
