時(shí)間：2023-11-01 10:09:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國土空間規(guī)劃與實(shí)踐，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
[關(guān)鍵詞]雙評價(jià)；國土空間規(guī)劃；情景分析；ANN；CA
根據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)指南（試行）》（以下簡稱《指南》），雙評價(jià)是國土空間規(guī)劃重要的前期評價(jià)工作，要為國土空間規(guī)劃提供理論基礎(chǔ)與策略支撐。情景分析是雙評價(jià)中針對不同情景進(jìn)行分析，為國土空間規(guī)劃提供多方案比選的工作內(nèi)容，但《指南》并未明確情景分析的詳細(xì)方法，作者探索了一種情景分析方法，以供參考。本方法的創(chuàng)新點(diǎn)在于，使用了ANN-CA模型，將地形、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等影響因素對土地利用類型的影響結(jié)果直接落實(shí)到空間布局上，相較于常見的文字、數(shù)據(jù)版情景分析，能夠更直觀、更清晰地表達(dá)各因子對國土空間格局影響的結(jié)果，對國土空間規(guī)劃的支撐作用也更強(qiáng)。ANN-CA模型在土地利用方面的應(yīng)用已經(jīng)有許多實(shí)踐，孫瑋健等利用ANN-CA模型研究了哈爾濱市雙城區(qū)的土地利用格局變化及驅(qū)動機(jī)制；張鵬等用其研究了南昌市“三生”空間的時(shí)空格局演化特征；幸瑞燊用其模擬了重慶市萬州區(qū)的生態(tài)空間布局，并進(jìn)行了生境質(zhì)量評估。ANN-CA模型的模擬精度已經(jīng)經(jīng)過實(shí)踐得到了認(rèn)可，本方法在前人研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改良，對驅(qū)動因子也設(shè)置了多情景，從而直接在結(jié)果中體現(xiàn)不同人口、不同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情景等對土地利用變化的影響。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)-元胞自動機(jī)模型。元胞自動機(jī)是一種時(shí)間、空間和狀態(tài)都離散，空間相互作用和時(shí)間因果關(guān)系都為局部的網(wǎng)格動力學(xué)模型，實(shí)現(xiàn)了自下而上模擬復(fù)雜系統(tǒng)時(shí)空演化的過程。每個(gè)元胞的狀態(tài)由其相鄰的元胞的狀態(tài)決定，當(dāng)為其制定轉(zhuǎn)換規(guī)則后，所有元胞便能依據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則自行演變，因此其核心在于轉(zhuǎn)換規(guī)則。人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)具有自學(xué)習(xí)以及聯(lián)想功能，能夠高速尋找優(yōu)化解，通過人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型學(xué)習(xí)土地利用數(shù)據(jù)變化的規(guī)則，將提取的規(guī)則應(yīng)用于起始年份的柵格數(shù)據(jù)，就能在元胞自動機(jī)中完成模擬預(yù)測的過程。
1.2技術(shù)路線
本研究依托國土空間規(guī)劃項(xiàng)目，能夠獲得某市第二次和第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)。將某市土地調(diào)查數(shù)據(jù)地類重新分為耕地、林地、園地、其他農(nóng)用地、城鎮(zhèn)用地、村莊、采礦用地、其他建設(shè)用地、水域、其他土地共十個(gè)用地類型，并轉(zhuǎn)換成柵格數(shù)據(jù)。利用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)方法，提取某市2009年土地利用數(shù)據(jù)不同地類演變到2018年的規(guī)律（因2009-2018年數(shù)據(jù)為第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，其地類涵義一致，用其推演較為準(zhǔn)確），再以第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)重分類后的柵格數(shù)據(jù)作為起始年份數(shù)據(jù)，加入不同情景的驅(qū)動因子?xùn)鸥駭?shù)據(jù)，應(yīng)用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的地類演變規(guī)律，在CA元胞自動機(jī)中進(jìn)行自動演變，將不同情景預(yù)測的城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，作為演變終止的條件，推演不同情景下某市2035年國土空間格局（圖1）。
2情景設(shè)置
2.1重大影響因素
2.1.1地形因素。地形是影響國土空間格局的重要因素之一，地勢越平坦，越適宜開展人類活動。高程太高、坡度太大的區(qū)域則不適宜開展城鎮(zhèn)建設(shè)或耕地種植。選取高程（圖2）和坡度（圖3）作為地形驅(qū)動因子。某市西北部和中東部有山脈，其余區(qū)域較為平坦。2.1.2區(qū)位。區(qū)域到中心城區(qū)的可達(dá)性會影響區(qū)域受到中心城區(qū)輻射的強(qiáng)弱。越容易到達(dá)中心城區(qū)，越容易受到中心城區(qū)的輻射影響，對區(qū)域發(fā)展越容易起到促進(jìn)作用。采用百度地圖交通時(shí)間數(shù)據(jù)進(jìn)行插值分析，得到某市全域到中心城區(qū)的可達(dá)性圖層（圖4）。2.1.3地質(zhì)災(zāi)害。某市北部的山脈附近地質(zhì)災(zāi)害較容易發(fā)生，且地震斷裂帶多分布于此。地質(zhì)災(zāi)害對人類的生命財(cái)產(chǎn)破壞力極強(qiáng)，在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)生區(qū)域不適宜開展人類活動，因此將地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性（圖5）作為影響空間格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利設(shè)施。水資源對生態(tài)、生產(chǎn)、生活都有著重要的影響力，某市位于漢江中下游，境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，河流湖泊水庫眾多，一般情況下是不缺水的，以水資源總量作為影響因子的意義不大，因此以水資源獲取的難易程度，即水域及水利設(shè)施可達(dá)性（圖6）作為對區(qū)域發(fā)展的驅(qū)動因子。提取某市第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)中的水域及水利設(shè)施，分析各單元到達(dá)水域及水利設(shè)施的距離。因未獲取到規(guī)劃水利設(shè)施數(shù)據(jù)，僅從現(xiàn)狀數(shù)據(jù)考慮，未設(shè)置多情景。2.1.5交通路網(wǎng)。提取某市第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)中道路數(shù)據(jù)，結(jié)合規(guī)劃道路，按照現(xiàn)狀道路、規(guī)劃道路部分建成、規(guī)劃道路全部建成三種時(shí)態(tài)，分為低密度路網(wǎng)、中密度路網(wǎng)和高密度路網(wǎng)三種情景，如圖7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75萬人，城鎮(zhèn)化率60.1%。根據(jù)某市2014-2019年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，結(jié)合某市2035年發(fā)展目標(biāo)，預(yù)測在穩(wěn)健、基準(zhǔn)和樂觀三種情景下，某市城鎮(zhèn)化率分別為68%、70%和72%，對應(yīng)的常住人口數(shù)量和城鎮(zhèn)人口數(shù)量如表1所示。
2.2情景配置
綜合以上七種重要的影響因子，配置穩(wěn)健、基準(zhǔn)、優(yōu)化三種情景。地形、區(qū)位、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性、水域及水利設(shè)施是基礎(chǔ)驅(qū)動因子，三種情景是相同的；其余因子為動態(tài)因子，不同的情景對應(yīng)不同的值。動態(tài)因子中人口和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地可以計(jì)算出城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，從而設(shè)置演變結(jié)束條件。交通路網(wǎng)則影響地類單元格變化的概率和地類。各情景的具體配置情況如表3所示。
3情景模擬結(jié)果
使用ANN-CA模型工具對2009年和2018年土地利用柵格數(shù)據(jù)進(jìn)行人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)，分別添加三種情景對應(yīng)的驅(qū)動因子歸一化處理后的數(shù)據(jù)，根據(jù)實(shí)際的地類轉(zhuǎn)換關(guān)系設(shè)置好地類轉(zhuǎn)換矩陣，待學(xué)習(xí)結(jié)束后，用三調(diào)地類轉(zhuǎn)換的柵格數(shù)據(jù)（2019年）作為起始年份數(shù)據(jù)，推演2035年空間格局，最終結(jié)果如圖8所示。
4總結(jié)
穩(wěn)健、基準(zhǔn)、優(yōu)化三種情景分析對應(yīng)的城鎮(zhèn)用地占全域比例分別為2.88%、3.24%、3.60%。從空間布局來看，中心城區(qū)及各縣市的城鎮(zhèn)用地均有擴(kuò)張，中心城區(qū)主要向西南方向擴(kuò)張，與某市規(guī)劃發(fā)展方向一致，可以從空間上為國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定提供參考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的資料有限，未能考慮規(guī)劃的重大水利設(shè)施以及氣候變化因素對空間格局的影響。（2）為了貼合實(shí)際地類轉(zhuǎn)化規(guī)律，例如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄工礦廢棄地復(fù)墾等等，將用地類型分得比較細(xì)，這樣的優(yōu)點(diǎn)是比較貼合實(shí)際土地轉(zhuǎn)換規(guī)律，但分類太多人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的精度會有所降低。（3）模擬結(jié)束條件——城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，是依據(jù)預(yù)測人口和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地確定的，而目前的理念是“量水發(fā)展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定產(chǎn)”，會更符合現(xiàn)在的規(guī)劃理念。
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關(guān)鍵詞：新時(shí)期；土地規(guī)劃；土地利用
中圖分類號： F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新時(shí)期的土地規(guī)劃理念
新時(shí)期、新思想、新規(guī)劃，在新的社會形勢下，土地利用規(guī)劃也需要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求和環(huán)境調(diào)整土地規(guī)劃。具體來說，新時(shí)期土地規(guī)劃的新思想、新理念主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.1 理性發(fā)展
改變以往單一的土地利用模式，從實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量、各個(gè)自然因素的組合情況來進(jìn)行土地利用的規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃中應(yīng)該明確指導(dǎo)思想、分配目標(biāo)，改變以往以人類的需求為中心的規(guī)劃模式，妥善處理經(jīng)濟(jì)、社會與自然之間的和諧關(guān)系，遵循客觀規(guī)律，堅(jiān)持可持續(xù)性的理性發(fā)展觀念，保證土地資源的永續(xù)利用，避免對土地資源的破壞，將社會進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境改善緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)理性發(fā)展。
1.2 空間規(guī)劃
土地利用規(guī)劃是綜合了多方面因素的綜合性供需調(diào)整，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)土地利用結(jié)構(gòu)、布局的長期性的空間規(guī)劃，其本身具有明顯的地域性。上一輪的土地利用總體規(guī)劃著重強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃中對于數(shù)量的要求，對于空間概念涉及較少，尤其是在分區(qū)方案的規(guī)劃中，對于內(nèi)部土地利用的具體空間要求過于概括化，使得土地利用規(guī)劃的空間控制功能難以得到發(fā)揮。因此新時(shí)期的土地規(guī)劃應(yīng)該從國家和區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，遵循客觀現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢，進(jìn)行復(fù)核地域?qū)嶋H情況的空間規(guī)劃，并且通過相關(guān)的政策來進(jìn)行約束。新時(shí)期的土地利用整體規(guī)劃是與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會公共利益以及環(huán)境等多方利益相結(jié)合的空間規(guī)劃。
1.3 可持續(xù)性發(fā)展
持續(xù)化是新科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，因此在新時(shí)期土地利用規(guī)劃中要貫徹落實(shí)可持續(xù)的發(fā)展觀念。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代并滿足其生存發(fā)展的觀念。可持續(xù)發(fā)展從本質(zhì)上來看，即要求我們遵循客觀的自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一發(fā)展。土地資源關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)、社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在進(jìn)行土地利用規(guī)劃的編制和治理的過程中必須貫徹和落實(shí)可持續(xù)性的發(fā)展理念，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)效益與社會需求三者的和諧統(tǒng)一。
2 新時(shí)期土地利用規(guī)劃的方法
新時(shí)期土地利用規(guī)劃不僅要在思想觀念和理論上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，結(jié)合時(shí)代的發(fā)展特征以及土地開發(fā)的現(xiàn)狀制定新規(guī)，還需要從方法上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，按照規(guī)劃修編的要求，采用新的規(guī)劃方法。
2.1 引入評估機(jī)制
評估機(jī)制的引入是提高土地利用規(guī)劃水平，反饋土地利用規(guī)劃成果的關(guān)鍵，在新時(shí)期土地利用整體規(guī)劃的修編之前，各個(gè)地方需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對土地利用的實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)，并且總結(jié)土地資源的實(shí)際利用情況與規(guī)劃之間的關(guān)系。從當(dāng)前評估機(jī)制的開展效果來看，評價(jià)體系的建立尚不完全，有許多地方?jīng)]有貫徹落實(shí)評估機(jī)制。評價(jià)的內(nèi)容不僅包括了土地資源本身的利用情況，還包括了土地規(guī)劃對周邊環(huán)境帶來的影響，是否符合自然發(fā)展的客觀規(guī)律，是否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境發(fā)展需求。在修訂土地利用整體規(guī)劃之前進(jìn)行完整系統(tǒng)的評估對于提高資源利用效率、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。
2.2 系統(tǒng)化的方法
以往的土地利用規(guī)劃相對來說較為分散，整體性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，新時(shí)期的土地利用整體規(guī)劃著眼于國家宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。因此作為事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的土地資源，應(yīng)該以更高層次和更寬領(lǐng)域的規(guī)劃方法來實(shí)現(xiàn)其系統(tǒng)化的運(yùn)行。宏觀與微觀相結(jié)合，整體聯(lián)系局部，在國家整體土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)之上再因地制宜地開展地方土地利用規(guī)劃，適應(yīng)地方發(fā)展，針對性地進(jìn)行土地利用規(guī)劃。
2.3 運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)
土地利用規(guī)劃離不開地理信息技術(shù)，隨著現(xiàn)代化和信息化的發(fā)展，土地規(guī)劃中引入了更多先進(jìn)的技術(shù)，為土地資源的勘察提供了極大的便利，也提高了土地利用規(guī)劃的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化的技術(shù)都使得土地規(guī)劃從調(diào)查、資料收集、信息處理到成圖監(jiān)督等實(shí)現(xiàn)了信息化和數(shù)字化，基于人機(jī)交互的土地資源管理系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃提供了關(guān)鍵性的決策依據(jù)。
2.4 鼓勵社會參與
土地利用規(guī)劃是國家性的資源規(guī)劃，并且直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。以往的規(guī)劃主要局限在政府部門，人民群眾的參與性極少，因此新時(shí)期的土地規(guī)劃應(yīng)該在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下，組織相關(guān)的專家和社會群體共同參與，鼓勵社會參與的方式，能夠?yàn)橥恋匾?guī)劃提供更多的信息資料，并且使得規(guī)劃的目標(biāo)更加明確，土地規(guī)劃方案的實(shí)施更易得到貫徹執(zhí)行。
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一、新的規(guī)劃理念和理論
在新的形勢下，面對參與國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。
1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展
上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強(qiáng)調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)，對保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地強(qiáng)調(diào)不夠，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。
我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運(yùn)用“理性發(fā)展”理念，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)，妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí)，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單目標(biāo)模式向經(jīng)濟(jì)、社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會進(jìn)步目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展
我國現(xiàn)行有關(guān)土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、系統(tǒng)科學(xué)理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學(xué)層次、科學(xué)層次）到微觀（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴(yán)重落后于規(guī)劃實(shí)踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。
為適應(yīng)新形勢和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運(yùn)用國內(nèi)外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準(zhǔn)備運(yùn)用的理論有兩個(gè)：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
（1）空間規(guī)劃理論
土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中長期空間規(guī)劃。空間規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標(biāo)調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強(qiáng)調(diào)是規(guī)劃對用地?cái)?shù)量的指標(biāo)要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔(dān)起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。
因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進(jìn)而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類建設(shè)用地，生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時(shí)序，并通過較大比例尺的地圖（如市區(qū)用1∶1萬）確定城市合理發(fā)展邊界，引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城市無序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題。
（2）可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損害我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時(shí)采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。
目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合研究的國際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進(jìn)土地利用的合理化。
土地是一切社會、經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)和資源，同時(shí)也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無非是建設(shè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會可接受性。
二、新的規(guī)劃方法
我市在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，為便規(guī)劃更具科學(xué)性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。
1、評價(jià)方法
規(guī)劃實(shí)施評價(jià)：按照
國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)，做出是否進(jìn)行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見。從我市已完成的規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的情況來看，保證重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時(shí)期我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應(yīng)：一是規(guī)劃定位已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的方向和目標(biāo)；二是規(guī)劃確定的用地指標(biāo)已不能滿足城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展對用地的實(shí)際需求；三是指標(biāo)布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實(shí)施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調(diào)整；五是相關(guān)部門的規(guī)劃均已作了調(diào)整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和總量控制；六是國土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、找出存在問題的基礎(chǔ)上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評價(jià)：按照我國20__年10月頒布實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。__市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對重要的項(xiàng)目規(guī)模與布局都進(jìn)行了環(huán)境影響評價(jià)，如城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地區(qū)，土地開發(fā)整理復(fù)墾等，使之更趨合理性。
2、系統(tǒng)工程方法
土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點(diǎn)決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運(yùn)用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標(biāo)規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會有很好的保障作用和促進(jìn)作用。該方法強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問題、達(dá)到的目標(biāo)，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過分析比較選出最佳方案。
3、應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)
按照國土資源部《國土資源部關(guān)于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作的通知》（國土資發(fā)[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴(yán)格的技術(shù)要求，對提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。
4、公眾參與
規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實(shí)施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關(guān)利益團(tuán)體的意見，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎(chǔ)上對規(guī)劃進(jìn)行修正并進(jìn)行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎(chǔ)，在實(shí)施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實(shí)施過程中，如果需對規(guī)劃進(jìn)行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。
我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會同有關(guān)部門進(jìn)行討論磋商，并做好協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)的過程，實(shí)質(zhì)上！是一個(gè)談判過程。即由參與決策的各個(gè)主體通過磋商或“討價(jià)還價(jià)”，最后在共識的基礎(chǔ)上達(dá)成一致的過程。在這個(gè)協(xié)調(diào)的過程中，成功的關(guān)鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區(qū)利益之間的結(jié)合點(diǎn)，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅(jiān)持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調(diào)者的利益，被協(xié)調(diào)者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進(jìn)行充分磋商，以形成共識。在這個(gè)過程中，任何一個(gè)部門都不應(yīng)獨(dú)自斷然做出決策，以免重復(fù)過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴(yán)重浪費(fèi)破壞的錯(cuò)誤。如果在協(xié)調(diào)過程中還有重大工程項(xiàng)目或用地規(guī)模問題存在意見分歧而暫時(shí)無法統(tǒng)一，則提交同級人民政府進(jìn)行研究和決策。
后發(fā)展地區(qū)的開放開發(fā)，怎樣才能既避免走彎路，又能真正實(shí)現(xiàn)又好又快的發(fā)展？**壯族自治區(qū)的實(shí)踐表明，運(yùn)用科學(xué)發(fā)展理念，抓好主體功能區(qū)的規(guī)劃并嚴(yán)格按照規(guī)劃建設(shè)，是關(guān)鍵所在。
以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)對國土空間進(jìn)行不同功能劃分的主體功能區(qū)規(guī)劃，是區(qū)域空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)型性變革。20*年初，**以這一理念來規(guī)劃**北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)。經(jīng)過兩年多的努力，今年1月，《**北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲國家正式批準(zhǔn)實(shí)施。該《規(guī)劃》把4.25萬平方公里的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃細(xì)分為1912個(gè)綜合地理單元，依據(jù)區(qū)域總體功能定位和資源承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢⒔?jīng)濟(jì)區(qū)劃分為城市、農(nóng)村和生態(tài)三類地區(qū)。其中，適宜開發(fā)的城市地區(qū)僅占總面積的9%，限制開發(fā)的農(nóng)村地區(qū)占總面積的56%，禁止開發(fā)的生態(tài)地區(qū)占總面積的35%。
初步實(shí)踐表明，嚴(yán)格按照《規(guī)劃》來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，又有效地保護(hù)了青山碧水。今年前三季度，**北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的GDP總量達(dá)1543.78億元，同比增長16.3%，增幅比全區(qū)高3.2個(gè)百分點(diǎn)，對**GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)38.6%。同期能耗指標(biāo)又呈下降之勢，半年多來，北部灣沿岸直排入海的工業(yè)污染源、污染物同比減少46%，各類海域沉積物均達(dá)到一類標(biāo)準(zhǔn)，海洋生物質(zhì)量達(dá)標(biāo)率為100%。
繼北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)之后，**將主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)擴(kuò)大到全區(qū)范圍。從2007年10月起，**組織專家對涉及土地資源、水資源、環(huán)境容量、生態(tài)重要性、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、自然災(zāi)害危險(xiǎn)性、自然保護(hù)地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚、交通優(yōu)勢、戰(zhàn)略選擇等11個(gè)方面實(shí)施詳細(xì)調(diào)研，并形成了專題調(diào)研報(bào)告。在綜合評價(jià)國土空間的基礎(chǔ)上，**確定了國家層面和自治區(qū)層面的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，明確了各類主體功能區(qū)的功能定位、主要目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)管制原則。其中，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)確定面積為5.56萬平方公里，限制開發(fā)區(qū)確定面積為12.34萬平方公里，禁止開發(fā)區(qū)確定面積為5.96萬平方公里，分別占**全區(qū)總面積的23.1%、51.9%和25%。
不同的功能區(qū)，實(shí)行不同的績效評價(jià)體系和政策導(dǎo)向。自治區(qū)發(fā)改委主任章遠(yuǎn)新介紹說，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的主體功能是加快經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、壯大經(jīng)濟(jì)總量，考核重點(diǎn)應(yīng)是經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅績效；限制開發(fā)區(qū)主要是保障農(nóng)產(chǎn)品供給，提供生態(tài)產(chǎn)品，考核重點(diǎn)應(yīng)是提供綠色農(nóng)產(chǎn)品和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的績效；禁止開發(fā)區(qū)的核心任務(wù)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，考核的重點(diǎn)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的績效。
“青山綠水是一筆寶貴財(cái)富，是**的難得優(yōu)勢，生態(tài)環(huán)境也是重要競爭力。”自治區(qū)黨委書記郭聲琨的這一認(rèn)定，已成為全區(qū)共識。目前，**正在建立與主體功能區(qū)相適應(yīng)的財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資、土地、人口和環(huán)境政策體系，以及規(guī)劃體系和績效評價(jià)體系等，以確保科學(xué)發(fā)展落到實(shí)處。
國家或地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)各部門的生產(chǎn)建設(shè)都要落實(shí)到土地上，因此，土地利用的廣度，深度和合理程度，即為它的生產(chǎn)規(guī)模，水平的特點(diǎn)的集中反映。土地利用的目的是為了效益，隨著經(jīng)濟(jì)，社會的發(fā)展，城市的建設(shè)的加快，城市土地可用資源的減少，我們在向地上的空尋求發(fā)展的同時(shí)，必然要適度開發(fā)地下空間。
在發(fā)達(dá)的西方國家在空中和地下拓展生存空間方面取得了令人矚目的成果。1994年5月6日，耗資200億美元的英吉利海峽隧道的開通為地下建筑留下了光輝的一頁；斯德哥爾摩本世紀(jì)初就有了地下人行道，現(xiàn)在又有點(diǎn)地下音樂廳；為了緩和高不可攀的地價(jià)，日本政府和一些建筑公司積極推行地下建筑計(jì)劃，使其與地鐵樞紐或火車站連接；科隆可在一個(gè)容納2000人的地下廣場舉行交響音樂會；在蒙特利爾已經(jīng)建起當(dāng)今世界最大的地下城市――在400萬平方米的土地上建造了1600家商店，200家飯店，34家影院，兩座會展大廳，1600套住宅等，每天大約有500萬行人通過150個(gè)通道進(jìn)出這個(gè)地下城。可見，發(fā)達(dá)國家的大城市對地下空間的利用更為引人注目。在我國借助于先進(jìn)的建筑立體停車場已經(jīng)出現(xiàn)；地鐵也不斷擴(kuò)展。如上海的人民廣場充分利用地下空間建設(shè)地下車庫，商業(yè)街，地表則用于綠化。還有武漢王家墩商務(wù)區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)了近1/4平方公里的地面無車區(qū)，這是行人天地，可達(dá)“漫游”――欲達(dá)則達(dá)境界。車行線路走地下，確保快速通過，停車直入大樓底層。
但從實(shí)際情況看，目前我國城市地下空間的開發(fā)利用還只是部分的、無序的、單一的，這就需要加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃管理。
一、武漢城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理的現(xiàn)狀
1、城市地下空間規(guī)劃管理缺少具體可操作的法律依據(jù)，2008年01月01日開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要就城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以上的規(guī)劃管理進(jìn)行了規(guī)定，對城市地下空間的開發(fā)利用僅在第三章第三十三條作了原則性的規(guī)定，缺少可操作性。鐘對城市空間權(quán)的專門立法，在內(nèi)地尚屬空白，僅在規(guī)范空間利用的單行法規(guī)有所提及，如《中華人民共和國防空法》及《上海市規(guī)劃條例》《上海市民防工程管理辦法》各地相應(yīng)頒布的地方性法規(guī)等，對地下空間開發(fā)利用做出了規(guī)定，但這些規(guī)定商需相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺才具備可操作性；2001年11月20日建設(shè)部第108號令了《建設(shè)部關(guān)于修改城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》的決定中，專章規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)及工程管理相關(guān)內(nèi)容，為加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用管理，合理開發(fā)城市地下空間的資源提供了法律依據(jù)。然而，相對于我國地下空間利用的復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)急迫性，這些法規(guī)條例的制定仍顯不足。
2、城市地下空間規(guī)劃管理缺少系統(tǒng)性。
目前，我國城市地下空間開發(fā)利用主要呈現(xiàn)以下幾種情形：一是附帶式使用地下空間。建設(shè)地上項(xiàng)目時(shí)，隨之一并建設(shè)地下建筑（主要為人防地下室或普通地下室等）。二是單一式使用地下空間。有關(guān)部門和單位需要在某一地域建設(shè)地下建筑時(shí)，僅就該項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃審查。三是重復(fù)式使用地下空間。這一點(diǎn)主要是指地下管線的鋪設(shè)。水、電、氣、電信、市政等部門和單位從各自需要出發(fā)，各自開發(fā)地下空間，鋪設(shè)管線。有時(shí)，會在同一地點(diǎn)，先后出現(xiàn)數(shù)次重復(fù)開挖的情況。
3、城市地下空間規(guī)劃管理缺乏權(quán)威性。
目前規(guī)劃和人防管理部門僅對城市地下空間具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審查把關(guān)，缺乏對城市地下空間的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。實(shí)際上，城市地下空間的規(guī)劃管理涉及到建設(shè)、規(guī)劃、交通、人防、電信、供電多個(gè)部門，目前，這些部門之間針對城市地下空間開發(fā)利用行為缺乏相互溝通，協(xié)調(diào)并行的有效渠道。即對城市地下空間的規(guī)劃管理缺少一個(gè)管理嚴(yán)格、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的綜合工作機(jī)制。
4、武漢市城市地下空間現(xiàn)狀開發(fā)利用的規(guī)模小，不配套
武漢市市域總面積8467平方公里，其中主城區(qū)建設(shè)用地面積約為678平方公里，根據(jù)研究部門對武漢市主城區(qū)工程地質(zhì)條件、水文地質(zhì)條件、主要地質(zhì)災(zāi)害情況的調(diào)查，主城區(qū)96.3%建設(shè)用地可以進(jìn)行地下空間開發(fā)。武漢市地下空間開發(fā)利用始于以備戰(zhàn)為目的人防工程建設(shè)，隨著城市建設(shè)提升，武漢地下空間利用建設(shè)取得了長足的進(jìn)步。但與國內(nèi)北京、上海等地下空間開發(fā)建設(shè)先進(jìn)城市相比，仍存在較大差距，主要表現(xiàn)在：在地下空間開發(fā)強(qiáng)度較小。在類型與功能規(guī)模上，相對單一，以倉儲為主要類型，商業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通停車等僅有一定比例，為城市服務(wù)功能缺乏。同時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施地下空間開發(fā)尚有不足，地下市政管線廊道、城市中心區(qū)地下市政站點(diǎn)等類型有待突破。在形態(tài)與布局上，空間布局獨(dú)立分散，互相之間缺乏連通，地上空間與地下空間缺少有機(jī)聯(lián)系。因此，總體上評價(jià)目前武漢市城市地下空間開發(fā)利用水平尚處在初級階段。
二、從構(gòu)建和諧社會，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識加強(qiáng)城市城下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理的重要性和必要
1、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是節(jié)約城市土地資源的需要。
隨著武漢市的不斷發(fā)展，城市建設(shè)項(xiàng)目日益增多，與有限的發(fā)展空間相比，原本緊張的土地資源顯得更為緊缺。現(xiàn)在雖然采取了一些積極措施，如：改造老舊城區(qū)，建設(shè)地下交通設(shè)施，修建平戰(zhàn)兩用的人防地下室。然而，地下空間綜合利用，需要有序規(guī)范的規(guī)劃管理作為引導(dǎo)。
2、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。
科學(xué)、合理、適度規(guī)劃、開發(fā)、利用城市地下空間，這是發(fā)達(dá)國家遵循的一條城市建設(shè)原則。他們在抓好地表以上空間建設(shè)的同時(shí)，在地下建設(shè)共同溝，有計(jì)劃的將水、點(diǎn)、氣、通訊等管網(wǎng)分別固定在共同溝的上方、側(cè)方，共同溝的下方則用來排水；在地下建設(shè)部分交通設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、生活設(shè)施等，這些地下建筑通過規(guī)劃管理，做到規(guī)模適度，布局合理，相互協(xié)調(diào)，既保護(hù)了城市的生態(tài)環(huán)境，又利于人們的工作、生活。從現(xiàn)在起，武漢應(yīng)當(dāng)重抓好城市地下空間的規(guī)劃管理、科學(xué)、合理開發(fā)利用城下空間。這樣做，一是有利于加強(qiáng)城市綠化建設(shè)。通過利用地下空間，節(jié)約地表土地，做到地上地下都有綠化植物，從而增加城市綠化面積。二是有利于緩解地面交通壓力，改善市容環(huán)境。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市車輛逐漸增多，這種趨勢還將進(jìn)一步擴(kuò)張。從而造成城市地面交通擁擠，環(huán)境惡化。在地下建設(shè)交通設(shè)施，可以將部分車輛、人員分流道地下，緩解武漢市地面越來越重的交通壓力，改善市容環(huán)境。三是有利于改善管網(wǎng)建設(shè)各自為政的狀況。通過加強(qiáng)對地下空間的規(guī)劃管理，既可以相對集中、合并管網(wǎng)建設(shè)，又可以節(jié)約建設(shè)資金及人力物力，減少管網(wǎng)建設(shè)帶來的重復(fù)開挖地下空間、環(huán)境污染、浪費(fèi)資金等諸多不利。
3、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是兼顧各方要求，適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的需要。
與城市地表土地使用一樣，城市地下空間的開發(fā)利用也存在著各處使用目的、使用空間不一樣的情況。如果需要開發(fā)利用地下空間的相關(guān)單位從各自的需要出發(fā)，想怎么用就怎么用，勢必形成政出多門，各取所需的局面，造成地下空間開發(fā)利用的無序和混亂。因此，必須從城市長遠(yuǎn)發(fā)展的需要出發(fā)，為廣大人民群眾及其子孫后代著想，加強(qiáng)管理，統(tǒng)一規(guī)劃，兼顧相關(guān)各方面的需要，科學(xué)、有序的開發(fā)利用城市地下空間。
三、從城市地下空間確權(quán)方面入手，大力加強(qiáng)地下空間開發(fā)利用的法律支撐與可操作性
地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，不能體現(xiàn)“誰投資、誰受益”，一定程度上影響了投資者的積極性。另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中地下空間的取得、使用、轉(zhuǎn)讓、租賃等情況卻客觀存在，由此引發(fā)的法律糾紛時(shí)有發(fā)生。同時(shí)地下空間建設(shè)管理部門的職責(zé)不明確，地下空間建成后使用的管理責(zé)任不明確。為了合理開發(fā)利用武漢市城市地下空間，實(shí)現(xiàn)地上地下協(xié)調(diào)發(fā)展，急需制定新的地下空間開發(fā)管理的管理規(guī)定。
土地權(quán)利以宗地為單位，輔之以規(guī)定建筑高度的開發(fā)利用軌道。隨著城市開發(fā)深入到地下空間，土地空間權(quán)三維管理應(yīng)運(yùn)而生。
1、《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的規(guī)定
《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。”據(jù)此，在同一宗土地的不同空間可以分別設(shè)立地表、地上或地下三項(xiàng)建設(shè)用地使用權(quán)，從而確立了建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的制度。
據(jù)此，建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)變動模式采取登記生效制度。同一土地之上分層設(shè)立多項(xiàng)建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，各權(quán)利的取得和范圍均取決于登記制度。而且，為避免權(quán)利人之間相互沖突，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)，權(quán)利之間孰先孰后也須以各自登記時(shí)間先后為判斷基準(zhǔn)。故登記制度對于分層設(shè)立至關(guān)重要。
但是，我國地下空間權(quán)屬登記存在以下三問題：（1）地籍管理模式落后。我國目前主要采用二維地籍模式，即通過平面土地測量，借助二維關(guān)系劃分個(gè)宗地彼此界限，在衡量單位上是以平方米來計(jì)算。而地下建設(shè)用地使用權(quán)登記時(shí)，不僅要登記土地四至界限，還要登記土地的上下空間，在衡量單位上是以立方米來計(jì)算。由于二維地籍不能全面地反映地塊或土地權(quán)利的三維位置和三維邊界，法律糾紛頻繁產(chǎn)生，有待改進(jìn)。（2）地下建筑物登記困難。實(shí)踐中，一些地下建筑物因無法辦理登記，權(quán)屬不明，范圍不清，時(shí)常引起權(quán)屬糾紛，尤其集中于人防工程和地下停車場。而且，投資者也不能將其順利轉(zhuǎn)讓、抵押，影響其投資積極性，阻礙了城市地下空間開發(fā)。（3）登記事項(xiàng)不全面。由于二維地籍表達(dá)自身特有的局限性，他們對城市建設(shè)在三維空間內(nèi)的土地利用狀況沒有進(jìn)行完全的登記、記載，對于城市地下空間建設(shè)日益增多的電纜、管道以及地下交通設(shè)施等建筑物和構(gòu)筑物在宗地圖和地籍圖上沒有或者記載不完全。抓緊研究制定土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法。因此，為實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帲_(dá)到物盡其用，構(gòu)建科學(xué)和精確的地下建設(shè)用地 登記制度勢在必行。
2、建立統(tǒng)一科學(xué)的地下空間權(quán)屬登記
《物權(quán)法》第10條第2款規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)乃大勢所趨。因此，不僅地下建設(shè)用地使用權(quán)和地表建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一登記，地下建設(shè)用地使用權(quán)和地下建筑物所有權(quán)也應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)登記。地下空間每一層作為一個(gè)獨(dú)立宗地進(jìn)行登記。建議地下建設(shè)用地使用權(quán)面積包括四周外墻厚度，并在宗地圖上注明每一層的層次和標(biāo)高范圍。此外，登記簿內(nèi)容應(yīng)區(qū)別對待。同一主體結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下工程（結(jié)建工程），地下部門隨地表建筑一并辦理登記。獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的地下工程（單建地下工程）應(yīng)當(dāng)單獨(dú)登記。
現(xiàn)在應(yīng)采取三維地籍對地下空間進(jìn)行數(shù)據(jù)管理和空間確權(quán)。對此，有學(xué)者提出三種解決方案：（1）完全的三維地籍登記。這意味著引入三維財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念。三維空間（領(lǐng)域）被細(xì)分為沒有交疊或空隙的三維實(shí)體（或三維小塊）。法律要素、不動產(chǎn)交易協(xié)議以及地籍登記應(yīng)當(dāng)支持三維財(cái)產(chǎn)權(quán)的建立和轉(zhuǎn)讓；（2）混合方案。這意味著保留二維地籍，并在二維地籍登記中通過登記三維自然物體進(jìn)行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維自然物體進(jìn)行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維物體的混合方案，維持了平面地塊與三維物體的關(guān)系；（3）現(xiàn)行地籍登記體系中的三維注釋。這意味著保留二維地籍，同時(shí)加上外部注釋表明三維狀況。最簡單的方法是在登記中（管理登記簿與地籍索引圖）貼上三維標(biāo)簽。完全的三維地籍登記雖然形象直觀，與三維空間實(shí)體在幾何上的特征一致，但技術(shù)難度部大，成本搞。二維地籍加三維注釋操作簡易，實(shí)施成本低，可以作為權(quán)宜之計(jì)。
最后，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大登記對象。登記事項(xiàng)不全面的癥結(jié)在于我國地下空間的多頭管理模式。目前，國土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國防、文物保護(hù)等各行政管理部門分別對地下空間相關(guān)的開放利用行使管理職權(quán)。各部門按照各自的發(fā)展需要自行建設(shè)的地下建筑，缺乏整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，從而導(dǎo)致長期重復(fù)施工。我國應(yīng)當(dāng)建立地下空間利用信息共享機(jī)制。登記機(jī)關(guān)不僅應(yīng)將地下停車場、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、物資倉儲等經(jīng)營性建筑物登記在冊，還應(yīng)涵蓋市政管道、民防工程、地鐵場站等公益性建筑物。
四、是正確處理地下與地上的關(guān)系
城市地下空間不是孤立的，它與地上空間緊密相連，相互依存相互制約。在進(jìn)行城市地下空間規(guī)劃管理時(shí)，必須兼顧地上各種建筑、設(shè)施及資源的安全；反之，在進(jìn)行地上空間的建設(shè)時(shí)，也應(yīng)考慮地下空間的使用，兼顧地下資源、設(shè)施的保護(hù)。總之，必須正確處理地下建設(shè)和地上建設(shè)的關(guān)系，綜合考慮如何保護(hù)城市的歷史、文化、旅游、環(huán)境等資源，如何保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，做到地上地下建設(shè)同步發(fā)展，相得益彰。
五、結(jié)語
一、新區(qū)概況
（一）新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經(jīng)濟(jì)腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內(nèi)水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個(gè)，區(qū)域內(nèi)適宜開發(fā)建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區(qū)常住人口114．6萬人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP 1．45萬美元，其中海洋經(jīng)濟(jì)增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經(jīng)濟(jì)比重最高的地級市。①新區(qū)鮮明的海洋特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系基本形成，臨港裝備工業(yè)蓬勃發(fā)展，港口物流業(yè)快速增長，海洋漁業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，海洋旅游持續(xù)升溫，新興產(chǎn)業(yè)扎實(shí)起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業(yè)總產(chǎn)值1967．62億元，水產(chǎn)品總產(chǎn)量166．94萬噸，漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值199．48億元，全年接待國內(nèi)外游客共3997．96萬人次。②
（二）新區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)國務(wù)院批復(fù)精神，新區(qū)未來將具備三大功能：浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、我國海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)、長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。通過10～20年發(fā)展，將新區(qū)打造成我國面向環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡，大宗商品儲運(yùn)中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶和重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，成為我國海洋海島綜合保護(hù)開發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確：到2020年，舟山海洋生產(chǎn)總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達(dá)6億噸以上。到2030年，開放型經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，建成國際領(lǐng)先的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。
（三）新區(qū)資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區(qū)土地總面積共14．813萬hm2，農(nóng)用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調(diào)整地類0．247萬hm2）；建設(shè)用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設(shè)用地0．747萬hm2。規(guī)劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農(nóng)田2．313萬hm2，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)比率93．2％。2．海洋資源概況。新區(qū)海域內(nèi)水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海面積約0．6萬hm2。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定的“十二五”期間用于重大項(xiàng)目建設(shè)填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設(shè)填海總面積將達(dá)到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達(dá)1．527萬hm2，其中“十二五”規(guī)劃可用于開發(fā)利用的潮間帶達(dá)0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發(fā)利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③
（四）新區(qū)土地利用現(xiàn)狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環(huán)境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發(fā)和利用的土地資源很少，區(qū)域內(nèi)可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜進(jìn)行開發(fā)利用。經(jīng)調(diào)查，新區(qū)適宜開墾為耕地的后備資源總數(shù)不足1萬畝。①2．第一產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業(yè)發(fā)展不具優(yōu)勢，2013年，舟山市三次產(chǎn)業(yè)比例為10．3∶44．2∶45．5，一產(chǎn)比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種植業(yè)種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值187．8億元，其中種植業(yè)產(chǎn)值為10．6億元，僅占5．6％。②同時(shí)，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災(zāi)害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，耕地產(chǎn)出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計(jì)算，水稻畝均耗水成本高達(dá)1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價(jià)格的1．36倍，成本收益嚴(yán)重倒掛。3．島嶼建設(shè)用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現(xiàn)“大島近岸、小島離散”的空間形態(tài)，城鎮(zhèn)用地布局于沿海平原區(qū)域，臨港產(chǎn)業(yè)用地依海而建，農(nóng)村居民點(diǎn)分布于各大小島嶼，新區(qū)建設(shè)用地布局總體呈現(xiàn)較為分散的狀態(tài)。受地形地貌和環(huán)境條件制約，各島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，占地較多，全市基礎(chǔ)設(shè)施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰(zhàn)略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務(wù)設(shè)施用地多。
二、新區(qū)建設(shè)面臨的土地問題
當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，隨著新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究》成果：到2015年，全市各類建設(shè)用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設(shè)用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。
（一）規(guī)劃控制指標(biāo)與實(shí)際不相符根據(jù)舟山市土地利用總體規(guī)劃，全市耕地保有任務(wù)是2．48萬hm2，基本農(nóng)田2．313萬hm2，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)93．2％；到2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1．43萬hm2；新增建設(shè)用地規(guī)模為0．715萬hm2。但從實(shí)際情況看，到2013年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設(shè)用地僅剩約0．04萬hm2。預(yù)計(jì)到2020年，新增建設(shè)用地缺口將達(dá)2萬hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區(qū)建設(shè)用地與基本農(nóng)田空間重疊。③這將導(dǎo)致國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新興產(chǎn)業(yè)以及海島保護(hù)與開發(fā)利用等項(xiàng)目無法“落地”。
（二）年度計(jì)劃用地指標(biāo)缺口較大據(jù)分析預(yù)測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設(shè)用地需求在2000hm2左右，而實(shí)際新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與此差距很大，如2013年下達(dá)舟山市的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）區(qū)域內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補(bǔ)面積約0．23萬hm2，其中市域內(nèi)占補(bǔ)約0．16萬hm2，市域外易地補(bǔ)充0．07萬hm2，易地補(bǔ)充率為30％多，特別是2013年的易地補(bǔ)充率達(dá)到近50％，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補(bǔ)平衡，但由于圍墾成本高，實(shí)際墾造的耕地必須進(jìn)行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質(zhì)量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時(shí)間。
三、新區(qū)土地管理制度綜合改革探索
他山之石，可以攻玉。在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)其他地區(qū)土地管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，舟山市要緊緊圍繞國務(wù)院關(guān)于新區(qū)的戰(zhàn)略定位以及功能目標(biāo)，充分發(fā)揮海島陸海資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌山、海、陸資源開發(fā)利用，堅(jiān)持先行先試，著力改革創(chuàng)新，因地制宜地探索建立適應(yīng)舟山發(fā)展需要的土地管理機(jī)制和政策制度，促進(jìn)浙江舟山群島新區(qū)實(shí)現(xiàn)又好又快地發(fā)展。
（一）深入推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展時(shí)，要特別注重發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，努力探索陸海規(guī)劃合一的實(shí)現(xiàn)途徑。山東省在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，大力實(shí)施海陸一體化規(guī)劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海域空間規(guī)劃，建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域空間規(guī)劃，從而有效地避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間，以及不同產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動之間的沖突，實(shí)現(xiàn)海洋資源與空間的優(yōu)化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃中均涉及到的相同內(nèi)容在規(guī)劃安排上進(jìn)行統(tǒng)一，并落實(shí)到一個(gè)涵蓋舟山群島陸海區(qū)域內(nèi)共同的空間規(guī)劃平臺上，真正實(shí)現(xiàn)陸海規(guī)劃合一，明確所屬陸海區(qū)域內(nèi)各部分用地用海的功能劃分和控制目標(biāo)。同時(shí)，注重加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)一后的規(guī)劃的實(shí)施和管理，使其真正成為統(tǒng)領(lǐng)舟山群島新區(qū)陸地、海洋開發(fā)利用和管理保護(hù)的依據(jù)。
（二）積極創(chuàng)新土地規(guī)劃計(jì)劃管理新模式1．創(chuàng)新土地利用規(guī)劃管理。天津?yàn)I海新區(qū)試行兩年一次動態(tài)評估，經(jīng)評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據(jù)實(shí)際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態(tài)評估、五年一次修改土地利用規(guī)劃調(diào)整制度。［2］建議舟山市根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，積極推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃評估修改試點(diǎn)工作，落實(shí)0．8萬hm2新增建設(shè)用地，0．56萬hm2基本農(nóng)田和耕地保有量任務(wù)先由浙江省統(tǒng)籌平衡，待省級規(guī)劃修編或浙江省開展省級規(guī)劃評估修改時(shí)國家一并予以追加。2．創(chuàng)新土地利用計(jì)劃管理。湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)行以五年為一個(gè)周期，國家一次性下達(dá)長株潭城市群土地利用計(jì)劃，省政府根據(jù)長株潭城市群建設(shè)時(shí)序分年度統(tǒng)籌安排使用。天津?yàn)I海新區(qū)試行在建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)減少”的方式安排年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)，以濱海新區(qū)近年實(shí)際審批新增建設(shè)用地的平均數(shù)為基數(shù)，在規(guī)劃期前五年，以前三年適當(dāng)高于基數(shù)，后兩年相應(yīng)減少的方式將有關(guān)年度計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)給天津市，天津市將指標(biāo)使用情況分類統(tǒng)計(jì)后報(bào)國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行差別化管理。一是浙江舟山群島新區(qū)在本輪規(guī)劃期內(nèi)，不突破0．8萬hm2新增建設(shè)用地總量的前提下，自主統(tǒng)籌安排使用土地利用計(jì)劃指標(biāo)，并將指標(biāo)年度使用情況報(bào)國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監(jiān)督核查；二是國土資源部下達(dá)浙江的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)增加至份額的110％，10％專項(xiàng)用于浙江舟山群島新區(qū)。
（三）積極探索耕地占補(bǔ)平衡新方式湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建立了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積有償調(diào)劑制度，對在本區(qū)域內(nèi)確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡或保護(hù)目標(biāo)的，可以在省域范圍內(nèi)其他地區(qū)進(jìn)行有償補(bǔ)充或補(bǔ)劃。上海探索實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的途徑和方式，建立了全市統(tǒng)一的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑市場。四川成都探索按耕地等級補(bǔ)償?shù)恼佳a(bǔ)平衡機(jī)制，以糧食產(chǎn)能等效面積作為耕地占補(bǔ)平衡的剛性指標(biāo)，并試行獨(dú)立選址等重大項(xiàng)目在省內(nèi)跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點(diǎn)交通、能源、水利建設(shè)項(xiàng)目及新區(qū)規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目納入全國統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)范圍，開展國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)工作。為確保舟山市重大項(xiàng)目建設(shè)，舟山應(yīng)遵循先掛后統(tǒng)的原則，即在國家沒有正式開展全國統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地試點(diǎn)前，耕地占補(bǔ)平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點(diǎn)后，實(shí)行正常占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌方式，并將前期掛賬項(xiàng)目納入耕地占補(bǔ)平衡統(tǒng)籌范圍。
關(guān)鍵詞：多規(guī)合一 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃 生態(tài)文明建設(shè) 可持續(xù)發(fā)展
為應(yīng)對我國城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃眾多，不同規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、協(xié)調(diào)度不夠、難以高效支撐可持續(xù)發(fā)展需求的問題，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知（國發(fā)[2014]18號）》和《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作通知（發(fā)改規(guī)劃[2014]1917號）》等多個(gè)國家相關(guān)文件中，均明確提出了多規(guī)合一的工作要求，以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等內(nèi)容的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。
當(dāng)前多規(guī)合一中以“三規(guī)合一”工作開展較多，即國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃的合一。從部分已經(jīng)開展工作的案例來看，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的合一往往成為三規(guī)合一、多規(guī)合一實(shí)施的核心，旨在協(xié)調(diào)建設(shè)用地指標(biāo)與空間布局的不一致，如協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃中城市建設(shè)用地面積總量差異[1]，統(tǒng)一規(guī)劃管理邊界構(gòu)建“一張藍(lán)圖”[2，3]。
在生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃成為可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。但在當(dāng)前多規(guī)合一工作中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)多通過林地、水域等現(xiàn)狀生態(tài)空間辨識，將其作為城市發(fā)展的禁建區(qū)予以辨識[2]。雖然這些城鄉(xiāng)范圍內(nèi)的留存生態(tài)空間對于生物保護(hù)具有重要意義，但在不同生態(tài)空間斑塊之間存在著各種生態(tài)過程，而這些生態(tài)過程對于生態(tài)保護(hù)往往發(fā)揮關(guān)鍵性作用。如城市發(fā)展造成生境斑塊隔離所形成的破碎化景觀格局，會限制生物在不同生境斑塊間擴(kuò)散的生態(tài)過程，進(jìn)而威脅生物生存，不利于生物多樣性保護(hù)。當(dāng)前工作中，由于所確定保護(hù)成果缺乏對生態(tài)過程的辨識與評價(jià)，將使這些生態(tài)過程直接面臨城市發(fā)展的干擾與威脅，并降低整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。規(guī)劃研究中，雖已有同時(shí)開展生態(tài)空間與生態(tài)過程保護(hù)的工作，但這些規(guī)劃結(jié)果與當(dāng)前我國城市發(fā)展的主要依據(jù)――土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃銜接不足，致使各類規(guī)劃對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度依然較弱。因此，在多規(guī)合一的背景下，需要對生態(tài)環(huán)境規(guī)劃如何與其他規(guī)劃相銜接進(jìn)行探討，以提供更好的開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。
一、銜接國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃
國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃明確了國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖，在社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面設(shè)定具體目標(biāo)以引導(dǎo)市場發(fā)展，并成為其他各類規(guī)劃的綱要與依據(jù)。從“一五”規(guī)劃至“十二五”規(guī)劃的演變情況來看，生態(tài)環(huán)境不斷受到重視，并從“十五”規(guī)劃開始，對于資源環(huán)境的內(nèi)容單獨(dú)成章予以表述。評價(jià)指標(biāo)體系變化則更直觀地表現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境在國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中越發(fā)受到重視，而二者之間的銜接主要在兩個(gè)方面：規(guī)劃指標(biāo)之間銜接和項(xiàng)目選擇之間的銜接。
規(guī)劃指標(biāo)之間的銜接是將環(huán)境規(guī)劃中的污染物控制量等作為國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的控制指標(biāo)。在國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展十二五規(guī)劃所確定主要指標(biāo)中，包括主要污染物排放總量減少、森林增長等指標(biāo)。以針對“十一五”期間火電SO2排放績效的測算結(jié)果為例，這種基于具體污染物總量控制的指標(biāo)體系能有效促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所面臨的環(huán)境問題不斷變化，反映主要環(huán)境問題的指標(biāo)全面性將成為二者之間銜接的主要挑戰(zhàn)。如霧霾在我國大部分城市的爆發(fā)，使得PM2.5成為當(dāng)前社會主要關(guān)注的環(huán)境指標(biāo)，而如何設(shè)定合理的控制目標(biāo)則成為難題。
與項(xiàng)目之間的銜接則是依據(jù)項(xiàng)目所產(chǎn)生的潛在環(huán)境影響，指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目的選擇。隨著科研的不斷深入，當(dāng)前已能在部分領(lǐng)域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境影響程度進(jìn)行定量核算，如在碳排放控制方面，不同產(chǎn)業(yè)空間的碳排放強(qiáng)度核算能輔助各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總量規(guī)劃、能源消費(fèi)的碳足跡計(jì)算能指導(dǎo)社會發(fā)展的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。總體而言，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)方面的理論與技術(shù)，融合于發(fā)改委定目標(biāo)、選項(xiàng)目的進(jìn)程中，能最大程度減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展與項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境影響。
二、銜接土地利用規(guī)劃
土地利用規(guī)劃是在全國范圍內(nèi)對不同土地利用總量與空間格局進(jìn)行安排，相對于主要關(guān)注城鎮(zhèn)空間的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，土地利用規(guī)劃覆蓋整個(gè)城市與鄉(xiāng)村的所有空間，對于中大尺度的國土空間格局構(gòu)建具有突出優(yōu)勢。基于空間格局安排進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的理論與實(shí)踐工作已較為成熟，如針對生物多樣性保護(hù)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、基于生態(tài)群與最小費(fèi)用模型的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會發(fā)展需求的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等。因此，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接重點(diǎn)應(yīng)放在區(qū)域土地利用格局規(guī)劃上。
在劃定保護(hù)的空間格局時(shí)，當(dāng)前土地利用或城鎮(zhèn)規(guī)劃多是根據(jù)自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等有明確管理邊界線的結(jié)果區(qū)，將其空間疊加結(jié)果作為生態(tài)保護(hù)核心區(qū)，或者在規(guī)劃中列為禁建區(qū)。這種方式容易忽略掉一些對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)鍵性意義的空間，如高自然價(jià)值農(nóng)田對于鳥類多樣性的保護(hù)、河灘濕地對于水鳥的保護(hù)。因此，在劃定保護(hù)核心區(qū)或者禁建區(qū)時(shí)，需要在一定程度上拓寬劃分標(biāo)準(zhǔn)，注重對關(guān)鍵性生態(tài)空間的辨識與保護(hù)。
生態(tài)保護(hù)空間規(guī)劃中，除針對斑塊結(jié)構(gòu)的核心區(qū)保護(hù)以外，帶狀景觀為另一主要的空間結(jié)構(gòu)類型。當(dāng)前研究與實(shí)踐最為廣泛的為兩類帶狀景觀――生物廊道與水系緩沖帶。生物廊道是維系生物在不同隔離生境斑塊間自由擴(kuò)散的帶狀景觀結(jié)構(gòu)，而基于最小費(fèi)用模型模擬的功能性廊道越發(fā)得到重視及使用。最小費(fèi)用模型考慮了生物在包含不同土地利用類型景觀基質(zhì)中擴(kuò)散時(shí)的選擇偏好與空間距離兩個(gè)因子，對其擴(kuò)散時(shí)所選擇路徑進(jìn)行模擬，進(jìn)而作為生物廊道予以規(guī)劃；水系緩沖帶是分布于河濱兩側(cè)具有一定寬度的植被空間，發(fā)揮著富營養(yǎng)物質(zhì)控制、過濾徑流、改善水質(zhì)、保護(hù)河岸等多種功能，而根據(jù)其發(fā)揮的功能不同，其寬度與植被結(jié)構(gòu)有不同的要求。在部分情形下，此兩種帶狀景觀在功能上可以重疊，即水系緩沖帶可發(fā)揮生物廊道的功能。
結(jié)合核心區(qū)與生物廊道可以進(jìn)行生物多樣性保護(hù)的景觀安全格局規(guī)劃，而在考慮水污染控制、土地沙化控制等生態(tài)需求以后，可以構(gòu)建區(qū)域安全格局。在中大尺度的生態(tài)保護(hù)空間格局規(guī)劃中，雖然會考慮多功能的需求，但在空間上依然 以網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)為主。這種網(wǎng)絡(luò)化的空間格局在國外規(guī)劃中廣泛采用，在國內(nèi)科研與規(guī)劃實(shí)踐中也有探討，但在土地利用規(guī)劃中則考慮不多。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在空間格局規(guī)劃上進(jìn)行銜接時(shí)，可借鑒反規(guī)劃的理念辨識需嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)空間，進(jìn)而與禁建區(qū)相對應(yīng)并融入土地利用規(guī)劃中。
除劃分禁建區(qū)這一廣泛采用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方式以外，土地多功能需求對非禁建區(qū)的開發(fā)建設(shè)也有著一定的生態(tài)保護(hù)需求。如土地利用格局與覆蓋的調(diào)整，對于面源污染控制、洪澇災(zāi)害應(yīng)對等均有重要意義，而通過對多功能的考慮，能對廣大非禁建區(qū)建設(shè)開發(fā)中所需關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問題與保護(hù)需求予以辨識。這些所辨識出的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，則應(yīng)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)用地選址的依據(jù)。
三、銜接城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃
城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃以城鎮(zhèn)建設(shè)范圍為主要對象空間，其從總體規(guī)劃到控規(guī)、詳規(guī)的組織體系，涉及區(qū)域到地塊的多個(gè)尺度，同時(shí)，受限于大量的建筑空間，城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的生態(tài)空間以城市綠地為主，且總量較小。因此，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在與城市發(fā)展規(guī)劃銜接時(shí)，需要涵蓋與之對應(yīng)的所有尺度，并關(guān)注于少量的城市綠地利用。
在區(qū)域尺度上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與城市發(fā)展總體規(guī)劃/分區(qū)規(guī)劃銜接的關(guān)鍵是空間格局的統(tǒng)一。在規(guī)劃銜接中，生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)格局對于提高整個(gè)綠地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性具有較大作用，并在當(dāng)前城市生態(tài)空間規(guī)劃中逐步推廣，可作為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的主要指導(dǎo)。
當(dāng)前生態(tài)環(huán)境規(guī)劃所涵蓋的規(guī)劃成果、標(biāo)準(zhǔn)、研究理論與方法，均能在不同尺度上與其他各類規(guī)劃相銜接，表明在多規(guī)合一中融入生態(tài)環(huán)境規(guī)劃具有較高的可行性與便利性。制度研究應(yīng)是生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃的融合的關(guān)鍵。一方面應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系的建立，形成一個(gè)獲得廣泛共識的標(biāo)準(zhǔn)，以提供相對一致的規(guī)劃成果與研究方法；另一方面則是通過規(guī)劃制度創(chuàng)新，加大生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃成果的銜接，借助當(dāng)前已經(jīng)成熟的土地利用規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃體系加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施。本文依據(jù)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容，結(jié)合成熟的“三規(guī)”體系與特點(diǎn)，對較易銜接的成果與方法進(jìn)行梳理，有助于生態(tài)環(huán)境規(guī)劃融入“多規(guī)合一”工作的開展，應(yīng)對城市發(fā)展中快速增加的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求。
參考文獻(xiàn)：
[1]徐東輝.“三規(guī)合一”的市域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃[J].城市發(fā)展研究，2014，08：30-36.
關(guān)鍵詞：優(yōu)質(zhì)耕地，二調(diào)，基本農(nóng)田，土地利用
Abstract: This paper sets out the necessity and importance of Guangxi high-quality arable land survey project implementation; analysis of the content and technology roadmap for high-quality arable land survey; a detailed analysis of the overall project implementation process;careful parsing of the specific implementation steps of the high-quality arable land survey project in Guangxi; Finally,the author summarizes the problems that exist in the project implementation process, and gives a solution of measures to give the majority of peers to bring some theoretical and practical significance.
Keywords: high-quality arable land, two tone, basic farmland, land use
中圖分類號：S28文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
耕地是土地的精華，是人們獲取糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品不可替代的生產(chǎn)資料。然而隨著城鎮(zhèn)工業(yè)的擴(kuò)展，建設(shè)用地需求呈現(xiàn)強(qiáng)勁的增長態(tài)勢，勢必占用更多的優(yōu)質(zhì)耕地和基本農(nóng)田。為進(jìn)一步保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，有效保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化科學(xué)發(fā)展用地需求，促進(jìn)土地資源節(jié)約、高效利用，按照廣西國土資源廳的工作部署，在全市范圍內(nèi)開展優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)查工作，全面、準(zhǔn)確掌握全市優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量、現(xiàn)狀及分布情況，為下一步將平原、盆地、谷地等區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久性基本農(nóng)田提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
將集中連片性概念納入基本農(nóng)田保護(hù)空間規(guī)劃中有助于實(shí)現(xiàn)耕地的“優(yōu)質(zhì)集中”管理，并引入能夠衡量和判定耕地集中連片的方法，力求判斷出優(yōu)質(zhì)連片耕地的空間分布，從而將高質(zhì)量、集中連片的耕地劃人基本農(nóng)田保護(hù)空間規(guī)劃中。在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃中體現(xiàn)耕地集中連片的原則，具有以下優(yōu)點(diǎn)：(1)將優(yōu)質(zhì)集中連片的耕地劃入基本農(nóng)田，可以保護(hù)國家的糧食安全和社會穩(wěn)定；(2)可以優(yōu)先規(guī)劃和開發(fā)劣質(zhì)且集中的地塊，降低農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中的審批和博弈成本；(3)有利于多戶農(nóng)民聯(lián)合，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)提供可能性；(4)有利于控制耕地的面源污染[1-2]。
1 調(diào)查內(nèi)容與技術(shù)路線
優(yōu)質(zhì)耕地是指坡度小于15°、有效土層厚度大于50cm、排灌條件較好、面積相對較大，較平坦地區(qū)地塊面積在10公頃以上的耕地；若地形坡度大于15°、已采取水土保持措施、灌溉水源有保證，且田面寬度較大、土壤肥力較好的梯田，也可考慮列入優(yōu)質(zhì)耕地的范圍。
1.1 調(diào)查內(nèi)容
根據(jù)耕地的地形坡度、地類、集中連片度、土壤肥力、排灌設(shè)施等條件，調(diào)查優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬等情況[3]。
1.2 技術(shù)路線
充分利用第二次土地調(diào)查、坡度圖、土地利用總體規(guī)劃等資料信息，應(yīng)用地理信息技術(shù)和遙感技術(shù)，采用內(nèi)業(yè)預(yù)判與外業(yè)核查結(jié)合的方式，查清優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量、分布和利用狀況等，并建立數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總和圖件編制。
2 項(xiàng)目實(shí)施流程
廣西優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)查項(xiàng)目的實(shí)施的總體流程圖如下：
圖1 廣西優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)查項(xiàng)目的實(shí)施的總體流程圖
廣西優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)查項(xiàng)目的流程分以下幾個(gè)方面：（1）做好工作準(zhǔn)備,準(zhǔn)備好優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)查項(xiàng)目所需要的資料與二調(diào)矢量成果；（2） 分析收集好的矢量成果，把符合條件的優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)提取出來;(3) 根據(jù)各分析數(shù)據(jù)成果制作外業(yè)調(diào)查工作底圖；（4）攜帶外業(yè)調(diào)查工作底圖到實(shí)地調(diào)查；（5）內(nèi)業(yè)分析外業(yè)調(diào)查回來的成果，整理好調(diào)查數(shù)據(jù)；（6）將調(diào)查數(shù)據(jù)入庫及匯總；（7）成果輸出。
3 實(shí)施步驟
3.1 調(diào)查底圖制作需收集的資料
(1). 第二次土地調(diào)查1：1萬土地利用現(xiàn)狀圖；
(2). 第二次土地調(diào)查1：1萬坡度圖；
(3). 土地利用總體規(guī)劃圖。
3.2 內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理和工作底圖制作
(1). 將土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中的“DLTB”圖層與坡度圖進(jìn)行疊加，提取坡度小于15°的耕地及可調(diào)整地類（僅指可恢復(fù)為優(yōu)質(zhì)耕地的可調(diào)整地類）。其中，若存在坡度大于15°，但是具備灌溉條件、土壤肥力較好的梯田也應(yīng)提取出來。
(2). 內(nèi)業(yè)預(yù)判
根據(jù)正射影像圖，將地面較為平整、面積相對較大，且灌溉設(shè)施較完善的耕地初步確定為優(yōu)質(zhì)耕地圖斑。
(3). 將集中連片的耕地及可調(diào)整地類作為初步確定的優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)塊，并對區(qū)塊按照七位編碼原則進(jìn)行編號，前四位為YZGD，后三位為區(qū)塊流水號。
(4). 編制外業(yè)調(diào)查底圖
將初步確定的優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)塊的矢量數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)范圍界線以及低丘緩坡區(qū)塊范圍線，疊加到1:1萬正射影像圖中，形成外業(yè)調(diào)查底圖。
3.4 外業(yè)實(shí)地調(diào)查
本次外業(yè)調(diào)查主要是對內(nèi)業(yè)所提取的優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行外業(yè)核實(shí)，重點(diǎn)核實(shí)土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)范圍以及低丘緩坡區(qū)塊范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)塊。查清優(yōu)質(zhì)耕地的地形坡度、土層厚度、排灌條件、種植主要作物以及作物產(chǎn)量等情況。
在進(jìn)行外業(yè)核實(shí)時(shí)，每個(gè)優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)塊拍攝不少于2張不同角度的實(shí)地照片，照片拍攝注意選位，盡量選擇能夠體現(xiàn)其地理位置的地點(diǎn)進(jìn)行拍攝，盡可能采用廣角拍攝，遠(yuǎn)景近景結(jié)合，力求全面反映調(diào)查區(qū)塊的地形地貌及利用情況。
3.5 優(yōu)質(zhì)耕地分析確定
根據(jù)外業(yè)調(diào)查情況，將外業(yè)調(diào)查區(qū)塊中地形坡度大于15°、土層厚度不足1m、表層質(zhì)地為礫質(zhì)地、無排灌系統(tǒng)和種植速生桉等破壞耕作層作物、農(nóng)作物產(chǎn)量低下的耕地剔除，不再作為優(yōu)質(zhì)耕地。
3.6 數(shù)據(jù)入庫及匯總
以縣為單位，將確定的優(yōu)質(zhì)耕地，建立優(yōu)質(zhì)耕地要素圖層，添加到第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中，按照地類、坡度級別，對優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行面積統(tǒng)計(jì)匯總。
3.7 調(diào)查分析報(bào)告編寫
按照以下調(diào)查報(bào)告提綱，編寫XX縣優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)查評價(jià)報(bào)告。
(1). 區(qū)域基本情況
主要從區(qū)位條件、社會經(jīng)濟(jì)狀況、自然條件、地形地貌、氣候、土壤等介紹本區(qū)域基本情況。
(2). 優(yōu)質(zhì)耕地現(xiàn)狀分析
可從優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu)、空間分布特征、耕地利用存在的問題等方面進(jìn)行闡述。
關(guān)鍵詞：地理信息系統(tǒng)；城市規(guī)劃；應(yīng)用
1前言
城市規(guī)劃是人類為了自身能夠在城市的發(fā)展中維持公共生活的空間秩序所做的對未來空間安排的意志。城市規(guī)劃從大的范圍來講，能擴(kuò)大到區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃；在笑范圍內(nèi)，能偶延伸到建筑物之間的空間設(shè)計(jì)和布置，其本質(zhì)是人居環(huán)境綜合層次上的，以城市層次為主導(dǎo)的工作對象的空間規(guī)劃。城市規(guī)劃主要是制定城市未來的發(fā)展戰(zhàn)略、建立發(fā)展模型、優(yōu)選城市用地的布局和發(fā)展方向，并按照工程技術(shù)和環(huán)境以及社會經(jīng)濟(jì)的要求，綜合安排布置城市中的各項(xiàng)工程設(shè)施，同時(shí)提出近期控制的措施[1]。
城市化進(jìn)程的加快，使得城市規(guī)劃需要收集、處理、分析展示大量的空間和屬性信息，而隨著GIS技術(shù)的不斷發(fā)展，其能將空間與屬性有機(jī)結(jié)合的特性，可以更好地滿足今后城市規(guī)劃的要求。GIS主要由硬件、軟件、數(shù)據(jù)和應(yīng)用四大部分組成。其工作任務(wù)包括數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)表達(dá)四個(gè)方面。GIS技術(shù)能夠保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)詳盡、可靠、準(zhǔn)確，能夠大大提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性。而GIS軟件則可以方便快捷地生成各種規(guī)劃用圖、表格和報(bào)告，可利用數(shù)據(jù)庫管理數(shù)據(jù)，能夠動態(tài)的更新、增補(bǔ)，從而又可以進(jìn)一步地促進(jìn)城市規(guī)劃工作的發(fā)展。隨著城市規(guī)劃業(yè)的發(fā)展，以地理信息系統(tǒng)(GIS)為代表的3S技術(shù)（GIS、GPS、RS）、計(jì)算機(jī)輔助制圖(AutoCAD)、Internet等先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃領(lǐng)域。
2 GIS在城市規(guī)劃中的功能
從前期資料收集整理到成果出圖、項(xiàng)目選址到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略制訂、從規(guī)劃編制到規(guī)劃管理，從小區(qū)間的詳細(xì)規(guī)劃到大區(qū)間的區(qū)域規(guī)劃，從總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃等各個(gè)方面都可以應(yīng)用GIS技術(shù)。
（1）城市規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建立
城市規(guī)劃是一個(gè)系統(tǒng)工程，既要確立城市的基礎(chǔ)地形、規(guī)劃控制性數(shù)據(jù)，也要確立規(guī)劃的現(xiàn)狀和城市的熟悉數(shù)據(jù)。因而，城市信息系統(tǒng)建立的首要任務(wù)就是確立城市規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，能夠動態(tài)地儲存和管理空間信息和各種規(guī)劃專題信息。為城市規(guī)劃提供信息服務(wù)，并建立空間分析模型，提供決策的信息支持。同時(shí)，在進(jìn)行城市總體規(guī)劃中，也可以建立分區(qū)規(guī)劃信息系統(tǒng)以及在重要地段建立城市設(shè)計(jì)信息系統(tǒng)。
（2）總體規(guī)劃中基礎(chǔ)資料獲取
進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，需要海量數(shù)據(jù)，可以利用GIS技術(shù)、利用遙感衛(wèi)星獲得基礎(chǔ)資料，然后用GIS軟件，將其分類并進(jìn)行面積的測算，從而對城市的現(xiàn)狀進(jìn)行了解和分析。也可利用GIS軟件中所自帶的預(yù)測功能對未來的土地使用情況進(jìn)行預(yù)測。在獲取遙感影像圖后，也可以根據(jù)需要對土地利用進(jìn)行分類，而在分類以后還可以對某一種類型進(jìn)行專題特征的提取和量算。
（3）規(guī)劃的可視化
利用GIS三維技術(shù)，規(guī)劃人員能夠?qū)崟r(shí)交互地觀察各方案在城市環(huán)境中的規(guī)劃效果，可以沿任意角度，任意路線對不同的方案加以比較，也可以對規(guī)劃方案和周圍山體之間的關(guān)系進(jìn)行分析研究，對方案中建筑的高度、體量、外觀以及整個(gè)城市的空間關(guān)系進(jìn)行分析，還可以對一些重要的景觀點(diǎn)進(jìn)行視線與視域分析，做到更好地控制好城市的整體景觀效果。因而，以GIS為依托，能夠使城市設(shè)計(jì)及土地開發(fā)管理信息系統(tǒng)相互集成，這是一般的CAD系統(tǒng)無法完成的。
（4）圖文信息一體化
圖文信息一體化主要指圖形與屬性的雙向查詢方便，圖文的交互功能強(qiáng)大，這也是地理信息系統(tǒng)最基本的特征。可在城市規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)中，文檔信息與"海量"的圖形數(shù)據(jù)的有效關(guān)聯(lián)卻一直是系統(tǒng)建設(shè)的一個(gè)瓶頸。因此，需要根據(jù)規(guī)劃工作的特點(diǎn)，充分利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，從而進(jìn)行系統(tǒng)的一體化設(shè)計(jì)，將空間數(shù)據(jù)與屬性系統(tǒng)高度集成、數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)圖文并茂的信息可視化系統(tǒng)。
（5）技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的計(jì)算，統(tǒng)計(jì)專題圖的生成
利用GIS技術(shù)，可以進(jìn)行基于空問數(shù)據(jù)的各類非空間屬性的統(tǒng)計(jì)分析，能夠方便地生成各類技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表，也可以同時(shí)生成多種多樣的統(tǒng)計(jì)專題圖，像直方圖、餅狀圖、柱狀圖、折線圖等等。
3 GIS在城市規(guī)劃中的應(yīng)用
（1）城市總體規(guī)劃
城市總體規(guī)劃是對土地資源的開發(fā)、利用和整治、保護(hù)在時(shí)間以及空間上所進(jìn)行的總體的、戰(zhàn)略的安排，也是實(shí)施土地用途管制的主要依據(jù)。在城市總體規(guī)劃中，所涉及土地的空間特征和屬性特征都處于不斷的變化之中，GIS技術(shù)能夠成為土地?cái)?shù)據(jù)管理、更新、評價(jià)的有力工具[2]。同時(shí)，應(yīng)用GIS技術(shù)，也可以建立覆蓋整個(gè)行政區(qū)域的數(shù)字高程（DEM）模型，而通過DEM與航空攝影資料的合成，就可建立起1∶50 000或1∶10 000的三維立體旋轉(zhuǎn)景觀模型，就可使得修訂城市總體規(guī)劃更具有現(xiàn)實(shí)性和科學(xué)性。
（2）公共設(shè)施布局
利用GIS的緩沖區(qū)分析，可很方便的發(fā)現(xiàn)服務(wù)盲區(qū)，能夠在規(guī)劃設(shè)計(jì)中進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，在生成的緩沖區(qū)下面再疊加上人口密度圖，就能很方便的統(tǒng)計(jì)出每個(gè)公共設(shè)施所需服務(wù)的人口，與其現(xiàn)狀服務(wù)規(guī)模進(jìn)行比較，就能很快知道那些公共設(shè)施服務(wù)規(guī)模不夠，需要新建服務(wù)設(shè)施或擴(kuò)建規(guī)模。利用GIS的緩沖區(qū)分析、空間分析和統(tǒng)計(jì)功能可以擺脫傳統(tǒng)的根據(jù)規(guī)范，能更加科學(xué)合理地進(jìn)行公共設(shè)施規(guī)劃布局。
（3）用地適宜性評價(jià)
根據(jù)地形、坡度以及工程地質(zhì)等情況，利用GIS技術(shù)的疊加分析功能，可對城市用地進(jìn)行適宜性評價(jià)，用以指導(dǎo)城市建設(shè)用地的發(fā)展布局[3]。
（4）城市空間擴(kuò)展研究
根據(jù)歷年來的城市建設(shè)現(xiàn)狀圖，地形圖，遙感影像圖生成不同年份的專題圖，然后利用這些專題圖，可以進(jìn)行城區(qū)不同年份的空間擴(kuò)展研究，可以得到這些年來城市用地的變化情況，水域的變化情況，綠地的變化情況，其他各類用地的變化情況，新增建用地的變化，以及各類用地的變化情況，通過分析可以得出，那些是未變部分，那些是轉(zhuǎn)換部分，那些是改變部分，通過分析各部分間的相互關(guān)系可以找出城市發(fā)展的脈絡(luò)與動力機(jī)制及存在問題。
（5）建筑拆遷量的計(jì)算
可以利用GIS中緩沖區(qū)分析以及空間選擇功能，提取出拆遷范圍內(nèi)的建筑，利用GIS的統(tǒng)計(jì)分析功能，計(jì)算出各類建筑的拆遷量及拆遷總量。
（6）規(guī)劃管理
城市規(guī)劃管理工作核心就是城市建設(shè)用地和建筑項(xiàng)目的管理。而對于要立案的項(xiàng)目，可由GIS數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行查閱，查閱項(xiàng)目的申報(bào)單位和申報(bào)項(xiàng)目的等相關(guān)信息，以此作為檢查項(xiàng)目受理情況和工作周期的主要依據(jù)。在審批階段，可借助GIS空間分析技術(shù)，能夠使審批人員可以很快地統(tǒng)計(jì)出所圈地塊的面積及有關(guān)屬性信息。同時(shí)審批人員也可根據(jù)計(jì)算出的面積，對照規(guī)劃控制指標(biāo)不斷修改方案和重做，直到達(dá)到控制規(guī)劃指標(biāo)要求為止。
關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；規(guī)劃；主體功能區(qū)；城鎮(zhèn)體系；村鎮(zhèn)布局
中圖分類號：TU98；F291.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）18-4529-04
自黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”以來，我國開啟了以城鄉(xiāng)一體化推倒城鄉(xiāng)“二元墻”的歷史進(jìn)程。在以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線的“十二五”時(shí)期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是城市與農(nóng)村全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的體現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的載體與潛力所在。規(guī)劃是對未來發(fā)展的謀劃與部署，規(guī)劃能夠科學(xué)有效地引導(dǎo)未來的發(fā)展，須具備規(guī)劃對象明確、理念先進(jìn)、體系健全、功能清晰的特征[1]。從規(guī)劃的視角探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要明確規(guī)劃的理念符合科學(xué)發(fā)展觀要求，規(guī)劃推進(jìn)的層次和體系應(yīng)健全，規(guī)劃的目標(biāo)及對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻(xiàn)應(yīng)清晰。但是，目前對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究多為一體化目標(biāo)的愿景描述，如通過產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、人口分布、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等一體化規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從城鄉(xiāng)發(fā)展的空間層次來看，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要宏觀、中觀、微觀不同層面的規(guī)劃彼此銜接互補(bǔ)，才能在發(fā)展起點(diǎn)上明確城鄉(xiāng)各自的主體功能與發(fā)展定位；在城鄉(xiāng)傳導(dǎo)機(jī)制上依托載體發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用；在城鄉(xiāng)薄弱環(huán)節(jié)的村鎮(zhèn)地域上強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)與空間利用最大化的目標(biāo)，來推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1 宏觀層面——落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃
國家“十一五”規(guī)劃中提到“各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)”。主體功能區(qū)理念是基于我國空間開發(fā)秩序失衡、各地快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的資源環(huán)境矛盾日益突出的背景下提出的，被視為填補(bǔ)我國空間規(guī)劃空白的重要內(nèi)容[2]，對指導(dǎo)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有基礎(chǔ)性規(guī)范作用。
1.1 主體功能區(qū)戰(zhàn)略促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展
主體功能區(qū)的提出在理論上豐富了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，創(chuàng)新了區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理理論，完善了區(qū)域規(guī)劃體系，實(shí)踐中促進(jìn)了區(qū)域的合理分工與協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有利于政府對區(qū)域分類指導(dǎo)和調(diào)控。盡管主體功能區(qū)規(guī)劃的推進(jìn)實(shí)施有各種阻力，但“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步明確要實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，相比于“十一五”規(guī)劃依據(jù)開發(fā)強(qiáng)度劃分的四類功能區(qū)，“十二五”規(guī)劃更加具體和形象，依據(jù)區(qū)域形態(tài)劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三類。作為空間規(guī)劃的主體功能區(qū)戰(zhàn)略，看似與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)聯(lián)性不大，實(shí)際上，落實(shí)主體功能區(qū)對城市與農(nóng)村兩大類地域系統(tǒng)明確各自定位，形成差異化發(fā)展模式具有促進(jìn)作用。目前城鄉(xiāng)協(xié)作關(guān)系過度強(qiáng)調(diào)城市與農(nóng)村的生產(chǎn)職能和商品交換，而對廣大農(nóng)村地區(qū)（包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)）所擁有的生態(tài)環(huán)境職能和優(yōu)勢卻未賦予價(jià)值內(nèi)涵與量化補(bǔ)償，抹殺了這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，強(qiáng)化了城市在要素集聚與生產(chǎn)交換方面的優(yōu)勢，卻弱化了廣大農(nóng)村作為比較優(yōu)勢的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，使農(nóng)村在城鄉(xiāng)關(guān)系中處于被動、弱勢地位。而主體功能區(qū)規(guī)劃的落實(shí)及配套生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，有利于不同區(qū)域明確主體功能定位，采取差異化的發(fā)展戰(zhàn)略形成布局合理、形態(tài)各異、功能互補(bǔ)的空間格局，是保障城市與農(nóng)村兩類異質(zhì)單元得以可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路，從而改變某些地區(qū)城市化進(jìn)程中形成的“城市像農(nóng)村、農(nóng)村像城市”的怪相。
1.2 各類主體功能區(qū)推進(jìn)策略
省域?qū)用嬖诮y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)把主體功能區(qū)規(guī)劃作為一種基礎(chǔ)性戰(zhàn)略規(guī)劃，在國家和省域兩級功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，在各市、縣域亦可借鑒區(qū)劃思想實(shí)行功能分區(qū)，如廣州增城市等就是通過主體功能區(qū)劃分來實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展。對開發(fā)密度較高的區(qū)域?qū)嵭袃?yōu)化開發(fā)，重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)一般產(chǎn)業(yè)向城市轉(zhuǎn)移，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；對承載能力較強(qiáng)的區(qū)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)開發(fā)，使之成為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要空間載體，提高綜合承載能力，集聚更多農(nóng)村富余人口，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)減輕人口壓力；對擔(dān)負(fù)一定生態(tài)職能的區(qū)域?qū)嵭邢拗崎_發(fā)，發(fā)展符合地方承載容量的特色產(chǎn)業(yè)，并逐步引導(dǎo)超載人口轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)。這類地區(qū)切不可盲目追求工業(yè)化和城鎮(zhèn)化而破壞生態(tài)環(huán)境，因?yàn)殚_發(fā)地區(qū)的生態(tài)破壞會影響到更大范圍乃至全國的生態(tài)安全和糧食安全，尤其對該區(qū)域的農(nóng)村和農(nóng)民而言，更是失去了未來發(fā)展的基礎(chǔ)和保障；對各類自然保護(hù)區(qū)實(shí)施嚴(yán)格禁止開發(fā)的保護(hù)策略，控制人為因素的干擾與破壞。
2 中觀層面——完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
城鎮(zhèn)體系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織的地域載體，由大、中、小城市和村鎮(zhèn)組成，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)包括職能結(jié)構(gòu)和等級規(guī)模結(jié)構(gòu)兩方面。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，結(jié)構(gòu)決定功能，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣直接決定了城鎮(zhèn)體系組織生產(chǎn)要素的效率與效益[3]。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的兩大地域單元——城市和農(nóng)村，正是處于城鎮(zhèn)體系的兩端，實(shí)現(xiàn)城市帶動農(nóng)村的目標(biāo)，需要在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃上明晰職能結(jié)構(gòu)和等級規(guī)模結(jié)構(gòu)，即明確職能分工以實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)和交錯(cuò)發(fā)展，健全等級規(guī)模體系以實(shí)現(xiàn)功能的傳導(dǎo)和輻射。
2.1 城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)
城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)是城鎮(zhèn)體系中不同層級城鎮(zhèn)所承擔(dān)的職能及彼此的協(xié)作關(guān)系。目前我國中西部城鄉(xiāng)差距較大的省域，城鎮(zhèn)體系職能結(jié)構(gòu)上存在功能定位模糊、同質(zhì)化競爭加劇以及區(qū)域剝奪問題[4]。具體表現(xiàn)為城市過度依賴第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動，且第二產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)的拉動有限，第三產(chǎn)業(yè)滯后，中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏立足各自區(qū)情的特色產(chǎn)業(yè)，大城市集聚過多資金、技術(shù)、人才等要素而對中小城市及村鎮(zhèn)擴(kuò)散輻射不夠。
鑒于城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)、協(xié)同發(fā)展上的作用與地位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃在中觀層面應(yīng)著眼于城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)的完善以提高其對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻(xiàn)。在職能結(jié)構(gòu)規(guī)劃上應(yīng)按照各城市之間在產(chǎn)業(yè)鏈條的不同環(huán)節(jié)發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)分工協(xié)作在產(chǎn)業(yè)鏈上的契合[5]。如圖1 所示，中心城市在產(chǎn)業(yè)鏈條的兩端從事高附加值的行業(yè)，如上游的總部經(jīng)濟(jì)、研發(fā)設(shè)計(jì)、人力資源培訓(xùn)和下游的物流、營銷、結(jié)算、售后服務(wù)等；小城鎮(zhèn)與中心城市形成互補(bǔ)，從事中間環(huán)節(jié)的加工制造、組裝等環(huán)節(jié)；中小城市作為二者之間的過渡，承擔(dān)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)分工，以此促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)地域分工網(wǎng)絡(luò)的形成。同時(shí)，廣大的縣域與農(nóng)村需要立足區(qū)情，挖掘自身擁有的比較優(yōu)勢且和本地農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)密切的加工業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，以提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。
2.2 城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)
城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)是城鎮(zhèn)體系中不同等級規(guī)模城鎮(zhèn)的數(shù)量及比例關(guān)系。城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)表征城鎮(zhèn)體系的發(fā)育程度，也反映城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)及協(xié)調(diào)發(fā)展水平。合理的城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為不同等級城鎮(zhèn)的數(shù)量合理及匹配科學(xué)，可以發(fā)揮各自的規(guī)模與職能優(yōu)勢，對集聚產(chǎn)業(yè)、承載人口、促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)發(fā)展具有正向促進(jìn)作用。我國各省域的城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為中西部省域呈現(xiàn)首位分布的特征，首位城市壟斷性強(qiáng)，等級序列存在中間斷層，制約了城鎮(zhèn)功能的傳導(dǎo)與輻射。而城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度較高的東部發(fā)達(dá)省域的等級規(guī)模體系較為健全，依托中心城市、大中小城市、小城鎮(zhèn)構(gòu)建的等級體系發(fā)揮聯(lián)系城鄉(xiāng)的載體與紐帶作用，生產(chǎn)要素在不同等級城鎮(zhèn)之間得到高效配置，城鎮(zhèn)規(guī)模和功能在動態(tài)升級中得到提升，從而實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村的一體化發(fā)展。
本研究用城市經(jīng)濟(jì)首位度和城鄉(xiāng)發(fā)展差距來衡量城鎮(zhèn)等級規(guī)模體系。城市經(jīng)濟(jì)首位度是衡量區(qū)域城鎮(zhèn)體系的一個(gè)指標(biāo)，是指區(qū)域中第一位城市規(guī)模與第二位城市規(guī)模之比，城市規(guī)模可以用城市經(jīng)濟(jì)總量來體現(xiàn)。城鄉(xiāng)發(fā)展差距用城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)民純收入的比值來測度。以2010年數(shù)據(jù)為例，對中國主要省份城市經(jīng)濟(jì)首位度和城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)行對比。由比較結(jié)果（表1）可以看出，中西部省域城鎮(zhèn)體系發(fā)育程度整體滯后于東部，多數(shù)省域仍處于單中心增長階段，城市經(jīng)濟(jì)首位度普遍較高，大于首位度的合理取值區(qū)間1.5～2.0。東部省域城鎮(zhèn)體系發(fā)育程度較高，省域內(nèi)部不再依賴單增長極帶動區(qū)域發(fā)展，呈現(xiàn)雙核心或多極化增長，城鄉(xiāng)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化組織體系日益健全完善。
因此，發(fā)揮城鎮(zhèn)等級體系組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)的職能，省域?qū)用姹仨毤骖櫢鞒鞘幸?guī)模的壯大與全省合理的梯度層級，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)體系的中間斷層導(dǎo)致孤島效應(yīng)，制約城鎮(zhèn)職能的擴(kuò)散與城鄉(xiāng)分工的協(xié)作。需要在全省范圍內(nèi)規(guī)劃省域主中心、省域副中心、區(qū)域性中心等不同層級的中心城市，發(fā)揮各自在不同空間尺度與地域范圍的組織、引領(lǐng)作用。并且需要培育縣域在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系中的核心作用，使縣域成為連接農(nóng)副產(chǎn)品“進(jìn)城”、工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品“下鄉(xiāng)”的橋梁紐帶，依托縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大和城鎮(zhèn)設(shè)施的改善，拉動農(nóng)村富余勞動力實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移，以最小的社會成本完成城鎮(zhèn)化。
3 微觀層面——推進(jìn)村鎮(zhèn)布局規(guī)劃
村鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)體系的一個(gè)組成部分，理應(yīng)包括在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃范疇之中。但以往我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃只涉及城市，對廣大村鎮(zhèn)而言是空白。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，村鎮(zhèn)規(guī)劃在新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用日益受到重視。而規(guī)劃的本質(zhì)特征是前瞻性、科學(xué)性，尊重地域文化差異、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、人居環(huán)境科學(xué)來編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的前提。并且，當(dāng)前各區(qū)域新農(nóng)村建設(shè)中受資金匱乏制約，均采用“示范點(diǎn)”帶動，以點(diǎn)帶面發(fā)揮引領(lǐng)、示范效應(yīng)，而村鎮(zhèn)規(guī)劃正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重復(fù)建設(shè)和二次改造所造成的浪費(fèi)，因?yàn)橐?guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)，尤其示范點(diǎn)的選擇與規(guī)劃應(yīng)充分體現(xiàn)適用性和推廣性，即兼顧點(diǎn)的選擇與面的推廣。
縱觀國內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)先行地區(qū)，一條共同的經(jīng)驗(yàn)就是依托“三個(gè)集中”推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展步伐，即工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向新型社區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中。而推進(jìn)“三個(gè)集中”都需要規(guī)劃先行，發(fā)揮規(guī)劃在引導(dǎo)要素流向、集中和承載產(chǎn)業(yè)、人口方面的先導(dǎo)作用。著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，在村鎮(zhèn)規(guī)劃中重點(diǎn)要解決三方面問題，即村鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、村鎮(zhèn)的等級規(guī)模、土地資源的集約利用。
3.1 村鎮(zhèn)發(fā)展定位
村鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位應(yīng)秉承“生活、生產(chǎn)、生態(tài)”的原則，既要提煉彰顯村鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢，又要順應(yīng)未來村鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢與潮流。村鎮(zhèn)應(yīng)在地級市框架下構(gòu)建各展所長、特色突出、差異化定位、錯(cuò)位發(fā)展的空間格局。具有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的村鎮(zhèn)應(yīng)壯大農(nóng)業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，將提高的附加值來增加農(nóng)民收入。一些資源型小城鎮(zhèn)，應(yīng)在不破壞自然生態(tài)的前提下適度開發(fā)，以資源型產(chǎn)業(yè)起步走新型工業(yè)化道路，豐富產(chǎn)業(yè)部門體系，避免過度依賴資源型產(chǎn)業(yè)支撐增長。具有良好生態(tài)環(huán)境的村鎮(zhèn)可以規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、文化旅游，發(fā)揮旅游業(yè)的強(qiáng)關(guān)聯(lián)帶動效應(yīng)來促進(jìn)村鎮(zhèn)的服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化水平。
3.2 村鎮(zhèn)等級體系
村鎮(zhèn)的等級規(guī)模定位是基于村鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載能力和在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的地位來確定。在引導(dǎo)農(nóng)民向新型社區(qū)集中的過程中，需要有計(jì)劃有步驟地形成縣域中心城區(qū)—小城區(qū)—特色鎮(zhèn)—新型社區(qū)—自然村落的等級體系。因此，立足村鎮(zhèn)自然本底條件、服從區(qū)域城鎮(zhèn)等級體系分工、合理確定各村鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和承載人口、產(chǎn)業(yè)容量，確定對具有文化遺產(chǎn)性質(zhì)的村落進(jìn)行保護(hù)，并保證農(nóng)民建房的選址安全。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，從而避免基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在村鎮(zhèn)間的低效配置和浪費(fèi)的弊端。
3.3 村鎮(zhèn)土地資源
土地資源的集約利用既是提高農(nóng)村生產(chǎn)要素配置效率和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村要素收益的途徑，也是保障城鄉(xiāng)發(fā)展格局維護(hù)國家糧食安全的戰(zhàn)略需要。在村鎮(zhèn)規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)土地資源的集約利用，即要求管住總量、用好增量、盤活存量、提高質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地。尤其對項(xiàng)目用地要嚴(yán)格批前審查，根據(jù)其行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及投資強(qiáng)度等進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目預(yù)審，以確定合理的供地規(guī)模，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度實(shí)施分批供地，同時(shí)對農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理歸并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。
在通過村鎮(zhèn)規(guī)劃引導(dǎo)“三個(gè)集中”進(jìn)程中，應(yīng)吸聚工業(yè)向園區(qū)集中，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)力度，加快培育和扶持主業(yè)突出、配套完善的產(chǎn)業(yè)集群，完善產(chǎn)業(yè)鏈條以發(fā)揮集聚效應(yīng)，形成“塊狀經(jīng)濟(jì)”來提高規(guī)模效益。實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，選擇一批有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)，通過政策傾斜和多方支持，促使其轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代小城市，提升人口吸納能力。同時(shí)，適應(yīng)農(nóng)民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。嚴(yán)格遵循“依法、自愿、有償”原則，推動土地流轉(zhuǎn)，積極策劃包裝項(xiàng)目帶動發(fā)展，通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展壯大合作組織、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等現(xiàn)代市場主體，通過他們引領(lǐng)農(nóng)民致富。
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關(guān)鍵詞:綠道;綠道體育;實(shí)踐;功能;概念
中圖分類號:G80-051 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1006-2076(2012)05-0011-05
“綠道”建設(shè)是近年來城市規(guī)劃的一種新趨勢,目前世界上許多城市都在大力推行綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。綠道規(guī)劃短時(shí)期內(nèi)在全球迅速展開,凸顯綠道在解決人類生存環(huán)境等重大問題上的作用,綠道效應(yīng)日趨顯著,綠道理念不斷成熟,綠道理論不斷完善[1]。而綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃也將成為21世紀(jì)戶外開敞空間規(guī)劃的主題[2]。我國綠道規(guī)劃實(shí)踐雖然進(jìn)行較晚,但是近幾年來,國內(nèi)
作者簡介:謝冬興(1979- ),男,湖南邵陽人,講師,碩士研究生,主要研究方向社會體育、學(xué)校體育。
作者單位:1.廣東培正學(xué)院體育教學(xué)部,廣東 廣州 510830;2.五邑大學(xué)體育部,廣東 江門 519000;3.韶關(guān)學(xué)院體育學(xué)院,廣東 韶關(guān) 510000
1.Department of P.E., Guangdong Peizheng College, Guangzhou 510830, China; 2.Department of P.E., Wuyi University, Jiangmen 519000, China; 3.School of P.E., Shaoguan College, Shaoguan 510000, China
眾多城市,特別是珠三角地區(qū)綠道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃及綠道實(shí)踐活動開展如火如荼,并取得了一定成績。綠道體育作為綠道實(shí)踐的基本形式,不斷被更多的人認(rèn)識、接受,并參與其中。隨著綠道規(guī)劃、建設(shè)工作的不斷推進(jìn),有中國特色綠道理念的日漸成熟,綠道體育的開發(fā)、運(yùn)營與管理不斷完善與規(guī)范化,綠道體育將與人們的社會生活接觸更加頻繁、聯(lián)系更加緊密。隨著國內(nèi)綠道及綠道體育理論研究的發(fā)展,綠道體育自身的特征及其與其他各種社會現(xiàn)象之間關(guān)系的規(guī)律不斷被揭示出來,綠道體育的功能也在不斷地被認(rèn)識、被開發(fā)。研究綠道體育實(shí)踐、功能,探討綠道體育的內(nèi)涵,有利于綠道體育研究的下一步進(jìn)展,同時(shí)也可以使我們進(jìn)一步加深對綠道體育的理解,認(rèn)識綠道體育對社會發(fā)展、對人們生活的重要價(jià)值,從而更有效、更自覺地發(fā)揮綠道體育的功能,為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù),為人民服務(wù)。
1 國內(nèi)外綠道運(yùn)動概述及珠三角綠道體育現(xiàn)狀
1.1 國內(nèi)外綠道運(yùn)動概述
1.1.1 國外(美國為代表)
“Greenway(綠色通道)”源自greenbelt和parkway兩詞,green指自然或半自然植被區(qū)域,way是人類、植物、動物、水等的通道,具有移動的意味[3],它具備較強(qiáng)線性空間連通體系,具有重要的生態(tài)價(jià)值、休閑等多種功能。多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為,綠道思想的源頭可以追溯到奧姆斯特德(Frederick Law Olmsted)[4]和他1887年所完成著名的波士頓公園系統(tǒng)規(guī)劃(Boston Park System) 即“翡翠項(xiàng)圈(Emerald Necklace)”[5]。而哈佛大學(xué)牛頓教授(Newton, N.T)把波士頓公園系統(tǒng)看作是一條公園道(Parkway)[6]。21世紀(jì)60年代威廉H懷特(Whyte W.H.)在其著作《時(shí)尚園林》普拉特河(Platte River)景觀建設(shè)中首次提出“綠色通道”一詞[7]。隨后20余年綠色通道的概念得到進(jìn)一步發(fā)展。直到1987年,綠色通道這一概念才在美國總統(tǒng)關(guān)于戶外環(huán)境的報(bào)告中得到官方應(yīng)用與認(rèn)定[8]。該報(bào)告對21世紀(jì)的美國鄉(xiāng)村和城市綠色通道網(wǎng)絡(luò)做出展望與憧憬。此后,城市綠色通道成為一種時(shí)尚景觀,僅在北美就有近500個(gè)城市、地區(qū)已建或正在建設(shè)綠色通道[3]。另外,1990年查理斯·利特爾(Charles Little)出版的開創(chuàng)性著作《Greenways for America》,成為綠道理念傳播的最優(yōu)秀教材。從公園規(guī)劃到奧姆斯特德所倡導(dǎo)的公園綠道系統(tǒng)規(guī)劃再到艾略特提出的大公園綠道系統(tǒng)規(guī)劃,最后到艾略特二世提出的首次洲際范圍內(nèi)的開放空間系統(tǒng)規(guī)劃,綠道規(guī)劃經(jīng)歷了一次明晰的演化過程。
“綠色通道”在不同的環(huán)境和條件下會有不同的含義。于是對這一概念的定義總會有一定的局限性,不同學(xué)者對綠色通道的定義不盡相同。例如,Hay把綠色通道定義為連接開敞空間的景觀鏈,集生態(tài)、文化、娛樂于一體的自然特征的廊道[9]。Taylor等認(rèn)為綠色通道是相互連接的線狀的、近似線狀的自然和文化區(qū)域[10],等等。
1.1.2 國內(nèi)(珠三角為典型)
關(guān)鍵詞：城市地下空間；開發(fā)利用；存在問題；改革建議
中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
引言
在21世紀(jì)中，由于生存空間危機(jī)的日益加深和科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，城市地下空間的開發(fā)和利用必然會以更高的速度和更大的規(guī)模得以實(shí)現(xiàn)，對人類今后的發(fā)展和生存，起著越來越重要的作用。我國正值新舊城市規(guī)劃高峰期。地下空間開發(fā)利用同地面城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)具有同樣重要意義。加強(qiáng)地下空間的利用，用以改善城市生活環(huán)境已成為今后城市可持續(xù)發(fā)展的必然之道。
一、我國城市地下空間開發(fā)利用存在的問題
1、認(rèn)識不充分，宣傳不到位
城市地下空間開發(fā)利用認(rèn)識不足，宣傳不到位，城市建設(shè)“重地上、輕地下”，開發(fā)模式單一，構(gòu)造簡單、規(guī)模狹小，融資渠道狹窄，喪失了城市地下空間開發(fā)利用的寶貴機(jī)遇和時(shí)間。
1.1不少人認(rèn)為“地下地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、施工困難、工程風(fēng)險(xiǎn)大、開發(fā)周期長”，不愿過問或很少涉及；或?qū)Φ叵驴臻g抱有“復(fù)雜多變、不好掌控、缺乏安全、潮濕陰冷、利用低下”等意見；或持有“地下空間開發(fā)工程造價(jià)高、出售困難、利潤低下”等偏見。同時(shí)，多年來，相關(guān)部門對充分利用城市地下空間的宣傳不到位，更沒有把城市地下空間當(dāng)作一種新型的國土資源來對待，普通百姓還沒有真正認(rèn)識到地下空間利用的好處，不了解地下空間利用的作用意義。這些都導(dǎo)致我國城市地下空間開發(fā)利用的總體水平不高，始終處于一個(gè)初級的低水平階段。
1.2城市地下空間開發(fā)深度淺層、開發(fā)構(gòu)造簡單、開發(fā)規(guī)模狹小、利用功能單一。很多城市樓房地下停車設(shè)施很少或基本沒有開發(fā)；地下人行過街通道缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)零散、被動開發(fā)或街面通行人多造成交通事故才去開發(fā)；地下商業(yè)、步行街等地下空間面積普遍偏少或僅限地下一層；一些城市人流眾多的大型超市、商場、影院、寫字樓大多沒有規(guī)劃設(shè)計(jì)相應(yīng)配套及相應(yīng)數(shù)量的地下停車場，或有了停車場而被挪作他用；有的城市把地下空間開發(fā)利用的功能設(shè)計(jì)僅僅設(shè)立為單純的、淺層次的商業(yè)、停車場、倉庫或城市配套設(shè)施；有的則各自為政，僅以個(gè)體的形態(tài)存在，致使城市各個(gè)地下空間無法形成有效的互連貫通；沒有充分運(yùn)用地下開發(fā)建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，僅以地下一層的淺層次開發(fā)利用為主，喪失了地下開發(fā)利用二至四層深層次地下空間開發(fā)的良好時(shí)機(jī)。
2、法制不健全，政策不完善
一個(gè)良好、規(guī)范運(yùn)行的城市地下空間開發(fā)利用模式，需要強(qiáng)有力的、健全的法律法規(guī)、政策指導(dǎo)和保障。而國外發(fā)達(dá)國家城市地下空間開發(fā)利用做得比較好，比如我們的近鄰日本針對地下空間資源的法律不但多，而且十分細(xì)致和規(guī)范，比如涉及地下空間權(quán)益的有《大深度法》；涉及地下空間開發(fā)建設(shè)的有《都市計(jì)通法》、《建筑基準(zhǔn)法》；涉及城市市政設(shè)施的有《共同溝特別措施法》；涉及地下車位的有《駐車場法》、涉及地下空間道路通道的有《道路法》；涉及地下空間防火的有《消防法》；就連城市普通的下水道，也專門設(shè)立《下水道法》，可謂全而細(xì)。而我國城市有關(guān)地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)少之又少，有的城市則根本沒有。
3、管理體制不順暢，職能劃分不明確
3.1管理體制不順、協(xié)調(diào)機(jī)制缺失
目前，我國城市地下空間開發(fā)利用管理的現(xiàn)狀是國土資源、規(guī)劃、建設(shè)、交通、城建、房管、人防、公用設(shè)施、水利水務(wù)、防震、氣象、防洪、綠化、環(huán)保、公安、消防、國防、電力、電信、鄉(xiāng)電、市政等20多個(gè)部門機(jī)構(gòu)分別行使管理職能、審批職權(quán)，缺乏一個(gè)綜合性的、權(quán)威性的、強(qiáng)有力的牽頭組織機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門的責(zé)任和權(quán)利，造成職能不明、職責(zé)不清、管理缺失、協(xié)調(diào)各異的局面。
3.2管理力量薄弱，無法形成有效合力
由于地下空間開發(fā)利用涉及的部門機(jī)構(gòu)眾多，又沒有一個(gè)強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)部門來統(tǒng)一管理，致使地下空間開發(fā)利用管理力量薄弱，無法形成有效合力，最終形成有利益的、收費(fèi)的都去管理，無利益的、不收費(fèi)的、服務(wù)性的都不去管理的局面。多頭管理實(shí)際上是無人管理，極易造成無序與混亂。而作為城市“生命線”的地下管線一些城市近年來屢屢發(fā)生事故，不但嚴(yán)重影響了正常的市民生活，而且造成了難以估量的經(jīng)濟(jì)損失。
二、城市地下空間開發(fā)利用管理改革的建議
1、完善法律法規(guī)并制定出相關(guān)操作細(xì)則
1.1明確地下空間的權(quán)屬關(guān)系。對地下空間的所有權(quán)和使用權(quán)有償出讓，地下工程產(chǎn)權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押都需要有法律上的具體規(guī)定作為規(guī)范的依據(jù)。例如日本就規(guī)定私有土地地面下50m以下及公共土地的地下空間的使用權(quán)歸國家所有，政府在使用這些地下空間時(shí)無需對土地所有者進(jìn)行補(bǔ)償。這種關(guān)于地下空間產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定明確了地下空間的權(quán)屬關(guān)系，避免了在開發(fā)和使用過程中因權(quán)屬不明造成的糾紛。
1.2制定和完善地下空間開發(fā)利用及地下設(shè)施互聯(lián)互通的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。把規(guī)劃作為地下空間開發(fā)的重中之重，不僅需要對城市整個(gè)地下空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)合理的布局開發(fā)，同時(shí)也要兼顧連通地上建筑設(shè)施，以發(fā)揮兩個(gè)空間的合體優(yōu)勢，在最大程度上提高城市空間的利用率。
1.3完善民事權(quán)屬立法，制定配套、輔助法律，對融資制度作出規(guī)定，緩解建設(shè)資金緊張且渠道單一的情況。通過價(jià)格、稅收等優(yōu)惠政策建立健全地下空間市場化運(yùn)營機(jī)制，挖掘地下空間利用的商業(yè)價(jià)值。
2、確立一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立信息共享機(jī)制
我國現(xiàn)行城市地下空間開發(fā)管理各部門各自為政，資源缺乏整合，為了有效解決由此延伸出來的多頭管理和短期行為，需要建立一個(gè)具有較高權(quán)威性的科學(xué)、高效的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但在政府合并政府部門、精簡冗雜人員的改革中，這種新成立的部門能否發(fā)揮其協(xié)調(diào)各方的作用還有待驗(yàn)證。發(fā)達(dá)國家目前普遍形成的綜合管理體制是通過立法設(shè)立一個(gè)國家最高的法定地下空間開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各地方政府按照權(quán)限要求成立相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相關(guān)職能部門或公共事業(yè)單位作為第三方也參與進(jìn)來。日本國會成立的“大深度地下使用協(xié)議會”與政府、專家委員會共同參與地下空間的開發(fā)利用；法國則是由作為第三方的混合經(jīng)濟(jì)事業(yè)體SEM來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推進(jìn)，SEM的組成人員包括各政黨的議員和各專業(yè)領(lǐng)域具有較強(qiáng)實(shí)力的民間專家，這就構(gòu)成一種綜合管理和專業(yè)管理相結(jié)合的管理體制。這種將技術(shù)決策融入行政決策的方法值得我們吸收和借鑒。關(guān)于地下空間建設(shè)的信息共享，天津市采用“政府＋企業(yè)＋公眾”的模式通過頒布信息共享法規(guī)、成立信息共享中心、建立信息共享系統(tǒng)以保障實(shí)現(xiàn)。這個(gè)成功實(shí)踐可在很多城市作為一種范例模式進(jìn)行推廣。在大中型城市中，電子政務(wù)普遍引入政府的日常管理和政務(wù)的信息公開與民眾互動中，地下空間的信息共享也可以借用這個(gè)電子平臺建立一個(gè)有權(quán)限級別的共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)單位的信息共享，同時(shí)也可將相關(guān)的信息及時(shí)出來，在滿足民眾的知情權(quán)的同時(shí)也接受公眾的監(jiān)督。
結(jié)束語
綜上所述，開發(fā)利用城市地下空間是城市發(fā)展的必然選擇與趨勢。因此，我們應(yīng)進(jìn)一步學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中小城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，科學(xué)合理地做好地下空間的開發(fā)利用工作。把地下空間的開發(fā)作為城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化成長的重要內(nèi)容，發(fā)揮地下空間在城市要素整合和完善方面所具有的觸媒作用。促進(jìn)中小城市地上空間、地面環(huán)境、地下空間的三維立體化協(xié)調(diào)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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