時間：2023-09-27 09:39:12
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇征收土地管理法，希望這些內容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變?yōu)閲宜?，并給農民集體和個人以補償?shù)姆芍贫?。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。
關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變?yōu)閲宜胁⒔o農民集體和個人以補償?shù)姆芍贫取Ｍ恋刈鳛檗r民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。
一 目前我國土地征收的法律概況
我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。
近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟發(fā)展的結果，它和經(jīng)濟的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規(guī)、規(guī)章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。
實質上土地征收的補償費用在我國是和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相適應的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。
二 當前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收權被濫用
當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經(jīng)濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。
（二） 土地征收補償標準和范圍不合理
1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變?yōu)閲宜小＜热皇莾煞N所有制的轉移，那么在市場經(jīng)濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產(chǎn)所有權的基本權能，體現(xiàn)不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。
2、征地補償范圍小、標準低
從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥
另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業(yè)損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。
另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規(guī)定補償標準為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調。
例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本
關鍵詞：土地征收；補償制度；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會
一、我國土地征收補償制度的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）《憲法》中有關土地征收補償原則的缺失
盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標準不統(tǒng)一、補償結果差異性很大，失地農民的權益未受到平等保護。
（二）《土地管理法》中有關土地征收補償規(guī)定的遺憾
1.土地征收目的不明確
（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個復雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權力尋租，置失地農民利益于不顧。
（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農民集體土地”在內的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農民土地也是合情合理合法之事。
2.補償范圍小、補償標準低
補償范圍和補償標準是補償雙方最為關心的核心問題。其處理的得當與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設能否順利展開。
（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。
（2）補償標準。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內各項費用的補償標準的相關規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：
第一，補償標準被束之高閣，缺乏靈活性與適應行。依據(jù)價值規(guī)律可知：當商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴格限制農用地供給量、城鎮(zhèn)建設用地量激增的今天，土地使用權的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標準使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。
第二，補償標準忽視了土地的“新興”價值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經(jīng)作物測定前三年的農業(yè)產(chǎn)值作為基礎來衡量補償費的具體數(shù)額，較少顧及到現(xiàn)代農業(yè)的特點。隨著現(xiàn)代農業(yè)的不斷發(fā)展，農用地可以種植一些高價值的經(jīng)濟作物，可以發(fā)展生態(tài)農業(yè)、旅游農業(yè)等新型農業(yè)，其產(chǎn)出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補償額的計算方法當然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。
3.補償方式單一
現(xiàn)有的補償方式主要是一次性現(xiàn)金補償，對被征地農民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農民的實際問題。
4.補償程序不完善
（1）征地前失地農民參與、知情權缺失。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農村集體經(jīng)濟組織和農民的意見。這種事后聽證，忽略了農民的知情權和參與權，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農民對征地的認定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農民的發(fā)言權也是微乎其微的。因為依據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。
（2）征地后農民的司法救濟途徑不暢。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的，由批準征地的人民政府裁決。”如此規(guī)定很難讓農民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復。
二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補償制度的完善
（一）合理界定公共利益范圍
根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權進行有效的制衡便成為落實可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實體規(guī)則的制定上，為明確授權可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環(huán)境保護等城市基礎設施用地，具有公益性的國家重大經(jīng)濟建設項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴謹，可考慮設立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權存在。
另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學性、公開性，可預先告知被征地人土地征收的相關信息，保證公眾的知情權；對涉及公共利益的土地征收，應當務必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關當事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責，必須以完善的責任機制為后盾，嚴格落實權責統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關，這一權威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監(jiān)督。
（二）注重社會公平，保障失地農民的利益
[關鍵詞] 土地征收 公共利益 補償 程序
近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發(fā)生,農民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規(guī)模的土地征收已經(jīng)嚴重地影響到了社會穩(wěn)定。土地征收問題在當今中國社會已經(jīng)變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴重的不規(guī)范現(xiàn)象,這些現(xiàn)象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農民的補償問題;征收要履行的程序問題。
一、制度設計缺陷導致征收的公益目的性被嚴重濫用
1.土地制度的設計存在缺陷
《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹摲ǖ?3條第1款又規(guī)定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅,經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設施和公益事業(yè)建設,經(jīng)依法批準使用農民集體所有的土地除外。”該條第2款又規(guī)定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地?！?/p>
依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權法》的規(guī)定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業(yè)用地建設是不能通過征收集體土地進行的。但是“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地?！庇谑?在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調的兩處規(guī)定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進行建設需要使用土地的,如商業(yè)用地,不得使用土地征收手段。”
這就導致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實情況,飛速城市化進程需要大量的土地作為建設材料,而農村集體土地又不能直接進入市場流轉,這種土地制度設計上的缺陷必然會導致實踐中為了經(jīng)濟建設、為了非公共利益而征收集體所有土地。
2.公共利益條款被地方政府濫用
在土地征收的實踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導,法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個促進經(jīng)濟發(fā)展、解決就業(yè)問題或改善城市環(huán)境的借口以實現(xiàn)征收。而基于政績考量或不正當?shù)臋嗔ぷ?地方官員們就將征收的土地用于商業(yè)目的了。譬如搞房地產(chǎn)開發(fā),譬如設立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財政收入。國務院發(fā)展研究中心的調查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財政預算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設,被地方政府嚴重濫用。
日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關系國家和公民利益的重大事項內。這些基本情形包括:依據(jù)道路法進行的道路建設;以治水和發(fā)展水利為目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設施;國家和地方團體進行的農地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設施;鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公園等設施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊,這就導致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個城市的發(fā)展,而其行為沒有規(guī)范的法律條款約束,最終導致土地資源的浪費和人民權益的嚴重傷害。
二、土地征收的補償機制不健全導致農民權益損害
按照我國《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征地的安置補助費,按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù),按照被征地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”
首先,土地征收的補償標準是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價值的,按照“原用途”補償標準制定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進行計算也不能反映土地的增值價值。這種補償?shù)臉藴蔬^低,沒有反映出土地的真正價值,農民的生活沒有因為土地被征收而有所提高,反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的?？傊?我國集體土地征收的補償是一種不完全補償,而且這種不完全補償是一種較低層次的補償。
其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！彪S后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡珒刹糠啥嘉匆?guī)定土地征收的補償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區(qū)的憲法中都對土地征收補償?shù)脑瓌t做出了明確規(guī)定。通常來說,世界各國基本都采用公平補償原則,而我國對此卻未作一字限定。
再次,還存在著補償標準計算方式不合理,征收補償范圍較窄,各地補償標準不統(tǒng)一等問題。
三、土地征收的過程缺乏嚴格、規(guī)范的程序保障
1.土地征收程序仍不夠細致完善
1999年1月1日實施的新《土地管理法》及其實施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規(guī)定》等法律法規(guī)對我國土地征收的程序做出了若干規(guī)定,依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章,農村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報上級政府審查批準。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數(shù)量,征收土地及地上附著物和青苗的補償,勞動力安置途徑,原土地的所有權人及使用權人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補償?shù)怯?。征收土地方案依法定程序批準?由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權人和使用權人應當在公告規(guī)定期限內,持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?3)制定征地補償安置方案并公告?？h、市人民政府土地行政主管部門制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關政府部門應聽取被征收土地的農村集體組織和農民的意見,國土資源部門應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。(4)實施征收階段。征收土地補償和人員安置方案實施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關單位對被征收的土地實施征收。
2.縱觀我國法律規(guī)定的土地征收程序,我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問題
首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障?！秶临Y源聽證規(guī)定》第19條第2項規(guī)定:“土地主管部門在報批非農業(yè)建設占用基本農田方案之前,應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利?！钡锹犠C是否包含對農用地轉用公益目的要件的確認,該規(guī)定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機關單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn),而這恰恰是土地征收的第一關,缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。
其次,土地征收程序中土地權利人的參與機會很少,參與時間放在了最后的補償爭議階段,參與所表達的意見沒有拘束力。《土地管理法》第48條規(guī)定:“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經(jīng)濟組織和農民的意見?！薄皩ρa償標準有爭議的,由縣級以上政府協(xié)調,協(xié)調不成的,由批準征地的政府裁決。”“征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施?！薄皩ν恋卣魇盏臎Q定不服,申請行政復議的,行政復議決定為最終裁決?！背酥?被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的權利?？梢?被征收人的意見表達對征收行為基本不具有拘束力。
再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定,對違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導致了實踐中規(guī)避必要的土地征收程序,實施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序,強行施加給農民較低的補償標準,不給予農民知情權和參與權,最后導致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農民上訪、申訴事件層出不窮。
四、結束語
由于我國法制建設的不完善,在土地征收中反應的問題多如牛毛。但筆者認為如上三類問題是最棘手和最關鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規(guī)范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發(fā)展。
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一、我國農村土地征收補償存在的問題
（一）征收補償原則不明
《中華人民共和國土地管理法》第47條第1款規(guī)定，征用土地的，按照征用土地的原用途給予補償?！稇椃ā穼φ鞯匮a償應依據(jù)何種原則進行也并沒有明確。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款，但是對補償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補償原則缺乏憲法基礎。
（二）征收補償標準不合理
土地征收征用激發(fā)社會矛盾的直接誘因是補償?shù)墓絾栴}?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，其補償標準計算的基準是農地的年產(chǎn)值，是不合理的。
（三）征收補償權利種類不明
雖然我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了“對土地實行征收或者征用并給予補償”，但并未具體規(guī)定，補償是何種權利，如果說憲法是根本大法，僅作了原則性規(guī)定，那《土地管理法》總應予以明確了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47條規(guī)定；征用土地的，按照征用土地的原用途給予補償，也沒去明確補償是補償何種權利損失，《物權法》對此也未給出答案。從征收對農村土地承包經(jīng)營權侵害的分析可以看出，對補償權利種類進行界定是十分重要和必要的。
補償程序不完善
征收補償價格確定的隨意性則是未引入民主協(xié)商程序，目前農村土地征收補償程序主要存在以下問題：一是農村土地征收補償程序缺乏公正性。二是未設置事前補償程序。土地補償款屢被拖欠是因程序未作剛性限制，因《土地管理法》未明確將土地補償規(guī)定為土地征收的事前程序，所以無法徹底杜絕拖欠補償款現(xiàn)象。三是土地補償救濟程序缺失。任何權利的實施必須有保障，而程序無疑是最為有效的，但我國對農村土地征收補償沒有明確規(guī)定司法保障，沒有為土地權益人設立出現(xiàn)爭議后向人民法院的救濟途徑。司法實踐中，有關土地征用補償?shù)葐栴}出現(xiàn)爭議，許多法院盡量不予受理，導致對公民財產(chǎn)保障的極度弱化。
二、完善我國農村土地征收制度的對策
（一）科學確定補償原則
我國在憲法中雖然沒有明確農村土地征收補償?shù)脑瓌t，但《土地管理法》規(guī)定：對土地征收實行按照土地原用途進行補償，因此，在憲法中明確農村土地征收補償原則十分緊迫。
（二）合理設定補償標準
1、加快我國農用地定級估價步伐。土地征收補償不論采取何種補償原則，其核心問題關鍵在于土地價格的確定問題。為了避免地方政府為自身利益而在土地定價問題上侵犯農民利益，可由省級人民政府統(tǒng)一組織對未來一定時期可能被征收的土地委托中介機構進行價格評估并據(jù)此制訂土地價格級差目錄，用于指導土地征收補償。
2、要適當提高現(xiàn)有補償標準。在近期不改變農村土地征收補償基本原則的前提下，可考慮適當再提高土地征收補償標準，具體增幅可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平確定。
（三）建立土地發(fā)展權制度
土地發(fā)展權不論土地所有權屬性一律歸國家所有的制度安排不利于保護集體的土地財產(chǎn)權，因為照此按排農民集體將與土地發(fā)展權無關，農民集體權益沒有得到落實，這是違背《憲法》關于農村土地歸農民集體所有的規(guī)定的。既然是所有權，就應當包括發(fā)展權益，同時此種安排也不利于保護耕地，因為這樣土地補償價格仍舊是征收方一方說了算，農民沒有保障。筆者主張我國可借鑒美國土地發(fā)展權歸屬于原土地所有權人的模式，規(guī)定土地發(fā)展權歸原土地所有權人所有，即國有土地的土地發(fā)展權歸國家，農民集體土地的土地發(fā)展權歸農民集體，這樣的制度設計既能做到公平，又能產(chǎn)生效率。
（四）完善補償程序
法律的正義唯有通過公正的程序才能得以維護，法律程序是人治和法治的分水嶺，是防止權力專橫和權力濫用的屏障。筆者認為應從以下方面加以完善：一是補償方案應將雙方協(xié)商作為必經(jīng)程序。二是有必要確定事前補償原則。所謂事前補償就是指政府在取得土地所有權之前，必須先對土地權益人進行補償，至少必須與其就補償?shù)姆秶?、標準、方式及補償金的支付時限等問題達成協(xié)議。三是有必要明確土地征用補償款的救濟途徑。有必要在立法上進一步明確農村土地征收補償?shù)乃痉ň葷緩?。具體來說，就是要確定集體土地所有權主體，明確集體組織組成人員的成員權，確定成員的土地權利，確定他們的訴訟主體資格，要明確土地征收中哪些糾紛法院應該受理，包括被征收主體和土地需用人。
（五）建立補償款分配監(jiān)督程序
關鍵詞：城市建設；收回土地；鐵路；權益
中圖分類號：D08 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）015-000-02
隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市建設的步伐不斷加快，現(xiàn)代化的城市對土地的需求非常迫切，地方政府往往以進行舊城改造等理由收回鐵 路劃撥土地使用權，這對鐵路企業(yè)如何保護好土地權益的問題變得十分突出。
一、鐵路劃撥用地
1.鐵路用地及其特點
鐵路用地是指鐵路部門依法取得使用權的土地，包括運輸生產(chǎn)用地、輔助生產(chǎn)用地、生活設施用地和其他用地。
鐵路是城市工業(yè)、商業(yè)活動的中心和連接城鄉(xiāng)的紐帶。由于鐵路運輸事業(yè)在國民經(jīng)濟中大動脈的特殊地位，鐵路用地自然地在城市發(fā)展中處于經(jīng)濟活動的中心，鐵路為城鄉(xiāng)之間架起了經(jīng)濟聯(lián)系的橋梁，鐵路用地的利用和發(fā)展必然成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟和周圍經(jīng)濟發(fā)展的輻射源，很多城市是依托鐵路逐漸發(fā)展起來的。同時，城市發(fā)展后，因為鐵路用地對城市的所起到的分割作用，對城市的規(guī)劃和交通等又形成一定的制約作用。
2.劃撥土地使用權及其特點
我國目前土地使用權制度中，取得土地使用權的方式主要有兩類，意識土地使用權劃撥，而是土地使用權出讓。北京局土地面積約3.1萬公頃，其中的土地使用權類型為劃撥用地3.07萬公頃，占總面積的99%，所以是保護好劃撥土地使用權權益對企業(yè)的意義重大。
《城市房地產(chǎn)管理法》中定義為劃撥土地使用權是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。依照本規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權的，處法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。
劃撥用地使用權具有以下特點：
（1）劃撥土地使用權是依照法律法規(guī)并經(jīng)由批準權的政府批準。
（2）土地用途具有特定性，一般用于公益事業(yè)和涉及國計民生的項目。
（3）不需要繳納土地出讓金。
（4）劃撥土地使用權沒有使用年限的限制。
（5）依法對土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。
（6）土地使用受到一定的限制，未經(jīng)批準并補繳土地出讓金不得轉讓、出租、抵押等。
二、政府收回土地使用權
1.土地使用權收回的定義
所謂國有土地使用權收回是指國家基于法律規(guī)定，有償或者無償?shù)厥栈卦恋厥褂脵嗳藢ν恋氐氖褂脵嗟男袨?。只有在土地所有人和土地使用人是不同的主體時，才存在所有權人對使用權人權利的收回。就鐵路劃撥土地來講，國家是土地所有權人，鐵路企業(yè)是土地使用權人。法定的土地管理機構映基于法定的收回事由，遵循法定的收回程序，并應給予合理的補償。
2.政府收回土地使用權的主要依據(jù)
歷年來政府及土地行政主管部門出臺的一些法律、法規(guī)和政策，對政府收回土地使用權提出了行管規(guī)定。
《土地管理法》第58 條規(guī)定，為公共利益需要使用土地的和為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報原批準用地的人民政府或有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。它確立了政府收回土地使用權的基本權利。
國務院1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47 條規(guī)定，對劃撥土地使用權，市、縣人民政府根據(jù)城市建設發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓”
《物權法》第148條規(guī)定，建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應的出讓金?！?/p>
《國有土地上房屋征收與補償條例》第13條規(guī)定“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回?！?/p>
3.政府收回土地使用權的理由
鑒于土地使用權是一種用益物權，政府收回劃撥土地提前收回依法劃撥的國有土地使用權只能基于重大的正當理由，即所謂“因公益事業(yè)收回”，在實際工作中主要有公共使用、舊城改造、土地儲備等。
（1）公共利益。相關法律法規(guī)都提到因公益事業(yè)可以提前收回鐵路用地。單就因公益收回土地使用權而言，行政機關在做出收回土地使用權的行政決定時，所依據(jù)的公共利益的范圍沒有準確的界定。一般來講狹義的公益利益主要是指公共使用，例如政府主持修建公共道路交通設施、河道、機場車站的修建等。
（2）舊城改造。廣義上講舊城改造也可以算是公益事業(yè)，但根據(jù)《土地管理法》地58條專門對舊城改造進行了敘述，也可以看出法律法規(guī)暗含了舊城改造不屬于狹義的公益事業(yè)。事實上，舊城改造是政府提前收回土地使用權的主要形式，也是實際工作中遇到最多的。
（3）土地儲備?！锻恋貎涔芾磙k法》第12條規(guī)定，因舊城區(qū)改建需要調整土地的，應有國土資源管理部門經(jīng)由批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權，對政府有償收回的土地，與土地登記機關辦理土地登記手續(xù)后納入土地儲備。由此可見土地儲備是以舊城改造等收回土地后的一種方式。實際工作中，很多城市的土地儲備中心直接依據(jù)城市規(guī)劃進行土地收儲，同時政府收回的土地需經(jīng)土地儲備后進入市場出讓。
三、收回鐵路劃撥土地的補償
1.鐵路劃撥土地其實不是無償取得
通常人們認為鐵路劃撥土地為無償取得，除部分接收敵偽土地外，建國后新建鐵路用地均系國家無償劃撥，不需要支付相關費用。但實際工作中，鐵路建設征（撥）用土地需要依法對原土地使用者支付土地房屋搬遷、安置、補償?shù)馁M用。近年來，隨著土地價值的不斷攀升，征地拆遷費用越來越高，尤其在城市市郊，征拆量大的地塊，越來越接近土地出讓金的價格。同時，鐵路企業(yè)在多年使用劃撥土地時對土地進行了投入，應該依法享有土地的權益。
2.劃撥土地補償?shù)囊罁?jù)
前述1990 年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行規(guī)定》雖仍然沒有廢止，但其中的有些內容已經(jīng)不適應當前經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要了，不能再機械的進行套用搬用。國土資源部于2001 年公布的《關于改革土地估價結果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，第一次明確了企業(yè)國有劃撥土地的權益，承認國有劃撥土地使用權是一種財產(chǎn)權。《土地管理法》第58 條也明確規(guī)定，在公益事業(yè)及舊城改造情形下政府收回國有土地使用權應當予以適當補償。該條款未限定國有土地使用權的取得方式，應當認為同時適用于出讓土地使用權和劃撥土地使用權。無論土地使用權人是單位還是個人，均需給予適當?shù)难a償。
《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行規(guī)定》和《土地管理法》對收回是否補償有沖突。從時間上可以看出立法的趨勢是從無償?shù)接袃?，劃撥土地使用權的權益日益被重視。《城?zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行規(guī)定》是法規(guī)，《土地管理法》是法律，依據(jù)下位法服從上位法的原則，應該承認，收回國有劃撥土地使用權應給予原土地使用者一定的補償。同時，依據(jù)法律適用中的“新法優(yōu)于舊法”原則，也應當在收回劃撥國有土地使用權時，予以土地使用權人一定的補償。
3.劃撥土地補償價格如何確定
《土地管理法》第58條只規(guī)定了應給予適當補償，但是如何補償，該法沒有明確的規(guī)定，相應的法規(guī)、規(guī)章都沒有述及。相應的法規(guī)、規(guī)章都沒有述及?！冻擎?zhèn)土地估價規(guī)程》中規(guī)定：“劃撥土地使用權價格與土地出讓金之和為出讓土地使用權價格”。實際工作中，可依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》對涉及的劃撥土地使用權進行評估后按照評估價格給予補償。根據(jù)宗地條件評估出該地塊出讓土地使用權的價格，一般設定為該用途的最高使用年限，計算并扣除土地出讓金，得出該宗土地的劃撥土地使用權價格。
四、實際工作中出現(xiàn)一些問題
1.劃撥土地收回補償法律的缺失
目前執(zhí)行的法律法規(guī)沒有明確指出劃撥土地使用權的補償方法和程序，所依據(jù)的法律主要是前文提到的《土地管理法》的58條相關描述，相對于出讓土地使用權較為補償標準界定模糊不清?！段餀喾ā分袥]有明確對劃撥土地使用權的補償，《國有土地上房屋征收與補償條例》對土地收回的補償更是只字未提。因此，應當通過對相應法律、行政法規(guī)的修改，將收回劃撥土地使用權補償制度具體化。如通過修訂《土地管理法》或《土地管理法實施條例》，加入明確收回劃撥土地使用權補償?shù)膬热?；在《國有土地上房屋征收與補償條例》中，明確在進行建筑物補償?shù)耐瑫r， 應當同時對土地使用權進行補償。
2.收回土地使用權的主體不清
收回土地使用權的批準權限，是有批準權的人民政府或原批準用地的人民政府，既可以是縣級以上人民政府，也可以是有關人民政府土地行政主管部門。在實際工作中，具體組織實施土地收回工作的，往往是公益設施、城市改造的土地征收往往由建設單位或建設指揮部或者開發(fā)商牽頭，補償協(xié)議往往由建設單位或工程指揮部擔當，實際這些單位沒有收回土地使用權的職能。隨著國家相關制度的逐步完善，近年來這種狀況也將得到了一定改善。
3.征收房屋和收回土地使用權并行
首先，在收回國有土地使用權的情形下，很難將其與不動產(chǎn)公益征收區(qū)分開來。由于我國堅持的“房地權利一致”的原則，二者的效果都是將土地使用權與建筑物的所有權同時征收。實際工作中有些是依據(jù)《土地管理法》等收回土地使用權同時對房屋進行征收補償，即所謂“房隨地走”；有些是依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》等通過征收國有土地上房屋，同時收回土地使用權，即所謂“地隨房走”。這樣造成征收程序和補償標準的不一致。
4.補償標準的不確定
相對于出讓土地使用權，政府部門在實踐中對劃撥土地使用權補償?shù)乃悸贩浅Ｇ逦?，大多是不予補償。一些地方出臺地方文件，明確對國有劃撥土地不予補償，一些地方只對征收的房屋進行補償，不對劃撥土地給予補償。完全不考慮被拆遷人對其土地使用權享有的相關利益，必然會引起拆遷部門與鐵路被拆遷單位之間的沖突。
五、保護鐵路劃撥用地權益的幾點措施
1.堅持有償收回的原則
鐵路劃撥土地使用權因公益收回必須以補償為前提，即必須通過法定的程序，在取得鐵路部門同意、給予充分補償?shù)幕A上，才能收回鐵路劃撥土地使用權及相關建筑物的拆除。房屋征收與土地使用權征收在程序上同步，由統(tǒng)一的部門負責，土地使用權征收程序前置于房屋征收程序，土地使用權征收與房屋征收分別補償。
2.堅持土地置換的方式
土地是一種不可再生的資源，政府往往以低價收回胡波土地使用權，在通過市場進行土地出讓。對政府依法收回鐵路用地，鐵路企業(yè)可采取與政府協(xié)商采取土地置換的補償方式。利用政府收回鐵路用地的契機，經(jīng)土地評估，擇地置換給鐵路企業(yè)土地用于生產(chǎn)建設。如需經(jīng)營開發(fā)，可采取土地出讓的方式，補繳土地出讓金后去的出讓土地盤活土地資產(chǎn)。
3.積極參與城市建設規(guī)劃
鐵路企業(yè)應依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，根據(jù)鐵路中長期的發(fā)展并結合近期發(fā)展目標，滿足鐵路運輸生產(chǎn)和經(jīng)營需要，通過與政府規(guī)劃部門協(xié)商，把鐵路用地規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃中去，對鐵路用地的進行統(tǒng)籌協(xié)調，合理安排鐵路用地的利用。同時，對因生產(chǎn)運輸需要，不宜有政府收回的地塊，應與政府積極協(xié)商變更或調整城市規(guī)劃。
4.開發(fā)利用盤活土地資產(chǎn)
鐵路企業(yè)及時掌握鐵路用地利用現(xiàn)狀，對一些生產(chǎn)力布局調整后空置的土地，及時提出調劑利用方案。對因廢棄鐵路用地、城市零散地塊，可以與政府協(xié)商進行土地置換或合作開發(fā)，盤活鐵路用地資產(chǎn)，確保鐵路用地保值增值。
【關鍵詞】土地征收；征地補償；村干部
1 在農村土地征地過程中，厘清征收和征用的概念
近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認識，認為二者沒有實質區(qū)別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據(jù)相關法律規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經(jīng)省級人民政府或國務院批準后依法對農村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。區(qū)別在于，征收涉及所有權的改變，征收后的土地由農民集體所有變?yōu)閲宜?；而征用只是使用權的臨時轉移，土地所有權仍然屬于農民集體，且在使用結束后國家應當返還征用的財產(chǎn)，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權改變的，是征收；不涉及所有權改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎上談征地問題，不僅有助于大家根據(jù)情況正確使用，也有利于大家在解讀相關政策規(guī)定時能更加清楚自己的權利義務。
2 農村土地征收過程中的常見問題
2.1 補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴重
我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法并沒有明確指出，農村土地的集體產(chǎn)權實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權”。集體土地所有權主體虛位，導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補償中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村克扣、截留補償金的現(xiàn)象比比皆是，補償金真正落實到土地權利人手中的所剩無幾。鄉(xiāng)村干部在征地補償款的分配上有很大自，這就導致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無歸，使得集體資產(chǎn)蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費，白條入帳，再加上鄉(xiāng)村干部貪污、挪用土地補償款等腐敗行為頻發(fā)，土地補償費截留現(xiàn)象嚴重。
2.2 重公權、輕私權的傳統(tǒng)觀念影響我國土地征收補償立法的發(fā)展
從本質上講，土地征收補償是政府公權力與農民私權利的一場搏弈。我國幾千年來一直流行著“官本位”思想，人們重公權、輕私權的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，私有財產(chǎn)權觀念相對薄弱，我國對于私權主體人格的尊重和財產(chǎn)權的保護都不盡完備。筆者認為，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必須轉變觀念，權力本位的思維模式應當讓位，對于財產(chǎn)權的尊重和保護應當置于顯要的位置。
2.3 征地程序不透明，農民參與程度低
雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經(jīng)濟組織和農民的意見。但事實上，農村集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而非農戶，有權去談補償條件的也只是集體，農民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉(xiāng)村權力人物，能不能完成征地任務，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產(chǎn)權利的保障就更成為問題。
3 作為村干部如何做好土地征收工作
隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進一步推進，農村工作的復雜性增強，尤其是在土地征收過程中，涉及了政府、農民、村組織、開發(fā)商等多方利益主體的博弈，利益分配的矛盾也愈加復雜，要在貫徹黨和政府政策的執(zhí)行與保障村民利益的最大化中間，找到一個平衡點，確實不易。在土地征收過程中，除了要盡職盡責做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：
3.1 熟悉土地征收相關的法律政策
《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據(jù)，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關政策，又能對村民進行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關規(guī)定，使我們能在合法的基礎上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權益。
3.2 做好群眾征地工作，構筑起化解的第一道堅固防線
多年來，因為土地征收問題造成的頻頻發(fā)生，因為該問題而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴重影響了社會秩序和穩(wěn)定大局，也影響了黨和政府在農民心中的形象。在征地過程中，我們首先應該認識到，土地是農民的根本，失去了土地，農民就失去了生存之本，農民因此而產(chǎn)生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導他們按照國家政府相關政策、法律、程序辦事和維權。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結合起來，構筑起化解的第一道堅固防線。
3.3 征地補償款的發(fā)放要公開、公平、公正、及時
征地補償款的發(fā)放，是征地過程中，群眾最為關注的焦點，是最為敏感的“漩渦”，也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。千百年來，我國農民信奉“不患寡就患不均”，大家對于公平、公正的追求是至上的，村干部作為征地補償款發(fā)放的主體，如何公平、公正、及時的將補償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾滿意，是征地過程中極為重要的工作。首先，我們要讓群眾清楚地知道，征地補償相關的種類構成、各種補償?shù)难a償標準、人頭的確定辦法、費用計算方式等等，用公開、公正、公平、統(tǒng)一的規(guī)則來確保公平的實現(xiàn)。其次，在補償款到賬后，村領導要盡快規(guī)劃安排，及時將補償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾得實惠、得安心，將惡性事件扼殺在萌芽當中，也使我們的城鎮(zhèn)化順利進入下一階段。
【參考文獻】
【關鍵詞】農村土地糾紛；新農村建設
中圖分類號：S-9
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2013）03-019-01
一、經(jīng)濟原因
社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地增值效益的大幅提升，是土地糾紛案件增多的直接原因。
1 在工業(yè)化、鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快，征地補償仍然是城鄉(xiāng)二元化的，這不僅加劇了城鄉(xiāng)收入差距，而且造成了農民心理不平衡，導致農民與政府、與開發(fā)商之間的矛盾。現(xiàn)行征地辦法，基本都是給予失地農民一次性補償。集體土地被征收以后，往往能為征地一方帶來很大的增值收益，而被征地一方所獲得的補償相對較少。集體和農民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補償標準提高幅度遠跟不上上漲幅度。依照我國現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費，由三部分組成：一是土地補償費，標準為該耕地征用前三年平均產(chǎn)值的6-10倍；二是安置補助費，為該耕地年產(chǎn)值的4-6倍；三是被征用土地上附著物和青苗補償費以及當?shù)卣試型恋赜袃斒褂檬杖胨龅难a貼，總和最高不超過具體地塊平均畝產(chǎn)的30倍。但因農地產(chǎn)值相對不高，導致補償費用偏低，按照法定標準計算出來的補償費有限，抗風險能力差，難以解決失地農民的長遠生計，而且相鄰地塊的征地補償往往因用途不同而相差很大。宅基地的補償則沒有明確的統(tǒng)一標準，在實踐中，有些地方按著附著物補償，而有些地方則單獨補償。
2 土地既是農民的生活資料，也是生產(chǎn)資料，如果土地不被征收，農民可以自己耕種，還可以得到國家補貼，取得不錯的收入。而土地被征收，征地補償費用僅考慮被征收的土地原用途和原價值，不考慮土地本身的價值、增值價值及預期收益，補償標準過低，計算依據(jù)不合理。
3 政府征用土地時，土地補償費集體占了大多數(shù)補償款，由集體統(tǒng)一支配。而政府對集體如何使用土地補償款缺乏細化，缺乏可操作性的規(guī)章制度，致使鄉(xiāng)、村層層克扣現(xiàn)象比較普遍，再加上缺乏嚴格的財務監(jiān)管監(jiān)督機制，補償款發(fā)放存在漏洞。
二、政策及法律法規(guī)，現(xiàn)行有關土地方面的政策及法律制度設計缺失，是土地糾紛產(chǎn)生的根本原因
（一）政策調整
農業(yè)政策的調整，是導致農民收益的變化的根本原因。改革開放后農村實行了，農民承包土地30年、50年不變的政策已深入人心，但在政策執(zhí)行過程中各級政府提高征收各種稅費標準，加上物價上漲等因素，農民種地無利可圖，打擊了農民生產(chǎn)的積極性。國家適時進行了政策調整：讓農民重新看到了種地的益處；免征各種稅費，提高農民生產(chǎn)積極性，對種地農民實行政府補貼，提高種地農民待遇。加上糧食價格的提高，外出務工農民即使不出家門，土地也會給自己帶來比較滿意的收入。
（二）法律、法規(guī)頻繁修訂
法律和政策的契合不協(xié)調是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。自實施到現(xiàn)在，國家有關農村土地承包問題的政策、條例、法律法規(guī)不斷出臺，如《中華人民共和國土地管理法》、《農業(yè)法》、《民法》、《土地承包法》等，有關的政策條例不勝枚舉。由于國家整體處于社會轉型、經(jīng)濟轉軌過程中，使得已有的法律、法規(guī)很難適應現(xiàn)實的變化，經(jīng)常被補充和修訂。如《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修訂，每次都有新增添的內容。法律、政策的靈活性和多變性與土地變動滯后性和緩慢的過程產(chǎn)生矛盾。針對這種情況，即便是專門從事土地問題研究的人員也難以完全理解法律的真正意義。
三、社會保障缺失
“地不要人”是不少地方的征地補償方式。被征地農民一次性拿到補償款，如同國有企業(yè)職工買斷工齡一樣，實質上都是失業(yè)，但是工人享受社會保障，被征地的農民卻沒有。在城市化進程中，出現(xiàn)大批種田無地、上班無崗、社保無份的“三無”農民，他們失去了生存、就業(yè)、養(yǎng)老的根本保障，沒有辦法融入城市，也沒有生活的最低保障，從而引發(fā)社會問題。
四、征地理由不充分
政府在對農村集體土地進行征收時，利用“公共利益”一詞的模糊性，隨意將征地原因解釋為“公共利益”。沒有及時向農民宣傳好相關的法律法規(guī)，不能將補償標準及辦法及時公開的向被征地農民展示。按照現(xiàn)行法規(guī)，土地使用權歸農民，而產(chǎn)權屬于村集體，在征收及補償?shù)某绦蛏喜煌晟?，農民缺乏有效的參與。在“雙主體”制度下，強勢“集體”往往會導致失地農民“被代表”。
為依法禁止和嚴格處理隨意占用、破壞耕地和基本農田，越權征地，不履行用地報批手續(xù)等違法違規(guī)使用土地行為，切實加強土地管理，規(guī)范土地市場秩序，根據(jù)《土地管理法》、《國務院深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》、《省政府關于進一步加強土地管理和調控有關工作的意見》等法律法規(guī)規(guī)定，結合我縣實際，現(xiàn)就進一步加強我縣土地管理工作有關事項通告如下：
一、加強土地利用規(guī)劃管理。嚴格土地用途管制，建設占用土地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃和土地利用年度計劃。在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍外，不得選址進行非農業(yè)建設，尤其要杜絕建設項目選址在基本農田區(qū)范圍內的情況。對選址不符合規(guī)劃的項目，不得通過項目用地預審，項目建設單位向發(fā)展計劃等部門申報核準或審批備案建設項目時，必須附國土資源部門出具的項目用地預審意見，沒有預審意見或預審未通過的，一律不得核準或批準建設項目，城建及國土資源部門不得為其辦理規(guī)劃選址和用地手續(xù)。
二、規(guī)范土地征收和供地行為。嚴格執(zhí)行《土地管理法》第四十六條由縣級以上人民政府組織實施土地征收的規(guī)定，縣境內所有征地行為，必須由縣土地統(tǒng)征儲備交易中心代表縣政府組織實施土地征收并予以公告，任何項目建設需征用農村集體土地的，必須報請縣政府批準后，由縣土地統(tǒng)征儲備交易中心進行統(tǒng)征，實施政府壟斷土地一級市場，統(tǒng)一供地。對商業(yè)用地必須以招拍掛形式供地。用地單位不得自行與鄉(xiāng)、村、組或農戶簽訂征地協(xié)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得越權自行征地供地，不得多頭征地。堅決制止和糾正假借招商引資或舉辦企業(yè)未批先建；堅決制止和糾正在招商引資項目建設中不按土地出讓合同和劃撥決定書約定開發(fā)利用土地，使投資規(guī)模達不到約定要求，導致土地閑置圈占；堅決制止和糾正不按期繳納土地出讓金或擅自批準減、免、緩交出讓金，擅自改變土地用途甚至非法轉讓土地等行為。對違反土地征收程序，不履行土地征收報批手續(xù)，私自隨意征地以非法征收、非法占用查處。對擅自將企業(yè)用地改變?yōu)槠渌虡I(yè)用地的，將限期整改，除追回招商引資時享有政府的各種優(yōu)惠政策外，其圈占閑置的土地以及改變土地用途用地必須重新評估競價。對歷史遺留問題縣政府將采取一事一議的辦法嚴格依法調查處理，并切實完善招拍掛相關程序。
三、嚴格征地補償標準。各類建設項目的征地補償標準，須嚴格按照《土地管理法》第四十七條之規(guī)定和全縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值補償標準進行計算，不得隨意降低或提高補償標準。尤其要杜絕一些不符合政策的安置途徑和方法，甚至擾亂正常的土地征收秩序，惡意抬高征地價款。嚴禁通過私下協(xié)議、“以租代征”等方式使用農民集體所有農用地進行非農業(yè)建設。
四、嚴管集體土地。農村集體所有土地除依法征收外，不得私自交易和買賣，不能隨意改變農業(yè)用途搞經(jīng)營開發(fā)。本集體經(jīng)濟組織成員建房必須符合《土地管理法》一戶一宅的規(guī)定，建房面積須符合政策規(guī)定，嚴禁在縣城、集鎮(zhèn)周邊、公路沿線或城鄉(xiāng)結合部假借新農村建設或自建住房等名義變相搞房地產(chǎn)開發(fā)。城鎮(zhèn)居民不得違反規(guī)定在農村購買宅基地。不得假借辦經(jīng)濟實體私自在農村買地、囤地，不得以“非轉農”名義到農村申請宅基地、建住宅。嚴禁借新居工程之名用農村集體土地變相進行房地產(chǎn)開發(fā)，嚴禁以聯(lián)建、集資建房等方式用農村集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)，嚴禁集體土地修建的用于安置拆遷農民的住房和農民的住宅向城鎮(zhèn)居民出售，嚴禁集體土地向城鎮(zhèn)居民及本集體經(jīng)濟組織以外的公民出售或出租用于修建住宅，嚴禁以民生工程為名變相修建樓堂館所從事非民生活動。違反上述規(guī)定的建設不得辦理任何規(guī)劃及用地手續(xù)，對違法建造和購買的住宅不得發(fā)放土地使用證和房屋產(chǎn)權證，對違法建設者要依法追究法律責任。
五、嚴格審批管理。所有建設用地均應按審批權限報批，國土資源部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，按照項目用地預審、項目立項、規(guī)劃選址、縣政府審核程序，依法逐級報批。用地項目批準后，由國土資源部門頒發(fā)《建設用地批準書》，建設項目竣工驗收后核發(fā)《土地使用證》。項目建設須嚴格按照申請及批準的用途進行建設，禁止隨意改變土地用途。由于城市規(guī)劃調整等原因，確需改變用途，應向國土資源部門提出用地申請，辦理土地用途變更手續(xù)，重新計算用地年限，補繳出讓金。各類用地須繳納的土地價款、出讓金、稅費等必須及時繳納，嚴禁以各種名義偷逃、拖欠。對未按照合同約定足額繳納土地出讓收入，并提供有效繳款憑證的，國土資源部門將不予辦理用地審批手續(xù)和核發(fā)國有土地使用證。對長期供而未用，造成閑置的土地，將嚴格按照閑置土地處置辦法，收取閑置費或收回土地使用權，并按規(guī)定進行處罰。
六、加大查處力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關部門都要進一步強化土地法制觀念，相互配合。土地管理部門和執(zhí)法監(jiān)察部門要認真落實責任制，切實加強土地管理和監(jiān)督檢查，加大對土地征收、使用中違法違規(guī)行為的執(zhí)法力度，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。對越權征地供地，不符合規(guī)劃未批先用，非法占用、轉讓土地等各類違法行為，尤其是在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中造成惡劣影響的案件，要依法嚴肅追究有關人員的責任，情節(jié)嚴重涉嫌犯罪的，要移送司法機關處理。要進一步建立健全土地動態(tài)巡查制度，及時發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為，加大對違法違規(guī)用地行為的查處力度，切實維護我縣土地利用和管理的良好秩序。
一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā?，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā?，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。
在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產(chǎn)權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。
名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》規(guī)定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）
實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權。《土地管理法實施條例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有?！洞_定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機關及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。
二、土地征收的性質土地征收為國家憑借公權力對集體土地所有權予以強制剝奪，不以集體土地所有權人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言，“國家建設征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。
在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題?！稇椃ā?、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導致行政權的濫用及權利保護的不力。對土地征收性質予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權。
土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易。現(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態(tài)度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過立法原則及技術解決，對“公共利益”、“國家建設”與“經(jīng)濟、文化、國防建設以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟政策，需要使用農民土地的，應采用財產(chǎn)轉移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強制性的基礎。
土地征收是國家行使其“最高所有權”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關系的主體只能是國家和農村集體經(jīng)濟組織。集體由其內部成員構成。集體財產(chǎn)權的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性，可以將因實施經(jīng)濟政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護集體經(jīng)濟組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎，還可以說，土地征收權具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟組織不能以實施經(jīng)濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施。“征收補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！边@便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權的行使應為集體土地所有權人及其成員的權利。問題在于，集體土地所有權人及其成員以什么途徑尋求救濟？
憲法對多種經(jīng)濟成份并存的確認，要求對國家財產(chǎn)權和集體財產(chǎn)權予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權行使其“最高所有權”；另一方面，“最高所有權”的行使應在一定范圍和限度內進行，否則即構成土地征收權的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權和集體財產(chǎn)權未能予以平等的一體保護的體現(xiàn)。為防止土地征收權的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上考慮其他措施。（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準土地的機關同意延期使用的土地外，當?shù)乜h、市人民政府有權收回，并報原批準機關備案?！保?/p>
前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數(shù)額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關系，且土地征收的公益性是強制性的基礎，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權，雖具有強制性，但并不能否定該請求權的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權的變更及對原土地所有人與他項土地權利人的補償。國家財產(chǎn)權和集體財產(chǎn)權的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權的變更及土地征收補償?shù)膶嵤?，應是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟管理職能的一個結果，還不如說是權利轉移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權的變動使得土地征收的后果具有物權性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權的實現(xiàn)，又能激活農村土地市場的發(fā)展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權性的意義上說，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權變動土地所有權的本質，在于它是土地所有權人對土地所享有的排他性的權利。對土地所有權人占有、使用、收益、處分土地的權利的干預或剝奪，一般構成對土地所有權的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權移于國家之手。土地征收權的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權與土地所有權沖突的結果，在一定程度上是土地征收權對土地所有權排他性的否定。
土地征收權的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權發(fā)生了變動。物權的發(fā)生、變更和消滅，構成物權的變動。探討土地征收與物權變動的關系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權的影響，以及集體土地所有權變更為國有土地所有權時所涉及到的物權法上的問題。從廣義上說，物權的變更包括主體的變更、客體的變更及內容的變更；而嚴格意義上的物權變更則是客體和內容的變更。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲摇Ｍ恋卣魇諘r土地所有權的變更涉及到土地所有權的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權，而集體喪失了被征收土地的所有權。土地征收也會引起征收土地物權內容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權的消滅是相對的消滅。
土地征收引起的物權變動，屬于非依法律行為的物權變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權變動的要件，即須為有處分權人所為，須有物權變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發(fā)生物權變動，且物權的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權不需登記實際上已為實踐所采。“土地登記是國家依法對國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權變更，特別是土地所有權變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權不能恢復到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當?shù)乜h、市人民政府有權收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求。……”（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權變動不可逆性的探討。
對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權的正當性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權的結果顛倒。因征收而引起的土地所有權變動的不可逆性不是沒有疑問。
土地征收引起的土地所有權變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權的濫用及維持國有土地所有權和集體土地所有權之間必要的靜態(tài)平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權變動上限制土地征收權的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發(fā)。）
對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權外，還涉及土地他項權利，即土地使用權和土地所有權以外的其他土地權利，如抵押權、租賃權等。集體土地所有權的變動，是否、能否引起土地他項權利的變動？在集體土地使用權的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權變更為國有土地所有權后，在集體土地上設定的以集體土地使用權為標的的抵押權因集體土地使用權的消滅而成“虛權”。抵押權為一種期待權；當債務人不能履行債務以集體土地使用權抵押時，因集體土地使用權的消滅而使債權人的債權難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權為標的的抵押和抵押權的關系以及抵押人和抵押權人之間的關系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權、租賃權一般也消滅，同時也會涉及到對地上權人、租賃權人的補償問題。這在下文會有所述及。
四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權，則構成對集體及其成員財產(chǎn)權的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉型時期，社會經(jīng)濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補償費標準是否合理需要進一步考慮?！巴恋匮a償費”應是農地地價的直接體現(xiàn)，而農地地價則為農地所有權在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農地市場的不發(fā)達，如何確定農地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權和租賃權而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權的價值緊密聯(lián)系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農村土地市場的發(fā)展，值得認真研究。
直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農民的就業(yè)和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農民提供了基本的生活保障，在農村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達地區(qū)，農村居民的絕大部分收入來自農業(yè)以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護農村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。
“土地補償費用歸農村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端?！稗r民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經(jīng)濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭端應由物權法調整。
[關鍵詞]土地征收 補償制度 土地立法
一、土地征收補償制度之現(xiàn)狀
根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定,國家征收集體土地應當對被征收土地的農民進行不降低生活水平為原則的補償,從所有權占有、使用、收益、處分四項權能分析,任何標的物的流轉應當遵循等價有償原則,否則違背市場經(jīng)濟規(guī)律。在美國,財產(chǎn)法將憲法規(guī)定的合理補償規(guī)定為補償所有者財產(chǎn)的公平市場價格,包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格?！皩拐囊幌盗械母深A,補償可能是一個很有力的武器?！蔽覈F(xiàn)行的土地補償制度主要體現(xiàn)在以下幾方面。
1.補償原則
各國的土地立法中都規(guī)定了土地征收補償制度,我國也不例外,目前通常采用的補償原則主要有三個;一是征收土地的補償費是補償或補質的,而不是地價;二是按照被征收土地的原有用途補償;三是依照法定標準予以補償。隨著我國《物權法》的頒行,對征收補償又作了更加明確具體的規(guī)定,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益。新的規(guī)定體現(xiàn)了黨和國家關于征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。
2.補償項目及支付對象
1998 年修改后的《土地管理法》規(guī)定,征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。2007年頒行的《物權法》增加了新的規(guī)定:征地補償費用包括依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用。
支付對象是向被征地的集體土地所有權人支付的土地補償費,向青苗及地上附著物所有權人支付的青苗及地上附著物補償費,向因征地而造成的富余勞動力支付的安置補助費。
3.補償安置費用標準
征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的6 至10 倍。征用耕地的安置補助費,按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù),按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征用耕地的安置補助費,最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的15 倍。至于青苗補助費和其他地面附著物的補償標準,按各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行?
二、當前土地征收補償制度存在的主要問題
1.“公共利益需要”缺乏明確的法律界定
如同前面分析,國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有對“公共利益”作出明確規(guī)定,哈耶克指出,社會為之組織起來的“社會目標”或“共同目的”通常被含糊其辭的表達為“公共利益”“全體福利”或“全體利益”。實踐中建設項目繁多,“公共利益”需要的尺度很難把握,政府在巨大經(jīng)濟利益的驅動下,極易打著公共利益的幌子,將商業(yè)目的用地納入土地征收的范圍,從而損害被征收土地集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益。
2.土地征收補償標準過低、范圍過窄
(1)土地補償標準過低。低成本征地,極易導致有關國家機關征地行為的隨意性、嚴重侵害相對人權益?補償標準不夠科學合理,補償方式單一,安置責任不明確,甚至使失地農民徹底失去生存的依靠,現(xiàn)行的征地補償標準很難以保證被征地農民維持現(xiàn)有的生活水平,更忽略了農民對土地所擁有的土地發(fā)展權。
(2)低價征收,高價出讓,補償費用難到農民手中。我國土地管理法中明確規(guī)定了土地征收補償?shù)臉藴?這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高,但仍存在著不足。在實踐中,有的縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與到補償收益的分配中,從而導致集體經(jīng)濟組織和農民個人得到的補償減少。同時,土地補償費及安置補助費的使用、管理缺乏必要的約束和監(jiān)督,農民得不到妥善安置的情況時有發(fā)生。
3.征地程序欠缺,透明度不高,將農民置之度外
科學合理的土地征收程序可以預先設定行政機關的權限,規(guī)定其決策的依據(jù)和步驟,避免行政機關專斷和,保證土地征收的順利進行。但是在我國,土地征收程序的規(guī)定過于簡單,缺少必要的監(jiān)督機制,容易帶來行政權力的泛濫。且由于土地征收費用低,很多土地被征收后閑置,造成大量土地資源的浪費,使農村土地流失嚴重。被征收土地者在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位,如補償方案的確定是由政府核準并實施,征收程序的公正性難以保障。農民尋求救濟往往采取集體上訪甚至更為極端的解決方法,成為社會的不穩(wěn)定因素。
三、土地征收補償制度完善的主要思路
1.民主的決策。明確界定“公共利益”,“公共利益”一定要通過“公共程序”去尋求。因此,必須明確以下兩點:一是將商業(yè)性用地嚴格排除在外,當土地與商業(yè)性相聯(lián)系時,就不能通過土地征收的手段來實現(xiàn);二是應當嚴格控制土地征收的范圍,盡可能減少征收集體土地,只有合理規(guī)劃,嚴格審批,才能有效保障農村集體土地所有權和農民的土地使用權。土地征收過程中,注重被征收土地者在整個過程中的參與,設置科學合理的救濟措施,保證在發(fā)生爭議時,被征收土地者可以通過多種救濟途徑維護自己的利益。
2.科學的立法。在立法方面要完善相關制度,包括有關土地征收的法律法規(guī)。土地征收補償標準的設定隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷提高,基本上保證農民不因土地征收降低生活水平? 細化補償項目,擴大補償范圍,從我國實際出發(fā),結合國外經(jīng)驗,適當擴大征收補償范圍,將殘余地分割損害、正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失列入補償范圍,以確保被征收人的合法權益不受侵犯。借鑒國外立法條例,結合我國現(xiàn)行管理體制,以法律的形式完善土地征收補償程序。
3.平衡型的城市規(guī)劃。在城市規(guī)劃中,在維護、監(jiān)督行政主體依法行政與保護公民、法人、其他組織的合法權益之間,謀求一種平衡――通過公眾的參與,通過各利益主體的博弈,實現(xiàn)權利和義務的動態(tài)平衡,公民權利和公共利益的平衡。既防止公民權的濫用,同時也防止行政權的濫用。
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Abstract: In today's accelerated development of urbanization, more and more farmers lost land in land acquisition process, and their post-impact protection has become an important topic of China's peaceful rise. So we propose to revise laws and regulations, give farmers more rights, strengthen social insurance and employment protection and so on.
關鍵詞： 失地農民；保障；法律機制；措施
Key words: land-lost farmers；protection；legal mechanisms；measures
中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）01-0303-01
1我國迫切需要加強失地農民權益保障法律機制建設
我國當前之所以迫切要求建立更強有力的失地農民權益保障法律機制，其基本出發(fā)點是土地對于農民的重要性。我國十三億人口中有九億農民，而土地是農民的安身立命之本，是其生存權的最后一道保障。近7年來全國失地農民至少有4000多萬，其中2000萬以上是“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無”農民。更令人擔憂的是，今后每年需征用土地約400萬畝左右，每年約新增500萬失地農民。從社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展的角度出發(fā)，我國迫切需要建立失地農民的社會保障法律機制。
2現(xiàn)階段我國失地農民后期保障法律機制存在缺陷
2.1 在所有權及使用權分配及保護方面，農民個人權利被架空
當前法律雖然規(guī)定了集體土地所有權的權利主體是農民集體，但未明確規(guī)定農民集體的組織形式。一旦土地被征用，農民個人總是處于弱勢地位，在法律體系中的實體權利易被架空，加之《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定：“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”使農民維權難上加難，甚至出現(xiàn)村委會侵害農民權益的事件。
2.2 現(xiàn)階段征地相關規(guī)定已不能滿足國家政策與憲法根本要求土地管理法規(guī)定對征用的土地按照原用途給予補償，以年產(chǎn)值為依據(jù)。因其未考慮土地綜合利用價值，使農民在此過程中權益受損。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出要“使被征地農民生活水平不因征地而降低”，“使被征地農民的長遠生計有保障”，但實際上大部分農戶失地后生活水平均有所下降。這種法律制度層面的脫節(jié)，導致大部分人享受了因社會公益征地帶來的好處卻使小部分的農民背負權益損失。
2.3 缺乏全國統(tǒng)一征地法規(guī)，難以有效約束地方政府行政侵權
目前征地補償依據(jù)以及細則，均是國務院的部門規(guī)章或地方條例。當部門規(guī)章與省級地方條例沖突時，根據(jù)《立法法》第八十六條規(guī)定，需經(jīng)法定程序由國務院或人大常委會確定。這無疑造成司法困境，也使當事人難以適從。在部分以賣地為重要財政收入的地區(qū)更易發(fā)生頒布地方條例以規(guī)避國務院部門規(guī)章的狀況。
2.4 過分依賴一次性補償，缺乏農民失地后長效保障法律機制
地方政府和企業(yè)為了自身利益往往對失地農民的處境視而不見，而農民作為特殊群體，文化素質普遍較低，對生計缺乏長遠規(guī)劃，易在短期內用盡補償金；加之受自身能力及條件限制，無法順利融入城市工作生活，只能被邊緣化；遭遇養(yǎng)老、醫(yī)療保險不力時往往難以安度晚年。補償金只是“輸血”系統(tǒng)，失地農民更需要適合的“造血”系統(tǒng)解決其長遠生計問題。
3對于失地后農民社會保障法律機制的完善與構想
3.1 明確公權范圍，賦予農民保障自身土地利益的各項權利 被征地的農民個人直接面對國家公權力，因此必須嚴格限制“公共利益”的范圍。在因公共利益而征地時，應當確保其生活水平不低于征地前。筆者建議“公共利益”應該嚴格控制在公共交通、基礎設施、公共教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等方面。如出現(xiàn)爭議，建議通過訴訟形式由該土地征用許可審批機關的同級法院予以確認，避免行政權的過分擴張。建議將土地權能分為：土地所有權（國家土地所有權、集體土地所有權）、土地用益物權（建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、農用地使用權、宅基地使用權、地役權）與土地抵押權。使失地農民在其權利范圍內具有更多參與權、決定權，包括知情權、協(xié)商權、在建筑用地征用過程中就征收與否、補償安置方案的表決權、失地后以土地份額入股享受分紅的權利等。筆者認為可以嘗試在農民個人權益和社會公益中尋找最佳平衡點，建立健全征地過程中的公眾參與制度，建立“征地門檻制度”，即當?shù)剞r村集體中反對征地的農民人數(shù)比例達到三分之二以上，征地方案將被否決。
3.2 建議修改《土地管理法》，制定頒布《國家土地征收法》建議在修改《土地管理法》時授權國務院頒布全國統(tǒng)一的行政法規(guī)或單獨立法。主要修改內容除上述土地權能界定、公眾參與制度外，還應包括：
3.2.1 建立市場化的征地補償機制征地補償應當包括失地農民的實際損失，土地現(xiàn)有功能價值、土地增值部分以及失地農民社會保障等部分。制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，做到征地補償同地同價并建立征地補償標準動態(tài)調整機制。
3.2.2 在《土地管理法》中確立土地監(jiān)察制度此部分可授權國務院制定具體條例，授權國家土地監(jiān)察機構依法監(jiān)督檢查各級人民政府耕地保護責任目標的落實情況、土地執(zhí)法情況、土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況。對不符合法律法規(guī)、國家政策的行為及時予以糾正，若地方政府嚴重失職或不能按時有效達到糾正要求，追究主要行政人員責任。
3.3 在養(yǎng)老、醫(yī)療保險與就業(yè)保障方面確保失地農民老有所養(yǎng)
根據(jù)“政府為主，個人為輔”的原則，養(yǎng)老保險應依據(jù)年齡確定繳費比例，按當?shù)亟?jīng)濟水平確定繳費數(shù)量，并且做定期動態(tài)調整。在醫(yī)療保險方面應加大對農村醫(yī)療的支持力度，失地農民轉為城鎮(zhèn)戶口后不應直接進入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系，而應平滑過渡到新型農村合作醫(yī)療系統(tǒng)中。最后，政府應進行合理的城市規(guī)劃，將勞動密集型企業(yè)安置在城市郊區(qū)，在政策上鼓勵服務型行業(yè)招收農轉工，并提供免費上崗培訓，以保障失地農民的可持續(xù)生計。
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【關鍵詞】絕對地租；土地產(chǎn)權；征收補償
一、馬克思絕對地租理論
根據(jù)地租理論，主要是由絕對地租和級差地租組成。絕對地租，就是土地所有權的經(jīng)濟實現(xiàn)形式。絕對地租又主要分為農業(yè)絕對地租和城市絕對地租，其中在農業(yè)地租中，絕對地租是指耕種任何土地都必須交納地租，主要是因為土地所有權的壟斷而必須交納的地租；城市絕對地租則主要是由于土地所有權的存在而最終產(chǎn)生的地租。絕對地租在一定意義上就是國家收取的賦稅，它體現(xiàn)了土地所有權的統(tǒng)一。絕對地租是以農業(yè)資本有機構成低于社會平均資本有機構成為條件的，農業(yè)資本有機構成一般低于工業(yè)部門。絕對地租的數(shù)額，與農業(yè)和工業(yè)的相對發(fā)展程度有關，所以，絕對地租會跟著農業(yè)資本有機構成的相對提高而縮小。
二、我國土地產(chǎn)權與征收補償存在的問題
1、我國土地產(chǎn)權的界定不明確
我國《土地管理法》規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民村民委員會經(jīng)營、管理?！边@就表明，我國農村土地的經(jīng)營主體不再是私人或地主，而是集體經(jīng)濟組織。目前，我國土地經(jīng)營方式是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的方式，土地經(jīng)營主體是農村集體，使用主體是農村家庭承包戶，土地經(jīng)營組織的經(jīng)濟實現(xiàn)形式是土地承包費。土地承包費就是農村集體經(jīng)營土地的地租收入。
我國集體所有的土地產(chǎn)權界定不清晰，主體不明確，農民集體所有權是一種受限制的產(chǎn)權，國家實際上是農地產(chǎn)權的實際控制者和潛在所有者。由于農民土地處置權的缺乏，是農民在征地過程中始終無法成為有力的參與者和決策者。更加要注意的是，農民的土地產(chǎn)權不明確，使得征地的完全補償沒了產(chǎn)權的支撐，農民征地補償和收益分配在產(chǎn)權上失去了本源性的依據(jù)。
2、“公共利益”定義不明確，征地范圍無法界定
《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收”。上述規(guī)定都在強調征收土地的前提必須是為“社會公共利益的需要”，但現(xiàn)行的法律條文并沒有明確定義和界定“公共利益”?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益目的”使用土地。而在實際情況中，實施城市規(guī)劃征收土地后，許多經(jīng)營性項目和房地產(chǎn)開發(fā)也在征收農地。
3、我國征地補償費用偏低
我國現(xiàn)行的《土地管理法》雖規(guī)定了關于土地征收補償?shù)臉藴?，也在原有《土地管理法》?guī)定的基礎上有所提高，但是這以農作物產(chǎn)量及國家規(guī)定的價格標準計算的土地補償費，必然受自然條件和市場因素的變化及因為種植農作物種類的不同而不同，不能真正的反映土地的真實價值，同時這種補償只是對集體和農民的一種不完全補償，不包括因征收土地導致集體和農民的間接損失。根據(jù)《土地管理法》，現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，也就是征收土地補償法，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費，為該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測算方法不是很合理，理由如下：首先，以農作物的生產(chǎn)產(chǎn)值作為征地補償?shù)臉藴什皇呛芎侠怼Ｍ恋卣魇障嚓P單位在征地過程中，基本都是運用國家標準進行補償?shù)模凑諅鹘y(tǒng)的糧食經(jīng)濟作物來測定前3年的農業(yè)產(chǎn)值，沒有或者很少顧及現(xiàn)在的城郊農業(yè)已經(jīng)不是傳統(tǒng)的農業(yè)。還有生態(tài)農業(yè)、休閑觀光農業(yè)和精品農業(yè)為一體的現(xiàn)代都市型農業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已經(jīng)不是普通的糧食或者蔬菜價值能夠相比的了。所以，這樣的土地征收價格必然不能反映被征收土地本身的產(chǎn)出價值，而是偏低的價格。其次，征地補償標準沒有包含土地增值的部分還有就是忽視不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域的土地價格差異。農地一旦被征收后，用途的改變通常會導致地價的飆升，但在制定和修改補償標準時卻沒有考慮增值因素。忽視不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，采用同類補償標準的辦法，也無法反映不同地區(qū)的地價。
4、設置補償項目不合理，安置勞動力困難
我國設置的土地征收補償項目主要包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。土地補償費是對土地所有人的投資和土地所有權轉移的一種補償或者“購買”，地上附著物和青苗補償費是對土地投資的一種補償，勞動力安置補償費是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，實質是一種實物補償?shù)漠惢?。計劃?jīng)濟時代，勞動力就業(yè)的安置是確保農民生活水平不下降的有力措施，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，工廠、企業(yè)有了較大的用工自由，土地征用安置的勞動力容易面臨下崗的威脅。還有，勞動力安置的是否成功，主要取決于企業(yè)的經(jīng)濟效益，如果在競爭中企業(yè)被淘汰，勞動力的生活將面臨困境，這是與勞動力安置的初始設計的目標相背離。
三、解決我國土地產(chǎn)權和征收補償問題的對策和建議
1、重構集體土地所有權主體
現(xiàn)在，我們完善農民土地產(chǎn)權制度的首要任務就是重構集體土地所有權主體。也就是要通過制度的設計來實現(xiàn)真實存在的農民集體，是農民對集體土地的所有權落到真正的實處。集體土地所有權必須體現(xiàn)集體成員的意志和利益。我國現(xiàn)行的法律規(guī)定農村集體土地所有權主體為農民集體，但對集體的具體內涵的規(guī)定是不清晰、不統(tǒng)一的。我國農村集體組織必須是以村為共同體還必須具有村民成員標志，而且是組織成員與集體組織的權利義務關系互相交融的團體。
2、確定合理的征地補償標準
主要分為兩個方面：首先，實行以區(qū)位和土地質量為基礎的統(tǒng)一的征地補償標準。從全國各地的補償標準來看，一般經(jīng)營性用地補償標準較高，非經(jīng)營性用地補償標準偏低，尤其是高速公路等國家基礎設施建設項目，政府往往采取強制措施，單方面確定征地補償標準，因此而造成補償費同地不同價，優(yōu)地低價補償?shù)牟缓侠憩F(xiàn)象。所以應該借鑒沿海發(fā)達城市改革的成果，實行以區(qū)位和土地質量為基礎的統(tǒng)一的征地補償標準。按照土地的質量，比如水田或者旱田，確定每一級別土地的補償倍數(shù)。
第二，用綜合年產(chǎn)值代替前三年的平均產(chǎn)值。產(chǎn)值是用來計算征地補償費的重要的指標，我國法律規(guī)定的“前三年平均產(chǎn)值”只體現(xiàn)了土地作為生產(chǎn)資料的價值，卻無法體現(xiàn)土地作為農民生活保障的價值。因此，不能簡單的根據(jù)耕地的實際利用情況確定年產(chǎn)值，而要綜合考慮本地經(jīng)濟發(fā)展水平、人均占有耕地面積、土地供需狀況等因素，這樣來計算每一級別，不同質量土地的綜合年產(chǎn)值。
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