時間：2023-09-14 17:44:31
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇分稅制財政體制，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
改革開放以來，中國經濟平均每年以兩位數的速度增長，財政經濟實力迅速增強，但經濟增長的質量和效益不高，加之稅收結構變化滯后于經濟結構的變化，全國人均gdp和人均財政收支水平均較低， “兩個比重”逐年下降。隨著由計劃經濟向市場經濟的過渡，公共品供求缺口不斷拉大、且顯性化，財政收入相對量的下降與政府職能轉變滯后及其相應的財政支出責任范圍過寬的矛盾，使得各級財政尤其是中央財政和縣級財政一直處于“緊運行”狀態。改革開放以來地區間財政經濟發展差距呈不斷拉大的趨勢，連續實行了十幾年的財政包干制，又形成了較為明確具體、穩定的地方既得利益，加之中央財力拮據，中央政府均衡地區財政經濟發展差距的能力較弱、阻力較大。由于長期計劃體制下形成的各利益主體之間的不合理、不規范、不穩定的責權關系一時難以劃分清楚，也制約了財政體制改革的進程和力度。中國的市場經濟體系和法制建設尚處于起步階段，與之相適應，中國各級政府的公共財政職能、作用范圍及作用方式、收支規模與結構等也需要隨著市場經濟發展的實踐來重新定位，作為中國政府間公共財政關系制度化表現形式的財政體制改革也應從這一實際出發，循序漸進。在上述條件下進行分稅制改革，不可能一步到位，一勞永逸，只能采取漸進式策略，先構造起分稅制的基本框架，然后在運行中再根據制約財政體制的各種因素的變化逐步完善，以降低或“分期攤銷”改革成本，減輕改革對經濟社會發展帶來的震蕩。1994年推出并已運行了4年的分稅制改革方案， 以劃分支出、劃分收入、分設稅務機構，實行稅收返還和轉移支付制度為主要內容，初步確立了符合中國國情的分稅制體制的基本框架，在很大程度上改革了包干體制下多種體制形式并存的不規范、不統一、不協調的狀況，為理順政府間責權關系邁出了關鍵一步。
（二）增強了政府財政籌資功能， 明顯遏制了財政收入占gdp比重下滑的趨勢
分稅制主要按稅種明確劃分了中央與地方之間的稅源，并分設國稅局和地稅局兩套稅收征管機構，分征分管，硬化了政府間資金上解、下撥的預算約束關系，在劃定的支出責任、稅源、稅權范圍內，各級政府當家理財、自收自支、自求平衡的壓力和動力明顯增強，提高了地方政府開辟財源及征稅的努力程度，減少了稅源流失，增強了財政的籌資功能，使財政收入占gdp的比例大幅下滑的勢頭得到了遏制， 扭轉了財政收入長期低于gdp增長甚至負增長的被動局面。
（三）建立了保證中央財政收入穩定增長的財力初次分配制衡機制，增強了中央財政的主導地位和宏觀調控能力
在政府間財源初次分配環節，按照中央財政主導地位原則和效率原則，把維護國家權益、實施宏觀調控所必需的大宗、穩定、稅源充沛的稅種劃為中央稅或中央與地方共享稅，并分設稅務機構，徹底打破了包干體制下中央與地方在稅收征管上的“委托”關系。按照方案設計，在中央收入與地方收入同步增長的情況下，中央財政收入占全國財政收入的比重將按照年遞增0.8—0.9個百分點的速度提高。原設計中央財政收入占全國財政收入的比重為60％左右，中央財政支出占全國財政支出的比重約為40％，轉移支付量約為20％。實際執行結果是，1994年中央財政收入占全國財政收入的比重為55.7％，1995年為52.2％，1996年為49.5％，高于改革前的1993年25—27個百分點。說明在全國財力分配格局中，中央直接控制的部分明顯增大。中央財政的主導地位還可通過各省區對中央財政的依賴度（中央對各省區的財政補助額占各省區地方財政支出額的比例）反映出來，分稅制前的1993年，有17個省區需要中央財政補助，而分稅制后則有24個省區需要中央財政補助或財政轉移，即使是沿海比較發達的省區，也都由中央依賴地方型變為地方依賴中央型，如山東對中央財政的依賴度為38.4％，廣東為28.3％。最為明顯的是上海，分稅制前中央對上海的財政依賴度為87.5％，分稅制后中央財政不僅不依靠上海，反過來上海對中央財政的依賴度為10.9％。
（四）調動了地方政府培養和開辟財源、增加收入的積極性，增強了地方財政經濟的自我組織、自我發展能力
分稅制改革是按照“存量不動，增量調節”的漸進式原則推行的，原屬地方支柱財源的“兩稅”劃作中央收入或共享收入后，采取了稅收返還的形式，確保地方既得利益不受影響。具體操作辦法是，以1993年為基數，按實施分稅制后地方凈上劃中央的數額，確定中央對地方的稅收返還基數。因此，1993年地方財政收入出現了超常增長。當年財政收入增長率大都在30％以上， 超過40 ％的有13 個省區， 最高的青海省1993比1992年增長163.8％。在1993年超常規增長的基礎上， 1994 、 1995、1996年分別比上年增長23.8％、20.9％、25.5％。這說明，分稅制極大地調動了地方各級政府開辟財源、嚴格征管、組織收入的積極性，把一些應收未收的財源潛力挖掘出來了。對零星分散的地方小稅也給予重視，如個人所得稅，1995年入庫稅款達131.39億元，比上年增長了80.8％；農牧業稅1996年達369.5億元，比1993年的125.7億元，增長了194％。同時，各地對企業欠稅也進行了認真清理， 遏制了欠稅逐年攀升的勢頭，促進了公平稅負、平等納稅的財稅環境的形成。
（五）在促進產業結構合理調整、政府經濟行為合理化和“兩個轉變”方面起了積極作用
分稅制把來自工業產品的消費稅的全部和增值稅的大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發展高稅率產品的傾向，對過去難以解決的爭上小酒廠、小煙廠、小棉紡廠等重復建設問題，起到了一定的控制作用。同時，分稅制把同農業有關的稅種和來自第三產業的稅種劃歸地方，有力地調動了地方發展農林牧漁業和第三產業的積極性，加大了對第一、三產業的資金投入。如廣西壯族自治區，分稅制后全區把特色農業財源開發擺在首位，與1990年相比，1995年全區農業稅收增長了2 .79倍，占地方財政收入的比重提高了2.33個百分點。山東省1996 年直接來自農業的財政收入占地方財政收入的比重，比1993年提高了3 個百分點，來自第三產業的財政收入提高了12個百分點。從全國的情況看，實行分稅制后，地方政府的經濟行為和投資行為已發生了一些積極變化，各地普遍根據分稅制后的財源結構和本地實際情況，尋求新的經濟增長點，政府投資的方向有逐漸向農業、基礎產業、服務業和地方的優勢產業轉移的趨勢。“圍繞財源抓經濟，圍繞效益抓財源”已成為各級地方政府的共識，促進了經濟建設和財源建設向依靠科技進步、低投入、高效益的方向轉變。
（六）促進了國企分配關系的規范化，有助于推進現代企業制度的建立
現代企業制度對財稅體制的基本要求是稅負公平、照章征稅、平等競爭、優勝劣汰。在多種形式的財政包干體制下，稅權尤其是減稅免稅權相對分散，地區間為爭奪項目、資金、技術、人才等而展開的不合理的稅收競爭愈演愈烈，扭曲了要素的相對價格以及政府與企業、中央政府與地方政府之間的分配關系，弱化了企業的財務預算約束。分稅制后，作為稅收收入主體部分的流轉稅，其大頭上劃中央，中央稅由國稅局征管，稅權相對集中，這就杜絕了地方政府減免中央稅和共享稅的可能，而地方稅又與地方財政收支平衡掛鉤很緊，多收多支，少收只能少支，不得留有赤字，各地自定的若干稅收優惠政策失去了存在的基礎，不少已自生自滅，各地政府長期靠不適當地競相降低稅負、減免稅來吸引資金、項目和扶持企業發展的做法已經得到有效遏制。政府分配關系已開始步入企業照章納稅（消費稅的全部和增值稅的75％歸中央，企業所得稅按企業隸屬關系分別上繳中央財政和地方財政）、稅后利潤按出資者比例分配、企業自主經營、自負盈虧的軌道。國家對國有企業的扶持轉向主要依靠調整國有投資方向和投資收益分享比例來實現。總之，分稅制淡化了政府與企業的行政隸屬關系，規范了政府分配行為，不僅進一步規范了國家與國有企業之間的分配關系，而且公平了各類企業的稅負，凈化了企業的財政稅收分配環境，促進了企業間的平等競爭，對促進現代企業制度的建立起了積極的推動作用。
（七）在一定程度上促進了財政資金供給范圍的合理調整和財政支出結構的優化
按市場經濟原則和公共財政原理進行的分稅制制度創新，相對于財政包干制而言，從目標方向上明確了政府在市場經濟中的地位及行為方式，初步廓清了政府與微觀經濟單位之間以及政府內部上下級之間的責權利邊界，企業照章納稅、自主經營、自負盈虧；同時稅種、稅源按體制劃定的標準分屬中央政府或地方政府，各級財政預算的財力來源、規模約束明顯增強，自收自支、自求平衡的責任明顯加重，在財力硬約束下，促使各級政府尤其是財政經濟能力相對較弱的地方政府的財政支出范圍和重點向剛性較強的公共產品領域集中，在一定程度上促進了社會經濟資源配置結構的優化和財政資源配置效率效益的提高，有效地促進了政府財政經濟行為的轉變。從宏觀上看，分稅制的上述基本導向都是與市場經濟體制的內在要求相適應的，政策效果已經并將繼續顯現出來。
（八）在整合政府財力分配渠道，規范政府分配行為，強化稅外財政收入的籌集、分配使用和監管，促進政府財政預算的統一性、完整性等方面起了積極作用
分稅制后，納稅人（繳費人）要求政府分配行為的規范性、合理性，社會各界包括各級政府要求預算分配的完整性和統一性的呼聲越來越高，當自己的家，理自己的財的主體地位比任何時期都更為明確。適應分稅制后公共財政發展的客觀要求，國務院于1996年7 月作出了《關于加強預算外資金管理的決定》，重新界定了預算外資金的性質和范圍，將地方財政部門按國家規定收取的各項稅費附加，從1996年起納入到地方財政預算，作為地方財政的固定收入，不再作為預算外資金管理；將養路費等13項數額較大的政府性基金（收費）收入納入財政預算管理；將各部門、各單位的預算外資金收支按不同性質實行分類管理，各部門、各單位要按規定編制預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃，并報同級財政部門，對預算內撥款和預算外收入統一核算，統一管理。這就打破了長期以來預算外資金的所有權、管理權不變的界限，還所有權于國家，還監管權于政府財政，同時采取措施治理制度外“三亂”，促進了公共財政的完整、統一、規范。
（九）縮小了各省區人均地方財政收入差距，財政體制的均衡功能有所增強
分稅制是國家的地區發展政策體系的有機構成部分，它對地區間財政經濟發展差距的均衡作用主要體現在：（1 ）人均地方財政收入總體相對差距縮小。1993年，中國各省區人均地方財政收入相對差異系數為87.4％，1994年下降為80.3％。1993年人均地方財政收入最高地區與最低地區之比為14.4倍，1996年為14.2倍。這表明實行分稅制后中央集中的財力相對增多，使得各地區人均地方財政收入總體相對差距縮小。但目前各省區之間的人均地方財政收入總體相對差異系數仍然很大，尤其是最富與最窮的省區地方人均財政收入相對差距和絕對差距相當懸殊，還有待進一步縮小；（2 ）高收入地區財政收入能力指數（指不同省區人均財政收入相當于全國人均財政收入水平的比值）下降幅度較大，如上海由1993年的416.5％下降為1996年的350.0％，天津由187.8 ％下降為148.0％，遼寧由122.8％下降為91.0％，廣東由122.2 ％下降為122 .0％。這說明，與包干制比較分稅制對高收入地區的收入調節功能有所增強。當然，財政收入能力指數在地區間的差距仍然較大，低收入地區這一指數仍處于十分低下的水平，如最低的貴州1994 年為20. 8 ％， 1996年上升為25％；（3）實行分稅制后， 轉移支付在均衡地區間財政經濟發展差距方面的功能有所增強。
“其實，我們也想搞分稅制，”黃驊市官莊鄉財政所所長左志軍接受采訪時有些“尷尬”，“但我們底子太薄了”，官莊鄉是在黃驊市10個鄉鎮里唯一一個實行“統收統支加激勵”財政體制。
左志軍所說的“分稅制”，實際指的是河北省縣鄉財政體制改革的一種模式：即縣與鄉鎮財政收支實行分級管理、支出定責、收入分享、責權統一。其適用范圍為，經濟發展水平和非農產業聚集度較高，財政收入高于500萬元、自有財力較強的鄉鎮。
而官莊鄉所實施的“統收統支加激勵”，則是河北省縣鄉財政體制改革的另一種模式，基本內容為收支統管、核定收支、超收獎勵、節支留用。其適用范圍為經濟發展水平和非農產業聚集度低，財政收入低于500萬元的鄉鎮。
真變化
“鄉鎮的日子比以前好過多了”，談到縣鄉財政體制改革給鄉鎮帶來的變化，黃驊市財政局局長劉家偉欣然道來，“以前財力全部集中在縣里，鄉鎮的任務就是保運轉，完成包干上交任務。三提五統，‘斂’公糧，學習班。老百姓怨聲載道，干部也是憋著氣干活。現在不一樣了，實行分稅制以后，鄉鎮有了可支配的財力，除了保證政府開支外，還可以拿錢來搞建設。干部工作積極性空前高漲。經常開會，討論的內容就是怎么把錢發到老百姓手中。”
黃驊市屬縣級市，下轄10個鄉鎮，9個實行分稅制的財政體制。去年黃驊市財政收入為11.45億，鄉鎮貢獻的財力就占了半壁江山。
“我們是分稅制改革的受益者”，舊城鎮財政所所長劉朝暉向記者介紹，該鎮去年財政收入超5000萬元，在鄉鎮排名位列三甲。“改革激發了我們的積極性，每年的財政收入都在上新臺階。我們現在就是做好兩件事，一是發好錢，該發下去的錢及時到位；二是發展財源，為企業服好務，爭取讓更多的企業進駐舊城”。去年，該鎮重點扶持的金海五金廠上繳利稅2000多萬元，成了舊城鎮利稅上繳狀元。
官莊鄉因自身財力不足，實行的是統收統支加激勵的財政政策，去年市財政對其轉移支付600多萬元，保證了鄉各部門的正常運轉。
“從2008年開始，我們對所有的鄉鎮按照統一標準進行預算，保證其工資、社保、醫保等法定支出。對實行分稅制的鄉鎮，我們將滄州返還下來的5個點直接返給各鄉鎮，對于他們超過15個百分點以上的，也全部返給他們”。劉家偉說，從全省來看，黃驊市的縣鄉財政體制搞得比較早，從2006年就開始了。幾年來，改革讓鄉鎮有能力培育城鎮經濟，鄉鎮民營經濟飛速發展。帶來的改變顯而易見：全市基本上沒有國企，都是民營企業，并且全部集中在各鄉鎮。
“2006年剛開始搞的時候，有的干部還有些疑慮，到了唐山遵化市考察后，才堅定信心”，劉家偉說，遵化市當年的財政收入是6億，比黃驊僅多2億，現在已經超過30億，成為縣鄉財政體制改革的成功實踐者。
革舊弊
據了解，改革前，包括黃驊在內的縣鄉財政體制關系比較復雜，體制形式多樣。多數地區長時間延續實行各種形式的財政包干制，或實行劃分稅種、核定收支、分級包干，或實行核定收支、總額包干。少數地方實行統收統支或分稅制財政體制，但是具體操作不規范，其中包干成份較重。
河北省財政廳在改革之前，進行調研，梳理出縣鄉財政體制一系列缺陷：規范性較差，有的收入劃分隨意性大，而且導向機制錯亂；穩定性較差，多數地方收支基數一年一定，變動頻繁；鄉級財政保障職能較差，縣級集中鄉級收入過多；影響縣域經濟集約發展，鄉鎮間相互封鎖，生產要素難以流動。
總之，“鄉鎮財政哭爹喊娘”是全國普遍現象。
2005年，河北毅然加大力度推進縣鄉財政體制改革。
現在，對于黃驊市官莊鄉來說，再也不用“哭爹喊娘”了。統收統支，終于可以讓鄉政府正常運轉起來了。
但左志軍并不滿足。搞統收統支也并不意味著鄉鎮干部無事可做。“鄉鎮干部工資不拖欠了，各種津補貼發放到位了，統收統支讓我們擔子輕了，這是事實，但我們也想做事啊”，左志軍向記者扳起了手指頭，“修路、打井、清淤、道路平整，都要錢啊”。
他內心里其實一直藏著一個期望，那就是官莊鄉也能實現“分稅制”模式。
左志軍告訴記者，該鄉正在積極將山東壽光的一個農業大棚項目引到官莊，以改變該鄉農業種植品種單一，農田單位產出值低的現狀。“等經濟好了，我們也要申請搞分稅制”。
因為統收統支，官莊鄉實際上已成為市財政局的一個預算單位，要搞發展，得自己想辦法。“目前，我們也在四方‘拉贊助’，比如，位于我們鄉的的一家油田每年就會支持我們幾十萬元搞建設”。
深思考
改革如何完善？
劉家偉認為，現在的財政和稅務不同步，一個稅務分局管好幾個鄉鎮，因為財政和稅務信息不聯網，稅務給鄉鎮下了多少任務，收了多少錢，財政不知。這樣對預算編制及返還資金的具體分配額，就拿捏不準，各鄉鎮有時會有一些異議。如果把這個細節處理好，鄉鎮分稅制改革便會更有效率。
記者注意到，河北此項改革，實際掌握主導權的為縣政府和財政局，也就是說，具體改革方案科學與否很大程度上取決于該縣執政理財者的個人意愿和業務水平了。
左志軍和劉朝暉都承認，如果不是劉家偉局長將縣鄉一碗水端平，照顧鄉鎮的利益，黃驊的改革不可能有這么大的效果。而劉家偉以前就在現在唯一一個實行“統收統支加激勵”模式的官莊鄉工作過，對鄉鎮困難有著直接體驗。
與縣鄉財政體制實行原理不同的兩件體制模式相反，河北省省與設區市和直管縣，設區市與所屬縣（區）之間的財政體制全部實行比較規范的分稅制，體現了因層級制度的原則。
提到縣鄉財政體制改革存在的問題，劉家偉說，“如果能同時對鄉鎮行政體制加以改進的話，就更完善了”，劉家偉認為，在現有體制下，鄉鎮是一個無限責任公司，無限責任，有限權力，什么事都要干，所有的責任都壓在鄉鎮領導身上。
但改革太難了。所以，1994年的全國分稅制改革成就了一座高峰，也客觀留下了一道鴻溝。
一、我國財政體制改革的基本回顧
綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡,大致可以分為兩個階段的改革進程:第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革,其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系;第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革,其目的是轉變財政職能,優化支出結構,逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功,取得了積極成效。
(一)分稅制財政體制改革的成效分析
1994年實施的分稅制財政體制改革,其主要任務有兩個:一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則,改革工商稅收制度;二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制,建立中央和地方兩個稅收體系。
在中央和地方實行分稅制的財政體制,首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前,我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩,稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出,已不適應經濟發展的要求。1994年的分稅制改革,首先是簡化稅種,從過去的三十多個簡化到18個稅種;其次是改產品稅為增值稅。產品稅是按一個個產品大類來征稅的,其缺陷是隨著經濟的發展,新產品層出不窮,確定產品的稅種和稅率十分困難,并且有產品就要征稅,無法解決重復征稅的問題。增值稅適用于所有的生產和經營環節,稅種單一,稅率簡單,且前一道產品所開的增值稅發票,到后一道產品出售時,可以憑發票扣除以前交的稅款,有效解決了重復征稅問題。工商稅制改革后,我國形成了以流轉稅、所得稅為主的復合稅制,基本適應了社會主義市場經濟的發展。
工商稅制確立后,我國按稅種確立了中央和地方的收入體系。基本內容是關稅、消費稅、中央企業所得稅歸中央;營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、農業稅等歸地方;增值稅實行中央和地方分享,分享比例是中央得75%,地方得25%。整個分稅制改革,采取漸進的辦法,即以1993年為基數,基數內的收入全額返還地方。同時,增值稅和消費稅實行增量三七分成,即全國增值稅和消費稅每增長1%,中央對地方的稅收返還增長0.3%。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量,中央和地方各分享50%;對2003年的增量,中央分享60%,地方分享40%。自此,我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。
經過實踐的檢驗,我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求,規范了國家與企業、個人的分配關系,建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施,結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式,逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年,我國財政收入占GDP的比重,從31.2%一路下降到11.2%,財政不斷積弱,各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤字,財政困難已影響到改革、發展和穩定的大局。改革后,1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍,年均增長17.8%,財政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強,為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制,調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年,中央財政收入從2906億元增加到8583億元,增加了1.95倍,地方財政收入從2312億元增加到7803億元,增加了2.37倍。同時,中央財政收入占全國財政收入的比重,也從1994年以前的最高38%左右提高到近年來的50%左右,增強了中央財政的宏觀調控能力。
近年來,根據形勢發展的需要,我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是:三取消、兩調整、一改革,即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;取消統一規定的勞動積累工和義務工;調整農業稅政策;調整農業特產稅政策;改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明,這項改革規范了農村的分配關系,減輕了農民負擔,農民人均減負率一般在30%左右,農村“三亂”問題得到有效遏制,對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅,減半或暫停征收固定資產投資方向調節稅,連續多次調整出口退稅率,使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8%左右提高到15%左右,等等。稅收制度的調整和完善,進一步增強了財政的宏觀調控能力。
(二)公共財政體制建設的進展分析
1998年以后,財政改革的重點轉向財政支出體制,目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面,主要進行了以下幾個方面的改革:一是推行部門預算;二是實行國庫集中支付;三是推進政府采購改革;四是實行“收支兩條線”管理。
實行部門預算,增強了預算的完整性、統一性,部門的各種財政性資金(包括預算內外資金)全部在一本預算中編制,所有收支項目都在預算中反映出來。部門預算經過人大批準后,對該部門的收支項目安排就具有法律效力,從預算執行到資金使用的全過程都必須接受法律監督。從2000年開始,我國中央和省兩級逐步推行了部門預算,有些市、縣也開始編制部門預算。
實行國庫集中收付,是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶,所有的財政支出由國庫直接支付,取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。實行國庫集中收付后,財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監督。2002年,中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點,許多地方也積極進行了改革探索。與此同時,編制政府采購預算和實行政府采購資金財政直接撥付制度,支持了部門預算和國庫管理制度的改革。
實行政府集中采購,克服了過去分散采購的許多弊端,如采購資金的分配和使用脫節,無法有效進行監督;采購效益不高,采購的產品和服務往往價高質次;采購過程不透明、不公開,容易滋生腐敗,等等。1999年實行政府集中采購以來,采購規模快速增長,當年采購規模約130億元,2002年已突破1000億元,每年政府采購的資金節約率都在11%左右。2002年,人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》,標志著我國政府采購工作步入法制化軌道。
實行“收支兩條線”管理,從收入方面,防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支;從支出方面,執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤,有利于執收單位公正執法。近年來,這項改革不斷向前推進,中央和地方普遍加大了改革力度。
與此同時,按照建立公共財政的要求,我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出,加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出,財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之,經過近五年的財政支出管理改革,優化了支出結構,增加了財政支出管理的科學性,初步建立了公共財政的基本框架。
二、今后我國財政改革的側重點和趨勢分析
過去的財政改革取得了很大成績,有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展,但由于改革的漸進性,新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢,今后必須在以下方面繼續深化財政改革:
(一)按照建立公共財政的要求,繼續深化財政預算管理改革
經過1998年以來的財政支出體制改革,我國雖建立了公共財政的基本框架,但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容,可以分為三個層次進行考察和分析:一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經濟相適應的,其主要職能是滿足社會公共需要,彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制,目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學的方法和有效的監督。如預算的科學編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中,預算管理是核心。首先,財政的職能要通過預算的安排體現出來,即通過預算得以實現;其次,科學、細化、規范的預算管理,是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎;再次,預算是財政監督的依據,具有法律效力。如果預算不規范,不僅財政部門很難進行全程監督,也不可能形成社會其他有效監督機制。因此,建立公共財政體制,必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革,初步建立了公共財政的基本框架,這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段,即深化預算改革階段。
[關鍵詞] 新企業所得稅法 分稅制 事權與財權
一、我國分稅制改革與地方稅制建設的意義
分稅制管理體制的基本內容之一是劃分中央與地方財政收支范圍，將稅收收入按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅 。1994年的分稅制財政體制將營業稅、土地增值稅、個人所得稅等19個稅種規定為地方固定收入。通過對中央與地方的財政收入進行劃分，以達到確定中央和地方的權益范疇，構建制度化、規范化的中央與地方關系。隨著改革的深入，可以看出1994年的分稅制改革很大程度上帶有改革的過渡性。其保留了原包干體制遺留下來的財力分配的不合理因素，沒有涉及中央對地方的縱向轉移支付制度和地區間的橫向轉移支付制度。而且在規定為地方固定收入的稅種中有的已經取消或幾近取消，如農業稅、屠宰稅等，有的則是千呼萬喚卻仍未開征，如遺產稅等，還有的內外兩套制度，這些都對地方的財政收入和財政政策的實施有不良影響。
建立和完善我國的地方稅制對于完善我國的社會主義市場經濟和優化政府職能有著重大的意義。首先，作為與市場經濟的發展相適應的管理體制。分稅制的實施與地方稅制的建設能夠在全國統一的宏觀調控下，根據不同地區具體情況對地區市場進行更加有效的調控，充分發揮了市場對資源配置的基礎性作用。其次，優化政府職能。地方稅制之所以能夠產生，中央政府與地方政府劃分權是一個重要條件，分稅制的實施和地方稅制的建設能夠有力的實現中央與地方政府的分權。最后，完善我國的建設。我國憲法中規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，由此可見建立完善的地方稅收體系是依照憲法精神，實踐憲法原則的一項重要內容。
二、新企業所得稅法的實施對分稅制改革的影響
長久以來內外兩套所得稅制、不健全的轉移支付制度以及事權與財權的相對脫節等問題，一直是地方稅制建設與完善的痼疾，這對我國的財政建設和社會主義市場經濟的發展都產生了一些不良的影響。新的企業所得稅法將從前的內外兩套所得稅制度合而為一，成為為地方稅制的完善和分稅制改革的重要一環。新的企業所得稅法的實施的重大意義在于：
1.堅持和維護稅收公平原則
內外兩套不同的稅制和征管體制本身便不符合稅收公平的原則，但是在特定的歷史時期為了更好的引進外資，發展地方經濟才實行了“雙軌制”。確實緩解了我國改革開放初期資金緊張，并引進國外先進技術，促進我國經濟較大發展。但隨著我國市場經濟和地方經濟的發展，“雙軌制”的征收體制已經對于地方經濟和地方財政造成了較大的影響。不僅降低了我國地方創辦企業的積極性，而且由于稅率的不同，地方企業的競爭力有明顯的減弱。新的企業所得稅法將兩套體制合而為一便解決了上述問題，可以說新的企業所得稅法對于維護稅收公平原則和規范地方征稅體制有著重要的意義。
2.增加地方收入
從新的企業所得稅法中不難看出，雖然合并后的企業所得稅稅率有所降低，在短期內將會對外資的注入和地方財政收入造成一定的影響。但是從長遠上講，隨著我國加入WTO，外資企業的限制將會越來越少，而且內外合一將對我國本國的企業將是一股較大的推動力，降低稅率減輕了企業的稅收負擔，地方的創業熱情將會有較大的提高，本國企業數量和競爭力也會明顯增加。
3.節約地方征稅成本提高效率
兩稅合一之后，稅收的征收將有所簡化，這將有利于地方政府節約稅收成本，提高征稅效率。由于新的企業所得稅的實施，原有的企業所得稅的相關規定將會失去效力，由于對從前的法律規章進行了一次清理，企業在繳納所得稅過程中所要適用的法規將大幅度減少，原有的矛盾和沖突的規定將得到修正而且法律的透明度和可操作性也得到提高。
三、我國分稅制改革與完善仍需解決的問題
1.收入劃分不夠規范
收入劃分的問題主要源自于缺少系統的立法，而僅有的規定也只是按照各級政府職能，以稅種來劃分中央政府與地方政府的財政和收入。由于各級政府在行政體制中有隸屬關系，政府的上下級之間有領導關系，而上下級的財政是相互獨立的，由于制度和法律系統的不完善，使得上級政府很容易將責任往下級政府壓，把資金盡量往本級政府調 。上級政府往往將好的稅源和穩定可靠的稅種的征收權控制在自己權力范圍內，而縣、鄉各級政府在大力發展地方經濟，培養優質稅源后，穩定、成熟的稅源卻在不斷的流失，從而造成了省以下的各級政府財政困難的局面，致使各地方政府舉借外債、寅吃卯糧現象非常普遍。
2.稅種設置的制約
地方稅稅種的設置的科學性亟待改進。一些稅種的依賴性太強，比如城市建設維護稅和教育費附加的征收極不穩定，這主要是其計稅依據是“增值稅、消費稅、營業稅”的納稅額。“三稅”中任何一種稅的政策發生變化，都會引起其相應變化，造成地方收入不穩定。還有在一些稅種遲遲未能開征的同時，另有一些則已廢除或停征。這些問題都在既兩稅合一之后成為了分稅制改革和地方稅制建設中仍需解決的問題。
四、地方稅制的完善
隨著兩稅合一后的企業所得稅法的正式進入2008年，可以說我國的分稅制改革應該進入一個更加適應飛速發展的國民經濟。那么在今后的改革中，解決仍然存在的不適應市場經濟發展的不利財政政策因素便顯得尤為重要。在今后的改革中應該如何完善我國地方稅制的建設呢？筆者認為應該著重從以下三個方面著手：
1.加強地方稅收法律系統建設
地方稅制改革的首要問題應是加強立法，尤其是加強省以下的稅收法制建設。由于我國很多地區還是實行傳統的“財政包干制”，加強地方性的法律法規建設便顯得尤為重要。在繼續協調省級政府與中央政府關系的同時，推進省以下各級政府之間的分稅制改革和地方稅制建設。用加強立法的方式使財政政策能夠以法治為基礎，依法運作，依法監督，以此來實現財政建設的規范化。
2.優化地方稅種配置
在地方稅種的配置問題上，筆者認為應當堅持效率和效益的原則。在效率上應當盡量安排適于地方進行征收的稅種，這種“適于”應從征收成本、征管難度和稅收用途等多方面進行全面的考慮。比如應該把水源分散而中央又不容易集中的稅種劃歸地方征收。而且著眼點應集中在對地方經濟發展和社會穩定有直接關系的稅種。有的學者認為應當為地方設置稅源穩定的主體稅以保證地方財政收入 。筆者認為對于主體稅的設定與否應該從我國現階段的實際情況出發，由于各個地方的發展水平還很不均衡，而且對于各個地方的政府而言，相同的時期內所需解決的問題也不完全相同，因此應該結合現今發展經濟的需要進行主體稅的設定。主體稅種不應該凝固化、絕對化。
3.政治職能上的探索
從政治職能方面考慮，便需要地方政府事權與財權關系的合理定位。在現階段或者說今后相當長的一個時期內，想要達到“事權與財權的絕對統一”是不可能真正做到的。筆者認為應當適當的進行分權改革，使地方政府在政治職能上能夠實現一種積極的轉變。在適應經濟建設的前提下，適當優化地方政府行政職能，同時以優化財權分配進行配合，適當加強省以下地方政府財政的獨立性和自主性，上級政府將財權適當下放，但應加強和完善監督制度。有的學者指出應該適當的發展我國的地方自治制度 。筆者認為由于我國經濟發展長期以來地區發展不平衡，進行地方自治的改革很有可能造成地區間差距的拉大，而且因為財權自治的關系，為了保證本地區內的財政收入很有可能會造成地區間貿易的壁壘以及地方保護主義的進一步滋長，地區間的差距也會進一步的拉大。在我國的現今階段，對于地方自制制度這種比較超前的改革方式并不適合我國的國情，我們應該對此持謹慎的改革態度。能夠達到一種事權與財權的相對統一便可以很好的解決當前我國財政稅收中所面臨的問題了。
參考文獻：
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改革完善鄉鎮財政體制的基本原則
一是因地制宜，分類確定的原則。根據不同鄉鎮經濟狀況和發展潛力、財政收入和財力水平、鄉鎮人口及地域面積等因素，分別實行不同的財政體制。
二是促進發展，有利公平的原則。在按照公共支出均等化、保證鄉鎮基本支出需要，合理劃分鄉鎮事權和支出責任的基礎上，為鄉鎮經濟發展創造良好的體制環境，促進有條件的鄉鎮更快發展。
三是簡明規范，相對穩定的原則。在確保體制改革基本目標實現的前提下，縣對鄉鎮的財政體制力求簡明、規范、易于執行和操作，并在一定時期內保持相對穩定。
鄉鎮財政管理體制模式及主要內容
結合我縣實際情況和省、市規范鄉鎮財政體制的要求，決定實行兩種體制模式，對孫陶鎮實行“規范的分稅制”財政體制，其他13個鄉鎮實行“統收統支”財政體制。
(一)規范的分稅制財政管理體制
規范的分稅制財政體制的基本內容是：劃分稅種、核定收支、定額補助（或上解）、自求平衡。
1、劃分稅種。著眼于加快縣域經濟發展，促進鄉鎮建設和鄉鎮政府職能轉變，將鄉鎮收入劃分為縣級專享收入、縣鄉共享收入和鄉鎮固定收入。
——縣級專享收入，主要包括儲蓄存款利息稅、車船使用稅、土地出讓金收入、教育費附加、水資源費收入，由縣財政統籌安排使用。
——縣鄉共享收入，主要是指與全縣經濟發展密切相關、經濟調節作用強的主體稅種，包括增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、耕地占用稅、契稅。分享比例為：增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅縣級留成部分，按縣鄉5：5分享；耕地占用稅、契稅，按縣鄉6：4分享。
——鄉鎮固定收入，主要是指與鄉鎮發展直接相關的收入，包括城市維護建設稅、土地使用稅、房產稅、印花稅、土地增值稅及鄉鎮組織征收的其他收入等，由鄉鎮統籌使用。
2、核定收支。一是鄉鎮收入基數的核定，根據縣鄉收入劃分范圍，按鄉鎮2009年一般預算收入完成數確定收入基數。二是支出基數的核定，按照鄉鎮職能范圍，以保證鄉鎮基本支出需求為原則合理確定。鄉鎮財政主要承擔鄉鎮機關和村級組織運轉的正常經費、本鄉鎮事業發展所需要的支出。包括：人員工資、公用經費、債務償還、鄉鎮基礎設施建設投入及補助村級支出等。鄉鎮農業、教育、衛生、科技等支出由縣財政統管。
對鄉鎮機關事業單位縣財政供養人員的個人部分支出，按有關標準核定。對鄉鎮機關事業單位公用經費和鄉鎮財政供養人員的個人經費支出，參照鄉鎮農業人口、人員編制、實有人數進行核定。
3、定額補助（或上解）、自求平衡。核定上解或補助，縣財政對鄉鎮的定額補助或定額上解數額，依據鄉級財政收入基數和支出基數的差額確定。即支出基數大于收入基數的，實行定額補助；收入基數大于支出基數的，實行定額上解。對于體制執行期間鄉鎮收入出現短收，縣財政不補，由鄉鎮自求收支平衡。
4、有關結算事項。一是對金融、保險、郵政、網通、建筑安裝、房地產開發、石油天燃氣經銷、貨物運輸等企業，由縣直接征收，不納入鄉鎮財政管理體制范圍。對今后新上項目中，享受縣招商引資優惠政策的企業，稅收分享比例由縣與鄉鎮協商確定。二是稅收計劃的確定。按照“規范的分稅制”財政管理體制所確定的各級分享比例確定。三是實行分稅制后，鄉鎮收入實行屬地征收，集中繳入縣金庫，屬于中央、省、市、縣分享收入分別劃解各級金庫，鄉鎮收入依據鄉鎮上報的分稅種明細表，由專人管理，單獨核算。四是為確保工資足額發放，在鄉鎮工作由縣財政供養的人員工資、村干部工資仍由縣財政統一，通過上下級往來結算扣回，年終決算。
（二）統收統支財政管理體制
統收統支財政體制的基本內容是：預算共編、收支統管、核定支出、節支留用。
1、預算共編。將鄉鎮政府作為縣財政的預算單位，其收支預算由縣財政參照行政單位定額標準，同時考慮鄉鎮的特殊性按程序統籌安排。
2、收支統管。縣對鄉鎮財政收支實行統一管理，鄉鎮作為縣財政的預算單位，主要負責收入征收和鄉鎮財務管理。鄉鎮財政收入由國稅、地稅、財政部門負責按屬地原則組織征收，集中上繳縣金庫；鄉鎮支出由縣財政統一審核、撥付和監督。
3、核定支出。鄉鎮支出由縣財政統一安排。鄉鎮機關及事業單位人員經費按組織、編制部門確定的人數和全縣統一執行標準逐人核定；公用經費按定額標準核定；村級轉移支付補助以2009年支出水平確定。農業生產、農田水利建設等經濟社會發展支出，根據有關政策，由縣財政視財力情況統籌安排，列入財政預算，努力實現各鄉鎮間大致均等的社會服務水平。
4、節支留用。對鄉鎮通過嚴格管理、精打細算、厲行節約等措施節省下來的資金，縣財政不集中，由鄉鎮自主支配使用。
配套措施
國稅、地稅部門要建立完善好稅源臺賬。同時，由鄉鎮負責抽派2—3名鄉鎮干部脫離鄉鎮工作，協助稅務部門搞好本鄉鎮稅收征管工作，確保鄉鎮收入及時足額入庫。具體工作中，一要堅持文明執法、公開辦稅，對納稅戶納稅情況定期張榜公布，自覺接受群眾監督;二要堅持嚴格入庫渠道，確保收支數據準確及時上報。稅款征收必須堅持“一稅一票”制度，做到隨征收隨開票隨入庫，嚴禁截留、坐支和挪用。基層稅務機構稅款入庫時要在稅票上注明納稅戶所屬鄉鎮名稱，以便統計匯總，同時還要分鄉鎮建立稅收征收入庫輔助賬，分鄉鎮單獨核算。各鄉鎮稅收入庫統計表，要于每月5日前加蓋基層稅務機構和鄉鎮政府公章后，由鄉鎮財政所和國、地基層稅務部門負責，分別上報縣財政局、國稅局、地稅局。縣財政、國稅、地稅部門要對鄉鎮收入單獨記帳、專戶核算、定期核對。
關鍵詞：財政體制；縣域經濟；影響；改革建議
中圖分類號：F812.7 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）003-000-02
我國現行財政體制主要是指1994年確立的分稅制財政體制，最主要的特點就是按照稅種的不同把稅收收入分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，從而確定了中央和地方各自的收入來源。具體到縣一級，又因各省情況不同而有不同的管理體制，但分稅制的基本框架沒有改變。以遼寧省為例，現行的財政體制仍然是以分稅制為基礎，同時在2010年省政府又對省與縣之間的財政體制進行了一定調整。主要內容包括：中央與地方之間的收分配體制基本不變，但在省與縣之間，將原來屬于省縣共享稅種的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅和房產稅全部下劃為縣級收入，同時縣需要向省上解稅收以保障省級財力。為了彌補縣級財力不足，促進基本公共服務均等化，從中央到省、市均給縣安排一定數額的轉移支付資金。此外，還有各種收入增量返還等獎勵措施，用以激勵縣級政府大力增加財政收入。在財政支出方面則是通過明確劃分事權來確定支出范圍，縣級事權主要包括義務教育、區域內基礎設施建設、社會治安、環境保護、行政事務管理等事項，近年來又增加了社會保障、失地農民生活保障、社會公共衛生應急等事權。縣級政府要利用現行體制下取得的財政收入來為上述事權買單。
一、現行財政體制對縣域經濟社會發展的影響
總體上看，現行財政體制對縣域經濟社會發展既存在很大的促進作用又存在一定的不適應性。
1.分稅制財政體制對縣域經濟社會發展的促進作用
從經濟社會發展情況看，分稅制財政體制壯大了財政收入規模，加快了經濟社會發展。主要體現在三個方面。
一是體制激勵作用明顯，地方經濟快速發展。現行財政體制，明確中央與地方的收入來源，激勵地方大力開展經濟建設，提升本地區的經濟發展水平，從而提高稅收規模。例如遼北某縣從本世紀初提出“稅源經濟”的理念，通過發展陶瓷、綠色食品加工、風力發電、輕工家電、牛產業、通用航空等實體經濟培植稅源，使縣域經濟和地方財政收入駛入了高速增長的快車道。全縣國民生產總值從2000年的18.6億元增長到2014年的313億元，公共財政預算收入從2000年的0.38億元增長到2014年的27.8億元。
二是收入結構不斷優化，地方財政實力逐步增強。分稅制財政體制確立了以稅收收入為主，非稅收入為輔的的收入結構，上例中的遼北某縣通過加大對稅收收入的征管力度，加強非稅收入管理，實現了財政收入的高速增長，同時把稅收收入占公共財政預算收入的比重控制在80%左右，提高了收入質量，增加了地方可用財力。
三是轉移支付調節了地區間收入差異，促進了區域經濟協調發展。在分稅制體制下從中央到省、市均給縣級安排了大量轉移支付資金，有效促進了縣級發展。本世紀以來，遼北某縣公共財政預算支出連年高于預算收入，財政自給率在最低的年份僅為38%左右，在最高的年份也沒有超過70%，大量的教育、科技、衛生、文化、農田水利、植樹造林等項目均靠上級轉移支付資金安排，給該縣的經濟社會發展注入了巨大動力。
2.分稅制財政體制存在的主要問題
一是在體制上未能更多讓利地方。首先從整體上看，中央在分稅制中占大頭，地方占小頭，而在地方收入中按照省、市、縣的層級層層遞減，縣級收入處于占比最小的地位。這就造成了財力高度向上級集中，縣要依靠上級轉移支付支持才能保證財政正常運轉。其次從稅種劃分上看，稅源集中、穩定性強的收入大都劃為中央和省級收入，而稅源分散、征管難度大、增收潛力小的稅種則屬于縣級固定收入。
二是在共享稅種分配上劃分比例不合理。例如在工商稅收中縣級分配的增值稅和企業所得稅比例均較低，而營業稅則達到了70%。但從縣域經濟發展的角度看，縣級主要支柱財源應為實體工業，所產生的主要稅收是增值稅和企業所得稅。營業稅主要存在于服務業中，而縣級受城鎮化程度、人口規模等因素影響，服務業遠不如城市發達，營業稅稅源十分有限。此種分配方式，造成了縣級政府辛苦招商引資，企業落戶帶來的稅收卻大部分被上級拿走的尷尬，在一定程度上影響了縣域經濟發展。
三是在一定程度上誘導了縣域經濟發展路徑。在現行財政體制中，涉土四稅全部屬于縣級收入，而以土地出讓金為代表的政府性基金收入也是縣級財力的主要來源。縣級政府在發展過程中為追求利益最大化必然選擇增加涉土稅收的發展路徑，這也就形成了“土地財政”、大力發展房地產行業等狀況，造成了許多縣域城市基礎設施建設負擔沉重，商品房庫存高企等問題。
四是財權與事權不匹配。縣級雖然處于收入分配的最末端，但其事權卻一樣不少，并有逐年增多的趨勢。最主要的支出事權包括供養全縣行政、事業在職及退休人員，保證政府機構正常運轉，保證義務教育、基本醫療等公共支出，供養五保、低保等優撫人員，彌補企業養老保險缺口等。對這些事權，縣級概括稱為剛性支出。而在這些支出中還有許多“上級出政策、下級配套資金”的支出項目，例如義務教育的“普九達標”，在上級出臺政策后縣級只能自行投入資金進行校舍改造，形成了沉重的“普九債務”，再比如公檢法公用經費達標、調整工資標準等均由縣級政府安排資金，造成了縣級財力緊張，制約了經濟社會發展的投入。
五是轉移支付制度不夠規范、不科學。一方面轉移支付缺乏固定約束，分配規模往往由上級說了算，一直以來飽受詬病的“跑部錢進”就是轉移支付制度不規范的體現。縣級財政部門也往往是把向上爭取資金作為一項重要工作任務，不僅牽扯了大量精力而且存在一定的權力尋租隱患。另一方面轉移支付的構成不夠科學，近年來縣級財政收到的轉移支付資金多為有固定用途的專項轉移支付資金，少有可以自主安排的一般性轉移支付資金。這就造成了縣級財力難以集中，想辦的事情受財力制約往往辦不成。
六是縣級財政狀況沒有得到明顯好轉。在分稅制財政體制下，縣級政府本身分配的財權就少，2006年中央又全面取消了農業四稅，導致縣級財政更為艱難，而鄉鎮一級更是處于收不抵支的局面。為保證鄉鎮正常運轉，縣級往往還要負擔鄉鎮的工資、運轉等支出，再加上各類剛性支出，公建支出等，使財政資金供需矛盾十分突出。現行財政體制下的收入規模，僅能保證縣級的必要支出，即所謂的“吃飯財政”，不足以支持縣域經濟社會發展投入。為了籌集經濟社會發展資金，部分縣級政府近年來進行了大規模融資，造成了負債率攀升，債務負擔沉重，而幾年之后的今天，償債支出又占用了大量縣級財力，使本來捉襟見肘的財政狀況雪上加霜。
二、對現行財政體制的改革建議
針對上述問題，一方面要通過發展縣域經濟，培植稅源，加強財政管理，提高財政資金使用效益等措施逐步加以解決。另一方面也要從體制上進行改革，從根本上扭D縣級財政狀況，提升縣級財政對縣域經濟社會發展的支持作用。
對現行財政體制進行改革應當遵循有利于增加縣級財力，有利于激勵縣級政府大力發展實體經濟，有利于縣域發揮自身發展優勢，有利于保障縣級基本服務，有利于化解和防范財政風險的原則。在此基礎上，筆者提出如下改革建議：
一是要財力下沉，增加縣級在分稅制中的分配比例。具體包括將消費稅等中央稅種轉為中央和地方共享稅種，給予縣級一定的分成；提高縣級在增值稅、企業所得稅等稅種中的分成比例；合理劃分總分機構稅收歸屬，將石油、電力、通信等大型國企所屬的縣級分支機構所產生的稅收劃為縣級收入。使縣級擁有較為優質、穩定的稅源，增加縣級財力保障水平。
二是要調整涉土四稅的分配。在給予縣級一定財力補償的情況下，中央和省可以在涉土四稅中享有一定的分成。一方面有利于提高中央及上級政府對基層的控制力，另一方有利于抑制地方政府盲目發展“土地財政”的沖動。
三是理順財政投入關系。當前財政體制下，縣級政府負擔的事權過多，剛性支出壓力大，制約了對經濟社會發展的投入。可以考慮建立基本公共服務保障體系，由中央及省對縣級的義務教育、基本醫療、社會保險等方面進行直接投入。在降低地區間的差異，促進公共服務均等化的同時解放部分縣級財力，促進縣級對經濟社會發展的投入。
四是規范轉移支付制度。一方面要提高轉移支付的剛性約束，規范轉移支付的安排流程，降低上級在轉移支付過程中的隨意性。另一方面要調整轉移支付的結構，增加一般性轉移支付的規模，方便縣級依照自身發展優勢自主支配專項資金。可以考慮在轉移支付制度改革中，進一步放寬專項資金使用限制，例如增加一般性轉移支付、允許縣級打捆使用轉移支付資金等，這樣更加有利于縣級政府依據自身產業發展目標安排資金，集中更多的財力快速促進產業發展。
五是幫助化解政府債務。當前政府債務沉重成為了制約縣域經濟社會發展的一個重要因素，大量財政資金用于還本付息支出，嚴重影響了經濟社會發展投入。上級財政幫助地方政府化解債務并不是簡單的代為償還，而是首先解決償債負擔重，融資成本高的問題。可以考慮由上級財政部門出資對縣級到期債務及高利息債務進行置換，待縣級財政狀況好轉再逐漸償還給上級財政。一方面減輕當前的償債支出壓力，另一方面減少利息支付，節約財政資金。
六是完善地方稅收體系。按照我國“一級政府、一級財政”的管理原則，縣級政府雖有本級財政的管理權，但稅收管理的權力卻較為弱化。在現行體制下，國稅局為中央直管單位，地稅局為市管單位，從行政隸屬關系上說，稅務部門并不屬于縣級政府序列。縣政府對稅務部門的控制力與影響力也較低。這就導致了在組織財政收入方面稅務部門與縣級政府存在一定的脫節現象，有些強化稅收征管的政策由于難度大、成本高往往難以執行，造成地方稅款的流失。今年，中央充分向基層下放各類管理權限，遼寧省的工商、質監等部門均已完成下放，可以考慮在今后的改革中下放地稅管理權，進一步理順縣級稅收管理體系，更好的凝聚全縣力量做好財稅征收。
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【論文關鍵詞】增值稅改征營業稅；財政分權；財政收入
增值稅作為中國第一大稅種，于2009年1月1日起在全國范圍內允許所有行業的增值稅一般納稅人抵扣新購入設備所含進項稅額。目前，營業稅改征增值稅試點已在醞釀之中，上海改革試點方案已于11月17日落地。方案明確，自2012年1月1日起，在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。其中：交通運輸業包括陸路運輸、水路運輸、航空運輸、管道運輸；部分現代服務業包括研發和技術、信息技術、文化創意、物流輔助、有形動產租賃和鑒證咨詢。并且規定在試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區。試點行業原營業稅優惠政策可以延續，并根據增值稅特點調整。納入改革試點的納稅人繳納的增值稅可按規定抵扣。在此之前，營業稅改征增值稅經過了很長時間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實踐上邁出了實質性的一步。
分稅制改革中之所以形成增值稅和營業稅并立的制度，原因在于為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來源。今天，地方政府仍然沒有形成穩定的財政收入來源，營業稅改征增值稅又將如何進行呢？雖然本次試點方案明確規定：試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區。但這畢竟不是長遠之計，將增值稅推行至全行業，任然面臨著很多難題。
一、營業稅改征增值稅所造成的地方可用財力減少的問題
首先需要解決的一個問題是地方可用財力減少的問題。營業稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。在目前的分稅制體制下，營業稅是地方第一大稅種，營業稅改征增值稅后，中央分享75%，地方分享25%，營業稅又是地方政府收入，即便稅收收入不變，地方政府收入也會減少75%。基于現實，中央決定試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，暫時擱置了在收入分配上的爭議，而優先考慮了增值稅制度變革目標，但這并不是長遠之計，當試點推向全國，或是要進行增值稅立法時，這一分享比例就不得不塵埃落定了，這是增值稅擴圍將要面臨的最大問題。而此時地方將缺乏能提供穩定收入的主體稅種，雖然從理論上，房產稅能擔當地方主體稅種的角色，但我國房產稅尚處于試點階段，短期內難以在全國范圍內普遍推廣，而呼聲很高的資源稅也不足以在全國范圍內擔任地方稅種的龍頭。或者按照現行試點的方案，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，那么理論上也存在地方財力小幅缺口彌補問題，是開征新的地方稅源，還是加大中央的財政轉移力度，還需要進一步討論。
二、擴大增值稅征收范圍所要差別規范的各類優惠政策
現行營業稅分交通運輸業、建筑業、金融保險業、郵電通信業、文化體育業、娛樂業、服務業、轉讓無形資產和銷售不動產九個稅目。那么，如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后，是統一按現行的標準稅率17%征稅，還是另設一檔稅率？如果另設一檔稅率，稅率水平多高合適？從理論上說，增值稅是中性稅，它不會因生產、經營的內容不同而稅負不同，要求的稅率檔次相對要少。而營業稅是行業差別稅率，體現著政府對特定行業的扶持和引導。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營業稅領域，則必然面臨這兩種理念的沖突。對此，如何注入產業優惠因子，在擴大征稅范圍的同時按不同稅率征收，以體現對不同行業的優惠策略。若進一步分析企業所得稅政策的特點，則發現企業所得稅的產業導向政策主要集中于優惠領域，而優惠的重點在“創新”和“環保”，比如對企業從事環境保護、節能節水、公共基礎設施項目，購買研發設備，開發新產品、新技術、新工藝等給予優惠；稅率優惠重點則在于小型微利企業及高新技術企業，這些優惠政策具有普適性，但缺乏針對特定行業的優惠、引導政策。
三、擴大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財政體制重構及解決縣鄉財政的問題
縣域經濟的發展狀況如何，直接關系到中國經濟和社會的整體發展狀況。現行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅，然后是省決定與市以下分稅。到后來，特別是農村稅費改革之后，基層政府失去了最重要的財源。目前其實就是要通過“省管縣”的財政體系的調整，來保障縣一級在公共服務和社會管理上的財力投入。財力是當務之急，用財政體制，保障縣一級在公共服務上的投入，約束縣一級財力的濫用。因此，當我們在研究如何改革和完善省以下財政體制的同時，更應該關注涉及營業稅轉征增值稅的整個財政體制的問題。
從收入的角度來說，五級政府架構違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性，與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容，而三級政府可以實現省以下財政收入的規范劃分，解決分稅分級體制和現在省以下理不清的財政體制難題；從支出的角度來說，市政府基于政績的需要，往往集中縣財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農村，進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此，現有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權進行劃分，進而導致了縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，必須削弱市級政府的財權甚至取消才能有效地緩解縣鄉財政困難。
在增值稅“擴圍”后，為了彌補地方財政收入的損失，一個思路是相應提高增值稅的地方分享比例。然而，這顯然會進一步加劇現行增值稅收入分享體制的弊病。鑒于此，希望能夠借著增值稅“擴圍”這一契機，重新構建我國政府間財政體制。這一體制不應僅僅著眼于提高地方的分享比例，而應該能更為科學、更為合理地在中央和省、省和市、縣之間劃分收入。但是，建立這樣一個新的體制對既有利益分配格局的沖擊也是顯而易見的，在這一體制中如何兼顧各方面的利益，從而獲取地方政府的支持，將是增值稅“擴圍”改革能否取得成功的關鍵。
四、擴大增值稅征收范圍所涉及到的國地稅之間的關系與征管問題
摘要：分稅制改革中之所以形成增值稅和營業稅并立的制度,是為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來源。今天,在地方政府仍然沒有形成穩定的財政收入來源的情況下,營業稅改征增值稅又將面臨諸多困難,本文將梳理營業稅改征增值稅過程中所面臨的地方可用財力減少、如何體現稅收差異優惠、政府間財政體制重構等問題。
關鍵詞：增值稅改征營業稅;財政分權;財政收入
增值稅作為中國第一大稅種,于2009年1月1日起在全國范圍內允許所有行業的增值稅一般納稅人抵扣新購入設備所含進項稅額。目前,營業稅改征增值稅試點已在醞釀之中,上海改革試點方案已于11月17日落地。方案明確,自2012年1月1日起,在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。其中:交通運輸業包括陸路運輸、水路運輸、航空運輸、管道運輸;部分現代服務業包括研發和技術、信息技術、文化創意、物流輔助、有形動產租賃和鑒證咨詢。并且規定在試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區。試點行業原營業稅優惠政策可以延續,并根據增值稅特點調整。納入改革試點的納稅人繳納的增值稅可按規定抵扣。在此之前,營業稅改征增值稅經過了很長時間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實踐上邁出了實質性的一步。
分稅制改革中之所以形成增值稅和營業稅并立的制度,原因在于為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來源。今天,地方政府仍然沒有形成穩定的財政收入來源,營業稅改征增值稅又將如何進行呢?雖然本次試點方案明確規定:試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區。但這畢竟不是長遠之計,將增值稅推行至全行業,任然面臨著很多難題。
一、營業稅改征增值稅所造成的地方可用財力減少的問題
首先需要解決的一個問題是地方可用財力減少的問題。營業稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。在目前的分稅制體制下,營業稅是地方第一大稅種,營業稅改征增值稅后,中央分享75%,地方分享25%,營業稅又是地方政府收入,即便稅收收入不變,地方政府收入也會減少75%。基于現實,中央決定試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區,暫時擱置了在收入分配上的爭議,而優先考慮了增值稅制度變革目標,但這并不是長遠之計,當試點推向全國,或是要進行增值稅立法時,這一分享比例就不得不塵埃落定了,這是增值稅擴圍將要面臨的最大問題。而此時地方將缺乏能提供穩定收入的主體稅種,雖然從理論上,房產稅能擔當地方主體稅種的角色,但我國房產稅尚處于試點階段,短期內難以在全國范圍內普遍推廣,而呼聲很高的資源稅也不足以在全國范圍內擔任地方稅種的龍頭。或者按照現行試點的方案,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區,那么理論上也存在地方財力小幅缺口彌補問題,是開征新的地方稅源,還是加大中央的財政轉移力度,還需要進一步討論。
二、擴大增值稅征收范圍所要差別規范的各類優惠政策
現行營業稅分交通運輸業、建筑業、金融保險業、郵電通信業、文化體育業、娛樂業、服務業、轉讓無形資產和銷售不動產九個稅目。那么,如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后,是統一按現行的標準稅率17%征稅,還是另設一檔稅率?如果另設一檔稅率,稅率水平多高合適?從理論上說,增值稅是中性稅,它不會因生產、經營的內容不同而稅負不同,要求的稅率檔次相對要少。而營業稅是行業差別稅率,體現著政府對特定行業的扶持和引導。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營業稅領域,則必然面臨這兩種理念的沖突。對此,如何注入產業優惠因子,在擴大征稅范圍的同時按不同稅率征收,以體現對不同行業的優惠策略。若進一步分析企業所得稅政策的特點,則發現企業所得稅的產業導向政策主要集中于優惠領域,而優惠的重點在“創新”和“環保”,比如對企業從事環境保護、節能節水、公共基礎設施項目,購買研發設備,開發新產品、新技術、新工藝等給予優惠;稅率優惠重點則在于小型微利企業及高新技術企業,這些優惠政策具有普適性,但缺乏針對特定行業的優惠、引導政策。
三、擴大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財政體制重構及解決縣鄉財政的問題
縣域經濟的發展狀況如何,直接關系到中國經濟和社會的整體發展狀況。現行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅,然后是省決定與市以下分稅。到后來,特別是農村稅費改革之后,基層政府失去了最重要的財源。目前其實就是要通過“省管縣”的財政體系的調整,來保障縣
【關鍵詞】 增值稅 擴圍改革 財政均等化 轉移支付
我國自1994年分稅制改革以來，確立了對貨物和加工、修理修配勞務征收增值稅，對其他勞務和無形資產、不動產征收營業稅，形成增值稅和營業稅兩稅并存的格局，二者分立并行、互為補充。這樣的稅制安排，適應了當時的經濟體制和稅收征管能力，并對促進市場經濟的發展發揮了重要作用。然而，隨著市場經濟改革的深化，這種分行業設置不同稅制的做法已經對經濟的運行造成了一系列扭曲。2009年1月1日消費型增值稅在全國所有地區、所有行業實行以后，增值稅擴圍改革成為下一步改革的重點。然而，這一改革將重構中央和地方的利益關系，如何平衡其中的關系成為改革能否順利推進的關鍵。轉移支付是在現行財政體制下平衡中央和地方財政關系的現實選擇，但不同的轉移支付方式將產生不同的政策效應。本文擬以財政均等化來考量各轉移支付方式的政策效應，在對1994年分稅制以來財政數據進行實證分析的基礎上，提出了增值稅和營業稅一體化改革下轉移支付的選擇方案。
一、問題的提出：增值稅擴圍改革下中央與地方的利益重構
1、增值稅擴圍改革的必然趨勢
我國1994年分稅制改革時期確立的增值稅與營業稅并存的格局是與當時的經濟體制相適應的，但隨著改革開放的深入，增值稅和營業稅并存暴露出來的問題日益突出。一是增值稅稅基過窄，影響其調節功能的發揮。從本質上講，增值稅征收范圍愈廣，稅基愈寬，越能發揮增值稅的中。但現行增值稅主要覆蓋商品生產領域和流通領域，征稅范圍較狹窄，導致經濟運行中增值稅的抵扣鏈條被打斷，不利于發揮增值稅的普遍調節功能。二是分行業設置不同稅制的方法不利于產業結構的優化和調整。增值稅的征稅范圍包括除建筑業之外的第二產業和第三產業中的商品批發和零售以及加工、修理修配業，而對第三產業的大部分行業則課征營業稅。這樣不可避免的會產生重復征稅的問題，進而扭曲企業的生產和投資決策。三是增值稅和營業稅并存給稅收征管帶來困難。隨著中國經濟的市場化和國際化程度日益提高，新的經濟形態不斷出現，商品和服務的界限日趨模糊，這些新型經濟形態適用稅種的選取給征管帶來難題。因此，增值稅的擴圍改革有其必然趨勢。而且，在增值稅成功轉型之后，增值稅的擴圍改革已經提上議事日程。增值稅替代營業稅的意義，比增值稅轉型的意義還要大（安體富，2009），但涉及到財政體制問題，其推行的復雜程度要遠大于增值稅轉型改革。
2、改革中財政縱向不平衡的加劇
1994年的分稅制改革重新劃分了中央與地方的財權，但支出責任并沒有明確劃分，財權集中，事權下放，中央與地方財政縱向不平衡，增值稅的擴圍改革將使這一不平衡加劇。現行財政體制中，增值稅是中央和地方的共享稅，由國家稅務機關征收管理，國內增值稅收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府間分成，進口增值稅收入歸屬中央。營業稅是地方稅，收入歸地方財政。增值稅的擴圍改革會相應縮小營業稅的稅基，而營業稅是地方政府的主要稅種。增值稅與營業稅合并后，如果沒有調整現行分享比例，則地方收入將嚴重萎縮。以2010年數據進行大致測算，將2010年，國內增值稅實現收入21091.95億元，其中中央級收入為15818.96億元，地方級收入為5272.99億元。2010年國內營業稅完成11157.64億元，同比增長23.8%。增值稅與營業稅合并后，若適用增值稅分成比例，地方的財政收入將減少8368.23億元。這對于原本已經面臨困境的地方財政來說，無異于雪上加霜，地方政府將采取各種手段阻礙改革的進行。
二、轉移支付：現行財政框架下推動改革的現實選擇
1、轉移支付是制度變遷中彌合利益的重要手段
從1994年現行稅制啟用時，增值稅就被賦予了兩個互相關聯的目標：“轉型”和“擴圍”。2009年增值稅“轉型”啟動之后，“擴圍”行動將隨之納入視野。從前文的分析可以看出，由于增值稅“擴圍”縮小了營業稅的稅基，中央和地方政府之間的縱向不平衡將加劇，地方政府的利益將受損。在增值稅改革這一制度變遷中，地方政府作為理性經濟人，在綜合制度變遷的成本和收益后，將不支持改革的推進。但制度變遷不僅僅是單獨一項制度的變遷，而是通過一系列制度的變遷，改變制度變遷主體的態度和影響力，從而降低變遷成本，即制度互補（魏建、黃少安，2000）。因此，要實現增值稅擴圍改革的順利推進需要諸如調整增值稅稅率、調增其他稅種稅負以及開征新的地方稅種的相應配套措施來補償地方政府的利益受損。但這對現行稅制體系框架和既有稅制改革方案而言，無疑具有顛覆性的影響。平新喬，張海洋等（2010）認為，在營業稅改為增值稅后，地方政府的增值稅分享比率應相應上調至50%左右。但賈康（2010）認為這一簡單的調整會進一步加劇現行增值稅收入分享體制的弊病。多數學者認為，若要在不改變現行財政體制的情況下推行增值稅的擴圍改革，要通過有效途徑彌合地方的利益損失以減少改革的阻力。
在現行財政框架下，采取轉移支付的方式是彌合地方政府利益受損的有效途徑。轉移支付也稱為預算轉移支付或預算補助，是指政府為某種目的，將部分預算資金及其使用權無償轉移給其他政府的制度。它是在分稅制基礎上實行的一種財政調節制度，是協調中央和地方財政分配關系、強化中央政府宏觀調控能力的重要手段。在增值稅“擴圍”改革中，如果將中央政府增加的收入以轉移支付的方式劃撥給地方政府，則改革的阻力會減少。如果中央政府想在不改變現行分稅制財政體制的基礎上推動增值稅的“擴圍”改革，轉移支付制度可以作為這一制度變遷的互補制度，降低改革的成本。
2、增值稅擴圍改革中可供選擇的轉移支付方案
轉移支付包括中央政府對地方政府和地方政府間的財富轉移，但在增值稅的擴圍改革中，主要涉及中央和地方政府間的利益關系。中央對地方政府的轉移支付標準的確定采取了多種方法。根據方法的不同，轉移支付大致可以分為三種類型：一是尊重既得利益的轉移支付確定方法，主要包括稅收返還與體制補助。稅收返還是1994年分稅制改革確定的轉移支付方式，主要是為了保證現有地方既得利益，保證改革的順利進行。體制補助是按照1994年分稅制改革時，原體制中央對地方的補助繼續按規定補助；二是以均等化地方政府公共服務能力為根本目標的轉移支付確定方法，主要是財力性轉移支付。財力性轉移支付又稱為一般性轉移支付，主要參照各地標準財政收入和財政支出的差額以及可用于轉移支付的資金數量等客觀因素按照統一公式進行計算；三是專項轉移支付。專項轉移支付也稱為專項補助，上級在設計轉移支付制度時，限定了資金作用的目的和用途，實行專款專用。在增值稅的改革中，由于并不涉及原有的體制補助問題，因此，在增值稅擴圍改革中，中央政府可以采取稅收返還，財力性轉移支付以及專項轉移支付的方式彌補地方政府的利益損失，不同轉移支付方式的基本功能不同。各轉移支付方式的功能比較如表1所示。
三、基于財政均等化視角下各轉移支付方式的實證分析（1995―2009）
1、財政均等化：中央與地方財政關系的目標選擇
從上文的分析可以看出，現行財政體制下，為彌補增值稅改革給地方帶來的利益損失，中央政府可以采取轉移支付的手段，但不同的轉移支付方式有其不同的基本功能。選擇何種轉移支付方式取決于我們考量的維度。一般來說，有效的轉移支付制度應該是能夠對公平和效率進行很好取舍權衡的制度。在構建公共財政的改革目標下，公平是其重要的考評指標，即公共化的財政應當是“一視同仁”的財政，所有社會成員應享有相同的財政待遇。我們用公共財政均等化指標來測度財政的公平程度。在中央和地方政府間財權和事權尚未明確劃分的現實國情下，轉移支付是調整中央與地方政府財政利益的重要手段。我國財政體制的改革目標是公共財政，財政均等化是公共財政的重要體現。因此，作為調整中央與地方政府間財政關系的轉移支付制度應該與公共財政制度改革齊頭并進，轉移支付方式的選擇應以促進財政均等化為目標。
2、分稅制以來各轉移支付方式的財政均等化測度（1995―2009）
由于各種轉移支付方式的計算方法不同，基本功能不同，所產生的政策效應也不盡相同。本文以1994年以來的財政數據對各轉移支付方式的財政均等化維度進行實證分析，以期對增值稅擴圍改革下的轉移支付方案的選擇提供數據支持。
（1）變量選取
財政均等化指標：歷年各省人均支出的偏度系數（Skewness）。財政均等化的一個重要測量指標是公共服務的均等化，而公共服務的支出水平近似反應了公共服務的實現程度。但由于統計口徑的不一致，直到2007年后才有專門“一般公共服務支出”的數據。一般的，人均支出水平較高，人均公共服務的支出水平也較高。因此，為了實現數據的連續性，本文以人均支出水平來測度各地區政府在公共服務上的努力程度。在均等化的測度上，較多的學者采用樣本的標準差（Standard Deviation:Std Dev）來度量樣本的離散程度，以此來說明各樣本數據間的均等化程度。
樣本標準差是表示變量取值距均值的平均離散程度的統計量，其數學定義為：
但1994年以來我國經濟高速增長，現在的財政支出水平與分稅制改革初的數據相比有較大的差距，若以歷年來各省市的樣本標準差來測度均等化程度會有偏差。本文以歷年各省市人均支出的偏度系數來測度財政均等化。偏度系數（Skewness）是描述變量取值分布形態對稱性的統計量，即偏度系數的絕對值越大，說明數據分布形態的偏斜程度越大，其數學定義為：
各轉移支付方式：歷年各轉移支付方式在財政支出中所占比重。由于近年來我國經濟數據的增長較快，若用絕對數量來分析會出現偏差，本文以歷年各轉移支付方式的比重進行分析。歷年各地區人均支出偏度系數及各轉移支付方式所占比重如表2所示。
（數據來源：偏度系數根據《中國統計年鑒》（1995―2010）的相關數據計算得出；1995―2005年各轉移支付所占比重來源于李萍、許宏才《中國政府間財政關系圖解》，中國財政經濟出版社，2006年版；2006―2009年各轉移支付所占比重來源于財政部網站，mof.省略。）
（2）檢驗方法
本文運用SPSS統計方法中的相關分析來測度分稅制以來的各轉移支付方式比重與財政均等化間的統計關系。統計關系是兩事物間存在一定的關系，但這些關系卻不能像函數那樣可以用一個確定的數學關系描述。財政均等化的實現取決于多種因素的綜合，按照常理判斷，各轉移支付方式的選擇會對財政均等化產生影響，但由于外在因素的不確定性，我們只能采用相關分析來對二者之間相關性的強弱進行判斷。對不同類型的變量采取不同的相關系數來度量，本文采用Pearson相關系數來分析。其數學定義為：
式中，n為樣本數，Xi，Yi分別為兩變量的變量值，化簡公式可得：
相關系數r的取值在-1―+1之間，r＜0，表示兩變量間存在負的相關性，r＞0，表示兩變量間存在正的相關性，｜r｜＞0.8表示兩變量間具有較強的線性關系，｜r｜＜0.3表示兩變量間的線性關系較弱。同時，SPSS將對線性相關的顯著性水平進行檢驗。
本文將1994年分稅制以來代表財政均等化的偏度系數與各轉移支付的比例進行相關分析，其結果如表3所示。SPSS還可以繪制二者之間的散點圖來直觀呈現相關變量之間的線性關系，如圖1、圖2、圖3。
四、結論及進一步建議
1、增值稅擴圍改革中的轉移支付方案選擇
從上文的相關分析結果可以看出，各轉移支付方式與對偏度系數都存在較強的相關性。其中，稅收返還方式與偏度系數呈現強的正相關（0.699），即稅收返還所占的比重越大，偏度系數越大，各地區間的財政支出越不均等。而一般性轉移支付和專項轉移支付則與偏度系數呈現強的負相關（-0.591，-0.761），即用于一般性轉移支付和專項支付的比重越大，偏度系數越小，各地區間的財政支出越均等。｜-0.591｜＜｜-0.761｜，說明專項轉移支付對與偏度系數的相關性更強，其在促進財政均等化上的作用更大。增值稅的擴圍改革重構了中央和地方的利益關系，對于地方政府的利益損失我們可以以轉移支付制度加以彌補。在我國公共財政目標的構建過程中，各項經濟改革應與公共財政目標相協調，應該以促進公共服務均等化為目標。增值稅擴圍改革下的轉移支付方案的選擇也應該是服從于公共財政目標的。通過實證分析，采取專項轉移支付的方式對促進財政均等化的作用最大，專項轉移支付能夠解決一般轉移支付不能解決的問題，特別是一些基本的公共服務水平提高問題。我國近年來加大對醫療、教育等公共服務的專項轉移力度，極大促進了各地的公共服務水平。
需要指出的是，一般性轉移支付在促進財政均等化上的作用雖然沒有專項轉移支付大，但由于地方政府在適應一般性轉移支付資金上有更大的靈活性，其在使用效率上會高于專項轉移支付。而針對提高公共服務的專項轉移如果未能受到有效約束，地方政府就很容易將資金配置到地效率的項目。因此，增值稅擴圍改革下的轉移支付應逐步取消稅收返還，重構一般性轉移支付與專項轉移支付。一般性轉移支付應根據各地標準收支的差別，設計科學合理的計算公式。同時，加大對專項轉移資金使用的監管，以此來促進我國公共財政目標的實現。對于稅收返還我們應該科學看待，雖然稅收返還導致資金流向發達地區，不利于均衡不同地區之間的財力差距，不利于公共服務均等化目標的實現，但我們不能否定稅收返還的歷史作用。很難想象如果取消稅收返還措施，分稅制改革能夠進行下去。
2、進一步的建議
在現行的財政體制框架下，要推進增值稅擴圍的改革，以轉移支付制度彌補地方的損失是現實選擇。但要理順中央和地方之間的財政關系，則要從根本上調整我國的財政關系。一是要進一步明晰中央政府和地方政府之間的事權，并適當下放財權，使得事權與財權相匹配。應該按照公共物品的層次特點來明確劃分各級政府的事權，在此基礎上科學劃分中央和地方的稅種，使地方稅種的設置符合地方經濟的發展，各級政府真正能按照公共財政事權劃分的要求，集中精力為本轄區的居民提供公共服務。二是合理設置地方主體稅種，完善地方稅收體系。我國現行地方稅系的主體稅是營業稅、企業所得稅和個人所得稅。在增值稅擴圍改革后，營業稅收入將大幅減少，地方政府應培育新的主體稅種。多數學者認為從中長期看，我國應大力發展和培植財產稅，構建以財產稅、營業稅、企業所得稅以及城建稅、環境保護稅為主要稅種和主要收入來源的地方稅務體系。
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關鍵詞：增值稅擴圍；分稅制；營業稅；地方財力；財政轉移支付；稅收返還；理想征稅范圍；稅基估算方法；財政管理體制；地方主體稅種
中圖分類號：F810.422 文獻標志碼：A 文章編號：1674—8131（2012）05—0102—07
從1994年至今，我國分稅制財政體制已經走過了18個春秋，經歷了三個五年計劃。在這期間，增值稅經歷多次改革，但增值稅和營業稅并存的局面始終沒有改變。隨著市場經濟的發展和完善，這種兩稅分立征收的做法，已經日益顯現出其內在的不合理性和缺陷，對市場經濟的運行造成了一定的扭曲，不利于經濟結構的轉型。因此，增值稅擴大征收范圍改革（以下簡稱“擴圍”）被提上了日程，《中華人民共和國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》在“改革和完善稅收制度”方面就提出：“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收”。這預示著我國增值稅擴圍改革已迫在眉睫，勢在必行；這也將是我國繼2009年實現增值稅轉型之后的又一次增值稅重大改革，而且其意義和難度將遠大于增值稅轉型。正因為如此，增值稅擴圍成為目前財稅領域所研究的核心問題之一，研究內容主要包括增值稅擴圍理論、增值稅擴圍的總體思路及收入估算方法、擴圍對地方財力的影響及應對增值稅擴圍后地方財力縮減的對策等方面。本文旨在對這些研究成果進行梳理，以期全面地展示當前增值稅擴圍改革及其相關研究情況，并為改革實踐和有關研究提供參考。
王 輝，黃 瑋：我國增值稅擴圍改革研究文獻述評一、增值稅的理想征稅范圍
增值稅理想的征收范圍是限于生產環節，還是包括批發、零售環節？是限于對商品課稅，還是包括對勞務課稅？中外學者對此進行了廣泛研究。
愛倫·A·泰特（1992）在比較了各國增值稅制度及執行效果后認為，增值稅包含從生產到零售各個環節更加可取。因為如果只對進口商品和制造環節征稅，則稅基太小，且縱向聯合的企業會將利潤移向下游單位，侵蝕增值稅收入；而“批發”不是一個明確的概念，給批發價下定義是困難的，依靠提高標價或降低標價的解決辦法是不公正的并帶有歧視性質。同時，他還認為，不僅應對商品征收增值稅，而且當勞務是作為一種投入使用時，也應對其征收增值稅。斯蒂芬·R·劉易斯（1998）認為增值稅實質上是一種具有一系列抵免以前每一加工和分配階段所付稅額規定的一般零售稅，抵免制可以避免如周轉稅所帶來的稅額累計，而易管理、稅基廣的增值稅可以減少一些其他形式銷售稅所具有的不良屬性，特別是可以消除稅額在行業成本結構中的意外積累。因此，他提出增值稅應該具有更寬廣的征稅范圍，某些“必需品”因為政治壓力而不能被納入征收范圍的現象減弱了增值稅的普遍性。
1994年分稅制改革后，國內眾多學者對增值稅理想的征稅范圍進行了研究。王金霞（2009）認為理想的增值稅應該充分體現其“中性”特征，征稅范圍應覆蓋經濟活動各個領域，形成一個連接緊密、環環緊扣的鏈條，鏈條中的各個環節形成足額抵扣的相互稽核、相互制約的有機整體。蔡昌（2010）提出理想的征收范圍趨向于覆蓋所有的貨物和勞務，橫向上覆蓋制造業、采礦業、建筑業、交通運輸業、商業和勞務等各行業，縱向上涵蓋原材料、制造、批發和零售等環節。涂京騫等（2010）指出增值稅的最大優點在于能夠使整個社會再生產過程實現稅負公平，而其前提是整個征稅環節不能被中斷，一旦中斷某個環節就會使過程陷于混亂，導致稅負不公，與實施增值稅的宗旨相悖。因此，選擇寬稅基是實行增值稅的合理要求，也是增值稅改革的最終目標。
二、增值稅擴圍的必要性
21世紀以來，隨著增值稅在我國社會經濟活動中地位的日漸上升，增值稅和營業稅并行過程中出現的問題也逐步引起了國內學者的關注，大部分學者也都贊同增值稅擴大征收范圍。
從公平與效率的角度出發，王金霞（2009）認為我國增值稅征稅范圍與增值稅“中性”要求還有一定的距離，即便是在實行消費型增值稅改革以后，征收范圍仍然不規范，導致了不同行業分別屬于不同的流轉稅征收區域，從制度上人為地割裂了增值稅抵扣鏈條，也造成稅負失衡。靳東升等（2011）則提出由于現行增值稅征稅范圍不完整、增值稅轉型不徹底，使得行業間稅負不公、稅收非中性以及未完全消除重復征稅等方面的問題仍然存在。
從征收管理的角度出發，賈康等（2010）認為增值稅與營業稅分立并行的狀況破壞了增值稅的抵扣鏈條，不利于服務業的發展，造成了稅收征管實踐的一些困境。路春城等（2010）也認為增值稅征稅范圍過窄導致流轉鏈條中斷，從而出現重復征稅、管理成本高和操作難度大等問題。
從影響服務業發展的角度出發，胡怡建（2011）認為我國現行增值稅是不健全增值稅型，征稅范圍僅限于產品，不涵蓋服務，從而導致流轉稅領域中的產品和服務稅制不統一，不利于服務業的發展。汪德華等（2009）也提出增值稅和營業稅并行的稅制在供給和需求兩方面對服務業都有扭曲作用，導致在中國經濟整體服務化的同時，制造業反而減少了外部服務投入，而且2009年的增值稅轉型改革將使稅制安排對服務業發展的制約作用進一步凸現。汪德華等（2008）的研究證實了這一點，他們發現，在1992—2002年，雖然中國服務業產值占GDP比重上升了近8個百分點，但是制造業的外需服務投入占總投入的比重卻下降了約1.3個百分點，表現出與其他國家顯著不同的發展趨勢。
但是，就在增值稅擴圍呼聲持續高漲的時候，也有學者對此持保留觀點。高培勇（2010）指出增值稅擴圍在短期內存在難以跨越的三個障礙：一是在現行稅制的框架內，能夠替代營業稅成為地方新的主體稅種的這樣一種稅，或并不存在，或難有變更歸屬關系之可能；二是增值稅擴圍涉及現行稅制體系框架以及既有稅制改革方案的一系列變動，這對于現行稅制體系框架和既有稅制改革方案具有顛覆性的影響；三是增值稅擴圍后，原有的增值稅與營業稅的分成比例要重新談判，這意味著現行的分稅制財政體制要推倒重來、重新構建，這需要相當大的魄力和周密的調研才能推進。因此，他認為增值稅還未到“一統江湖”的時候。
此外，也有部分學者反對增值稅現在擴圍。李林根（2001）認為，由于稅收管理及財政條件不具備，我國不宜進行增值稅外延式擴圍，即使是建筑安裝和交通運輸行業，也不具備擴圍的條件。熊嶸（2003）提出短時期內大范圍地調整增值稅征稅范圍很可能會導致營業稅收入急劇減少，影響分稅制下的地方財政利益，同時增加原先繳納營業稅企業的稅負。肖緒湖等（2011）則認為我國作為發展中國家在間接稅稅制選擇上應呈現多樣化特征，單一的增值稅并非最好選擇；現階段我國營業稅稅制的優越性仍然存在，統一增值稅制并不成熟。
三、增值稅擴圍的思路及收入的估算
1.增值稅擴圍的總體思路
我國增值稅擴圍改革的最終目標，就如胡怡建（2011）所說，是建立具有統一性、現代化和消費型三大趨勢性制度特征的現代增值稅制度。這一目標是毫無爭議的。但在當前的條件下，我國增值稅應如何擴圍，是“分步實施”還是“一步到位”，業界內可謂眾說紛紜。
（1）“分步實施”說
劉尚希（2009）指出，如果征收營業稅的行業全部被納入增值稅征收范圍，那么這項改革不亞于1994年的分稅制改革，需要對整個財稅體制都進行調整。他提出，改革首先得確定思路，分幾步走，一次全部替代非常困難。大部分學者都支持這種觀點。但即便如此，如何“分步”也是“百家爭鳴，萬花齊放”。
陳鋒（2002）提出，首先應納入增值稅征收范圍的行業包括交通運輸業、建筑業、業、倉儲業、租賃業及廣告等；而諸如金融、保險、咨詢業等，則繼續課征營業稅。劉明慧（2010）和孫鋼（2011）認為首先應將交通運輸業納入增值稅的征收范圍；劉明慧建議按照13%的低稅率征收這部分增值稅；孫鋼則提出可暫不調整增值稅中央與地方的分享比例，地方因運輸業“擴圍”而短收的部分，可以通過中央財政的稅收返還來解決。董其文（2010）主張首先把交通運輸業、建筑業和郵電通訊業納入增值稅范圍，待各種社會經濟條件成熟后，再逐漸擴大到全部行業、勞務。王金霞（2009）認為擴圍應分三步進行：第一步涵蓋交通運輸業和倉儲保管業、物流業；第二步納入建筑業、建筑業生產的產品以及土地使用權（土地使用權出讓免稅）；第三步將金融保險、郵政電信納入增值稅征稅范圍。趙麗萍（2010）則認為擴圍范圍應首選金融保險業和交通運輸業，不宜在房地產業和建筑業首先推開；此外，擴圍后應適當延續營業稅行業差別稅率政策。
（2）“一步到位”說
也有部分學者支持“一步到位”說，如韓紹初（2008）認為，除特殊行業（如金融保險業）外應最大限度地把商品及勞務服務納入增值稅征稅范圍，將現行的增值稅、營業稅及其附加合并，統一征收增值稅；同時，增值稅可改為單一稅率。龔輝文（2010）則認為原則上應將服務業全面納入增值稅征收范圍，但服務業增值稅一般納稅人的界定標準應與征管水平相協調：改革之初，適當從嚴控制服務業增值稅一般納稅人的規模，隨著征管水平的提高，再逐步擴大認定范圍。靳東升等（2011）提出最理想的改革方案和改革目標應是對增值稅全面擴大征稅范圍，一步到位，從根本上解決目前增值稅、營業稅并行所帶來的重復征稅、出口不能實現徹底退稅等積弊。
2.增值稅理論稅基及收入的估算方法
國際上有多種估算增值稅理論稅基的方法，并且已被各國廣泛應用于增值稅收入的預測。Aguirre等（1988）提出用行業核算賬戶法（也稱為生產法）來估算增值稅稅基及收入，即以各個行業的產出為基礎，對各行業的進口、出口、中間投入品、投資、免稅和零稅率的產出和中間投入品進行調整，估算各個行業的稅基及收入。Jenkins等（2000）介紹了三種增值稅稅基的估算方法：總計法、產業部門法和投入產出法。總計法利用統計年鑒中的國民賬戶，以GDP為基礎，通過對進出口、資本、零稅率、免稅消費、其他部門對免稅產品和服務的中間購買等項目做出相應調整，得到增值稅稅基；產業部門法同總計法類似，對各產業部門的GDP進行上述調整，最后加總各部門稅基得到總計增值稅稅基；投入產出法利用投入產出表生產和使用矩陣的數據，根據消費型增值稅稅基同最終消費大體相當的數量關系，以最終消費為基礎估算增值稅稅基。與Jenkins等（2000）以數據來源為依據進行分類不同的是，Pellechio等（1996）將增值稅稅基的估算方法分為生產法和消費法，生產法以總產出為起點，消費法從最終消費出發，兩種方法得到的稅基在數量上等價，選擇何種方法需要綜合考慮研究目的和數據可獲得情況。
國內也有部分學者從事了這方面的工作，如胡怡建（2011）基于Aguirre 等提出的行業核算賬戶法，運用投入產出表模擬計算了增值稅擴圍改革在不同方案下對財政收入的影響，并對相關影響因素進行了具體分析。姜明耀（2011）也以投入產出表為基礎，以統計年鑒為輔助，利用生產法估算了各行業的增值稅稅基，模擬測算了增值稅“擴圍”改革在不同稅率下對工業和服務業各行業理論稅負的影響。
四、增值稅擴圍對地方財力的影響
增值稅擴圍是大勢所趨，在這種背景下，受沖擊最大的當屬地方財政收入，這也是目前這一改革難以推行的最大障礙，國內學者對其的關注自然不在少數。
胡曉奇等（2006）指出如果按照“完整鏈條論”擴大增值稅征收范圍，將導致地方稅收收入大幅下降，帶來中央財政與地方財政重新分配等更復雜的問題。胡怡建（2011）認為若不改變增值稅收入歸屬和分享比例，就意味著會將地方全額征收的營業稅轉變為地方只能分享25%的增值稅，從而極大影響地方財政利益。因此，增值稅擴圍改革涉及的最為核心和敏感的問題是收入如何在中央與地方政府之間分享，以及由此引發的中央與地方分稅制財政體制如何推進的問題。張斌（2011）也認為在中央分成比例不變的情況下，增值稅擴圍后地方財政所分得的增值稅收入絕對量雖然有所提高，但遠遠不能彌補減少的營業稅收入，這會加大地方經濟增長阻力，增加地方財政風險。魏陸（2011）更是直接指出如果將現行的營業稅改為增值稅，在我國目前地方財力已經比較緊張的情況下，對現行財政管理體制勢必造成沖擊，這恐怕是增值稅擴圍改革最為棘手的問題。孫鋼（2011）甚至認為增值稅擴圍后，地區之間的利益紛爭（主要表現在進項稅額上）有可能浮出水面。王金霞（2009）和劉明慧（2010）等也持相同觀點。
也有學者通過實證分析的方法得出了類似的觀點。如董其文（2010）通過測算得出如果營業稅被增值稅代替，直接的后果是地方政府預算內可用財力的大幅減少；張悅等（2010）模擬估算了營業稅改征增值稅對地方分享收入的影響幅度，結果表明營業稅改征增值稅后，各地增值稅收入相比以前的兩稅之和都有所下降，地方財力出現缺口，而降幅則取決于營業稅所占比重。
五、應對增值稅擴圍后地方財力縮減的對策
地方財力受增值稅擴圍的影響不可避免，學者們最為關心的問題自然就是如何解決這一問題，因為這個問題解決的好壞將直接影響地方對這一改革的積極性以及改革的成敗。施文潑等（2010）就明確指出增值稅全面擴圍后，營業稅將被增值稅所取代，如何保證地方財政收入不受影響就成為首當其沖必須解決的問題。對此，國內眾多學者也提出了自己的觀點。
1.在中央和地方之間合理劃分增值稅收入
在中央和地方的分成比例方面，汪德華等（2009）認為應由中央和地方協商重新確立增值稅分享的比例，中央分享的比例應適度降低，適用于所有國內增值稅。劉明慧（2010）指出應提高地方在增值稅收入分享中的比例，并重點把握比例調整的尺度。楊之剛（2004）、蔡昌（2010）、楊默如（2010a）和張斌（2011）等也提出了類似觀點。
也有學者對這個問題進行了實證研究。董其文（2010）通過簡單測算，認為如果把中央與地方分享增值稅收入的比例由現行的75∶25調整為69∶31，則可以保持目前中央與地方的收入規模基本不變。張悅等（2010）研究得出，即便提高地方增值稅分享比例至46.8%后，大多數省級行政區基本維持現有的財力水平，但仍有約三分之一的省級行政區的收入與營業稅改征增值稅前有較大差異。胡怡建（2011）則提出應根據歷年營業稅與增值稅增長差率來調整中央與地方分享比例，按此計算地方分享比例應不低于50%，而中央分享比例應不高于50%。
在增值稅稅收返還的核定依據方面，施文潑等（2010）還提出擴圍后增值稅分成的依據不再僅是各地征收的增值稅數額，而是要在綜合考慮各地的人口數量、消費能力、基本公共服務需要以及地方政府的財政收入能力等諸多因素后確定。劉明慧（2010）也認為稅收返還不能僅僅依據稅收來源地這個單一標準，還應考慮增值稅負擔在生產地與消費地之間的實際承受情況，故應適當降低發達地區的稅收返還數額，同時提高落后地區的份額，使生產地和消費地都享有一定的稅收收益權。
2.健全財政轉移支付制度，加強對地方的轉移支付力度
對于增值稅擴圍后地方財力縮減的問題，業界一致認為應加大對地方的轉移支付力度，逐步提高政府間轉移支付制度的均等化水平。但較少有人從實證的角度對增值稅擴圍改革下的轉移支付方案選擇進行研究，其中比較有代表性的是陳少暉（2011）以1994年分稅制改革以來的財政數據為基礎進行的相關分析：他從財政均等化的維度來考量各轉移支付方式，指出增值稅的擴圍改革重構了中央和地方的利益關系，對于地方政府的利益損失可以通過轉移支付制度加以彌補。具體來說，增值稅擴圍改革下的轉移支付應逐步取消稅收返還，重構一般性轉移支付與專項轉移支付；一般性轉移支付應根據各地財政收支的差別，設計科學合理的計算公式；同時，加大對專項轉移資金使用的監管，以此來促進我國公共財政目標的實現。
3.完善地方稅收體系，加強地方主體稅種建設
施文潑等（2010）認為營業稅被增值稅取代后，從國際經驗來看，可作為地方主體稅種的當屬在不動產保有環節征收的房地產稅，也包括資源稅。魏陸（2010）提出應通過改革資源稅、房產稅和開征環境稅來夯實地方財政主體稅種稅源。胡洪曙（2011）通過構建地方財力缺口測算模型研究發現，開征財產稅不僅不會對地方財力造成難以承受的缺口，而且能為地方政府創立帶來持續、穩定收入的主體稅種。王金霞（2009）也認為應構建以財產稅為主體稅種的地方稅體系。張斌（2011）則提出應適時開征如社會保障稅、遺產稅等新的稅種，加強地方稅征收管理體系建設和地方稅保障體系的建設。
4.進一步推進財政管理體制改革
在財政管理體制調整的總體思路方面，賈康等（2002）指出應減少政府層級和財政層級，并按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的思路推進省以下財政體制改革，同時健全自上而下的轉移支付制度。胡賀波（2007）認為我國政府間財政關系改革首先是要在立憲層次“分事權”，然后是進一步“分財權”，最后是建立規范、透明、合理的財政轉移支付制度。賈康等（2005）則提出了對整個分稅制財政體制進行系統化調整和規范的措施：在公共財政框架下明確地方職能、逐步劃清政府間事權，鼓勵通過“省管縣”和“鄉財縣管”等方式減少財政體制層級，逐步完善地方稅收體系、調整各級政府間的財力劃分，加大轉移支付力度、調整轉移支付結構。謝旭人（2010）、賈康等（2010）、朱青（2010）、蔡昌（2010）、楊默如（2010b）、王振宇（2006）、焦國華（2003）等也提出了類似觀點。
5.調整中央和地方財力分配的政策和力度
在調整中央與地方財力分配方面，出現了兩種不同的聲音。龔輝文（2010）傾向于“徹底改革型”思路，即營業稅改革與進一步的分稅制改革同步進行，根據新的稅制體系和改革要求，在原有分稅制實踐經驗的基礎上，重新設計，明確中央、地方的收入歸屬，規范國稅、地稅系統的職責分工。王金霞（2009）則認為目前比較切合實際的解決方式是采取“穩健調整型”的方式，保持原有的分配格局以及稅務機構的設置，在增值稅擴圍的過程中，進一步完善地方稅體系，構建以財產稅為主體稅種的地方稅體系，遵循“寬稅基、少稅種、低稅率”的原則，完善房地產保有環節稅收制度，根據市場經濟發展的需要逐步開征物業稅、社會保障稅，使因增值稅擴圍而減少的營業稅通過多渠道得以彌補。
六、簡要評價
自2009年1月1日我國增值稅轉型改革起，業界、學界及社會民眾對增值稅下一步改革的目光都集中在增值稅的“擴圍”改革上。目前，各界已基本達成共識推進改革，但在具體的實施方式上仍然存在分歧，主要集中在這項改革是“一步到位”，還是“分步實施”？是應結合我國分稅制財政體制進行“徹底改革”，還是進行“穩健調整”？筆者認為，從我國目前的經濟形勢考慮，特別是考慮到財政承受的壓力，營業稅納入增值稅的改革不宜一步到位，建議根據經濟情況分步完成改革。而且從增值稅轉型改革看，也是分步實施、逐步推進，化解了各種矛盾和風險，確保了改革的順利進行。因此，我國應采取漸進式改革，分步擴大增值稅征收范圍，應先將部分行業、勞務納入增值稅范圍，待各種社會經濟條件成熟后，再逐漸擴大到全部行業、勞務。
雖然國內學者對我國增值稅擴圍的必要性、擴圍的難點、擴圍的方案設計等問題進行了較為細致的研究，但專門研究擴圍對地方財力的影響則較少。即便有的學者提到了這個問題，也僅僅是從定性的角度指出地方財力會因取消營業稅而減少，這只是淺層次的研究。毫無疑問，為地方政府設計出一套能保證其財力不因增值稅擴圍而減少的收入分配方案，是推行增值稅擴圍的前提。因此，如能使用定量分析的方法，模擬估算出增值稅擴圍對我國地方財力的影響，并在此基礎上提出應對增值稅擴圍后地方財力縮減的政策建議，無疑是更好、更穩妥的選擇。
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本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革，著重中央與地方政府的財政分配制度的演變；第二部分描述中國財政體制的現狀，分析當前中央與地方政府在縱向財力分配，以及地區間橫向財力分布方面存在的問題；第三部分是對中國財政體制進一步改革的建議。
改革以來中國財政體制改革回顧1978年中國進行經濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關系經歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制；后一次則是適應市場經濟機制的財政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。
一、財政包干體制的沿革
（1）1980年中國全面的經濟體制改革以財政體制改革作為突破口率先進行。為了改革過去中央政府統收統支的集中財政管理體制，在中央和各省之間的財政分配關系方面，對大多數省份實行了"劃分收支，分級包干"的預算管理體制，建立了財政包干體制的基礎。從1982年開始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。
（2）1985年實行"劃分稅種，核定收支，分級包干"的預算管理體制，以適應1984年兩步利改稅改革的需要。
（3）1988年為了配合國有企業普遍推行的承包經營責任制，開始實行6種形式的財政包干，包括"收入遞增包干"、"總額分成"、"總額分成加增長分成"、"上解遞增包干"、"定額上解"和"定額補助".2.對財政包干體制評價（1）財政包干體制的歷史作用首先，實行財政包干體制改變了計劃經濟體制下財政統收統支的過度集中管理模式，中央各職能部門不再下達指標，地方政府由原來被動安排財政收支轉變為主動參與經濟管理，體現了"統一領導、分級管理"的原則。
其次，歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善，在經濟持續穩定發展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強使其有能力增加對本地區的重點建設項目，以及教育、科學、衛生等各項事業的投入，促進了地方經濟建設和社會事業的發展。
再次，財政體制改革支持和配合了其他領域的體制改革。財政體制改革激發出地方政府的經濟活力，帶動財政收入增長，為其他改革提供了財力支持。
二、財政包干體制的制度缺陷
包干體制注重政府間收入在所有制關系下的劃分，缺乏合理依據，是政府間財政分配關系不穩定的重要原因之一。
第一，一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980－1993年間，中央與省政府的財政分配關系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致，體制形式的選擇也存在機會不均等，以及信息不對稱和決策不透明等因素，都導致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式，中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監督和控制手段。
第二，基數核定方法不科學。基數核定指每一次體制調整都用地方政府以往的既得財力為基數。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時，在稅法相對統一，稅收征管權力相對集中的背景下，經濟發展水平差異決定著各地方政府的稅基規模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。
第三，注重既得利益導致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線，使政府間財政分配關系始終圍繞財力的切割、財權的集散而展開，較少考慮橫向財政分配關系，沒有完整的橫向財政調節機制，調節地區間不平等和實現公共服務均等化的功能沒有成為體制設計的政策目標。
第四，財力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調節能力。財政包干體制包死了上交中央的數額，導致中央財政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調控能力弱化。同時財政包干體制還對產業政策產生逆向調節，地方政府受利益驅動支持高稅率產業發展，導致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區間產業結構趨同。
三、分稅制財政體制改革
（1）分稅體制的改革目標略提高中央財政收入占全國財政收入的比重成為分稅財政體制改革的首要目標。
實現政府間財政分配關系的規范化是分稅體制改革的另一個重要目標。
通過調節地區間分配格局，促進地區經濟和社會均衡發展，實現基本公共服務水平均等化，實現橫向財政公平是政府的重要施政目標，也是分稅體制的預想目標之一，但這一目標未能實現。
（2）1994年分稅體制改革的主要內容首先是中央與地方政府的收入劃分。結合1994年的稅制改革，中央與地方的收入劃分作了較大調整：將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央稅，或中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。
其次，在政府支出方面，由于政府間事權劃分沒有新的實質性變化，因此，1994年的分稅制財政體制改革，維持原有的中央和地方的支出劃分格局。
第三，建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局，中央對地方凈上劃收入以1993年為基數給予地方政府稅收返還；在此之后，稅收返還在1993年的基數上逐年遞增。
如果1994年以后地方凈上劃收入達不到1993年的基數，則相應扣減稅收返還。
第四，保留原體制的上解與補助辦法，并在1995年建立了過渡期轉移支付制度。
（3）分稅體制改革的成效評價與以往歷次財政體制改革不同，1994年的財政分稅體制改革，是建國以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠的一次。
首先，分稅體制改革使政府間財政分配關系相對規范化。分稅體制改變了原來的財政包干下多種體制形式并存的格局，使得中央和省級政府間的財政分配關系相對規范化。
其次，中央政府財政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯。全國財政收入增長較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財力分配機制。
再次，形成了普遍補助格局，初步建立了過渡期轉移支付辦法，為建立較為規范的橫向財力均衡制度打下了基礎。
中國財政體制的現狀和問題1.政府角色的轉變政府的財政收支反映了政府職能的履行，公開的政府需要透明的財政。
經濟快速發展中，在政府行為和管理觀念轉變的同時，必須建立透明的，高效率的稅收體制，預算制度和財政政策體系。
四、現行財政體制中的支出結構
中國目前預算內支出總量占GDP的比重，仍然低于發達國家在經濟快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是，1980年以來的歷次財政改革，都是針對政府收入的劃分，而政府支出結構沒有實質性的改變。改革后各項政府支出的比重雖然產生了一定的變化，如經濟建設費和國防費比重有所下降，行政事業費和社會文教費比重上升（見表1），但仍只是數量的變化，而沒有發生質的改變。
這種非市場經濟型的政府支出框架，是改革以來追求經濟增長速度，忽視社會公平和環境保護的總體經濟思維方式在財政部門的具體體現。有限的政府應該做什么，更重要的是不應該做什么，仍然是模糊的。整個90年代政府預算內支出的總量規模按當年價格增長了4倍以上，但各項支出仍然處于短缺狀態。原因是政府支出中包括了一些應該由市場做，并且市場也可以做好的事項。在資金有限的情況下，那些應該完全由政府承擔，或主要由政府承擔的責任，反而資金投入不足，被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點公共支出上，存在總量不足、結構不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財政關系中的問題財政分稅體制已經實行了9年，除了當時設計時即已存在的缺陷外，在運行中也不斷產生一些問題，此外還有一些外部環境尚待完善，需要配套改革才能加以解決。
分稅制后遺癥
《決策》：近期，地方投資熱潮再起，輿論對地方債務危機的擔憂隨之升溫，各界對新一輪財稅改革寄予很高期待。
曾康華：新一屆政府目前正在緊鑼密鼓醞釀新一輪財稅改革。十報告針對目前中央和地方財力與事權不相匹配的問題，提出“進一步理順各級政府間財政分配關系”的思路。
1994年以來，由于實行分稅制改革，中央政府的財力得到了適度的集中，中央財政收入占全國財政收入的比例提高到50%左右，當然錢不光是中央財政自己花，同時也轉移支付給了地方花，2012年中央的財政收入達到56132.42億元，而分稅制改革前的1993年僅有957.51億元。
《決策》：但是，這也意味著地方財政的比重越來越小。這讓地方政府苦不堪言，廣東一位官員甚至抱怨，分稅制是“逼良為”。
曾康華：作為階段性的改革，分稅制必然留下諸多的先天不足。首先就是地方財力受到削弱。分稅制實施后政府財力向中央集中，地方財力偏少，而地方政府要履行地方社會經濟發展職能，財力又不夠，怎么辦呢？只有靠借債了，于是產生了大量的地方債務。2011年，審計署35號公告，公布地方政府債務已經超過10萬億元。近幾年人們對地方債的問題關注度很高，主要是因為地方債存在較大的風險。人們擔心地方債一旦失控發生危險，會波及社會的方方面面，甚至引起社會的動蕩。
事實上，地方債務從1979年就開始出現了，1994年分稅制改革之后，更是飛速增長。由于財力向中央集中，地方承擔著當地社會經濟發展的責任，但財力捉襟見肘，又不能通過發行政府債來籌集，由此出現了大量的各種各樣的地方融資平臺。地方融資平臺是由政府獨立出資或政府和社會共同出資，建立了具有獨立法人資格的經濟實體。這些經濟實體以政府資產、信譽作為擔保，向銀行貸款，由此形成了大量的地方債務。
地方債務的出現和快速增長有很復雜的原因和背景，其中最主要的因素是社會經濟發展因素、財政體制因素和政績激勵因素。社會經濟發展因素使地方財源短缺，尋求債務渠道成為必然；財政體制因素導致地方財力不足，地方只有通過債務籌資；而政績激勵因素，給債務籌資起了推波助瀾的作用。
這幾年，地方債務的融資方式發生了一些新變化，那就是地方城投債的出現。通過地方融資平臺出現的債務是“平臺”與銀行之間的債權債務關系，屬于間接融資；而城投債是經濟實體與投資者之間的債務債權關系，屬于直接融資。但這兩種融資方式所形成的債務都是地方政府的或有債務，或有債務不一定形成地方的真正債務，只有或有債務當中真正發生違約的債務才由財政來償還。所以，對于地方債務來講，一是要如何控制總量規模，也就是總量可控；二是盡可能降低債務違約率。
在城鎮化過程中，城鎮土地由政府管理。一方面，經濟、體制等諸多因素造成資金短缺；另一方面土地資源緊缺。而政府擁有出讓土地的使用權，這樣通過競標、拍賣土地的方式，使得地方財政增加了一塊土地出讓金收入，這樣很多地方又出現了過分依賴土地出讓金收入的情況，也就是所謂的“土地財政”。隨著城鎮化的推進，土地資源越來越緊缺，加上其他因素的作用，導致房地產價格不斷上漲，雖然中央這幾年一直打壓房地產價格，但房地產價格一直比較堅挺且不斷上揚，在這樣的背景下，“土地財政”問題仍在各地不同程度的存在。
“營改增”下一步
《決策》：最近，總理主持召開國務院常務會議，將“營改增”稱為推進新一輪財稅改革的重頭戲。
邢麗：“營改增”并不是簡單的以增值稅替代營業稅，改革牽一發而動全身。從決策層面來看，“營改增”是重大的制度創新，是加速財稅體制改革的一個突破口。從學界來看，“營改增”更是中國稅制完善的一個過程，也是一般商品稅一體化路徑的選擇。從老百姓角度看，是“真金白銀”的減稅措施。目前已經進行試點的地區，達到減負550億元，更多地讓企業分享到了改革的紅利。
增值稅要想充分發揮其稅收中性的作用，要求抵扣鏈條的完整。“營改增”的改革試點最初采取部分地區、部分行業的方式，使得抵扣鏈條客觀上存在著不完整的現象，出現了部分行業的部分企業短期稅負上升的現象，隨著試點范圍擴大，這種現象將逐步消失。4月10日，國務院常務會議決定，將在8月1日起在全國推行交通運輸業和部分現代服務業（“1+6”的升級版），并擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業納入“營改增”試點。全行業“營改增”在全國范圍推開，將力爭在“十二五”期間完成。
值得注意的是，“營改增”的后續改革仍然任重而道遠。特別是一些特殊行業的改革具有一定的難度，比如金融保險業、不動產銷售、建筑業等，應該借鑒國外經驗，結合中國國情，穩步推進。
《決策》：增值稅是共享稅，中央地方分成比為75：25。營業稅作為地方主要稅種之一，改為增值稅后，會不會對地方造成沖擊？
曾康華：“營改增”導致地方財政收入缺失了一塊。當然因各地的產業、行業、企業不同而不同。從整體看，改革對有些地區影響會大一些，有些地區影響小一些。如果“營改增”全面推開以后，中央與地方的財政分配關系不調整，又要打壓地方的房地產市場價格，那么，造成地方債務風險和土地財政的壓力一定更大。巧婦難為無米之炊，中央總要給地方飯吃，吃飽飯才能做事。房地產是地方經濟一大支柱，地方還是要把房價推高。“營改增”后必然會涉及財政體制改革，增值稅的中央地方分成比例肯定需要調整。中央如果控制財源和財力過多了，那就不合理了。
邢麗：目前的“營改增”帶來一個重大問題，即作為地方主體稅種的營業稅改成增值稅，讓地方稅群龍無首。因此，“營改增”將涉及到地方稅的重新構建，也涉及到財政體制的改革。
在財政體制改革方面，可以考慮重新劃分中央和地方的收入。增值稅在中央和地方之間的分享比例，應適當調整。
地方稅的構建，應尋找地方主體稅種。選擇什么替代的稅種呢？應構建以房地產稅和資源稅為主的地方稅系。東中部省份可以考慮以房地產稅提供稅收支柱，而資源稅則應成為經濟欠發達但資源富集的西部省份的主要收入來源。
此時無聲勝有聲
《決策》：有學者呼吁，打造地方稅系，房產稅應當先行。房地產稅能夠擔此重任嗎？
邢麗：房地產稅改革肩負眾多使命。老百姓希望房地產稅改革能夠調控房價，調節拉大的收入差距。同時，房地產稅改革也被寄希望扛起地方主體稅種的大旗。
前面已經提到，未來房地產稅將成為地方稅的主體稅種。但房地產稅改革一定要考慮到民生需求，應主要是體現對高端收入者的調節。
曾康華：房產稅一定會擴大試點。“營改增”推開之后，接著必定會推進房產稅擴大試點。房產稅改革不是一個單獨、孤立的問題，還會涉及一系列相關稅制的改革，還有財政體制改革。所以，房產稅一定不能貿然推進太快，應該先試點，一般的原則是選擇經濟比較發達、稅基好的地區試點房產稅，不要在經濟不發達的地方試點房產稅。試點推出以后，如何具體開征房產稅，情況非常復雜，怎么做到稅負公平合理，不引起人們怨聲載道，甚至社會動蕩，是需要注意的一個大問題。因為老百姓是不喜歡稅的，不愿意利益受損。同時，各地社會經濟情況差異太大，目前又大量存在社會不公、貧富分化、等問題，有多處房產的人反對聲比較高，一旦抗稅怎么辦？由于各地情況差異大，就是同一個地方的差異也較大，不同地區的房產業就存在較大差異，怎么把房產稅的標準定得合理，有很大難度，需要謹慎制定實施細則。
《決策》：新一屆政府履新之后，對新一輪財稅改革一直很少表態。這是出于怎樣的考慮？
曾康華：財稅改革千頭萬緒。中央正在密集調研，同時又要“保增長”。物價、房價不是政府完全能調控的，更多要靠市場的力量來調節。房價，放開不行，單靠政府管控，也調控不好，這考驗政府的智慧。中央正在醞釀房產調控的新思路，總的來說是要更多地發揮市場的調節功能。如你所言，新一屆政府對新一輪財稅改革一直惜墨如金。對此，我的理解是“此時無聲勝有聲”。比如，“營改增”之后，房產稅一定會擴大試點。
總理說，改革是最大的紅利。現在，經濟比較低迷，市場相對疲軟。我們國家的經濟還是政府主導型經濟，經濟增長過度依賴政府，各方都在等待政府出臺政策。社會、企業、消費者等都在觀望。這充分說明市場力量有待加強，最需完善。現在什么事情都要領導發話，不發話的事情辦不成。當然，政府也有失誤，政府也會失靈。財政部部長樓繼偉曾說，政府不養懶人，只幫助窮人。他認為，過去財政攤子鋪得太大，是難以為繼的，這預示財政政策在悄然轉型了。
下一步，最急迫的是稅制改革，一定要通盤考慮。完善稅制，重點是地方稅；優化結構，目前中央稅收偏大，地方稅收偏小。省以下政府怎么完善稅制，這個問題一定要解決。
中央和地方財力、事權不匹配，界定不清晰。這是一個動態的過程，不能一成不變，要與時俱進，適時調整，并符合時代的客觀需要。各級政府的職能界定清晰了，接下來就會涉及財力與事權的匹配問題，比如說，基礎教育方面的經費以前主要由地方負擔，現在由中央實施大規模的轉移支付。所以，轉移支付的規模與中央和地方界定事權有密切關系，總的看，中央和地方的事權界定清楚了，財力的分配就好解決，但要解決好這個問題不容易。
