時(shí)間：2023-09-14 17:44:31
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇分稅制財(cái)政體制，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)平均每年以?xún)晌粩?shù)的速度增長(zhǎng)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益不高，加之稅收結(jié)構(gòu)變化滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，全國(guó)人均gdp和人均財(cái)政收支水平均較低， “兩個(gè)比重”逐年下降。隨著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，公共品供求缺口不斷拉大、且顯性化，財(cái)政收入相對(duì)量的下降與政府職能轉(zhuǎn)變滯后及其相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任范圍過(guò)寬的矛盾，使得各級(jí)財(cái)政尤其是中央財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政一直處于“緊運(yùn)行”狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距呈不斷拉大的趨勢(shì)，連續(xù)實(shí)行了十幾年的財(cái)政包干制，又形成了較為明確具體、穩(wěn)定的地方既得利益，加之中央財(cái)力拮據(jù)，中央政府均衡地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的能力較弱、阻力較大。由于長(zhǎng)期計(jì)劃體制下形成的各利益主體之間的不合理、不規(guī)范、不穩(wěn)定的責(zé)權(quán)關(guān)系一時(shí)難以劃分清楚，也制約了財(cái)政體制改革的進(jìn)程和力度。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和法制建設(shè)尚處于起步階段，與之相適應(yīng)，中國(guó)各級(jí)政府的公共財(cái)政職能、作用范圍及作用方式、收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)等也需要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)重新定位，作為中國(guó)政府間公共財(cái)政關(guān)系制度化表現(xiàn)形式的財(cái)政體制改革也應(yīng)從這一實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)。在上述條件下進(jìn)行分稅制改革，不可能一步到位，一勞永逸，只能采取漸進(jìn)式策略，先構(gòu)造起分稅制的基本框架，然后在運(yùn)行中再根據(jù)制約財(cái)政體制的各種因素的變化逐步完善，以降低或“分期攤銷(xiāo)”改革成本，減輕改革對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的震蕩。1994年推出并已運(yùn)行了4年的分稅制改革方案， 以劃分支出、劃分收入、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度為主要內(nèi)容，初步確立了符合中國(guó)國(guó)情的分稅制體制的基本框架，在很大程度上改革了包干體制下多種體制形式并存的不規(guī)范、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的狀況，為理順政府間責(zé)權(quán)關(guān)系邁出了關(guān)鍵一步。
（二）增強(qiáng)了政府財(cái)政籌資功能， 明顯遏制了財(cái)政收入占gdp比重下滑的趨勢(shì)
分稅制主要按稅種明確劃分了中央與地方之間的稅源，并分設(shè)國(guó)稅局和地稅局兩套稅收征管機(jī)構(gòu)，分征分管，硬化了政府間資金上解、下?lián)艿念A(yù)算約束關(guān)系，在劃定的支出責(zé)任、稅源、稅權(quán)范圍內(nèi)，各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)、自收自支、自求平衡的壓力和動(dòng)力明顯增強(qiáng)，提高了地方政府開(kāi)辟財(cái)源及征稅的努力程度，減少了稅源流失，增強(qiáng)了財(cái)政的籌資功能，使財(cái)政收入占gdp的比例大幅下滑的勢(shì)頭得到了遏制， 扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入長(zhǎng)期低于gdp增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的被動(dòng)局面。
（三）建立了保證中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)力初次分配制衡機(jī)制，增強(qiáng)了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能力
在政府間財(cái)源初次分配環(huán)節(jié)，按照中央財(cái)政主導(dǎo)地位原則和效率原則，把維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的大宗、穩(wěn)定、稅源充沛的稅種劃為中央稅或中央與地方共享稅，并分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，徹底打破了包干體制下中央與地方在稅收征管上的“委托”關(guān)系。按照方案設(shè)計(jì)，在中央收入與地方收入同步增長(zhǎng)的情況下，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重將按照年遞增0.8—0.9個(gè)百分點(diǎn)的速度提高。原設(shè)計(jì)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為60％左右，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重約為40％，轉(zhuǎn)移支付量約為20％。實(shí)際執(zhí)行結(jié)果是，1994年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為55.7％，1995年為52.2％，1996年為49.5％，高于改革前的1993年25—27個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明在全國(guó)財(cái)力分配格局中，中央直接控制的部分明顯增大。中央財(cái)政的主導(dǎo)地位還可通過(guò)各省區(qū)對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度（中央對(duì)各省區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助額占各省區(qū)地方財(cái)政支出額的比例）反映出來(lái)，分稅制前的1993年，有17個(gè)省區(qū)需要中央財(cái)政補(bǔ)助，而分稅制后則有24個(gè)省區(qū)需要中央財(cái)政補(bǔ)助或財(cái)政轉(zhuǎn)移，即使是沿海比較發(fā)達(dá)的省區(qū)，也都由中央依賴(lài)地方型變?yōu)榈胤揭蕾?lài)中央型，如山東對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度為38.4％，廣東為28.3％。最為明顯的是上海，分稅制前中央對(duì)上海的財(cái)政依賴(lài)度為87.5％，分稅制后中央財(cái)政不僅不依靠上海，反過(guò)來(lái)上海對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度為10.9％。
（四）調(diào)動(dòng)了地方政府培養(yǎng)和開(kāi)辟財(cái)源、增加收入的積極性，增強(qiáng)了地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的自我組織、自我發(fā)展能力
分稅制改革是按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的漸進(jìn)式原則推行的，原屬地方支柱財(cái)源的“兩稅”劃作中央收入或共享收入后，采取了稅收返還的形式，確保地方既得利益不受影響。具體操作辦法是，以1993年為基數(shù)，按實(shí)施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額，確定中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)。因此，1993年地方財(cái)政收入出現(xiàn)了超常增長(zhǎng)。當(dāng)年財(cái)政收入增長(zhǎng)率大都在30％以上， 超過(guò)40 ％的有13 個(gè)省區(qū)， 最高的青海省1993比1992年增長(zhǎng)163.8％。在1993年超常規(guī)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上， 1994 、 1995、1996年分別比上年增長(zhǎng)23.8％、20.9％、25.5％。這說(shuō)明，分稅制極大地調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府開(kāi)辟財(cái)源、嚴(yán)格征管、組織收入的積極性，把一些應(yīng)收未收的財(cái)源潛力挖掘出來(lái)了。對(duì)零星分散的地方小稅也給予重視，如個(gè)人所得稅，1995年入庫(kù)稅款達(dá)131.39億元，比上年增長(zhǎng)了80.8％；農(nóng)牧業(yè)稅1996年達(dá)369.5億元，比1993年的125.7億元，增長(zhǎng)了194％。同時(shí)，各地對(duì)企業(yè)欠稅也進(jìn)行了認(rèn)真清理， 遏制了欠稅逐年攀升的勢(shì)頭，促進(jìn)了公平稅負(fù)、平等納稅的財(cái)稅環(huán)境的形成。
（五）在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整、政府經(jīng)濟(jì)行為合理化和“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”方面起了積極作用
分稅制把來(lái)自工業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)稅的全部和增值稅的大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品的傾向，對(duì)過(guò)去難以解決的爭(zhēng)上小酒廠、小煙廠、小棉紡廠等重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，起到了一定的控制作用。同時(shí)，分稅制把同農(nóng)業(yè)有關(guān)的稅種和來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃歸地方，有力地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加大了對(duì)第一、三產(chǎn)業(yè)的資金投入。如廣西壯族自治區(qū)，分稅制后全區(qū)把特色農(nóng)業(yè)財(cái)源開(kāi)發(fā)擺在首位，與1990年相比，1995年全區(qū)農(nóng)業(yè)稅收增長(zhǎng)了2 .79倍，占地方財(cái)政收入的比重提高了2.33個(gè)百分點(diǎn)。山東省1996 年直接來(lái)自農(nóng)業(yè)的財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重，比1993年提高了3 個(gè)百分點(diǎn)，來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政收入提高了12個(gè)百分點(diǎn)。從全國(guó)的情況看，實(shí)行分稅制后，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和投資行為已發(fā)生了一些積極變化，各地普遍根據(jù)分稅制后的財(cái)源結(jié)構(gòu)和本地實(shí)際情況，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，政府投資的方向有逐漸向農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和地方的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。“圍繞財(cái)源抓經(jīng)濟(jì)，圍繞效益抓財(cái)源”已成為各級(jí)地方政府的共識(shí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)向依靠科技進(jìn)步、低投入、高效益的方向轉(zhuǎn)變。
（六）促進(jìn)了國(guó)企分配關(guān)系的規(guī)范化，有助于推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立
現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)財(cái)稅體制的基本要求是稅負(fù)公平、照章征稅、平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。在多種形式的財(cái)政包干體制下，稅權(quán)尤其是減稅免稅權(quán)相對(duì)分散，地區(qū)間為爭(zhēng)奪項(xiàng)目、資金、技術(shù)、人才等而展開(kāi)的不合理的稅收競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，扭曲了要素的相對(duì)價(jià)格以及政府與企業(yè)、中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系，弱化了企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算約束。分稅制后，作為稅收收入主體部分的流轉(zhuǎn)稅，其大頭上劃中央，中央稅由國(guó)稅局征管，稅權(quán)相對(duì)集中，這就杜絕了地方政府減免中央稅和共享稅的可能，而地方稅又與地方財(cái)政收支平衡掛鉤很緊，多收多支，少收只能少支，不得留有赤字，各地自定的若干稅收優(yōu)惠政策失去了存在的基礎(chǔ)，不少已自生自滅，各地政府長(zhǎng)期靠不適當(dāng)?shù)馗?jìng)相降低稅負(fù)、減免稅來(lái)吸引資金、項(xiàng)目和扶持企業(yè)發(fā)展的做法已經(jīng)得到有效遏制。政府分配關(guān)系已開(kāi)始步入企業(yè)照章納稅（消費(fèi)稅的全部和增值稅的75％歸中央，企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系分別上繳中央財(cái)政和地方財(cái)政）、稅后利潤(rùn)按出資者比例分配、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的軌道。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持轉(zhuǎn)向主要依靠調(diào)整國(guó)有投資方向和投資收益分享比例來(lái)實(shí)現(xiàn)。總之，分稅制淡化了政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，規(guī)范了政府分配行為，不僅進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系，而且公平了各類(lèi)企業(yè)的稅負(fù)，凈化了企業(yè)的財(cái)政稅收分配環(huán)境，促進(jìn)了企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立起了積極的推動(dòng)作用。
（七）在一定程度上促進(jìn)了財(cái)政資金供給范圍的合理調(diào)整和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政原理進(jìn)行的分稅制制度創(chuàng)新，相對(duì)于財(cái)政包干制而言，從目標(biāo)方向上明確了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位及行為方式，初步廓清了政府與微觀經(jīng)濟(jì)單位之間以及政府內(nèi)部上下級(jí)之間的責(zé)權(quán)利邊界，企業(yè)照章納稅、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；同時(shí)稅種、稅源按體制劃定的標(biāo)準(zhǔn)分屬中央政府或地方政府，各級(jí)財(cái)政預(yù)算的財(cái)力來(lái)源、規(guī)模約束明顯增強(qiáng)，自收自支、自求平衡的責(zé)任明顯加重，在財(cái)力硬約束下，促使各級(jí)政府尤其是財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)較弱的地方政府的財(cái)政支出范圍和重點(diǎn)向剛性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品領(lǐng)域集中，在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和財(cái)政資源配置效率效益的提高，有效地促進(jìn)了政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為的轉(zhuǎn)變。從宏觀上看，分稅制的上述基本導(dǎo)向都是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求相適應(yīng)的，政策效果已經(jīng)并將繼續(xù)顯現(xiàn)出來(lái)。
（八）在整合政府財(cái)力分配渠道，規(guī)范政府分配行為，強(qiáng)化稅外財(cái)政收入的籌集、分配使用和監(jiān)管，促進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性等方面起了積極作用
分稅制后，納稅人（繳費(fèi)人）要求政府分配行為的規(guī)范性、合理性，社會(huì)各界包括各級(jí)政府要求預(yù)算分配的完整性和統(tǒng)一性的呼聲越來(lái)越高，當(dāng)自己的家，理自己的財(cái)?shù)闹黧w地位比任何時(shí)期都更為明確。適應(yīng)分稅制后公共財(cái)政發(fā)展的客觀要求，國(guó)務(wù)院于1996年7 月作出了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，重新界定了預(yù)算外資金的性質(zhì)和范圍，將地方財(cái)政部門(mén)按國(guó)家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加，從1996年起納入到地方財(cái)政預(yù)算，作為地方財(cái)政的固定收入，不再作為預(yù)算外資金管理；將養(yǎng)路費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（收費(fèi)）收入納入財(cái)政預(yù)算管理；將各部門(mén)、各單位的預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實(shí)行分類(lèi)管理，各部門(mén)、各單位要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)，對(duì)預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。這就打破了長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算外資金的所有權(quán)、管理權(quán)不變的界限，還所有權(quán)于國(guó)家，還監(jiān)管權(quán)于政府財(cái)政，同時(shí)采取措施治理制度外“三亂”，促進(jìn)了公共財(cái)政的完整、統(tǒng)一、規(guī)范。
（九）縮小了各省區(qū)人均地方財(cái)政收入差距，財(cái)政體制的均衡功能有所增強(qiáng)
分稅制是國(guó)家的地區(qū)發(fā)展政策體系的有機(jī)構(gòu)成部分，它對(duì)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的均衡作用主要體現(xiàn)在：（1 ）人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差距縮小。1993年，中國(guó)各省區(qū)人均地方財(cái)政收入相對(duì)差異系數(shù)為87.4％，1994年下降為80.3％。1993年人均地方財(cái)政收入最高地區(qū)與最低地區(qū)之比為14.4倍，1996年為14.2倍。這表明實(shí)行分稅制后中央集中的財(cái)力相對(duì)增多，使得各地區(qū)人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差距縮小。但目前各省區(qū)之間的人均地方財(cái)政收入總體相對(duì)差異系數(shù)仍然很大，尤其是最富與最窮的省區(qū)地方人均財(cái)政收入相對(duì)差距和絕對(duì)差距相當(dāng)懸殊，還有待進(jìn)一步縮小；（2 ）高收入地區(qū)財(cái)政收入能力指數(shù)（指不同省區(qū)人均財(cái)政收入相當(dāng)于全國(guó)人均財(cái)政收入水平的比值）下降幅度較大，如上海由1993年的416.5％下降為1996年的350.0％，天津由187.8 ％下降為148.0％，遼寧由122.8％下降為91.0％，廣東由122.2 ％下降為122 .0％。這說(shuō)明，與包干制比較分稅制對(duì)高收入地區(qū)的收入調(diào)節(jié)功能有所增強(qiáng)。當(dāng)然，財(cái)政收入能力指數(shù)在地區(qū)間的差距仍然較大，低收入地區(qū)這一指數(shù)仍處于十分低下的水平，如最低的貴州1994 年為20. 8 ％， 1996年上升為25％；（3）實(shí)行分稅制后， 轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距方面的功能有所增強(qiáng)。
“其實(shí)，我們也想搞分稅制，”黃驊市官莊鄉(xiāng)財(cái)政所所長(zhǎng)左志軍接受采訪時(shí)有些“尷尬”，“但我們底子太薄了”，官莊鄉(xiāng)是在黃驊市10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里唯一一個(gè)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”財(cái)政體制。
左志軍所說(shuō)的“分稅制”，實(shí)際指的是河北省縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的一種模式：即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支實(shí)行分級(jí)管理、支出定責(zé)、收入分享、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。其適用范圍為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集度較高，財(cái)政收入高于500萬(wàn)元、自有財(cái)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
而官莊鄉(xiāng)所實(shí)施的“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”，則是河北省縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的另一種模式，基本內(nèi)容為收支統(tǒng)管、核定收支、超收獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)支留用。其適用范圍為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集度低，財(cái)政收入低于500萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
真變化
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日子比以前好過(guò)多了”，談到縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)的變化，黃驊市財(cái)政局局長(zhǎng)劉家偉欣然道來(lái)，“以前財(cái)力全部集中在縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)就是保運(yùn)轉(zhuǎn)，完成包干上交任務(wù)。三提五統(tǒng)，‘?dāng)俊Z，學(xué)習(xí)班。老百姓怨聲載道，干部也是憋著氣干活。現(xiàn)在不一樣了，實(shí)行分稅制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了可支配的財(cái)力，除了保證政府開(kāi)支外，還可以拿錢(qián)來(lái)搞建設(shè)。干部工作積極性空前高漲。經(jīng)常開(kāi)會(huì)，討論的內(nèi)容就是怎么把錢(qián)發(fā)到老百姓手中。”
黃驊市屬縣級(jí)市，下轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，9個(gè)實(shí)行分稅制的財(cái)政體制。去年黃驊市財(cái)政收入為11.45億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)貢獻(xiàn)的財(cái)力就占了半壁江山。
“我們是分稅制改革的受益者”，舊城鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)劉朝暉向記者介紹，該鎮(zhèn)去年財(cái)政收入超5000萬(wàn)元，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名位列三甲。“改革激發(fā)了我們的積極性，每年的財(cái)政收入都在上新臺(tái)階。我們現(xiàn)在就是做好兩件事，一是發(fā)好錢(qián)，該發(fā)下去的錢(qián)及時(shí)到位；二是發(fā)展財(cái)源，為企業(yè)服好務(wù)，爭(zhēng)取讓更多的企業(yè)進(jìn)駐舊城”。去年，該鎮(zhèn)重點(diǎn)扶持的金海五金廠上繳利稅2000多萬(wàn)元，成了舊城鎮(zhèn)利稅上繳狀元。
官莊鄉(xiāng)因自身財(cái)力不足，實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)的財(cái)政政策，去年市財(cái)政對(duì)其轉(zhuǎn)移支付600多萬(wàn)元，保證了鄉(xiāng)各部門(mén)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
“從2008年開(kāi)始，我們對(duì)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算，保證其工資、社保、醫(yī)保等法定支出。對(duì)實(shí)行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們將滄州返還下來(lái)的5個(gè)點(diǎn)直接返給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)于他們超過(guò)15個(gè)百分點(diǎn)以上的，也全部返給他們”。劉家偉說(shuō)，從全省來(lái)看，黃驊市的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制搞得比較早，從2006年就開(kāi)始了。幾年來(lái)，改革讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有能力培育城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。帶來(lái)的改變顯而易見(jiàn)：全市基本上沒(méi)有國(guó)企，都是民營(yíng)企業(yè)，并且全部集中在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
“2006年剛開(kāi)始搞的時(shí)候，有的干部還有些疑慮，到了唐山遵化市考察后，才堅(jiān)定信心”，劉家偉說(shuō)，遵化市當(dāng)年的財(cái)政收入是6億，比黃驊僅多2億，現(xiàn)在已經(jīng)超過(guò)30億，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的成功實(shí)踐者。
革舊弊
據(jù)了解，改革前，包括黃驊在內(nèi)的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制關(guān)系比較復(fù)雜，體制形式多樣。多數(shù)地區(qū)長(zhǎng)時(shí)間延續(xù)實(shí)行各種形式的財(cái)政包干制，或?qū)嵭袆澐侄惙N、核定收支、分級(jí)包干，或?qū)嵭泻硕ㄊ罩А⒖傤~包干。少數(shù)地方實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支或分稅制財(cái)政體制，但是具體操作不規(guī)范，其中包干成份較重。
河北省財(cái)政廳在改革之前，進(jìn)行調(diào)研，梳理出縣鄉(xiāng)財(cái)政體制一系列缺陷：規(guī)范性較差，有的收入劃分隨意性大，而且導(dǎo)向機(jī)制錯(cuò)亂；穩(wěn)定性較差，多數(shù)地方收支基數(shù)一年一定，變動(dòng)頻繁；鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政保障職能較差，縣級(jí)集中鄉(xiāng)級(jí)收入過(guò)多；影響縣域經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間相互封鎖，生產(chǎn)要素難以流動(dòng)。
總之，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘”是全國(guó)普遍現(xiàn)象。
2005年，河北毅然加大力度推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革。
現(xiàn)在，對(duì)于黃驊市官莊鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，再也不用“哭爹喊娘”了。統(tǒng)收統(tǒng)支，終于可以讓鄉(xiāng)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)了。
但左志軍并不滿(mǎn)足。搞統(tǒng)收統(tǒng)支也并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)事可做。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資不拖欠了，各種津補(bǔ)貼發(fā)放到位了，統(tǒng)收統(tǒng)支讓我們擔(dān)子輕了，這是事實(shí)，但我們也想做事啊”，左志軍向記者扳起了手指頭，“修路、打井、清淤、道路平整，都要錢(qián)啊”。
他內(nèi)心里其實(shí)一直藏著一個(gè)期望，那就是官莊鄉(xiāng)也能實(shí)現(xiàn)“分稅制”模式。
左志軍告訴記者，該鄉(xiāng)正在積極將山東壽光的一個(gè)農(nóng)業(yè)大棚項(xiàng)目引到官莊，以改變?cè)撪l(xiāng)農(nóng)業(yè)種植品種單一，農(nóng)田單位產(chǎn)出值低的現(xiàn)狀。“等經(jīng)濟(jì)好了，我們也要申請(qǐng)搞分稅制”。
因?yàn)榻y(tǒng)收統(tǒng)支，官莊鄉(xiāng)實(shí)際上已成為市財(cái)政局的一個(gè)預(yù)算單位，要搞發(fā)展，得自己想辦法。“目前，我們也在四方‘拉贊助’，比如，位于我們鄉(xiāng)的的一家油田每年就會(huì)支持我們幾十萬(wàn)元搞建設(shè)”。
深思考
改革如何完善？
劉家偉認(rèn)為，現(xiàn)在的財(cái)政和稅務(wù)不同步，一個(gè)稅務(wù)分局管好幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樨?cái)政和稅務(wù)信息不聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下了多少任務(wù)，收了多少錢(qián)，財(cái)政不知。這樣對(duì)預(yù)算編制及返還資金的具體分配額，就拿捏不準(zhǔn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時(shí)會(huì)有一些異議。如果把這個(gè)細(xì)節(jié)處理好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制改革便會(huì)更有效率。
記者注意到，河北此項(xiàng)改革，實(shí)際掌握主導(dǎo)權(quán)的為縣政府和財(cái)政局，也就是說(shuō)，具體改革方案科學(xué)與否很大程度上取決于該縣執(zhí)政理財(cái)者的個(gè)人意愿和業(yè)務(wù)水平了。
左志軍和劉朝暉都承認(rèn)，如果不是劉家偉局長(zhǎng)將縣鄉(xiāng)一碗水端平，照顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)的利益，黃驊的改革不可能有這么大的效果。而劉家偉以前就在現(xiàn)在唯一一個(gè)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)”模式的官莊鄉(xiāng)工作過(guò)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難有著直接體驗(yàn)。
與縣鄉(xiāng)財(cái)政體制實(shí)行原理不同的兩件體制模式相反，河北省省與設(shè)區(qū)市和直管縣，設(shè)區(qū)市與所屬縣（區(qū)）之間的財(cái)政體制全部實(shí)行比較規(guī)范的分稅制，體現(xiàn)了因?qū)蛹?jí)制度的原則。
提到縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革存在的問(wèn)題，劉家偉說(shuō)，“如果能同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制加以改進(jìn)的話，就更完善了”，劉家偉認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)無(wú)限責(zé)任公司，無(wú)限責(zé)任，有限權(quán)力，什么事都要干，所有的責(zé)任都?jí)涸卩l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)身上。
但改革太難了。所以，1994年的全國(guó)分稅制改革成就了一座高峰，也客觀留下了一道鴻溝。
一、我國(guó)財(cái)政體制改革的基本回顧
綜觀我國(guó)近十年來(lái)的財(cái)政體制改革脈絡(luò),大致可以分為兩個(gè)階段的改革進(jìn)程:第一階段是1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革,其目的是構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系;第二階段是1998年開(kāi)始推行的財(cái)政支出管理改革,其目的是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),逐步建立公共財(cái)政體制框架。這兩個(gè)階段的改革都獲得了很大成功,取得了積極成效。
(一)分稅制財(cái)政體制改革的成效分析
1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革,其主要任務(wù)有兩個(gè):一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)和簡(jiǎn)化稅制的原則,改革工商稅收制度;二是把地方財(cái)政包干制改革為能夠調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的分稅制,建立中央和地方兩個(gè)稅收體系。
在中央和地方實(shí)行分稅制的財(cái)政體制,首先要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的稅收制度。改革之前,我國(guó)的稅收制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,稅種較多、稅率難定、重復(fù)征稅、隨意減免等問(wèn)題十分突出,已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。1994年的分稅制改革,首先是簡(jiǎn)化稅種,從過(guò)去的三十多個(gè)簡(jiǎn)化到18個(gè)稅種;其次是改產(chǎn)品稅為增值稅。產(chǎn)品稅是按一個(gè)個(gè)產(chǎn)品大類(lèi)來(lái)征稅的,其缺陷是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新產(chǎn)品層出不窮,確定產(chǎn)品的稅種和稅率十分困難,并且有產(chǎn)品就要征稅,無(wú)法解決重復(fù)征稅的問(wèn)題。增值稅適用于所有的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié),稅種單一,稅率簡(jiǎn)單,且前一道產(chǎn)品所開(kāi)的增值稅發(fā)票,到后一道產(chǎn)品出售時(shí),可以憑發(fā)票扣除以前交的稅款,有效解決了重復(fù)征稅問(wèn)題。工商稅制改革后,我國(guó)形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主的復(fù)合稅制,基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
工商稅制確立后,我國(guó)按稅種確立了中央和地方的收入體系。基本內(nèi)容是關(guān)稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅歸中央;營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、農(nóng)業(yè)稅等歸地方;增值稅實(shí)行中央和地方分享,分享比例是中央得75%,地方得25%。整個(gè)分稅制改革,采取漸進(jìn)的辦法,即以1993年為基數(shù),基數(shù)內(nèi)的收入全額返還地方。同時(shí),增值稅和消費(fèi)稅實(shí)行增量三七分成,即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%,中央對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%。2001年又實(shí)施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對(duì)2002年的所得稅增量,中央和地方各分享50%;對(duì)2003年的增量,中央分享60%,地方分享40%。自此,我國(guó)建立了中央和地方的分稅制財(cái)政體制。
經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn),我國(guó)1994年開(kāi)始的分稅制財(cái)政體制改革取得了很大成績(jī)。一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系,建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。這一改革的成功實(shí)施,結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以減稅讓利和財(cái)政退讓為主要特征的財(cái)政支持改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式,逐步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年,我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重,從31.2%一路下降到11.2%,財(cái)政不斷積弱,各級(jí)財(cái)政都不同程度地出現(xiàn)了明顯的或者隱形的赤字,財(cái)政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。改革后,1994年至2001年我國(guó)財(cái)政收入增加了2.14倍,年均增長(zhǎng)17.8%,財(cái)政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)和財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng),為我國(guó)1998年開(kāi)始實(shí)施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長(zhǎng)的雙贏的財(cái)政體制,調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。從1994年到2001年,中央財(cái)政收入從2906億元增加到8583億元,增加了1.95倍,地方財(cái)政收入從2312億元增加到7803億元,增加了2.37倍。同時(shí),中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重,也從1994年以前的最高38%左右提高到近年來(lái)的50%左右,增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。
近年來(lái),根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要,我國(guó)對(duì)稅制和分稅制財(cái)政體制又進(jìn)行了一些改革。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革。改革的主要內(nèi)容是:三取消、兩調(diào)整、一改革,即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)等向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資;取消屠宰稅;取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工;調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策;調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革村提留征收使用辦法。先期試點(diǎn)的地方改革表明,這項(xiàng)改革規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),農(nóng)民人均減負(fù)率一般在30%左右,農(nóng)村“三亂”問(wèn)題得到有效遏制,對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。二是進(jìn)一步調(diào)整稅制。如對(duì)存款利息所得征收個(gè)人所得稅,減半或暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅,連續(xù)多次調(diào)整出口退稅率,使我國(guó)出口貨物的平均退稅率由原來(lái)的8%左右提高到15%左右,等等。稅收制度的調(diào)整和完善,進(jìn)一步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。
(二)公共財(cái)政體制建設(shè)的進(jìn)展分析
1998年以后,財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政支出體制,目標(biāo)是逐步建立公共財(cái)政體制框架。在推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)方面,主要進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的改革:一是推行部門(mén)預(yù)算;二是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付;三是推進(jìn)政府采購(gòu)改革;四是實(shí)行“收支兩條線”管理。
實(shí)行部門(mén)預(yù)算,增強(qiáng)了預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性,部門(mén)的各種財(cái)政性資金(包括預(yù)算內(nèi)外資金)全部在一本預(yù)算中編制,所有收支項(xiàng)目都在預(yù)算中反映出來(lái)。部門(mén)預(yù)算經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)后,對(duì)該部門(mén)的收支項(xiàng)目安排就具有法律效力,從預(yù)算執(zhí)行到資金使用的全過(guò)程都必須接受法律監(jiān)督。從2000年開(kāi)始,我國(guó)中央和省兩級(jí)逐步推行了部門(mén)預(yù)算,有些市、縣也開(kāi)始編制部門(mén)預(yù)算。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付,是將所有的財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù),所有的財(cái)政支出由國(guó)庫(kù)直接支付,取消各部門(mén)和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶(hù)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后,財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)各部門(mén)和單位的收支活動(dòng)的全程監(jiān)督。2002年,中央在38個(gè)部門(mén)實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付的試點(diǎn),許多地方也積極進(jìn)行了改革探索。與此同時(shí),編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)行政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付制度,支持了部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理制度的改革。
實(shí)行政府集中采購(gòu),克服了過(guò)去分散采購(gòu)的許多弊端,如采購(gòu)資金的分配和使用脫節(jié),無(wú)法有效進(jìn)行監(jiān)督;采購(gòu)效益不高,采購(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)往往價(jià)高質(zhì)次;采購(gòu)過(guò)程不透明、不公開(kāi),容易滋生腐敗,等等。1999年實(shí)行政府集中采購(gòu)以來(lái),采購(gòu)規(guī)模快速增長(zhǎng),當(dāng)年采購(gòu)規(guī)模約130億元,2002年已突破1000億元,每年政府采購(gòu)的資金節(jié)約率都在11%左右。2002年,人大審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》,標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)工作步入法制化軌道。
實(shí)行“收支兩條線”管理,從收入方面,防止了部門(mén)和單位亂收、濫罰及坐收坐支;從支出方面,執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤,有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。近年來(lái),這項(xiàng)改革不斷向前推進(jìn),中央和地方普遍加大了改革力度。
與此同時(shí),按照建立公共財(cái)政的要求,我國(guó)各級(jí)財(cái)政逐步減少了在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的支出,加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿(mǎn)足社會(huì)公共需要方面的重點(diǎn)支出,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步向公共支出轉(zhuǎn)變。總之,經(jīng)過(guò)近五年的財(cái)政支出管理改革,優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu),增加了財(cái)政支出管理的科學(xué)性,初步建立了公共財(cái)政的基本框架。
二、今后我國(guó)財(cái)政改革的側(cè)重點(diǎn)和趨勢(shì)分析
過(guò)去的財(cái)政改革取得了很大成績(jī),有力地支持了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展,但由于改革的漸進(jìn)性,新的財(cái)政制度、機(jī)制、管理等方面不可避免地會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不規(guī)范等問(wèn)題。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì),今后必須在以下方面繼續(xù)深化財(cái)政改革:
(一)按照建立公共財(cái)政的要求,繼續(xù)深化財(cái)政預(yù)算管理改革
經(jīng)過(guò)1998年以來(lái)的財(cái)政支出體制改革,我國(guó)雖建立了公共財(cái)政的基本框架,但離建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體制仍有較大距離。公共財(cái)政體制的主要內(nèi)容,可以分為三個(gè)層次進(jìn)行考察和分析:一是財(cái)政的主要職能和基本定位。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的,其主要職能是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要,彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。財(cái)政收入主要來(lái)源于對(duì)全體公民一視同仁的規(guī)范的稅收。二是財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。也就是財(cái)政收入的組織機(jī)制和財(cái)政支出的安排機(jī)制,目前的運(yùn)行機(jī)制主要是財(cái)政的預(yù)算管理。三是科學(xué)的方法和有效的監(jiān)督。如預(yù)算的科學(xué)編制方法、稅收征管的方法和手段、國(guó)庫(kù)集中支付、政府集中采購(gòu)等。在這三個(gè)層次中,預(yù)算管理是核心。首先,財(cái)政的職能要通過(guò)預(yù)算的安排體現(xiàn)出來(lái),即通過(guò)預(yù)算得以實(shí)現(xiàn);其次,科學(xué)、細(xì)化、規(guī)范的預(yù)算管理,是國(guó)庫(kù)集中支付和政府集中采購(gòu)正常運(yùn)行的基礎(chǔ);再次,預(yù)算是財(cái)政監(jiān)督的依據(jù),具有法律效力。如果預(yù)算不規(guī)范,不僅財(cái)政部門(mén)很難進(jìn)行全程監(jiān)督,也不可能形成社會(huì)其他有效監(jiān)督機(jī)制。因此,建立公共財(cái)政體制,必須要不斷深化預(yù)算管理改革。我國(guó)在部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府集中采購(gòu)等方面已進(jìn)行了有效的探索和改革,初步建立了公共財(cái)政的基本框架,這使我國(guó)建立公共財(cái)政體制的改革進(jìn)入了核心和攻堅(jiān)的階段,即深化預(yù)算改革階段。
[關(guān)鍵詞] 新企業(yè)所得稅法 分稅制 事權(quán)與財(cái)權(quán)
一、我國(guó)分稅制改革與地方稅制建設(shè)的意義
分稅制管理體制的基本內(nèi)容之一是劃分中央與地方財(cái)政收支范圍，將稅收收入按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅 。1994年的分稅制財(cái)政體制將營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、個(gè)人所得稅等19個(gè)稅種規(guī)定為地方固定收入。通過(guò)對(duì)中央與地方的財(cái)政收入進(jìn)行劃分，以達(dá)到確定中央和地方的權(quán)益范疇，構(gòu)建制度化、規(guī)范化的中央與地方關(guān)系。隨著改革的深入，可以看出1994年的分稅制改革很大程度上帶有改革的過(guò)渡性。其保留了原包干體制遺留下來(lái)的財(cái)力分配的不合理因素，沒(méi)有涉及中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付制度和地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。而且在規(guī)定為地方固定收入的稅種中有的已經(jīng)取消或幾近取消，如農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅等，有的則是千呼萬(wàn)喚卻仍未開(kāi)征，如遺產(chǎn)稅等，還有的內(nèi)外兩套制度，這些都對(duì)地方的財(cái)政收入和財(cái)政政策的實(shí)施有不良影響。
建立和完善我國(guó)的地方稅制對(duì)于完善我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和優(yōu)化政府職能有著重大的意義。首先，作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)的管理體制。分稅制的實(shí)施與地方稅制的建設(shè)能夠在全國(guó)統(tǒng)一的宏觀調(diào)控下，根據(jù)不同地區(qū)具體情況對(duì)地區(qū)市場(chǎng)進(jìn)行更加有效的調(diào)控，充分發(fā)揮了市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。其次，優(yōu)化政府職能。地方稅制之所以能夠產(chǎn)生，中央政府與地方政府劃分權(quán)是一個(gè)重要條件，分稅制的實(shí)施和地方稅制的建設(shè)能夠有力的實(shí)現(xiàn)中央與地方政府的分權(quán)。最后，完善我國(guó)的建設(shè)。我國(guó)憲法中規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，由此可見(jiàn)建立完善的地方稅收體系是依照憲法精神，實(shí)踐憲法原則的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
二、新企業(yè)所得稅法的實(shí)施對(duì)分稅制改革的影響
長(zhǎng)久以來(lái)內(nèi)外兩套所得稅制、不健全的轉(zhuǎn)移支付制度以及事權(quán)與財(cái)權(quán)的相對(duì)脫節(jié)等問(wèn)題，一直是地方稅制建設(shè)與完善的痼疾，這對(duì)我國(guó)的財(cái)政建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都產(chǎn)生了一些不良的影響。新的企業(yè)所得稅法將從前的內(nèi)外兩套所得稅制度合而為一，成為為地方稅制的完善和分稅制改革的重要一環(huán)。新的企業(yè)所得稅法的實(shí)施的重大意義在于：
1.堅(jiān)持和維護(hù)稅收公平原則
內(nèi)外兩套不同的稅制和征管體制本身便不符合稅收公平的原則，但是在特定的歷史時(shí)期為了更好的引進(jìn)外資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)才實(shí)行了“雙軌制”。確實(shí)緩解了我國(guó)改革開(kāi)放初期資金緊張，并引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)較大發(fā)展。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“雙軌制”的征收體制已經(jīng)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政造成了較大的影響。不僅降低了我國(guó)地方創(chuàng)辦企業(yè)的積極性，而且由于稅率的不同，地方企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力有明顯的減弱。新的企業(yè)所得稅法將兩套體制合而為一便解決了上述問(wèn)題，可以說(shuō)新的企業(yè)所得稅法對(duì)于維護(hù)稅收公平原則和規(guī)范地方征稅體制有著重要的意義。
2.增加地方收入
從新的企業(yè)所得稅法中不難看出，雖然合并后的企業(yè)所得稅稅率有所降低，在短期內(nèi)將會(huì)對(duì)外資的注入和地方財(cái)政收入造成一定的影響。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)上講，隨著我國(guó)加入WTO，外資企業(yè)的限制將會(huì)越來(lái)越少，而且內(nèi)外合一將對(duì)我國(guó)本國(guó)的企業(yè)將是一股較大的推動(dòng)力，降低稅率減輕了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，地方的創(chuàng)業(yè)熱情將會(huì)有較大的提高，本國(guó)企業(yè)數(shù)量和競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)明顯增加。
3.節(jié)約地方征稅成本提高效率
兩稅合一之后，稅收的征收將有所簡(jiǎn)化，這將有利于地方政府節(jié)約稅收成本，提高征稅效率。由于新的企業(yè)所得稅的實(shí)施，原有的企業(yè)所得稅的相關(guān)規(guī)定將會(huì)失去效力，由于對(duì)從前的法律規(guī)章進(jìn)行了一次清理，企業(yè)在繳納所得稅過(guò)程中所要適用的法規(guī)將大幅度減少，原有的矛盾和沖突的規(guī)定將得到修正而且法律的透明度和可操作性也得到提高。
三、我國(guó)分稅制改革與完善仍需解決的問(wèn)題
1.收入劃分不夠規(guī)范
收入劃分的問(wèn)題主要源自于缺少系統(tǒng)的立法，而僅有的規(guī)定也只是按照各級(jí)政府職能，以稅種來(lái)劃分中央政府與地方政府的財(cái)政和收入。由于各級(jí)政府在行政體制中有隸屬關(guān)系，政府的上下級(jí)之間有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而上下級(jí)的財(cái)政是相互獨(dú)立的，由于制度和法律系統(tǒng)的不完善，使得上級(jí)政府很容易將責(zé)任往下級(jí)政府壓，把資金盡量往本級(jí)政府調(diào) 。上級(jí)政府往往將好的稅源和穩(wěn)定可靠的稅種的征收權(quán)控制在自己權(quán)力范圍內(nèi)，而縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府在大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源后，穩(wěn)定、成熟的稅源卻在不斷的流失，從而造成了省以下的各級(jí)政府財(cái)政困難的局面，致使各地方政府舉借外債、寅吃卯糧現(xiàn)象非常普遍。
2.稅種設(shè)置的制約
地方稅稅種的設(shè)置的科學(xué)性亟待改進(jìn)。一些稅種的依賴(lài)性太強(qiáng)，比如城市建設(shè)維護(hù)稅和教育費(fèi)附加的征收極不穩(wěn)定，這主要是其計(jì)稅依據(jù)是“增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅”的納稅額。“三稅”中任何一種稅的政策發(fā)生變化，都會(huì)引起其相應(yīng)變化，造成地方收入不穩(wěn)定。還有在一些稅種遲遲未能開(kāi)征的同時(shí)，另有一些則已廢除或停征。這些問(wèn)題都在既兩稅合一之后成為了分稅制改革和地方稅制建設(shè)中仍需解決的問(wèn)題。
四、地方稅制的完善
隨著兩稅合一后的企業(yè)所得稅法的正式進(jìn)入2008年，可以說(shuō)我國(guó)的分稅制改革應(yīng)該進(jìn)入一個(gè)更加適應(yīng)飛速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。那么在今后的改革中，解決仍然存在的不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利財(cái)政政策因素便顯得尤為重要。在今后的改革中應(yīng)該如何完善我國(guó)地方稅制的建設(shè)呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該著重從以下三個(gè)方面著手：
1.加強(qiáng)地方稅收法律系統(tǒng)建設(shè)
地方稅制改革的首要問(wèn)題應(yīng)是加強(qiáng)立法，尤其是加強(qiáng)省以下的稅收法制建設(shè)。由于我國(guó)很多地區(qū)還是實(shí)行傳統(tǒng)的“財(cái)政包干制”，加強(qiáng)地方性的法律法規(guī)建設(shè)便顯得尤為重要。在繼續(xù)協(xié)調(diào)省級(jí)政府與中央政府關(guān)系的同時(shí)，推進(jìn)省以下各級(jí)政府之間的分稅制改革和地方稅制建設(shè)。用加強(qiáng)立法的方式使財(cái)政政策能夠以法治為基礎(chǔ)，依法運(yùn)作，依法監(jiān)督，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政建設(shè)的規(guī)范化。
2.優(yōu)化地方稅種配置
在地方稅種的配置問(wèn)題上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持效率和效益的原則。在效率上應(yīng)當(dāng)盡量安排適于地方進(jìn)行征收的稅種，這種“適于”應(yīng)從征收成本、征管難度和稅收用途等多方面進(jìn)行全面的考慮。比如應(yīng)該把水源分散而中央又不容易集中的稅種劃歸地方征收。而且著眼點(diǎn)應(yīng)集中在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有直接關(guān)系的稅種。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為地方設(shè)置稅源穩(wěn)定的主體稅以保證地方財(cái)政收入 。筆者認(rèn)為對(duì)于主體稅的設(shè)定與否應(yīng)該從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)，由于各個(gè)地方的發(fā)展水平還很不均衡，而且對(duì)于各個(gè)地方的政府而言，相同的時(shí)期內(nèi)所需解決的問(wèn)題也不完全相同，因此應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)今發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要進(jìn)行主體稅的設(shè)定。主體稅種不應(yīng)該凝固化、絕對(duì)化。
3.政治職能上的探索
從政治職能方面考慮，便需要地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系的合理定位。在現(xiàn)階段或者說(shuō)今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，想要達(dá)到“事權(quán)與財(cái)權(quán)的絕對(duì)統(tǒng)一”是不可能真正做到的。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行分權(quán)改革，使地方政府在政治職能上能夠?qū)崿F(xiàn)一種積極的轉(zhuǎn)變。在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的前提下，適當(dāng)優(yōu)化地方政府行政職能，同時(shí)以?xún)?yōu)化財(cái)權(quán)分配進(jìn)行配合，適當(dāng)加強(qiáng)省以下地方政府財(cái)政的獨(dú)立性和自主性，上級(jí)政府將財(cái)權(quán)適當(dāng)下放，但應(yīng)加強(qiáng)和完善監(jiān)督制度。有的學(xué)者指出應(yīng)該適當(dāng)?shù)陌l(fā)展我國(guó)的地方自治制度 。筆者認(rèn)為由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)地區(qū)發(fā)展不平衡，進(jìn)行地方自治的改革很有可能造成地區(qū)間差距的拉大，而且因?yàn)樨?cái)權(quán)自治的關(guān)系，為了保證本地區(qū)內(nèi)的財(cái)政收入很有可能會(huì)造成地區(qū)間貿(mào)易的壁壘以及地方保護(hù)主義的進(jìn)一步滋長(zhǎng)，地區(qū)間的差距也會(huì)進(jìn)一步的拉大。在我國(guó)的現(xiàn)今階段，對(duì)于地方自制制度這種比較超前的改革方式并不適合我國(guó)的國(guó)情，我們應(yīng)該對(duì)此持謹(jǐn)慎的改革態(tài)度。能夠達(dá)到一種事權(quán)與財(cái)權(quán)的相對(duì)統(tǒng)一便可以很好的解決當(dāng)前我國(guó)財(cái)政稅收中所面臨的問(wèn)題了。
參考文獻(xiàn)：
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[3]廖益新李剛周剛志:《現(xiàn)代財(cái)稅法學(xué)要論》，科學(xué)出版社,2007年版，第46頁(yè)
改革完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的基本原則
一是因地制宜，分類(lèi)確定的原則。根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展?jié)摿Α⒇?cái)政收入和財(cái)力水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口及地域面積等因素，分別實(shí)行不同的財(cái)政體制。
二是促進(jìn)發(fā)展，有利公平的原則。在按照公共支出均等化、保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，促進(jìn)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更快發(fā)展。
三是簡(jiǎn)明規(guī)范，相對(duì)穩(wěn)定的原則。在確保體制改革基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制力求簡(jiǎn)明、規(guī)范、易于執(zhí)行和操作，并在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制模式及主要內(nèi)容
結(jié)合我縣實(shí)際情況和省、市規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的要求，決定實(shí)行兩種體制模式，對(duì)孫陶鎮(zhèn)實(shí)行“規(guī)范的分稅制”財(cái)政體制，其他13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制。
(一)規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制
規(guī)范的分稅制財(cái)政體制的基本內(nèi)容是：劃分稅種、核定收支、定額補(bǔ)助（或上解）、自求平衡。
1、劃分稅種。著眼于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入劃分為縣級(jí)專(zhuān)享收入、縣鄉(xiāng)共享收入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入。
——縣級(jí)專(zhuān)享收入，主要包括儲(chǔ)蓄存款利息稅、車(chē)船使用稅、土地出讓金收入、教育費(fèi)附加、水資源費(fèi)收入，由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排使用。
——縣鄉(xiāng)共享收入，主要是指與全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用強(qiáng)的主體稅種，包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、耕地占用稅、契稅。分享比例為：增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅縣級(jí)留成部分，按縣鄉(xiāng)5：5分享；耕地占用稅、契稅，按縣鄉(xiāng)6：4分享。
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入，主要是指與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展直接相關(guān)的收入，包括城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織征收的其他收入等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用。
2、核定收支。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)的核定，根據(jù)縣鄉(xiāng)收入劃分范圍，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)2009年一般預(yù)算收入完成數(shù)確定收入基數(shù)。二是支出基數(shù)的核定，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需求為原則合理確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的正常經(jīng)費(fèi)、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展所需要的支出。包括：人員工資、公用經(jīng)費(fèi)、債務(wù)償還、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入及補(bǔ)助村級(jí)支出等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、科技等支出由縣財(cái)政統(tǒng)管。
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣財(cái)政供養(yǎng)人員的個(gè)人部分支出，按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)核定。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的個(gè)人經(jīng)費(fèi)支出，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口、人員編制、實(shí)有人數(shù)進(jìn)行核定。
3、定額補(bǔ)助（或上解）、自求平衡。核定上解或補(bǔ)助，縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定額補(bǔ)助或定額上解數(shù)額，依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入基數(shù)和支出基數(shù)的差額確定。即支出基數(shù)大于收入基數(shù)的，實(shí)行定額補(bǔ)助；收入基數(shù)大于支出基數(shù)的，實(shí)行定額上解。對(duì)于體制執(zhí)行期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入出現(xiàn)短收，縣財(cái)政不補(bǔ)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自求收支平衡。
4、有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)。一是對(duì)金融、保險(xiǎn)、郵政、網(wǎng)通、建筑安裝、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、石油天燃?xì)饨?jīng)銷(xiāo)、貨物運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)，由縣直接征收，不納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制范圍。對(duì)今后新上項(xiàng)目中，享受縣招商引資優(yōu)惠政策的企業(yè)，稅收分享比例由縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商確定。二是稅收計(jì)劃的確定。按照“規(guī)范的分稅制”財(cái)政管理體制所確定的各級(jí)分享比例確定。三是實(shí)行分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入實(shí)行屬地征收，集中繳入縣金庫(kù)，屬于中央、省、市、縣分享收入分別劃解各級(jí)金庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的分稅種明細(xì)表，由專(zhuān)人管理，單獨(dú)核算。四是為確保工資足額發(fā)放，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作由縣財(cái)政供養(yǎng)的人員工資、村干部工資仍由縣財(cái)政統(tǒng)一，通過(guò)上下級(jí)往來(lái)結(jié)算扣回，年終決算。
（二）統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制
統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制的基本內(nèi)容是：預(yù)算共編、收支統(tǒng)管、核定支出、節(jié)支留用。
1、預(yù)算共編。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣財(cái)政的預(yù)算單位，其收支預(yù)算由縣財(cái)政參照行政單位定額標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊性按程序統(tǒng)籌安排。
2、收支統(tǒng)管。縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支實(shí)行統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財(cái)政的預(yù)算單位，主要負(fù)責(zé)收入征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入由國(guó)稅、地稅、財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)按屬地原則組織征收，集中上繳縣金庫(kù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出由縣財(cái)政統(tǒng)一審核、撥付和監(jiān)督。
3、核定支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出由縣財(cái)政統(tǒng)一安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)按組織、編制部門(mén)確定的人數(shù)和全縣統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；公用經(jīng)費(fèi)按定額標(biāo)準(zhǔn)核定；村級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助以2009年支出水平確定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田水利建設(shè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支出，根據(jù)有關(guān)政策，由縣財(cái)政視財(cái)力情況統(tǒng)籌安排，列入財(cái)政預(yù)算，努力實(shí)現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間大致均等的社會(huì)服務(wù)水平。
4、節(jié)支留用。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)嚴(yán)格管理、精打細(xì)算、厲行節(jié)約等措施節(jié)省下來(lái)的資金，縣財(cái)政不集中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主支配使用。
配套措施
國(guó)稅、地稅部門(mén)要建立完善好稅源臺(tái)賬。同時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)抽派2—3名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，協(xié)助稅務(wù)部門(mén)搞好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入及時(shí)足額入庫(kù)。具體工作中，一要堅(jiān)持文明執(zhí)法、公開(kāi)辦稅，對(duì)納稅戶(hù)納稅情況定期張榜公布，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督;二要堅(jiān)持嚴(yán)格入庫(kù)渠道，確保收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確及時(shí)上報(bào)。稅款征收必須堅(jiān)持“一稅一票”制度，做到隨征收隨開(kāi)票隨入庫(kù)，嚴(yán)禁截留、坐支和挪用。基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)稅款入庫(kù)時(shí)要在稅票上注明納稅戶(hù)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱(chēng)，以便統(tǒng)計(jì)匯總，同時(shí)還要分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立稅收征收入庫(kù)輔助賬，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)核算。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收入庫(kù)統(tǒng)計(jì)表，要于每月5日前加蓋基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公章后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所和國(guó)、地基層稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，分別上報(bào)縣財(cái)政局、國(guó)稅局、地稅局。縣財(cái)政、國(guó)稅、地稅部門(mén)要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入單獨(dú)記帳、專(zhuān)戶(hù)核算、定期核對(duì)。
關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；縣域經(jīng)濟(jì)；影響；改革建議
中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）003-000-02
我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制主要是指1994年確立的分稅制財(cái)政體制，最主要的特點(diǎn)就是按照稅種的不同把稅收收入分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，從而確定了中央和地方各自的收入來(lái)源。具體到縣一級(jí)，又因各省情況不同而有不同的管理體制，但分稅制的基本框架沒(méi)有改變。以遼寧省為例，現(xiàn)行的財(cái)政體制仍然是以分稅制為基礎(chǔ)，同時(shí)在2010年省政府又對(duì)省與縣之間的財(cái)政體制進(jìn)行了一定調(diào)整。主要內(nèi)容包括：中央與地方之間的收分配體制基本不變，但在省與縣之間，將原來(lái)屬于省縣共享稅種的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅全部下劃為縣級(jí)收入，同時(shí)縣需要向省上解稅收以保障省級(jí)財(cái)力。為了彌補(bǔ)縣級(jí)財(cái)力不足，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從中央到省、市均給縣安排一定數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付資金。此外，還有各種收入增量返還等獎(jiǎng)勵(lì)措施，用以激勵(lì)縣級(jí)政府大力增加財(cái)政收入。在財(cái)政支出方面則是通過(guò)明確劃分事權(quán)來(lái)確定支出范圍，縣級(jí)事權(quán)主要包括義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政事務(wù)管理等事項(xiàng)，近年來(lái)又增加了社會(huì)保障、失地農(nóng)民生活保障、社會(huì)公共衛(wèi)生應(yīng)急等事權(quán)。縣級(jí)政府要利用現(xiàn)行體制下取得的財(cái)政收入來(lái)為上述事權(quán)買(mǎi)單。
一、現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響
總體上看，現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展既存在很大的促進(jìn)作用又存在一定的不適應(yīng)性。
1.分稅制財(cái)政體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用
從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況看，分稅制財(cái)政體制壯大了財(cái)政收入規(guī)模，加快了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。
一是體制激勵(lì)作用明顯，地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。現(xiàn)行財(cái)政體制，明確中央與地方的收入來(lái)源，激勵(lì)地方大力開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提升本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而提高稅收規(guī)模。例如遼北某縣從本世紀(jì)初提出“稅源經(jīng)濟(jì)”的理念，通過(guò)發(fā)展陶瓷、綠色食品加工、風(fēng)力發(fā)電、輕工家電、牛產(chǎn)業(yè)、通用航空等實(shí)體經(jīng)濟(jì)培植稅源，使縣域經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政收入駛?cè)肓烁咚僭鲩L(zhǎng)的快車(chē)道。全縣國(guó)民生產(chǎn)總值從2000年的18.6億元增長(zhǎng)到2014年的313億元，公共財(cái)政預(yù)算收入從2000年的0.38億元增長(zhǎng)到2014年的27.8億元。
二是收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，地方財(cái)政實(shí)力逐步增強(qiáng)。分稅制財(cái)政體制確立了以稅收收入為主，非稅收入為輔的的收入結(jié)構(gòu)，上例中的遼北某縣通過(guò)加大對(duì)稅收收入的征管力度，加強(qiáng)非稅收入管理，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)，同時(shí)把稅收收入占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重控制在80%左右，提高了收入質(zhì)量，增加了地方可用財(cái)力。
三是轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)了地區(qū)間收入差異，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在分稅制體制下從中央到省、市均給縣級(jí)安排了大量轉(zhuǎn)移支付資金，有效促進(jìn)了縣級(jí)發(fā)展。本世紀(jì)以來(lái)，遼北某縣公共財(cái)政預(yù)算支出連年高于預(yù)算收入，財(cái)政自給率在最低的年份僅為38%左右，在最高的年份也沒(méi)有超過(guò)70%，大量的教育、科技、衛(wèi)生、文化、農(nóng)田水利、植樹(shù)造林等項(xiàng)目均靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金安排，給該縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了巨大動(dòng)力。
2.分稅制財(cái)政體制存在的主要問(wèn)題
一是在體制上未能更多讓利地方。首先從整體上看，中央在分稅制中占大頭，地方占小頭，而在地方收入中按照省、市、縣的層級(jí)層層遞減，縣級(jí)收入處于占比最小的地位。這就造成了財(cái)力高度向上級(jí)集中，縣要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付支持才能保證財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次從稅種劃分上看，稅源集中、穩(wěn)定性強(qiáng)的收入大都劃為中央和省級(jí)收入，而稅源分散、征管難度大、增收潛力小的稅種則屬于縣級(jí)固定收入。
二是在共享稅種分配上劃分比例不合理。例如在工商稅收中縣級(jí)分配的增值稅和企業(yè)所得稅比例均較低，而營(yíng)業(yè)稅則達(dá)到了70%。但從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，縣級(jí)主要支柱財(cái)源應(yīng)為實(shí)體工業(yè)，所產(chǎn)生的主要稅收是增值稅和企業(yè)所得稅。營(yíng)業(yè)稅主要存在于服務(wù)業(yè)中，而縣級(jí)受城鎮(zhèn)化程度、人口規(guī)模等因素影響，服務(wù)業(yè)遠(yuǎn)不如城市發(fā)達(dá)，營(yíng)業(yè)稅稅源十分有限。此種分配方式，造成了縣級(jí)政府辛苦招商引資，企業(yè)落戶(hù)帶來(lái)的稅收卻大部分被上級(jí)拿走的尷尬，在一定程度上影響了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三是在一定程度上誘導(dǎo)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。在現(xiàn)行財(cái)政體制中，涉土四稅全部屬于縣級(jí)收入，而以土地出讓金為代表的政府性基金收入也是縣級(jí)財(cái)力的主要來(lái)源。縣級(jí)政府在發(fā)展過(guò)程中為追求利益最大化必然選擇增加涉土稅收的發(fā)展路徑，這也就形成了“土地財(cái)政”、大力發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)等狀況，造成了許多縣域城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)擔(dān)沉重，商品房庫(kù)存高企等問(wèn)題。
四是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。縣級(jí)雖然處于收入分配的最末端，但其事權(quán)卻一樣不少，并有逐年增多的趨勢(shì)。最主要的支出事權(quán)包括供養(yǎng)全縣行政、事業(yè)在職及退休人員，保證政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證義務(wù)教育、基本醫(yī)療等公共支出，供養(yǎng)五保、低保等優(yōu)撫人員，彌補(bǔ)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口等。對(duì)這些事權(quán)，縣級(jí)概括稱(chēng)為剛性支出。而在這些支出中還有許多“上級(jí)出政策、下級(jí)配套資金”的支出項(xiàng)目，例如義務(wù)教育的“普九達(dá)標(biāo)”，在上級(jí)出臺(tái)政策后縣級(jí)只能自行投入資金進(jìn)行校舍改造，形成了沉重的“普九債務(wù)”，再比如公檢法公用經(jīng)費(fèi)達(dá)標(biāo)、調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)等均由縣級(jí)政府安排資金，造成了縣級(jí)財(cái)力緊張，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投入。
五是轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范、不科學(xué)。一方面轉(zhuǎn)移支付缺乏固定約束，分配規(guī)模往往由上級(jí)說(shuō)了算，一直以來(lái)飽受詬病的“跑部錢(qián)進(jìn)”就是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的體現(xiàn)。縣級(jí)財(cái)政部門(mén)也往往是把向上爭(zhēng)取資金作為一項(xiàng)重要工作任務(wù)，不僅牽扯了大量精力而且存在一定的權(quán)力尋租隱患。另一方面轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成不夠科學(xué)，近年來(lái)縣級(jí)財(cái)政收到的轉(zhuǎn)移支付資金多為有固定用途的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，少有可以自主安排的一般性轉(zhuǎn)移支付資金。這就造成了縣級(jí)財(cái)力難以集中，想辦的事情受財(cái)力制約往往辦不成。
六是縣級(jí)財(cái)政狀況沒(méi)有得到明顯好轉(zhuǎn)。在分稅制財(cái)政體制下，縣級(jí)政府本身分配的財(cái)權(quán)就少，2006年中央又全面取消了農(nóng)業(yè)四稅，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政更為艱難，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更是處于收不抵支的局面。為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，縣級(jí)往往還要負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資、運(yùn)轉(zhuǎn)等支出，再加上各類(lèi)剛性支出，公建支出等，使財(cái)政資金供需矛盾十分突出。現(xiàn)行財(cái)政體制下的收入規(guī)模，僅能保證縣級(jí)的必要支出，即所謂的“吃飯財(cái)政”，不足以支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展投入。為了籌集經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金，部分縣級(jí)政府近年來(lái)進(jìn)行了大規(guī)模融資，造成了負(fù)債率攀升，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，而幾年之后的今天，償債支出又占用了大量縣級(jí)財(cái)力，使本來(lái)捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政狀況雪上加霜。
二、對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制的改革建議
針對(duì)上述問(wèn)題，一方面要通過(guò)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，培植稅源，加強(qiáng)財(cái)政管理，提高財(cái)政資金使用效益等措施逐步加以解決。另一方面也要從體制上進(jìn)行改革，從根本上扭D縣級(jí)財(cái)政狀況，提升縣級(jí)財(cái)政對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用。
對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行改革應(yīng)當(dāng)遵循有利于增加縣級(jí)財(cái)力，有利于激勵(lì)縣級(jí)政府大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，有利于縣域發(fā)揮自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，有利于保障縣級(jí)基本服務(wù)，有利于化解和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的原則。在此基礎(chǔ)上，筆者提出如下改革建議：
一是要財(cái)力下沉，增加縣級(jí)在分稅制中的分配比例。具體包括將消費(fèi)稅等中央稅種轉(zhuǎn)為中央和地方共享稅種，給予縣級(jí)一定的分成；提高縣級(jí)在增值稅、企業(yè)所得稅等稅種中的分成比例；合理劃分總分機(jī)構(gòu)稅收歸屬，將石油、電力、通信等大型國(guó)企所屬的縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的稅收劃為縣級(jí)收入。使縣級(jí)擁有較為優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的稅源，增加縣級(jí)財(cái)力保障水平。
二是要調(diào)整涉土四稅的分配。在給予縣級(jí)一定財(cái)力補(bǔ)償?shù)那闆r下，中央和省可以在涉土四稅中享有一定的分成。一方面有利于提高中央及上級(jí)政府對(duì)基層的控制力，另一方有利于抑制地方政府盲目發(fā)展“土地財(cái)政”的沖動(dòng)。
三是理順財(cái)政投入關(guān)系。當(dāng)前財(cái)政體制下，縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)的事權(quán)過(guò)多，剛性支出壓力大，制約了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投入。可以考慮建立基本公共服務(wù)保障體系，由中央及省對(duì)縣級(jí)的義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)等方面進(jìn)行直接投入。在降低地區(qū)間的差異，促進(jìn)公共服務(wù)均等化的同時(shí)解放部分縣級(jí)財(cái)力，促進(jìn)縣級(jí)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投入。
四是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。一方面要提高轉(zhuǎn)移支付的剛性約束，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的安排流程，降低上級(jí)在轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的隨意性。另一方面要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，方便縣級(jí)依照自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)自主支配專(zhuān)項(xiàng)資金。可以考慮在轉(zhuǎn)移支付制度改革中，進(jìn)一步放寬專(zhuān)項(xiàng)資金使用限制，例如增加一般性轉(zhuǎn)移支付、允許縣級(jí)打捆使用轉(zhuǎn)移支付資金等，這樣更加有利于縣級(jí)政府依據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)安排資金，集中更多的財(cái)力快速促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
五是幫助化解政府債務(wù)。當(dāng)前政府債務(wù)沉重成為了制約縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，大量財(cái)政資金用于還本付息支出，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展投入。上級(jí)財(cái)政幫助地方政府化解債務(wù)并不是簡(jiǎn)單的代為償還，而是首先解決償債負(fù)擔(dān)重，融資成本高的問(wèn)題。可以考慮由上級(jí)財(cái)政部門(mén)出資對(duì)縣級(jí)到期債務(wù)及高利息債務(wù)進(jìn)行置換，待縣級(jí)財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)再逐漸償還給上級(jí)財(cái)政。一方面減輕當(dāng)前的償債支出壓力，另一方面減少利息支付，節(jié)約財(cái)政資金。
六是完善地方稅收體系。按照我國(guó)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的管理原則，縣級(jí)政府雖有本級(jí)財(cái)政的管理權(quán)，但稅收管理的權(quán)力卻較為弱化。在現(xiàn)行體制下，國(guó)稅局為中央直管單位，地稅局為市管單位，從行政隸屬關(guān)系上說(shuō)，稅務(wù)部門(mén)并不屬于縣級(jí)政府序列。縣政府對(duì)稅務(wù)部門(mén)的控制力與影響力也較低。這就導(dǎo)致了在組織財(cái)政收入方面稅務(wù)部門(mén)與縣級(jí)政府存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，有些強(qiáng)化稅收征管的政策由于難度大、成本高往往難以執(zhí)行，造成地方稅款的流失。今年，中央充分向基層下放各類(lèi)管理權(quán)限，遼寧省的工商、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)均已完成下放，可以考慮在今后的改革中下放地稅管理權(quán)，進(jìn)一步理順縣級(jí)稅收管理體系，更好的凝聚全縣力量做好財(cái)稅征收。
參考文獻(xiàn)：
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【論文關(guān)鍵詞】增值稅改征營(yíng)業(yè)稅；財(cái)政分權(quán)；財(cái)政收入
增值稅作為中國(guó)第一大稅種，于2009年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)允許所有行業(yè)的增值稅一般納稅人抵扣新購(gòu)入設(shè)備所含進(jìn)項(xiàng)稅額。目前，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)已在醞釀之中，上海改革試點(diǎn)方案已于11月17日落地。方案明確，自2012年1月1日起，在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。其中：交通運(yùn)輸業(yè)包括陸路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、管道運(yùn)輸；部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)包括研發(fā)和技術(shù)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動(dòng)產(chǎn)租賃和鑒證咨詢(xún)。并且規(guī)定在試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。試點(diǎn)行業(yè)原營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù)，并根據(jù)增值稅特點(diǎn)調(diào)整。納入改革試點(diǎn)的納稅人繳納的增值稅可按規(guī)定抵扣。在此之前，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅經(jīng)過(guò)了很長(zhǎng)時(shí)間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實(shí)踐上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。
分稅制改革中之所以形成增值稅和營(yíng)業(yè)稅并立的制度，原因在于為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。今天，地方政府仍然沒(méi)有形成穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅又將如何進(jìn)行呢？雖然本次試點(diǎn)方案明確規(guī)定：試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。但這畢竟不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，將增值稅推行至全行業(yè)，任然面臨著很多難題。
一、營(yíng)業(yè)稅改征增值稅所造成的地方可用財(cái)力減少的問(wèn)題
首先需要解決的一個(gè)問(wèn)題是地方可用財(cái)力減少的問(wèn)題。營(yíng)業(yè)稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問(wèn)題。在目前的分稅制體制下，營(yíng)業(yè)稅是地方第一大稅種，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，中央分享75%，地方分享25%，營(yíng)業(yè)稅又是地方政府收入，即便稅收收入不變，地方政府收入也會(huì)減少75%。基于現(xiàn)實(shí)，中央決定試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，暫時(shí)擱置了在收入分配上的爭(zhēng)議，而優(yōu)先考慮了增值稅制度變革目標(biāo)，但這并不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，當(dāng)試點(diǎn)推向全國(guó)，或是要進(jìn)行增值稅立法時(shí)，這一分享比例就不得不塵埃落定了，這是增值稅擴(kuò)圍將要面臨的最大問(wèn)題。而此時(shí)地方將缺乏能提供穩(wěn)定收入的主體稅種，雖然從理論上，房產(chǎn)稅能擔(dān)當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的角色，但我國(guó)房產(chǎn)稅尚處于試點(diǎn)階段，短期內(nèi)難以在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣，而呼聲很高的資源稅也不足以在全國(guó)范圍內(nèi)擔(dān)任地方稅種的龍頭。或者按照現(xiàn)行試點(diǎn)的方案，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，那么理論上也存在地方財(cái)力小幅缺口彌補(bǔ)問(wèn)題，是開(kāi)征新的地方稅源，還是加大中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，還需要進(jìn)一步討論。
二、擴(kuò)大增值稅征收范圍所要差別規(guī)范的各類(lèi)優(yōu)惠政策
現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅分交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)和銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)九個(gè)稅目。那么，如果這些項(xiàng)目全面納入增值稅征收范圍后，是統(tǒng)一按現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)稅率17%征稅，還是另設(shè)一檔稅率？如果另設(shè)一檔稅率，稅率水平多高合適？從理論上說(shuō)，增值稅是中性稅，它不會(huì)因生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容不同而稅負(fù)不同，要求的稅率檔次相對(duì)要少。而營(yíng)業(yè)稅是行業(yè)差別稅率，體現(xiàn)著政府對(duì)特定行業(yè)的扶持和引導(dǎo)。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營(yíng)業(yè)稅領(lǐng)域，則必然面臨這兩種理念的沖突。對(duì)此，如何注入產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠因子，在擴(kuò)大征稅范圍的同時(shí)按不同稅率征收，以體現(xiàn)對(duì)不同行業(yè)的優(yōu)惠策略。若進(jìn)一步分析企業(yè)所得稅政策的特點(diǎn)，則發(fā)現(xiàn)企業(yè)所得稅的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策主要集中于優(yōu)惠領(lǐng)域，而優(yōu)惠的重點(diǎn)在“創(chuàng)新”和“環(huán)保”，比如對(duì)企業(yè)從事環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，購(gòu)買(mǎi)研發(fā)設(shè)備，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝等給予優(yōu)惠；稅率優(yōu)惠重點(diǎn)則在于小型微利企業(yè)及高新技術(shù)企業(yè)，這些優(yōu)惠政策具有普適性，但缺乏針對(duì)特定行業(yè)的優(yōu)惠、引導(dǎo)政策。
三、擴(kuò)大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財(cái)政體制重構(gòu)及解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的問(wèn)題
縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r如何，直接關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整體發(fā)展?fàn)顩r。現(xiàn)行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅，然后是省決定與市以下分稅。到后來(lái)，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，基層政府失去了最重要的財(cái)源。目前其實(shí)就是要通過(guò)“省管縣”的財(cái)政體系的調(diào)整，來(lái)保障縣一級(jí)在公共服務(wù)和社會(huì)管理上的財(cái)力投入。財(cái)力是當(dāng)務(wù)之急，用財(cái)政體制，保障縣一級(jí)在公共服務(wù)上的投入，約束縣一級(jí)財(cái)力的濫用。因此，當(dāng)我們?cè)谘芯咳绾胃母锖屯晟剖∫韵仑?cái)政體制的同時(shí)，更應(yīng)該關(guān)注涉及營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)征增值稅的整個(gè)財(cái)政體制的問(wèn)題。
從收入的角度來(lái)說(shuō)，五級(jí)政府架構(gòu)違背了“分稅種形成不同層級(jí)政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性，與分稅分級(jí)財(cái)政的逐漸到位之間不相容，而三級(jí)政府可以實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政收入的規(guī)范劃分，解決分稅分級(jí)體制和現(xiàn)在省以下理不清的財(cái)政體制難題；從支出的角度來(lái)說(shuō)，市政府基于政績(jī)的需要，往往集中縣財(cái)力建設(shè)地級(jí)市，從而富了一個(gè)地級(jí)市，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財(cái)政收支的壓力，通過(guò)層層分解，壓到了基層的廣大農(nóng)村，進(jìn)而使得越往基層地方政府的財(cái)政越是困難。因此，現(xiàn)有的財(cái)政體制沒(méi)能較好地對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行劃分，進(jìn)而導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱(chēng)，必須削弱市級(jí)政府的財(cái)權(quán)甚至取消才能有效地緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。
在增值稅“擴(kuò)圍”后，為了彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的損失，一個(gè)思路是相應(yīng)提高增值稅的地方分享比例。然而，這顯然會(huì)進(jìn)一步加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊病。鑒于此，希望能夠借著增值稅“擴(kuò)圍”這一契機(jī)，重新構(gòu)建我國(guó)政府間財(cái)政體制。這一體制不應(yīng)僅僅著眼于提高地方的分享比例，而應(yīng)該能更為科學(xué)、更為合理地在中央和省、省和市、縣之間劃分收入。但是，建立這樣一個(gè)新的體制對(duì)既有利益分配格局的沖擊也是顯而易見(jiàn)的，在這一體制中如何兼顧各方面的利益，從而獲取地方政府的支持，將是增值稅“擴(kuò)圍”改革能否取得成功的關(guān)鍵。
四、擴(kuò)大增值稅征收范圍所涉及到的國(guó)地稅之間的關(guān)系與征管問(wèn)題
摘要：分稅制改革中之所以形成增值稅和營(yíng)業(yè)稅并立的制度,是為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。今天,在地方政府仍然沒(méi)有形成穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源的情況下,營(yíng)業(yè)稅改征增值稅又將面臨諸多困難,本文將梳理營(yíng)業(yè)稅改征增值稅過(guò)程中所面臨的地方可用財(cái)力減少、如何體現(xiàn)稅收差異優(yōu)惠、政府間財(cái)政體制重構(gòu)等問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：增值稅改征營(yíng)業(yè)稅;財(cái)政分權(quán);財(cái)政收入
增值稅作為中國(guó)第一大稅種,于2009年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)允許所有行業(yè)的增值稅一般納稅人抵扣新購(gòu)入設(shè)備所含進(jìn)項(xiàng)稅額。目前,營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)已在醞釀之中,上海改革試點(diǎn)方案已于11月17日落地。方案明確,自2012年1月1日起,在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。其中:交通運(yùn)輸業(yè)包括陸路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、管道運(yùn)輸;部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)包括研發(fā)和技術(shù)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動(dòng)產(chǎn)租賃和鑒證咨詢(xún)。并且規(guī)定在試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。試點(diǎn)行業(yè)原營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù),并根據(jù)增值稅特點(diǎn)調(diào)整。納入改革試點(diǎn)的納稅人繳納的增值稅可按規(guī)定抵扣。在此之前,營(yíng)業(yè)稅改征增值稅經(jīng)過(guò)了很長(zhǎng)時(shí)間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實(shí)踐上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。
分稅制改革中之所以形成增值稅和營(yíng)業(yè)稅并立的制度,原因在于為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。今天,地方政府仍然沒(méi)有形成穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源,營(yíng)業(yè)稅改征增值稅又將如何進(jìn)行呢?雖然本次試點(diǎn)方案明確規(guī)定:試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。但這畢竟不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì),將增值稅推行至全行業(yè),任然面臨著很多難題。
一、營(yíng)業(yè)稅改征增值稅所造成的地方可用財(cái)力減少的問(wèn)題
首先需要解決的一個(gè)問(wèn)題是地方可用財(cái)力減少的問(wèn)題。營(yíng)業(yè)稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問(wèn)題。在目前的分稅制體制下,營(yíng)業(yè)稅是地方第一大稅種,營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后,中央分享75%,地方分享25%,營(yíng)業(yè)稅又是地方政府收入,即便稅收收入不變,地方政府收入也會(huì)減少75%。基于現(xiàn)實(shí),中央決定試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū),暫時(shí)擱置了在收入分配上的爭(zhēng)議,而優(yōu)先考慮了增值稅制度變革目標(biāo),但這并不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì),當(dāng)試點(diǎn)推向全國(guó),或是要進(jìn)行增值稅立法時(shí),這一分享比例就不得不塵埃落定了,這是增值稅擴(kuò)圍將要面臨的最大問(wèn)題。而此時(shí)地方將缺乏能提供穩(wěn)定收入的主體稅種,雖然從理論上,房產(chǎn)稅能擔(dān)當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的角色,但我國(guó)房產(chǎn)稅尚處于試點(diǎn)階段,短期內(nèi)難以在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣,而呼聲很高的資源稅也不足以在全國(guó)范圍內(nèi)擔(dān)任地方稅種的龍頭。或者按照現(xiàn)行試點(diǎn)的方案,改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū),那么理論上也存在地方財(cái)力小幅缺口彌補(bǔ)問(wèn)題,是開(kāi)征新的地方稅源,還是加大中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度,還需要進(jìn)一步討論。
二、擴(kuò)大增值稅征收范圍所要差別規(guī)范的各類(lèi)優(yōu)惠政策
現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅分交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)和銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)九個(gè)稅目。那么,如果這些項(xiàng)目全面納入增值稅征收范圍后,是統(tǒng)一按現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)稅率17%征稅,還是另設(shè)一檔稅率?如果另設(shè)一檔稅率,稅率水平多高合適?從理論上說(shuō),增值稅是中性稅,它不會(huì)因生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容不同而稅負(fù)不同,要求的稅率檔次相對(duì)要少。而營(yíng)業(yè)稅是行業(yè)差別稅率,體現(xiàn)著政府對(duì)特定行業(yè)的扶持和引導(dǎo)。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營(yíng)業(yè)稅領(lǐng)域,則必然面臨這兩種理念的沖突。對(duì)此,如何注入產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠因子,在擴(kuò)大征稅范圍的同時(shí)按不同稅率征收,以體現(xiàn)對(duì)不同行業(yè)的優(yōu)惠策略。若進(jìn)一步分析企業(yè)所得稅政策的特點(diǎn),則發(fā)現(xiàn)企業(yè)所得稅的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策主要集中于優(yōu)惠領(lǐng)域,而優(yōu)惠的重點(diǎn)在“創(chuàng)新”和“環(huán)保”,比如對(duì)企業(yè)從事環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,購(gòu)買(mǎi)研發(fā)設(shè)備,開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝等給予優(yōu)惠;稅率優(yōu)惠重點(diǎn)則在于小型微利企業(yè)及高新技術(shù)企業(yè),這些優(yōu)惠政策具有普適性,但缺乏針對(duì)特定行業(yè)的優(yōu)惠、引導(dǎo)政策。
三、擴(kuò)大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財(cái)政體制重構(gòu)及解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的問(wèn)題
縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r如何,直接關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整體發(fā)展?fàn)顩r。現(xiàn)行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅,然后是省決定與市以下分稅。到后來(lái),特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后,基層政府失去了最重要的財(cái)源。目前其實(shí)就是要通過(guò)“省管縣”的財(cái)政體系的調(diào)整,來(lái)保障縣
【關(guān)鍵詞】 增值稅 擴(kuò)圍改革 財(cái)政均等化 轉(zhuǎn)移支付
我國(guó)自1994年分稅制改革以來(lái)，確立了對(duì)貨物和加工、修理修配勞務(wù)征收增值稅，對(duì)其他勞務(wù)和無(wú)形資產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)征收營(yíng)業(yè)稅，形成增值稅和營(yíng)業(yè)稅兩稅并存的格局，二者分立并行、互為補(bǔ)充。這樣的稅制安排，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制和稅收征管能力，并對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化，這種分行業(yè)設(shè)置不同稅制的做法已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行造成了一系列扭曲。2009年1月1日消費(fèi)型增值稅在全國(guó)所有地區(qū)、所有行業(yè)實(shí)行以后，增值稅擴(kuò)圍改革成為下一步改革的重點(diǎn)。然而，這一改革將重構(gòu)中央和地方的利益關(guān)系，如何平衡其中的關(guān)系成為改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)移支付是在現(xiàn)行財(cái)政體制下平衡中央和地方財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)選擇，但不同的轉(zhuǎn)移支付方式將產(chǎn)生不同的政策效應(yīng)。本文擬以財(cái)政均等化來(lái)考量各轉(zhuǎn)移支付方式的政策效應(yīng)，在對(duì)1994年分稅制以來(lái)財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，提出了增值稅和營(yíng)業(yè)稅一體化改革下轉(zhuǎn)移支付的選擇方案。
一、問(wèn)題的提出：增值稅擴(kuò)圍改革下中央與地方的利益重構(gòu)
1、增值稅擴(kuò)圍改革的必然趨勢(shì)
我國(guó)1994年分稅制改革時(shí)期確立的增值稅與營(yíng)業(yè)稅并存的格局是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，但隨著改革開(kāi)放的深入，增值稅和營(yíng)業(yè)稅并存暴露出來(lái)的問(wèn)題日益突出。一是增值稅稅基過(guò)窄，影響其調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。從本質(zhì)上講，增值稅征收范圍愈廣，稅基愈寬，越能發(fā)揮增值稅的中。但現(xiàn)行增值稅主要覆蓋商品生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，征稅范圍較狹窄，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中增值稅的抵扣鏈條被打斷，不利于發(fā)揮增值稅的普遍調(diào)節(jié)功能。二是分行業(yè)設(shè)置不同稅制的方法不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整。增值稅的征稅范圍包括除建筑業(yè)之外的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè)，而對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營(yíng)業(yè)稅。這樣不可避免的會(huì)產(chǎn)生重復(fù)征稅的問(wèn)題，進(jìn)而扭曲企業(yè)的生產(chǎn)和投資決策。三是增值稅和營(yíng)業(yè)稅并存給稅收征管帶來(lái)困難。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和國(guó)際化程度日益提高，新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷出現(xiàn)，商品和服務(wù)的界限日趨模糊，這些新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)適用稅種的選取給征管帶來(lái)難題。因此，增值稅的擴(kuò)圍改革有其必然趨勢(shì)。而且，在增值稅成功轉(zhuǎn)型之后，增值稅的擴(kuò)圍改革已經(jīng)提上議事日程。增值稅替代營(yíng)業(yè)稅的意義，比增值稅轉(zhuǎn)型的意義還要大（安體富，2009），但涉及到財(cái)政體制問(wèn)題，其推行的復(fù)雜程度要遠(yuǎn)大于增值稅轉(zhuǎn)型改革。
2、改革中財(cái)政縱向不平衡的加劇
1994年的分稅制改革重新劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)，但支出責(zé)任并沒(méi)有明確劃分，財(cái)權(quán)集中，事權(quán)下放，中央與地方財(cái)政縱向不平衡，增值稅的擴(kuò)圍改革將使這一不平衡加劇。現(xiàn)行財(cái)政體制中，增值稅是中央和地方的共享稅，由國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理，國(guó)內(nèi)增值稅收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府間分成，進(jìn)口增值稅收入歸屬中央。營(yíng)業(yè)稅是地方稅，收入歸地方財(cái)政。增值稅的擴(kuò)圍改革會(huì)相應(yīng)縮小營(yíng)業(yè)稅的稅基，而營(yíng)業(yè)稅是地方政府的主要稅種。增值稅與營(yíng)業(yè)稅合并后，如果沒(méi)有調(diào)整現(xiàn)行分享比例，則地方收入將嚴(yán)重萎縮。以2010年數(shù)據(jù)進(jìn)行大致測(cè)算，將2010年，國(guó)內(nèi)增值稅實(shí)現(xiàn)收入21091.95億元，其中中央級(jí)收入為15818.96億元，地方級(jí)收入為5272.99億元。2010年國(guó)內(nèi)營(yíng)業(yè)稅完成11157.64億元，同比增長(zhǎng)23.8%。增值稅與營(yíng)業(yè)稅合并后，若適用增值稅分成比例，地方的財(cái)政收入將減少8368.23億元。這對(duì)于原本已經(jīng)面臨困境的地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，無(wú)異于雪上加霜，地方政府將采取各種手段阻礙改革的進(jìn)行。
二、轉(zhuǎn)移支付：現(xiàn)行財(cái)政框架下推動(dòng)改革的現(xiàn)實(shí)選擇
1、轉(zhuǎn)移支付是制度變遷中彌合利益的重要手段
從1994年現(xiàn)行稅制啟用時(shí)，增值稅就被賦予了兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)的目標(biāo)：“轉(zhuǎn)型”和“擴(kuò)圍”。2009年增值稅“轉(zhuǎn)型”啟動(dòng)之后，“擴(kuò)圍”行動(dòng)將隨之納入視野。從前文的分析可以看出，由于增值稅“擴(kuò)圍”縮小了營(yíng)業(yè)稅的稅基，中央和地方政府之間的縱向不平衡將加劇，地方政府的利益將受損。在增值稅改革這一制度變遷中，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，在綜合制度變遷的成本和收益后，將不支持改革的推進(jìn)。但制度變遷不僅僅是單獨(dú)一項(xiàng)制度的變遷，而是通過(guò)一系列制度的變遷，改變制度變遷主體的態(tài)度和影響力，從而降低變遷成本，即制度互補(bǔ)（魏建、黃少安，2000）。因此，要實(shí)現(xiàn)增值稅擴(kuò)圍改革的順利推進(jìn)需要諸如調(diào)整增值稅稅率、調(diào)增其他稅種稅負(fù)以及開(kāi)征新的地方稅種的相應(yīng)配套措施來(lái)補(bǔ)償?shù)胤秸睦媸軗p。但這對(duì)現(xiàn)行稅制體系框架和既有稅制改革方案而言，無(wú)疑具有顛覆性的影響。平新喬，張海洋等（2010）認(rèn)為，在營(yíng)業(yè)稅改為增值稅后，地方政府的增值稅分享比率應(yīng)相應(yīng)上調(diào)至50%左右。但賈康（2010）認(rèn)為這一簡(jiǎn)單的調(diào)整會(huì)進(jìn)一步加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊病。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，若要在不改變現(xiàn)行財(cái)政體制的情況下推行增值稅的擴(kuò)圍改革，要通過(guò)有效途徑彌合地方的利益損失以減少改革的阻力。
在現(xiàn)行財(cái)政框架下，采取轉(zhuǎn)移支付的方式是彌合地方政府利益受損的有效途徑。轉(zhuǎn)移支付也稱(chēng)為預(yù)算轉(zhuǎn)移支付或預(yù)算補(bǔ)助，是指政府為某種目的，將部分預(yù)算資金及其使用權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)移給其他政府的制度。它是在分稅制基礎(chǔ)上實(shí)行的一種財(cái)政調(diào)節(jié)制度，是協(xié)調(diào)中央和地方財(cái)政分配關(guān)系、強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控能力的重要手段。在增值稅“擴(kuò)圍”改革中，如果將中央政府增加的收入以轉(zhuǎn)移支付的方式劃撥給地方政府，則改革的阻力會(huì)減少。如果中央政府想在不改變現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上推動(dòng)增值稅的“擴(kuò)圍”改革，轉(zhuǎn)移支付制度可以作為這一制度變遷的互補(bǔ)制度，降低改革的成本。
2、增值稅擴(kuò)圍改革中可供選擇的轉(zhuǎn)移支付方案
轉(zhuǎn)移支付包括中央政府對(duì)地方政府和地方政府間的財(cái)富轉(zhuǎn)移，但在增值稅的擴(kuò)圍改革中，主要涉及中央和地方政府間的利益關(guān)系。中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的確定采取了多種方法。根據(jù)方法的不同，轉(zhuǎn)移支付大致可以分為三種類(lèi)型：一是尊重既得利益的轉(zhuǎn)移支付確定方法，主要包括稅收返還與體制補(bǔ)助。稅收返還是1994年分稅制改革確定的轉(zhuǎn)移支付方式，主要是為了保證現(xiàn)有地方既得利益，保證改革的順利進(jìn)行。體制補(bǔ)助是按照1994年分稅制改革時(shí)，原體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助；二是以均等化地方政府公共服務(wù)能力為根本目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付確定方法，主要是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付又稱(chēng)為一般性轉(zhuǎn)移支付，主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和財(cái)政支出的差額以及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)量等客觀因素按照統(tǒng)一公式進(jìn)行計(jì)算；三是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也稱(chēng)為專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，上級(jí)在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，限定了資金作用的目的和用途，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。在增值稅的改革中，由于并不涉及原有的體制補(bǔ)助問(wèn)題，因此，在增值稅擴(kuò)圍改革中，中央政府可以采取稅收返還，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式彌補(bǔ)地方政府的利益損失，不同轉(zhuǎn)移支付方式的基本功能不同。各轉(zhuǎn)移支付方式的功能比較如表1所示。
三、基于財(cái)政均等化視角下各轉(zhuǎn)移支付方式的實(shí)證分析（1995―2009）
1、財(cái)政均等化：中央與地方財(cái)政關(guān)系的目標(biāo)選擇
從上文的分析可以看出，現(xiàn)行財(cái)政體制下，為彌補(bǔ)增值稅改革給地方帶來(lái)的利益損失，中央政府可以采取轉(zhuǎn)移支付的手段，但不同的轉(zhuǎn)移支付方式有其不同的基本功能。選擇何種轉(zhuǎn)移支付方式取決于我們考量的維度。一般來(lái)說(shuō)，有效的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該是能夠?qū)胶托蔬M(jìn)行很好取舍權(quán)衡的制度。在構(gòu)建公共財(cái)政的改革目標(biāo)下，公平是其重要的考評(píng)指標(biāo)，即公共化的財(cái)政應(yīng)當(dāng)是“一視同仁”的財(cái)政，所有社會(huì)成員應(yīng)享有相同的財(cái)政待遇。我們用公共財(cái)政均等化指標(biāo)來(lái)測(cè)度財(cái)政的公平程度。在中央和地方政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)尚未明確劃分的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，轉(zhuǎn)移支付是調(diào)整中央與地方政府財(cái)政利益的重要手段。我國(guó)財(cái)政體制的改革目標(biāo)是公共財(cái)政，財(cái)政均等化是公共財(cái)政的重要體現(xiàn)。因此，作為調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該與公共財(cái)政制度改革齊頭并進(jìn)，轉(zhuǎn)移支付方式的選擇應(yīng)以促進(jìn)財(cái)政均等化為目標(biāo)。
2、分稅制以來(lái)各轉(zhuǎn)移支付方式的財(cái)政均等化測(cè)度（1995―2009）
由于各種轉(zhuǎn)移支付方式的計(jì)算方法不同，基本功能不同，所產(chǎn)生的政策效應(yīng)也不盡相同。本文以1994年以來(lái)的財(cái)政數(shù)據(jù)對(duì)各轉(zhuǎn)移支付方式的財(cái)政均等化維度進(jìn)行實(shí)證分析，以期對(duì)增值稅擴(kuò)圍改革下的轉(zhuǎn)移支付方案的選擇提供數(shù)據(jù)支持。
（1）變量選取
財(cái)政均等化指標(biāo)：歷年各省人均支出的偏度系數(shù)（Skewness）。財(cái)政均等化的一個(gè)重要測(cè)量指標(biāo)是公共服務(wù)的均等化，而公共服務(wù)的支出水平近似反應(yīng)了公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度。但由于統(tǒng)計(jì)口徑的不一致，直到2007年后才有專(zhuān)門(mén)“一般公共服務(wù)支出”的數(shù)據(jù)。一般的，人均支出水平較高，人均公共服務(wù)的支出水平也較高。因此，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的連續(xù)性，本文以人均支出水平來(lái)測(cè)度各地區(qū)政府在公共服務(wù)上的努力程度。在均等化的測(cè)度上，較多的學(xué)者采用樣本的標(biāo)準(zhǔn)差（Standard Deviation:Std Dev）來(lái)度量樣本的離散程度，以此來(lái)說(shuō)明各樣本數(shù)據(jù)間的均等化程度。
樣本標(biāo)準(zhǔn)差是表示變量取值距均值的平均離散程度的統(tǒng)計(jì)量，其數(shù)學(xué)定義為：
但1994年以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，現(xiàn)在的財(cái)政支出水平與分稅制改革初的數(shù)據(jù)相比有較大的差距，若以歷年來(lái)各省市的樣本標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)測(cè)度均等化程度會(huì)有偏差。本文以歷年各省市人均支出的偏度系數(shù)來(lái)測(cè)度財(cái)政均等化。偏度系數(shù)（Skewness）是描述變量取值分布形態(tài)對(duì)稱(chēng)性的統(tǒng)計(jì)量，即偏度系數(shù)的絕對(duì)值越大，說(shuō)明數(shù)據(jù)分布形態(tài)的偏斜程度越大，其數(shù)學(xué)定義為：
各轉(zhuǎn)移支付方式：歷年各轉(zhuǎn)移支付方式在財(cái)政支出中所占比重。由于近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)較快，若用絕對(duì)數(shù)量來(lái)分析會(huì)出現(xiàn)偏差，本文以歷年各轉(zhuǎn)移支付方式的比重進(jìn)行分析。歷年各地區(qū)人均支出偏度系數(shù)及各轉(zhuǎn)移支付方式所占比重如表2所示。
（數(shù)據(jù)來(lái)源：偏度系數(shù)根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（1995―2010）的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出；1995―2005年各轉(zhuǎn)移支付所占比重來(lái)源于李萍、許宏才《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系圖解》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年版；2006―2009年各轉(zhuǎn)移支付所占比重來(lái)源于財(cái)政部網(wǎng)站，mof.省略。）
（2）檢驗(yàn)方法
本文運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)方法中的相關(guān)分析來(lái)測(cè)度分稅制以來(lái)的各轉(zhuǎn)移支付方式比重與財(cái)政均等化間的統(tǒng)計(jì)關(guān)系。統(tǒng)計(jì)關(guān)系是兩事物間存在一定的關(guān)系，但這些關(guān)系卻不能像函數(shù)那樣可以用一個(gè)確定的數(shù)學(xué)關(guān)系描述。財(cái)政均等化的實(shí)現(xiàn)取決于多種因素的綜合，按照常理判斷，各轉(zhuǎn)移支付方式的選擇會(huì)對(duì)財(cái)政均等化產(chǎn)生影響，但由于外在因素的不確定性，我們只能采用相關(guān)分析來(lái)對(duì)二者之間相關(guān)性的強(qiáng)弱進(jìn)行判斷。對(duì)不同類(lèi)型的變量采取不同的相關(guān)系數(shù)來(lái)度量，本文采用Pearson相關(guān)系數(shù)來(lái)分析。其數(shù)學(xué)定義為：
式中，n為樣本數(shù)，Xi，Yi分別為兩變量的變量值，化簡(jiǎn)公式可得：
相關(guān)系數(shù)r的取值在-1―+1之間，r＜0，表示兩變量間存在負(fù)的相關(guān)性，r＞0，表示兩變量間存在正的相關(guān)性，｜r｜＞0.8表示兩變量間具有較強(qiáng)的線性關(guān)系，｜r｜＜0.3表示兩變量間的線性關(guān)系較弱。同時(shí)，SPSS將對(duì)線性相關(guān)的顯著性水平進(jìn)行檢驗(yàn)。
本文將1994年分稅制以來(lái)代表財(cái)政均等化的偏度系數(shù)與各轉(zhuǎn)移支付的比例進(jìn)行相關(guān)分析，其結(jié)果如表3所示。SPSS還可以繪制二者之間的散點(diǎn)圖來(lái)直觀呈現(xiàn)相關(guān)變量之間的線性關(guān)系，如圖1、圖2、圖3。
四、結(jié)論及進(jìn)一步建議
1、增值稅擴(kuò)圍改革中的轉(zhuǎn)移支付方案選擇
從上文的相關(guān)分析結(jié)果可以看出，各轉(zhuǎn)移支付方式與對(duì)偏度系數(shù)都存在較強(qiáng)的相關(guān)性。其中，稅收返還方式與偏度系數(shù)呈現(xiàn)強(qiáng)的正相關(guān)（0.699），即稅收返還所占的比重越大，偏度系數(shù)越大，各地區(qū)間的財(cái)政支出越不均等。而一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則與偏度系數(shù)呈現(xiàn)強(qiáng)的負(fù)相關(guān)（-0.591，-0.761），即用于一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)支付的比重越大，偏度系數(shù)越小，各地區(qū)間的財(cái)政支出越均等。｜-0.591｜＜｜-0.761｜，說(shuō)明專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)與偏度系數(shù)的相關(guān)性更強(qiáng)，其在促進(jìn)財(cái)政均等化上的作用更大。增值稅的擴(kuò)圍改革重構(gòu)了中央和地方的利益關(guān)系，對(duì)于地方政府的利益損失我們可以以轉(zhuǎn)移支付制度加以彌補(bǔ)。在我國(guó)公共財(cái)政目標(biāo)的構(gòu)建過(guò)程中，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革應(yīng)與公共財(cái)政目標(biāo)相協(xié)調(diào)，應(yīng)該以促進(jìn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。增值稅擴(kuò)圍改革下的轉(zhuǎn)移支付方案的選擇也應(yīng)該是服從于公共財(cái)政目標(biāo)的。通過(guò)實(shí)證分析，采取專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)促進(jìn)財(cái)政均等化的作用最大，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠解決一般轉(zhuǎn)移支付不能解決的問(wèn)題，特別是一些基本的公共服務(wù)水平提高問(wèn)題。我國(guó)近年來(lái)加大對(duì)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移力度，極大促進(jìn)了各地的公共服務(wù)水平。
需要指出的是，一般性轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)財(cái)政均等化上的作用雖然沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大，但由于地方政府在適應(yīng)一般性轉(zhuǎn)移支付資金上有更大的靈活性，其在使用效率上會(huì)高于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。而針對(duì)提高公共服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移如果未能受到有效約束，地方政府就很容易將資金配置到地效率的項(xiàng)目。因此，增值稅擴(kuò)圍改革下的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)逐步取消稅收返還，重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)根據(jù)各地標(biāo)準(zhǔn)收支的差別，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的計(jì)算公式。同時(shí)，加大對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金使用的監(jiān)管，以此來(lái)促進(jìn)我國(guó)公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于稅收返還我們應(yīng)該科學(xué)看待，雖然稅收返還導(dǎo)致資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于均衡不同地區(qū)之間的財(cái)力差距，不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但我們不能否定稅收返還的歷史作用。很難想象如果取消稅收返還措施，分稅制改革能夠進(jìn)行下去。
2、進(jìn)一步的建議
在現(xiàn)行的財(cái)政體制框架下，要推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍的改革，以轉(zhuǎn)移支付制度彌補(bǔ)地方的損失是現(xiàn)實(shí)選擇。但要理順中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系，則要從根本上調(diào)整我國(guó)的財(cái)政關(guān)系。一是要進(jìn)一步明晰中央政府和地方政府之間的事權(quán)，并適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，使得事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。應(yīng)該按照公共物品的層次特點(diǎn)來(lái)明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上科學(xué)劃分中央和地方的稅種，使地方稅種的設(shè)置符合地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)政府真正能按照公共財(cái)政事權(quán)劃分的要求，集中精力為本轄區(qū)的居民提供公共服務(wù)。二是合理設(shè)置地方主體稅種，完善地方稅收體系。我國(guó)現(xiàn)行地方稅系的主體稅是營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。在增值稅擴(kuò)圍改革后，營(yíng)業(yè)稅收入將大幅減少，地方政府應(yīng)培育新的主體稅種。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為從中長(zhǎng)期看，我國(guó)應(yīng)大力發(fā)展和培植財(cái)產(chǎn)稅，構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅以及城建稅、環(huán)境保護(hù)稅為主要稅種和主要收入來(lái)源的地方稅務(wù)體系。
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關(guān)鍵詞：增值稅擴(kuò)圍；分稅制；營(yíng)業(yè)稅；地方財(cái)力；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；稅收返還；理想征稅范圍；稅基估算方法；財(cái)政管理體制；地方主體稅種
中圖分類(lèi)號(hào)：F810.422 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674—8131（2012）05—0102—07
從1994年至今，我國(guó)分稅制財(cái)政體制已經(jīng)走過(guò)了18個(gè)春秋，經(jīng)歷了三個(gè)五年計(jì)劃。在這期間，增值稅經(jīng)歷多次改革，但增值稅和營(yíng)業(yè)稅并存的局面始終沒(méi)有改變。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，這種兩稅分立征收的做法，已經(jīng)日益顯現(xiàn)出其內(nèi)在的不合理性和缺陷，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行造成了一定的扭曲，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。因此，增值稅擴(kuò)大征收范圍改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“擴(kuò)圍”）被提上了日程，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》在“改革和完善稅收制度”方面就提出：“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅等稅收”。這預(yù)示著我國(guó)增值稅擴(kuò)圍改革已迫在眉睫，勢(shì)在必行；這也將是我國(guó)繼2009年實(shí)現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型之后的又一次增值稅重大改革，而且其意義和難度將遠(yuǎn)大于增值稅轉(zhuǎn)型。正因?yàn)槿绱耍鲋刀悢U(kuò)圍成為目前財(cái)稅領(lǐng)域所研究的核心問(wèn)題之一，研究?jī)?nèi)容主要包括增值稅擴(kuò)圍理論、增值稅擴(kuò)圍的總體思路及收入估算方法、擴(kuò)圍對(duì)地方財(cái)力的影響及應(yīng)對(duì)增值稅擴(kuò)圍后地方財(cái)力縮減的對(duì)策等方面。本文旨在對(duì)這些研究成果進(jìn)行梳理，以期全面地展示當(dāng)前增值稅擴(kuò)圍改革及其相關(guān)研究情況，并為改革實(shí)踐和有關(guān)研究提供參考。
王 輝，黃 瑋：我國(guó)增值稅擴(kuò)圍改革研究文獻(xiàn)述評(píng)一、增值稅的理想征稅范圍
增值稅理想的征收范圍是限于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還是包括批發(fā)、零售環(huán)節(jié)？是限于對(duì)商品課稅，還是包括對(duì)勞務(wù)課稅？中外學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了廣泛研究。
愛(ài)倫·A·泰特（1992）在比較了各國(guó)增值稅制度及執(zhí)行效果后認(rèn)為，增值稅包含從生產(chǎn)到零售各個(gè)環(huán)節(jié)更加可取。因?yàn)槿绻粚?duì)進(jìn)口商品和制造環(huán)節(jié)征稅，則稅基太小，且縱向聯(lián)合的企業(yè)會(huì)將利潤(rùn)移向下游單位，侵蝕增值稅收入；而“批發(fā)”不是一個(gè)明確的概念，給批發(fā)價(jià)下定義是困難的，依靠提高標(biāo)價(jià)或降低標(biāo)價(jià)的解決辦法是不公正的并帶有歧視性質(zhì)。同時(shí)，他還認(rèn)為，不僅應(yīng)對(duì)商品征收增值稅，而且當(dāng)勞務(wù)是作為一種投入使用時(shí)，也應(yīng)對(duì)其征收增值稅。斯蒂芬·R·劉易斯（1998）認(rèn)為增值稅實(shí)質(zhì)上是一種具有一系列抵免以前每一加工和分配階段所付稅額規(guī)定的一般零售稅，抵免制可以避免如周轉(zhuǎn)稅所帶來(lái)的稅額累計(jì)，而易管理、稅基廣的增值稅可以減少一些其他形式銷(xiāo)售稅所具有的不良屬性，特別是可以消除稅額在行業(yè)成本結(jié)構(gòu)中的意外積累。因此，他提出增值稅應(yīng)該具有更寬廣的征稅范圍，某些“必需品”因?yàn)檎螇毫Χ荒鼙患{入征收范圍的現(xiàn)象減弱了增值稅的普遍性。
1994年分稅制改革后，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者對(duì)增值稅理想的征稅范圍進(jìn)行了研究。王金霞（2009）認(rèn)為理想的增值稅應(yīng)該充分體現(xiàn)其“中性”特征，征稅范圍應(yīng)覆蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域，形成一個(gè)連接緊密、環(huán)環(huán)緊扣的鏈條，鏈條中的各個(gè)環(huán)節(jié)形成足額抵扣的相互稽核、相互制約的有機(jī)整體。蔡昌（2010）提出理想的征收范圍趨向于覆蓋所有的貨物和勞務(wù)，橫向上覆蓋制造業(yè)、采礦業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)和勞務(wù)等各行業(yè)，縱向上涵蓋原材料、制造、批發(fā)和零售等環(huán)節(jié)。涂京騫等（2010）指出增值稅的最大優(yōu)點(diǎn)在于能夠使整個(gè)社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平，而其前提是整個(gè)征稅環(huán)節(jié)不能被中斷，一旦中斷某個(gè)環(huán)節(jié)就會(huì)使過(guò)程陷于混亂，導(dǎo)致稅負(fù)不公，與實(shí)施增值稅的宗旨相悖。因此，選擇寬稅基是實(shí)行增值稅的合理要求，也是增值稅改革的最終目標(biāo)。
二、增值稅擴(kuò)圍的必要性
21世紀(jì)以來(lái)，隨著增值稅在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中地位的日漸上升，增值稅和營(yíng)業(yè)稅并行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也逐步引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，大部分學(xué)者也都贊同增值稅擴(kuò)大征收范圍。
從公平與效率的角度出發(fā)，王金霞（2009）認(rèn)為我國(guó)增值稅征稅范圍與增值稅“中性”要求還有一定的距離，即便是在實(shí)行消費(fèi)型增值稅改革以后，征收范圍仍然不規(guī)范，導(dǎo)致了不同行業(yè)分別屬于不同的流轉(zhuǎn)稅征收區(qū)域，從制度上人為地割裂了增值稅抵扣鏈條，也造成稅負(fù)失衡。靳東升等（2011）則提出由于現(xiàn)行增值稅征稅范圍不完整、增值稅轉(zhuǎn)型不徹底，使得行業(yè)間稅負(fù)不公、稅收非中性以及未完全消除重復(fù)征稅等方面的問(wèn)題仍然存在。
從征收管理的角度出發(fā)，賈康等（2010）認(rèn)為增值稅與營(yíng)業(yè)稅分立并行的狀況破壞了增值稅的抵扣鏈條，不利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，造成了稅收征管實(shí)踐的一些困境。路春城等（2010）也認(rèn)為增值稅征稅范圍過(guò)窄導(dǎo)致流轉(zhuǎn)鏈條中斷，從而出現(xiàn)重復(fù)征稅、管理成本高和操作難度大等問(wèn)題。
從影響服務(wù)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，胡怡建（2011）認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行增值稅是不健全增值稅型，征稅范圍僅限于產(chǎn)品，不涵蓋服務(wù)，從而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域中的產(chǎn)品和服務(wù)稅制不統(tǒng)一，不利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展。汪德華等（2009）也提出增值稅和營(yíng)業(yè)稅并行的稅制在供給和需求兩方面對(duì)服務(wù)業(yè)都有扭曲作用，導(dǎo)致在中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體服務(wù)化的同時(shí)，制造業(yè)反而減少了外部服務(wù)投入，而且2009年的增值稅轉(zhuǎn)型改革將使稅制安排對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約作用進(jìn)一步凸現(xiàn)。汪德華等（2008）的研究證實(shí)了這一點(diǎn)，他們發(fā)現(xiàn)，在1992—2002年，雖然中國(guó)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重上升了近8個(gè)百分點(diǎn)，但是制造業(yè)的外需服務(wù)投入占總投入的比重卻下降了約1.3個(gè)百分點(diǎn)，表現(xiàn)出與其他國(guó)家顯著不同的發(fā)展趨勢(shì)。
但是，就在增值稅擴(kuò)圍呼聲持續(xù)高漲的時(shí)候，也有學(xué)者對(duì)此持保留觀點(diǎn)。高培勇（2010）指出增值稅擴(kuò)圍在短期內(nèi)存在難以跨越的三個(gè)障礙：一是在現(xiàn)行稅制的框架內(nèi)，能夠替代營(yíng)業(yè)稅成為地方新的主體稅種的這樣一種稅，或并不存在，或難有變更歸屬關(guān)系之可能；二是增值稅擴(kuò)圍涉及現(xiàn)行稅制體系框架以及既有稅制改革方案的一系列變動(dòng)，這對(duì)于現(xiàn)行稅制體系框架和既有稅制改革方案具有顛覆性的影響；三是增值稅擴(kuò)圍后，原有的增值稅與營(yíng)業(yè)稅的分成比例要重新談判，這意味著現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制要推倒重來(lái)、重新構(gòu)建，這需要相當(dāng)大的魄力和周密的調(diào)研才能推進(jìn)。因此，他認(rèn)為增值稅還未到“一統(tǒng)江湖”的時(shí)候。
此外，也有部分學(xué)者反對(duì)增值稅現(xiàn)在擴(kuò)圍。李林根（2001）認(rèn)為，由于稅收管理及財(cái)政條件不具備，我國(guó)不宜進(jìn)行增值稅外延式擴(kuò)圍，即使是建筑安裝和交通運(yùn)輸行業(yè)，也不具備擴(kuò)圍的條件。熊嶸（2003）提出短時(shí)期內(nèi)大范圍地調(diào)整增值稅征稅范圍很可能會(huì)導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)稅收入急劇減少，影響分稅制下的地方財(cái)政利益，同時(shí)增加原先繳納營(yíng)業(yè)稅企業(yè)的稅負(fù)。肖緒湖等（2011）則認(rèn)為我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家在間接稅稅制選擇上應(yīng)呈現(xiàn)多樣化特征，單一的增值稅并非最好選擇；現(xiàn)階段我國(guó)營(yíng)業(yè)稅稅制的優(yōu)越性仍然存在，統(tǒng)一增值稅制并不成熟。
三、增值稅擴(kuò)圍的思路及收入的估算
1.增值稅擴(kuò)圍的總體思路
我國(guó)增值稅擴(kuò)圍改革的最終目標(biāo)，就如胡怡建（2011）所說(shuō)，是建立具有統(tǒng)一性、現(xiàn)代化和消費(fèi)型三大趨勢(shì)性制度特征的現(xiàn)代增值稅制度。這一目標(biāo)是毫無(wú)爭(zhēng)議的。但在當(dāng)前的條件下，我國(guó)增值稅應(yīng)如何擴(kuò)圍，是“分步實(shí)施”還是“一步到位”，業(yè)界內(nèi)可謂眾說(shuō)紛紜。
（1）“分步實(shí)施”說(shuō)
劉尚希（2009）指出，如果征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)全部被納入增值稅征收范圍，那么這項(xiàng)改革不亞于1994年的分稅制改革，需要對(duì)整個(gè)財(cái)稅體制都進(jìn)行調(diào)整。他提出，改革首先得確定思路，分幾步走，一次全部替代非常困難。大部分學(xué)者都支持這種觀點(diǎn)。但即便如此，如何“分步”也是“百家爭(zhēng)鳴，萬(wàn)花齊放”。
陳鋒（2002）提出，首先應(yīng)納入增值稅征收范圍的行業(yè)包括交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、租賃業(yè)及廣告等；而諸如金融、保險(xiǎn)、咨詢(xún)業(yè)等，則繼續(xù)課征營(yíng)業(yè)稅。劉明慧（2010）和孫鋼（2011）認(rèn)為首先應(yīng)將交通運(yùn)輸業(yè)納入增值稅的征收范圍；劉明慧建議按照13%的低稅率征收這部分增值稅；孫鋼則提出可暫不調(diào)整增值稅中央與地方的分享比例，地方因運(yùn)輸業(yè)“擴(kuò)圍”而短收的部分，可以通過(guò)中央財(cái)政的稅收返還來(lái)解決。董其文（2010）主張首先把交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和郵電通訊業(yè)納入增值稅范圍，待各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件成熟后，再逐漸擴(kuò)大到全部行業(yè)、勞務(wù)。王金霞（2009）認(rèn)為擴(kuò)圍應(yīng)分三步進(jìn)行：第一步涵蓋交通運(yùn)輸業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)保管業(yè)、物流業(yè)；第二步納入建筑業(yè)、建筑業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品以及土地使用權(quán)（土地使用權(quán)出讓免稅）；第三步將金融保險(xiǎn)、郵政電信納入增值稅征稅范圍。趙麗萍（2010）則認(rèn)為擴(kuò)圍范圍應(yīng)首選金融保險(xiǎn)業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)，不宜在房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)首先推開(kāi)；此外，擴(kuò)圍后應(yīng)適當(dāng)延續(xù)營(yíng)業(yè)稅行業(yè)差別稅率政策。
（2）“一步到位”說(shuō)
也有部分學(xué)者支持“一步到位”說(shuō)，如韓紹初（2008）認(rèn)為，除特殊行業(yè)（如金融保險(xiǎn)業(yè)）外應(yīng)最大限度地把商品及勞務(wù)服務(wù)納入增值稅征稅范圍，將現(xiàn)行的增值稅、營(yíng)業(yè)稅及其附加合并，統(tǒng)一征收增值稅；同時(shí)，增值稅可改為單一稅率。龔輝文（2010）則認(rèn)為原則上應(yīng)將服務(wù)業(yè)全面納入增值稅征收范圍，但服務(wù)業(yè)增值稅一般納稅人的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與征管水平相協(xié)調(diào)：改革之初，適當(dāng)從嚴(yán)控制服務(wù)業(yè)增值稅一般納稅人的規(guī)模，隨著征管水平的提高，再逐步擴(kuò)大認(rèn)定范圍。靳東升等（2011）提出最理想的改革方案和改革目標(biāo)應(yīng)是對(duì)增值稅全面擴(kuò)大征稅范圍，一步到位，從根本上解決目前增值稅、營(yíng)業(yè)稅并行所帶來(lái)的重復(fù)征稅、出口不能實(shí)現(xiàn)徹底退稅等積弊。
2.增值稅理論稅基及收入的估算方法
國(guó)際上有多種估算增值稅理論稅基的方法，并且已被各國(guó)廣泛應(yīng)用于增值稅收入的預(yù)測(cè)。Aguirre等（1988）提出用行業(yè)核算賬戶(hù)法（也稱(chēng)為生產(chǎn)法）來(lái)估算增值稅稅基及收入，即以各個(gè)行業(yè)的產(chǎn)出為基礎(chǔ)，對(duì)各行業(yè)的進(jìn)口、出口、中間投入品、投資、免稅和零稅率的產(chǎn)出和中間投入品進(jìn)行調(diào)整，估算各個(gè)行業(yè)的稅基及收入。Jenkins等（2000）介紹了三種增值稅稅基的估算方法：總計(jì)法、產(chǎn)業(yè)部門(mén)法和投入產(chǎn)出法。總計(jì)法利用統(tǒng)計(jì)年鑒中的國(guó)民賬戶(hù)，以GDP為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)進(jìn)出口、資本、零稅率、免稅消費(fèi)、其他部門(mén)對(duì)免稅產(chǎn)品和服務(wù)的中間購(gòu)買(mǎi)等項(xiàng)目做出相應(yīng)調(diào)整，得到增值稅稅基；產(chǎn)業(yè)部門(mén)法同總計(jì)法類(lèi)似，對(duì)各產(chǎn)業(yè)部門(mén)的GDP進(jìn)行上述調(diào)整，最后加總各部門(mén)稅基得到總計(jì)增值稅稅基；投入產(chǎn)出法利用投入產(chǎn)出表生產(chǎn)和使用矩陣的數(shù)據(jù)，根據(jù)消費(fèi)型增值稅稅基同最終消費(fèi)大體相當(dāng)?shù)臄?shù)量關(guān)系，以最終消費(fèi)為基礎(chǔ)估算增值稅稅基。與Jenkins等（2000）以數(shù)據(jù)來(lái)源為依據(jù)進(jìn)行分類(lèi)不同的是，Pellechio等（1996）將增值稅稅基的估算方法分為生產(chǎn)法和消費(fèi)法，生產(chǎn)法以總產(chǎn)出為起點(diǎn)，消費(fèi)法從最終消費(fèi)出發(fā)，兩種方法得到的稅基在數(shù)量上等價(jià)，選擇何種方法需要綜合考慮研究目的和數(shù)據(jù)可獲得情況。
國(guó)內(nèi)也有部分學(xué)者從事了這方面的工作，如胡怡建（2011）基于Aguirre 等提出的行業(yè)核算賬戶(hù)法，運(yùn)用投入產(chǎn)出表模擬計(jì)算了增值稅擴(kuò)圍改革在不同方案下對(duì)財(cái)政收入的影響，并對(duì)相關(guān)影響因素進(jìn)行了具體分析。姜明耀（2011）也以投入產(chǎn)出表為基礎(chǔ)，以統(tǒng)計(jì)年鑒為輔助，利用生產(chǎn)法估算了各行業(yè)的增值稅稅基，模擬測(cè)算了增值稅“擴(kuò)圍”改革在不同稅率下對(duì)工業(yè)和服務(wù)業(yè)各行業(yè)理論稅負(fù)的影響。
四、增值稅擴(kuò)圍對(duì)地方財(cái)力的影響
增值稅擴(kuò)圍是大勢(shì)所趨，在這種背景下，受沖擊最大的當(dāng)屬地方財(cái)政收入，這也是目前這一改革難以推行的最大障礙，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其的關(guān)注自然不在少數(shù)。
胡曉奇等（2006）指出如果按照“完整鏈條論”擴(kuò)大增值稅征收范圍，將導(dǎo)致地方稅收收入大幅下降，帶來(lái)中央財(cái)政與地方財(cái)政重新分配等更復(fù)雜的問(wèn)題。胡怡建（2011）認(rèn)為若不改變?cè)鲋刀愂杖霘w屬和分享比例，就意味著會(huì)將地方全額征收的營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤街荒芊窒?5%的增值稅，從而極大影響地方財(cái)政利益。因此，增值稅擴(kuò)圍改革涉及的最為核心和敏感的問(wèn)題是收入如何在中央與地方政府之間分享，以及由此引發(fā)的中央與地方分稅制財(cái)政體制如何推進(jìn)的問(wèn)題。張斌（2011）也認(rèn)為在中央分成比例不變的情況下，增值稅擴(kuò)圍后地方財(cái)政所分得的增值稅收入絕對(duì)量雖然有所提高，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)減少的營(yíng)業(yè)稅收入，這會(huì)加大地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)阻力，增加地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。魏陸（2011）更是直接指出如果將現(xiàn)行的營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，在我國(guó)目前地方財(cái)力已經(jīng)比較緊張的情況下，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政管理體制勢(shì)必造成沖擊，這恐怕是增值稅擴(kuò)圍改革最為棘手的問(wèn)題。孫鋼（2011）甚至認(rèn)為增值稅擴(kuò)圍后，地區(qū)之間的利益紛爭(zhēng)（主要表現(xiàn)在進(jìn)項(xiàng)稅額上）有可能浮出水面。王金霞（2009）和劉明慧（2010）等也持相同觀點(diǎn)。
也有學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析的方法得出了類(lèi)似的觀點(diǎn)。如董其文（2010）通過(guò)測(cè)算得出如果營(yíng)業(yè)稅被增值稅代替，直接的后果是地方政府預(yù)算內(nèi)可用財(cái)力的大幅減少；張悅等（2010）模擬估算了營(yíng)業(yè)稅改征增值稅對(duì)地方分享收入的影響幅度，結(jié)果表明營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，各地增值稅收入相比以前的兩稅之和都有所下降，地方財(cái)力出現(xiàn)缺口，而降幅則取決于營(yíng)業(yè)稅所占比重。
五、應(yīng)對(duì)增值稅擴(kuò)圍后地方財(cái)力縮減的對(duì)策
地方財(cái)力受增值稅擴(kuò)圍的影響不可避免，學(xué)者們最為關(guān)心的問(wèn)題自然就是如何解決這一問(wèn)題，因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題解決的好壞將直接影響地方對(duì)這一改革的積極性以及改革的成敗。施文潑等（2010）就明確指出增值稅全面擴(kuò)圍后，營(yíng)業(yè)稅將被增值稅所取代，如何保證地方財(cái)政收入不受影響就成為首當(dāng)其沖必須解決的問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者也提出了自己的觀點(diǎn)。
1.在中央和地方之間合理劃分增值稅收入
在中央和地方的分成比例方面，汪德華等（2009）認(rèn)為應(yīng)由中央和地方協(xié)商重新確立增值稅分享的比例，中央分享的比例應(yīng)適度降低，適用于所有國(guó)內(nèi)增值稅。劉明慧（2010）指出應(yīng)提高地方在增值稅收入分享中的比例，并重點(diǎn)把握比例調(diào)整的尺度。楊之剛（2004）、蔡昌（2010）、楊默如（2010a）和張斌（2011）等也提出了類(lèi)似觀點(diǎn)。
也有學(xué)者對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證研究。董其文（2010）通過(guò)簡(jiǎn)單測(cè)算，認(rèn)為如果把中央與地方分享增值稅收入的比例由現(xiàn)行的75∶25調(diào)整為69∶31，則可以保持目前中央與地方的收入規(guī)模基本不變。張悅等（2010）研究得出，即便提高地方增值稅分享比例至46.8%后，大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)基本維持現(xiàn)有的財(cái)力水平，但仍有約三分之一的省級(jí)行政區(qū)的收入與營(yíng)業(yè)稅改征增值稅前有較大差異。胡怡建（2011）則提出應(yīng)根據(jù)歷年?duì)I業(yè)稅與增值稅增長(zhǎng)差率來(lái)調(diào)整中央與地方分享比例，按此計(jì)算地方分享比例應(yīng)不低于50%，而中央分享比例應(yīng)不高于50%。
在增值稅稅收返還的核定依據(jù)方面，施文潑等（2010）還提出擴(kuò)圍后增值稅分成的依據(jù)不再僅是各地征收的增值稅數(shù)額，而是要在綜合考慮各地的人口數(shù)量、消費(fèi)能力、基本公共服務(wù)需要以及地方政府的財(cái)政收入能力等諸多因素后確定。劉明慧（2010）也認(rèn)為稅收返還不能僅僅依據(jù)稅收來(lái)源地這個(gè)單一標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)考慮增值稅負(fù)擔(dān)在生產(chǎn)地與消費(fèi)地之間的實(shí)際承受情況，故應(yīng)適當(dāng)降低發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還數(shù)額，同時(shí)提高落后地區(qū)的份額，使生產(chǎn)地和消費(fèi)地都享有一定的稅收收益權(quán)。
2.健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度
對(duì)于增值稅擴(kuò)圍后地方財(cái)力縮減的問(wèn)題，業(yè)界一致認(rèn)為應(yīng)加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高政府間轉(zhuǎn)移支付制度的均等化水平。但較少有人從實(shí)證的角度對(duì)增值稅擴(kuò)圍改革下的轉(zhuǎn)移支付方案選擇進(jìn)行研究，其中比較有代表性的是陳少暉（2011）以1994年分稅制改革以來(lái)的財(cái)政數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行的相關(guān)分析：他從財(cái)政均等化的維度來(lái)考量各轉(zhuǎn)移支付方式，指出增值稅的擴(kuò)圍改革重構(gòu)了中央和地方的利益關(guān)系，對(duì)于地方政府的利益損失可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度加以彌補(bǔ)。具體來(lái)說(shuō)，增值稅擴(kuò)圍改革下的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)逐步取消稅收返還，重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)根據(jù)各地財(cái)政收支的差別，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的計(jì)算公式；同時(shí)，加大對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金使用的監(jiān)管，以此來(lái)促進(jìn)我國(guó)公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
3.完善地方稅收體系，加強(qiáng)地方主體稅種建設(shè)
施文潑等（2010）認(rèn)為營(yíng)業(yè)稅被增值稅取代后，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可作為地方主體稅種的當(dāng)屬在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房地產(chǎn)稅，也包括資源稅。魏陸（2010）提出應(yīng)通過(guò)改革資源稅、房產(chǎn)稅和開(kāi)征環(huán)境稅來(lái)夯實(shí)地方財(cái)政主體稅種稅源。胡洪曙（2011）通過(guò)構(gòu)建地方財(cái)力缺口測(cè)算模型研究發(fā)現(xiàn)，開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅不僅不會(huì)對(duì)地方財(cái)力造成難以承受的缺口，而且能為地方政府創(chuàng)立帶來(lái)持續(xù)、穩(wěn)定收入的主體稅種。王金霞（2009）也認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系。張斌（2011）則提出應(yīng)適時(shí)開(kāi)征如社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅等新的稅種，加強(qiáng)地方稅征收管理體系建設(shè)和地方稅保障體系的建設(shè)。
4.進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政管理體制改革
在財(cái)政管理體制調(diào)整的總體思路方面，賈康等（2002）指出應(yīng)減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)，并按“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的思路推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，同時(shí)健全自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度。胡賀波（2007）認(rèn)為我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革首先是要在立憲層次“分事權(quán)”，然后是進(jìn)一步“分財(cái)權(quán)”，最后是建立規(guī)范、透明、合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。賈康等（2005）則提出了對(duì)整個(gè)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)化調(diào)整和規(guī)范的措施：在公共財(cái)政框架下明確地方職能、逐步劃清政府間事權(quán)，鼓勵(lì)通過(guò)“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等方式減少財(cái)政體制層級(jí)，逐步完善地方稅收體系、調(diào)整各級(jí)政府間的財(cái)力劃分，加大轉(zhuǎn)移支付力度、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。謝旭人（2010）、賈康等（2010）、朱青（2010）、蔡昌（2010）、楊默如（2010b）、王振宇（2006）、焦國(guó)華（2003）等也提出了類(lèi)似觀點(diǎn)。
5.調(diào)整中央和地方財(cái)力分配的政策和力度
在調(diào)整中央與地方財(cái)力分配方面，出現(xiàn)了兩種不同的聲音。龔輝文（2010）傾向于“徹底改革型”思路，即營(yíng)業(yè)稅改革與進(jìn)一步的分稅制改革同步進(jìn)行，根據(jù)新的稅制體系和改革要求，在原有分稅制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計(jì)，明確中央、地方的收入歸屬，規(guī)范國(guó)稅、地稅系統(tǒng)的職責(zé)分工。王金霞（2009）則認(rèn)為目前比較切合實(shí)際的解決方式是采取“穩(wěn)健調(diào)整型”的方式，保持原有的分配格局以及稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在增值稅擴(kuò)圍的過(guò)程中，進(jìn)一步完善地方稅體系，構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系，遵循“寬稅基、少稅種、低稅率”的原則，完善房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收制度，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要逐步開(kāi)征物業(yè)稅、社會(huì)保障稅，使因增值稅擴(kuò)圍而減少的營(yíng)業(yè)稅通過(guò)多渠道得以彌補(bǔ)。
六、簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)
自2009年1月1日我國(guó)增值稅轉(zhuǎn)型改革起，業(yè)界、學(xué)界及社會(huì)民眾對(duì)增值稅下一步改革的目光都集中在增值稅的“擴(kuò)圍”改革上。目前，各界已基本達(dá)成共識(shí)推進(jìn)改革，但在具體的實(shí)施方式上仍然存在分歧，主要集中在這項(xiàng)改革是“一步到位”，還是“分步實(shí)施”？是應(yīng)結(jié)合我國(guó)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行“徹底改革”，還是進(jìn)行“穩(wěn)健調(diào)整”？筆者認(rèn)為，從我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)考慮，特別是考慮到財(cái)政承受的壓力，營(yíng)業(yè)稅納入增值稅的改革不宜一步到位，建議根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況分步完成改革。而且從增值稅轉(zhuǎn)型改革看，也是分步實(shí)施、逐步推進(jìn)，化解了各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，確保了改革的順利進(jìn)行。因此，我國(guó)應(yīng)采取漸進(jìn)式改革，分步擴(kuò)大增值稅征收范圍，應(yīng)先將部分行業(yè)、勞務(wù)納入增值稅范圍，待各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件成熟后，再逐漸擴(kuò)大到全部行業(yè)、勞務(wù)。
雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)增值稅擴(kuò)圍的必要性、擴(kuò)圍的難點(diǎn)、擴(kuò)圍的方案設(shè)計(jì)等問(wèn)題進(jìn)行了較為細(xì)致的研究，但專(zhuān)門(mén)研究擴(kuò)圍對(duì)地方財(cái)力的影響則較少。即便有的學(xué)者提到了這個(gè)問(wèn)題，也僅僅是從定性的角度指出地方財(cái)力會(huì)因取消營(yíng)業(yè)稅而減少，這只是淺層次的研究。毫無(wú)疑問(wèn)，為地方政府設(shè)計(jì)出一套能保證其財(cái)力不因增值稅擴(kuò)圍而減少的收入分配方案，是推行增值稅擴(kuò)圍的前提。因此，如能使用定量分析的方法，模擬估算出增值稅擴(kuò)圍對(duì)我國(guó)地方財(cái)力的影響，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對(duì)增值稅擴(kuò)圍后地方財(cái)力縮減的政策建議，無(wú)疑是更好、更穩(wěn)妥的選擇。
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本報(bào)告的第一部分回顧中國(guó)財(cái)政體制的沿革，著重中央與地方政府的財(cái)政分配制度的演變；第二部分描述中國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前中央與地方政府在縱向財(cái)力分配，以及地區(qū)間橫向財(cái)力分布方面存在的問(wèn)題；第三部分是對(duì)中國(guó)財(cái)政體制進(jìn)一步改革的建議。
改革以來(lái)中國(guó)財(cái)政體制改革回顧1978年中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實(shí)行對(duì)地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財(cái)政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。
一、財(cái)政包干體制的沿革
（1）1980年中國(guó)全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財(cái)政體制改革作為突破口率先進(jìn)行。為了改革過(guò)去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財(cái)政管理體制，在中央和各省之間的財(cái)政分配關(guān)系方面，對(duì)大多數(shù)省份實(shí)行了"劃分收支，分級(jí)包干"的預(yù)算管理體制，建立了財(cái)政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開(kāi)始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。
（2）1985年實(shí)行"劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干"的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。
（3）1988年為了配合國(guó)有企業(yè)普遍推行的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，開(kāi)始實(shí)行6種形式的財(cái)政包干，包括"收入遞增包干"、"總額分成"、"總額分成加增長(zhǎng)分成"、"上解遞增包干"、"定額上解"和"定額補(bǔ)助".2.對(duì)財(cái)政包干體制評(píng)價(jià)（1）財(cái)政包干體制的歷史作用首先，實(shí)行財(cái)政包干體制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的過(guò)度集中管理模式，中央各職能部門(mén)不再下達(dá)指標(biāo)，地方政府由原來(lái)被動(dòng)安排財(cái)政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與經(jīng)濟(jì)管理，體現(xiàn)了"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理"的原則。
其次，歷次的財(cái)政體制改革都是對(duì)原有體制某種程度的完善，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展方面顯示出一定作用。地方政府財(cái)力的不斷增強(qiáng)使其有能力增加對(duì)本地區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)的投入，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。
再次，財(cái)政體制改革支持和配合了其他領(lǐng)域的體制改革。財(cái)政體制改革激發(fā)出地方政府的經(jīng)濟(jì)活力，帶動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)，為其他改革提供了財(cái)力支持。
二、財(cái)政包干體制的制度缺陷
包干體制注重政府間收入在所有制關(guān)系下的劃分，缺乏合理依據(jù)，是政府間財(cái)政分配關(guān)系不穩(wěn)定的重要原因之一。
第一，一對(duì)一討價(jià)還價(jià)的財(cái)政包干體制缺乏必要的公開(kāi)性。1980－1993年間，中央與省政府的財(cái)政分配關(guān)系同時(shí)并存多種體制形式。不同體制形式對(duì)地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)彈性不一致，體制形式的選擇也存在機(jī)會(huì)不均等，以及信息不對(duì)稱(chēng)和決策不透明等因素，都導(dǎo)致財(cái)力分配不合理。更重要的是財(cái)政體制的決策程序采用一對(duì)一談判方式，中央政府對(duì)地方的財(cái)政收支行為也缺乏監(jiān)督和控制手段。
第二，基數(shù)核定方法不科學(xué)。基數(shù)核定指每一次體制調(diào)整都用地方政府以往的既得財(cái)力為基數(shù)。由于不同的財(cái)政體制形式對(duì)既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時(shí)，在稅法相對(duì)統(tǒng)一，稅收征管權(quán)力相對(duì)集中的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。
第三，注重既得利益導(dǎo)致財(cái)政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財(cái)政體制改革的主線，使政府間財(cái)政分配關(guān)系始終圍繞財(cái)力的切割、財(cái)權(quán)的集散而展開(kāi)，較少考慮橫向財(cái)政分配關(guān)系，沒(méi)有完整的橫向財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)節(jié)地區(qū)間不平等和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的功能沒(méi)有成為體制設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)。
第四，財(cái)力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調(diào)節(jié)能力。財(cái)政包干體制包死了上交中央的數(shù)額，導(dǎo)致中央財(cái)政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調(diào)控能力弱化。同時(shí)財(cái)政包干體制還對(duì)產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，地方政府受利益驅(qū)動(dòng)支持高稅率產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致長(zhǎng)線更長(zhǎng)、短線瓶頸制約更明顯、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。
三、分稅制財(cái)政體制改革
（1）分稅體制的改革目標(biāo)略提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重成為分稅財(cái)政體制改革的首要目標(biāo)。
實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化是分稅體制改革的另一個(gè)重要目標(biāo)。
通過(guò)調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化，實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政公平是政府的重要施政目標(biāo)，也是分稅體制的預(yù)想目標(biāo)之一，但這一目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。
（2）1994年分稅體制改革的主要內(nèi)容首先是中央與地方政府的收入劃分。結(jié)合1994年的稅制改革，中央與地方的收入劃分作了較大調(diào)整：將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央稅，或中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。
其次，在政府支出方面，由于政府間事權(quán)劃分沒(méi)有新的實(shí)質(zhì)性變化，因此，1994年的分稅制財(cái)政體制改革，維持原有的中央和地方的支出劃分格局。
第三，建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局，中央對(duì)地方凈上劃收入以1993年為基數(shù)給予地方政府稅收返還；在此之后，稅收返還在1993年的基數(shù)上逐年遞增。
如果1994年以后地方凈上劃收入達(dá)不到1993年的基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還。
第四，保留原體制的上解與補(bǔ)助辦法，并在1995年建立了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度。
（3）分稅體制改革的成效評(píng)價(jià)與以往歷次財(cái)政體制改革不同，1994年的財(cái)政分稅體制改革，是建國(guó)以來(lái)調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次。
首先，分稅體制改革使政府間財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化。分稅體制改變了原來(lái)的財(cái)政包干下多種體制形式并存的格局，使得中央和省級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化。
其次，中央政府財(cái)政收入比重明顯提高。新體制對(duì)各級(jí)政府組織財(cái)政收入的激勵(lì)作用較為明顯。全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財(cái)力分配機(jī)制。
再次，形成了普遍補(bǔ)助格局，初步建立了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，為建立較為規(guī)范的橫向財(cái)力均衡制度打下了基礎(chǔ)。
中國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀和問(wèn)題1.政府角色的轉(zhuǎn)變政府的財(cái)政收支反映了政府職能的履行，公開(kāi)的政府需要透明的財(cái)政。
經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，在政府行為和管理觀念轉(zhuǎn)變的同時(shí)，必須建立透明的，高效率的稅收體制，預(yù)算制度和財(cái)政政策體系。
四、現(xiàn)行財(cái)政體制中的支出結(jié)構(gòu)
中國(guó)目前預(yù)算內(nèi)支出總量占GDP的比重，仍然低于發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的60和70年代的總體水平。更為重要的是，1980年以來(lái)的歷次財(cái)政改革，都是針對(duì)政府收入的劃分，而政府支出結(jié)構(gòu)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變。改革后各項(xiàng)政府支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國(guó)防費(fèi)比重有所下降，行政事業(yè)費(fèi)和社會(huì)文教費(fèi)比重上升（見(jiàn)表1），但仍只是數(shù)量的變化，而沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的改變。
這種非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的政府支出框架，是改革以來(lái)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，忽視社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)的總體經(jīng)濟(jì)思維方式在財(cái)政部門(mén)的具體體現(xiàn)。有限的政府應(yīng)該做什么，更重要的是不應(yīng)該做什么，仍然是模糊的。整個(gè)90年代政府預(yù)算內(nèi)支出的總量規(guī)模按當(dāng)年價(jià)格增長(zhǎng)了4倍以上，但各項(xiàng)支出仍然處于短缺狀態(tài)。原因是政府支出中包括了一些應(yīng)該由市場(chǎng)做，并且市場(chǎng)也可以做好的事項(xiàng)。在資金有限的情況下，那些應(yīng)該完全由政府承擔(dān)，或主要由政府承擔(dān)的責(zé)任，反而資金投入不足，被稱(chēng)為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點(diǎn)公共支出上，存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理和管理級(jí)次偏下的問(wèn)題。見(jiàn)專(zhuān)欄1.3.政府間財(cái)政關(guān)系中的問(wèn)題財(cái)政分稅體制已經(jīng)實(shí)行了9年，除了當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)時(shí)即已存在的缺陷外，在運(yùn)行中也不斷產(chǎn)生一些問(wèn)題，此外還有一些外部環(huán)境尚待完善，需要配套改革才能加以解決。
分稅制后遺癥
《決策》：近期，地方投資熱潮再起，輿論對(duì)地方債務(wù)危機(jī)的擔(dān)憂(yōu)隨之升溫，各界對(duì)新一輪財(cái)稅改革寄予很高期待。
曾康華：新一屆政府目前正在緊鑼密鼓醞釀新一輪財(cái)稅改革。十報(bào)告針對(duì)目前中央和地方財(cái)力與事權(quán)不相匹配的問(wèn)題，提出“進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系”的思路。
1994年以來(lái)，由于實(shí)行分稅制改革，中央政府的財(cái)力得到了適度的集中，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例提高到50%左右，當(dāng)然錢(qián)不光是中央財(cái)政自己花，同時(shí)也轉(zhuǎn)移支付給了地方花，2012年中央的財(cái)政收入達(dá)到56132.42億元，而分稅制改革前的1993年僅有957.51億元。
《決策》：但是，這也意味著地方財(cái)政的比重越來(lái)越小。這讓地方政府苦不堪言，廣東一位官員甚至抱怨，分稅制是“逼良為”。
曾康華：作為階段性的改革，分稅制必然留下諸多的先天不足。首先就是地方財(cái)力受到削弱。分稅制實(shí)施后政府財(cái)力向中央集中，地方財(cái)力偏少，而地方政府要履行地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，財(cái)力又不夠，怎么辦呢？只有靠借債了，于是產(chǎn)生了大量的地方債務(wù)。2011年，審計(jì)署35號(hào)公告，公布地方政府債務(wù)已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億元。近幾年人們對(duì)地方債的問(wèn)題關(guān)注度很高，主要是因?yàn)榈胤絺嬖谳^大的風(fēng)險(xiǎn)。人們擔(dān)心地方債一旦失控發(fā)生危險(xiǎn)，會(huì)波及社會(huì)的方方面面，甚至引起社會(huì)的動(dòng)蕩。
事實(shí)上，地方債務(wù)從1979年就開(kāi)始出現(xiàn)了，1994年分稅制改革之后，更是飛速增長(zhǎng)。由于財(cái)力向中央集中，地方承擔(dān)著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，但財(cái)力捉襟見(jiàn)肘，又不能通過(guò)發(fā)行政府債來(lái)籌集，由此出現(xiàn)了大量的各種各樣的地方融資平臺(tái)。地方融資平臺(tái)是由政府獨(dú)立出資或政府和社會(huì)共同出資，建立了具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體以政府資產(chǎn)、信譽(yù)作為擔(dān)保，向銀行貸款，由此形成了大量的地方債務(wù)。
地方債務(wù)的出現(xiàn)和快速增長(zhǎng)有很復(fù)雜的原因和背景，其中最主要的因素是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、財(cái)政體制因素和政績(jī)激勵(lì)因素。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素使地方財(cái)源短缺，尋求債務(wù)渠道成為必然；財(cái)政體制因素導(dǎo)致地方財(cái)力不足，地方只有通過(guò)債務(wù)籌資；而政績(jī)激勵(lì)因素，給債務(wù)籌資起了推波助瀾的作用。
這幾年，地方債務(wù)的融資方式發(fā)生了一些新變化，那就是地方城投債的出現(xiàn)。通過(guò)地方融資平臺(tái)出現(xiàn)的債務(wù)是“平臺(tái)”與銀行之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，屬于間接融資；而城投債是經(jīng)濟(jì)實(shí)體與投資者之間的債務(wù)債權(quán)關(guān)系，屬于直接融資。但這兩種融資方式所形成的債務(wù)都是地方政府的或有債務(wù)，或有債務(wù)不一定形成地方的真正債務(wù)，只有或有債務(wù)當(dāng)中真正發(fā)生違約的債務(wù)才由財(cái)政來(lái)償還。所以，對(duì)于地方債務(wù)來(lái)講，一是要如何控制總量規(guī)模，也就是總量可控；二是盡可能降低債務(wù)違約率。
在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鎮(zhèn)土地由政府管理。一方面，經(jīng)濟(jì)、體制等諸多因素造成資金短缺；另一方面土地資源緊缺。而政府擁有出讓土地的使用權(quán)，這樣通過(guò)競(jìng)標(biāo)、拍賣(mài)土地的方式，使得地方財(cái)政增加了一塊土地出讓金收入，這樣很多地方又出現(xiàn)了過(guò)分依賴(lài)土地出讓金收入的情況，也就是所謂的“土地財(cái)政”。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地資源越來(lái)越緊缺，加上其他因素的作用，導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲，雖然中央這幾年一直打壓房地產(chǎn)價(jià)格，但房地產(chǎn)價(jià)格一直比較堅(jiān)挺且不斷上揚(yáng)，在這樣的背景下，“土地財(cái)政”問(wèn)題仍在各地不同程度的存在。
“營(yíng)改增”下一步
《決策》：最近，總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，將“營(yíng)改增”稱(chēng)為推進(jìn)新一輪財(cái)稅改革的重頭戲。
邢麗：“營(yíng)改增”并不是簡(jiǎn)單的以增值稅替代營(yíng)業(yè)稅，改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。從決策層面來(lái)看，“營(yíng)改增”是重大的制度創(chuàng)新，是加速財(cái)稅體制改革的一個(gè)突破口。從學(xué)界來(lái)看，“營(yíng)改增”更是中國(guó)稅制完善的一個(gè)過(guò)程，也是一般商品稅一體化路徑的選擇。從老百姓角度看，是“真金白銀”的減稅措施。目前已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)，達(dá)到減負(fù)550億元，更多地讓企業(yè)分享到了改革的紅利。
增值稅要想充分發(fā)揮其稅收中性的作用，要求抵扣鏈條的完整。“營(yíng)改增”的改革試點(diǎn)最初采取部分地區(qū)、部分行業(yè)的方式，使得抵扣鏈條客觀上存在著不完整的現(xiàn)象，出現(xiàn)了部分行業(yè)的部分企業(yè)短期稅負(fù)上升的現(xiàn)象，隨著試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，這種現(xiàn)象將逐步消失。4月10日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，將在8月1日起在全國(guó)推行交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（“1+6”的升級(jí)版），并擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)。全行業(yè)“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍推開(kāi)，將力爭(zhēng)在“十二五”期間完成。
值得注意的是，“營(yíng)改增”的后續(xù)改革仍然任重而道遠(yuǎn)。特別是一些特殊行業(yè)的改革具有一定的難度，比如金融保險(xiǎn)業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)銷(xiāo)售、建筑業(yè)等，應(yīng)該借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，穩(wěn)步推進(jìn)。
《決策》：增值稅是共享稅，中央地方分成比為75：25。營(yíng)業(yè)稅作為地方主要稅種之一，改為增值稅后，會(huì)不會(huì)對(duì)地方造成沖擊？
曾康華：“營(yíng)改增”導(dǎo)致地方財(cái)政收入缺失了一塊。當(dāng)然因各地的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)不同而不同。從整體看，改革對(duì)有些地區(qū)影響會(huì)大一些，有些地區(qū)影響小一些。如果“營(yíng)改增”全面推開(kāi)以后，中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系不調(diào)整，又要打壓地方的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，那么，造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和土地財(cái)政的壓力一定更大。巧婦難為無(wú)米之炊，中央總要給地方飯吃，吃飽飯才能做事。房地產(chǎn)是地方經(jīng)濟(jì)一大支柱，地方還是要把房?jī)r(jià)推高。“營(yíng)改增”后必然會(huì)涉及財(cái)政體制改革，增值稅的中央地方分成比例肯定需要調(diào)整。中央如果控制財(cái)源和財(cái)力過(guò)多了，那就不合理了。
邢麗：目前的“營(yíng)改增”帶來(lái)一個(gè)重大問(wèn)題，即作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅改成增值稅，讓地方稅群龍無(wú)首。因此，“營(yíng)改增”將涉及到地方稅的重新構(gòu)建，也涉及到財(cái)政體制的改革。
在財(cái)政體制改革方面，可以考慮重新劃分中央和地方的收入。增值稅在中央和地方之間的分享比例，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。
地方稅的構(gòu)建，應(yīng)尋找地方主體稅種。選擇什么替代的稅種呢？應(yīng)構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅系。東中部省份可以考慮以房地產(chǎn)稅提供稅收支柱，而資源稅則應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但資源富集的西部省份的主要收入來(lái)源。
此時(shí)無(wú)聲勝有聲
《決策》：有學(xué)者呼吁，打造地方稅系，房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)先行。房地產(chǎn)稅能夠擔(dān)此重任嗎？
邢麗：房地產(chǎn)稅改革肩負(fù)眾多使命。老百姓希望房地產(chǎn)稅改革能夠調(diào)控房?jī)r(jià)，調(diào)節(jié)拉大的收入差距。同時(shí)，房地產(chǎn)稅改革也被寄希望扛起地方主體稅種的大旗。
前面已經(jīng)提到，未來(lái)房地產(chǎn)稅將成為地方稅的主體稅種。但房地產(chǎn)稅改革一定要考慮到民生需求，應(yīng)主要是體現(xiàn)對(duì)高端收入者的調(diào)節(jié)。
曾康華：房產(chǎn)稅一定會(huì)擴(kuò)大試點(diǎn)。“營(yíng)改增”推開(kāi)之后，接著必定會(huì)推進(jìn)房產(chǎn)稅擴(kuò)大試點(diǎn)。房產(chǎn)稅改革不是一個(gè)單獨(dú)、孤立的問(wèn)題，還會(huì)涉及一系列相關(guān)稅制的改革，還有財(cái)政體制改革。所以，房產(chǎn)稅一定不能貿(mào)然推進(jìn)太快，應(yīng)該先試點(diǎn)，一般的原則是選擇經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、稅基好的地區(qū)試點(diǎn)房產(chǎn)稅，不要在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方試點(diǎn)房產(chǎn)稅。試點(diǎn)推出以后，如何具體開(kāi)征房產(chǎn)稅，情況非常復(fù)雜，怎么做到稅負(fù)公平合理，不引起人們?cè)孤曒d道，甚至社會(huì)動(dòng)蕩，是需要注意的一個(gè)大問(wèn)題。因?yàn)槔习傩帐遣幌矚g稅的，不愿意利益受損。同時(shí)，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況差異太大，目前又大量存在社會(huì)不公、貧富分化、等問(wèn)題，有多處房產(chǎn)的人反對(duì)聲比較高，一旦抗稅怎么辦？由于各地情況差異大，就是同一個(gè)地方的差異也較大，不同地區(qū)的房產(chǎn)業(yè)就存在較大差異，怎么把房產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)定得合理，有很大難度，需要謹(jǐn)慎制定實(shí)施細(xì)則。
《決策》：新一屆政府履新之后，對(duì)新一輪財(cái)稅改革一直很少表態(tài)。這是出于怎樣的考慮？
曾康華：財(cái)稅改革千頭萬(wàn)緒。中央正在密集調(diào)研，同時(shí)又要“保增長(zhǎng)”。物價(jià)、房?jī)r(jià)不是政府完全能調(diào)控的，更多要靠市場(chǎng)的力量來(lái)調(diào)節(jié)。房?jī)r(jià)，放開(kāi)不行，單靠政府管控，也調(diào)控不好，這考驗(yàn)政府的智慧。中央正在醞釀房產(chǎn)調(diào)控的新思路，總的來(lái)說(shuō)是要更多地發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能。如你所言，新一屆政府對(duì)新一輪財(cái)稅改革一直惜墨如金。對(duì)此，我的理解是“此時(shí)無(wú)聲勝有聲”。比如，“營(yíng)改增”之后，房產(chǎn)稅一定會(huì)擴(kuò)大試點(diǎn)。
總理說(shuō)，改革是最大的紅利。現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)比較低迷，市場(chǎng)相對(duì)疲軟。我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)還是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴(lài)政府，各方都在等待政府出臺(tái)政策。社會(huì)、企業(yè)、消費(fèi)者等都在觀望。這充分說(shuō)明市場(chǎng)力量有待加強(qiáng)，最需完善。現(xiàn)在什么事情都要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話，不發(fā)話的事情辦不成。當(dāng)然，政府也有失誤，政府也會(huì)失靈。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾說(shuō)，政府不養(yǎng)懶人，只幫助窮人。他認(rèn)為，過(guò)去財(cái)政攤子鋪得太大，是難以為繼的，這預(yù)示財(cái)政政策在悄然轉(zhuǎn)型了。
下一步，最急迫的是稅制改革，一定要通盤(pán)考慮。完善稅制，重點(diǎn)是地方稅；優(yōu)化結(jié)構(gòu)，目前中央稅收偏大，地方稅收偏小。省以下政府怎么完善稅制，這個(gè)問(wèn)題一定要解決。
中央和地方財(cái)力、事權(quán)不匹配，界定不清晰。這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，不能一成不變，要與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)調(diào)整，并符合時(shí)代的客觀需要。各級(jí)政府的職能界定清晰了，接下來(lái)就會(huì)涉及財(cái)力與事權(quán)的匹配問(wèn)題，比如說(shuō)，基礎(chǔ)教育方面的經(jīng)費(fèi)以前主要由地方負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在由中央實(shí)施大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。所以，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與中央和地方界定事權(quán)有密切關(guān)系，總的看，中央和地方的事權(quán)界定清楚了，財(cái)力的分配就好解決，但要解決好這個(gè)問(wèn)題不容易。
