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[關鍵詞]金融創新 金融監管 金融危機
[中圖分類號]F2[文獻標識碼]A[文章編號]1009-5349(2010)06-0005-03
一、金融創新和金融監管的關系
胡珀與孫建華(2008)將金融創新(Financial Innovation)定義為金融領域內各種要素的重新組合,具體是指金融機構或金融管理當局為追求微觀利益或宏觀效益而對其機構設置、業務品種、金融工具、市場結構及制度安排等方面進行的創造性變革和開發活動;白宏宇和張荔(2002)將金融監管(Financial Supervision)定義為:指一國政府或政府的機構對金融機構實施的各種監督和管制,包括對金融機構市場準入、業務范圍、市場退出等方面的限制性規定,對金融機構內部組織結構、風險管理和控制等方面的合規性、達標性的要求,以及一系列相關的立法和執法體系與過程。金融創新的功能是轉移和分散風險,但是它只是在微觀上降低了風險,在宏觀上,隨著金融創新的發展,金融風險日益復雜,因為各種風險以不同的方式重新組合,相互交織在一起。金融創新的風險有系統風險、信用風險、法律風險、操作風險、制度風險、表外風險、技術風險和監管風險等等。金融創新帶來了一系列復雜的、新的風險,給金融監管帶來了新的難題和挑戰。
周琴(2008)認為金融創新和金融監管是一種動態的博弈關系。金融創新和金融監管是對立統一的關系,金融監管的發展離不開金融創新,如果沒有金融監管,金融創新也不能健康有序的發展。金融創新增加了新的不穩定的因素,打破了舊的金融格局和秩序,因此需要管理當局制定新的規則加以約束和規范,從中推動金融監管的新發展。這種動態的博弈關系,包括兩個方面。第一個方面是:金融監管是誘發金融創新形成的原因之一。金融監管的目的是金融機構的運行健康有序,金融機構運行環境的安全穩定,從而防范金融風險,因此金融監管必須使金融機構的行為規范在金融財經法規之內,由此產生束縛力。相對而言,金融機構的目的是為了盈利,它們就會想方設法通過各種途徑來規避金融監管,推出新業務,改變傳統的操作方式,以謀求更大的利潤,金融創新就由此產生了。第二個方面是金融創新促進金融管制的變革。由于金融機構規避監管,謀求更大利潤而進行的金融創新打破了原有的均衡狀態,從而產生了新的風險,金融環境也發生了新的變化,原有的監管措施必然是失效了,當金融創新發展到可能危及金融穩定與其他政策的時候,金融管理當局必定會調整對策,對金融實施新的管理條例,使金融業健康有序地發展:一方面放松某些過時的監管措施,另一方面在對金融創新本身進行安全和慎重評估的基礎上采取一些新的監管措施來保證金融體系的安全穩定。因此,金融創新客觀推動了金融監管體制的發展和完善。監管當局的新管制又會導致新的創新,二者不斷交替,形成一個相互推動的動態過程。(如圖1)
二、我國金融監管的現狀和存在的問題
(一)我國金融監管的現狀
近年來,由于不斷改革我國的金融體制,一些變化也出現在金融監管體制身上,金融監管體制也發生了一些適應性轉變。我國實行的是嚴格的分業監管模式,金融監管就是分業經營、分業監管,確立的分業監管模式是以中國人民銀行、中國保監會、中國銀監會和中國證監會為主體。目前,我國的金融法律框架也是分業監管的模式建立起來的,基本上就是一種金融機構對應著一類業務。在這種模式下,銀行的風險與宏觀經濟關系非常密切。
通過總結國外的金融業發展的經驗教訓,結合我國金融工作的實際情況,我國已經基本上建立起適應社會主義市場經濟體制發展要求的金融監管法律的基本框架。國家已經陸續頒布和實施了《中國人民銀行法》和《商業銀行法》等多部金融法律法規,使金融業的經營活動做到有法可依,對金融業的組織、活動、管理以及金融市場的穩定和規范發展起到了重要作用。而且銀行監管也在逐步不斷地完善,商業銀行的公司治理結構也在逐步完善,風險管理不斷加強,信息披露要求增加和銀行的內部控制和治理也在不斷完善。
(二)我國金融監管存在的主要問題
我國現在的金融監管制度是分業經營和分業監管相配套,這樣的配套有利于分業經營原則更好地實施,有利于中國人民銀行、中國銀監會等監管部門對各自的監管對象集中精力進行管理,分工細化,專業化水平高,雖然每個部門的監管對象不一致,但是相互之間也存在著競爭,具有競爭優勢,有利于金融監管水平和效率的提高。但是分業監管也有其缺陷,分業監管各部門自有其部門的一個管理體系,各個監管部門之間缺乏協調機制,容易出現監管的真空和一些監管重復,使一些金融結構有了鉆取漏洞的機會。而且分業監管的監管設置過于龐大,監管的成本非常高,做不到規模經濟,最重要的是分業監管沒有對金融風險的系統把握、監測和預警,因此,對金融風險無法進行預防。
目前,我國分業監管沒有建立起嚴格的市場退出機制,而且對市場退出機制的監管基本還是一片空白,當前,分業監管的重點仍然是放在結構設立的審批、機構經營是否符合規章制度和機構從業人員的資格審查。由于缺乏金融機構的退出機制,一些金融機構破產或者其他原因要退出市場,只能依靠政府或者中國人民銀行采取行政手段給予解決,為此造成人力物力的浪費。
從理論上說,行政手段、經濟手段和法律手段為金融監管的三種主要方法,按照市場經濟運行的規律,應當是以經濟手段為主,以其他兩種手段為輔,但是我國的實際情況是以行政干預手段為主,在實際的監管操作中,存在著有法不依、執法不嚴、違法不究等現象,只是注重定性的標準,缺乏定量的劃分。而且行政監管在很多情況下都是一次性的,沒有重復的博弈,是孤立和分散的,因此沒有一個全面的金融風險評價、預警、監測和防范的體系,沒有事前的預防,只是進行事后的補救。
金融監管的理念滯后,對風險管理在金融監管的地位和作用認識不夠深刻。必須認識到,金融監管的作用不是萬能的,金融監管只是金融正常穩定運作的一個組成部分,而不是全部;必須充分認識經濟法規、市場規范在維持金融穩定的作用,根據市場信號的變化,靈活地發揮市場規范、經濟法規在金融機構的運行和資金配置中的作用;要使金融監管發揮應有的作用,必須認識監管機構和金融機構的作用和責任,因為金融監管是監管機構和金融機構共同組成的。
三、國際金融危機下金融創新對金融監管的新挑戰
從金融創新社會實踐中我們可以知道,金融創新對社會經濟的發展有很大的促進作用。金融創新是社會經濟活動,尤其是金融活動發展到一定階段后的必然結果,金融創新提高了投資活動的效率,尤其是將儲蓄轉化為財富這個創造過程的效率,而且金融創新有效地降低了投資活動的成本。近三十年來,美國快速的金融創新活動,為美國經濟的資本化和證券化的發展起到了一個加速的作用,為美國經濟的持續繁榮做出了很大的貢獻。但是,物極必反,事物都是有兩面性的,美國次貸危機的爆發,首先是金融創新促進了房地產市場和金融業的繁榮,甚至是虛假的繁榮,而且在2001年美國互聯網泡沫破滅后,美聯儲主席格林斯潘以低利率政策刺激消費和房地產需求使美國避免了蕭條的危機,但是其結果就是低利率政策導致房地產市場的需求不斷增加和泡沫的出現,而且次貸對房地產市場的需求和泡沫起到了加速的作用,低利率和房地產需求的增加也導致消費的增加,最后導致了巨大的貿易赤字。隨后又導致了巨大的金融風險和流動性危機,最后威脅著美國和全球金融的安全。所以說,金融創新是一把“雙刃劍”,金融創新既是金融繁榮的創造者也是金融繁榮的終結者,是一個雙重的角色。金融創新對金融監管的管理當局提出了新的挑戰,以傳統的資本充足率為主要指標的監管手段,難以應對現在的資本全球跨境的流動和信用交易中的高杠桿。
次貸危機造成的國際金融危機,給予我國金融監管的啟示是經濟全球化也就是金融的全球化,使國際金融市場之間的聯系性大大的增加,然而風險在各國金融系統的產生也會傳染到其他國家;金融的核心是風險的管理,國際金融危機使我們更加明白金融創新與金融風險之間的關系,必須審慎地對待金融創新,做好金融風險的管理;金融監管是來自外部的監督和約束,內因才是事物變化的根本原因,因此必須加強金融監管內部的自控自律約束;我國金融監管的分業監管模式與我國的分業經營相適應,但是分業監管造成規模不經濟和監管成本過于高昂等等,應該考慮改革我國現有的金融分業經營模式,借鑒英國和日本的經驗,結合我國的實際情況,逐步把我國的分業監管模式轉變為功能型的監管模式。
四、完善我國金融監管的對策
在美國次貸危機導致的全球金融危機而我國的金融創新又剛剛起步的情況下,我國必須探索一條適合我國國情的金融監管與金融創新的道路,吸取美國的經驗教訓。我國的情況和美國是不同的,美國是金融創新過度而我國則是金融創新不足,因此在充分認識金融創新雙刃劍的作用下,完善我國的金融監管政策,促進金融創新的穩定發展。完善我國金融監管的對策如下:
第一,加強中國人民銀行、中國銀監會等監管主體之間的聯系和配合。中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會等監管主體是與我國的分業監管體系相適應的,但是分業監管的體系,它們自成一體,缺乏有效的聯系,監管的成本很高,因此要加強各監管主體的聯系,建立金融信息共享的平臺,完善信息共享制度,有利于降低信息的不對稱性,減少道德風險和逆向選擇,建立起金融監測、預警和防范的體系,有利于維護金融體系的安全運行。
第二,提高金融業從業人員的職業素質。要嚴格考察金融業從業人員的從業資格,培養金融業從業人員的職業榮譽感和歸屬感。金融業是高風險性和高技術性的工作,必須從制度上嚴格要求每一位從業人員的從業資格,對從業人員資格的考察,必須認真審慎地對待,從源頭上降低金融業的風險。而且對于金融業內部的自控自律機制也必須和從業人員資格審查同等重要地對待。樹立良好的金融業行業的形象,有利于培養職業榮譽感,金融業從業人員強烈的職業榮譽感和從業人員的高素質,有利于金融業自控自律機制更好地發揮作用。
第三,建立起健全的風險預警體系。風險預警的指標主要包括有資本充足率、流動性、資產質量等等。在我國比較容易引起金融危機的三大因素是銀行壞賬、通貨膨脹率和外債,借鑒國外的經驗教訓,尤其是荷蘭等分業經營國家的金融業監管經驗,建立起適合我國特殊情況的金融風險防范指標體系。近年來,一些金融機構發生的經濟案件,主要是由于披露虛假會計信息或隱瞞會計數據,不能真實地反映金融機構的經營情況,不能真實反映金融機構的財務盈虧和資產的質量,因此必須完善金融機構的材料上報制度,金融機構必須按照金融監管的管理、當局制定的時間和各種要求上報材料的具體制定要求,按時上報,并保證資料的真實性。
第四,金融監管必須加強國際合作,走向國際化。經濟的全球化,其實也就是金融的全球化,金融資本的跨國流動也大大地加強,金融交易的跨國性也在增加,在這樣的情況下,一國的金融監管顯得比較單薄,力量不夠強大。這樣,就要求各國的金融監管采取國際性的策略,加強金融監管的國際合作,擴大金融監管的覆蓋面。金融監管的手段設置也應該按照國際標準,會計制度也應該與國際接軌,金融監管當局應該加強國際間的合作,加強信息的交流,建立信息共享的平臺,確保金融創新下的金融監管的高效率和高安全性。
我國的金融創新剛剛起步,但是國際上的情況金融創新已經是大勢所趨,因此我國金融業的發展,特別是金融創新的發展還必須結合我國的國情,尤其是在國際金融危機的大背景下,必須處理好金融創新與金融監管的關系,充分認識到我國金融監管體系的不完善之處,而且我國投資者的投資理念還不是很成熟,也缺乏風險承受能力,因此,金融監管當局必須改進監管服務,改善監管手段,加強金融監管的國際合作,減少金融體系之外的不穩定因素,促進經濟的穩定發展。
【參考文獻】
[1]白宏宇,張荔.百年來的金融監管:理論演化、實踐變遷及前景展望[J].國際金融研究, 2000(2).
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[8]周琴.論金融創新環境下的金融風險和監管強化[J].經濟金融觀察,2008(1).
Financial Innovation and Supervision under the International Financial Crisis
Linmingfeng
(College of Economics and Management,South China AgriculturalUniversity;Guangzhou,510642)
一、當前我國財政金融監管的現狀
(一)金融監管部門眾多,監管標準不一,缺乏有效的協調機制
當前,我國金融市場存在著諸多監管機構,例如銀監會、證監會、保監會及財政部門等等,而各機構之間的監管標準存在著不一致性，尤其是在公司治理組織架構、相關信息披露制度、重大關聯交易界定等方面更是存在著較為明顯的差異。此外，當前我國不同的金融監管部門之間缺乏有效的協調機制，各部門各自為政，財政部門在金融監管中職責不明確，從而導致我國財政金融監管工作中出現重復監管和監管盲區，并造成監管工作的低效率。長此以往，不利于我國金融市場的穩定和持續發展。
(二）財政部門對金》監管及自身監管優勢認識不到位
宏觀上講,財政部門是國民經濟的宏觀管理部門，對金融業應履行公共管理職能。從出資人角度講，財政部門是金融國有資本出資人代表，應對金融國有資產行使監管職能;從地方各級財政部門的職責講，地方各級財政部門應加強對地方金融機構的財務監昝和國有資產的監管管理，還應妥善解決地方金融業改革中的國有資本和財務問題。然而，各級財政部門在對金融部門監管的過程中對金融監管和自身職責認識不到位,有些地方金融單位甚至未設立財政監管部門，且財政部門片面的認為財政僅是宏觀監管，導致監管工作不具體,監管無效率。此外,在我國金融分業監管體制下,財政部門未能充分認識到自身的監管優勢，即財政部門面對整個金融行業,在充分了解金融行業總體經營情況、防范和控制總體風險上具有天然的優勢。
(三)財政部門硬件和軟件力量不足,制約了財政金《監管工作的開展
財政部門在金融行業總體風險的防范與控制上具有一定的優勢，然而，其內部硬件和軟件力量的不足直接制約了財政金融監管工作的順利開展。財政監管的硬件力量不足主要是指缺乏必要的信息技術平臺的支撐，這既體現在日常的監管上，也體現在專項檢查工作當中。由于財政監管主要面對金融機構大量的業務和會計數據，缺乏相應的信息技術支持，在很大程度上依賴于被查單位的技術力量,嚴重制約了財政監管的有效性和獨立性。此外，財政監管的軟件力量不足主要是指財政金融監管隊伍的業務水平有待提高，財政金融監管人員應具備經濟、金融、財務和法律等相關方面的知識結構，如此才能夠適應金融業的多元化、融合化的發展趨勢。
(四).財政金tt監管缺乏有效的績效考評機制,監管效率低下
在我國市場經濟條件下，財政金融監管作為一項市場行為，既是有成本又是有收益的。然而，由于財政監管部門缺乏行之有效、科學合理的績效考核機制，在多個監管機構同時對一個監管對象實施監管的過程中，在沒有正常的協同檢查和相應的信息溝通機制的情況下,各監管機構在各自職權范圍內獨立開展工作，從而增加了維持機構運營和具體監管工作的實際成本,進而造成監管效率的低下。
二、國外金融監管經驗及啟示
(一)美國
美國的金融監管體制屬于“多頭監管”性質，財政部與中央銀行彼此獨立，由財政部下屬的儲貸監理署（OTC)和貨幣監理署(OCC)分別對儲貸機構和銀行機構進行監管，并有權停止存在問題的商業銀行的業務,包括撤銷或停止銀行高級負責人的職務，并對違犯法律法規或從事髙風險經營的商業銀行高級管理人員、董事及工作人員進行處罰。
(二)英國
英國建立金融監管局作為一體化的監管者，但其職能并未從財政部分離出來。財政部可以代表政府向金融監管局提出具體要求,有權調査其監管運行效率，受理并調查企業對金融監管局的裁決抗訴，并且定期與金融監管局、英格蘭銀行會談磋商，以實現信息共享。當協商主體在貨幣政策上意見不同時，由財政部部長裁決。
(三)加拿大
加拿大是由財政部及其下屬的金融機構監理總署(OSFI)獨立負責對金融機構的監管。前者主要負責發展公共政策以及休整金融監管法規，協調聯邦及各省監管政策，對是否關閉金融機構或制定新監管法規具有決定權。后者負責規范、監理及檢查所有聯邦立案的金融機構,且金融機構監理總署由財政部管轄。
通過對美國、英國和加拿大財政金融監管經驗的描述，可以得到如下啟示:第一，市場經濟條件下由財政部或財政授權的下屬機構對金融行業行使監督權是非常有必要的，是財政當局執行公共財政的一項重要職能；第二，財政部門應作為眾多金融監管機構之上的一個單獨的監管者,并與其他金融監管機構相互配合、協調發展;第三，財政部門應以維護金融穩定為基本職責，制定和修改相關金融監管法規，對金融機構進行監管等都是財政部門參與金融監管的基礎性工作。
三、改進我國財政金融監管工作的政策建議
(一)明確財政部門在金融監管體系中的職責分工,推動金融監管協調機制的不斷完善
改進我國財政金融監管工作，首先應明確財政部門作為我國國民經濟宏觀管理部門在金融監管體系中的職責分工，即:負責制定與完善金融業統一的稅收政策和財務制度,防范金融業的會計核算和信息披露制度，加強金融財務監督，防范金融風險以及建立以財政為出資人代表的金融國有資產管理體制等。對于地方各級財政部門而言，還應推動地方國有金融控股公司的設立，推進建立存款保險制度,妥善解決地方金融改革過程中的國有資本和財務問題等等。此外，隨著金融機構業務范圍的日益多元化，不同監管機構難以形成監管合力，增加了監管成本，降低了監管效率。這就需要建立健全針對不同金融監管機構之間的協調合作機制，而在這個過程中，財政部門應作為具體實施者，以推動我國金融監管協調機制的日益完善。
(二)努力加強軟硬件建設,提升財政部門的金融監管水平
提髙我國財政部門的金融監管能力，除了建立健全和其他金融監管部門的協調機制,實現監管信息共享,發揮監管合力，實現監管效率的提高以外，還可以通過以下兩種途徑來實現財政部門軟件和硬件的建設。一方面，加強對財政金融監管干部的培養，尤其是要有針對性地培養具備經濟、金融、財務、法律等相關知識的具備高業務素質的人才,真正提升整個財政金融監管隊伍的監管能力，以適應金融創新與發展的需要。另一方面,要通過加強信息化技術水平的建設夯實硬件基礎。信息化技術是實現監管方式由行政審批和現場監管為主向非現場監管為主的方式轉變的保證。
關鍵詞：金融機構；金融監管；發展趨勢
20世紀90年代以來，國際經濟一體化和金融全球化進程加快，金融創新不斷涌現，金融機構日益轉向多元化經營，一方面促進了各國經濟的發展，另一方面也使各國發生危機的潛在可能性提高，這對金融監管提出了更高的要求，迫使各國金融監管不斷變革，由此金融監管在理論上以及實踐上都呈現諸多新的發展趨勢。
一、國外金融監管理論的發展趨勢
金融監管理論的爭論實際上是圍繞著要不要監管，如果要監管的話在多大程度上以及采用什么樣的方式進行監管展開的。
20世紀90年代以來，隨著信息經濟學的興起，金融監管理論呈現出以信息經濟學為分析范式的趨勢。信息經濟學認為在一般市場中普遍存在信息不對稱、信息不完全的現象。金融體系中存在兩類不對稱：一類是金融機構與存款者之間的信息不對稱。金融機構與存款者間的信息不對稱使得金融市場上的價格信息不能有效地傳遞，從而加大了金融市場交易的成本，降低了市場交易效率。另一類是信貸市場上金融機構與貸款企業之間的信息不對稱。即使沒有政府的干預，由于存在貸款人方面的逆向選擇和借款人方面道德風險的行為，信貸配給可以作為一種長期均衡的現象存在。信息經濟學向人們說明，不僅僅是貸款人，銀行也有可能產生道德風險，這就改變了以往金融監管理論只對貸款人進行監管而忽略了對銀行監管的做法，使監管更為全面。
作為對信息不對稱和信息不完全理論的回應，2009年6月，巴塞爾委員會公布的新資本協議(《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》)把信息披露(市場監管)作為該協議的第三大支柱載入其中。①
除此以外，還有三種主要的金融監管理論：(1)從金融合同的角度研究金融監管。經濟合同理論，最初是用于工業和公共事業監管領域。金融交易包含著金融機構和金融消費者之間、金融機構和監管者之間、監管者和社會之間顯性和隱性合同的復雜結構。監管可以被視為被監管者和監管者之間的一系列隱性合同關系，合同決定了簽訂該合同的各方應該遵守的行為，以及對違約方可能采取的措施。設計得好的合同可以促使金融機構的行為避免或者減少系統性風險，反之，則可能在金融活動中產生系統性風險。所以監管合同的首要目的就是要使金融機構的行為和反應朝著社會所期望的方向發展。幾乎所有形式的外部監管都存在根本性的道德風險問題。監管既然被視為一種隱含合同，那么由此可能產生的道德風險問題就是它會使投資者認為，既然這些金融機構的金融服務是經過權威部門授權并得到監督的，那么它們理所當然是安全的。而且，監管者在阻止監管失靈方面的歷史記錄越好，投資者這樣的印象就越深。然而，投資者必須認識到監管的局限性，監管無法消除所有的風險。而且金融市場和金融合同本來就包含著風險，投資者本身也存在發生決策錯誤的可能。(2)金融監管的成本和收益問題。大多數國家對監管機構的直接成本都有比較可靠的數據。但對施加于被監管對象所造成的額外負擔卻沒有數據可利用。所以精確計算監管的成本和收益幾乎是不可能的，而且區分哪些成本是金融機構為了自身風險控制和內部管理所必需的，哪些是由于監管制度所強加的也不是十分容易。但它的意義卻是現實的：監管任何時候都是在成本和收益的權衡中做出判斷，所以，偶爾的監管失靈是否可以視為監管體系(假使已經設計有效)的必要成本，增強監管的強度是否可以消除所有出現的監管失靈，所有這些問題都值得分析。(3)金融監管的激勵問題。投資者認為監管者保證了金融機構的安全和端正良好的品行，而金融機構認為它們所要做的就是遵守一些監管者所要求的具體規定。雙方認識的差距還可能對監管一方和被監管一方造成逆向激勵的問題。西方學者現在認為監管者也是利益最大化的主體，所以有沒有合意的激勵就會影響執法的效果。拉豐和梯若爾及其后來者所發展的激勵規制理論和新管制經濟學為研究激勵性金融監管問題提供了新的思路和方法。②
二、國外金融監管實踐的發展趨勢
金融監管是一個實踐性很強的問題，涉及的內容十分龐雜，并且各國在具體的金融監管實踐上更是差異明顯。20世紀90年代以來，國際金融市場的一體化進程加快，金融創新不斷涌現，金融機構也日益轉向多元化經營，金融監管呈現新的發展趨勢。主要表現在以下幾個方面：
1．金融監管的目標從單純強調安
全性向安全與效率并重的方向轉變。20世紀70年代以前，金融監管主要側重于維護金融體系的安全性。各國紛紛建立金融安全網，同時對金融機構從市場準人、利率限度、業務范圍等多方面施加了嚴格的限制，最有代表性的是1933年美國頒布的《銀行法》，但這些措施限制了金融機構的自由，造成金融機構經營效率低下。20世紀70年代到80年代末，規避管制的金融創新已使不少限制性措施名存實亡，同時人們認識到金融監管給金融業的運行所帶來的成本，于是各國開始采取靈活的應變措施。美國在1999年11月通過的《金融服務現代化法》，以促進金融業的效率和競爭力為主要目的；日本從1994年著手進行的“金融大爆炸”改革，新誕生的“金融廳”將確保金融體系的安全、活力和金融市場的公正和效率作為自己的首要任務；英國《金融服務與市場法》則提出了“好監管”的六條原則，如“使用監管資源的效率和經濟原則”、“權衡監管的收益和可能帶來的成本”等，顯示了監管當局對效率目標的重視。③
2．監管主體從分散走向集中。20世紀七、八十年代，隨著金融自由化浪潮的推進，金融業務逐漸走向綜合化，分散的監管很難滿足金融業發展的需要，金融監管主體具有從分散走向集中的趨勢，但已經不再是集中于中央銀行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麥于1988年、瑞典于1991年、英國于1997年、澳大利亞于1998年分別成立了統一監管機構，并將其移出中央銀行。日本、韓國、新加坡相繼效仿，愛爾蘭、以色列、拉脫維亞、墨西哥、南非、奧地利、德國、愛爾蘭和比利時都有類似改革傾向。美國1999年《金融現代服務法案》掀起了金融綜合化的浪潮，但是，分散化的金融監管并沒有被放棄。④
3．金融監管范圍不斷擴大。在許多國家，金融監管機構無權對銀行的附屬公司或銀行的母公司進行監督檢查。在這種情況下，要想對整個金融形勢做出客觀準確的評價是相當困難的。要從根本上解決這一難題，必須先從兩方面著手：一是擴大金融監管的范圍；二是統一監督標準和方法。在國際范圍內只有對金融機構進行并表監督，才能使母行(或母公司)及其國內外分支附屬機構在有效的監控下開展業務活動，從而最大限度地從整體上保證各金融機構安全穩健地經營。⑤
4．金融監管手段計算機化。在監管方法上，各國普遍強調管理手段的現代化，充分運用計算機輔助管理，尤其是實時清算系統在金融監管中的運用，并且促進金融機構日常監督、現場檢查和外部審計的有機結合。⑥
5．金融監管內容標準化。在金融監管內容方面，各國金融監管體系也呈現了一些共同特征，逐步統一資本充足性的國際監管標準；流動性管理也普遍強調區別對待，強調監管靈活性和依賴經驗對監督的重要性。⑦
6．金融監管方式從單一合規性監管轉向合規陛監管與風險性監管并重。合規性監管是指監管當局對金融機構執行有關政策、法律、法規情況所實施的監管。合規性監管注重事后的補償與處罰，不能起到風險預測和防范的作用，使監管者長期扮演“救火隊”的角色，監管效率低下。風險性監管是指監管當局對金融機構的資本充足程度、資產質量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監管，以求最大限度地減少金融風險及其影響。風險監管較之于合規性監管的最大優點在于它側重于對風險的事前防范，能夠及時地和有針對性地提出監管措施。國際銀行監管組織相繼推出了一系列以風險監管為基礎的審慎規則，對信用風險、市場風險、國家和轉移風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險、聲譽風險實施全面風險管理。⑧
7．金融監管體系的集中統一化趨勢。隨著經濟的發展和金融自由化的不斷深入，20世紀90年代后期金融業由分業向混業經營的趨勢在進一步加強。在美國，先后開放銀行從事公債回購以及以子公司方式經營證券承銷業務。當金融市場變得越來越一體化時，通訊和計算機的運用使得金融風險在現行監管體系下難以集中控制和監管，這就要求更集中或者至少很協調的監管體系——監管體系應適應被監管的對象的變化而變化。在英國，新的工黨政府已提出將所有金融機構的管制(包括銀行的監管)歸到證券投資委員會的領導下。⑨
8．金融監管體制的組織結構體系向部分混業監管或完全混業監管的模式過渡。各國金融監管體制的組織結構千差萬別。英國的大衛T·盧埃林教授1997年對73個國家的金融監管組織結構進行研究，發現有13個國家實行單一機構混業監管，35個國家實行銀行、證券、保險業分業監管，25個國家實行部分混業監管，后者包括銀行證券統一監管、保險單獨監管(7個)；銀行保險統一監管、證券單獨監管(13個)以及證券保險統一監管、銀行單獨監管(3個)3種形式，并且受金融混業經營的影響，指定專業監管機構即完全分業監管的國家在數目上呈現出減少趨勢，各國金融監管的組織機構正向部分混業監管或完全混業監管的模式過渡。⑩
9．金融監管更加注重風險性監管和創新
業務的監管。從監管內容看，世界各國監管當局的監管重點實現了兩個轉變：第一，從注重合規性監管向合規性監管和風險監管并重轉變。第二，從注重傳統銀行業務監管向傳統業務和創新業務監管并重轉變。⑾
10.金融監管越來越重視金融機構的內部控制制度和同業自律機制。金融機構的內部控制是實施有效金融監管的前提和基礎。世界金融監管的實踐表明，外部金融監管的力量無論如何強大，監管的程度無論如何細致而周密，如果沒有金融機構的內部控制相配合往往事倍而功半，金融監管效果大打折扣。許多國家的監管當局和一些重要的國際性監管組織也開始對銀行的內部控制問題給予前所未有的關注。金融機構同業自律機制作為增強金融業安全的重要手段之一，受到各國普遍重視。以歐洲大陸國家為代表，比利時、法國、德國、盧森堡、荷蘭等國的銀行家協會和某些專業信貸機構的行業組織都在不同程度上發揮著監督作用。盡管金融業公會組織在各國監管體系中的地位不盡相同，但各國都比較重視其在金融監管體系中所起的作用。⑿
11．以市場約束為基礎的監管體系正在形成。巴塞爾委員會《新資本充足框架(征求意見稿)》對1988年制定的《資本充足協議》做出了重大的改革，其中最引人關注的內容是將外部評級引入風險管理框架，要求銀行使用公共信息確定其風險加權資本，根據評級公司的評級確定信貸風險權重，新框架的適用對象仍是那些在國際業務領域活躍的大型國際性銀行。歐洲委員會公布了一些關于新的資本充足性規定的建議，將比巴塞爾資本協議所針對的范圍更大，涉及所有的銀行和證券公司，該規定試圖將真實風險與資本金更緊密地聯系起來。⒀
12．金融監管法制呈現出趨同化趨勢。金融監管法制的趨同化是指各國在監管模式及具體制度上相互影響、相互協調而日趨接近。由于經濟、社會文化及法制傳統的差異，金融監管法制形成了一定的地區風格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國模式，二是美國模式。20世紀70年代以來，兩種模式出現了相互融合的趨勢，即英國不斷走向法治化，注重法律建設；而美國則向英國模式靠攏，不斷放松管制的同時增強監管的靈活性。⒁
13．金融監管法制呈現出國際化發展趨勢。
隨著金融國際化不斷加深，金融機構及其業務活動跨越了國界的局限，在這種背景下，客觀上需要將各國獨特的監管法規和慣例納入一個統一的國際框架之中，金融監管法制逐漸走向國際化。雙邊協定，區域范圍內監管法制一體化，尤其是巴塞爾委員會通過的一系列協議、原則、標準等在世界各國的推廣和運用，都將給世界各國金融監管法制的變革帶來沖擊。
14．金融監管全球化的趨勢在不斷加強。隨著金融業的全球化，國際金融市場上不穩定性增大，金融風險在不同國家之間相互轉移、擴散的趨勢不斷加強，單靠一國或一家銀行控制金融風險已變得力不從心；另一方面，由于各國監管政策的不一致，客觀上為跨國銀行利用遍布全球的分支機構逃避各國監管從事高風險甚至非法的經營活動創造了條件。而且，跨國銀行由于在別的國家領土上進行經營，本國監管部門鞭長莫及，監管的有效性受到削弱。在全球性統一監管的進程中，巴塞爾委員會發揮了重要作用，該委員會頒布的一系列監管原則成為銀行業國際監管的重要標準。盡管這些協議原則在世界范圍內不具有硬性約束力，但由于其適應了國際金融監管的現實需求，因而得到了國際金融業特別是銀行業和各國監管當局的普遍運用⒂
三、結論
金融監管是一個實踐性很強的問題。20世紀90年代以來，國際金融市場的一體化進程加快，金融創新不斷涌現，金融機構也日益轉向多元化經營，金融監管呈現新的發展趨勢。主要表現在以下幾個方面：金融監管范圍不斷擴大；金融監管手段現代化；金融監管內容標準化；金融監管方式從單一合規性監管轉向合規性監管與風險性監管并重；金融監管體制的組織結構體系向部分混業監管或完全混業監管的模式過渡；金融監管更加注重風險性監管和創新業務的監管；金融監管越來越重視金融機構的內部控制制度和同業自律機制；以市場約束為基礎的監管體系正在形成；金融監管全球化的趨勢在不斷加強；金融監管體系的集中統一化趨勢；金融監管法制呈現出趨同化、國際化發展趨勢。
注釋：
①③④吳源從．西方國家金融監管的新趨勢及對我國的啟示[J]．海南金融，2006，(9)：32—35．
②張慧蓮．論西方金融監管理論的最新發展[J]．成人高教學刊，2004，(6)：18—21．
⑤⑥⑦⑨⒀高峰．國際金融監管發展趨勢[J]．東北財經大學學報，2001，(4)：24—26．
【關鍵詞】金融監管 存在問題
一、我國金融監管體制發展簡要歷程
1983年，工商銀行作為國有商業銀行從中國人民銀行中分離出來，實現了中央銀行與商業銀行的分離，從而使人民銀行集金融監管、貨幣政策、商業銀行職能于一身的金融管理體制宣告結束，現代金融監管模式初步成形。當時，人民銀行作為超級中央銀行既負責貨幣政策制定又負責對銀行業、證券業和保險業進行監督。這時的專業銀行雖然對銀行經營業務有較嚴格的分工，但并不反對銀行分支機構辦理附屬信托公司，并在事實上成為一種混業經營模式。2003年初銀監會的成立，使中國金融業“分業經營、分業監管”的框架最終完成，由此形成了我國“一行三會”的金融監管體制。針對監管體制中存在的缺陷，在金融監管改革過程中，應首先建立金融監管的合作制度，使三大監管機構在各自獨立行使監管職能的同時，有效地協調彼此之間的權責，提高監管質量和效率。其次，強調金融機構內控制度建設，加大對金融機構創新業務內控制度的檢查監督力度，督促金融機構完善創新業務的操作制度，防止金融創新的衍生風險。
二、金融監管中存在的突出問題
我國金融監管的時間較短，在金融監管的方法手段、技術條件以及信息披露等方面，我國還存在許多問題，主要表現在以下幾個方面:首先是金融監管有效性不足，金融監管內容過于狹窄，其金融監管仍偏重于合規性監管，嚴格的管制極大地遏制了金融創新的有效空間;對金融機構日常經營的風險性監管涉及不多;監管措施的效能未得到充分發揮，對金融機構違規行為的處罰不夠嚴厲，違規處罰中缺乏嚴厲性，對違規行為的處罰缺乏有效性。其次是金融信息披露滯后，信息披露滯后于監管和外部市場約束的需要，我國金融機構關于信息披露的法制觀念不夠，數據資料編報的隨意性較大，信息披露缺乏強制性和規范性;金融信息披露的范圍小，內容比較單一，信息不完備，缺乏專門的金融信息開發和傳播中介機構，使得金融信息在低水平上傳播和利用。
目前，我國商業銀行還沒有真正建立起法人治理結構和利益約束機制，內部監管乏力，導致銀行出現大量的不良資產需處置，同時，還面臨著大量存款需找出路卻又“惜貸、拒貸”的尷尬局面。監管目標不夠明確;金融監管獨立性不夠;金融監管機構協調性差;金融監管措施不力;現行監管制度不利于金融創新等。
三、完善我國金融監管的措施分析
1.完善金融機構內控機制
完善金融機構內控機制就必須深入到金融機構內部的組織、結構、觀念、管理等各個環節，建立起有效的內部控制機制，以達到規避風險、維持安全的目的。要提高對加強內控機制建設的認識，金融機構的各級管理人員要充分認識內控建設的重要性，把它作為經營管理工作中的關鍵一環，常抓不懈，落到實處，這樣才能有助于金融機構內控機制的建立健全和充分發揮作用。完善法人治理結構，應著力于打破現有的銀行業壟斷，引進市場競爭機制，實現銀行運作機制的轉換，推進產權改革，建立有效的公司治理結構，完善內控制度，生發出市場對銀行監管的力量。完善市場化用人機制和分配機制，金融機構應將引入競爭機制作為干部管理制度改革的切入點，堅持獎懲分明。
2.大膽鼓勵金融創新
對待金融創新，成熟市場經濟國家的監管機構也經歷了一個從嚴格抑制到積極鼓勵的過程。實際上，在那些具有濃厚行政管制色彩的監管環境下，不少金融創新可能都是以繞開行政法規審批規定等為最初目的，但是，這并不能構成監管者消滅這些創新的理由，而應當成為改進監管方式的推動力，因為這些來自金融機構的創新，往往反映了市場的金融服務者的新需求，往往反映了金融體系發展的新趨勢。為了促進這一良性的金融創新互動過程，保持一套清晰透明公開的金融創新監管規則和程序最為關鍵，減少金融創新過程中的人為干預和隨意性也最為重要，這樣才會給金融創新主體一個清晰的創新預期和穩定的創新環境。
3.健全我國金融機構的內部控制制度
金融機構的內部控制是實施有效金融監管的前提和基礎。外部金融監管如果沒有金融機構的內部控制相配合往往事倍功半。國外銀行經營管理層的內控意識很強，國外商業銀行一般專門成立獨立于其他部門的、僅僅對銀行最高權力機構負責的內部審計機構，并建立了健全的內控制度。第一，合理設置內控機構。以我國商業銀行為例，雖然較為普遍地設立了內部稽核機構，但目前多數歸各分支機構管轄，獨立性和權威性不足，應借鑒國外經驗，設立對最高權利機構負責的內審機構，以確保最高管理者關注實踐中發現的任何問題。第二，建立金融機構內部控制的稽核評價制度。在我國金融機構自我約束不力、內控意識不強、過分依賴外部監管的情況下，建立內控稽核評價制度顯得尤為重要。第三、充實改善內控設施，建立高效的金融管理信息系統。利用計算機這一現代化工具，實現信息采集、加工處理、傳輸的自動化，實現信息資源共享。第四、修改完善內控制度。內控制度的建立與完善是一個動態過程，各金融機構都要適時根據其業務發展和環境變化不斷修改完善內控制度，以動態適應其業務發展與金融創新對風險控制的需要。
[關鍵詞]金融消費者; 金融安全;金融監管
肇始于美國的這場金融危機在對全球金融市場、實體經濟產生巨大沖擊的同時,也對人們的思想帶來了前所未有的沖擊。美國的金融監管理念及相關法律制度一向是各國尤其是新興市場國家學習和效仿的對象,我國當然也不例外。對于那些有著深厚“唯‘美’”情節的國家和地區來說,本次金融危機,很大程度上,是一種發展路徑的迷失。
金融消費者,并不是一個新鮮的詞匯,卻在本次危機爆發之后,被反復提及。人們深刻認識到,保護金融消費者,不僅直接關涉消費者微觀利益,更關乎整個金融體系安全與穩定。關于未來,我們需要的不是向金融體系中注入資金,制造一切照舊的假象,我們需要的是一種新的范例,一種具有不同價值的不同模式,而這種模式應從保護消費者和規范市場開始。[1]美國等多個國家已著手醞釀金融消費者保護制度的改革和完善。對美國在金融消費者保護方面所進行的種種監管改革和反思細為省察,結合我國金融監管所暴露出來的問題,為今后金融消費者保護監管和法律安排提供鏡鑒,無疑甚為重要。
一、 金融消費者在金融危機中受損嚴重
“如果身為一位消費者,你奉行及時行樂,對消費的貸款失去節制,給個人和家庭帶來高負債率,導致整個國家儲蓄率過低――美國聯儲局今年4月份公布的資料,美國的信用卡欠賬已經高達9517億美元。那么,你不是金融危機的受害者,而是首要的元兇。”這是2008年10月份美國有線電視新聞網(CNN)將美國消費者列為金融危機十大罪魁之首的理由。[2]然而,隨著由美國次貸危機引發的金融危機在全球擴散及對金融危機爆發原因的反思的深入進行,人們逐漸意識到,包括美國消費者在內的全球消費者都在承受危機帶來的惡果,他們并非金融危機爆發的罪魁禍首,恰恰相反,他們才是最大的受害者。
無論是在次貸危機的形成過程中還是其所帶來的一系列后果,金融消費者都為之付出了慘重的代價。就危機形成過程而言,金融機構針對公眾的過度信用創造使得金融系統積聚了大量信用風險,后者又成為危機爆發的直接誘因――美國住房貸款市場上次級抵押貸款的發放遠遠超出了公眾的還款能力,寬松管制政策下的無風險套利誘惑又導致貸款經紀人的掠奪性貸款泛濫。[3]在信用卡市場上,金融機構濫發信用卡同樣嚴重,美國公眾的信用總額從1990年時的2386億美元飆升至2008年9月底時的9770億美元,而信用卡壞賬率增加了18%;房價持續走低,原來高價購進房產的許多家庭陷入負資產狀態,住房抵押貸款無以為繼,房產面臨充公危險;股市暴跌,巨額財富瞬間蒸發。受累于房產和股票價格下跌,2008年四季度美國家庭凈資產比前一季度跌9%,為1951年開始此項統計以來的最大季度降幅。2008年,美國家庭資產凈值縮水幅度超過20%。[4]經濟惡化的覆蓋面不止股市和房市,大批企業關門倒閉,失業率屢創新高,消費者朝不保夕的恐慌日益蔓延……
時至今日,在檢討本次金融危機爆發原因時,有一點已形成共識:金融消費者保護不力是導致金融危機爆發的重要原因之一。金融監管當局在放松管制的同時,忽視了對金融消費者的保護,結果縱容了金融機構的市場濫用行為,最終引發了金融危機。痛定思痛,美國在危機發生后的金融監管系統性改革中,除了強調對金融加強監管的傳統思路外,最重要的當屬成立金融消費者保護署,致力于向消費者提供透明、簡明扼要和公平的交易信息。
二、 危機前美國金融消費者保護監管之反思
經歷了20世紀30年代的經濟危機后,主要發達國家金融市場紛紛走上金融監管之路。無論是以美國為代表的“雙重多頭”監管模式、以澳大利亞為代表的“雙峰”監管模式,還是以英國為代表的單一監管模式,其金融監管的立法目標除了強調維護貨幣體系穩定、促進金融機構謹慎經營;建立高效率、富于競爭性的金融體制以外,皆將保護存款人、投資者在內的各類金融消費者權益納入到立法宗旨當中。回顧美國消費者保護的發展歷程, 20世紀60年代以后,隨著經濟發展和信用消費等消費新形式的普及,美國消費者保護立法的重心即轉移至對信用交易中消費者的保護。[5](4-5)20世紀末,伴隨著金融混業經營的發展,金融服務界線日益模糊,使原先針對不同服務對象如存款人、保險人等的保護制度趨向融合,以美國為代表的一些國外發達市場正式提出了金融消費者的概念,并開始構建金融消費者保護的相關制度,陸續制定了《金融服務現代化法》等一系列與金融消費者保護相關的法律。
人們不禁心生疑問,美國金融監管當局很早就有了保護金融消費者的意識,并將其納入監管宗旨當中;對該問題著手早、相關法律數量巨大、種類繁多,歷來是眾多國家和地區在金融消費者保護領域效仿的榜樣。多年來,怎么會在看起來已做得非常好的金融消費者保護問題上陷入如此深重的一個困局,并最終引發這場金融危機?
筆者認為,考察危機前數十年的美國金融監管及相關立法,盡管金融消費者保護立法門類繁多、數量巨大,但漏洞與空白叢生,傾斜保護力度不足;更為嚴重的是,盡管金融消費者保護被納入了監管立法宗旨,但實踐中卻被監管者追求效率的理念所消弭甚至取代,造成很大程度上金融消費者保護處于口惠而實不至的狀態。
(一)金融消費者保護立法弊端叢生
考察既有的美國金融消費者保護方面的立法,主要存在以下兩大方面弊端:
1分散立法存在大量漏洞與空白。盡管存在為數眾多的保護金融消費者的法律,但缺乏金融消費者保護的統一立法,這些分散的立法存在大量漏洞與空白,并不能使得法律對金融消費者的保護系統、全面地覆蓋所有金融市場活動。例如,美國《房屋所有權保護法》雖然嚴格限制貸款機構不公平交易行為,但是,該法并不適用于次級抵押貸款等創新型的消費信貸產品,這使得大部分次級抵押貸款業務游離于該法強制性規范的調整范圍之外。該法只適用于那些貸款利率超過美國國債利率8%―10%,或者利息額超過貸款額8%或4000美元以上的住房抵押貸款業務。在實踐中,次級抵押貸款機構往往通過在利息以外收取其他各類名目的費用來補貼名義上的低利率,從而有效地規避了該法的約束。[6]除此之外,分散的立法存在大量其它保護漏洞,結果令五花八門的掠奪性貸款行為在美國的住房抵押貸款市場上暢行無阻:包括未要求貸款人披露貸款的實際成本、未明確禁止貸款人收取不當超額費用、未規定貸款人應當根據借款人的還款能力提供貸款、未就貸款的欺詐和虛假陳述行為規定法律責任、未禁止預付罰金、未禁止大額尾付貸款業務等不公平貸款。[7]
2未能充分認識金融消費的特殊性,對金融消費者傾斜保護意識不足。由于立法未能對金融消費的特殊性進行科學分析,使得部分法律的適用性不強,不能有效緩解金融消費者困境。面對實力強大的金融機構和專業性極強的金融商品,受信息獲取、專業知識與技能、經濟實力等方面的限制,公眾在享受金融服務、購買金融商品時弱勢地位明顯,這就要求相關立法從消費者保護法保護弱者的立法宗旨出發,對金融消費者予以傾斜保護,適當提高對金融機構的要求,以在事實上矯正二者之間的不平等,但是,美國既有的相關立法來看,對金融消費者的傾斜保護意識明顯不強,結果大大削弱了其保護力度。例如,雖然《貸款真實法案》等法律對貸款機構規定了信息披露義務,但是并沒有考慮到借款人其實缺乏足夠的專業知識去理解那些復雜的貸款條件,未從消費者的理解水平出發規定所披露信息的相關內容;雖然《平等信貸機會法》和《公平住宅法》等法律禁止貸款機構的交易歧視行為,但是對于貸款機構是否存在違規行為的證明責任卻要由無法了解內部放貸標準的借款人來承擔;雖然《房屋所有權保護法》等法律嚴格限制貸款利率水平以保護借款人,但是要求借款人能夠自己判斷貸款機構是否存在違反規定收受高額費率的情形。[8](1-16)
(二) 監管理念上片面追求金融效率忽視消費者保護
金融危機是“形”,決定這場危機的是“神”(思想),是人們的某一種思想以及在這種思想支配下的決策和選擇。從形及神,我們方能找到改善世界的長期選擇。金融消費者保護疏漏嚴重的思想根源,乃是美國金融監管者對金融監管基礎價值的判斷和認識及基于此種認識的指引所進行的金融監管。金融監管當局視效率為金融監管的首要基礎價值,忽略了金融消費者保護的重要性,客觀上推動和加劇了市場失靈,為金融危機的孕育和最終爆發提供了最適宜的土壤。
市場經濟條件下,本質上,政府對于金融市場監管的必要性源于市場失效――信息不對稱、道德風險、逆向選擇等等。因為,市場對金融體系的調整是有限的,市場“看不見的手”的失靈,迫切需要政府“看得見的手”的監督管理。金融監管的有效性,乃各國金融監管當局所追求的共同目標,但何謂金融監管的有效性?有效性如何測度?則各持己見。數十年來,美國金融監管者堅信,本國金融市場競爭力之高低,乃測度金融監管有效性之最核心指標,換言之,金融監管的諸多目標中排在首位的乃是本國的金融效率,借以提高其國家的金融競爭力。關于金融競爭力之測度標準,在美國,也并沒有取得一致意見,概括而言,主要有“金融市場份額論”①和“市場主體競爭有效論”②兩派觀點。盡管二者側重點有所不同,但是,該兩派觀點在追求金融市場的效率這一點上是一致的。并且,為達到效率目標的實現,注重發揮市場機制作用,“放松監管”或“不予監管”被奉為屢試不爽之法寶。
危機爆發前的數年來,金融監管者基于“市場機制是最有效率”的基本判斷,過于信賴新型金融機構自身的風險評估模型和管理能力,放任金融創新的過度發展。此間,美國金融界“制造”了市值高達數千億美元的次貸及其衍生金融產品,國內金融市場一派欣欣向榮;與此同時,美國在全球金融市場份額不斷提升,以花旗、四大投行等為代表的金融機構在世界范圍內影響力與日俱增,美國的金融霸權地位看似已牢不可破。所有這些,被美國的金融監管者視為放松監管、鼓勵創新帶來了市場效率提高的明證,更強化了其醉心于追求效率而忽略消費者保護等金融監管其它基礎價值的監管理念。
更進一步地,監管者為迎合金融市場的功利趨向,甚至不惜踐踏道德和公平,以放松和忽略對金融消費者的保護來成全所謂的金融效率。例如,1995年底,美國國會通過了《證券私人訴訟改革法案》(Private Securities litigation Reform Act),對集團訴訟中的原告資格規定了一套全新的、更為嚴格的標準,同時為公司的“前瞻性披露中的欺詐行為”(forward-looking frauds)創建了一套安全港規則,限制了原告提起集團訴訟的能力,嚴格了因果關系的法律認定,并對此類訴訟的個別責任和連帶責任的適用,規定了更為嚴格的條件。1998年,國會進而通過了《證券訴訟統一標準法案》(Securities Litigation Uniform Standards Act,),取消了各州證券集團訴訟的做法,而轉由聯邦制定統一的規則。在PSLRA和SLUSA的雙重作用之下,關于證券欺詐行為的處罰和執行機制都大打折扣。[9]具有諷刺意義的是,本次金融危機重創了美國金融公司的盈利能力和整個實體經濟,且大大降低了美國與其它國家競爭的實力,整個國家為所謂的金融效率付出了慘重代價。
本次金融危機,正是放松管制出現過度,特別是金融活動缺乏充分的保護消費者權益理念和行之有效的法律規則的約束,從而走到另一個極端的真實寫照。危機之后的美國學術界已初步達成共識:提升美國在全球的市場份額和競爭地位,只是金融監管的一項目標,它不應當犧牲金融監管的一些基礎價值,首要的即是保護公眾投資者、存款人等消費者的權益。[10]
三、金融消費者保護乃現代金融監管首要基礎價值
追求過度自由和效率且具有踐踏道德的功利趨向是自由市場經濟所與生俱來的劣根性,政府對于金融市場監管的必要性源于市場失效,政府外部監管,就像市場自由競爭一樣,對于現代金融體系的有效運作與健康發展,必不可少,在這次百年一遇的金融危機中暴露出來的美國監管體系的諸多問題、缺陷或弊端的共同之處就在于,它們沒能及時發現和制止或扭轉市場的失效,反而在某種程度上順應甚至加劇了市場失效。所以,金融監管必須進行改革。但是,就像市場絕不是完美的一樣,監管也不可能是萬能的,人們必須對監管所能達到的目標有合理切實的期望。對于并非萬能的監管來說,堅定秉持一些對現代金融監管來說至關重要、任何時候都不能松懈的基礎價值理念,顯得至關重要。
筆者認為,現代金融監管的首要基礎價值即在于保護金融消費者的權益。因為,金融消費者合法權益的保護,不僅直接關涉消費者的微觀利益、人權保護、公平正義,更關乎整個金融體系的安全與穩定、經濟社會和諧發展。
(一) 金融消費者保護事關公平正義
金融消費如今已深入社會的各個領域,成為人們日常生活乃至整個社會正常運轉的基礎。但與此同時,面對實力強大的金融機構和金融產品較高的專業壁壘,公眾在享受金融服務時往往處于相對弱勢的地位;這種弱勢地位又直接影響到其實際權利的享有,使其權益面臨種種威脅與侵害。
在金融消費領域,信息不對稱是消費者處于弱勢地位的主要原因。[11]金融產品,是專業性極強的特殊產品,不同于一般商品,往往不但包含了承諾的因素,還涉及風險收益形式、費用及利潤結構、提前退出的懲罰機制、稅收負擔等等,正確地理解這些內容要求消費者對相關專業知識有相當的了解,而這顯然是不現實的,這就使得消費者在與金融機構訂立合同的過程中處于相當劣勢的地位。通過適當的外部約束力量,保證產品特性的透明化以方便消費者的信息選擇,有一個合理的價格競爭機制以及有效地進行資源配置;很多具有專業背景知識的金融咨詢人員應運而生,通過適當監督,保證他們切實從客戶利益角度出發來提供中肯的咨詢建議。這里的外部力量,最主要的,無疑是該國的金融監管當局。
傳統上,消費者與金融機構之間的合同關系被視為平等主體之間的“私法關系”,強調的是當事人意思自治和契約的自由,并竭力排除政府公權力的干預。而如今,金融監管對金融消費者權益保護目標的追求則應著眼于消費者與經營者實質交易地位“不平等”,通過公權力“扶弱抑強”,達到對實質正義的追求。
(二)金融消費者保護事關金融安全與社會穩定
金融是現代經濟的核心,而消費者信心則是整個金融行業的基石所在。金融機構與消費者在市場經濟中是供求關系,金融機構離不開消費者,沒有消費者就無法生存,更談不上發展。通過立法和相關監管措施來保護金融消費者利益,可以改變消費者對金融機構的態度,使潛在消費者愿意與金融機構打交道,促進社會公眾增加對金融業的信心,良性循環的形成,可以為金融業發展營造更好的外部環境。同時,市場經濟條件下,微觀金融組織機構總是傾向于生產更多的金融商品以謀求利潤最大化,這種單個機構的理在無約束的條件下,可能導致單純市場調節的失效和金融乃至整個經濟系統的危機,事實證明,微觀金融機構在謀求自身利益最大化的同時,兼顧金融消費者的利益,從長期來看,是確保自身乃至整個行業處于健康、理性發展軌道的一個重要約束條件,而整個行業的健康理性發展無疑攸關金融安全之大局。
金融消費者是金融交易的資金來源,且一個個獨立個體散布于社會的各個角落,如果其利益得不到有效保護,受損的不但是消費者自身,金融業乃至整個社會將為之付出慘重代價。關于這一點,本次美國的金融危機無異于一個最生動的注腳。反思本次金融危機,金融消費者保護不力的缺漏及危害隨處可見:正是銀行等金融機構超出消費者承受能力的掠奪性貸款的大量發放,導致消費者債臺高筑,加劇了房地產泡沫,并最終動搖了整個金融系統;信息的不透明不對稱,導致普通金融消費者根本無法了解復雜的結構性產品,只能轉而依賴信用評級機構,但信用評級機構運用建立在歷史數據之上的計量模型來得出的評級結論,并不能告訴投資者假設條件發生驟變的情況下會發生什么,最終,投資者為華爾街生產的大量“有毒”金融資產付出了慘重代價,巨額財富化為烏有;而危機發生后,整個經濟搖搖欲墜,社會動蕩不安,向金融系統緊急注入流動性、求助困境中的重點機構,成為美國政府緊急應對危機的無奈之舉,全體納稅人為政府的慷慨救助行為埋單。③不難看出,金融消費者權益的有效維護,是金融安全、社會穩定的根基所在。
四、 對我國金融監管價值理念重構的一點認識
“借美國一塹,長中國一智”,美國金融監管部門和學界對本次金融危機的深刻反思,以及正在為整合并重建現有監管體系所付出的種種努力,對我國金融監管的法律與政策帶來的思考與啟示是多元的,首當其沖的,無疑是對金融消費者保護問題的重視和相關改革措施。
一直以來,我國的行政式金融監管不可謂不嚴,但并不能稱得上有效。我國的銀行、證券與保險業歷史上也曾千瘡百孔,曾經歷過技術上的破產與慢性的金融危機;更主要是,金融監管保護金融消費者的基礎價值被監管者的很多行為所大大消解,尤其是保護金融消費者的目標往往讓位于做大市場規模的目標,為整個金融市場的安全埋下了隱患。以證券市場為例,我們的監管者很大程度上陷入了“發展與規范孰先孰后”的迷思,日常監管行為變成了運動式執法。在某段時間,尤其是市場低迷的時候,它往往會通過一系列政策舉措來刺激市場,以盡可能提振市場信心,且同樣出于維護信心的考慮,極少會做出對市場違規主體的處罰決定;但在市場活躍的時候,它又會通過種種懲戒措施,來給市場澆點冷水。更為值得一提的是,在做大市場與保護投資者之間,監管者也更多傾向于做大市場,例如,數據顯示,短短幾年時間,上海證券交易所的總市值上漲了數倍,快速向資本大國邁進,其融資規模增速令世界咂舌,但與此同時,證券市場“老鼠倉”等違規行為卻甚囂塵上。背負著發展與調控市場雙重職責的金融監管者,本身也因其角色定位游移不定而頭痛不已。
在目前全球都在反思“后危機時代”金融監管的大背景之下,金融監管部門應信守監管本位的制度和資源環境,認清保護投資者、培植市場公信力,正猶如引擎之機、橋墩之于橋梁,發揮著基礎性的作用。決不能為保全“做大市場”之訴求而對其有所偏離。[10]肆虐全球的金融危機一再表明:疏于管理的過度自由和踐踏道德的功利趨向最終一定會把人類引上歧路;面對貪婪與狡詐而監管層無所作為的市場,無論做得多大,都只能是空中樓閣。
注 釋:
①該觀點認為,應當統計注冊于美國或總部設于美國的金融機構所占據的全球市場份額,并將其與其它國家進行比較分析。
②該觀點并不注重美國在全球金融市場中所占的份額,而更關注美國金融市場與富于競爭力的理想模式之間的差距。
③2009年10月3日是美國財政部推出7000億美元“問題資產救助計劃”一周年,據香港《文匯報》引述外電報道,專家估計納稅人將因這個計劃而損失1000億至2000億美元。見,最后訪問日期:2010年3月17日.
Financial Consumer Protection-the Primary Basic Value of Financial
Supervision:
Reflections on US Financial Consumer Protection Dilemma
Yu ChunMin
我國的金融監管模式經歷了：全面計劃控制階段、資源控制階段和在保持一定的政府控制下向市場化轉化的階段等三個階段的發展，已逐漸形成了以銀行法為核心、以分業經營，分業管理為原則的監管模式。具體的表現為：建立了分業監管的金融管理體制，保證了銀監會，證監會和保監會等三會的明確分工和相互協調；逐步建立了以《中國人民銀行法》為核心的金融法制體系，保證了金融監管的公開、公平和公正；構建了金融安全網，通過存款風險制度等措施能切實防范金融風險，保障金融市場的秩序；在監管內容上，強化了對合規性等方面的監管；在具體的監管業務上，長期依據強制性行政命令進行監管。
二、存在的問題及對策
盡管，隨著改革開放的深入，我國的金融監管體制取得了很大的發展，逐步實現了現代化、市場化和國際化，化和國際化，成績斐然。但是，仍然存在很多問題需要我們進行研究，如：
1、金融監管的相應法規還不完善雖然，我國已有不少與金融監管相關的法律法規，但在實際的實施過程中，還是缺乏規范性和靈活性，相應的透明度也不高，仍需要進一步的完善。
2、缺乏對金融風險的監管目前我國金融監管的主要內容是監管銀行審批和經營的合規性，而對銀行日常經營中的風險監督卻不規范，相應的管理辦法也不夠完善，通常會忽視對銀行的經營能力、盈利能力等指標的考核。
3、監管方式過于單一銀行通常只注重重點監管和非現場監管，而不重視日常監管和現場監管。但是，非現場監管只對數據、資料的收集和匯總，缺乏深入的分析，并不能得到對實際情況的深刻認識；重點監管只有以日常監管為基礎才有意義。
4、金融監管的透明度不夠透明度是金融監管的基礎，也是金融規范化的重要標志和主要內容。然而，目前我國許多金融機構對信息披露的意識較為淡薄，甚至存在不規范和編造虛假信息的現象，這些都給金融市場的健康發展帶來了危害。同時，金融監管機構的執法透明度也有待加強。針對以上問題，為了更有效地防范金融風險，保持金融市場的穩定，我們應采取以下措施來完善金融監管體系。
5、完善關于金融監管的法律體系為保證金融體系的穩定發展和運行，必須保證監管法律先于金融業的發展，這樣才能減少不必要的浪費。因此，立法部門應根據金融市場的發展建立和完善相應的法律法規及配套實施細則，切實提高法律的可操作性。
6、鼓勵金融創新，加強金融監管對金融衍生產品進行創新會帶來很多積極的作用，如分散和降低金融機構的風險、提高工作效率等。但是如果相應的監管措施沒有隨著金融衍生產品的增多而增加，金融衍生產品就會產生極大的消極作用，其分散風險的鏈條也可能會轉變成傳遞風險的途徑，從而影響金融市場的穩定和發展。因此，要想保證金融市場的健康和穩定發展，必須在鼓勵金融創新的同時加強金融監管，從而將金融風險置于可操控范圍內。
7、構建監管機構之間的合作體制金融創新的發展和金融市場的開放，使得分業監管體制中的空白區域逐漸增大。為提高金融監管的效率和效果，三大金融監管機構必須采取相應的措施增加各方的合作，實現各方信息的共享，并注重對監管資料的整合。
8、在健全信息披露制度的同時加強對金融機構的內部控制。金融信息的透明度和對金融機構的內部控制是保證金融市場穩定和健康發展的必要條件。因此，要提高金融監管的效率和效益，我國應盡快建立健全金融機構的信息披露制度和內部控制制度。
三、結語
[摘要]隨著金融業混業經營大趨勢的不斷發展，我國的金融結構也變得日益復雜，以維持金融穩定為目標的分業監管體制開始面臨著諸多挑戰。本文通過英美等國金融監管體制的國際比較，對統一監管、分業監管和不完全統一監管這三種模式進行了利弊分析，同時剖析了中國現行金融監管體制的缺陷，并據此提出了混業經營下中國金融監管體制變革的改進型路徑。
[中圖分類號]F830.2 [文獻標識碼]A [文章編號]0257-2826(2012)08-0033-07
一、引言
一般而言，金融監管是指政府根據經濟金融體系穩定、有效運行的客觀需要以及經濟主體的共同利益要求，通過一定的金融主管部門，依據法律準則和法定程序，對金融體系中各金融主體和金融市場實行的檢查、稽核、組織和協調。在現代經濟運行中，由于市場經濟體系固有的外部性缺陷和金融體系的內在不穩定性，客觀上就需要政府對金融市場實行監管，約束和規范微觀金融組織機構的經營和競爭過程，從而創造良性競爭、穩定運行的金融秩序和環境。
從世界范圍內各國金融監管模式的發展歷程來看，金融業組織經營模式的演變在其中扮演了非常重要的角色。在資本主義發展前期的“自然混業經營”階段，政府金融監管的目標是促進建立高效率的銀行制度，因而往往只實行最低限度的管理，政策也主要集中在貨幣監管和防止銀行擠兌方面。自20世紀30年代開始，大蕭條的金融危機使政府開始認識到金融風險調控的重要性，其角色開始逐漸從“守夜人”變成監督者或管制者，監管的目標轉向風險控制和金融穩定，以金融體系安全為優先目標的分業監管模式得以在西方各國確立。同一時期與之相伴生的是英美等國依照法律規定實行的金融“分業經營”，具體表現為金融行業內各子行業如銀行、證券、保險在平行軌道上的專業化進程加快以及金融專業化生產和服務效率的提高。而20世紀80年代以來，隨著全球經濟一體化和金融自由化的發展，金融工具不斷創新和發展，各金融機構之間業務的相互交叉和滲透不斷加劇，銀行和證券公司紛紛以各種金融工具和交易方式創新來規避法律的限制，涉足對方的業務領域，在這種形勢下金融“混業經營”迅速發展，逐漸成為國際金融業組織經營模式的主流。與此同時，為了適應監管需要，各國的金融監管模式也開始出現由分業監管轉向統一的綜合監管或多頭監管。
在特殊的歷史背景之下，我國在政府主導的強制性制度變遷下形成了分業經營的金融業組織經營模式，其建立對于解決20世紀90年代初我國金融秩序混亂的局面、治理通貨膨脹和防范金融風險起到了十分重要的作用。2003年，以中國銀行業監督委員會(銀監會)的成立為標志，中國金融業的“分業經營，分業監管”框架基本形成。而在全球范圍內來看，數年后的今天，混業經營的浪潮不斷高漲，其趨勢不僅是金融業發展的內在要求，更成為開放經濟體提高自身金融競爭力的必由之路。隨著加入WTO后金融服務業的逐步放開，我國金融行業的發展還需要面對全世界跨國混業經營金融機構的激烈競爭，在這種內在的競爭和驅動之下，我國已有如光大集團等大型混業經營金融機構成立，一些新的金融業務如銀證合作、銀保合作、證保合作不斷涌現，混業經營的模式初見端倪。
混業經營的逐步顯現與金融結構的日益復雜使我國分業監管模式表現出了諸多不適，目前仍在實行的以分業經營為監管目標的分業監管體制受到了新的挑戰。因此，本文在對當前國際間現行的金融監管體制模式進行利弊比較的基礎上，分析了現階段我國金融監管模式的不足，并據此提出了我國金融監管體制由分業監管過渡到統一監管的漸進型路徑，為穩步推進金融監管體制改革，完善我國金融監管模式提供了新的思路與政策建議。
二、金融監管體制的國際比較
正如引言中所提到的，世界金融監管體制的演變大概經歷過三個過程：混業經營與中央銀行為主體監管的階段、分業經營與分業監管階段、金家監管機構組織形式的不同分為三種模式，即統一監管、分業監管和介于這兩種模式之間的不完全統一監管。這種差異化的金融監管體制與各國經濟政治文化以及歷史等基礎社會條件具有密切聯系，因此并不能簡單的評價一種模式的優劣。但是以英國、美國和加拿大等西方國家的金融監管體制模式為樣本，通過對上述三種模式的國際比較，我們可以科學客觀地分析不同金融監管體制的利弊，在尋找其內在發展邏輯和演變規律的同時為我國金融監管體制的完善提供指導意見。
(一)統一型金融監管
統一型金融監管體制模式是指由一個統一的金融監管機構負責對整個金融業的監督管理，該機構可以是財政部或中央銀行，也可以是其他機構，不過大多數采用統一監管的國家都是由專門的金融監管統一機構來承擔金融監管的職責，如英國的金融服務管理局(FSA)。
現代金融業的統一監管模式始發于20世紀80年代后期，當時北歐的挪威、丹麥和瑞典開始將分散的金融監管機構進行合并，成立了綜合性的金融監管機構實行統一的金融監管體制。英國則是現代統一監管模式的典型代表，其在1997年底進行的改革中取消了銀行業和證券業的分業監管模式以及分業監管模式下設置的各監管機構，將證券業協會等自律組織并入，建立了統一管理銀行、證券和保險等行業的金融服務管理局(FSA)。
關鍵詞：金融監管改革；宏觀審慎管理；金融消費者保護
中圖分類號：F810 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）09-0026-06
一、引言
美國次貸危機爆發后，市場風險很快從美國蔓延到歐洲，由于金融機構之間信心缺失導致的信貸緊縮，使以銀行間同業拆借為主要流動性來源的英國北巖銀行出現了融資困難，在2007年9月14日、15日和17日發生了擠兌風波，迫使英格蘭銀行對其提供了高達250億英鎊的緊急貸款，最后于2010年2月被暫時國有化。其后，英國一批商業銀行遭受了巨額資產損失，最后靠英國政府的巨額注資才免于破產，僅蘇格蘭皇家銀行、哈利法克斯銀行、萊斯銀行3家金融機構，政府就注資了370億英鎊。據國際貨幣基金組織（IMF）的統計數據顯示，2008—2010年，英國政府為拯救瀕臨崩潰的金融業，總計提供了超過1.2萬億英鎊的援助，金額高于歐洲任何國家。這種大規模的金融救援，不僅引起了納稅人的不滿，也加重了政府的財政負擔。
英國金融體系在全球危機中的脆弱表現表明，金融監管機構在危機之前沒有做到防患于未然，在危機過程中也未能有效發揮危機阻斷功能，暴露出英國監管體制存在重大缺陷：第一，1997年成立的金融服務局（FSA）承擔了金融監管的全部職責，但FSA的金融監管職責主要集中在微觀審慎監管層面，沒有從宏觀層面對金融體系進行總體監測，未能對金融業系統性風險進行有效防范。第二，英格蘭銀行名義上有監管職責，但失去了對金融機構的具體監管權力，政府也沒有賦予其履行監管職責的相應工具，使其對金融體系總體風險的感受力和控制力下降，導致英格蘭銀行的法定權力、履職工具和其承擔的維護金融穩定的職責不相匹配。第三，英國財政部在“三方共治”的監管體制中處于領導地位，但它離金融市場較遠，不直接接觸金融機構，對金融業系統性風險的感受較為遲鈍。在危機中，英格蘭銀行向問題金融機構的注資救援方案又必須得到財政部的批準，這在很大程度上影響了英格蘭銀行及時發揮最后貸款人的職責。第四，在履行金融監管職責過程中，英格蘭銀行和FSA均各自向財政部匯報工作，FSA發現個體風險后并不向維護金融穩定的英格蘭銀行報告，導致FSA與英格蘭銀行之間缺乏必要的協調和溝通。上述缺陷的后果是，金融監管部門對金融體系累積的風險不能及時、準確識別和判斷，降低了監管部門攜手應對危機的能力。
二、全球金融危機后的英國金融監管改革
英國在此次全球金融危機中受到的沖擊極其嚴重，因而成了金融監管改革最為積極的國家之一。2009年7月，英國財政大臣達林公布了《改革金融市場》白皮書，由此拉開了英國金融監管改革的序幕。而且保守黨上臺執政后，更是連續推出了金融監管改革方案（見表1），英國也成了后危機時代金融監管改革力度最大的經濟體之一。
從2007年到2012年，英國的金融監管改革可分為兩個階段。
（一）對現有的金融監管體制進行修補，以應對金融危機的沖擊
為彌補監管漏洞，自2007年開始，英國頒布了一系列金融監管改革的法案和條例，力求對存有缺陷的監管體系進行修補。2007 年10月，英國成立了對沖基金標準管理委員會，宣布加強對沖基金的監管，并于2008 年1月了《對沖基金標準管理委員會標準》，在加強信息披露、強化資產估值管理、構建風險管理架構、健全基金治理機制等方面做出了相應規定。為解決北巖銀行擠兌事件引發的存款保護問題，財政部了《金融穩定和存款者保護：強化現有框架》，旨在建立存款者保護的特殊解決機制，維護金融穩定。
2009年2月，英國議會通過了《2009年銀行法案》，主要內容有：規定英格蘭銀行在金融穩定中的法定職責和所處的核心地位，授權英格蘭銀行在危機時可以做出必要的反應；賦予英格蘭銀行保障金融穩定的新的政策工具，如，授權英格蘭銀行對銀行支付體系進行監控、對問題銀行的流動性采取支持措施、在流動性政策操作中可以有更大的靈活性（如采取非公開的方式秘密進行）。為了強化英格蘭銀行維護金融穩定的權限，《法案》授權在英格蘭銀行理事會下面設立金融穩定委員會（FSC），與英格蘭銀行原有的貨幣政策委員會平級。該委員會由英格蘭銀行行長（擔任主席）、兩位副行長及4位英格蘭銀行非執行理事組成。FSC的主要職責是識別和判斷金融風險的性質，關注金融風險的形成和發展，制定和實施金融穩定戰略。《2009年銀行法案》為此后的英國金融監管改革確立了指導原則，但該法案力求在“三方共治”的框架內解決問題，因而對原有的監管體制未能產生實質性觸動。
2009年7月，英國財政部了《改革金融市場》白皮書，其目的是將《2009年銀行法案》中規定的原則具體化。白皮書提出，為了加強金融監管應成立金融穩定理事會（Council for Financial Stability，CFS），取代之前的用于協調財政部、英格蘭銀行和FSA金融政策的“三方常務委員會”。CFS的工作重點是協調三大監管部門的關系，分析和調查英國金融體系中的風險并采取行動。CFS每年定期召開會議，對系統性風險進行評估并考慮需要采取的行動，CFS定期系統性風險分析報告。
白皮書強調，通過加強FSA的監管執法來降低系統性風險的危害，包括加強對具有系統重要性的大型復雜金融機構的審慎監管，通過改革金融機構的公司治理機制、提高市場透明度和采取其他激勵措施來強化市場紀律約束。白皮書提出，在控制系統性風險方面，FSA應與英格蘭銀行共同工作，把金融系統作為一個整體來看待。白皮書出臺后，有分析認為其內容過于保守，未觸及到金融監管體制中的深層次問題。實際上，因為“三方共治”的金融監管體制是工黨執政時期建立起來的，其最初的方案就是前首相戈登·布朗在擔任財政大臣時制定的。工黨政府雖有改革的愿望，但并不想把自己親手建立起來的監管體制推倒重來，甚至在改革方案中，還有強化FSA監管權力的味道。2010年，工黨在英國大選中失利，保守黨上臺執政，白皮書隨即被新的金融監管改革方案所取代。
（二）對金融監管體制徹底改革，構建保障金融體系長期穩定的機制
2010年5月，英國政權更迭。卡梅倫政府反對“三方共治”的金融監管體制，大力推行更加徹底、系統的金融監管改革。2010年7月，英國財政部公布了《金融監管新方案：認識、焦點和穩定》白皮書，提出對英國的金融監管體制進行徹底改革，以中央集權取代“三方共治”，其中包括撤銷FSA，金融監管職能由英格蘭銀行統一行使。白皮書提出，在英格蘭銀行內部成立金融政策委員會（Financial Policy Committee，FPC），專門負責宏觀審慎管理。在FPC下面設立審慎監管局（Prudential Regulatory Authority，PRA）和消費者保護與市場管理局（Consumer Protection and Markets Authority，CPMA），PRA主要負責對商業銀行、投資機構和保險公司等金融機構的審慎監管；CPMA主要負責金融消費者權益保護和維持公眾對金融市場的信心。
2011年6月，英國財政部了《金融監管新方案：改革藍圖》白皮書，在堅持《金融監管新方案：認識、焦點和穩定》所確定的改革原則的基礎上又有所前進。白皮書認為，英國在“三方共治”的監管體制下，3個部門共同對金融穩定負責，但這種制度安排事實證明是不成功的，因此提出了以保障“金融體系長期穩定和可持續性”為目標的改革計劃。
2012年12月，英國頒布了《金融服務法案》，該法案于2013年4月1日正式生效。《法案》對英國金融監管體系進行了全面改革，新設立了金融政策委員會、審慎監管局和金融行為局（Financial Conduct Authority，FCA）3個獨立機構。同時撤銷英格蘭銀行已設立的金融穩定委員會，已經設立的消費者保護與市場管理局被FCA所取代。新的金融監管框架如圖1所示。
在英國金融監管新框架涉及的6個部門中，英國議會負責制定金融監管立法框架，并授權和責成財政部和英格蘭銀行設定金融監管框架并履行監管職責。財政部負責設定金融監管框架，領導英格蘭銀行，對動用公共資金進行金融救援的計劃作出最終決定。英格蘭銀行直接領導內設的金融監管機構，防范金融風險，履行最后貸款人職責，維護和增強金融體系的穩定性。FPC負責識別和監控系統性風險，向PRA和FCA發出指示和建議，指導它們采取措施消除各類金融風險。PRA負責對商業銀行、投資公司、保險公司等各類金融機構進行審慎監管。FCA負責保護消費者權益和促進金融機構公平競爭，增強公眾對金融服務業和金融市場的信心。
三、英國新金融監管框架中的職能安排
（一）金融政策委員會（FPC）的組成、地位與職責
由金融危機沖擊帶來的金融體系的脆弱性以及隨之而來的經濟衰退，暴露出英國金融監管體制和監管方式的諸多缺陷，特別是宏觀審慎管理嚴重缺失。宏觀審慎管理應致力于對金融業系統性風險的分析、監測、防范和控制來保障金融體系的穩定，從而超越過去那種著眼于單個金融機構安全和穩健的微觀審慎監管理念。FPC的設立正是為了加強宏觀審慎管理，彌補在防范系統性風險、維護金融體系穩定方面存在的漏洞。
FPC以英格蘭銀行理事會下設委員會的形式存在，直接領導審慎監管局（PRA）和金融行為局（FCA）。FPC由英格蘭銀行行長擔任主席，成員包括英格蘭銀行副行長、金融行為局總裁、2名英格蘭銀行執行董事、財政大臣任命的4名外部成員，以及1名不享有表決權的財政部代表。
FPC的主要職責是分析、監測、識別和判斷系統性風險，并采取相應措施對系統性風險加以防范和消除，增強金融體系的風險抵御能力。為實現這一目標，FPC將主要履行以下方面的職能：一是全面監控英國金融體系，發現影響金融系統穩定的因素，識別和評估系統性風險。二是向PRA和FCA發出具體的監管指示，指導它們有效開展監管工作。三是向英格蘭銀行、財政部、PRA、FCA就各自行使監管職能的有關事項提出政策建議。四是編制并英國的《金融穩定報告》，全面分析英國金融業存在的潛在風險以及應采取的防范和化解措施。FPC職能的履行及工作成果將主要以建議、指示和報告的形式出現（見表2）。英格蘭銀行可以在征得財政部同意后安排FPC開展其他方面的工作。總體來看，FPC是英國金融監管框架中的一個強大機構，有權在金融體系內監測系統性風險的產生和積累情況并采取相應行動。有專家認為，創設FPC是英國政府保障金融體系穩定的基石。
（二）審慎監管局（PRA）與金融行為局（FCA）的組成、地位與職責
審慎監管局（PRA）和金融行為局（FCA）是將FSA拆分后設立的。PRA設在英格蘭銀行內部，為英格蘭銀行的附屬機構，但業務獨立操作，主要負責對商業銀行、保險公司、投資公司的審慎監管。FCA設在英格蘭銀行外部，是一個獨立的機構，對議會和財政部負責，同時接受FPC的指令和建議。
1. PRA的組成、職責和監管目標。PRA作為英格蘭銀行的附屬機構，以英格蘭銀行子公司的形式存在。其主要職責是對存款機構、投資機構、保險機構、房屋信貸互助會、信用合作社以及其他金融機構（共2000多家）進行審慎監管，從而消除監管職責不清和監管漏洞問題。在人員構成上，PRA主席由英格蘭銀行行長兼任，總裁由英格蘭銀行主管審慎監管的副行長擔任。PRA設立管治機構（governing body），成員包括主席、總裁、主管金融穩定的英格蘭銀行副行長、金融行為局總裁和其他成員。
PRA既作為微觀審慎監管者，又作為宏觀審慎政策的執行者。PRA的主要職責是：（1）對金融機構的安全性與穩健性做出判斷并采取行動。（2）制定被監管的金融機構有關行為的績效規則。（3）通過為金融機構提供授權的方式對各類金融服務和金融市場活動進行監管。（4）批準相關人員在金融機構內部履行特定職責。（5）向被監管機構收取費用為PRA的監管活動融資。
PRA的監管目標包括一般監管目標和保險監管目標。一般監管目標是促進所有金融機構的安全性和穩健性；保險監管目標則是確保投保人享有適當程度的保護。PRA作為審慎監管機構，通過對金融機構的有效監管來促進金融體系的穩定，把由任何金融機構倒閉所引起的破壞性影響降到最低。這一目標將支持PRA采取可信及適當的方式開展金融監管活動。PRA有責任為FPC的宏觀審慎評估提供被監管機構的相關信息。《金融監管新方案：改革藍圖》白皮書規定，為適應未來業務的發展，財政部在必要時可以通過命令的形式為PRA設立新的目標。
PRA在履行職能的過程中，將采取“判斷導向”式監管方法，即在進行決策和采取行動時既堅持基本規則，又擁有充分的自由裁量權。“判斷導向”式監管方法將集中體現在對金融風險的前瞻性分析、準確的定性判斷和及時有效的處置，在必要時PRA可以通過主動干預措施來化解金融風險。
2. FCA的組成、職責和監管目標。金融危機后，英國議會、財政部和英格蘭銀行達成的共識是，將審慎監管與消費者保護和市場行為監管由一個機構來完成是不可行的，因為這兩類監管需要不同的規則和方法。因此，在新的金融監管框架中，單獨設立了FCA，由其負責市場行為監管，以此強化消費者權益保護。
FCA采取有限責任公司的形式運作，設在英格蘭銀行外部，董事會主席和總裁由財政部任命，金融政策委員會的主要行政長官進入FCA董事會，董事會中的非執行董事由財政部任命，營運資金則由金融服務行業提供。FCA設立管治機構，其成員包括FCA主席和總裁、英格蘭銀行負責審慎監管的副行長、國務大臣和財政部共同任命的兩名成員以及財政部任命的其他成員。
FCA的戰略目標是保護消費者權益和提升公眾對金融服務業的信心。除了戰略目標，FCA還有3項操作目標，即消費者保護目標、增強金融體系的健全性目標和促進市場效率和選擇目標。在與其戰略目標和操作目標相容的條件下，FCA在履行職能時還應促進市場公平競爭。
《金融監管新方案：改革藍圖》白皮書賦予FCA以下權力：（1）如果FCA認為某個金融產品可能對消費者利益造成重大損害，那么FCA有權迅速采取行動。（2）FCA可以要求有問題的金融產品更改其屬性，或者阻止該產品進入市場。（3）當FCA認為某個金融產品有可能對消費者產生誤導時，有權采取行動阻止該產品的發行。（4）FCA有權對違規披露信息的機構和個人發出警告。（5）FCA有權對批發交易行為和批發交易市場進行監管。（6）FCA有對證券市場進行監管的部分權力，這種監管權力主要體現在兩個方面：一是對保薦人的監管；二是要求證券發行人向FCA提交相關報告，并且對報告的真實性負責。
《金融監管新方案：改革藍圖》白皮書對FCA與PRA之間的協調與合作也作出了相應規定：FCA在出臺具體的商業行為監管規則前，應向PRA進行咨詢，以便考慮該法規出臺后可能對金融體系的穩定性產生的影響。PRA和FCA都有權制定相應規則，適用于各自管轄范圍內的被監管機構。當涉及雙重監管機構時，針對同一機構中的相同功能，雙方都會制定規則。為了確保監管的一致和協調，《白皮書》規定，PRA和FCA在制定各項規則之前應相互協商，若協商不能取得一致，可以向FPC提出咨詢，由FPC做出最后決定。
四、啟示與借鑒
全球金融危機后，英國啟動了新一輪金融監管改革，搭建起了新的金融監管框架。雖然這一監管體制的有效性尚待進一步觀察，但其加強宏觀審慎管理、提高中央銀行監管權限和地位、強化對消費者權益保護等方面的理念，值得我國在完善金融監管體系過程中關注與借鑒。
（一）在金融監管中必須將宏觀審慎與微觀審慎有機結合
英國金融監管改革的指導思想是建立宏觀審慎與微觀審慎相結合的監管架構。微觀審慎監管是宏觀審慎管理的基礎，不僅為宏觀審慎管理提供信息來源及決策支持，同時也是宏觀審慎目標實現的重要途徑。針對系統性風險防范和控制的宏觀審慎管理，強調的是監管部門要強化宏觀審慎管理理念，從整體上分析、監測和防范系統性風險。英國政府認為，原有的“三方共治”的協調機制難以實現二者的有機統一，所以果斷地將FSA的監管職能全部交回給英格蘭銀行，統一由一個部門來行使宏觀審慎與微觀審慎監管職能。
我國目前已經建立了“一行三會”分業金融監管模式，積極進行了金融監管協調方面的嘗試，取得了較好的成效。目前來看這種監管體制是基本適應我國情況的，短期內不需做大的調整。但在分業監管模式下，各監管部門應增強宏觀審慎意識，建立本行業的宏觀審慎管理政策工具，對本行業系統性風險的監測、評估、防范和控制應貫穿于日常監管工作之中，并為金融體系層面的風險評估提供支持。當然，宏觀審慎管理水平的提高單靠任何一家機構的努力是不夠的，需要在國家層面上建立針對系統性風險的跨部門機構。建議由國務院建立金融穩定委員會，監測和評估我國金融業的系統性風險，對涉及系統性風險的重大問題進行分析、決策，并促進中央銀行與各監管機構之間的信息共享和有效合作。
（二）加強中央銀行金融監管職能
英國經過此輪金融監管改革，英格蘭銀行將制定和實施貨幣政策、履行宏觀審慎管理和微觀審慎監管職能集于一身，金融監管地位明顯提高，監管權限顯著擴大。從歷史上看，各國中央銀行在維護金融穩定中都扮演著重要角色。然而，自20世紀90年代以來，一些國家的中央銀行將注意力主要放在價格穩定方面，維護金融穩定的職能逐漸淡化。在英國，英格蘭銀行自1997年后就失去了審慎監管的權力，金融穩定職責的履行也沒有相應的政策工具做保證。此次金融危機的教訓之一即系統性風險管理的嚴重缺失，而傳統的金融監管只注重機構層面的微觀審慎監管，存在著很大的局限性。危機之后，國際社會就宏觀審慎管理取得了兩點共識：一是必須從系統性風險防范的角度加強宏觀審慎管理；二是宏觀審慎管理要求對金融體系和宏觀經濟有整體的把握和認識。由于其對宏觀經濟和金融體系的深刻了解和全面掌控的專長，以及貨幣政策與系統風險防范的緊密聯系，中央銀行最適合履行宏觀審慎管理職能。英國的此輪金融監管改革，將金融政策委員會、審慎監管局和金融行為局均設置在英格蘭銀行內部，此舉將微觀審慎和宏觀審慎管理權力集中由英格蘭銀行統一行使，不失為一個明智的決定。
從我國的情況看，《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行有“制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務”三大基本職能，但是，由于缺乏其他法律法規支撐，維護金融穩定的職能往往只限于銀行業。既使如此，也由于受法律授權的限制，缺乏有效的監管工具而難以得到落實。如果從防范金融業系統性風險的角度考慮，應當確立中國人民銀行在維護金融穩定方面的權威，在立法層面，提高中國人民銀行金融監管的地位，擴大其宏觀審慎管理權限，允許中國人民銀行使用更多的系統性風險監測、識別與防范政策工具。在目前分業監管的情況下，則應建立由中國人民銀行負責宏觀審慎管理、“三會” 負責微觀審慎監管并參與宏觀審慎管理的工作構架。
（三）完善金融消費者權益保護機制
此次全球金融危機后，理論界和實務界都認識到，在金融發展中如果只關注金融機構的利益訴求，忽視金融消費者權益的保護，勢必會破壞金融業賴以存在的社會基礎，也將影響到金融業的穩定。因此，加強金融消費者權益保護成為后危機時代金融監管改革的重要內容之一。在各類金融交易活動中，與金融機構相比，金融消費者處于弱勢地位。為了減少并防止消費者在交易中利益受到侵害，監管部門應對金融機構經營行為進行監管，將金融消費者權益保護作為增強公眾對金融業信心、防范金融風險、維護金融穩定的基石。英國在新的金融監管體系中專門設立了金融行為局，履行金融消費者權益保護和公平開展金融交易活動職能，確保金融機構在交易活動中不能輕易侵害客戶利益，從而使金融消費者的權益得到保護。這是英國金融監管改革的創新點之一。
目前，我國涉及金融消費者權益保護的法律條款分散在《消費者權益保護法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》、《銀行業監督管理法》、《物權法》、《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等法律法規中。但上述法律和法規都是在部分條款里對金融消費者保護作出一般性規定，并沒有一部專門的金融消費者保護法，這在一定程度上影響了金融消費者權益的保護。因此，應在相關法律修訂時，對金融消費者保護進行專章規定，明確金融消費者的含義，增加金融消費者權益保護原則、維權機構的職責、糾紛解決途徑等內容。目前我國對金融消費者具有保護職責的機構，主要是消費者協會和金融監管部門。全球金融危機后，我國加快了金融消費者權益保護的步伐，2012年，繼保監會設立保險消費者權益保護局、證監會設立投資者保護局之后，中國人民銀行和銀監會也相繼成立了獨立的金融消費者保護局，專職開展金融消費者保護工作。在此基礎上，應賦予這些機構取證、調查、調節和處罰等方面的權力。接受金融消費者權益受損的投訴建議，及時處理違規機構，并對投訴案件總結分析，查找制度缺陷，逐步完善金融消費者保護法律制度建設，推進我國金融消費者權益保護工作。
參考文獻：
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一、當前我國金融監管存在的問題與不足
（1）金融監管法律法規不健全。首先，存在監管立法空白。我國頒布的金融監管相關法律法規包括：《人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》和《外匯管理法》等，但是這些法律未能涵蓋金融業的全部，金融立法在某些領域還是空白。尤其是隨著金融電子化、網絡化的發展和金融全球化進程的加快，傳統的以有形金融為調整規范對象的金融法律法規體系受到了嚴峻挑戰。其次，存在監管盲區，我國“一行三會”垂直管理的金融監管體系，造成的必然結果是各監管機構只負責其業務模塊下的金融監管。在多頭監管沒有具體的措施可依的情況下，常常使得被監管機構無所適從。一方面可能導致監管過度，監管資源浪費，另一方面又可能存在各監管機構推諉扯皮，責任不清的現象，導致監管盲區的出現。隨著金融創新的不斷發展演變，有些新業務將會處于不同金融機構的業務邊緣，如儲蓄保險、儲蓄國債等，這些業務的監管機構是否明確將是監管是否有效的前提。
（2）金融監管手段落后，監管效率低下。我國的金融監管是一種權力監管，即行政命令式監管。在這種監管制度之下，金融監管以計劃、行政命令和適當的經濟處罰方式進行。只要金融機構按照金融監管當局的要求去做，就會降低風險而增加收益，反之，就會增加風險，但卻不一定能得到更好的回報。如果中央銀行監管力度不夠，就會造成金融機構無序競爭，一方面會提高金融機構的經營成本，另一方面也影響了金融秩序和金融環境，加大系統性金融風險發生的概率，大大降低金融監管的效率。
（3）金融機構的內控機制和自律機制建設不完善。金融機構內控方面，雖然建立起了自我管理機制，但機制不完善，運行不佳，存在著很多問題。突出表現在以下幾個方面：首先，管理層對金融風險的認識不夠，尤其不能與時俱進應對金融業涉足的新業務及新領域；其次，管理層內部以及不同管理部門之間缺乏有效信息溝通，風險管理部門和相關業務部門缺乏及時的溝通和信息交流，導致風險發生后不能盡快規避和解決；第三，基層違規操作現象嚴重，操作風險加大；第四，缺乏有效的稽查制度，內部審計組織缺乏獨立性和權威性。
二、完善我國金融監管的有效措施與途徑
（1）健全和完善金融監管相關的法律體系。一是加緊清理和重建現有的金融監管法律、法規和規章，同時制定《金融控股公司法》等新的金融法規，還應加強金融創新方面的立法，使金融監管的法律法規能夠涵蓋所有的金融領域和金融業務，盡可能出臺相關實施細則，增強其可操作性。二是擴展金融監管的內容和范圍。范圍上可以使監管包含各類金融機構從市場準人到市場退出的全部業務活動。改變我國目前主要針對金融機構的審批和經營的合規性金融監管方式。內容上有必要在監管體系中將金融行業內更多的表外業務和創新業務納入監管評估乃至審批體系內。
（2）運用現代科技手段加強監管，提高監管效率。21世紀是信息技術高速發展的時代，現代科技對于社會與經濟發展的影響已滲透到各個層面，因此充分運用現代科技為金融監管服務是金融監管機制發展的必然趨勢。
（3）加快建立切實有效的金融監管協調機制。為適應我國分業監管下的金融混業經營發展趨勢的需要，有效解決重復監管和監管盲區問題，我國各金融監管機構之間應切實加強溝通、促進協調，提高監管效率。金融監管協調機制需要法制化和規范化，對特定業務和特定領域實施聯合監管和綜合監管。雖然我國金融監管當局已經建立了“ 聯席會議制度”和 “高層定期會晤制度”，但其監管效果不明顯。有鑒于此，我國可建立一個跨部門進行監管協調的長效機制：由各個核心部門組成一個金融監管協調機構，進行統一管理。
（4）建立存款保險制度。國務院日前下發《國務院批轉發展改革委關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，同意發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》。強調加快建立和完善宏觀審慎政策框架，研究建立系統性金融風險防范預警、評估體系和處置機制。擇機出臺并實施存款保險制度，推動實施銀行業新監管標準。
（5）妥善處理好金融自由化、金融創新和金融監管之間的關系。金融自由化、金融創新與金融監管是辯證統一的關系。金融自由化和金融創新并沒有否定金融監管的基礎，相反還強化了金融監管的現實性和必要性；金融監管同時也促進了金融自由化和金融創新。金融監管要努力實現效率目標與安全目標的適當平衡，金融監管要為金融發展和金融創新創造有利的監管環境，并且要有利于提高我國的金融國際競爭力，但是同時也要防范金融風險和避免危機的發生。為此，應該實施漸進式金融自由化改革，并在改革過程中不斷改善金融監管的方式和質量，充實金融監管的內容。
（6）豐富監管方式和監管手段，加強金融業自律監管。目前我國金融監管的方式主要采取的仍然是行政監管方式，為提高監管效率，應該在行政監管的方式上，不斷增強金融機構的自我監督約束以及行業自律的作用。金融行業自律，是金融業自我管理、自我規范、自我約束的一種民間管理方式。它可以提高行業內部的管理，有效地避免各主體之間的不正當競爭，規范其行為，促進彼此的協作，與官方金融監管機構一起來維護金融體系的穩定與安全，因此，行業自律也是金融監管的重要方面。
關鍵詞:金融監管;自由裁量權;法律控制
中圖分類號:D912.28 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)05-0081-04
一、對金融監管自由裁量權法律控制的必要性
金融監管自由裁量權是金融監管機關在金融監管法規定的裁量范圍內合理地選擇法律結果的權力。它是一種較為靈活的權力,稍有不慎就會出現權力濫用的情況,因此,對金融監管自由裁量權進行法律控制是規范金融監管行為的需要。
1.對金融監管自由裁量權的法律控制是保證金融監管目標得以實現的條件
金融監管有著明確的目標。《銀行業監督管理法》第3條規定:“銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行,維護公眾對銀行業的信心。”雖然此規定只涉及銀行業的監管目標,但在一定程度上也反映出整個金融業的監管目標,即促進金融業的合法、穩健運行,維護公眾對金融業的信心。因此,這就要求金融監管機關樹立適度監管的理念,從傳統的以行政管理為依托的監管向依據適度監管原則確立的現代金融監管轉變。適度監管要求金融監管機關應當遵循金融業發展的客觀規律,其監管行為不能干涉金融活動各方當事人的權利,要通過制度和規則使金融活動各方當事人積極、合法參與,讓金融業獲得良性的發展。這無疑有利于金融監管目標的實現。從實質意義上看,適度監管避免了監管的專橫與金融監管自由裁量的喪失。因為對金融監管自由裁量權的過度限制等于取消自由裁量,而沒有限制則易形成監管專橫。因此,對金融監管自由裁量權的法律控制必須是適當的。總之,規范金融監管自由裁量權的行使,對有效地促進銀行業的合法、穩健運行,實現監管目標,正確發揮監管職能具有重要意義。
2.對金融監管自由裁量權的法律控制是實現依法監管的關鍵
依法監管是指金融監管必須依據法律,不得與法律相抵觸。它包括以下三個方面的含義:第一,金融監管機關地位的確立和監管權力的取得源于法律。金融監管法需要對金融監管機關的地位和職責權限作出明確規定,在法律中賦予金融監管機關以支配性的地位和權力主體資格,確保金融監管機關的監管行為具有正當和合理的雙重根據,充分維護和保障金融監管的權威。第二,金融監管機關應依法行使監管權。金融監管機關必須在法律授權的范圍內行使權力,其金融監管行為不僅要符合金融監管實體法的規定,而且要符合金融監管程序法的規定,不得逾越權限,損害監管相對人的合法權益。第三,金融監管機關的監管權行使應受到法律限制。邁內克指出:一個被授予權力的人,總是面臨著濫用權力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑。“不受限制的權力乃是世界上最有力的、最肆無忌憚的力量之一,而且濫用這種權力的危險也是始終存在的”[1]。為了防止金融監管機關或越權行為的可能性,必須使其監管權的行使受到相應制約和監督。依法監管是金融監管的核心,直接關系著金融監管的水平和力度。金融監管自由裁量權主要發生在具體監管過程中。因此,對金融監管自由裁量權進行規范和制約,使監管自由裁量權的行使不僅符合法律的規定,而且符合立法的精神和意圖,這是實現依法監管的關鍵。
二、對金融監管自由裁量權法律控制的反思
從我國金融監管自由裁量權的運行現狀來看,無論是在金融監管立法上,還是在執法上,都對金融監管自由裁量權缺乏有效的控制。究其原因,在于金融監管自由裁量權的法律控制在制度上的缺失,主要表現在:
第一,在金融監管法規中缺少對金融監管自由裁量權控制法律原則的規定。由于我國的歷史文化傳統、社會價值觀以及金融監管制度的長期影響,金融監管自由裁量權缺少個人本位理念的文化積淀和對相對人權利的充分尊重,表現為對金融監管自由裁量權控制的制度體系中缺少基本的、公理性的法律原則。眾所周知,法律原則是指可以作為眾多法律規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則。它的功能主要體現在:其一,直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值取向;其二,使法律規則保持連續性、穩定性和協同一致性,同時,還是后繼立法的出發點;其三,指導法律解釋和法律推理;其四,補充法律漏洞,強化法律的調控能力;其五,能把國家機關的自由裁量權限制在法定的和合理的范圍內。[2]反觀西方國家,金融監管自由裁量權控制的法律原則已十分發達,并且起著十分重要的作用。如英國的合理性原則和德國的比例原則。
第二,在金融監管機關內部缺乏規定裁量基準規則。由于金融監管活動的專業性、技術性以及復雜性等因素,立法機關賦予金融監管機關較為廣泛的監管自由裁量權,而金融監管機關有大量的監管實踐經驗,有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、明確的標準,這樣,金融監管機關為了執行金融監管法規中的規定而制定規則都可能對其擁有的監管自由裁量權的范圍進行限制,因此,“為了對行政過程中的自由裁量權進行有效限制,應當鼓勵行政機關通過連續的行政立法,將行政過程中積累起來的理性和智慧規則化”[3]。裁量基準的建立在科層制管理下有利于抑制金融監管裁量行為的恣意和專橫,保證金融監管裁量行為的一致性、可預測性;有利于加強對金融監管裁量行為的層級監督,制約其腐敗。但是,目前各級金融監管機關均沒有建立此類規則,金融監管執法的統一性和公平性得不到保證,也使對金融監管機關內部的監管執法權的監督成為空中樓閣。
第三,金融監管行為說明合理性理由制度的缺失。金融監管自由裁量權的不斷擴張,客觀上提出了加強對監管權的制約,防止其濫用的要求,但是,事后的司法審查制度難以對濫用金融監管自由裁量權進行預防性控制,人們開始在金融監管自由裁量權行使的過程中尋找法律控制的基點,這個基點就是理性的金融監管程序制度。因此,“現代行政法強化了程序的作用,主要是為了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融監管程序制度中,對控制金融監管自由裁量權起著核心作用的程序制度就是監管行為說明合理性理由制度,該制度要求金融監管機關在作出影響監管相對人權益的監管行為時,除金融監管法規有特別規定外,必須告知監管相對人監管決定的內容,并說明事實根據、法律依據以及行使金融監管自由裁量權時所考慮到的相關因素等。從當代金融監管法的發展趨勢來看,金融監管機關必須對監管行為尤其是監管自由裁量行為說明理由漸成一般原則,特別是當金融監管機關作出不利于監管相對人的監管決定或對一般原則作出例外規定時尤為顯得重要。而遺憾的是,在我國金融監管程序制度中,并未明示這一制度。
第四,金融監管的事后救濟制度缺乏對金融監管自由裁量權的實際控制。金融監管復議制度與司法審查制度相比較,在控制金融監管自由裁量權方面有其自身的優勢,主要體現在:一是金融監管復議程序具有簡易、迅速的特點,可以避免將監管爭議訴諸法院,啟動費時、費力和不經濟的司法程序,同時可以減輕法院的案件負擔,達到救濟目的,充分體現了公正和效率的統一;二是金融監管復議機關作為上一級金融監管機關,具有監管方面的專業知識和技術知識,且熟悉金融監管立法的目的、監管規則、大量的有關監管糾紛處理的先例以及裁量的基準、政策和著眼點,能有效地對金融監管裁量行為的正當性、合理性進行實質性的審查,并予以糾正和補救;三是有利于金融監管機關加強自我控制,通過金融監管復議可以使金融監管機關再一次審視監管行為的合理性,可以保證監管裁量行為的統一性和公平性。為了解決金融監管糾紛,減少法院的案件負擔,世界許多國家在存在大量裁量行為的金融監管領域設立復議前置制度。但我國至今沒有建立金融監管復議制度,不利于金融監管良好秩序的建立。此外,對金融監管裁量行為的司法審查面臨諸多的障礙:一是金融監管的專業性和技術性使司法部門對金融監管自由裁量權的控制實際上很少能奏效。從專業的角度看,金融監管需要具備金融監管和法律等諸多方面的知識,要求法官都掌握,確實是苛求;二是法院對司法自由裁量取代監管自由裁量的做法一直持一種謹慎的態度;三是從法經濟學的角度看,面對巨額的訴訟費用和嚴格的訴訟程序,當金融監管裁量行為涉及到的利益是“小額”時,當事人一般不愿訴諸法院。
三、完善金融監管自由裁量權法律控制的構想
針對我國金融監管自由裁量權法律控制在制度上存在的不足,筆者認為,應當采取以下措施予以完善:
1.在金融監管立法上移植西方國家的一些控制原則
雖然金融監管法規中規定了大量的、廣泛的針對相對人的監管自由裁量權,但在總則中并未揭示這些權力的運行和控制原則。要真正實行依法治理金融監管,有必要在金融監管立法上移植西方國家經多年實踐證明行之有效的控權原則,如英國的合理性原則和德國的比例原則。合理性原則是判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標準。比例原則要求作為實現某種目的(或結果)的手段的措施,必須具有適當性、必要性和相稱性。雖然英國和德國在政治體制、經濟發展水平、文化背景和法治環境等方面與我國存在諸多差異,但在經濟全球化的大潮中,法律的全球化要求必須建立穩定的、可預期的、透明的法律制度包括金融監管法律制度,以掃清法律原則移植的障礙。
2.在金融監管機關內部建立裁量基準規則
由于金融監管機關有大量的監管實踐經驗,金融監管機關有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、更明確的裁量標準。經過層層的細化和明確,裁量標準有可能涵蓋金融監管實踐中的大多數事實情形和法律后果,進而對金融監管執法中的監管裁量行為進行實質性的層級控制,避免監管決定考慮不相關因素,不考慮相關因素和相同情形不同對待,不同的情形相同對待等問題,確保金融監管裁量行為的統一性和平等性。同時為對金融監管裁量行為的復議和司法審查提供參照并進行自我約束。作為一種內部規則,裁量基準規則不應設定相對人的權利和義務,一般不具有直接的外部法律效果。但在德國法中,一般認為這種內部行政規則具有間接的外部法律效果,無正當理由,行政機關偏離穩定的、為行政規則確立的行政慣例,構成違反平等原則,相對人可據此提出行政訴訟。[5]另外一種可行的做法是,金融監管機關在實踐中發現并制作、公布一些金融監管裁量行為的典型案例來指導和規范監管裁量行為。
3.建立以金融監管行為說明合理性理由為核心的理性金融監管程序制度
程序理性亦即程序的合理性。它不僅是指通過法律程序所產生的結果從實體角度看仍是合理的,符合實體正義,而且主要指一個法律程序產生該結果的過程是一個通過事實、證據以及程序參與者之間平等對話與理性說服的過程。因此,可以認為,程序理性是程序正義的一項基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心問題是通過一系列的程序機制(包括程序原則和程序制度)限制自由裁量權,盡可能地保證自由裁量權行使的理性化。[6]金融監管程序對監管自由裁量權的有效控制是通過一系列的公正、理性的程序制度實現的。這些制度包括監管聽證制度、監管回避制度、職能分離制度、監管告知制度和監管行為說明理由制度。對金融監管自由裁量權的控制起著核心作用的是金融監管行為說明理由制度中的說明合理性理由制度。金融監管裁量決定的運作過程是一系列的理性推論過程,理性的決定者在作出決定前必須仔細考量一系列的事實和法律因素,根據理性的原則和規則對行為進行理性的選擇,這個考量的、選擇的過程和這一系列的因素構成了金融監管行為的正當性理由的內容,形諸于外,則構成了金融監管決定的重要部分。金融監管行為說明合理性理由的作用主要在于促使金融監管機關在作出監管行為時,能就事實問題和法律問題進行認真考慮,慎重做出決定,以避免草率。在西方國家,按照“正當法律程序”原則和程序理性觀念,金融監管裁量行為如果未說明理由或說明理由錯誤被視為無效的或可撤銷的監管行為。因此,我國必須建立以金融監管行為說明合理性理由為核心的理性金融監管程序制度。
4.建立金融監管復議制度
無救濟即無權利。金融監管復議制度對于金融監管自由裁量權運行的監督意義在于它是金融監管機關內部的一種層級監督機制,是一種內部糾錯機制。在構建我國金融監管復議制度時,必須做到:第一,金融監管復議應由政府比較超脫的部門來承擔,這樣可以保證公正、合理地處理金融監管裁量行為的復議,實現公平保護,節約社會資源;第二,充分發揮社會中介機構,如律師事務所、會計師事務所、金融監管咨詢事務所在金融監管裁量行為的復議中的作用,改變金融監管相對人在信息和保護等方面的弱勢地位。第三,對金融監管復議的資格和條件作出合理的規定,這樣有利于金融監管相對人的救濟權利的實現,避免大量的金融監管裁量行為游離于司法審查之外,從根本上解決金融監管糾紛。
5.創新金融監管自由裁量權的司法審查制度
司法對金融監管自由裁量權的審查始終處于要求加強合理性控制和要求“監管自治”的一對矛盾和悖論之中。因此,人們試圖在這一對矛盾中尋找兩者的契合。大家普遍認識到:司法審查的目標是制約金融監管自由裁量權,而不是代行監管自由裁量權,應從監管和司法各自的職能出發來找尋司法審查的目標和標準,“司法審查之所以有存在的必要,不是因為法院可以代替行政機關做最理想的事,而是因為法院可以促使行政機關盡可能不做不理想的事”[4]256。一方面,對于金融監管裁量行為的司法審查的著力點在于通過案件審理,明確濫用金融監管自由裁量權和“顯失公正”的司法審查標準,給金融監管機關以外部強制和壓力,迫使金融監管機關進一步細化裁量標準,完善監管裁量行為的運行程序,改進對監管裁量行為的復議。保證金融監管裁量結果的合法性、統一性和公平性,促使大量的金融監管裁量糾紛在金融監管機關內部得以公正解決。另一方面,由于對金融監管自由裁量行為的司法審查是一個非常復雜的過程,要對大量、復雜的金融監管裁量行為進行司法審查,因此,應借鑒大陸法系國家,如法國和德國的經驗,在行政法領域引進判例法制度的做法。判例法具有具體性、可比較性和可區別性的特點,可以增強對金融監管裁量行為司法審查的準確性、一致性和效率,同時可以對金融監管自由裁量權的運行提供指導。
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一、相關理論概述
（一）金融創新與金融監管
金融創新既是經濟發展的產物，又是金融業內部創造性活動的結果，是一種變革和進步。金融創新沖破與現代經濟發展要求不相適應的管制，運用現代先進技術，創造出許多新的金融工具和交易手段，增強了金融對經濟的滲透力和推動力。金融創新包括金融工具創新，金融機構創新，金融市場創新以及金融管理與技術的創新等[1]。
金融監管是國家根據維持經濟金融體系穩定、有效運行的客觀需要通過金融主管部門，依據相關法律法規，對金融體系中各金融主體和金融市場進行稽核、檢查、組織與協調，對金融創新進行監督、審查，以維持金融體系穩定發展。
表面上，金融創新與金融監管是一對矛盾體。金融創新是一種商業決策行為，其動機是利潤最大化，當金融環境發生變化時，金融機構就要設法突破原有限制，打破原有均衡狀態，以追求最大利潤;金融監管是一種政府行為，其主要責任是控制金融創新所帶來的金融風險，抑制金融創新的泛濫，將其限定于可控范圍內，維持金融體系的平衡穩定發展。而本質上，金融創新與金融監管是相輔相成的。金融監管是金融創新的阻礙，也是金融創新的誘因，而金融創新的不斷發展又使金融監管不斷完善。二者存在一定的均衡關系，它們在矛盾中相互促進，在“創新-監管-再創新-再監管”的動態博弈過程中不斷地促進者金融發展水平的提高，推動著金融業的變革和進步。
根據金融創新與金融監管二者動態博弈關系，抽象得到金融發展水平在金融創新與監管的動態博弈下不斷提高過程圖如圖1示。
圖1
圖1顯示：隨著時間的推移，金融創新不斷發展，金融發展水平不斷提高，但金融風險伴隨金融創新而產生并不斷擴大，金融監管開始出臺應對金融風險的相關措施，金融創新受到抑制。在監管的抑制作用下，金融機構利益下降，曲線變的平緩，為獲取最大利潤，突破當前的金融監管，開始新的金融創新，曲線又繼續上升。金融創新與金融監管在這樣動態博弈中，共同推進著金融發展水平的不斷提高。
（二）產品生命周期理論
產品生命周期理論（product life cycle），簡稱PLC，是由美國哈佛大學教授雷蒙德.弗農（Raymond Vernon）于1966年在其《產品周期中的國際投資與貿易》一文中首次提出的。弗農認為：產品生命是指市上的營銷生命，產品和人的生命一樣，要經歷形成、成長、成熟、衰退這樣的周期。
產品生命周期模型是在政治，經濟生活中比較常見的，具有普遍適用性的方法，其將產品的整個生命周期劃分為導入、成長、成熟、衰退四個周期，比較直觀地將一般事物的整個生命周期表現出來（圖2示），為企業/行業日常生產管理活動提供了很大便利。
圖2
如圖2示：導入期涵蓋產品從設計投產直到投入市場進入測試階段，此時產品剛研發并投入市場，消費者對產品不甚了解，除少量追求新奇的消費者需求外，大眾需求未大幅度增長，產品的銷售增長率處于較低水平，在曲線上表現為：曲線平緩上升;在成長期，經過導入期一段時間的銷售，產品效果評價很好，消費者逐漸接受并購買產品，需求量和銷售額迅速上升，在曲線上表現為：曲線陡峭上升;經過成長期之后，隨著購買產品的人數增多，市場需求趨于飽和，產品銷量水平處于穩定狀態，在曲線上表現為：曲線在較長一段時間內維持平穩狀態。隨著科技的發展及消費習慣的改變，市場環境也發生變化，產品不能適應市場需求，產品的銷售量和利潤持續下降，產品進入衰退期，在曲線上表現為：曲線向下，銷售水平很快降低直至為零。
二、產品生命周期理論引入金融體系
（一）金融創新與金融監管周期
金融創新一般表現為：金融金融業務創新，金融工具創新，金融市場以及管理與技術創新等，以余額寶、p2p貸款為代表的互聯網金融，股票市場上的傘形信托、HOMS系統等都是典型的金融創新的代表。金融監管一般表現為：以應對金融創新風險，維持金融市場為目的的相關政策、法規、管理條例等，央行的《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》、銀監會的《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》等是金融監管的具體體現。
產品生產都有一個產生、發展和衰退的過程，其生命周期一般可以劃分為，導入期、成長期、成熟期、和衰退期四個階段。由于金融創新和金融監管是以其具有代表性的金融工具，政策法規等為基礎的，而金融工具與政策法規同產品一樣，具有研發，投入市場等特點，其從產生到發展也經歷了很長的市場過程。因此，我們可以將產品生命周期理論應用到金融系統中，將金融創新和金融監管的生命周期劃分為，導入期、成長期、成熟期和衰退期四個階段。
將產品生命周期理論引入金融系統中，構建出金融創新與金融監管的生命周期模型如圖3示：
圖3
由金融監管與金融創新對立統一關系可見，金融創新是金融機構因現有監管政策無法使其實現利潤最大化，而利用現有的技術條件，開發新的金融產品或工具等，以突破現有的金融監管，實現其利潤目標而進行的一次創新活動。而金融監管是為控制金融創新產生的風險而采取恰當的措施，出臺相應的政策法規以抑制金融創新的發展。由此可以看出，金融監管滯后于金融創新，二者之間的周期關系存在著期限錯配的關系。
當金融創新進入成熟期之后，金融風險逐漸暴露，金融監管機構為控制風險便開始金融相關措施的研發，即金融創新的成熟期應對著金融監管的導入期。而當金融監管通過一段時間的導入，成長，正式相關監管條例、政策法規（進入成熟期）時，金融環境發生了改變，金融創新由于受到抑制進入衰退期。金融創新的成熟期的開始，與金融監管的導入期同步;金融監管的成熟期的開始，也標志著金融創新成熟期的結束。
產品生命周期理論在金融創新與金融監管中的應用與產品中應用不同的是，在金融監管部門出臺相關監管措施并逐步完善（進入成熟期）后，當前金融環境改變，金融創新所帶來的風險降低，金融系統的穩定性提高，金融創新產品在管制下，利潤下降，金融機構在利益驅動下，會開始新的創新嘗試，金融創新進入下周期。故此時，金融創新的衰退期與金融監管的成熟期、衰退期即不再考慮（圖中虛線表示）。
（二）金融體系整體周期
從圖3中的分析中我們可以得到，當金融監管出臺并完善相關政策措施抑制金融創新，控制金融風險在合理范圍內時，金融環境發生改變，金融機構在當前監管的控制下無法達到利潤最大化，金融機構設法進行新的金融創新，以突破當前監管，實現利潤最大化，在現有的金融水平條件下，新的金融創新周期開始。金融創新與金融監管不斷地進行著“創新-監管-再創新-在監管”的博弈，在博弈中，促進著金融發展水平不斷提高，二者所有周期的連續，構成了金融體系發展的整體輪廓，將圖3與圖1 結合，得到金融體系整體周期模型如圖4示：
圖4
三、金融監管滯后性分析
從圖4中我們直觀地看到，金融監管與金融監管在博弈中促進著金融發展水平的不斷提高，但二者之間存在著周期性差異。金融創新的成熟期往往維持較長一段時間，在金融監管進入成熟期之前，金融創新所帶來的高風險一直存在，金融監管的滯后性成為金融發展進程中的大問題。
從圖4中取出金融創新和金融監管的兩個周期，對二者之間周期性差異及金融監管的滯后性問題作具體分析如圖5示：
圖5
在金融創新周期中，用T表示整個周期，由圖可以看出T=t1+t2。t1=AB是金融創新的導入期和成長期，在此階段是金融機構開發新的金融產品并將產品初步投入市場的過程，t2=BC是金融創新的成熟期，此階段新的金融產品經過成長期的發展，已被市場廣泛接受，利潤達到最大化，標志著金融創新進入成熟期。
在金融監管周期中，用R表示整個周期，R=r1+r2。在r1=AB階段，由于金融創新處于導入期與成長期，創新產品或工具還未取得較高市場地位，風險系數較低，金融監管機構未采取相關措施，將這一時期稱為金融監管未知期;r2=BC表示金融監管導入期和成長期，在此階段，由于金融創新進入成熟期，其市場份額擴大，風險系數上升，金融監管部門開始研發并出臺相關的監管措施，由于導入期與成長期是監管措施起草并出臺的過程，為便于分析，將導入期和成長期合稱為金融監管研發期。
圖中直觀顯示，在BC段，金融監管尚未發展成熟，相關監管措施并未完善，仍處于研發階段，而金融創新已進入成熟期，金融創新產品已被市場廣泛接受。而此時監管缺失，金融創新產品、工具等均在高風險下進行推廣，金融系統極具不穩定性，監管處于真空狀態。在AB段，金融創新已經開始，而金融監管由于風險未知，未采取相關行動，監管處于未知狀態。AB與BC段便是監管滯后性的具體體現。
從圖形幾何關系上，金融監管與金融創新的周期對應關系為：
t1=r1，即金融創新導入期+成長期=金融監管無知期。
t2=r2，即金融創新成熟期=金融監管研發期。
金融監管滯后期=t1+t2=r1+r2
以上分析結果表明，金融監管的滯后性主要體現在以下兩點：
第一，在金融創新產品、工具剛剛開始導入市場時，由于其剛研發，投入市場，還未被市場廣泛接受，其風險具有的隱蔽性。金融監管無法嗅到金融創新帶來的金融風險，且因金融創新產品的市場份額較低，相關監管部門并未足夠重視，未采取相關措施，造成了金融監管的反應滯后;
第二，在金融創新產品被市場廣泛接受后，監管部門意識到其風險，著手相關政策的制定、相關措施的出臺、相關法案的起草，修訂，但針對此創新產品、工具有效的監管體系的形成，是一個逐步完善的過程，需耗費較長時間。由于準備時間的存在，造成金融監管的行動滯后。
四、政策建議
研究發現，金融監管的滯后性主要體現在反應滯后與行動滯后。由于金融創新產品、工具剛投入市場，風險隱蔽，監管部門對風險未知或風險誤判，從而造成反應滯后;金融監管監管措施的研發，各部門的協調需要較長的準備時間，形成行動的滯后。減弱甚至消除監管的滯后性，控制金融創新在合理范圍內，保證金融系統的穩定，應分別從反應滯后、行動滯后兩個方面著手。
（一）反應滯后應對策略
首先，監管部門應系統認識金融系統的周期性發展規律，掌握金融創新與金融監管的周期性差異，了解金融監管的滯后性的根源。改變過去的事后監管思維，逐步完善事前防范機制，建立金融機構信息披露制度，對金融機構的創新情況及進程有實時準確的掌握。充分利用互聯網技術，充分發揮大數據時代的優勢進行金融監管模式的創新，實現大量信息資源的整合與利用，實現與金融機構的技術同步，避免因技術差異引起的監管的滯后.
其次，隨著信息技術的發展，金融創新產品的交叉性越來越強，分業監管模式下的各監管機構間的職責模糊，監管部門間應加強溝通，對各行業的創新情況進行系統分析，明確各責任機構職責以減弱監管的反應滯后性。
最后，盡管過于嚴厲的金融監管會抑制金融創新的進行，阻礙金融市場的發展，但金融監管并非嚴厲管制，金融監管的主要目的是監督與管理，在處理金融創新與風險的問題上，金融監管部門應當多發揮監督，監測的職能，以達到在不阻礙金融創新的同時，了解金融創新的實時動向，以縮短反應時間，減少金融監管的反應滯后。
（二）行動滯后應對策略
首先，金融監管部門應當對當前金融市場現狀，市場信息進行細致分析，對其潛在風險進行評估，對外實行信息公布，對反饋信息進行及時整理總結，以準確掌握當前金融市場情況。
關鍵詞:金融自由化;金融監管;沖擊;對策
所謂金融自由化,是指20世紀80年代初西方國家普遍放松金融管制后出現的金融體系和金融市場充分經營、公平競爭的趨勢。具體表現為價格自由化、業務自由化、市場自由化以及資本流動自由化。而金融監管則指國家依據有關法律,授權有關部門規定和頒布有關金融業的組織機構和業務活動的特殊規定或條例。這些法令和規定的目的,在于將金融活動納入正軌,建立一個安全、健全的金融體系,公正、有效地為金融客戶提供服務(美國聯邦儲備委員會,1987)。
在很多人看來,金融自由化與金融監管是一對矛盾,要實現金融自由化就應該放松監管,強化金融監管就會抑制金融自由化。但這種認識是錯誤的。國際金融發展的歷史證明,金融監管是金融自由化的基礎和保障,嚴格監管下的金融自由化才是真正的金融自由化,反之將給經濟與金融帶來災難性的影響。因此,監管當局必須十分重視金融監管。
金融自由化理論對廣大發展中國家和發達國家的經濟實踐產生了巨大的影響。由于推進金融自由化而忽視金融監管,導致金融風險大量累積進而爆發危機的案例不勝枚舉。隨著經濟的不斷發展,世界金融自由化正逐步推進,同時我國已加入WTO,國內經濟正逐漸與國際經濟接軌,如何處理好金融自由化與監管成了目前我國經濟與金融改革發展中急需解決的問題。
本文試圖在分析金融自由化對金融監管沖擊和我國監管現狀的基礎上,探討如何健全我國的金融監管制度,以保證金融業的健康發展。
一、金融自由化對金融監管的沖擊
金融自由化將對金融監管產生較大的影響,使被監管主體、監管內容、監管方式、監管體制產生較大的變化,具體表現在以下幾方面。
1. 從被監管主體來看,金融自由化會增加監管對象,又會改變被監管對象的經營行為。具體說來,實現金融自由化,外國金融機構將從利潤最大化、業務國際化的經營策略出發,更多地參與我國的金融活動,致使我國金融機構數目大量增加,金融機構的結構也發生相應變化。與此同時,大量金融機構的進入也會促使國內金融機構采取模仿行為,推出新的金融工具,開展新的金融業務,其經營行為也發生變化。
2. 從監管內容來看,金融自由化將使原有金融市場的外延有所擴大,金融創新不斷推進。傳統的金融監管方式諸如發行執照、審批業務、現場稽核、合規檢查等,將不再行之有效。對于監管當局來說,要么實現從審批制向備案制轉變,允許金融機構按照業務發展以及風險控制要求進行金融創新;要么抑制金融機構的創新動力,促使金融活動向境外轉移,產生替代效應和溢出效應。
3. 從監管方式來看,金融自由化條件下,計劃性監管方法效率低下。這是因為:一方面,審批監管方法,不利于金融機構開拓業務,因為金融機構每開辦一項新的業務都需要實現經金融監管當局批準;另一方面,過度依賴現場稽核和檢查,容易導致外部監管代替金融機構內部控制的弊端,不利于金融機構建立法人治理機構。
4. 從監管體制來看,隨著不同種類金融機構業務的日益交叉,以及金融(銀行)控股公司的出現,金融業綜合經營、混業經營的趨勢有所加快。在這樣的金融環境下,如果仍采取分業監管體制,一項新業務的推出往往需要經過多個部門的協調才能形成,從而發生較高的政策協調成本。同時,交叉性業務的出現,既可能出現重復監管,又可能導致監管缺位。
5. 金融自由化使金融監管的國際合作變得不可缺少。由于金融自由化條件下的金融中介活動具有國際化、專業化的特征,尤其是一些國際性金融機構(如集團公司)實行全球化戰略,這樣,僅靠單個國家實行金融監管不能有效控制其經營風險。因此,在金融自由化條件下,迫切需要加強各國金融監管當局、國際金融組織之間的合作,制定統一的風險監測和控制體系,提高各有關國家金融監管的效率,保證金融體系的穩健運行。
總之,金融自由化條件下的金融監管有綜合性、審慎性、有效性、獨立性、前瞻性、歷史性特點(錢小安),這就要求金融監管當局加強金融監管協調,防止出現監管重疊、監管遺漏或空缺現象。
二、我國金融監管的現狀
自1995年有關金融“五法一決定”頒布以來,我國的金融法律建設日臻完善,金融監管體制逐步理順,金融監管工作不斷加強,對促進金融改革和發展、維護金融業的穩定發揮了重要作用。但是,面對不斷發展的自由化趨勢,我國的金融監管仍很薄弱,表現為:
1. 偏重市場準入,沒有形成持續性監管。首先,長期以來,我國金融業監管過分注重市場準入監管,而對風險監管還處于探索階段,對金融創新工具的監管尤為不足。例如當前銀行業普遍開展的“銀證通”、“一柜通”等金融創新,怎樣進行全方位、全流程監管,如何與國內其他監管當局協調配合,都缺乏深入研究。其次,我國金融機構的市場退出監管幾乎空白,未建立起市場原則框架下的金融機構退出機制。如中農信、海發行、廣國投等金融機構退出時最終還是以中央銀行再貸款為代價才得以實施,這就削弱了市場懲戒的約束機制;而且金融機構易形成道德風險,使其審慎投資沖動弱化,更想追逐高風險的投機活動,最終形成較大的經營風險。
2. 偏重合規性監管,未將風險監管作為監管重心。過去,我國金融監管一直將其重點放在合規性方面,但隨著金融機構的創新和變革,合規性監管的缺點不斷暴露出來,如市場敏感度較低、監管措施落后于市場發展等。而風險性監管在識別、度量風險的基礎上,按照審慎監管原則,提出防范和化解金融機構風險的監管措施。它更注重機構本身的風險控制程序和管理水平,能夠及時反映金融機構的經營狀況,預測潛在風險。此外,信息技術在我國監管工作中的運用遠遠不夠,從而出現成本與效率低的現象。
3. 監管缺乏內部控制。雖然我國已頒布了關于加強金融機構內控機制的指引,要求在監管中更加注重對金融機構管理水平的評估。但在很多國有金融機構產權監護人功能缺失的情況下,難以真正建立起金融機構內部約束機制,未能充分發揮其自身的風險管理作用,監管當局的風險監管要求無法轉化成金融機構自身的風險管理要求。另一方面,在過于突出外部監管的重要地位,某些監管措施干擾了金融機構的正常經營。如,對金融機構設立分支機構實行審批制,實際上是越俎代庖。
綜上所述,在金融自由化條件下,目前我國金融監管還是存在相當多的問題的。
三、加強金融監管、促進自由化的對策分析
面對金融自由化對金融監管的沖擊,如何加強金融監管、同時促進自由化便顯得尤為迫切。
1. 監管重心由市場準入向持續性監管轉移。監管當局應盡快將監管重心由市場準入向金融產品或金融工具經營過程中的風險管理以及建立退出機制轉移,特別是加強對金融機構往來業務的監管力度,督促金融機構采取有效措施,防范化解潛在的金融風險。此外,隨著外資金融機構的大量進入,國外資本進入我國渠道將變得更為通暢,這對監管工作形成挑戰,要求監管當局加強長期規劃,強化監管工作的持續性和預見性,實現持續性監管。
2. 監管以合規性監管為主,風險監管為輔。考慮到我國國情,金融監管現階段應以合規性監管為主,風險監管為輔。風險監管的優點主要在于它能準確評估和預警金融機構的風險,這就迫切要求我國的風險及預警系統,通過將軟件的人工智能和專家的判斷相結合,增強定量因素在風險檢測和評估中的應用價值,由此產生金融機構準確的風險評估,進而確定哪些機構應當首先接受檢查,哪些地區及其中的機構應重點檢查。
3. 強化金融機構的內部控制,合理界定監管職責。強化金融機構內部控制,關鍵在于強化治理結構。首先,必須設計獨特的治理結構,賦予董事會更大權力,董事會成員必須都是專業精通和良好動機的人士,并從制度上保證董事會在人事上能約束管理人員。其次,在不干預金融機構正常經營管理的前提下,政府通過正式或非正式的方法給予金融機構政策引導,如審計報告要求、不定期檢查等。最后,加強對監管行為的規范和約束,建立對監管者的再監管機制。只有在市場失靈時,政府直接干預方可走向前臺(斯蒂格利茨,1994)。有效的監管體制不僅要求監管對象依法行事,而且監管當局的監管行為也應受到有關法規的約束,否則將受到法律的制裁。
總之,在金融自由化的過程中加強監管是非常重要的,否則將會給經濟發展帶來嚴重影響甚至毀滅性的打擊。因此,必須建立一種能夠適應環境變化的監管體系,在保證金融體系安全的同時促進金融自由化。
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