時(shí)間：2023-08-08 17:10:58
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇目前社區(qū)治理存在的問(wèn)題，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、開(kāi)展情況
一是領(lǐng)導(dǎo)到位。成立了××縣蠶桑局環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，由××局長(zhǎng)任組長(zhǎng)、張卿、××、劉文君三名副局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，各股室負(fù)責(zé)人為成員。
二是部署到位。在全縣城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理推進(jìn)會(huì)后，我局對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理進(jìn)行動(dòng)員、安排、部署，形成了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的強(qiáng)大合力。出臺(tái)了《關(guān)于城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作的通知》、《關(guān)于開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境容貌綜合整治的實(shí)施意見(jiàn)》等文件確保了城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理各項(xiàng)工作措施更具操作性。
三是責(zé)任到位。針對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理中社區(qū)、社區(qū)所在單位、社區(qū)各住戶(hù)以及社區(qū)各小區(qū)的聯(lián)系單位的職能職責(zé)不是很清楚的情況，幫助社區(qū)、聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確了各清掃保潔范圍，完善了“門(mén)前三包”責(zé)任管理制度。并把此項(xiàng)工作作為本年度職工年終綜合目標(biāo)考核。
四是宣傳到位。通過(guò)發(fā)放宣傳資料、干部帶動(dòng)、街頭、企業(yè)宣傳等多種形式，廣泛宣傳城鄉(xiāng)環(huán)境整治的目的意義，并組織全局干部群眾參加了縣上組織的“萬(wàn)人大掃除活動(dòng)”、每周周末的“文明勸導(dǎo)活動(dòng)”和每周三的“門(mén)前三包勸導(dǎo)活動(dòng)”。
五是保障到位。在資金十分緊張的情況下擠出資金2.7萬(wàn)余元專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境綜合治理。
六是督促到位。邀請(qǐng)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我局所負(fù)責(zé)的新南社區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)解決問(wèn)題。同時(shí)，局組織人員對(duì)我局所負(fù)責(zé)的新南社區(qū)一小區(qū)堅(jiān)持每天開(kāi)展環(huán)境綜合治理巡查，對(duì)整治較為突出的問(wèn)題，通知責(zé)任人實(shí)行限期整改。
七是整治到位。我局積極配合社區(qū)和所聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的同時(shí)，狠抓了絲綢大院的整治,采取單位出一點(diǎn),市民出一點(diǎn),企業(yè)拿一點(diǎn)的辦法,共同籌資約5萬(wàn)余元,集中打造絲綢大院。目前，我局所聯(lián)系的社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境綜合治理工作多次得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)表?yè)P(yáng)。
二、下步打算
從縣10月13日召開(kāi)環(huán)境治理進(jìn)社區(qū)工作會(huì)后，我處高度重視，立即進(jìn)行安排部署，重點(diǎn)突出社區(qū)“垃圾亂扔、廣告亂貼、攤位亂擺、車(chē)輛亂停、雜物亂堆”的治理，取得了一定的效果，現(xiàn)將環(huán)境治理進(jìn)社區(qū)有關(guān)情況匯報(bào)如下：
一、高度重視，及時(shí)部署。縣上會(huì)議后，我們按照縣治理辦的要求，成立了此次環(huán)境治理進(jìn)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，召集各社區(qū)書(shū)記、主任以及駐社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、干部召開(kāi)了環(huán)境治理進(jìn)社區(qū)工作會(huì)，進(jìn)行安排部署，會(huì)上指出了目前各社區(qū)在環(huán)境治理方面存在的問(wèn)題，明確了整治重點(diǎn)。辦事處會(huì)后，各社區(qū)立即行動(dòng)，召集社區(qū)干部、居民小組長(zhǎng)、網(wǎng)格管理員、公益性崗位人員進(jìn)行安排。
二、強(qiáng)化宣傳，全民參與。各社區(qū)根據(jù)各自的實(shí)際情況，采取板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、宣傳單、廣播等形式對(duì)環(huán)境治理進(jìn)小區(qū)、進(jìn)樓院、進(jìn)家庭進(jìn)行宣傳，讓廣大居民共同參與。共辦板報(bào)專(zhuān)欄8塊，標(biāo)語(yǔ)2條，社區(qū)利用廣播每天早、中、晚進(jìn)行廣播宣傳。各社區(qū)還通過(guò)“六聯(lián)機(jī)制”中的衛(wèi)生聯(lián)潔，每月評(píng)選先進(jìn)衛(wèi)生文明戶(hù)，帶動(dòng)居民廣泛參與。
三、明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任。為使此次環(huán)境治理進(jìn)社區(qū)落到實(shí)處，辦事處采取領(lǐng)導(dǎo)、工作干部包社區(qū)；社區(qū)書(shū)記、主任為第一責(zé)任人，各社區(qū)采取社區(qū)干部包大網(wǎng)格，居民小組長(zhǎng)包小組，網(wǎng)格管理員包小網(wǎng)格，公益性崗位人員包街、小巷和小區(qū)，使社區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的治理有人督促、有人清掃保潔。
四、突出重點(diǎn)，全面整治。辦事處目前有小區(qū)133個(gè)，其中有物管小區(qū)103個(gè)，無(wú)物管小區(qū)30個(gè)；背街小巷141條，老舊院子（城中村）4處，尤其是1、2、3、4、5還房小區(qū)以及清家堰社區(qū)的統(tǒng)拆自建房全部是開(kāi)放式小區(qū)，給社區(qū)管理帶來(lái)了很大的難度。為了使環(huán)境治理進(jìn)社區(qū)工作落實(shí)，社區(qū)組織居民小組長(zhǎng)、網(wǎng)格管理員、公益性崗位人員重點(diǎn)對(duì)責(zé)任區(qū)內(nèi)“垃圾亂扔、廣告亂貼、攤位亂擺、車(chē)輛亂停、雜物亂堆”進(jìn)行整治，尤其對(duì)小區(qū)內(nèi)的“牛皮癬”、垃圾亂扔以及責(zé)任區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生死角進(jìn)行了清理整治。共清除衛(wèi)生死角110余處，“牛皮癬”2252張，電話(huà)號(hào)碼35000個(gè)，整治陰陽(yáng)溝550米，下水道455米，清淘化糞池10口，清除小區(qū)內(nèi)綠化帶、公共場(chǎng)所雜草及垃圾76處約3噸。通過(guò)整治，各社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生得到了較大提升，效果比較明顯。
五、加大投入，強(qiáng)化保障。為了使此次環(huán)境治理進(jìn)社區(qū)順利開(kāi)展，辦事處在有限的經(jīng)費(fèi)中向各社區(qū)下?lián)芰?000元整治經(jīng)費(fèi)，主要用于購(gòu)買(mǎi)整治中所需的物品，如涂料、銀粉、香焦水、灰刀、毛刷、桶等工具。
六、加強(qiáng)督查，逗硬考核。為了搞好此次環(huán)境治理進(jìn)社區(qū)工作，辦事處治理辦專(zhuān)門(mén)抽出2人堅(jiān)持定期不定期到社區(qū)辦公區(qū)域、小區(qū)等責(zé)任區(qū)進(jìn)行明查暗訪(fǎng)，對(duì)檢查出的問(wèn)題在網(wǎng)上進(jìn)行通報(bào)，并限期整改。并將此次進(jìn)社區(qū)活動(dòng)納入年度目標(biāo)考核，對(duì)做得好的進(jìn)行加分，做得差的進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并扣減年度目標(biāo)分。
存在問(wèn)題及下步打牌：
一是居民參與環(huán)境治理的熱情不高，表現(xiàn)在亂丟、亂扔、亂吐、亂停、亂放等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是“牛皮癬”整治仍然不徹底，今天剛整完，明天又貼起了，況且現(xiàn)在越貼越高；
三是個(gè)別保潔員的責(zé)任心還不強(qiáng)，有時(shí)保潔還不及時(shí)。以前還可以考核，現(xiàn)在錢(qián)直接打卡上，不好考核。
環(huán)境治理是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，下步我們按照環(huán)境治理要求，把環(huán)境治理作為一項(xiàng)常規(guī)工作來(lái)抓，長(zhǎng)抓不懈。一是繼續(xù)加強(qiáng)宣傳力度。二是做好平時(shí)清掃保潔。三是加強(qiáng)小區(qū)內(nèi)“牛皮癬”治理力度。四是堅(jiān)持好每周五的衛(wèi)生大掃除。五是做好“元旦、春節(jié)”期間的環(huán)境衛(wèi)生。六是加強(qiáng)巡查和考核。
一、黨建工作創(chuàng)新情況
（一）書(shū)記項(xiàng)目：“紅色諸葛會(huì)”----民智協(xié)商理事會(huì)，作為社區(qū)“四會(huì)”制度的迭代升級(jí)，彰顯黨建引領(lǐng)社區(qū)治理特色，通過(guò)挖掘社區(qū)自有資源、聯(lián)盟外部資源、薈聚智慧資源、融合多方資源等方式，緊密聯(lián)系豐涵家園社區(qū)實(shí)際，從共解社區(qū)難題、共議社區(qū)發(fā)展，切實(shí)維護(hù)各方利益，使社區(qū)黨建元素與服務(wù)要素、專(zhuān)業(yè)服務(wù)與網(wǎng)格管理實(shí)現(xiàn)有機(jī)的融合。通過(guò)微信、電話(huà)、來(lái)信、走訪(fǎng)等方式收集民智民意，建立臺(tái)賬外，還每月利用周日休息時(shí)間，組織社區(qū)黨員干部走進(jìn)樓道，開(kāi)展與轄區(qū)群眾“面對(duì)面”溝通活動(dòng)，把社區(qū)辦公“搬”到了群眾家門(mén)口，遵循“走訪(fǎng)群眾集民智、整改落實(shí)解民怨、回復(fù)反饋聚民心”三個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)聯(lián)動(dòng)相關(guān)職能部門(mén)、區(qū)域黨建聯(lián)盟、社會(huì)組織等，社區(qū)征求各類(lèi)民智建議63條，梳理后的采納民智建議11條，走訪(fǎng)居民家庭戶(hù)1566戶(hù)，收集匯總問(wèn)題76個(gè)，排查處理各種矛盾糾紛42件，為群眾解決實(shí)際困難92件。
（二）“七彩陽(yáng)光”主題活動(dòng)作載體、提升社區(qū)治理能力，支部黨員開(kāi)展紅色行動(dòng)亮身份、黃色行動(dòng)創(chuàng)文明、藍(lán)色行動(dòng)保平安、綠色行動(dòng)優(yōu)環(huán)境、橙色行動(dòng)送溫暖、青色服務(wù)助成長(zhǎng)、紫色行動(dòng)促和諧等品牌公益活動(dòng)。
二、河道治理“治河先治心”
北洋槐河位于莊前老新村臨河，沿岸環(huán)境臟亂差，存在違章搭建、亂牽掛、雜物亂堆放、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、生活污水亂排等現(xiàn)象，是典型的最差河道。北塘聯(lián)圩河長(zhǎng)會(huì)議暨河道治理推進(jìn)會(huì)后，根據(jù)會(huì)議要求，社區(qū)迅速行動(dòng)，全面推進(jìn)北洋槐河環(huán)境整治工作。
社區(qū)聯(lián)合城管執(zhí)法隊(duì)員，對(duì)沿河10米范圍內(nèi)進(jìn)行全面整治，拆除了全部違建和排污管道，亂堆放、亂牽掛、亂搭建現(xiàn)象得到徹底清理，清理雜草、垃圾80余車(chē)，并進(jìn)行了綠地修復(fù)和綠植補(bǔ)種，河道內(nèi)還增設(shè)暴氣增氧裝置4臺(tái)。發(fā)動(dòng)河道沿岸小組長(zhǎng)、社區(qū)志愿者開(kāi)展河道巡查，共同維護(hù)沿岸環(huán)境。經(jīng)過(guò)綜合環(huán)境整治，目前北洋槐河面貌整潔有序，岸綠、水清、景美，成為居民生活中一道靚麗的風(fēng)景線(xiàn)。
2020年工作謀劃
2020年度豐涵家園社區(qū)將進(jìn)一步以“不忘初心，牢記使命”主題教育深化開(kāi)展為契機(jī)， 依托推進(jìn)社區(qū)書(shū)記項(xiàng)目：“紅色諸葛會(huì)”----民智協(xié)商理事會(huì)，彰顯黨建引領(lǐng)社區(qū)“智”理特色，構(gòu)建“鋒涵微智理”模式，提升社區(qū)工作的綜合創(chuàng)造力。
豐涵作為純社區(qū)，相對(duì)而言比“村改居”社區(qū)的工作目的和任務(wù)更顯單一，就是服務(wù)民生，疏通民意，化解民怨，繁榮民樂(lè)，但相對(duì)于社區(qū)實(shí)際社情而言，典型的老新村加安居房社區(qū)，民生改善任務(wù)依然十分繁重，可以說(shuō)任重而道遠(yuǎn)。從治理框架的層面，上層組織注重的是思考、設(shè)計(jì)、制定相應(yīng)的政策和方案，社區(qū)層面注重是實(shí)實(shí)在在的執(zhí)行和實(shí)施，在操作過(guò)程中關(guān)鍵需要的是務(wù)實(shí)，實(shí)實(shí)在在把居民群眾的切身利益的小事，做精做細(xì)做強(qiáng)，切實(shí)的去解決好居民群眾生活中的小事情，累計(jì)小的微服務(wù)的實(shí)事項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)最大的凝聚力、影響力和親和力。
集聚微智慧、微創(chuàng)新、微改革，探索社區(qū)治理的微格化、隊(duì)伍的微群化、項(xiàng)目的微型化、信息微信化的良性互動(dòng)，有機(jī)的改變以往社區(qū)為民服務(wù)活動(dòng)雖然很多，但沒(méi)有形成有效的系統(tǒng)性和延續(xù)性問(wèn)題，通過(guò)“鋒涵微智理”模式，改變以往無(wú)主題、無(wú)主線(xiàn)的格局，形成以社區(qū)黨建為引領(lǐng)助推社區(qū)工作的系統(tǒng)化，項(xiàng)目化、品牌化工作發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)社區(qū)“智”理模式。
>> 論目前我國(guó)植保機(jī)械產(chǎn)品存在的主要問(wèn)題及對(duì)策 目前我國(guó)財(cái)稅體制改革進(jìn)展及主要問(wèn)題分析 目前我國(guó)上市公司內(nèi)部控制評(píng)價(jià)存在的主要問(wèn)題與對(duì)策 目前我國(guó)煤炭市場(chǎng)運(yùn)行遇到的主要問(wèn)題分析 目前我國(guó)港口企業(yè)籌資的主要困境及對(duì)策思考 論目前我國(guó)會(huì)計(jì)信息平臺(tái)建設(shè)存在的主要問(wèn)題及解決措施 目前我國(guó)農(nóng)村金融存在的問(wèn)題與對(duì)策分析 目前我國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題及策略研究 目前我國(guó)高等教育發(fā)展中的問(wèn)題及對(duì)策 目前我國(guó)汽車(chē)消費(fèi)信貸存在的問(wèn)題及對(duì)策 簡(jiǎn)析目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題及解決對(duì)策 淺析目前我國(guó)汽車(chē)維修與檢測(cè)行業(yè)的問(wèn)題及對(duì)策 目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策 淺議目前我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施存在的問(wèn)題及對(duì)策 簡(jiǎn)論目前我國(guó)工程造價(jià)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題及對(duì)策 芻議目前我國(guó)社區(qū)護(hù)理所存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策 我國(guó)目前建筑工程招投標(biāo)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及對(duì)策 我國(guó)礦山環(huán)境恢復(fù)治理存在的主要問(wèn)題及對(duì)策 淺析我國(guó)旅游環(huán)境審計(jì)存在的主要問(wèn)題及對(duì)策 我國(guó)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主要對(duì)策 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：.
[3] 姚偉，曲曉光，李洪興，等.我國(guó)農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量及垃圾收集處理現(xiàn)狀[J].環(huán)境與健康雜志，2009 （1）：10～12.
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醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老模式是近年來(lái)由政府倡導(dǎo)與推動(dòng)，整合醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)，從而形成滿(mǎn)足老年人需求的連續(xù)的綜合的養(yǎng)老服務(wù)。相關(guān)政策與實(shí)踐正處于摸索試點(diǎn)階段。本文從公共治理視角，對(duì)成都市慢性病醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)融合實(shí)踐的研究表明，成都市醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)目前存在行政管理碎片化、跨部門(mén)管理協(xié)調(diào)不足，資金支持及專(zhuān)業(yè)人才匱乏，組織間信任及互動(dòng)機(jī)制缺失等問(wèn)題。建立基于多元主體共享參與，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的三個(gè)保障機(jī)制――資源配置機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制將有助于成都市醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老服務(wù)模式的可持續(xù)發(fā)展。
〔關(guān)鍵詞〕
公共治理；醫(yī)養(yǎng)融合；保障機(jī)制；網(wǎng)絡(luò)組織
〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D632.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）01-0114-07
醫(yī)養(yǎng)融合是指整合醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源，將老年人的醫(yī)療服務(wù)和基本生活照料相結(jié)合的養(yǎng)老模式。2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》及《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》后，醫(yī)養(yǎng)融合模式正式開(kāi)始進(jìn)入公眾視野。四川省于2015年制訂出《養(yǎng)老健康服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2015-2020）》，明確了四川省醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老模式發(fā)展的目標(biāo)與規(guī)劃。成都市在四川省內(nèi)較早出臺(tái)了醫(yī)養(yǎng)融合相關(guān)政策，成都市人民政府2015年出臺(tái)《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》明確指出要推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合、推進(jìn)機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)融合、推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、推進(jìn)社區(qū)醫(yī)養(yǎng)融合、推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)入高齡老人家庭、強(qiáng)化社區(qū)老年醫(yī)療居家服務(wù)功能。
醫(yī)養(yǎng)融合作為一種新的合作治理模式，涉及多部門(mén)多領(lǐng)域的跨部門(mén)決策及跨行業(yè)資源整合。從目前的醫(yī)養(yǎng)融合相關(guān)政策來(lái)看，指導(dǎo)性意見(jiàn)較多，明確的方案設(shè)計(jì)、實(shí)施辦法較少；對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合中現(xiàn)存的如多頭領(lǐng)導(dǎo)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏合作動(dòng)力等問(wèn)題尚缺乏具有操作性的政策支持。多部門(mén)合作缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與監(jiān)督主體，將直接影響“醫(yī)”“養(yǎng)”資源的互通。鑒于此，從公共治理視角探索成都市醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老模式，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
一、醫(yī)養(yǎng)融合研究現(xiàn)狀綜述
針對(duì)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、老年人健康所帶來(lái)的影響，世界衛(wèi)生組織于1987年首次提出“健康老齡化”的概念，并于1990年把“健康老齡化”作為應(yīng)對(duì)人口老齡化的發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)為“健康老齡化”不僅是一種醫(yī)療保健目標(biāo)，更有豐富的社會(huì)文化內(nèi)涵，應(yīng)從社會(huì)學(xué)的角度加以詮釋〔1〕（鄔滄萍、姜向群，1996）。國(guó)內(nèi)關(guān)于醫(yī)養(yǎng)融合的研究是在“健康老齡化”理念的推動(dòng)下開(kāi)始的，諸多學(xué)者從社會(huì)學(xué)角度關(guān)注老年人健康狀況與養(yǎng)老模式之間的關(guān)系。郭東、李惠優(yōu)等學(xué)者（2005）引入“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、持續(xù)照顧”理念，提出通過(guò)醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間的多方式結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)〔2〕。社會(huì)學(xué)和人口學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們也為此做了大量的研究。高慧鴿，鐘悅文 （2010）指出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展不夠成熟，機(jī)構(gòu)建設(shè)尚未完善〔3〕。王榮欣，秦儉等 （2011）認(rèn)為老年人對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的需求是多方面的，包括醫(yī)療照顧、上門(mén)醫(yī)療服務(wù)等〔4〕。政府出臺(tái)醫(yī)養(yǎng)融合模式相關(guān)文件以后，學(xué)者開(kāi)始致力于對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合模式的探索。唐鈞 （2016）將醫(yī)養(yǎng)融合模式看作一個(gè)整體，要追求整體效應(yīng)，就必須先使兩個(gè)“部分”――醫(yī)療和護(hù)養(yǎng)，充分地分化，使整體大于部分之和〔5〕。
西方學(xué)者對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合的研究主要基于養(yǎng)老服務(wù)中的整合照料。“整合照料（integrated care）”是英國(guó)學(xué)者針對(duì)老年人口養(yǎng)老、醫(yī)療需求提出的一個(gè)概念。學(xué)者Henk N.和Philip C.B. 認(rèn)為，整合照料是針對(duì)具有相似需求或問(wèn)題的群體提供多方位、全面的一套計(jì)劃詳細(xì)、實(shí)施落實(shí)的服務(wù)和照料〔6〕。Jan Reed 等人（2005）通過(guò)進(jìn)一步研究，指出“整合照料”是一個(gè)蘊(yùn)含多層次內(nèi)容的復(fù)雜概念〔7〕。國(guó)外學(xué)界普遍認(rèn)為“整合照料”分為三個(gè)層面：體系層面、機(jī)構(gòu)層面和個(gè)人層面。Hudson B （2002）針對(duì)機(jī)構(gòu)層面，指出養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部或機(jī)構(gòu)間的分工協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)整合照料〔8〕。Leichsenring（2004）整理歐盟九國(guó)整合照料各個(gè)領(lǐng)域的落實(shí)情況〔9〕。Caroline （2003）通過(guò)兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間整合資源的案例分析，發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的整合能夠有效地將分割、破碎的體系轉(zhuǎn)變成一個(gè)具有示范效應(yīng)的服務(wù)規(guī)劃和供給系統(tǒng)〔10〕。著名的PACE計(jì)劃是美國(guó)醫(yī)養(yǎng)融合有效且成功的模式。Hong-Ting Chan（2008）等認(rèn)為，PACE服務(wù)最大的優(yōu)點(diǎn)就是整合了經(jīng)濟(jì)支持，疾病診療和長(zhǎng)期照料服務(wù)，能使脆弱的老年人在社區(qū)得到家庭照顧，同時(shí)節(jié)約成本〔11〕。但同時(shí)PACE也面臨著挑戰(zhàn)：需要前期大量的投資；未能吸引中等收入群體；初級(jí)保健醫(yī)生的選擇和社區(qū)醫(yī)生的參與不足；資金支持和技術(shù)支撐力度不夠〔12〕。
綜上，目前國(guó)內(nèi)的研究主要偏重于醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)模式，針對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合網(wǎng)絡(luò)組織的互動(dòng)、合作機(jī)制的研究尚少。國(guó)外的研究則對(duì)于機(jī)構(gòu)間的分工協(xié)作以及資源的整合方面提供了一定借鑒。
本文基于公共治理的視角，通過(guò)案例分析的方法對(duì)成都市典型醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)――成都市慢性病醫(yī)院進(jìn)行分析，重點(diǎn)考察其醫(yī)養(yǎng)融合的合作機(jī)制――要素、特征及存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出了促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合的合作保障機(jī)制――資源配置機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，特別是明確了政府在這一多主體協(xié)同治理模式中的角色定位和治理職責(zé)。
二、公共治理視角下成都市醫(yī)養(yǎng)融合實(shí)踐及問(wèn)題分析
成都市慢性病醫(yī)院是一所集醫(yī)療、預(yù)防保健、康復(fù)、科研教學(xué)為一體，以老年病、慢性疾病的治療康復(fù)為重點(diǎn)的專(zhuān)科醫(yī)院。作為成都市醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)的先行者，該醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)融合模式主要包括三種渠道（見(jiàn)圖1）：一是醫(yī)院開(kāi)展與其他基層社區(qū)合作，并由醫(yī)院組建專(zhuān)業(yè)醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，定期進(jìn)入合作社區(qū)提供老年人的醫(yī)療咨詢(xún)與指導(dǎo)、健康知識(shí)宣傳以及部分健康檔案管理等服務(wù)，形成一條雙向轉(zhuǎn)診的綠色通道。二是醫(yī)院自身提供老年人的醫(yī)療與照護(hù)服務(wù)，在醫(yī)院內(nèi)部涉及醫(yī)養(yǎng)融合的科室有寧養(yǎng)中心、康復(fù)醫(yī)學(xué)科、臨終關(guān)懷科等。三是基于對(duì)老年病慢性病等疾病的醫(yī)療和老年人照護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，成都市慢性病醫(yī)院還專(zhuān)門(mén)開(kāi)展對(duì)老年人照護(hù)的護(hù)工及管理人員培訓(xùn)，并由成都市政府為其增掛“成都市老年服務(wù)示訓(xùn)中心”，以帶動(dòng)培養(yǎng)更多的老年人醫(yī)療和健康護(hù)理專(zhuān)業(yè)人才。
公共治理視角下醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老模式是政府部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)及個(gè)人等多主體參與的治理模式，政府在多元化的治理體系中既擔(dān)負(fù)管理社會(huì)事務(wù)的責(zé)任，也承擔(dān)提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，同時(shí)，治理體系中還涉及醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)及其他社會(huì)力量等主體的自治〔13〕。
（一）以政府為中心的服務(wù)提供者之間的合作
目前政府對(duì)成都市慢性病醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)融合模式的監(jiān)管分屬兩個(gè)主管部門(mén)：醫(yī)療衛(wèi)生由成都市衛(wèi)計(jì)委直接監(jiān)管，而養(yǎng)老主要由成都市民政局監(jiān)管，在護(hù)工資質(zhì)認(rèn)定以及與社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合辦養(yǎng)老時(shí)，監(jiān)管主體就是民政局和人社局。
多部門(mén)管理仍然體現(xiàn)為碎片化的部門(mén)分割式管理，沒(méi)有形成統(tǒng)一的公共治理體系。治理理論認(rèn)為政府的能力和責(zé)任不在于政府的權(quán)力大小，也不在于政府的命令或者政府權(quán)威的運(yùn)用，而在于政府能夠運(yùn)用新的工具和技術(shù)對(duì)公共事務(wù)的解決進(jìn)行一定的控制和指引〔14〕。在政府部門(mén)的監(jiān)管下，醫(yī)院、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)力量共同提供養(yǎng)老服務(wù)，政府在這樣的治理體系對(duì)各個(gè)服務(wù)提供者進(jìn)行一定的控制和引導(dǎo)，但目前成都市醫(yī)養(yǎng)融合模式中醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老分屬不同的監(jiān)管部門(mén)，互不干涉，人、財(cái)、物、技術(shù)及信息等資源投入也沒(méi)有完全整合。另一方面，非盈利組織和公民尚未真正進(jìn)入公共治理，雖有部分私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與提供公共服務(wù)，但尚未形成政府主導(dǎo)的，普通公民、社區(qū)以及醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)之間相互合作的四位一體局面。
（二）由政府監(jiān)管的資金籌集方式融合
成都市慢性病醫(yī)院運(yùn)作資金的籌集渠道主要包括政府補(bǔ)貼、慈善機(jī)構(gòu)募集以及機(jī)構(gòu)自身運(yùn)營(yíng)收益等。第一，政府方面。成都市慢性病醫(yī)院的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資金的5%來(lái)源于政府，但醫(yī)養(yǎng)融合模式尚未得到政府的專(zhuān)項(xiàng)資金；在護(hù)工培訓(xùn)方面，醫(yī)院曾得到發(fā)改委的一次性配套資金250萬(wàn)；其余的財(cái)政補(bǔ)貼主要以基本醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)老人基本醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼的形式。第二，慈善機(jī)構(gòu)方面。2014年成都市慢性病醫(yī)院攜手成都市市慈善總會(huì)，成立以“成都市慢性病醫(yī)院”冠名的愛(ài)心助老基金，向社會(huì)募集基金用于助老、助醫(yī)等慈善項(xiàng)目。第三，機(jī)構(gòu)自身運(yùn)營(yíng)方面。一方面，醫(yī)院日常通過(guò)提供有償?shù)睦夏耆诵l(wèi)生醫(yī)療服務(wù)獲得收益。另一方面，該醫(yī)院擁有一套完整的護(hù)工培訓(xùn)體系、管理標(biāo)準(zhǔn)以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)老人進(jìn)入醫(yī)院后，首先按照ABCDE五個(gè)等級(jí)對(duì)老人的能力進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)不同的等級(jí)對(duì)應(yīng)不同的服務(wù)內(nèi)容，并根據(jù)不同的服務(wù)內(nèi)容采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
然而，資金、機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施以及專(zhuān)業(yè)人才的稀缺，使醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)受到一定限制。成都市慢性病醫(yī)院目前已簽約社區(qū)40余家、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)10家，但目前社區(qū)真正開(kāi)展服務(wù)的只有11家。由于醫(yī)療人員、護(hù)理人員有限，成都市慢性病醫(yī)院面臨專(zhuān)業(yè)人才匱乏的問(wèn)題，再加上醫(yī)院本身硬件設(shè)施不足，醫(yī)院“走出去”的進(jìn)程受到一定制約。醫(yī)療團(tuán)隊(duì)一方面要滿(mǎn)足醫(yī)院自身的醫(yī)療服務(wù)需求，另一方面還要兼顧在社區(qū)開(kāi)展的老年人醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)。即使已經(jīng)形成互惠穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)組織服務(wù)的規(guī)模仍以其自身的條件為基礎(chǔ)。服務(wù)規(guī)模若超出醫(yī)院本身承受能力的范圍，開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老服務(wù)的效果必然受到影響。從現(xiàn)有籌資方式來(lái)看，機(jī)構(gòu)自身運(yùn)營(yíng)收益是成都市慢性病醫(yī)院的主要資金來(lái)源。針對(duì)護(hù)工培訓(xùn)或者醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的政府補(bǔ)貼只停留在一次性補(bǔ)貼或者小數(shù)額補(bǔ)貼的狀態(tài)，政府尚未形成持續(xù)、配套的醫(yī)養(yǎng)融合專(zhuān)項(xiàng)資金體系；而慈善機(jī)構(gòu)募集資金還難以滿(mǎn)足醫(yī)院發(fā)展的需求。因此，成都市慢性病醫(yī)院目前面臨硬件設(shè)施如床位、 病房以及專(zhuān)業(yè)人才匱乏的問(wèn)題。
（三）基于信任、互惠、穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)合作組織
與基層社區(qū)的合作，是成都市慢性病醫(yī)院構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)融合產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的一部分。成都市慢性病醫(yī)院在社區(qū)基層的醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)多是通過(guò)與專(zhuān)業(yè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心簽約的方式實(shí)現(xiàn)的，醫(yī)院組建包含醫(yī)生、護(hù)士、藥師等在內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)團(tuán)隊(duì)，平均每周一次深入社區(qū)開(kāi)展醫(yī)療服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括健康知識(shí)、健康講堂、健康咨詢(xún)、部分健康檔案管理等；同時(shí)也在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)開(kāi)展一些康復(fù)指導(dǎo)、用藥指導(dǎo)、營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)等。這樣的三角合作模式使政府、醫(yī)院、老年人、社區(qū)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建起基于信任、互惠且穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)。（見(jiàn)圖2）
公共治理的網(wǎng)絡(luò)方式強(qiáng)調(diào)聲譽(yù)、信任、互惠以及相互依存，政府只是影響組織中任務(wù)進(jìn)程的行動(dòng)者之一，其權(quán)力并沒(méi)有在組織中產(chǎn)生較大的影響力〔15〕。成都市慢性病醫(yī)院目前真正合作運(yùn)轉(zhuǎn)的只有11家，合作方式以提供簡(jiǎn)單的醫(yī)療、用藥指導(dǎo)為主，政府公共治理體系下所承擔(dān)的公共養(yǎng)老服務(wù)職能收效甚微，醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)與社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間、政府與醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)之間的相互依存程度不甚明顯，資源的相互交換程度較低，網(wǎng)絡(luò)組織成員之間有效的協(xié)商和持續(xù)互動(dòng)機(jī)制尚未建立起來(lái)。
（四）網(wǎng)絡(luò)組織成員共享合作的價(jià)值
成都市慢性病醫(yī)院建立起的醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老服務(wù)體系，一方面走進(jìn)社區(qū)幫助老人開(kāi)展健康咨詢(xún)、健康講堂，這本身就是一件利國(guó)利民的好事。另一方面，合作也為醫(yī)院建立起雙向轉(zhuǎn)診綠色通道，雖然對(duì)基層社區(qū)老年人的各項(xiàng)服務(wù)都是免費(fèi)提供的，但對(duì)醫(yī)院來(lái)說(shuō)既是培育市場(chǎng)的行為，又為其擴(kuò)大了聲譽(yù)及品牌效應(yīng)。對(duì)社區(qū)來(lái)說(shuō)，與醫(yī)院的合作滿(mǎn)足了社區(qū)為老年人提供更好的生活環(huán)境的需求。對(duì)合作的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，與醫(yī)院的合作有助于提高其自身的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。而對(duì)老年人來(lái)說(shuō)，醫(yī)療服務(wù)的需求與日常照料的需求同時(shí)得到滿(mǎn)足，提高了老年人的生活質(zhì)量。這種共享價(jià)值與收益形成了合作網(wǎng)絡(luò)的重要基礎(chǔ)。
作為公立醫(yī)院，成都市慢性病醫(yī)院比私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)更容易得到政府的政策、資金、信息、對(duì)外合作及技術(shù)等支持，也更容易得到消費(fèi)者的認(rèn)可。即便如此，該醫(yī)院依然面臨護(hù)工資質(zhì)認(rèn)定、病房擴(kuò)建、土地審批及消防等障礙問(wèn)題，更不用說(shuō)其他私營(yíng)的醫(yī)養(yǎng)融合所面臨的諸多溝通困難。合作機(jī)構(gòu)間尤其是公共部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)間共享價(jià)值的構(gòu)建依然是問(wèn)題所在，進(jìn)而影響到醫(yī)養(yǎng)融合的進(jìn)程。
成都市慢性病醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)融合合作實(shí)踐及問(wèn)題分析表明，成都市醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)目前存在行政管理碎片化、跨部門(mén)管理協(xié)調(diào)不足，資金支持及專(zhuān)業(yè)人才匱乏，組織間信任及互動(dòng)機(jī)制缺失等問(wèn)題。要化解目前高齡、失能和空巢等特殊老齡群體面臨的養(yǎng)老難題，必須立足地方特色，改變 “醫(yī)”“養(yǎng)”分離的養(yǎng)老現(xiàn)狀，積極探索具有地方特色的養(yǎng)老模式，推進(jìn)地方政府公共治理方式的創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)保障服務(wù)的均等化。因此，建立基于多元主體共享參與，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的三個(gè)保障機(jī)制――資源配置機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，將有助于成都市醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老服務(wù)模式的可持續(xù)發(fā)展。
三、促進(jìn)成都市醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的保障機(jī)制構(gòu)建
（一）建立資源配置機(jī)制
醫(yī)養(yǎng)融合模式實(shí)質(zhì)上首先是一種資源的配置模式，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、信息及成果等資源的合理流動(dòng)與高效運(yùn)營(yíng)。
1.經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。從醫(yī)養(yǎng)融合模式的公共服務(wù)性質(zhì)出發(fā)，政府首先需要提供基本的資金保障，采取“政府+社會(huì)+個(gè)人”三方籌資模式。在醫(yī)院與養(yǎng)老院之間需設(shè)有一個(gè)緩沖地帶，建立醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老模式發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金或設(shè)立養(yǎng)老基金會(huì)，鼓勵(lì)引導(dǎo)銀行的信貸支持（見(jiàn)圖3）。
對(duì)新辦的醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)的各類(lèi)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)一步細(xì)化、量化、可操作化。衛(wèi)生、社保、民政和老齡等政府職能部門(mén)需加強(qiáng)橫向聯(lián)系，建立相對(duì)集中的、統(tǒng)一和獨(dú)立的老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)支付機(jī)構(gòu)。醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)需要納入醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)體系，確保醫(yī)保費(fèi)用預(yù)算指標(biāo)合理增長(zhǎng)，加大對(duì)慢性病、大病費(fèi)用的支付額度。同時(shí)，加大引入第三方籌資，并對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和責(zé)任進(jìn)行明確劃分。國(guó)土、住建等政府職能部門(mén)應(yīng)該推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)用地的專(zhuān)門(mén)化，為其發(fā)展掃除用地障礙。實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)間人員、技術(shù)、服務(wù)流通化。
2.信息共享機(jī)制。現(xiàn)代信息技術(shù)為醫(yī)養(yǎng)融合模式的發(fā)展搭建了良好的合作平臺(tái)，探索將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)及附近社區(qū)老年健康檔案上傳至“云端”，為機(jī)構(gòu)內(nèi)的老人、周邊社區(qū)和家庭提供日常生活管理、健康咨詢(xún)、健康管理、緊急救助等服務(wù)。
為提高社區(qū)醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老服務(wù)模式的效率，衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)對(duì)老年慢性病患者建立健康檔案，逐步完善養(yǎng)老基本信息和醫(yī)療健康信息，并與其他系統(tǒng)對(duì)接，組建醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)信息庫(kù)，以便醫(yī)療機(jī)構(gòu)面向簽約養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展遠(yuǎn)程會(huì)診、監(jiān)護(hù)、診斷，實(shí)現(xiàn)病歷及健康檔案等信息的共享，真正建立起雙向轉(zhuǎn)診和遠(yuǎn)程醫(yī)療合作模式；相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，搭建健康養(yǎng)老商業(yè)化平臺(tái)，針對(duì)居家點(diǎn)分散、服務(wù)多元化、行業(yè)專(zhuān)業(yè)化的特點(diǎn)，利用高效、易整合的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上營(yíng)銷(xiāo)、定制、支付等服務(wù)，高效分配線(xiàn)下專(zhuān)業(yè)化、多元化服務(wù)等。通過(guò)對(duì)老年人身體情況的實(shí)時(shí)跟蹤，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)家資源的共建共享。（見(jiàn)圖4）
3.成果共享機(jī)制。收益與責(zé)任并存，只有成果共享，才能有效實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)。目前成都市醫(yī)養(yǎng)融合事業(yè)亟待大力建設(shè)發(fā)展，打破單一運(yùn)營(yíng)模式，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)式或聯(lián)盟經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方參與，共贏共享，從而實(shí)現(xiàn)將優(yōu)質(zhì)服務(wù)輸送給老年人口，保障老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂(lè)的目標(biāo)。
（二）建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制
上海市的醫(yī)養(yǎng)融合工作是由衛(wèi)生和民政兩個(gè)部門(mén)共同推進(jìn)，統(tǒng)一由市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組將有利于明確責(zé)任主體，而成都市目前建立了健康服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，涉及40多個(gè)工作部門(mén)，醫(yī)養(yǎng)融合只是其領(lǐng)導(dǎo)小組的工作之一，尚未成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，因此政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合項(xiàng)目的推進(jìn)效果尚不明顯。
醫(yī)養(yǎng)融合行業(yè)目前基本依靠行政命令進(jìn)行資源調(diào)配及行業(yè)管理，而法律手段及其他間接的市場(chǎng)管理手段缺乏。通過(guò)法律將醫(yī)養(yǎng)融合產(chǎn)業(yè)的資源調(diào)配、行業(yè)管理進(jìn)行明確規(guī)定，必要時(shí)采取法律手段進(jìn)行管理。同時(shí)，對(duì)政府各職能部門(mén)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)職責(zé)進(jìn)行明確劃分。衛(wèi)生部門(mén)、民政部門(mén)、人社部門(mén)等政府職能部門(mén)，在明確分工各司其職的基礎(chǔ)上形成一套連續(xù)、規(guī)范的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。建立起第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。一方面，由社區(qū)、街道、居委會(huì)和社區(qū)老年人協(xié)會(huì)對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)的提供者進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，及時(shí)向相關(guān)的管理部門(mén)進(jìn)行反饋。另一方面也應(yīng)建立起第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)的效果、效率進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。支持成立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。
（三）建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制
一方面，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)適合醫(yī)養(yǎng)融合行業(yè)的商業(yè)保險(xiǎn)，如護(hù)理險(xiǎn)、健康壽險(xiǎn)、意外險(xiǎn)等險(xiǎn)種，發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用，減小老年人的支出壓力，降低醫(yī)養(yǎng)融合機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，從而減輕社會(huì)保障壓力。另一方面，建立和完善責(zé)任追究機(jī)制。在醫(yī)養(yǎng)融合模式中各主體明確其職責(zé)，做到分工明確，對(duì)每一環(huán)節(jié)嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制，明確責(zé)任追究的主管機(jī)關(guān)和追究程序，分級(jí)、分類(lèi)別追究不同人員的責(zé)任。無(wú)論哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都有相應(yīng)主體承擔(dān)責(zé)任，避免出現(xiàn)責(zé)任推諉，也減少因責(zé)任劃分不明確造成的經(jīng)濟(jì)成本，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式?jīng)Q定了我國(guó)未來(lái)醫(yī)養(yǎng)融合的發(fā)展將更加偏重于基于社區(qū)的多元服務(wù)網(wǎng)絡(luò)組織的建立。這些網(wǎng)絡(luò)組織將得益于以政府為中心，各利益相關(guān)者共同參與的協(xié)作治理理念及高效的治理工具的運(yùn)用，從而確保包括居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在內(nèi)的每個(gè)老人都能得到專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和個(gè)性化的整合的養(yǎng)老服務(wù)。
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關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；城市社區(qū)；社區(qū)服務(wù)
基金項(xiàng)目：2012年度高等學(xué)校科學(xué)技術(shù)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（NJSN12175）“內(nèi)蒙古城市社區(qū)治理中的公共參與與基層管理互動(dòng)研究”的階段性成果
一、完善內(nèi)蒙古社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義
社區(qū)服務(wù)，是伴隨工業(yè)化、城市化進(jìn)程產(chǎn)生的。社區(qū)服務(wù)在西方的發(fā)展經(jīng)歷了從民間慈善到由納入政府公共服務(wù)的過(guò)程。從上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)城市化的日益加速發(fā)展不可避免地帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，需要城市基層社區(qū)管理從過(guò)去以老年人、殘疾人、優(yōu)撫人員為服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐓^(qū)全體構(gòu)成為服務(wù)對(duì)象，由此拉開(kāi)了中國(guó)社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)改革的大幕。
“十一五”以來(lái)，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為解決社區(qū)服務(wù)供給問(wèn)題創(chuàng)造了良好條件。在自治區(qū)黨委和政府的高度重視下，覆蓋城市的社區(qū)服務(wù)體系初步建成，廣大城市居民從中受益，然而已取得的成效和群眾對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求相比還有很大的差距。作為民族地區(qū)，當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下進(jìn)行社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)還存在許多特殊問(wèn)題，因此，發(fā)展完善內(nèi)蒙古社區(qū)服務(wù)具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。
（一）完善社區(qū)服務(wù)建設(shè)符合當(dāng)前內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化背景下的社會(huì)轉(zhuǎn)型要求
“十一五”以來(lái)，內(nèi)蒙古每年新增城鎮(zhèn)人口30萬(wàn)左右，城鎮(zhèn)化率年均提高約1.3個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于每年新增了一座中等城市。2000年內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化率為42.7%，2011年已經(jīng)達(dá)到56.6%，標(biāo)志著在人口結(jié)構(gòu)上，內(nèi)蒙古已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從農(nóng)牧業(yè)人口為主向城市人口為主的歷史性轉(zhuǎn)變，內(nèi)蒙古正在加速由農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型。隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口繼續(xù)向城鎮(zhèn)集中，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、居住結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著廣泛而深刻的變化，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將給城市帶來(lái)一系列亟須解決的問(wèn)題，因此，加強(qiáng)城市基層基礎(chǔ)工作更加重要而緊迫。
（二）社區(qū)是城市基層基礎(chǔ)工作的重點(diǎn)，社區(qū)服務(wù)在城市社會(huì)服務(wù)管理中具有不可替代的基礎(chǔ)地位和作用
近年來(lái)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度位居全國(guó)之首，城市化速度很快。這種快速發(fā)展的城市化進(jìn)程要求，社會(huì)建設(shè)和管理應(yīng)與城市發(fā)展的步伐一致，而社區(qū)治理的完善正是其中的重要內(nèi)容，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)成長(zhǎng)的必然要求。我區(qū)的社區(qū)治理水平與發(fā)達(dá)省市相比還很有限，政府的社區(qū)治理改革思路在基層的貫徹并不到位，做好社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理的重點(diǎn)工作，社區(qū)服務(wù)工作做好了，居民從中感受到切身利益，才會(huì)認(rèn)識(shí)社區(qū)的重要性，理解社區(qū)工作、參與社區(qū)治理，從而產(chǎn)生社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。社區(qū)服務(wù)缺乏政府以外的民間社會(huì)組織參與，社區(qū)治理在內(nèi)容、主體、機(jī)制和模式方面存在諸多問(wèn)題。以城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)為目標(biāo)與內(nèi)容的基層管理體制完善存在密切關(guān)系，社區(qū)發(fā)展是推動(dòng)基層政府管理創(chuàng)新的重要因素。因此，研究社區(qū)治理具有重要的實(shí)踐和理論意義。
（三）城市化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題要求通過(guò)社區(qū)服務(wù)來(lái)化解
伴隨著城市化的快速發(fā)展，城市面臨更為復(fù)雜的社會(huì)矛盾問(wèn)題與市民訴求，因此，社區(qū)在提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解矛盾糾紛等方面的作用凸顯，成為加強(qiáng)城市基層社會(huì)服務(wù)管理工作基本而現(xiàn)實(shí)的依托。新形勢(shì)下社區(qū)承擔(dān)的工作任務(wù)越來(lái)越重，新時(shí)期的社區(qū)服務(wù)是廣義社區(qū)服務(wù)，既包括無(wú)償、抵償提供的社區(qū)福利性、公益，又包括低償和有償提供的社區(qū)便民利民物質(zhì)、文化、生活服務(wù)。并且針對(duì)不同的城市社會(huì)收入階層和不同的居民個(gè)體的服務(wù)需求，應(yīng)加以區(qū)別和細(xì)分。因此，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)將營(yíng)造社區(qū)和諧氛圍，建設(shè)和諧社會(huì)；提高居民廣泛參與程度，促進(jìn)民主自治；暢通居民訴求途徑，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；促進(jìn)服務(wù)向?qū)I(yè)化發(fā)展，加快改善民生，這對(duì)于提升地區(qū)社區(qū)服務(wù)水平具有重要意義。
二、內(nèi)蒙古城市社區(qū)服務(wù)體系基本現(xiàn)狀
（一）社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)取得初步進(jìn)展
目前，全區(qū)221 個(gè)城市街道，2101 個(gè)城市社區(qū)。全區(qū)已建立社區(qū)服務(wù)中心1116個(gè)，建立社區(qū)文化服務(wù)站1127個(gè)，建立衛(wèi)生服務(wù)站1072個(gè)，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，從09年起自治區(qū)財(cái)政每年列2000萬(wàn)元，并隨著自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐年增加，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，同時(shí)也決定每年用一定比例的福彩公益金支持社區(qū)建設(shè)，同時(shí)，各地加大這方面的工作力度，部分盟市將社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，調(diào)整了社區(qū)居委會(huì)規(guī)模，合理劃分社區(qū)，優(yōu)化社區(qū)布局。截至目前，全區(qū)共有2101個(gè)社區(qū)居委會(huì)，有1681個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)辦公和活動(dòng)場(chǎng)所面積達(dá)300平方米以上，占總數(shù)的82%，300平方米以下的社區(qū)、租賃辦公和活動(dòng)場(chǎng)所或沒(méi)有辦公和活動(dòng)場(chǎng)所的。2012以來(lái)，各地繼續(xù)加大社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有了較大改善。
（二）社區(qū)服務(wù)內(nèi)容不斷豐富拓展
勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、文化娛樂(lè)、社會(huì)治安等政府公共服務(wù)事項(xiàng)逐步向社區(qū)覆蓋，近年來(lái)，全區(qū)各地按照自治區(qū)的相關(guān)要求，以“一個(gè)中心、兩個(gè)站”為基本模式，著力強(qiáng)化和健全社區(qū)服務(wù)功能。目前，以街道服務(wù)中心為龍頭，社區(qū)服務(wù)中心為主體，多種服務(wù)組織和社區(qū)志愿者隊(duì)伍為基礎(chǔ)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始建立。多數(shù)地區(qū)開(kāi)展了“六進(jìn)社區(qū)”“八進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，為居民提供多種多樣的便民利民服務(wù)。各地普遍建立起一站式服務(wù)大廳，開(kāi)展政策咨詢(xún)、司法援助、就業(yè)指導(dǎo)、城鎮(zhèn)低保、技能培訓(xùn)、家政服務(wù)、愛(ài)心超市等多項(xiàng)便民利民服務(wù)項(xiàng)目服務(wù)，部分社區(qū)還開(kāi)展了居家養(yǎng)老、殘疾人和未成年人生活照料和精神慰藉等服務(wù)的探索。方便了社區(qū)居民生活，提高了生活質(zhì)量。
（三）社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍不斷壯大
近年來(lái)，各地把社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)作為推動(dòng)社區(qū)工作的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，采取選派、公開(kāi)招考、居民選舉產(chǎn)生和聘用等方式，充實(shí)和優(yōu)化社區(qū)工作者隊(duì)伍。目前，全區(qū)共有社區(qū)居委會(huì)工作人員16858人，其中，行政、事業(yè)編制人員3682人，其他聘用人員7337人，開(kāi)發(fā)公益性崗位3414人。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者的培訓(xùn)，社區(qū)隊(duì)伍的整體素質(zhì)有了明顯提高。目前，我區(qū)共有社區(qū)居委會(huì)工作人員大專(zhuān)以上學(xué)習(xí)12812人，占76%，比2010年提高了33個(gè)百分點(diǎn)。活躍在社區(qū)服務(wù)各領(lǐng)域，成為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的重要力量。
（四）社區(qū)服務(wù)方式不斷改善
不少地方依托街道社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站，實(shí)行“一站式”服務(wù)；近年來(lái)，全區(qū)各地按照自治區(qū)的相關(guān)要求，以“一個(gè)中心、兩個(gè)站”為基本模式，著力強(qiáng)化和健全社區(qū)服務(wù)功能。同時(shí)，將社區(qū)信息化平臺(tái)建設(shè)作為加強(qiáng)社會(huì)管理和服務(wù)的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市等地都劃撥專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于社區(qū)信息化平臺(tái)建設(shè)，購(gòu)置了設(shè)備，開(kāi)發(fā)了軟件，采集、更新了信息，建立綜合性的社區(qū)信息化網(wǎng)絡(luò)，有計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)市區(qū)（旗、縣）、街道辦事處（鎮(zhèn)）、居委會(huì)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)。目前，全區(qū)實(shí)現(xiàn)市區(qū)（旗、縣）、街道辦事處（鎮(zhèn)）、居委會(huì)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的社區(qū)有924個(gè)，已建成信息化網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)的社區(qū)有823個(gè)。到2012年底，還有486個(gè)社區(qū)可以基本建成信息化網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)。
（五）社區(qū)服務(wù)制度環(huán)境初步形成
近年來(lái)國(guó)家圍繞社區(qū)衛(wèi)生、社會(huì)救助、勞動(dòng)就業(yè)、文化教育、社區(qū)服務(wù)設(shè)施等內(nèi)容出臺(tái)了一系列法律、政策。內(nèi)蒙古黨委、政府也相繼出臺(tái)了積極推進(jìn)社區(qū)服務(wù)的政策措施，如《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)和諧社區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》等為有效解決困擾社區(qū)建設(shè)的問(wèn)題提供了政策依據(jù)；制訂了《自治區(qū)社區(qū)建設(shè)十二五專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，提出了今后五年社區(qū)建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)以及重點(diǎn)。
三、我區(qū)城市社區(qū)服務(wù)存在的問(wèn)題及原因分析
（一）社區(qū)服務(wù)設(shè)施總量供給不足，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目較少，水平不高，供給方式單一
城市社區(qū)福利服務(wù)的范圍和水平都比較有限，都主要局限于為弱勢(shì)群體提供無(wú)償、低償服務(wù)，或者圍繞社區(qū)成員的最基本需要提供公益；而另一方面，社區(qū)承擔(dān)了過(guò)多的政府職能，在調(diào)研中了解到很多社區(qū)的服務(wù)項(xiàng)目包括黨員管理、勞動(dòng)保障、綜合治理、計(jì)生服務(wù)、民政救助、文化衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、法律服務(wù)、人民調(diào)解、中介服務(wù)、社區(qū)警務(wù)等，在這些眾多的項(xiàng)目?jī)?nèi)容中，很多部門(mén)把工作布置給街道，再由街道交辦給社區(qū)，或是由社區(qū)輔助某些政府部門(mén)的工作，因此社區(qū)承擔(dān)了很多原本應(yīng)該是政府職能部門(mén)的工作，致使社區(qū)工作能力超載，很多自治的服務(wù)卻未做，主要職能缺失。
（二）社區(qū)與社區(qū)之間發(fā)育不平衡，服務(wù)水平存在差距
社區(qū)資源種類(lèi)多樣，分散在社區(qū)居民、社區(qū)組織、駐社區(qū)單位和社區(qū)環(huán)境之中，相對(duì)于居民日益多樣化的社區(qū)服務(wù)需求來(lái)說(shuō)，資源供給總量有限而且相對(duì)不足，一些老舊社區(qū)和規(guī)模小的社區(qū)，其資源短缺更加嚴(yán)重，特色性，指任何社區(qū)的資源有一定的優(yōu)勢(shì)和特色或人力資源豐富或資金充足或設(shè)施先進(jìn)）社區(qū)服務(wù)以社區(qū)為資源配置的主體，對(duì)社區(qū)內(nèi)的成員提供服務(wù)，這種服務(wù)安排往往是有局限性的，不可能在每個(gè)社區(qū)加以推行。例如呼市的稅苑社區(qū)就是一個(gè)單位社區(qū)，其社區(qū)辦公場(chǎng)所和活動(dòng)場(chǎng)地都是由小區(qū)承建者來(lái)提供，有與相關(guān)單位合辦的老年大學(xué)，有科協(xié)贈(zèng)送的科普器材，有賽罕區(qū)醫(yī)院在社區(qū)內(nèi)設(shè)置的衛(wèi)生服務(wù)站，因此其功能設(shè)施相對(duì)完善，服務(wù)水平較高；而有一些村轉(zhuǎn)居的社區(qū)服務(wù)水平卻不高，因此，發(fā)展背景和水平不同的社區(qū)，居民所享受的服務(wù)待遇有著顯著差異。
（三）社區(qū)服務(wù)人才短缺，素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化
居委會(huì)干部在為社區(qū)成員提供服務(wù)資源的過(guò)程中，往往起著主導(dǎo)作用，大多數(shù)城市社區(qū)居委會(huì)的干部素質(zhì)偏低，在現(xiàn)實(shí)生活中沒(méi)有扮演好其應(yīng)有的角色，與社區(qū)居民對(duì)其角色的期望存在一定的差距，影響對(duì)其信任，然而，由于他們?nèi)狈Ρ貍涞膶?zhuān)業(yè)理論知識(shí)，加上受管理體制的影響，作為社區(qū)成員提供服務(wù)資源的過(guò)程中，往往傾向于完成上級(jí)政府下達(dá)的行政任務(wù)，而忽略了社區(qū)成員的實(shí)際需求，缺乏社區(qū)工作的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，沒(méi)能掌握社區(qū)工作理念和方法，未樹(shù)立“以人為本”的服務(wù)意識(shí)，不能夠以社區(qū)成員的實(shí)際需求為工作出發(fā)點(diǎn)，為社區(qū)成員提供各種服務(wù)。
（四）社區(qū)服務(wù)模式機(jī)制不順暢，社會(huì)參與機(jī)制亟待完善
政府主導(dǎo)下的社區(qū)服務(wù)并沒(méi)有體現(xiàn)多元參與以及為全體社區(qū)成員提供福利的意涵，社區(qū)工作主要靠政府推動(dòng)，無(wú)法充分發(fā)揮社區(qū)組織、社會(huì)服務(wù)組織和廣大居民在社區(qū)資源整合中的作用。
城市社區(qū)主要的社區(qū)組織是社區(qū)居委會(huì)。城市社區(qū)居委會(huì)具有很強(qiáng)的行政色彩，被視為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，在不同程度上存在著“準(zhǔn)行政化管理”的運(yùn)作方式。社區(qū)居民委員會(huì)角色定位難以理順，行政化嚴(yán)重，政府部門(mén)過(guò)多介入，社區(qū)居委會(huì)嚴(yán)重依賴(lài)于政府，社區(qū)居委會(huì)的工作方式仍很傳統(tǒng)，長(zhǎng)期處于自上而下制度安排中，掌握資源有限，社區(qū)所需各項(xiàng)資源如人力資源、物質(zhì)資源、組織資源、信息資源、文化資源等，過(guò)多依賴(lài)于政府，社區(qū)無(wú)法獲得自主性，大量的工作是落實(shí)上級(jí)行政組織的指令和任務(wù)。另一方面，由于對(duì)民間的認(rèn)識(shí)和信任不夠，目前民間社會(huì)組織參與社區(qū)管理與服務(wù)的程度十分有限，在街道和居委會(huì)的全面管束下，近年社區(qū)民間組織在數(shù)量上有明顯增長(zhǎng)，但自治程度不高，面臨政府過(guò)度干預(yù)的挑戰(zhàn)，各個(gè)方面受到限制，使之活動(dòng)主要局限于本小區(qū)內(nèi)，未能在資源整合中發(fā)揮應(yīng)有作用，束縛了其參與社區(qū)服務(wù)的步伐。
社區(qū)居民的參與只是在政府行政命令下的以社區(qū)共建形式開(kāi)展，居民和社區(qū)單位參與意識(shí)不強(qiáng)，社區(qū)成員的積極主動(dòng)參與的意識(shí)不濃，而缺乏參與社區(qū)活動(dòng)的積極性，未能積極承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。另一方面，社區(qū)居委會(huì)所提供的服務(wù)資源在數(shù)量和質(zhì)量上都未能滿(mǎn)足城市社區(qū)居民的需求，服務(wù)水平較低，使得居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)的認(rèn)可度較低，參與社區(qū)事務(wù)的積極性也較低。
四、當(dāng)前提升我區(qū)城市社區(qū)服務(wù)水平的對(duì)策
明確界定居民委員會(huì)的職責(zé)；加快民間社會(huì)組織的發(fā)展；重視公民意識(shí)的培育加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)。
（一）夯實(shí)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件
1.完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施
把建設(shè)現(xiàn)代化社區(qū)納入城市整體規(guī)劃， 大力改善社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所和服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)籌解決好土地劃撥、產(chǎn)權(quán)歸屬、使用管理等問(wèn)題，將社區(qū)建設(shè)成為有形的、能夠滿(mǎn)足居民一般生活、休閑、娛樂(lè)、工作、學(xué)習(xí)的社區(qū)， 為社區(qū)開(kāi)展工作創(chuàng)造良好條件，增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感。在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，不僅需要政府財(cái)政支持和投入，更要廣泛吸收社會(huì)資金，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，積極吸引外資，建立政府與社會(huì)相結(jié)合的多元投資機(jī)制。
2.培育社區(qū)專(zhuān)職工作者隊(duì)伍和社區(qū)志愿者隊(duì)伍
提高社區(qū)工作者素質(zhì)，針對(duì)當(dāng)前社區(qū)工作者普遍存在的學(xué)歷層次較低，年齡偏大，工作方法傳統(tǒng)等問(wèn)題，應(yīng)加快社區(qū)工作人員的在職培訓(xùn)，提高其素質(zhì)和能力，改善他們的工作和生活待遇等。同時(shí)，改革社區(qū)居民委員會(huì)干部選拔聘任制度，采取向社會(huì)公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗等形式選擇優(yōu)秀人才，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作者隊(duì)伍的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、知識(shí)化和年輕化，保證有一支相對(duì)充實(shí)穩(wěn)定的力量做社區(qū)工作。另一方面，我國(guó)社區(qū)服務(wù)應(yīng)借鑒和吸收國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法， 要拓寬社區(qū)工作者來(lái)源渠道，大力開(kāi)展志愿者活動(dòng)。
（二）發(fā)展創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和形式
社區(qū)要切實(shí)做好公益性的、福利性的服務(wù)群眾的工作，將重點(diǎn)放在幫助群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、豐富文化生活、改善人居環(huán)境、提升文明素質(zhì)方面，尤其要高度關(guān)注困難群眾和弱勢(shì)群體的生活。廣泛開(kāi)展社區(qū)老年人服務(wù)，利用好為老服務(wù)設(shè)施。深入了解和反映社情民意，拓寬居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道加強(qiáng)法制宣傳和安全教育，引導(dǎo)居民理性表達(dá)訴求，自覺(jué)依法辦事，妥善處理利益糾紛，促進(jìn)城市基層和諧穩(wěn)定。
同時(shí)， 可以借鑒國(guó)內(nèi)其他地方通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、設(shè)立項(xiàng)目資金、開(kāi)展項(xiàng)目補(bǔ)貼等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織、企事業(yè)單位和居民參與社區(qū)管理和服務(wù)活動(dòng)，鼓勵(lì)個(gè)體、私營(yíng)、民營(yíng)等企業(yè)開(kāi)辦社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，開(kāi)展便民利民服務(wù)。充分利用熱線(xiàn)電話(huà)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平。在社區(qū)內(nèi)逐漸形成社會(huì)福利服務(wù)、社會(huì)互助服務(wù)和市場(chǎng)有償服務(wù)相結(jié)合的多類(lèi)型、多層次、廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
（三）重新定位政府與居委會(huì)間關(guān)系，創(chuàng)新社區(qū)管理機(jī)制
1.政府扮演好社區(qū)服務(wù)的主導(dǎo)角色
就政府而言，政府應(yīng)理性地介入屬于自己管轄范圍內(nèi)的社會(huì)服務(wù)。一方面，政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，做好社區(qū)規(guī)劃，制定必要的扶持鼓勵(lì)政策。協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，解決有關(guān)矛盾，保證社區(qū)治理工作順利向前推進(jìn)。另一方面，政府要真正做到政社分開(kāi)，將一部分權(quán)力下放給社區(qū)，建立政府與社區(qū)之間的合作管理機(jī)制，而不是將社區(qū)作為政府的“腿”。
2.強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)的組織建設(shè)與社會(huì)服務(wù)功能
發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)在擴(kuò)大群眾參與，反映群眾訴求方面的積極作用，各項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)建立在群眾參與、民主決策的基礎(chǔ)上，才能獲得社區(qū)成員的信任，并能有效的調(diào)動(dòng)社區(qū)成員的積極參與。明確社區(qū)居委會(huì)在城市社區(qū)中的作用，居委會(huì)的積極倡導(dǎo)和參與，有利于提高社區(qū)成員對(duì)于社區(qū)服務(wù)的信賴(lài)程度并保證其心理預(yù)期的實(shí)現(xiàn)。
提高居委會(huì)自治功能，做好社區(qū)日常管理和服務(wù)工作。結(jié)合實(shí)際情況，規(guī)范工作程序，將社區(qū)事務(wù)逐步交由社區(qū)居民自主決定、自我管理，特別是對(duì)社區(qū)的重大問(wèn)題，廣泛征求居民群眾意見(jiàn)，并保證尊重大多數(shù)群眾的意見(jiàn)。最后積極培育發(fā)展社區(qū)中介組織。社區(qū)中介組織是社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的重要力量，對(duì)加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提高居民參與意識(shí)，起著重要作用。
3.積極培育和建立多樣化的社區(qū)民間組織
基于不同利益需求，不同愛(ài)好所形成的各種民間組織，具有提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用，他的建立有利于公民橫向參與網(wǎng)絡(luò)的參與網(wǎng)絡(luò)的形成。因此當(dāng)前應(yīng)積極培育和鼓勵(lì)發(fā)展公益性、服務(wù)性的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，同時(shí)加強(qiáng)管理、指導(dǎo)和幫助，制定扶持政策和措施，使之建立和完善科學(xué)的管理機(jī)制，提高自身的管理水平和服務(wù)能力。
（四）吸納社會(huì)多元力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)社會(huì)多元供給模式
城市社區(qū)服務(wù)需要多方利益主體的共同參與。服務(wù)主體及資金來(lái)源的單一使得服務(wù)匱乏難以滿(mǎn)足當(dāng)前社區(qū)居民的利益訴求，限制了城市社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家、集體、個(gè)人等社會(huì)各方面力量共同參與投入，努力形成政府牽頭、有關(guān)職能部門(mén)配合、街道和居委會(huì)主辦、社會(huì)力量支持、群眾廣泛參與的社區(qū)資源整合網(wǎng)絡(luò)， 建立多元部門(mén)間的良性互動(dòng)新格局，以形成推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的資源合力。充分調(diào)動(dòng)駐街單位等一切力量， 發(fā)揮基金會(huì)、慈善組織、公共服務(wù)社等社區(qū)非營(yíng)利組織的作用，將其轉(zhuǎn)化為可用于社區(qū)建設(shè)的資源。
參考文獻(xiàn)：
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http：//.cn/system/2012/10/23/010852785.shtml
作者簡(jiǎn)介：
關(guān)鍵詞：社區(qū)公共服務(wù)；“福州模式”；創(chuàng)新；數(shù)字社區(qū)媒體
中圖分類(lèi)號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2011）12-0032-03
社區(qū)公共服務(wù)是政府社會(huì)管理的新載體。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》明確提出要充分發(fā)揮各種主體在社區(qū)服務(wù)中的作用，整合社區(qū)資源，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新服務(wù)方式，逐步建立覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系。在社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展模式的探索中，各地創(chuàng)新出各種有效的模式，如武漢百步亭社區(qū)模式、北京回龍觀社區(qū)模式等。而隨著信息社會(huì)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在城市家庭中普及率越來(lái)越高，互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)日益凸現(xiàn)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，使網(wǎng)絡(luò)虛擬與實(shí)體公共服務(wù)體系相結(jié)合，構(gòu)建立體、全方位社區(qū)公共服務(wù)體系成為社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)。福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)（即福州市社區(qū)網(wǎng)站集群，又稱(chēng)福州法治社區(qū)信息化公共服務(wù)平臺(tái)）建設(shè)在此方面提供了一個(gè)有益的探索。
一、“福州模式”發(fā)展現(xiàn)狀及主要特點(diǎn)
福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)（fzsqw.省略/ ）是由福州市司法局、北京互聯(lián)通享傳媒科技有限公司聯(lián)合創(chuàng)辦，各級(jí)黨政核心部門(mén)、社區(qū)居委會(huì)參與，通過(guò)社會(huì)化運(yùn)作的綜合性社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站集群，是全國(guó)首家以普法為主線(xiàn)，以社區(qū)為服務(wù)對(duì)象，力圖使社會(huì)各界資源集聚、共享的數(shù)字社區(qū)媒體；是全國(guó)首家以社區(qū)為精準(zhǔn)分眾的數(shù)字社區(qū)媒體，是實(shí)施國(guó)家社區(qū)法治化、信息化戰(zhàn)略，立足“為民辦實(shí)事”的重要公共服務(wù)平臺(tái)。其以“電子政務(wù)加速器、社區(qū)經(jīng)濟(jì)孵化器、百姓生活動(dòng)力器、商家營(yíng)銷(xiāo)導(dǎo)航器”為指導(dǎo)，以“親民、便民、利民”為宗旨，以“構(gòu)筑法治信息平臺(tái)、提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)法治和諧社區(qū)”為目標(biāo)，以不斷滿(mǎn)足居民的物質(zhì)、文化、生活需要為出發(fā)點(diǎn)，整合社區(qū)資源，創(chuàng)新服務(wù)方式，為廣大居民提供方便、快捷、實(shí)用的多樣化服務(wù)。目前，網(wǎng)站設(shè)有多個(gè)欄目與專(zhuān)欄，是一個(gè)由福州社區(qū)網(wǎng)總站和包括福州市鼓樓、臺(tái)江、晉安、倉(cāng)山、馬尾五城區(qū)300多個(gè)社區(qū)網(wǎng)站組成的網(wǎng)站集群。其以自己突出的特點(diǎn)和先進(jìn)的理念創(chuàng)新，已逐漸形成具有鮮明特色的社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的“福州模式”。
據(jù)筆者總結(jié)，“福州模式”具有以下突出特點(diǎn)：
1.構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)上立體公共服務(wù)體系。根據(jù)我國(guó)目前的行政層級(jí)劃分，福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)從縱向上劃分為三級(jí)（市、區(qū)、街道），加上社區(qū)層級(jí)，福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)總共為金字塔型的四級(jí)，從上至下每一層級(jí)都有自己相對(duì)獨(dú)立的網(wǎng)站，每一層級(jí)的網(wǎng)站與自己所管轄（或指導(dǎo)）的下一層級(jí)的網(wǎng)站之間，以及平行的層級(jí)網(wǎng)站之間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)網(wǎng)聯(lián)動(dòng)、信息共享，其網(wǎng)站集群的最基本組成單位是300多個(gè)社區(qū)網(wǎng)站，為福州市五城區(qū)200多萬(wàn)人提供服務(wù)；另一方面，從橫向角度上看，每一層級(jí)網(wǎng)站內(nèi)容豐富，主要子模塊相對(duì)統(tǒng)一，主要包括：資訊搶先看、辦事在社區(qū)、法律進(jìn)社區(qū)、工商進(jìn)社區(qū)、銀行進(jìn)社區(qū)、電力進(jìn)社區(qū)等三十個(gè)子模塊。縱向和橫向交錯(cuò)有致，共同構(gòu)成網(wǎng)上立體公共服務(wù)體系。
2.內(nèi)容豐富，功能齊全。福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)功能定位為“電子政務(wù)加速器、社區(qū)經(jīng)濟(jì)孵化器、百姓生活動(dòng)力器、商家營(yíng)銷(xiāo)導(dǎo)航器”，其主要內(nèi)容包含了面向社區(qū)的公共行政事務(wù)（具體如工商、地稅、環(huán)保、綜治進(jìn)社區(qū)等）、公用事業(yè)服務(wù)（電信、電力進(jìn)社區(qū)等）、商業(yè)便民服務(wù)（金融進(jìn)社區(qū)等）、社會(huì)便民服務(wù)（就業(yè)進(jìn)社區(qū)等）、信息提供（便民情報(bào)站等）等六大類(lèi)內(nèi)容，為社區(qū)居民工作、生活提供著全方位的公共服務(wù)。
3.強(qiáng)調(diào)互動(dòng)，便捷實(shí)用。 一方面，福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)在設(shè)計(jì)上考慮到社區(qū)居民與相關(guān)主體互動(dòng)的重要性與必要性，在內(nèi)容、程序的設(shè)計(jì)上為網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、溝通交流提供便利；如居民在輸入必要的信息后可以注冊(cè)成為會(huì)員，可以登錄“會(huì)員管理中心”窗口獲得“法律咨詢(xún)”等六個(gè)方面的法律服務(wù)，社區(qū)“在線(xiàn)律師”可以為居民提供便捷、高效、專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)。另一方面，網(wǎng)站上設(shè)有“網(wǎng)站使用指南”欄目，使初入網(wǎng)站者能快速掌握使用網(wǎng)站的技巧；網(wǎng)站上還設(shè)有“問(wèn)吧”搜索引擎，使使用者能便捷尋找網(wǎng)站上所有對(duì)其有用的信息。此外，互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)使社區(qū)居民足不出戶(hù)便能高效利用福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)快速了解信息、解決許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
4.政府與市場(chǎng)攜手，互利共贏。由于社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容繁雜，既包含行政管理范圍內(nèi)的內(nèi)容，也包含大量商業(yè)服務(wù)的內(nèi)容，還包括了居民自治、自我服務(wù)的內(nèi)容，這就決定了采用單一模式運(yùn)行機(jī)制無(wú)法達(dá)到最佳的為居民提供全方位公共服務(wù)的目的。為此，福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)創(chuàng)造性地采用了由福州市司法局與北京互聯(lián)通享傳媒科技有限公司聯(lián)合創(chuàng)辦，各級(jí)黨政核心部門(mén)、社區(qū)居委會(huì)參與的社會(huì)化運(yùn)作模式，這種模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：政府（具體由福州市司法局負(fù)責(zé)）提供一定資金支持并承擔(dān)監(jiān)控網(wǎng)站集群運(yùn)行的責(zé)任；企業(yè)（北京互聯(lián)通享傳媒科技有限公司）可以充分發(fā)揮其在網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)、維護(hù)方面的管理和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘?yàn)榫用裉峁┥虡I(yè)服務(wù)的商機(jī)，獲得較大的經(jīng)濟(jì)收益；居民獲得優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。
二、“福州模式”的理念創(chuàng)新
社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本單元和重要基石。福州市包含外來(lái)人口在內(nèi)總?cè)丝诩s780萬(wàn)人，市城區(qū)有300多個(gè)社區(qū)，人口比例約占總?cè)丝诘?0%。隨著城市化步伐的不斷加快，社區(qū)已經(jīng)成為各種社會(huì)群體的聚集地，如何高效、全面地為社區(qū)居民提供公共服務(wù)成為福州市社區(qū)建設(shè)中面臨的最主要問(wèn)題之一，而“福州模式”正是破解這一難題的積極嘗試，其創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在：
其一， 融管理與服務(wù)于一體。社區(qū)事務(wù)涉及內(nèi)容極廣，既包括以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的公共行政范圍內(nèi)的管理事務(wù)（工商、環(huán)保、稅務(wù)、 計(jì)生等）也包括其他公共行政范圍外的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)。而隨著“公共服務(wù)型政府”建設(shè)的深入發(fā)展，管理與服務(wù)之間界限日益模糊，大量傳統(tǒng)的公共行政事務(wù)日益體現(xiàn)服務(wù)理念，福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)：一方面，在社區(qū)網(wǎng)集群內(nèi)容設(shè)計(jì)中將社區(qū)公共行政事務(wù)與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)有機(jī)融入全方位公共服務(wù)的整體范圍內(nèi)；另一方面，傳統(tǒng)公共行政事務(wù)范圍內(nèi)事項(xiàng)（如稅務(wù)管理）則寓管理活動(dòng)于全面服務(wù)范圍內(nèi)，立足“公民本位”，設(shè)置子欄目，充分體現(xiàn)服務(wù)理念。
其二，政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的運(yùn)行模式。目前中國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)站的運(yùn)行模式主要有以下三種：一是由居民自建的、自己維護(hù)的網(wǎng)站；二是開(kāi)發(fā)商或物業(yè)管理公司自己建立并維護(hù)的網(wǎng)站；三是物業(yè)管理公司與網(wǎng)絡(luò)公司共建的社區(qū)網(wǎng)站。[1]從社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的視角來(lái)看，這三種模式各有一定缺陷：第一種模式內(nèi)容、作用受局限，現(xiàn)階段運(yùn)行存在資金困難等困境；第二、三種模式通常著眼于社區(qū)物業(yè)服務(wù)的具體內(nèi)容，同樣無(wú)法囊括全面公共服務(wù)的內(nèi)容。福州市社區(qū)網(wǎng)站集群的運(yùn)行模式符合公共服務(wù)生產(chǎn)與供給相分離的理念，由政府提供一定資金支持，具體由專(zhuān)業(yè)企業(yè)運(yùn)作，政府把控方向，從而有效解決了網(wǎng)上公共服務(wù)體系資金、方向、技術(shù)等各方面的問(wèn)題。
其三，網(wǎng)上與現(xiàn)實(shí)公共服務(wù)體系相結(jié)合的服務(wù)模式。互聯(lián)網(wǎng)本身是一種溝通工具，與電話(huà)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的即時(shí)溝通方式相比，它可以實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)面”的溝通，并且有、接收、視聽(tīng)等功能，這些特性，恰恰可以滿(mǎn)足社區(qū)人與人之間溝通、融合及現(xiàn)代公共服務(wù)發(fā)展的需求。社區(qū)網(wǎng)是建立在真實(shí)社區(qū)的基礎(chǔ)上，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，成為人與人之間交流的場(chǎng)所及現(xiàn)代公共服務(wù)發(fā)展的重要平臺(tái)。[2]福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)將政府、社區(qū)、商家、居民等多種資源有機(jī)整合，形成平有的優(yōu)勢(shì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，成為政府政務(wù)公開(kāi)的窗口、社區(qū)管理的平臺(tái)、居民生活的幫手、企業(yè)發(fā)展的舞臺(tái)，為社區(qū)提供全方位的信息和服務(wù)。利用社區(qū)網(wǎng)提供公共服務(wù)相對(duì)于現(xiàn)實(shí)社區(qū)中的實(shí)體公共服務(wù)體系而言具有效率高、互動(dòng)性強(qiáng)、相關(guān)結(jié)構(gòu)趨向簡(jiǎn)化等優(yōu)點(diǎn)。二者相結(jié)合有利于構(gòu)建成立體的公共服務(wù)體系，為市民提供全方位的服務(wù)。
三、存在的問(wèn)題及再造的思路
雖然“福州模式”在理念上有一定創(chuàng)新度，在現(xiàn)實(shí)中也取得一定成績(jī)，但毋須諱言，“福州模式” 無(wú)論在建構(gòu)的思路還是在具體運(yùn)行方面尚存在一定的局限性，這些局限性影響到福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)的進(jìn)一步發(fā)展。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開(kāi)闊視野，吸收社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的新理念，對(duì)福州市社區(qū)網(wǎng)站集群進(jìn)行有效再造。
1.針對(duì)設(shè)計(jì)內(nèi)容上的不足，從居民本位出發(fā)進(jìn)行欄目再造，進(jìn)一步提高性能、完善體系。通過(guò)多階段隨機(jī)抽樣調(diào)查，“福州模式”的不足具體體現(xiàn)在以下方面：首先，在具體內(nèi)容方面，雖然目前福州市社區(qū)網(wǎng)站集群是300多個(gè)社區(qū)網(wǎng)站的集合，但屬于同一區(qū)的社區(qū)網(wǎng)站內(nèi)容大多雷同，真正具有本社區(qū)特點(diǎn)的內(nèi)容只有“公交線(xiàn)路”、“社區(qū)聯(lián)系電話(huà)”等極有限的信息；頁(yè)面設(shè)計(jì)繁雜、具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)眾多，模塊不清晰，對(duì)于電腦技術(shù)有限的年長(zhǎng)居民而言更是凸顯使用不便的缺陷；目前現(xiàn)有的內(nèi)容多以提供資訊為主，真正開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)的具有創(chuàng)新性的針對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的欄目很少；內(nèi)容更新的速度慢。其次，在具體效用方面，福州市社區(qū)網(wǎng)站的一些功能在現(xiàn)實(shí)中并未真正實(shí)現(xiàn)，設(shè)計(jì)中的互動(dòng)環(huán)節(jié)基本未實(shí)現(xiàn)。如網(wǎng)站中的互動(dòng)欄目“社區(qū)大家談”實(shí)際成為居委會(huì)信息場(chǎng)所，網(wǎng)站上設(shè)計(jì)的“網(wǎng)友評(píng)論”、“我想回答”子欄目中網(wǎng)友的回應(yīng)數(shù)量基本為零。此外，福州市社區(qū)網(wǎng)站集群在最初設(shè)計(jì)時(shí)是由福州市司法局組織的，其以“普法”為核心，力圖“把公共服務(wù)內(nèi)容與普法緊密結(jié)合”，這種由司法行政管理機(jī)構(gòu)而非綜合管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)的模式也導(dǎo)致了法制教育、法律服務(wù)內(nèi)容比較完善，但其他公共服務(wù)內(nèi)容不足的問(wèn)題。
“福州模式”并未達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)，原因是多方面的，如網(wǎng)站設(shè)計(jì)存在缺陷，居民認(rèn)知需要一個(gè)過(guò)程等原因，但從深層次上看，福州市社區(qū)網(wǎng)站集群整體設(shè)計(jì)沒(méi)有脫離傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)層級(jí)管理的舊的思路，未能真正從居民視角出發(fā)構(gòu)建具有創(chuàng)新性，能為居民真正提供便利、高效、可操作的公共服務(wù)體系，是其未發(fā)揮實(shí)效的根本癥結(jié)所在。借鑒“流程再造”的理念（指對(duì)企業(yè)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本性再思考和徹底性再設(shè)計(jì)，從而獲得在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面業(yè)績(jī)的戲劇性的改善，其中“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心特征），[3]應(yīng)當(dāng)從“居民本位”角度而不是傳統(tǒng)的“機(jī)關(guān)本位”的角度對(duì)使用社區(qū)網(wǎng)的流程、整體模塊、具體欄目設(shè)計(jì)進(jìn)行根本性再思考和徹底性再設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化程序、強(qiáng)化互動(dòng)，增強(qiáng)其實(shí)用性、可操作性，以逐漸建構(gòu)較為完備的信息采集工作體系、公共服務(wù)工作體系、行政輔助服務(wù)工作體系、公益服務(wù)工作體系、便民服務(wù)工作體系，使其真正成為全市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的中心、社區(qū)信息數(shù)據(jù)匯集與交換中心、社區(qū)管理數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)的通道、社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的互動(dòng)交流平臺(tái)。在此系統(tǒng)再造的基礎(chǔ)上應(yīng)有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳，擴(kuò)大、提高福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)使用范圍、頻率，使越來(lái)越多的人能認(rèn)識(shí)它，并不斷增強(qiáng)對(duì)其的認(rèn)可度，逐漸提高其效用。
2.克服運(yùn)作模式的缺陷，變“蜘蛛型”為“海星型”模式，真正成為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理有效平臺(tái)。所謂社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理是指為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)社區(qū)公共利益，眾多的社區(qū)公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)利，共同管理社區(qū)公共事務(wù)的過(guò)程。而目前的福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)是自上而下構(gòu)建的，由政府機(jī)構(gòu)出資，政府在其運(yùn)行中占據(jù)完全的主動(dòng)，政府不僅是倡導(dǎo)者而且還是資金支持者、組織者，掌控著社區(qū)網(wǎng)集群發(fā)展的模式和方向。作為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理，“一方面，必須將現(xiàn)行的自上而下的行政直線(xiàn)式社區(qū)建設(shè)結(jié)構(gòu)，變革為上下結(jié)合多元互動(dòng)的橫向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，以便使更大范圍的居民參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)；另一方面，通過(guò)使居民成為社區(qū)自治組織的成員，將居民最大限度地組織起來(lái)，讓他們積極參與社區(qū)建設(shè)，通過(guò)自助、互助建設(shè)自己的社區(qū)家園，提高居民自主管理社區(qū)公共事務(wù)的能力”，“各個(gè)橫向網(wǎng)絡(luò)之間是平等合作關(guān)系。這兩方面恰恰是社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的基本邏輯”。[4]根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)雖然利用了互聯(lián)網(wǎng)的先進(jìn)形式，但仍未脫離自上而下傳統(tǒng)的公共服務(wù)體系、模式的窠臼，并不是真正意義上的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理。
雖然在現(xiàn)階段公共服務(wù)機(jī)制不健全、制度不完善的情況下，由強(qiáng)勢(shì)的政府推進(jìn)、操辦社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)具有一定現(xiàn)實(shí)性和可行性，但這種模式存在以下缺陷：一是弱化了公共服務(wù)中公民自我服務(wù)的意識(shí)，不利于公民自我服務(wù)的發(fā)展。“治理”理論及“多中心”理論均指出，政府與公民、社會(huì)自治組織之間公共服務(wù)職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)遵循“輔原則”，公民或自治組織的自我責(zé)任和合作優(yōu)先于國(guó)家責(zé)任，國(guó)家只有在公民或公民組織的社會(huì)組織不能或不再自我服務(wù)、自我救濟(jì)的情況下才提供幫助；而根據(jù)薩瓦斯的歸納，“志愿服務(wù)”及“自我服務(wù)”為公共服務(wù)基本類(lèi)型之一。目前福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)的設(shè)計(jì)中卻忽視了公民自我服務(wù)、志愿服務(wù)在現(xiàn)代基層公共服務(wù)中的作用，這不利于社區(qū)公共服務(wù)的健康、全面發(fā)展。二是不利于培育公民自治精神，不利于基層民主政治的發(fā)展。雖然福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)在具體形式上各層級(jí)網(wǎng)站之間互聯(lián)互通，但其本質(zhì)仍是自上而下的行政直線(xiàn)式社區(qū)建設(shè)結(jié)構(gòu)，官僚體制的科層制度仍起著重要作用，相關(guān)組織結(jié)構(gòu)并未扁平化，公民在其中充其量只是被動(dòng)的客體，這不利于培育公民自治精神，不利于實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理。
美國(guó)學(xué)者布萊福曼與貝克斯特朗將組織從形態(tài)上劃分為“蜘蛛型”組織、“海星型”組織以及混合型組織這三種類(lèi)型，利用其分類(lèi)，可以將科層制集權(quán)化的組織視為典型的“蜘蛛型”的組織模型（支配蜘蛛行動(dòng)的是蜘蛛的腦袋，如果失去了腦袋，蜘蛛必死無(wú)疑），分權(quán)化、開(kāi)放性、多中心的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理組織可以視為“海星型”組織（海星的主要器官遍布每一個(gè)肢節(jié)，代替頭部發(fā)揮作用的都是一個(gè)分散化的細(xì)胞網(wǎng)絡(luò)）。[5]福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)從本質(zhì)上看是以政府為主體，其組織形態(tài)仍是“有頭”的“蜘蛛型”組織，其與主要由居民自主掌控、每個(gè)人都是平等而自由的個(gè)體的“海星模型”的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理組織存在著本質(zhì)區(qū)別。在“海星型”組織中類(lèi)似海星不同肢節(jié)的多中心的公共行動(dòng)者通過(guò)制度化的合作機(jī)制，相互調(diào)試目標(biāo)，共同解決沖突，增進(jìn)彼此利益，這是社區(qū)組織發(fā)展的方向。“排除了‘蜘蛛型’組織中的掌權(quán)首腦，一個(gè)權(quán)力與智慧發(fā)散于它所搭建的放射性關(guān)系網(wǎng)中的組織，必然顯現(xiàn)其民主自治特性。通過(guò)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的創(chuàng)建，擴(kuò)寬了社區(qū)居民的參與渠道，調(diào)動(dòng)起社區(qū)居民的參與積極性，為社區(qū)民主的培育提供了一條很好的路徑。”[6]近年來(lái)高層日益重視政治體制改革的發(fā)展，而基層政治民主的發(fā)展是政治體制改革發(fā)展的重要突破口之一。福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)要從“蜘蛛型”模式嬗變?yōu)椤昂Ｐ切汀蹦Ｊ剑潢P(guān)鍵是政府從全面把控的角色中逐漸退出，促使福州市社區(qū)網(wǎng)站集群成為探索城市基層民主政治發(fā)展的試驗(yàn)田，使其逐漸發(fā)展成社區(qū)自治、居民自我管理、自我服務(wù)的重要平臺(tái)。
3.突破僅限于城區(qū)的局限，進(jìn)一步連通鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)，加快城市化步伐，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，城市化也處于快速發(fā)展過(guò)程之中。 “近年來(lái)，國(guó)家雖然加大了對(duì)農(nóng)村交通、通訊、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，明顯提高了農(nóng)村公共服務(wù)的水平，但長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)利益二元結(jié)構(gòu)并沒(méi)從根本上得到改變。”[7]此外，在目前雖然逐漸進(jìn)行變革但仍大量存在的市管縣體制下，城市政府管理著大量農(nóng)村區(qū)域；而在城市內(nèi)部，“城中村”問(wèn)題同樣是困擾城市發(fā)展的難題之一。由于歷史等方面的復(fù)雜原因，目前城鄉(xiāng)二元割據(jù)的現(xiàn)象雖仍然存在著，但從作為公民所應(yīng)當(dāng)享受的基本公共服務(wù)的權(quán)利來(lái)看，城鄉(xiāng)居民應(yīng)當(dāng)享受同質(zhì)、均衡的公共服務(wù)，城鄉(xiāng)二元割據(jù)最終將消失；與此同時(shí)，隨著城市化的快速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。如何在此持續(xù)城市化過(guò)程中打破割據(jù)，做好城市公共服務(wù)體系與鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的有效連通，為二者之間最終兼容打下基礎(chǔ)，在推進(jìn)城市化過(guò)程中促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是目前社會(huì)發(fā)展所急需解決的問(wèn)題之一。而由于互聯(lián)網(wǎng)具有連通便利、快捷的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)，并促使其與城市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)連通，具有重要的社會(huì)意義，具體體現(xiàn)在：
其一，城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)同為基層社區(qū)，具有許多共同點(diǎn)，通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)，并使其與城市社區(qū)在線(xiàn)平臺(tái)連通，更有利于相互之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，縮小差距，協(xié)同發(fā)展。如一些鄉(xiāng)村社區(qū)在基層民主的探索方面較之城市更為真實(shí)、先進(jìn)，自我管理、自我服務(wù)方面發(fā)展更好；而城市在公共服務(wù)模式、機(jī)制、發(fā)展程度等方面做得更好，二者之間相互學(xué)習(xí)的空間很大。其二，消除城鄉(xiāng)二元割據(jù)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)，并使其與城市公共服務(wù)在線(xiàn)平臺(tái)連通，有利于使即將轉(zhuǎn)化為市民的村民認(rèn)識(shí)、熟悉城市公共服務(wù)具體內(nèi)容、政策、機(jī)制，為其更好轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢约皩?duì)促進(jìn)各地順利推進(jìn)城市化提供條件。
對(duì)此，福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)已做出初步探索，建立起鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)的模塊，在具體網(wǎng)站設(shè)計(jì)上有一些體現(xiàn)與城市社區(qū)網(wǎng)不同的欄目(如“三農(nóng)”服務(wù)站)，但從整體上看，福州市鄉(xiāng)村社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)尚處于初始啟動(dòng)階段，具體體現(xiàn)在，目前所建成的網(wǎng)站僅有由福州市新店鎮(zhèn)西園村民委員會(huì)主辦的福州西園村網(wǎng)（xyc.省略/xcpd/sjzrzx.asp ），且欄目?jī)?nèi)容單一，與城市社區(qū)網(wǎng)有較大雷同，基本不能體現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)的不同特點(diǎn)。雖然村民文化素質(zhì)、上網(wǎng)操作技能、互聯(lián)網(wǎng)普及率等方面與市民存在較大差距，鄉(xiāng)村社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)的發(fā)展面臨更大的困難，但這應(yīng)當(dāng)是福州市社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的一個(gè)重要發(fā)展方向，“福州模式”應(yīng)克服困難，大力推進(jìn)，并通過(guò)城鄉(xiāng)社區(qū)在線(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)的互通加快城市化步伐，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。
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一、城市環(huán)境對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性
城市環(huán)境是一個(gè)城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證，是推動(dòng)招商引資、推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的必要條件。搞好城區(qū)環(huán)境綜合整治是提升城市品位，促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放的重要措施。“欲致魚(yú)者先通水，欲致鳥(niǎo)者先樹(shù)林。”當(dāng)今的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜合實(shí)力提升，越來(lái)越離不開(kāi)環(huán)境優(yōu)化。優(yōu)美的環(huán)境是資源、是財(cái)富，更是競(jìng)爭(zhēng)力。只有像經(jīng)營(yíng)品牌一樣經(jīng)營(yíng)好城市環(huán)境，才可能在更大范圍內(nèi)配置資源，集聚人流、物流、資金流，走出一條環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏之路。“環(huán)境也是生產(chǎn)力”、“環(huán)境也是競(jìng)爭(zhēng)力”已經(jīng)成為共識(shí)。基于此，為實(shí)現(xiàn)達(dá)州市“一樞紐、兩中心、三基地”的戰(zhàn)略部署，市委市政府高度重視城市建設(shè)和管理工作，繼省級(jí)衛(wèi)生城市評(píng)定后，提出了“建設(shè)省級(jí)生態(tài)園林城市，創(chuàng)國(guó)家級(jí)衛(wèi)生城市”的目標(biāo)，2008年至2010年達(dá)州中心城市規(guī)劃完成210萬(wàn)株居民植樹(shù)任務(wù)，爭(zhēng)創(chuàng)省級(jí)園林城市，旨在打造“城在森林中，人在林蔭下”的人居環(huán)境，提升城市形象，加快建設(shè)秦巴地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)市。
二、城區(qū)環(huán)境存在的主要問(wèn)題及原因
如今的達(dá)州，在城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“春風(fēng)”的吹拂下，散發(fā)出現(xiàn)代文明的馥郁芬芳，與此同時(shí)，人們對(duì)社會(huì)文明進(jìn)步的追求熱情不斷高漲，對(duì)資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境友好、健康安全的向往和愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，對(duì)影響人居環(huán)境、生活質(zhì)量的“臟亂差”問(wèn)題越來(lái)越反感，對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理、加速實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境“凈化、綠化、美化、無(wú)害化、規(guī)范化、秩序化”等等的呼聲越來(lái)越響亮。以此相對(duì)照，城區(qū)環(huán)境綜合治理工作還存在較大差距和不足。
（一）城區(qū)環(huán)境存在的主要問(wèn)題
1.基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)功能不健全，成為城市環(huán)境治理的重要障礙。
(1)集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后。目前通川區(qū)常住人口約50萬(wàn)人，正規(guī)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)只有朝陽(yáng)、西圣寺、黃龍寺(建成但沒(méi)充分利用)等少數(shù)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，其余市場(chǎng)都是以街為市的臨時(shí)交易市場(chǎng)。西外近幾年發(fā)展非常迅速，人口劇增，但仍缺乏大型的規(guī)范的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，導(dǎo)致金蘭小區(qū)、天恒花園、國(guó)際新城等居民買(mǎi)菜相當(dāng)困難，給居民生活帶來(lái)了極大的不便。按照農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃布局配置，每2.5~3萬(wàn)人就要有一個(gè)3000~5000m2的市場(chǎng)，而且服務(wù)半徑小于500米，按照這樣配置，需要建設(shè)成規(guī)模的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)10個(gè)左右，才能滿(mǎn)足目前城區(qū)人口日常生活的需要。以街為市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)功能、設(shè)施不全，設(shè)置混亂，管理不規(guī)范，違章搭建棚傘較多，冒口經(jīng)營(yíng)較多，安全隱患嚴(yán)重。
(2)主城區(qū)停車(chē)場(chǎng)、停車(chē)泊位嚴(yán)重不足。城區(qū)除僅有的幾家賓館和部分單位有停車(chē)場(chǎng)外，缺乏大型的專(zhuān)業(yè)停車(chē)場(chǎng)，目前城區(qū)的車(chē)輛停放主要靠用人行道、車(chē)行道解決，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足停車(chē)需求，同時(shí)因?qū)僬嫉劳＼?chē)也給道路暢通帶來(lái)較大困難，廣大市民出行倍感不便。特別是文化街一帶，兩個(gè)小學(xué)分布于此，街道本已非常狹窄，卻保留了一條車(chē)道用著停車(chē)，這倒是方便了少數(shù)人，但多數(shù)出行的人卻因此遭殃，特別是學(xué)生上、放學(xué)非常不便，不僅存在嚴(yán)重的安全隱患，而且使交通秩序顯得非常混亂。
(3)環(huán)衛(wèi)設(shè)施缺乏。目前達(dá)州衛(wèi)生設(shè)施缺乏而且分布不均，根本無(wú)法適應(yīng)大城市建設(shè)的需要。如：很多小區(qū)道路未硬化，路況較差；街道垃圾箱設(shè)置點(diǎn)不齊全，有待完善，如徐家壩社區(qū)等城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)未設(shè)置垃圾箱，而城區(qū)內(nèi)社區(qū)垃圾箱過(guò)份集中；城區(qū)除主街、主干道以上設(shè)置有果皮箱，部分地方有垃圾收集屋外，多數(shù)小街小巷無(wú)果皮箱、無(wú)垃圾收集屋，居民小區(qū)內(nèi)基本無(wú)環(huán)衛(wèi)設(shè)施。據(jù)調(diào)查，我市常住人口近50萬(wàn)，城區(qū)面積近30平方公里、每天生活垃圾約500余噸，而垃圾的存放、收集主要集中在街面，目前城區(qū)街面垃圾臨時(shí)堆放、收集點(diǎn)多達(dá)800個(gè)，也就人為增設(shè)了800個(gè)污染源，垃圾中轉(zhuǎn)站、無(wú)害化糞便處理中心等大型環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施更是嚴(yán)重缺失。全城公廁較少并分布不均，使用率不高；社區(qū)內(nèi)文化體育設(shè)施較少，而且對(duì)已有設(shè)施維護(hù)差等等。
2.臟、亂、差現(xiàn)象仍然存在，成為城市環(huán)境治理的難點(diǎn)。
(1)衛(wèi)生死角較多。城區(qū)面上干凈，但各社區(qū)內(nèi)暗藏衛(wèi)生死角較多，特別是背街小巷、各集貿(mào)市場(chǎng)、社區(qū)垃圾區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村和鐵路、公路、河道沿線(xiàn)“臟亂差”的問(wèn)題突出，還存在一定衛(wèi)生死角，嚴(yán)重影響街面整潔和居民身心健康。
(2)污水處理力度不夠。社區(qū)內(nèi)普遍存在下水道管道較小、老化問(wèn)題，常引發(fā)堵塞。如文家梁車(chē)隊(duì)旁邊的陰溝因沒(méi)有遮蓋，而下面管道較小，居民生活污水常年傾倒，常有堵塞現(xiàn)象，從而導(dǎo)致“臭氣熏天”；特別是濱河路一帶處于城區(qū)低位，遇到下雨、漲水時(shí)，下水道便排通不暢，嚴(yán)重瘀積，導(dǎo)致污水橫流；沿河一帶(如世紀(jì)苑小區(qū)下面的州河)污水排放未加徹底治理，嚴(yán)重影響州河水質(zhì)和居民生活質(zhì)量。
(3)小廣告現(xiàn)象屢禁不止。較多社區(qū)形成了“一邊清理、一邊張貼”的現(xiàn)象，白天剛進(jìn)行了對(duì)城市“牛皮癬”、“小廣告”的清理工作，夜晚又“死灰復(fù)燃”并加倍的進(jìn)行張貼，造成惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響整體市容市貌。
(4)亂搭、亂建、亂擺情況嚴(yán)重。全區(qū)內(nèi)亂搭亂建現(xiàn)象普遍存在，齊門(mén)攤、占道經(jīng)營(yíng)、伸桿搭棚屢禁不止，一些商業(yè)集中區(qū)尤為突出，特別是“六小”行業(yè)（即小飲食店、小旅館、小副食店、小理發(fā)美容、小網(wǎng)吧、小歌舞廳）問(wèn)題尤其嚴(yán)重；個(gè)別居住樓頂樓也存在亂搭亂建現(xiàn)象。流動(dòng)商販更成影響達(dá)州市容的一群“游擊隊(duì)”，他們?yōu)榱颂佣愂眨哂谑袃?nèi)是無(wú)孔不入，特別是在中心廣場(chǎng)、學(xué)校周?chē)粠В瑖?yán)重影響城市市容和交通秩序。
(5)市民公共衛(wèi)生行為習(xí)慣還比較差。亂吐、亂扔、橫穿馬路、高空墜物等現(xiàn)象還仍有發(fā)生，重視小家庭、小集體衛(wèi)生，忽視公共場(chǎng)所衛(wèi)生行為普遍存在。
3.交通環(huán)境尤為惡劣，成為推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。交通是一個(gè)城市的血脈，交通不好，正如人的血液循環(huán)不暢，將會(huì)嚴(yán)重影響一個(gè)城市的發(fā)展。達(dá)州由于城市化進(jìn)程加快，城區(qū)人口和人流量猛增，加之人們的消費(fèi)水平提高，私家車(chē)數(shù)量大增。但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足和地理位置的局限使得城區(qū)交通環(huán)境非常惡劣，這與達(dá)州的城市化進(jìn)程和迅猛發(fā)展的經(jīng)濟(jì)很不適應(yīng)。盡管沿州河的高速通道緩解了朝陽(yáng)路局部交通擁擠狀況，但整個(gè)市區(qū)的交通條件仍然很差。由于城區(qū)街道狹窄，人口密集，使得交通擁擠不堪，特別是市中心一帶在上下班高峰期，車(chē)輛行駛簡(jiǎn)直像蝸牛搬家。加之車(chē)輛亂停亂放時(shí)有發(fā)生，大量摩托車(chē)飛馳于大街小巷，駕駛員、行人不守交通規(guī)則，這些現(xiàn)象使原本不寬的道路更加狹窄，經(jīng)常引發(fā)交通堵塞、混亂和交通事故。交通環(huán)境的惡劣，使主城區(qū)空氣污染嚴(yán)重，使市民安全健康難以保障，使交通秩序難以暢通，使城市形象嚴(yán)重受損。
（二）城市環(huán)境問(wèn)題存在的主要原因達(dá)州因有鳳凰山相依、州河水環(huán)繞而倍感嫵媚動(dòng)人，但狹長(zhǎng)的地理位置也讓達(dá)州少了許多拓展、壯大的地理空間；達(dá)州市歷史悠久，城區(qū)規(guī)劃久遠(yuǎn)，架構(gòu)布局存在不合理、不科學(xué)、不系統(tǒng)等因素，無(wú)形增加了城區(qū)環(huán)境綜合治理的成本和難度。這些都是造成環(huán)境綜合治理困難的客觀原因，但環(huán)境治理問(wèn)題存在的主要原因還在于人為因素，具體主要有以下幾點(diǎn)：
1.重視不夠，環(huán)境建設(shè)缺乏連續(xù)性和資金保障。一是少數(shù)部門(mén)和街道主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市環(huán)境治理工作重視不夠，意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)開(kāi)展此項(xiàng)工作的重要性、必要性及緊迫性認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)有將此項(xiàng)工作作為惠民利民的工程來(lái)抓；部分分管領(lǐng)導(dǎo)抓落實(shí)不夠，工作力度不強(qiáng)，只停留在文件上、會(huì)議上，未深入現(xiàn)場(chǎng)查找問(wèn)題、想辦法實(shí)事求是解決問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)重視程度不一樣，導(dǎo)致各部門(mén)、街道發(fā)展不平衡，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間差距較大。二是長(zhǎng)效機(jī)制不健全，環(huán)境治理措施缺乏連續(xù)性。一些部門(mén)、街道工作長(zhǎng)效機(jī)制不健全，工作時(shí)好時(shí)壞，時(shí)緊時(shí)松，未達(dá)到白天黑夜一個(gè)樣，大街小巷一個(gè)樣，趕集不趕集一個(gè)樣，檢查不檢查一個(gè)樣。三是資金投入不夠，環(huán)境治理缺乏保障。政府投入不夠，社區(qū)在維護(hù)和整治部分城市基礎(chǔ)設(shè)施方面缺乏資金支撐。
2.部門(mén)缺乏大局意識(shí)。城市環(huán)境治理職能分屬市區(qū)不同部門(mén)，比如噪音的監(jiān)測(cè)權(quán)在市環(huán)保部門(mén)、執(zhí)法權(quán)又在區(qū)城管執(zhí)法分局。由于職責(zé)分散，導(dǎo)致一些部門(mén)配合不到位，有些部門(mén)的狹隘思想嚴(yán)重，只站在自己部門(mén)的角度考慮任務(wù)的布置與完成，缺乏大局和整體意識(shí)，遇到問(wèn)題互相推諉扯皮，從而導(dǎo)致“三不管”的真空地帶。
3.群眾治理環(huán)境參與度不高。環(huán)境治理必須動(dòng)員群眾廣泛參與，才能從根本上解決城市環(huán)境問(wèn)題，群眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)、群眾參與治理環(huán)境的積極性都嚴(yán)重影響到一個(gè)城市的環(huán)境質(zhì)量。通川區(qū)居民參與度不高，一是宣傳機(jī)制不健全。城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理宣傳工作沒(méi)有進(jìn)入常態(tài)化，宣傳深度不夠、廣度不大、效果不佳，沒(méi)有真正深入人心，居民群眾對(duì)保護(hù)城市環(huán)境的認(rèn)識(shí)不夠，部分市民多年以來(lái)形成的一些衛(wèi)生陋習(xí)、不文明行為未根本改變，良好的衛(wèi)生意識(shí)、生活習(xí)慣和文明行為還還需進(jìn)一步宣傳和引導(dǎo)。二是缺乏調(diào)動(dòng)群眾參與的獎(jiǎng)懲機(jī)制。很多社區(qū)、單位沒(méi)有成文的保護(hù)城市環(huán)境獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致市民保護(hù)環(huán)境、管理環(huán)境的積極性不高，仍然有少數(shù)居民認(rèn)為“環(huán)境衛(wèi)生是責(zé)任區(qū)負(fù)責(zé)單位和環(huán)衛(wèi)工人的事”。
4.少數(shù)市民素質(zhì)偏低，環(huán)保意識(shí)差。廣大市民的城市意識(shí)、法制觀念淡薄，愛(ài)護(hù)城市環(huán)境、維護(hù)公共設(shè)施的觀念還相對(duì)滯后，存在著只顧個(gè)人利益，缺乏大局意識(shí)，甚至不同程度地存在破壞城市環(huán)境，阻撓城管執(zhí)法等與城市建設(shè)、發(fā)展極不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。特別是一些經(jīng)營(yíng)者法制觀念較淡薄、衛(wèi)生意識(shí)差，抵制執(zhí)法管理，加大了監(jiān)督執(zhí)法工作管理難度。
三、城區(qū)環(huán)境治理的對(duì)策與措施
環(huán)境治理是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化政府環(huán)保部門(mén)的職權(quán)，依靠政府其他部門(mén)的分工配合，運(yùn)用各種手段，組織和監(jiān)督各單位和市民，從各方面防治環(huán)境污染的管理過(guò)程。全區(qū)上下還需進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、明確標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，克服一切困難和問(wèn)題，嚴(yán)格按照規(guī)劃要求，進(jìn)一步改善城市環(huán)境衛(wèi)生面貌，提高人民群眾生產(chǎn)生活水平，努力建設(shè)富裕、文明、和諧、生態(tài)的新達(dá)州。
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善制度，扎實(shí)推進(jìn)城區(qū)環(huán)境治理一是進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)。開(kāi)展城區(qū)環(huán)境治理，是一項(xiàng)民心工程、和諧工程、環(huán)境工程、作風(fēng)工程。各級(jí)各部門(mén)必須常思利民之舉、善出利民之策、大辦利民之事，以群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題為切入點(diǎn)，推動(dòng)干部轉(zhuǎn)變作風(fēng)，沉下身子為群眾辦實(shí)事解難事，真真切切為群眾謀利益、送實(shí)惠，為群眾創(chuàng)造一個(gè)良好的人居環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，有效提高廣大群眾的生活質(zhì)量和健康水平。二是進(jìn)一步充實(shí)工作機(jī)構(gòu)，做到領(lǐng)導(dǎo)到位、人員到位、責(zé)任到位，確保工作任務(wù)有人抓、有人管。三是繼續(xù)簽定責(zé)任書(shū)。切實(shí)做到責(zé)任明確、任務(wù)層層分解，各街道、與社區(qū)和轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)單位層層簽訂責(zé)任書(shū)，實(shí)行一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，深入持久開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作。四是進(jìn)一步完善相關(guān)制度。要繼續(xù)健全并完善問(wèn)責(zé)制、督辦制、獎(jiǎng)懲制、經(jīng)費(fèi)保障制等制度。進(jìn)一步加大投入，建立各級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)增加與城市建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的投入機(jī)制，確保城市環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。
（二）廣泛宣傳，積極引導(dǎo)，營(yíng)造城市環(huán)境治理的良好氛圍一是廣泛開(kāi)展城市環(huán)境治理專(zhuān)題教育。各社區(qū)及機(jī)關(guān)各部門(mén)設(shè)立專(zhuān)用宣傳公示欄，充分利用各種現(xiàn)有的媒介形式，公益性演出等手段，集中宣傳城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的重要性和必要性，使其人人知曉環(huán)境治理、人人支持環(huán)境治理、人人參與環(huán)境治理。二是開(kāi)展科學(xué)知識(shí)、衛(wèi)生知識(shí)和健康知識(shí)教育，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民提高環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)，摒棄亂丟垃圾、隨地吐痰等不良習(xí)慣，培養(yǎng)良好的生活習(xí)俗和衛(wèi)生習(xí)慣。三是多渠道、多形式對(duì)未成年人衛(wèi)生文明教育，建設(shè)衛(wèi)生文明家庭和校園。四是加強(qiáng)市容環(huán)衛(wèi)法律法規(guī)政策的宣傳力度，積極營(yíng)造“人民城市人民管，管好城市為人民”的良好氛圍。五是新聞媒體要開(kāi)辟城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治專(zhuān)題欄目，要敢抓善抓正反典型，每天都要有曝光的單位、區(qū)域、不良習(xí)慣、不盡責(zé)的人和事。要廣泛開(kāi)展家家戶(hù)戶(hù)講衛(wèi)生、個(gè)個(gè)動(dòng)手搞衛(wèi)生，努力形成“人人參與環(huán)境治理，環(huán)境治理惠及人人”的濃厚氛圍。
（三）加大投入，完善設(shè)施，為城區(qū)環(huán)境綜合治理奠定良好基礎(chǔ)
1.進(jìn)一步加快集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)。城區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)要求，做到功能齊全，設(shè)計(jì)科學(xué)，方便市民購(gòu)買(mǎi)和菜農(nóng)、菜販交易，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)要充分論證，廣泛聽(tīng)取相關(guān)管理部門(mén)、職能部門(mén)和市民的意見(jiàn)和建議，一旦規(guī)劃定點(diǎn)后，就不能隨意更改。中心城區(qū)要針對(duì)不同情況，采取遷建、改建、擴(kuò)建和新建等措施來(lái)解決；新建城區(qū)必須將農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃并按規(guī)劃實(shí)施。盡量將中心城區(qū)的批發(fā)市場(chǎng)，遷至好一新等新建批發(fā)市場(chǎng)，疏散中心城區(qū)的交通壓力、人口壓力及城市管理壓力。
2.切實(shí)解決環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施滯后問(wèn)題。城市環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須符合城市總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)要求，做到功能齊全(有生活垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾池、果皮箱、環(huán)衛(wèi)職工工作休息場(chǎng)地、環(huán)衛(wèi)車(chē)輛停放點(diǎn))，設(shè)計(jì)科學(xué)實(shí)用，納入城市建設(shè)、開(kāi)發(fā)的必建項(xiàng)目，做到同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收；城市環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)事前介入、事中管理、事后監(jiān)督職能還要繼續(xù)加強(qiáng)。三是加速并高質(zhì)量推進(jìn)該維修、該硬化、該整治的道路建設(shè)，特別要加快環(huán)城路的建設(shè)，以減輕城區(qū)交通壓力。
（四）突出重點(diǎn)，強(qiáng)化措施，創(chuàng)建優(yōu)美的城市環(huán)境
1.深入開(kāi)展以交通為重點(diǎn)的環(huán)境整治工作，提升城市檔次和水平。首先，要加大力度改善我區(qū)的道路硬件建設(shè)。改善城區(qū)交通迫在眉睫，環(huán)城公路修建要盡快竣工，城區(qū)內(nèi)可以在人流量大、交通擁擠的三叉路口修建天橋，如一小出口處等地段。其次，執(zhí)法局要按照政府賦予的職能，大膽管理，按照實(shí)施細(xì)則的要求，堅(jiān)持堵疏結(jié)合、標(biāo)本兼治、分類(lèi)施治、規(guī)范有序、常抓不懈的原則，嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法；必須建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，爭(zhēng)取整治一片，成功一片，鞏固一片，決不走過(guò)場(chǎng)或被動(dòng)應(yīng)付，切實(shí)改變以往那種“整治一陣風(fēng)，過(guò)后就放松”的現(xiàn)象，使城市管理實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)期化。加大交通違法行為查處力度。特別是對(duì)公交車(chē)不按道行駛、不按規(guī)定超車(chē)、亂鳴喇叭等交通安全違法行為，對(duì)出租車(chē)亂停車(chē)、亂掉頭、闖紅燈、不按道駕駛等交通安全違法行為，要下力氣予以整治。建立出租汽車(chē)服務(wù)質(zhì)量考評(píng)體系，對(duì)出租汽車(chē)車(chē)容車(chē)貌、經(jīng)營(yíng)行為、文明服務(wù)等進(jìn)行嚴(yán)格考評(píng)。開(kāi)展文明出行宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)市民養(yǎng)成“文明出行、守序有禮”的良好習(xí)慣。
2.加強(qiáng)對(duì)城市的公共管理，讓城市環(huán)境整體改觀。“臟”的問(wèn)題得不到徹底解決，城市環(huán)境就難以實(shí)現(xiàn)整體上的改觀。一是集中清理垃圾死角。以背街小巷、開(kāi)放小區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)為重點(diǎn)，集中時(shí)間、集中力量開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生大清理，全面清除各類(lèi)垃圾、渣土和廢棄物，確保不留衛(wèi)生死角；加大日常清掃保潔力度。城市道路實(shí)行分級(jí)分類(lèi)保潔管理，特別是主要景觀道路、繁華地段要實(shí)行全天候清掃保潔，增加作業(yè)班次，提高保潔質(zhì)量；要全面推行環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度，嚴(yán)格落實(shí)沿街店面和單位“門(mén)前三包”責(zé)任制，強(qiáng)化日常管理和督查。二是整治流動(dòng)攤販，嚴(yán)管和疏導(dǎo)相結(jié)合。市區(qū)占道經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)攤販和乞討人員屢禁不止，已經(jīng)嚴(yán)重影響市容環(huán)境和城市交通。在管理方面應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)管和疏導(dǎo)相結(jié)合的原則。一方面要堅(jiān)持嚴(yán)格管理，對(duì)市政府通告不準(zhǔn)擺攤設(shè)點(diǎn)的市區(qū)主干道，要進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取締；另一方面，要做好疏導(dǎo)的文章，劃行歸市、坐商歸店、流商歸攤，建立良好的市場(chǎng)秩序。要規(guī)劃確定一批小街小巷作為臨時(shí)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，對(duì)經(jīng)營(yíng)市民生活必需的早點(diǎn)、修配、餐飲等攤點(diǎn)，要實(shí)行定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一監(jiān)督管理。制定加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員救助管理的有效措施，嚴(yán)格限制重點(diǎn)街區(qū)和行車(chē)路面的違法乞討行為，做好救助、勸離工作。
為扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境水、大氣和固廢等各項(xiàng)治理工作，XX鎮(zhèn)組織召開(kāi)突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作會(huì)議，傳達(dá)上級(jí)重要工作精神和工作要求，30個(gè)村（社區(qū)）分管生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的“兩委”參加會(huì)議。
會(huì)議上播放了第二輪第三批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察典型案例視頻；同時(shí)，XX鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理所XXX所長(zhǎng)通報(bào)了各村（社區(qū)）第一季度環(huán)保工作考核情況，就目前存在的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及整改工作要求進(jìn)行具體部署，具體方案如下：
一、強(qiáng)化屬地管理
各村（社區(qū)）要切實(shí)履行管理職能，安排足夠人力物力全面落實(shí)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)覆蓋巡查，重點(diǎn)檢查企業(yè)環(huán)保證、環(huán)評(píng)手續(xù)、驗(yàn)收等環(huán)保資料是否齊全，污染治理設(shè)施是否配套生產(chǎn)正常運(yùn)行等，并將巡查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向環(huán)保部門(mén)溝通反饋。
二、加強(qiáng)河涌監(jiān)管
（一）按要求做好河涌保潔工作，落實(shí)專(zhuān)人專(zhuān)職；
同時(shí)，村（社區(qū)）要做好環(huán)保宣傳教育工作，提高群眾環(huán)保意識(shí)，嚴(yán)禁河涌亂扔亂倒行為，保持河涌良好面貌。
（二）對(duì)于河涌?jī)砂兜膩y搭亂建現(xiàn)象，一是要做到嚴(yán)控增量，保證不新增違建構(gòu)筑物；
二是對(duì)于存量部分，要落實(shí)責(zé)任人，發(fā)公告并限期整改拆除，未能拆除整改的將聯(lián)動(dòng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦進(jìn)行強(qiáng)制拆除。
（三）做好各自轄區(qū)黑臭水體收集上報(bào)工作，后續(xù)將由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)治理，并制定規(guī)劃方案；
另外，務(wù)必嚴(yán)禁侵占、回填河涌的行為。
三、完善廁所管理
廁所生活污水直排是導(dǎo)致河涌黑臭的原因之一，村（社區(qū)）可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式對(duì)轄區(qū)內(nèi)公廁、家庭戶(hù)廁進(jìn)行排查。對(duì)于住戶(hù)無(wú)化糞池污水直排河涌的、化糞池未清渣導(dǎo)致污水直排的建立臺(tái)賬，并限期整改。
四、保持高效聯(lián)動(dòng)
關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)；服務(wù)大廳；社區(qū)公共服務(wù)；服務(wù)模式
中圖分類(lèi)號(hào)：D6693 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2015）10-0040-03
一、問(wèn)題的提出
公共服務(wù)供給是政府的基本職責(zé)所在，也是公共管理研究的核心問(wèn)題。以英國(guó)《濟(jì)貧法》為標(biāo)志，早期公共服務(wù)主要針對(duì)特殊人群，以社會(huì)救助為主要內(nèi)容。二戰(zhàn)后伴隨著各國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)問(wèn)題的增多，國(guó)民對(duì)社會(huì)服務(wù)需求的上升及各國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，歐美各國(guó)開(kāi)始了大范圍的社會(huì)服務(wù)普及運(yùn)動(dòng)，社會(huì)服務(wù)的立法和實(shí)踐得到極大發(fā)展。20世紀(jì)70年代以后，受全球經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)的影響，西方各國(guó)政府提供公共服務(wù)的效果捉襟見(jiàn)肘，每況愈下。由此，英美等國(guó)以新公共管理理論為指導(dǎo)，率先開(kāi)始了政府部門(mén)的民營(yíng)化改革，并引領(lǐng)了波及全球范圍的公共部門(mén)改革浪潮，其中機(jī)構(gòu)化（agencification）運(yùn)動(dòng)更是起到推波助瀾的作用。
1988年，英國(guó)時(shí)任首相撒切爾夫人宣布批準(zhǔn)《改善政府管理：下一步方案》，標(biāo)志著創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)（executive agency）的開(kāi)始，隨后相繼成立了130多個(gè)機(jī)構(gòu)，[1]政府宣布將把90%的公務(wù)員轉(zhuǎn)到機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)執(zhí)行著政府不同性質(zhì)的職能，所涉及的公共活動(dòng)范圍非常廣泛，如社會(huì)福利的管理、獄政的管理、證照的審核簽發(fā)、救濟(jì)金辦理、就業(yè)管理、會(huì)議服務(wù)、軍需供應(yīng)、工商注冊(cè)、專(zhuān)利保護(hù)、破產(chǎn)服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、地產(chǎn)登記、藥品管制、天氣預(yù)報(bào)、農(nóng)牧漁業(yè)服務(wù)等。[2]隨后，這股風(fēng)潮一直從歐洲到北美繼而波及亞洲和非洲。機(jī)構(gòu)化被視為是政府行政系統(tǒng)內(nèi)部決策與執(zhí)行的分離，這在很大程度上解決了社會(huì)服務(wù)需求增多而導(dǎo)致的政府職能擴(kuò)張與政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)壓力之間的矛盾。
轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的巨大變化，社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)服務(wù)的需求激增。政府面臨精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與提高服務(wù)質(zhì)量的雙重壓力，特別是在服務(wù)型政府理念之下，如何在控制政府規(guī)模的同時(shí)滿(mǎn)足公共服務(wù)需求，這是擺在各級(jí)政府面前的重大課題。近年來(lái)社區(qū)作為承接社會(huì)服務(wù)的重要載體，發(fā)揮了越來(lái)越突出的作用。我國(guó)部分地市根據(jù)政府的要求，做出大膽嘗試，探索各種不同的社區(qū)服務(wù)形式，產(chǎn)生了一些值得借鑒和推廣的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織也因此得到了快速發(fā)展。但總體來(lái)看，社區(qū)組織和公共服務(wù)體系的建設(shè)還處于初級(jí)階段，實(shí)踐中還有很多問(wèn)題有待解決。其中，如何創(chuàng)新社區(qū)管理模式，整合社區(qū)服務(wù)載體，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，以進(jìn)一步滿(mǎn)足社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的需求等問(wèn)題顯得尤為重要。
二、我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)的基本形式及存在問(wèn)題分析
社區(qū)公共服務(wù)是指在一定的地域范圍內(nèi)以滿(mǎn)足社區(qū)成員的需要為目標(biāo)，以社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體，面向社區(qū)全體居民提供公益、公共服務(wù)以及便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容的，無(wú)償、低償或有償服務(wù)相結(jié)合的多層次、多功能的社會(huì)服務(wù)。[3]福利性和公益性被視為是社區(qū)公共服務(wù)的基本屬性。1987年民政部在武漢召開(kāi)第一次城市社區(qū)服務(wù)會(huì)議，1989年在杭州又召開(kāi)了全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，此后，社區(qū)服務(wù)廣泛興起，發(fā)展迅速，規(guī)模日益壯大。伴隨行政體制改革及事業(yè)單位改革的深入，社區(qū)越來(lái)越成為承載城市社會(huì)公共服務(wù)和居民自主服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)。在具體的實(shí)踐中，出現(xiàn)了幾種代表性的服務(wù)形式――服務(wù)大廳、流動(dòng)服務(wù)站及為民服務(wù)模式，社區(qū)公共服務(wù)供給也呈現(xiàn)出階段性演化特征。
1服務(wù)大廳模式。該階段以建立社區(qū)工作站或社區(qū)服務(wù)中心為標(biāo)志，基本做法是，在社區(qū)設(shè)置“敞開(kāi)式辦公、一門(mén)式服務(wù)、一站式管理”的服務(wù)大廳，承接政府部門(mén)轉(zhuǎn)移的社區(qū)行政管理事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)。這種模式自2000年武漢市江漢區(qū)探索實(shí)踐以來(lái)，掀起了全國(guó)各地社區(qū)體制改革的浪潮，先后出現(xiàn)了諸如上海模式、銅陵模式、北京模式、沈陽(yáng)模式、鹽田模式、南京模式等獨(dú)具特色的城市社區(qū)公共服務(wù)體制。這些模式雖然出現(xiàn)在不同的地區(qū)，在改革的側(cè)重點(diǎn)上也各有差異，但總體來(lái)說(shuō)，都是以社區(qū)公共服務(wù)的提供為重心，依托一定的公共服務(wù)設(shè)施和建立相應(yīng)的組織形成一定互動(dòng)關(guān)系的一種制度安排，有學(xué)者把其統(tǒng)稱(chēng)為“社區(qū)工作站模式”，即“服務(wù)大廳模式”。[4]
2流動(dòng)服務(wù)站模式。社區(qū)服務(wù)大廳的設(shè)置在一定程度上滿(mǎn)足了城市固定區(qū)域內(nèi)人口相對(duì)集中的社區(qū)居民的需求。然而，對(duì)于一些自然條件比較惡劣的地區(qū)或者居民居住比較分散的大型社區(qū)，服務(wù)大廳設(shè)置上的固定性限制了其服務(wù)提供的可及性。作為對(duì)服務(wù)范圍的一種彌補(bǔ)，一些地區(qū)創(chuàng)新出流動(dòng)服務(wù)的方式，即流動(dòng)站模式。該模式主要針對(duì)山場(chǎng)廣袤、地域狹長(zhǎng)、交通不便、群眾辦事路途遠(yuǎn)等問(wèn)題，采取流動(dòng)上門(mén)服務(wù)的方法，為群眾提供流動(dòng)服務(wù)，讓居民在家門(mén)口就能把事情辦好。流動(dòng)站模式以基層政府為依托，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，以流動(dòng)性為主要特征，在向居民提供公共服務(wù)的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了信息的雙向交流。一方面，將社區(qū)服務(wù)的咨詢(xún)和信息帶到居民家中，就地解決居民的生活難題。另一方面，在貼近居民的過(guò)程中，及時(shí)了解和掌握社區(qū)居民的動(dòng)態(tài)及需求，將新情況反饋給社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)。作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，流動(dòng)站采取“訂單化”的分類(lèi)管理方式，工作人員從基層政府各職能部門(mén)抽調(diào)。
3為民服務(wù)模式。居民模式以社區(qū)居委會(huì)為依托，在社區(qū)設(shè)立居民事務(wù)全程代辦站，提供政務(wù)代辦、事務(wù)服務(wù)。2001年至2003年間，針對(duì)群眾反映的辦事難問(wèn)題，浙江省玉環(huán)縣、重慶市大足縣、安徽省郎溪縣、山東省萊西市、北京市懷柔區(qū)先后開(kāi)創(chuàng)為民服務(wù)。2008年1月19日萊西市的為民服務(wù)制獲得第四屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，在16家中央媒體的集中報(bào)道后，為民服務(wù)更是廣為傳播，各地政府競(jìng)相開(kāi)展。從為民服務(wù)涉及的內(nèi)容來(lái)看，主要是居民日常生活急需的各種服務(wù)，發(fā)生在與居民的日常需求密切相關(guān)的公共服務(wù)供給部門(mén)。流動(dòng)服務(wù)站通過(guò)延伸服務(wù)線(xiàn)打破了社區(qū)服務(wù)提供上的地域限制，擴(kuò)展了服務(wù)范圍。而為民服務(wù)制則通過(guò)政府內(nèi)部的流程再造，改變政府的服務(wù)理念與工作方式，滿(mǎn)足了居民對(duì)便捷化、優(yōu)質(zhì)化服務(wù)的需求。
無(wú)論是作為社區(qū)服務(wù)主體的服務(wù)大廳模式還是作為補(bǔ)充的流動(dòng)服務(wù)站模式或是為民服務(wù)模式，表面來(lái)看，均改變了政府服務(wù)方式，提高了服務(wù)效率，在社會(huì)上也有不同程度的認(rèn)可度，然而，如果從轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社區(qū)管理模式、重構(gòu)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的角度來(lái)說(shuō)，仍存在一些問(wèn)題，主要是：
第一，需求導(dǎo)向不足。社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)需求是政府進(jìn)行社會(huì)管理的邏輯起點(diǎn)，社區(qū)居民是社區(qū)服務(wù)的對(duì)象，也是社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)指向，社區(qū)需求結(jié)構(gòu)決定著社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容、方式和重點(diǎn)。以“需求為導(dǎo)向”的邏輯，體現(xiàn)了社區(qū)公共服務(wù)的價(jià)值所在。經(jīng)過(guò)各地多年的社區(qū)管理與服務(wù)體制的探索和實(shí)踐，服務(wù)大廳模式的運(yùn)作已相對(duì)比較成熟。然而，以政府指令為導(dǎo)向的動(dòng)力機(jī)制和“自上而下”的行政思維限制了其發(fā)展空間。而作為對(duì)服務(wù)大廳模式在地域上和形式上補(bǔ)充的流動(dòng)站模式和居民模式，也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩。中國(guó)特有的壓力體制、逐級(jí)發(fā)包、目標(biāo)管理責(zé)任制不僅描繪了政府機(jī)構(gòu)任務(wù)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，同樣也解釋了為民服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。[5]因此，無(wú)論服務(wù)大廳模式、流動(dòng)站模式還是居民模式，由于沒(méi)有從根本上明確社區(qū)服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，造成需求導(dǎo)向不足。
第二，管理層級(jí)混亂。從目前我國(guó)各地社區(qū)服務(wù)實(shí)踐探索來(lái)看，可以劃分為分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式和專(zhuān)干模式等幾種基本類(lèi)型。[6]之所以會(huì)出現(xiàn)這么多不同的管理模式，還在于沒(méi)有從根本上理順社區(qū)管理體制，造成包括街道辦、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)服務(wù)站等多重治理主體間關(guān)系上的混亂。流動(dòng)服務(wù)站在本質(zhì)上是基層政府或各部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，居民制在組織結(jié)構(gòu)上，則借助現(xiàn)有的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會(huì)）、各組（小區(qū)），分別設(shè)立服務(wù)中心、服務(wù)站和點(diǎn)，或依托現(xiàn)有的行政服務(wù)中心來(lái)運(yùn)作。[5]從表面來(lái)看，服務(wù)大廳、流動(dòng)站、為民服務(wù)在提供公共服務(wù)上呈現(xiàn)互補(bǔ)效應(yīng)，實(shí)際上多重服務(wù)載體使得原本混亂的社區(qū)管理體制更加復(fù)雜。
第三，主體責(zé)任模糊。雖然在社區(qū)管理體制的探索中出現(xiàn)了諸如武漢百步亭、上海羅山會(huì)館這種走在社區(qū)治理前列的典型，政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量各司其職，合作共治，但是，從全國(guó)社區(qū)發(fā)展的整體情況來(lái)看，多數(shù)社區(qū)中心服務(wù)人員仍以政府公派為主，如果加上流動(dòng)服務(wù)站和服務(wù)站的工作人員則公派比例更高。流動(dòng)站的服務(wù)人員主要是從現(xiàn)有職能部門(mén)抽調(diào)，站的服務(wù)人員同樣主要來(lái)自現(xiàn)有機(jī)構(gòu)或相關(guān)職能部門(mén)，員只是起穿針引線(xiàn)或督促作用，這實(shí)際上使得基層政府、各職能部門(mén)、街道、社區(qū)與民眾之間的關(guān)系更加復(fù)雜，進(jìn)一步模糊了相關(guān)主體的責(zé)任，同時(shí)也加劇了社區(qū)管理的碎片化程度。[5]
第四，缺乏靈活性專(zhuān)業(yè)性。由于服務(wù)大廳、流動(dòng)站、制的服務(wù)人員以公派為主，特別是流動(dòng)站與點(diǎn)作為基層政府或其職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，在本質(zhì)上其組織結(jié)構(gòu)與政府部門(mén)無(wú)異，同為官僚體制。那么，所有官僚體制存在的弊病同樣會(huì)出現(xiàn)在這些派出機(jī)構(gòu)上。帶著管理思維而非服務(wù)思維來(lái)提供公共服務(wù)，造成公益性有余而靈活性與專(zhuān)業(yè)性不足，服務(wù)質(zhì)量與效果勢(shì)必大打折扣。
三、服務(wù)模式――社區(qū)公共服務(wù)供給的應(yīng)然選擇
1改革社區(qū)管理體制。近年來(lái)在我國(guó)社區(qū)治理中各地政府一直試圖通過(guò)組織流程再造來(lái)探求整合社區(qū)資源的途徑，但由于改革理念上的偏差，一直未能擺脫“垂直整合”的傳統(tǒng)思路，各種嘗試沒(méi)能從根本上理順社區(qū)體制。城市社區(qū)在事實(shí)上形成了“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”的治理結(jié)構(gòu)――市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)。[7]從社區(qū)服務(wù)管理體制來(lái)看，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)社會(huì)服務(wù)模式可以歸納為體制吸納型，即以政府為核心，通過(guò)一定的吸納渠道（社會(huì)服務(wù)方式）、吸納機(jī)制和吸納平臺(tái)開(kāi)始將社會(huì)服務(wù)的提供職能與生產(chǎn)職能相分離，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的政府、市場(chǎng)與社會(huì)的有效分工與合作。[6]因此，從根本上來(lái)說(shuō)，無(wú)論服務(wù)大廳模式、流動(dòng)站模式還是為民服務(wù)模式都只是政府提供社會(huì)服務(wù)的一種方式，在管理體制上也擺脫不了以政府為中心的行政框架。
2011年，民政部在《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中提出，逐步建立面向全體社區(qū)居民，主體多元、設(shè)施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊(duì)伍健全、機(jī)制合理的社區(qū)服務(wù)體系。新型社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，面臨著理念、體制、機(jī)制全方位的創(chuàng)新。最根本的是要打破既有的體制框架，理順管理主體間的關(guān)系，重構(gòu)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，建立以社會(huì)需求為導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)體系。改革的突破口就在于能否打破“體制吸納型”這一格局，以市場(chǎng)、社會(huì)為中心進(jìn)行體制創(chuàng)新。
自1951年蒂特馬斯（RTitmuss）第一次提出“社會(huì)服務(wù)”概念以來(lái)，高水平高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)已成為當(dāng)代福利國(guó)家一個(gè)最顯著的特征。伴隨著從早期的補(bǔ)缺型服務(wù)向普惠型服務(wù)的提升，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)模式也在不斷創(chuàng)新。特別是對(duì)制的靈活運(yùn)用，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共部門(mén)這一龐大系統(tǒng)工程的改造，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)服務(wù)的有效供給。
在我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)從補(bǔ)缺型向普惠型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，經(jīng)歷著與發(fā)達(dá)國(guó)家的類(lèi)似階段，同樣面臨著政府與社會(huì)的系統(tǒng)改革。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，服務(wù)模式無(wú)疑是一個(gè)有益的嘗試。一般認(rèn)為，機(jī)構(gòu)是一個(gè)由專(zhuān)門(mén)的立法機(jī)關(guān)設(shè)立的執(zhí)行專(zhuān)門(mén)職能的官方自主機(jī)構(gòu)，是一個(gè)獨(dú)立于政府序列和公務(wù)員體系之外的法定實(shí)體。[8]它們是承擔(dān)行政執(zhí)行職能的公法人，可以以自己的名義從事職業(yè)范圍內(nèi)的各種活動(dòng)，并由此承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。機(jī)構(gòu)意味著一種“分散化公共治理”[9]局面的出現(xiàn)。
借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，我們可以撤消目前作為政府職能部門(mén)執(zhí)行機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的社區(qū)服務(wù)中心、流動(dòng)站或站，統(tǒng)一打造“社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一綜合性的平臺(tái)。以社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的分類(lèi)（主要有行政事務(wù)類(lèi)、居務(wù)管理類(lèi)和社會(huì)服務(wù)類(lèi)）為基礎(chǔ)，將三類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目承接出去，在社區(qū)管理層面上實(shí)現(xiàn)政府決策與執(zhí)行的分離，基層政府就此脫離具體服務(wù)項(xiàng)目的提供，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)則扮演政府“大管家”的角色。街道辦不再作為基層社區(qū)管理單位，而是社區(qū)發(fā)展核心部，專(zhuān)司決策，負(fù)責(zé)與社區(qū)居委會(huì)協(xié)商制定社區(qū)發(fā)展政策與規(guī)劃；社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)社區(qū)公共服務(wù)具體項(xiàng)目的提供，由此實(shí)現(xiàn)政府職能自上而下的“縱向”分權(quán)到由里及外的“橫向”分權(quán)的轉(zhuǎn)變。這不僅可以從根本上改變目前社區(qū)管理體制上多頭管理的混亂局面，還能全面推動(dòng)社區(qū)管理體制重心下移的改革。
2構(gòu)建社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。第一，在人事安排上采取經(jīng)理負(fù)責(zé)制、合同制管理。首席執(zhí)行官（經(jīng)理）是機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，該職位向全社會(huì)開(kāi)放，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)招聘產(chǎn)生，實(shí)行合同聘任制，只對(duì)社區(qū)發(fā)展核心部首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，與其他政府職能部門(mén)之間沒(méi)有任何領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系。在競(jìng)聘別重視吸引私營(yíng)部門(mén)的管理者擔(dān)當(dāng)此角色，借此引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)和工作作風(fēng)。機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、人員任用、工資福利、財(cái)務(wù)管理等享有自和獨(dú)立性。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)（即整合后的社區(qū)服務(wù)提供組織）與社區(qū)發(fā)展核心部（即改造后的街道辦）的關(guān)系，由過(guò)去的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。
第二，在組織架構(gòu)上以框架文件和首席執(zhí)行官為主要構(gòu)成要素。框架文件是社區(qū)發(fā)展核心部與首席執(zhí)行官之間簽訂的一種協(xié)議或工作合同，文件規(guī)定服務(wù)機(jī)構(gòu)的使命以及首席執(zhí)行官的職責(zé)和權(quán)限機(jī)構(gòu)存在的目標(biāo)，一般有效期為3到5年。框架文件以長(zhǎng)期規(guī)劃和年度報(bào)告為基礎(chǔ)，社區(qū)發(fā)展核心部承擔(dān)制定框架文件并根據(jù)年度審查修改框架文件的責(zé)任，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人即首席執(zhí)行官則對(duì)既定框架達(dá)到最佳結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。[2]
第三，在內(nèi)部管理上采用以項(xiàng)目制為主的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。在社區(qū)服務(wù)的主要類(lèi)別中，除了涉及社區(qū)發(fā)展政策方面的行政事務(wù)需交社區(qū)發(fā)展核心部制定以外，其他行政事務(wù)和居務(wù)管理事項(xiàng)均可交由社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。即便像市容監(jiān)察、行政執(zhí)法、公共信息采集等這樣的行政事務(wù)，社區(qū)發(fā)展核心部也可授權(quán)委托社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。而對(duì)于大量涉及社會(huì)服務(wù)類(lèi)的項(xiàng)目，社區(qū)機(jī)構(gòu)可以著眼于現(xiàn)代化的管理原則，采用企業(yè)化管理，以公眾需求為導(dǎo)向，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，合同出租，啟動(dòng)項(xiàng)目管理，明確業(yè)務(wù)范圍和責(zé)任機(jī)制，提高資金的使用效益。
四、結(jié)語(yǔ)
長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政制度的突出特點(diǎn)就是行政機(jī)構(gòu)從政策的出臺(tái)到執(zhí)行均需“對(duì)上負(fù)責(zé)”，委托鏈條是自上而下的。因此，無(wú)論是目前的服務(wù)大廳、流動(dòng)站亦或是為民服務(wù)均呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩。如果政府服務(wù)的理念沒(méi)有根本改變，任何形式上的改造只是換湯不換藥。社區(qū)管理體制及模式的創(chuàng)新重在實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)理念由目標(biāo)責(zé)任制向需求導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為社區(qū)服務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，直接以社會(huì)需求為導(dǎo)向，居民是委托人，而機(jī)構(gòu)是名副其實(shí)的人，承接居民交辦的事項(xiàng)。
現(xiàn)存的三種主要社區(qū)服務(wù)模式表面上看擴(kuò)大了服務(wù)范圍提高了服務(wù)質(zhì)量，實(shí)際來(lái)說(shuō)卻使得政府各職能部門(mén)之間、基層政府與民眾之間的關(guān)系更加復(fù)雜，單從不同地市社區(qū)管理模式之多就足以證明管理體制本身的混亂。而服務(wù)模式意在打造真正意義上的一站式服務(wù)與一門(mén)化管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理體制的徹底變革，通過(guò)整合現(xiàn)存的各類(lèi)社區(qū)服務(wù)載體，從而打破職能壁壘，理順管理體制。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立一方面分解了政府職能部門(mén)的功能，防止因政府社會(huì)服務(wù)功能擴(kuò)大而導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)膨脹現(xiàn)象；另一方面，對(duì)合同制在不同領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用會(huì)帶來(lái)全新的公共治理格局，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。
采用企業(yè)化管理和市場(chǎng)化運(yùn)作的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，將服務(wù)出售給最適合的組織去承擔(dān)，后者可以是非營(yíng)利組織、私營(yíng)企業(yè)，由專(zhuān)門(mén)人才和部門(mén)完成技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性的工作，引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)朝專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展，而這正是社區(qū)公共服務(wù)的價(jià)值所在。
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中圖分類(lèi)號(hào)：F239.6
“麗娜模式”，崔麗娜女士將這種模式概括為十二個(gè)字：區(qū)分窮盡、物權(quán)自主、量化公開(kāi)[1]。我認(rèn)為，這個(gè)模式還應(yīng)該包括八個(gè)字：物業(yè)監(jiān)管、服務(wù)外包。這是一個(gè)在目前我過(guò)城市社區(qū)普遍存在業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾以及業(yè)主自治不斷加強(qiáng)的情境下提出的一種新的探討，并且已在崔麗娜女士所在的天津上谷商業(yè)街已取得了一定的成效。在此，我們通過(guò)對(duì)該模式與傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式的對(duì)比，探討“麗娜模式”在更大范圍的推廣的可行性以及局限性。
一、什么是“麗娜模式”
麗娜模式，就是在一個(gè)小區(qū)之內(nèi)，將物的管理責(zé)任在全體業(yè)主、業(yè)主組團(tuán)和業(yè)主個(gè)人之間做出區(qū)分，采用業(yè)主專(zhuān)有部分個(gè)人付費(fèi)、小共有部分組團(tuán)付費(fèi)、大共有全體業(yè)主付費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)“物權(quán)自主”的管理機(jī)構(gòu)。在窮盡區(qū)分物權(quán)的基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)該明確一個(gè)問(wèn)題，同時(shí)也是每個(gè)社區(qū)都必須面對(duì)的問(wèn)題：物業(yè)公司應(yīng)該是什么角色？物業(yè)公司與業(yè)主的矛盾怎樣解決？在“麗娜模式”中，物業(yè)公司是一個(gè)監(jiān)理公司，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督專(zhuān)業(yè)公司的工作，專(zhuān)業(yè)的服務(wù)是外包給專(zhuān)業(yè)的公司，下水道修理公司、電梯修理公司等，當(dāng)業(yè)主在遇到問(wèn)題的時(shí)候，解決問(wèn)題的就是專(zhuān)業(yè)的服務(wù)公司，物業(yè)公司需要做的就是監(jiān)督物業(yè)公司的服務(wù)。
二、“麗娜模式”與傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的異同
雖然它們二者都是對(duì)社區(qū)治理的方式，但從管理權(quán)、收費(fèi)主體、收入方式以及制度安排來(lái)說(shuō)還是有著很大的差距的。一、從管理權(quán)來(lái)看。傳統(tǒng)的社區(qū)管理的管理權(quán)基本全部在物業(yè)公司，不僅規(guī)定小區(qū)的治理規(guī)范，而且占用業(yè)主共有的財(cái)產(chǎn)。而在“麗娜模式”中，管理權(quán)主要集中在業(yè)主大會(huì)手中，業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，業(yè)主委員會(huì)只有執(zhí)行權(quán)，沒(méi)有管理權(quán)。二、從物權(quán)的界定來(lái)看。傳統(tǒng)的物業(yè)管理將業(yè)主專(zhuān)有的物權(quán)之外的都?xì)w全體業(yè)主所有，共有部分的所有開(kāi)支都有全體業(yè)主支付。這種物權(quán)界定的長(zhǎng)期不明確會(huì)導(dǎo)致業(yè)主逐漸成為搭便車(chē)者。而“麗娜模式”中區(qū)分窮盡的物權(quán)自主則很好地解決了這個(gè)問(wèn)題。能區(qū)分的都區(qū)分，“使規(guī)劃范圍內(nèi)的每個(gè)角落都因權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任而分，都有人管”。在這個(gè)模式中，作者其實(shí)主要區(qū)分的是私人專(zhuān)有使用、組團(tuán)使用和整體使用。在不同的分?jǐn)偡秶畠?nèi)業(yè)主承擔(dān)自己的責(zé)任，可有效地避免搭便車(chē)的現(xiàn)象。三、從物業(yè)與業(yè)主的主動(dòng)性來(lái)看。在傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式中，業(yè)主是處于一種非常被動(dòng)的地位的，物業(yè)公司是屬于信息不對(duì)稱(chēng)中的優(yōu)勢(shì)一方。物業(yè)費(fèi)收上來(lái)之后就交給物業(yè)公司保管，明明是業(yè)主自己的錢(qián)，業(yè)主自己使用的時(shí)候卻還要征求保管的人的意見(jiàn)，而且在很多情況下，業(yè)主是很難知道自己交的物業(yè)費(fèi)的總額是多少、都用在了什么地方、用了多少、還剩下多少的。而在“麗娜模式”中，業(yè)主是處于一種相對(duì)主動(dòng)的地位，雙方信息相對(duì)透明。物業(yè)管理費(fèi)是掌握在業(yè)主大會(huì)手中的，業(yè)主委員會(huì)每個(gè)月要監(jiān)督維修費(fèi)的使用情況，定期對(duì)承包商發(fā)放，并且定期對(duì)業(yè)主公示。物業(yè)公司是提供服務(wù)和負(fù)責(zé)監(jiān)督專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。四、從公益性收入的歸屬來(lái)看。在傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式中，公益性收入的一部分是歸于物業(yè)公司的，這很顯然會(huì)觸動(dòng)業(yè)主的利益，造成雙方的矛盾。而在“麗娜模式”中，由業(yè)主大會(huì)收費(fèi)，公益性收入進(jìn)入全體業(yè)主的賬面，所有的公益性收入合同，如電梯廣告、地面存車(chē)費(fèi)等10余項(xiàng)都是由屬于業(yè)主共有部分創(chuàng)造出來(lái)的。隨之，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和交費(fèi)時(shí)間一定要由物權(quán)人決定，也就是業(yè)主大會(huì)。
三、“麗娜模式”可行性及局限性
從這個(gè)模式在天津市上谷商業(yè)街的成功的實(shí)踐中我們可以看出，該模式的先進(jìn)性體現(xiàn)在：一、盡可能地區(qū)分了物權(quán)，業(yè)主個(gè)人、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)和權(quán)力較為明確。在窮盡區(qū)分物權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)中的物進(jìn)行了劃分，最主要的是區(qū)分出了組團(tuán)使用的物。避免了以往的全體分?jǐn)偟木置妫鰪?qiáng)了同一物權(quán)范圍內(nèi)的業(yè)主的責(zé)任意識(shí)，同時(shí)也使設(shè)備的壽命得以延長(zhǎng)；二、節(jié)約成本，避免物業(yè)公司的尋租行為。在“麗娜模式”下，專(zhuān)業(yè)的服務(wù)直接外包，既避免了物業(yè)公司的尋租，又避免了使一些不常用的服務(wù)機(jī)構(gòu)常設(shè)而產(chǎn)生的人員等的成本；三、量化公開(kāi)，信息透明。業(yè)主委員會(huì)對(duì)于每一筆收入和每一筆支出都定期公開(kāi)，使每個(gè)業(yè)主都清楚自己的錢(qián)到底是花在什么地方了，花得值不值。同時(shí)也便于業(yè)主對(duì)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理的監(jiān)督。四、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造價(jià)值。在這種模式下，業(yè)主委員會(huì)并不是什么都干，什么都管，只是起到一個(gè)監(jiān)督的作用。這樣就減少了業(yè)主委員會(huì)的工作人員，一般只需要經(jīng)理和會(huì)計(jì)即可，也不需要很大的辦公室。原先設(shè)定的辦公室的區(qū)域可以用來(lái)出租，租金歸業(yè)主全體所有，既節(jié)約了成本，又創(chuàng)造了價(jià)值，是一舉多得的美事。
但同時(shí)我們也應(yīng)看到，“麗娜模式”也是有著一定的局限性的：一、物權(quán)難以區(qū)分窮盡。物權(quán)窮盡區(qū)分的基礎(chǔ)是對(duì)于該社區(qū)的地理界限以及小區(qū)的設(shè)計(jì)、構(gòu)造等，這些信息的獲取就是一件比較困難的事。即使是去政府部門(mén)拿到了小區(qū)的建筑圖，也可能因?yàn)閷?shí)際與設(shè)計(jì)不符而產(chǎn)生界限模糊的現(xiàn)象。到底什么時(shí)候區(qū)分窮盡了，這也是一個(gè)難以考量的問(wèn)題。二、承包問(wèn)題所帶來(lái)的效率低下問(wèn)題難以解決。可能這種類(lèi)似于“大包干”的專(zhuān)業(yè)服務(wù)外包的形式在一開(kāi)始是很有效率的，但是當(dāng)承包的空檔期或者輪換期的時(shí)候，服務(wù)的質(zhì)量難以保證。承包服務(wù)的連續(xù)性和服務(wù)的質(zhì)量，在這種模式下仍然存在著很大的不確定性；三、難以保證每個(gè)社區(qū)都有一個(gè)英雄式的人物。如今我過(guò)很多社區(qū)的問(wèn)題難以解決，恰恰就是缺少這么一個(gè)英雄式的人物身先士卒，給其他想搭便車(chē)的或者想維權(quán)而又沒(méi)有能力、沒(méi)有勇氣的人以信心和動(dòng)力。
從“麗娜模式”我們可以看到一種社區(qū)治理的新模式的探究，它的成功也無(wú)疑給與了一些正處在糾結(jié)和困惑中的業(yè)主以希望。我們必須要看清的是，這個(gè)模式并不是一粒可以醫(yī)治百病的仙丹，不同的社區(qū)有不同的矛盾和問(wèn)題，它要在更大范圍推廣，還有很長(zhǎng)的一段路要走。但不排除可以進(jìn)行這種“窮盡區(qū)分的物權(quán)自主，量化公開(kāi)”的嘗試，但更多的應(yīng)該是在社區(qū)治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷摸索，對(duì)這一模式加以改造，使其適應(yīng)自己所在的社區(qū)。
[1] 崔麗娜. 區(qū)分窮盡 物權(quán)自主 量化公開(kāi) ――基于“使用-付費(fèi)”原則的物業(yè)管理“麗娜模式”[J]. 現(xiàn)代物業(yè)―新業(yè)主， 2011年（2011年11期/總205期）.
關(guān)鍵詞：社區(qū)資源;資源整合;對(duì)策
中圖分類(lèi)號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
收錄日期：2015年12月21日
社區(qū)是指生活在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)共同體，社區(qū)的建設(shè)就是指要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)的力量，提高社區(qū)居民的生活水平和質(zhì)量，其中社會(huì)資源是社區(qū)存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的有效整合，對(duì)社區(qū)的發(fā)展具有重要的意義。
一、社區(qū)資源的含義
社區(qū)資源就是社區(qū)自身內(nèi)部存在的可以有效地促進(jìn)供社區(qū)發(fā)展的資源，主要包括物質(zhì)資源、精神資源、人力資源、組織資源以及綜合資源等。第一，物質(zhì)資源是社區(qū)所有的資源中最重要的資源，它是社區(qū)發(fā)展和建設(shè)的資金保障和物質(zhì)支持，一定規(guī)模的物質(zhì)設(shè)施是滿(mǎn)足社區(qū)成員生產(chǎn)和生活需要的物質(zhì)條件;第二，精神資源指社區(qū)中各種公共組織和社區(qū)成員的社會(huì)態(tài)度、精神風(fēng)貌、思想政治道德素質(zhì)等，精神資源在一定程度上決定著社區(qū)的辦事能力和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力，社區(qū)成員會(huì)對(duì)社區(qū)的活動(dòng)產(chǎn)生認(rèn)同滿(mǎn)意或者不滿(mǎn)的心理，就算是一個(gè)社區(qū)的物質(zhì)資源非常豐富，如果社區(qū)成員的態(tài)度是消極的，那么這種物質(zhì)資源不僅不會(huì)起到積極作用，還會(huì)產(chǎn)生很大的危害，一般情況下，物質(zhì)資源與精神資源是協(xié)調(diào)發(fā)展的，不會(huì)出現(xiàn)物質(zhì)資源或者精神資源強(qiáng)弱不等的現(xiàn)象;第三，社區(qū)是人群生活的共同體，其中人口是構(gòu)成社區(qū)的首要部分，這就決定了人力資源是這些資源中最寶貴的資源，主要是指社區(qū)成員中具有能力及政治素質(zhì)的人，人力資源對(duì)社區(qū)的發(fā)展起著舉足輕重的作用;第四，任何團(tuán)體想要有秩序地進(jìn)行下去，就必須需要一定的組織機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行維持和管理，社區(qū)是地域性的社會(huì)實(shí)體，僅僅依靠鄰里這些基層的群體是不夠的，這就需要發(fā)展相應(yīng)的社區(qū)組織;第五，綜合資源指一種無(wú)形的文化資源，或者是一種傳統(tǒng)資源，社區(qū)具有社區(qū)文化，這種社區(qū)文化資源又被稱(chēng)為綜合資源。
二、社區(qū)資源整合中存在的問(wèn)題
一是社區(qū)資源整合在認(rèn)識(shí)上不統(tǒng)一。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的社區(qū)也獲得了發(fā)展，但是社區(qū)的發(fā)展僅僅使得社區(qū)居民有了共同的生活地域，他們之間嚴(yán)重的缺乏聯(lián)系和社區(qū)共同體的意識(shí)，這是因?yàn)橥鈦?lái)人口的增多，使得社區(qū)內(nèi)成員的人口素質(zhì)差異大，生活習(xí)慣和思想觀念多元化，種種原因都使得他們對(duì)社區(qū)資源的整合有著不同的認(rèn)識(shí);社區(qū)自身對(duì)社區(qū)建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)也不足，各部門(mén)之間的人力、財(cái)力和物力也都存在差異，這就導(dǎo)致資源無(wú)法有效地整合。
二是社區(qū)人員的專(zhuān)業(yè)化程度不高。目前，我國(guó)社區(qū)并沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，大多數(shù)從事社區(qū)服務(wù)的人員都是下崗失業(yè)人員和退休人員為主，他們既沒(méi)有受過(guò)高等教育，也沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，他們所能提供的服務(wù)就只是滿(mǎn)足一些基本的生活方面的要求，而不能滿(mǎn)足更高層次的要求。
三是政府角色錯(cuò)位。社區(qū)資源的整合需要政府來(lái)協(xié)調(diào)推動(dòng)，但是政府并沒(méi)有完全地轉(zhuǎn)變自己的角色，過(guò)多的干預(yù)社區(qū)的治理，抑制了社區(qū)的功能發(fā)揮，再加上居民在一定程度上認(rèn)為自己是被動(dòng)的接受者，這就又導(dǎo)致了社區(qū)居民參與的積極性不高，而且在資源整合過(guò)程中政府的行政化和形式化問(wèn)題特別突出，許多政府舉措并沒(méi)有實(shí)際發(fā)揮作用，只是流于表面工作，從而使得存在于社區(qū)資源整合中的問(wèn)題不能夠得到很好的解決。
四是居民社區(qū)意識(shí)淡薄。在現(xiàn)在新型社區(qū)中，居民大多是外來(lái)居民，彼此之間都不了解，雖然生活在一起，但是缺少聯(lián)系，這樣社區(qū)居民缺少歸屬感和認(rèn)同感，對(duì)社區(qū)的建設(shè)不會(huì)投入感情，沒(méi)有共同利益的認(rèn)識(shí)，社區(qū)的建設(shè)必將是一盤(pán)散沙，不能很好地實(shí)現(xiàn)資源的整合。
三、社區(qū)資源整合的建議
第一，培育社區(qū)意識(shí)，形成社區(qū)資源共享共建局面。社區(qū)資源整合是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不僅要考慮到政府對(duì)社區(qū)的規(guī)劃，還要考慮到社區(qū)居民的需求拉動(dòng)力，能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)良好發(fā)展的要點(diǎn)就是找到二者的平衡點(diǎn)，社區(qū)的建設(shè)首先要培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)，只有居民具有了社區(qū)意識(shí)，才能將社區(qū)力量聚集到一起，從而帶動(dòng)社區(qū)的發(fā)展。然而，目前社區(qū)發(fā)展都是封閉性的、獨(dú)立性的，自我發(fā)展，缺少交流與互動(dòng)，這就造成了資源的浪費(fèi)，因此現(xiàn)在應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)資源的利用效率，最大限度地開(kāi)放社區(qū)資源，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)的資源共享。
第二，培育專(zhuān)業(yè)的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍。社區(qū)的建設(shè)離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，我國(guó)應(yīng)該著力培育專(zhuān)業(yè)的社區(qū)隊(duì)伍以壯大社區(qū)的建設(shè)力量，我國(guó)可以根據(jù)居民自己的意愿采取公開(kāi)招聘的方式，擇優(yōu)錄選，充分發(fā)揮有能力的、政治素養(yǎng)高的人員的才能，同時(shí)也可以對(duì)社區(qū)工作中領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行定期培訓(xùn)，以提高他們的素質(zhì)和能力，保持他們的能力與時(shí)俱進(jìn)，也可以建立志愿者團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮他們的特長(zhǎng)，為社會(huì)居民提供盡可能全面的服務(wù)。
第三，明確政府在資源整合中的角色。政府應(yīng)該簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮社區(qū)的靈活性，由社區(qū)自己承擔(dān)起該承擔(dān)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，但是社區(qū)自治并不是完全將政府排斥在外，政府要有效的接入社區(qū)的治理，僅僅依靠社區(qū)自己的力量很難實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的整合，這就需要政府從中協(xié)調(diào)，加大對(duì)社區(qū)建設(shè)的投入，把各項(xiàng)政策落到實(shí)處，真正的從社區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)輔助社區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的有效整合。
第四，培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)。培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)的首先任務(wù)是要提高居民的滿(mǎn)意度，其中最能體現(xiàn)居民滿(mǎn)意度的是社區(qū)公共物品的建設(shè)，所以要努力改善社區(qū)環(huán)境，包括綠化及人文環(huán)境，努力提高社區(qū)服務(wù)水平，與此同時(shí)，社區(qū)應(yīng)該多組織一些小活動(dòng)，充分發(fā)揮社會(huì)組織及志愿者組織的作用，這樣可以促進(jìn)鄰里之間的了解和交流，既滿(mǎn)足了居民的心理需求，又可以增強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力，又可以發(fā)揮社區(qū)居民主人翁的精神，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合。
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