時間：2023-06-15 17:26:36
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇檔案行政法規的特征，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：利用民生檔案法制建設
現代社會，作為民眾基本生存和生活狀態的體現，民生和民主、民權越來越相互倚重，人民群眾的切身利益在民生檔案中最為明顯地反映出來。隨著信息的公開化，民生檔案開放利用的程度加大，關于民生檔案的政策法規也陸續出臺，但任何形式和內容的法規都必須跟得上時代的步伐，滿足得了社會發展的需要，民生檔案的法制建設仍然落后于社會發展的需要，極大地制約了民生檔案的利用，阻礙了民生檔案價值的發揮，因此從利用角度來談民生檔案的法制建設成為本文的出發點。
一、與民生檔案利用相關的法律法規尚不完善
民生檔案利用服務水平的提高與軟硬件的配備息息相關，如果說硬件設施的配備是前提，那么法律制度這一軟件層面的完善就是民生檔案得到有效利用的保證。就目前來說，法律法規仍然存在諸多不足，加上網絡時代的到來給民生檔案的利用帶來新契機的同時，更是給民生檔案法律法規提出了新的挑戰。
1.現有的民生檔案法律規章在利用方面存在盲區。
眾所周知，我國民生檔案歸屬不一，種類較多，包括了婚姻檔案、醫保檔案、軍人安置檔案、低保檔案等等。目前，《婚姻登記檔案管理辦法》、《社會保險業務檔案管理規定》等作為國務院部門檔案規章已經出臺，對歸檔范圍和歸檔要求兩項內容陳述得相當詳實，具有一定的指導意義，但是在利用方面卻存在盲區：
（1）民生檔案的利用方式不夠明確，未考慮到利用主體平民化的特點。
民生檔案受眾面較廣，利用主體大多是最基層的群眾，隨著現代化步伐的加快，利用方式也呈現出多樣化的特點，各地紛紛采取館室聯動、跨館出證以及遠程服務等措施，促進民生檔案的服務工作深入到基層，但在現有的民生檔案法律法規中并未將民生檔案的利用方式細化，無論傳統的還是現代化的都未加以規范，只是著重強調了利用手續，不利于民生檔案新型服務方式的合法化。
（2）未注重民生檔案利用中公民隱私的保護。
民生檔案最為貼近民生，利用率自然最高，據不完全統計，青島市北區檔案館2007年以來的利用統計中，民生檔案的利用占95%以上[1]。利用率之高除了因其受眾面較廣，更是由于現代社會公民物質性權益意識的提高。同時公民對個人隱私的保護意識也伴隨著權利意識的提高而提高，作為檔案工作者也更有義務保護公民的隱私。但在已有的民生檔案規章制度中對于公民隱私的保護卻過于籠統，例如《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條第六點“利用婚姻登記檔案的單位、組織和個人，不得公開婚姻登記檔案的內容，不得損害婚姻登記當事人的合法權益”，對侵犯公民隱私權的環節并未加以細化，也未對處罰措施進行詳細的說明。
2.與民生檔案利用相關的法律制度較為滯后。
社會是運動的，法律卻需保持一定的穩定性，否則將給執法帶來一定的困難，因此我們需正確看待法的滯后性，但正確看待不代表對其缺陷不去指正，因為只有不斷發現法律的缺陷，及時對法律進行修訂，才能最大限度地改善法律的滯后性。
（1）從客體來看，民生檔案法規體系覆蓋面較窄。
我國檔案法規體系是以《中華人民共和國檔案法》為核心，以檔案法規、規章為補充的相互聯系、相互協調的統一體。①第一層次：檔案法律。與民生檔案相關的國家專門檔案法律，以及《中華人民共和國檔案法》、刑法、民法等基本法律和其他專門法律中涉及民生檔案利用服務相關的規定目前還沒有。②第二層次：檔案行政法規。筆者登錄國家檔案局網站進行查閱，目前我國已制定和待制定的檔案行政法規共七項，并無涉及民生檔案的行政法規。③第三層次：地方性檔案法規。各省、自治區、直轄市都有制定地方性檔案法規，但其法規內容并無明確涉及民生檔案的管理與利用，更無民生檔案的專項法規。④第四層次：檔案規章。目前有兩部針對民生檔案的國務院部門檔案規章已頒布，分別是《社會保險業務檔案管理規定》和《婚姻登記檔案管理辦法》，涉及其它種類的民生檔案部門規章尚處于待制定狀態。由四川省省長魏宏于2014年11月17日簽署命令進行公布的《四川省國家檔案館管理辦法》是四川省第一部明確涉及民生檔案利用服務的地方政府檔案規章，同時在全國各省、自治區、直轄市此類政府規章中也是開創先河的。
（2）從內容來看，民生檔案服務型規定少于管理型規定。
我國關于檔案利用的法律規章多于上世紀90年代出臺，21世紀以來檔案利用政策多于領導講話和專門檔案管理規定中體現，針對利用服務工作的專項政策增加幅度不大[2]。現有的法規內容中對于檔案利用的規定是少之又少，《上海市檔案條例》僅在第39、41、44條中對利用工作做出字數不多的規定，雖然適用于各類檔案，但并無專指，其中第44條的處罰措施也較為籠統，對利用面較廣的民生檔案而言，違規程度的界定和處罰力度的把握都是不易的。在此大環境之下，民生檔案的規章制度也存在同樣的問題，甚至有過之而無不及。隨著《關于加強民生檔案工作的意見》在各級部門的實施，各地也逐步制定相應的規范性文件，如上海市《關于規范婚姻登記檔案管理的通知》，天津市漢沽區《實施宅基地換房檔案管理暫行辦法》等，但這些文件百分之九十的篇幅都是管理型的規定，雖然也提到了利用事宜，卻僅僅停留在利用手續方面，顯然不夠全面，可見現有的民生檔案法律法規以及規范性文件中的“管理型”規定十分強勢，而“服務型”規定卻相對弱勢。
二、基于利用角度對民生檔案法制建設的設想
將民生檔案信息利用到社會各個領域、各個層面，維護公民的根本利益是民生檔案發揮作用的最終目的，那么民生檔案利用服務的水平就成為關鍵，而任何一次檔案利用服務的飛躍都離不開法制建設的支撐，民生檔案自然也不例外，法制建設越明確、具體、與時俱進，就越能推動民生檔案利用工作的進步，以及民生檔案價值的發揮。
1.提升民生檔案立法層面。
我國現有的民生檔案法律法規處于檔案法律體系的第四個層次及以下，多為檔案規章和檔案規范性文件，而我國民生檔案歸屬不一，利用工作面臨的問題也是紛繁復雜，需要國家從更高的立法層面給予規范和保障。
（1）檔案法律所調節的對象都具有普遍性的特征，因此民生檔案作為涉及領域最廣的一類檔案，需要我國檔案領域的根本大法———《中華人民共和國檔案法》從宏觀層面上增加開放與利用的條款。
（2）檔案行政法規所調節的對象都具有專指性的特征，所以對于門類眾多的民生檔案而言，需制定檔案行政法規加以規范，對民生檔案信息資源建設、開放與利用等環節進行科學合理的規定。
（3）國務院部門規章是檔案法律和行政法規具體化的產物，更具操作性，是我國民生檔案法制建設的一個重要方面。目前，應會同各專業主管部門，盡快解決《勞動保障檔案管理辦法》、《低保檔案管理辦法》、《醫保檔案管理辦法》等各類民生檔案管理辦法在國務院部門檔案規章中待制訂的狀態[3]。
（4）根據需要，將部分民生檔案規范性文件上升為檔案法規、規章。規范性文件是指由行政機關的對某一領域范圍內法律范疇以外的具有約束力的非立法性文件[4]。如2007年國家檔案局印發的《關于加強民生檔案工作的意見》是一部從整體上把握民生檔案工作的規范性文件，引起各級檔案部門對于民生檔案的關注，考慮到民生檔案工作涉及面廣，難度較大，又關乎公民權益、社會穩定、檔案和政府的威信，筆者認為有必要將此規范性文件上升到檔案法規規章層面，為其他民生檔案規章制度的制定提供法律依據。
2.增補檔案法律法規中對民生檔案“服務型”的規定。
筆者在上文中提到我國檔案法律法規中民生檔案“服務型”規定正處于弱勢，有必要針對民生檔案的利用工作增加一些專指性、操作性、執行性較強的條款。目前四川省在此方面已有初步的進展，該省第一部地方政府檔案規章———《四川省國家檔案館管理辦法》中對民生檔案的利用就作了明確的規定，其中第31、34條提到“對公民利用記載有關本人婚姻登記、計劃生育、學籍、學歷、工齡、職稱、獲獎榮譽、離退休、房產等證明性未開放檔案，國家檔案館應當提供便利”，“國家檔案館之間可以開展婚姻證明、房產權屬、社會保險等與民生相關檔案的異地查檔和跨館服務，逐步以數字化檔案等代替原件提供利用，實現檔案信息的遠程利用”[5]。另外，也明確提出可以通過信函、電子郵件等途徑查詢。四川省出臺的這一檔案政府規章值得全國各省市學習借鑒，但是筆者認為我國檔案法律法規中關于民生檔案利用的條款在此基礎上還應更加完善：
（1）由于民生檔案歸屬不一的特性，使得民生檔案的利用工作不僅僅局限于國家檔案館，還與各業務主管部門息息相關，因此國家檔案館應采取措施與各業務主管部門檔案室、各專業檔案館多方協作，共同開展民生檔案的跨館服務和遠程利用。
（2）民生檔案的利用工作涉及多個行業、多個部門，規章制度中應明確各部門的檔案工作內容，將民生檔案的利用工作納入各部門基礎業務建設中，與國家檔案館共同接受國家檔案行政管理部門的監督和指導。
（3）明確民生檔案利用工作中的法律責任和不作為行為，并提出處罰措施，引起各部門的重視，將民生檔案利用工作落實到位。法律法規既是引領民生檔案利用工作的導航，又是追究責任的準繩，服務水平的提高必定有政策法規的變革作為支撐，增加民生檔案利用服務的條款，切實做到有法可依，降低了利用工作中的主觀因素的影響程度，真正地促進民生檔案利用服務的優化。
3.重視民生檔案利用中公民隱私的保護。
《山西晚報》中曾刊登這樣一則新聞：一名女子敲開太原王先生的家門，讓他們全家填寫“居民健康檔案”，還說是區衛生局要求的，王先生看了一下，表格需填寫個人詳細資料，擔心上當泄露個人信息，就沒敢貿然填寫。一則新聞體現出我國公民對自我隱私的保護意識正在逐步提高，然而我國對隱私權的研究和在隱私權保護方面的立法明顯不足，并且民生檔案的服務終點在于公民，涉及公民的眾多個人信息，因此對于公民隱私的保護是民生檔案法制建設的一個重要方面。
（1）明確開放與保密的責任。上文中提到要追究民生檔案利用過程中各部門及人員不作為行為的責任，筆者認為還應追究利用主體泄密的責任。在民生檔案中很多公民信息是以表格的形式記載的，也就是說公民如果合法利用個人這一形式的檔案信息，檔案本身就會涉及他人的隱私，例如各省招生考試辦公室簽字蓋章的高等學校錄取新生名冊，由于該名冊清楚地記載著公民的身份證號碼、錄取專業、學制、培養方式、培養類別、高考成績等個人信息，利用率較高，對于公民個人而言利用本人的檔案信息是合法的，但是如果泄露檔案中他人的隱私或者將他人隱私作為他用就是違法的，那么民生檔案的法律法規中就必須明確開放與保密的責任，增加責任追究條款，為正確處理民生檔案利用過程中兩者之間的矛盾提供法律依據。
（2）完善關于隱私權的檔案法律法規。民生檔案中個人隱私的泄露主要是由于工作人員不當行為、公民個人或組織有意盜用或無心之失。互聯網時代的到來更是讓公民的隱私保護問題凸顯出來，亟須法律法規施以援手。2009年頒布的《侵權責任法》雖然提及隱私權，但不是一部專門針對隱私權的法律規范，僅僅停留在了宏觀層面[6]。當前情況下將隱私權納入憲法還比較困難，可以在現有的檔案法律中增加關于隱私權的條款和出臺專門的隱私權檔案法律法規。通過法律途徑，將民生檔案利用過程中范圍、侵權行為、責任追究以及隱私權的保護方法、權利救濟渠道等內容加以規范，確保民生檔案信息安全有效，保證民生檔案利用中隱私主體的權利。通過民生檔案法制建設，促進民生檔案利用工作更加規范地進行，有助于民生效益的發揮和社會需求的滿足，不過法律畢竟不是工作指南，多多少少會呈現出原則性的特點，造成可操作性的規范不夠明確，那么普法工作就成為民生檔案法制建設不可或缺的一部分，在完善民生檔案法規體系的同時，也需讓公民懂得如何行使自己的合法權利和維護自己的合法權益，共同推動民生檔案利用工作的順利開展。
參考文獻
[1]扎實做好民生檔案工作[J].山東檔案,2008（1）.
[2]馮子直.匯集（第五集）:大力加強檔案法制建設保障和促進全國檔案事業發展:國家檔案局局長馮子直同志在全國檔案法制工作會議上的報告[M].北京:中國檔案出版社,1997.
[3]中華人民共和國檔案局門戶網站.國家檔案法規體系方案[EB/OL].
[4]百度百科.規范性文件[EB/OL]
[5]張曉芳.國家檔案館發展的新保障:《四川省國家檔案館管理辦法》頒布實施[J].中國檔案,2015（1）.
關鍵詞：高校學生；法律關系；教育立法
高校與學生作為高等教育法律關系的兩大主體，近年來由高校與學生個體之間引發的法律糾紛層出不窮，如何和諧處理好兩者之間關系，及時解決糾紛，不僅關系到高校正常教學秩序的維持，也關系到我國高等教育制度的進程。因此，從法律視角對高校與學生之間關系的深入研究具有重要的理論和實踐意義。
一、關于高校和學生法律關系的不同學說
各國法律制度對高校與學生之間法律關系的界定不同，但這些不同的規定對我國相關法律制度的建立健全有著重要的借鑒意義。
1.特別權力關系說
特別權力關系說源起于德意志時期的領主與家臣之間的關系。在這種關系中權力主體對個人行使的絕對不受法制原則支配欲控制的公權力。這種理論把高校和學生之間的關系強調為特別權力關系，高校享有絕對的公權力。這時高校和學生成立特別權力關系。
2.代替父母說
英美法系中代替父母理論和特權理論都曾經是占據社會主導地位的理論，后因侵犯憲法權利而被淘汰。在此種理論認為高校對學生享有幾乎不受約束的權力，大學處于父母地位管理學
生，所以大學可以在父母所行使的權利范圍之內管理學生，這種肯定高校自由裁量權，否定學生憲法保護的理論在1961年被，法院認為學生和學校之間的關系應該受到憲法的制約，學校并非具有無限的權力來管理學生，學生的基本權利應該受到基本都是基本保護。“代替父母說”和“權力關系說”有異曲同工之處，都是對于學校特權的一種假設理論的陳述，學校并沒有真正得到父母的授權，而且大學學生基本成年，不需要父母代為授權管理，同時享有憲法保障的權利。
二、我國普通高校和學生法律關系性質分析
我國的高等教育法律制度包括《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等一系列教育法律法規，對于高校和學生之間的法律關系并沒有詳細明確的規定和結論，從而使得教育立法環節和實踐環節出現脫節的情況，立法上的滯后性顯而易見。因此，對于我國高校和學生之間的法律關系也存在不同觀點。目前我國高校和學生之間法律關系的性質是多重的，是一種混合法律關系，既有行政法律關系又有民事法律關系。
1.行政法律關系
高校和學生之間的行政法律關系是指高校作為法律授權的行政主體，依據相關的教育行政法規對學生進行管理時雙方所形成的法律關系。《中華人民共和國高等教育法》規定：高校享有“依法自主辦學”和“按照章程自主管理”的權力。自主管理具體體現在對學生的學籍管理，畢業證書的頒發和學位證書的授予，檔案管理，獎勵和處分，與教學、研究的專業知識有關的管理。高校的這一系列管理行為是依據我國教育法律法規和高校章程進行的，是以公權力的主體出現的，履行的是公法職能。
2.民事法律關系
高校和學生分別作為平等意義上的民事法律關系主體法人和公民而存在。他們都享有平等的人身權、財產權、知識產權等民事權利。這種平等的法律關系基本表現是：作為法律關系的一方學生繳費上學，有權根據自己需要來選擇學校和教育內容，另一方面作為法律關系的另外一方有權收取學費和其他教育費用，有義務為教育者提供符合國家教育標準的教育服務，并提供給學生為保障學業完成的一系列教育設施服務。對比行政法律關系，民事法律關系的雙方主體地位是平等的。
三、準確界定高校和學生之間法律關系的思考和建議
準確定位我國高校和學生之間的法律關系既是完善高等教育立法的前提，又是在實踐中促進教育法律法規深入發展的重要方式。合理定位高校和學生之間的法律關系對于我國的教育立法實踐有著十分重要的意義。基于以上原因，在我國高校和學生之間的法律關系應當以以下方式來定位。
1.準確定位高校和學生之間不同種類的法律關系
在司法實踐中應合理定位高校和學生之間不同性質的法律關系，這樣才能合理解決學校和學生之間的法律糾紛以及對學生的合法權益給予法律保護。在實踐中應注意發生在學校和學生之間的行政法律關系和民事法律關系的區別，理清不同法律關系產生的糾紛原因，從而找到解決方案。
2.在教育立法上不斷完善，保護學校和學生雙方的合法權益
高校的教育管理由于是國家所賦予的，所以，在一定程度有鮮明的行政權的特征，體現著國家意志。雙方主體地位的平等性又具有民事特征。因此，在處理學生權益和學校利益的過程中應當做到公開、公正、合法，又要給予學生知情、異議和申訴的權利。
因此，在立法上進一步清晰界定高校與學生之間的教育管理關系并逐步完善相關的配套法律制度是非常關鍵的問題，從立法的層面上合理定位這一關系是切實提高我國高等教育管理水平和實現高等教育理念不斷更新、推動教育實踐不斷向前發展的重要舉措。
參考文獻：
[1]方芳.論高校和學生的法律關系及糾紛解決機制.當代教育論壇，2009（8）.
[2]張能勝.論高校與學生法律關系的重構.理論探索，2008（8）.
[3]胡華秀，周光禮.普通高校與學生法律關系透視.西安歐亞學院學報，2007（5）.
一、行政權和公民權的作用
以現代國家和個人及其所組成的社會的關系為大背景，行政機關與相對一方的地位和作用可謂基本了然。現代行政權是國家得以直接、能動地影響個人權利和義務、利益和負擔的最有效的一支公共力量，社會需要行政權主動地發揮其維持秩序、保護相對一方權利、增進公共利益和福利的積極作用。順應社會的需要，國家必須通過法律規范的制定授予行政機關各種管理權能及相應的輔手段，從而保證行政機關及時、有效地處理形形關涉公共利益的問題。秩序行政到服務行政、給會行政的演進是對行政權積極作用的有力肯定，亦是行政法在法律上確認這種肯定的很好例證。當前，法律主要規定了行政機關兩大類行為范式：一是具有直接對相對一方權利義務的配置和實現產生影響的法律效力的行為，包括賦予相對一方權利或解除相對一方義務與剝奪相對一方權利或課加相對一方義務的行為，其集中體現了行政權的強制力、支配力的特性；二是對相對一方權利的行使和義務的承擔施予指示性的、不產生法律效力的影響的行為，如行政機關就國民經濟發展、社會進步以及提供社會服務等作出的行政規劃、行政指導、行政決策、宏觀調控等行為，其特點是缺乏法律強制力，自由裁量性和政治性強，在當今政府施政中占較大比重。對上述行為范式的規定確立了行政權在現代行政管理過程中主導性的法律地位。然而，行政權的操作者畢竟是同具人類弱點的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規定有機地與具體個案情形結合起來的過程實際上是人的認識過程，行政公務人員既需準確地把握法律規范之意義及規范背后社會政治、經濟、文化之內蘊，亦需通過各方面的信息對具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中，或者由于客觀復雜因素的影響，或者由于公務人員才智和認識能力的局限，或者更嚴重地，由于公務人員職業德行和品性上的缺陷，行政權行使的失誤或權力的故意濫用都在所難免。這些與人們對行政權積極作用的合理期望相悖的情形是行政權的消極一面。行政法與身俱來的控權、制權理念就是對行政權潛在的負值效應的反證。當然，鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同，行政權受到法律制約、控制的程度和受監督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法，就會直接損害公民、法人或其他組織的合法權益，損害公共利益，故其主體資格、權限、法律法規依據、程序等受到法律嚴格限定，其特點是權力受法律規定細密、自由裁量有限、受監督的形式具體。一般稱之為“消極行政”，其行為準則是不得為法律沒有規定的行為，即“沒有法律規范就沒有行政”。它不僅要受到行政系統自身的監督和權力機關的監督，在一定范圍內，還要接受司法審查。行政機關對這類行為的違法要承擔行政法律責任。而法律對后一類行為往往只規定行為模式和實現行政的目的，不設定法律效果，希望通過利益機制和激勵機制來調動相對方的積極性，靠政府的威信和政府內部的行政紀律來實現行政目的。行政機關只要在其權限范圍內，又不同憲法、法律相抵觸，盡可以充分發揮其能動的積極作用，通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤，給社會帶來的破壞會十分巨大，因而，其仍須受到行政系統自身的監督和權力機關的監督，行政機關要為行為后果承擔行政法律責任和政治責任。
作為行政權的相對一方——個人和組織的權利與自由（以下概稱公民權）的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認公民權利、充分保障公民權利的行使是社會文明與進步的表現，而社會文明和進步又是在公民權不斷得到確認和保障、人閃認識社會和改造社會的能力得以盡可能施展的基礎上逐步完成的。公民在經濟、政治及其他領域內的基本權利和自由是公民個人追求自己在社會中諸般正當需要的滿足的行動基礎和保證，個人和組織根據良心和理智自由地行使這些權利，可以不受阻礙地參與社會生產和交往，建立良善健康的社會關系并在其中獲得自身利益的實現，而社會共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀以來，特別是第二次世界大戰以來，由于人民的斗爭和經濟、社會的發展，許多國家的公民權范圍日益擴大，法律對權利的規定越愈細密，形成有機的權利體系。與此同時，世界經濟、政治、文化等各個方面獲得了前所未有的加速發展。我國，尤其是在近十幾年來，在確認和保障公民權利方面取得了巨大的進步，人們的創造性、積極性得到空前的發揮，經濟成就已是世人公認的事實。公民權的積極作用可見一斑。然而，公民權利和自由的行使，不是無條件的、絕對的，它要受到法律的制約。法律對公民權限制的一個基本原則是：公民權的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權利和自由。這恰恰是基于對公民個人行使權利和自由可能帶來的消極作用的考慮而作出的限制。每個公民都是社會中的人，他在進行社會交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會關系，法律確認和保障其權利和自由旨在幫助其相對自由地實現自己的意志而不為社會關系中的其他人所阻礙。但是，由于各種因素的影響，公民個人超越法律規定的權利范圍或濫用其權利的情形在所難免，這又往往要導致法律欲意保護的公共利益和其他公民的權益受到損害。尤其是我國在改革開放、計劃經濟向市場經濟轉軌、法律調整尚未完善的條例下，由于各種思潮的沖擊，利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機制的削弱等原因，不可避免地出現了一些人違法行為或濫用權利，嚴重損害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共權力（包括行政權力）對公民權可能或已經違法行使或濫用的情形予以預防、控制和懲戒。另外，由于法律規定的錯綜復雜性，即使公民個人或組織有合法理由地行使各自的權利和自由，有些情形下，也會造成矛盾和沖突，這種對抗的結果同樣是社會無法容忍的社會關系一定程度的無序，同樣需要公共權力進行調節。
綜上所述，行政權和公民權的行使都具有兩面的可能作用，行政法努力的方向應該是調動兩者的積極因素，最大可能地抑制其各自的消極因素。
二、行政法關系的展開
法律的使命是面向未來的，既然行政權和公民權的行使可能導致的積極效應或消極效應不可預測，法律就不能完全放任任何一方自主地、無節制地行使權力或權利。這似乎同民商和法既規定民事權利又設制民事義務的原則并無二致。但是，行政法規范和調整的法律關系畢竟與平等主體之間的民事法律關系有性質上的巨大差異，行政權和公民權潛在的雙重效應促使行政機關與相對一方的法律關系更具復雜性。行政法規范和調整的社會關系有：（1）行政管理關系， 即行政機關在行政管理過程中行使職權而與相對一方發生的關系。它又包括行政實體關系和行政程序關系；（2）監督行政關系， 即有權對行政行為進行監督的國家機關、團體和個人在監督行政過程中發生的關系。由于團體、個人的監督權利必須通過國家權威真正得以實現，監督行政關系可主要指立法機關和司法機關對行政的監督，尤其是后者更為行政法所重視。那么，行政法是如何針對行政權和公民權作用的復雜性具體安排行政機關與相對一方在上述關系中的權利義務結構的呢？
首先，在行政實體法律關系中，法律期待的是行政權積極作用的發揮，以抑制公民權的消極作用。因為，在這里，社會首要關心的問題在于如何設置或啟動行政權以處理下列幾種情形：（1 ）社會中權利義務的合理分配由于某些事物的出現而遭到破壞（比如經濟壟斷、股票黑市），國家立法者因種種緣由無法及時出臺法律，需要行政機關制定法規或規章進行普遍的調整；（2 ）具體個人和組織行使公民權時超越法律限制的可能性要求行政機關經常地對他們予以監督和檢查；（3 ）具體個人和組織已違法行使公民權而給他人權益或公共利益帶來損害，社會要求行政機關及時予以控制和懲戒；（4 ）社會中某些資源或機會的利用雖然可促進社會福利，但或者由于資源或機會本身極其有限，或者由于資源或機會的給予必須依公共利益受限制，只有符合特定條件的個人和組織才能獲得，社會要求行政機關審核申請的個人和組織的條件并負責授益于合格者；（5 ）大部分具體個人和組織在行使公民權時普遍持有趨利避害的心態，對其他人的福利或需要高昂代價予以運營的公益事業較少關心，社會要求行政機關能在這些方面有所作為。對于這些社會自治機制無能妥善處理的情形，個人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向，而依賴和信任的基礎是公共力量擁有他們自身不具備的社會控制力和強制力。無論是秩序行政，還是服務行政、給付行政，行政行為一旦作出，在有關機構判定其無效并予以撤銷之前，不僅相對一方，而且國家機關、一般第三者都必須承認其為有效，并服從之。如果行政行為沒有這種被稱為公定力（推定有效）的效力，與私人行為無異，個人和組織又怎么會為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機關去解決呢？ 1 即使個人、 組織因行政權潛在的消極后果而對行政機關是否有能力公正處置公共利益問題表示懷疑，他們亦必須等待行政權啟動并最后作出行政行為之后通過其他公共權威進行評判，否則，行政權積極作用會被扼殺。因而，在行政實體法律關系中，行政法在設定行政機關管理權能的同時往往賦予其效力優先性，相對一方于此只能履行服從的義務。行政機關的主導性地位和相對一方的服從地位是這里的主要特征。
然而，如果等待行政機關憑借公務人員的獨立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問題，由于行政行為的公定力和執行力，它的破壞性后果已經造成，而這種后果在很多情形下是難以通過事后救濟制度進行充分補救的。于是，在行政程序法律關系中，法律對行政權懷有既信任又警惕的兩難情結，既期望通過公民權利的適當使用來最大限度地遏止行政機關可能作出的“離經叛道”行為，又謹防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應的實現。有關國家在制定行政程序法時考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡， 2 即應給予相對一方多大的參與行政決定過程的權利。無論權利范圍如何，不可否認，保證個人、組織參與行政過程是行政程序法的初衷和核心內容，亦是現代民主精神的制度化。 3 因此， 程序性的法律規定傾向于賦予公民權利，相對行政機關而言，就是其在行使實體權力時必須擔負相當的程序性義務。
問題是：如果行政機關完全履行程序性義務，其作出的行政決定就具有實質的合法性了嗎？美國現代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論，指出“政府的合法性主要取決于其代表的價值，而不取決于其程序體系”；作為新公法理論來源之一的批判法學流派亦攻擊法律程序理論只會導致虛幻的而非現實的社會正義。 4 人類社會有許多經驗是共通的。雖然有不少國家在程序立法上費盡心機，但大家都把監督行政的機構尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權消極作用的最后的亦是最堅固的一道防線，其中，既有實質問題的審查，也有程序問題的審查。這是因為，盡管行政程序法律傾向于規定公民權利，但行政程序性質上畢竟是行政權運作的形式，法律既不允許個人和組織取代行政機關直接作出決定，亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機關違反實體和程序要求的行為。那么，在監督行政法律關系中，法律關注的又是什么呢？行政機關和相對一方的權利義務又是一個什么結構？以我國的《行政訴訟法》為分析對象，我們認為，在監督行政法律關系中，法律使相對一方相較行政機關處于權利優勢地位。相對一方享有起訴權而行政機關無反訴權、法院判決只針對行政機關而不針對相對一方都可以恰當地表明法律在這里的焦點。而且，不妨假定，法律關于行政機關負擔舉證責任的規定有如下隱喻：在行政訴訟中，法院未作出最終有效判決之前，行政行為推定可撤銷。如果行政機關不舉證或舉證不充分，這種推定就告成立，無需相對一方費力說服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實體法律關系中行政行為推定有效恰成相反。
概而言之，在與行政管理有關的任何一種具體法律關系的權利義務結構都具有某種不對等性。但是，這些不對等性并非指向同一方向，而是錯綜復雜，彼此相抵。其中，除了行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等性是同時存在、密不可分的以外，其他法律關系中的不對等性是在不同時間、不同場合中發生存在的，它們在既密切聯系又相對獨立的條件下形成彼此抗衡。而且，雖然行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等結構同時并存、后者又從屬于前者，然而，不可否認，兩種不對等結構發揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調整與行政權有關的具體社會關系時的關注點始終存在傾斜，致使行政機關與相對一方權利義務關系在具體條件下總體現出不平衡的動向，為了保證絕對的不平衡狀態不至于因內在力量的變化而過于失衡，行政法應設置總體權利義務的平衡結構以發揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言，平衡不僅意味著行政法及由其調整形成的行政法關系在總體結構上的平衡以及由此結構必然體現出的平衡功能，而且隱喻著與行政管理有關的具體法律關系中的不對等和不平衡的絕對存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產領域之間必要的平衡和相互聯系時所述的原理是一致的，“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說，協調始終只是消除現存不協調的那個運動的結果”。 5 當然， 從行政法的發展史來看，雖然有不斷趨近這種總體結構和功能的平衡的去勢，但這種平衡也是相對的，它總是為總體結構和功能上的不平衡所打破，繼而再走向平衡。總體結構和功能的平衡與不平衡在運動之中互相交織在一起。 三、行政法律制度的構筑
行政管理關系和監督行政關系經過細密、成熟、相對完善的行政法律原則和規則調整以后，各個關系主體，包括行政機關、立法機關、法院、行政相對一方，就生活在一個依據這些原則和規則而自我運行的、內部有某種邏輯安排的有機體中，這個有機體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個個次層級的法律制度組成的，如行政立法制度、行政執法制度、行政程序制度、行政賠償制度等（以下稱“亞行政法律制度”）。建立在不同的理論基礎之上的行政法律制度具有不同的構筑和運行邏輯。我們在下文將闡述以“平衡論”為指導的行政法律制度的邏輯安排，其中蘊涵現代各國行政法律制度的構建對我們的啟示。
法治原則以及依法行政原則是行政法律制度構建的首要、普遍的原則。“法治”的確切含義至今尚未定論，但有一點基本要求即“法律面前人人平等”則是公認的。所謂“法律面前人人平等”，就是在保證法律具有實質正義（良法）的前提下：（1）任何人（國家機關、 社會組織和個人）都必須遵守法律，依法辦事。對于國家機關而言，除了法律允許的以外，無權進行任何活動；對于社會組織和個人而言，除了法律禁止的以外，可以從事任何事業和活動；（2 ）任何人違反法律規定都必須受到懲罰，承擔一定的法律責任，不容許有超越法律之外的特權。國家機關違法，由其他國家機關依法追究其責任；社會組織和個人違法，由行政機關和司法機關依法予以懲戒。可見，雖然“法治”是相對于“人治”而提出的，有限制權力的重要意義，但是，法治原則的內在要求是對任何人的任何行為給予不偏不倚的保護或制裁。法治原則貫徹到行政法領域，即意味著行政機關與相對一方在法律面前是平等的，法律既同等地保護行政機關和相對一方的合法行為，又同等地追究行政機關和相對一方的違法行為。無論是行政機關，還是相對一方，只要違法，就必須承擔一定的行政法律責任。在我國，大部分行政法律、法規、規章在“法律責任”這一章下既規定了行政機關違法所應承擔的責任形式，又規定了相對一方違法所應承擔的責任形式。 6 依法行政原則是法治原則對行政機關的要求，其基本涵義歷時變遷。現代意義的依法行政原則也是圍繞既保障行政權、公民權的積極作用又抑制行政權、公民權的消極作用這一內在邏輯確立的。自由資本主義時期，行政法發韌之初，依法行政原則是消極的、機械的公法學原理，基本內涵是：（1 ）議會制定的法律至上，一切違法行政都不發生效力；（2 ）對公民基本權利的限制必須由議會以法律規定之，行政規章、命令僅是內部行政規范，不具有對外約束力；（3）無法律即無行政， 沒有議會法律明確授意，行政不得自主行為。于是，“行政遂成從屬而不獨立之國家作用”。 7 此后，國家目的觀和行政作用論逐漸換新， 舊日依法行政內涵已不能滿足“行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求”， 8 依法行政原則即經脫胎換骨而形成現代的意義。前后的主要區別在于：（1）“依法”不僅指依據議會制定的法律，而且意味著依據行政法規規章、法的一般原理、公共利益和社會正義，即行政遵從實質的法治主義；（2）行政不必以法律明確授意為絕對前提， 除法律明文禁止外， 可“基于行政之自動性及給付行政或助長行政之本質”自主行為 9。由此，該原則在保留原有制權的精要的基礎上放松了對行政權的束縛，意在促使行政積極作用，以抵制過濫的個人自由的不利影響并助長社會公共福利的增進。 行政法律制度自我運行所依據的各項原則和規則實際上是法治原則和依法行政原則的具體化。同時針對行政權和公民權的保障和抑制是現代行政法律制度必要的兩支旋律，而且，這兩支旋律在各亞行政法律制度中交錯出現，互相輝映，難以截然分開。為表述便利，我們姑且取巧把行政法律制度分為兩大類：保障行政權有效行使的制度（Ⅰ類）和抑制行政權違法行使、濫用的制度（Ⅱ類）。
Ⅰ類制度應包括行政立法制度、行政裁判制度、行政檢查制度、行政處罰制度、行政強制執行制度、行政許可制度、行政合同制度和行政指導制度等。其中：（1）行政立法、 裁判制度是授權行政機關行使部分立法和司法職能的制度。其初創之時，曾在英美等國遭到嚴格提倡“控權”的傳統思想的強烈反對，但終因時代的需要而被人們普遍接受； 10 （2）傳統的行政檢查、處罰、 強制執行和許可的范圍在日益擴大，行政權行使代表的公共利益名義已從治安延展到市場秩序、食品衛生、環境、醫療保健、失業救濟、殘疾補助等等，單一模式的消極秩序行政已成歷史；（3）行政合同、 行政指導是現代行政機關不完全利用強制手段，期待個人、組織的真誠合作以共同完成公共利益目標的新型權力，其權力色彩有所淡化，但由于它們的主旨在于公共利益，法律仍然授權行政機關在特定情況下行使一定的強制手段； 11（4 ）在這些亞行政法律制度中，包含著對行政相對一方違法責任追究制度。這是法治原則的普遍要求，任何個人、組織的違法行為必須承擔相當的責任。在行政法領域，行政機關獲權成為國家追究相對一方違法行為的機構。
Ⅱ類制度應包括行政程序制度、行政公開制度、行政主體責任制度、行政賠償和補償制度、行政訴訟制度、立法機關監督制度（如有些國家的議會監察專員制度）等。（1 ）行政程序制度與Ⅰ類制度緊密交錯，故其在賦予相對一方程序權利以實現民主、公正價值的同時，必須考慮行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度兩個主要原則；（2 ）行政公開制度是二戰后行政法的新發展，該制度賦予個人或組織獲得行政機關掌握的檔案材料和其他信息的權利，是公民了解權的制度化。行政機關則可以國家安全、行政效率、個人隱私、商業秘密等為由限制了解權。“公眾的了解權和對了解權的限制構成行政公開的主要內容”，“行政公開是主要的矛盾，起主導作用……免除公開起制約和平衡作用”； 12（3 ）行政主體責任制度是法治原則對行政機關的平等要求的制度化。行政賠償和補償制度則是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補的制度，其原理是個別利益損失必須由社會公平負擔以獲得某種平衡（國家賠償和補償金額實來源于社會，這與私人賠償有實質不同）；（4）行政訴訟制度和立法機關監督制度賦予個人、 組織較多的監督程序上的權利，行政機關承擔較多的義務。但這并不意味著個人或組織的個別意見在實質上一定合理，就如同起訴權并不意味勝訴權。結果既可能是保障個人、組織的合法主張，亦可能是維護合法的行政行為。
行政法律制度是開放的，順應社會經濟、政治、文化的發展、變遷，亞行政法律制度的數量增減和內涵演變實在情理之中。然而，只要人類社會尚需國家實體的存在，“保障—抑制”這一制度構筑邏輯作為現代人們對自身及自身所處社會比較理智的認識結果必將在時間上延展其生命力。
四、“平衡論”的意義
任何一種希冀揭示人類生活某一方面客觀規律的真理性認識或理論，都是建立在關注現實建構和反思歷史的艱難歷程之上的。我國目前正在經歷一場人人皆已感知的大規模解構和建構運動，這一場運動涉及經濟、政治、文化生活的方方面面，其廣度和震撼力令世人矚目。然而，嚴峻的現實問題以簡單明了的方式表述出來了：怎么做？于是，哲學、經濟學、政治學、社會學、倫理學、法學等各類學科都試圖在自己的專攻領域提出基于嚴肅、認真的歷史反思的新的建構理論。“平衡論”就是在這樣的廣闊背景中誕生的。
“平衡論”關注現實并希望對我國制度和理論建設具有現實意義，這在前作《現代行政法的理論基礎》中已作詳述，現扼而言之，即：（1）依據“平衡論”基本原理，準確把握立法、執法、司法三個法制環節各自的重心和平衡及各法制環節之間的制約和平衡，可保證行政法制健康、協調地發展，擺脫行政機關與相對一方權利義務配置不平衡的法制現狀；（2）依據“平衡論”，可建立適應社會主義市場經濟體制要求的新型“政府——企業”互動模式，推動市場經濟的發育和成長；（3）依據“平衡論”，可真正實行民主價值和效率價值有機統一的政治制度和行政體制；（4）依據“平衡論”，可全面、 準確地認識現代政法的本質和作用，從而可重構既符合世界行政法發展方向又具有民族特色的較成熟完善的行政法學體系。
“平衡論”至今尚屬理論萌芽時期，其自身亦需一個不斷的自我反思和建構過程才能漸臻完善的理論體系。我們在思考和構建“平衡論”體系時日益感受到，“平衡論”的提出對我們進行行政法學研究而言更具深遠的方法論意義：（1 ）“平衡論”雖然是一個部門法學的研究課題，但它不可避免地涉及哲學、倫理學、社會學、政治學、經濟學、其他部門法學等廣泛領域，因而，如果要求得“平衡論”的更深發展，就必須打破部門法學之間以及法學與其他學科之間存在的學術隔離，既保持本部門法學強勁的身我發展勢頭，又不遺吸收其他部門法學和學科的思想精華，并向后者貢獻自身的成果；（2 ）“平衡論”必須借助對行政法及行政法學歷史的真實反思和積累，因而，我們必須打破我國行政法學研究只重視對制度的歷史性描述、輕視或忽視對行政法學基本理論歷史進程的關注的狀況；（3 ）“平衡論”作為一個部門法的理論基礎無法脫離具體文化環境，它若求進一步的完善，我們就應對法律制度的建設進行文化的闡釋和證明，尋找“平衡論”落根成長的本土基礎。 注釋:
1 參見〔日〕南博方：《日本行政法》第41—42頁，楊建順、周作彩譯，中國人民大學出版社，1988年版。
2 參見王名揚：《英國行政法》第139頁，中國政法大學出版社，1987年版；Margaret Allars，Managerialisrw andAdministrativeLaw，CanberraBulletin of Public Administration，No16，October1991。
3 美國學者塞繆爾·亨遷頓在其《變化社會中的政治秩序》一書第83頁（王冠華等譯，三聯書店，1989年版）中指出：“現代政體區別于傳統政體的關鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度”。
4 參見WilliamN.Eskridge and Gary Peller，The New Publ-ic Law Movement：Moderation as a Postmodern Cultural Form， Mi-chigan Law Review，Feb 1991. 法律程序理論迷戀于程序正義，認為法院只需嚴格關注政府行為是否遵循程序而無需審查實質問題。
5 《馬克思恩格斯全集》第26卷，第604頁，人民出版社1973年出版。
6 在國內，關于“行政法律責任”概念主要有三種理解：（1）認為行政法律責任是行政相對一方違反行政法律規范應承擔的責任；（2）認為行政法律責任是行政主體違反行政法律規范所應承擔的責任； （3）認為行政法律責任與民事、刑事法律責任并舉，是指任何人（包括行政主體與行政相對一方）違反行政法律規范都必須承擔的法律責任。我們以為第三種觀點更全面、更可取。
7 參見城仲模：《行政法之基礎理論》中“論依法行政原理”，三民書局，1980年。城氏又言：“各國之運用該原理容或有所歧異，其精神應無二致，即使行政之作用有較為客觀之法規范可循，以防止行政權之濫用，實質確保人民之權利，同時亦避免消極束縛行政之反作用，務求保持相當之效率性，以符合現代行政之任務。
8 同注7。
9 同注7。
10 參見〔美〕施瓦茨：《行政法》第6—7頁，徐炳譯，群眾出版社，1986年版。“由于當代復雜社會的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機關”，“集合職能是制定和執行規章的機關出于對付集中的經濟權力的需要”。
一、與現行法律法規不相符合
《物權法》第10條規定：“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度，統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”《房屋登記辦法》第4、5條規定：“房屋登記，由房屋所在地的房屋登記機構辦理。本辦法所稱房屋登記機構，是指直轄市、市、縣人民政府建設（房地產）主管部門或者其設置的負責房屋登記工作的機構。”“房屋登記機構應當建立本行政區域內統一的房屋登記簿。房屋登記簿是房屋權利歸屬和內容的根據，由房屋登記機構管理。”二部法律都明確規定，房屋登記機構是屬于行政機關，其從事的登記活動也屬于行政行為。此外，針對登記機構的登記行為提起的訴訟也被作為行政訴訟，由人民法院的行政審判庭審理。
二、與中央《試點方案》不相符合
《試點方案》中明確規定：行政管理類必須是依據國家法律、法規授權或政府委托具體承擔行政管理以及有關行業管理，由政府舉辦，按照行政機構方式運行，不由市場配置資源，不以盈利為目的的事業單位。這類事業單位主要是政府的直屬事業機構，以及黨政機關下屬承擔行政管理職能的二級事業機構。房屋登記機構是《物權法》和《房屋登記辦法》中明確的登記機構，從事著行業行政管理職能，不以盈利為目的，直屬城市人民政府的事業單位。而社會公益類必須是政府為實現社會公共利益和長遠利益而投資舉辦的，面向社會提供公益服務（公共產品、公共服務、公共福利），不以盈利為目的，也不承擔任何行政職能的事業單位。這類事業單位主要包括：教育、衛生、文化、新聞宣傳、社會福利、城市環衛、園林綠化、市政管理以及涉農服務等機構。而房屋登記機構明顯不屬于社會公益類。
三、與住建部〔2009〕2號文件不相符合
住建部〔2009〕2號文件關于修訂《房屋交易與權屬登記規范化管理考核標準》的通知，明確規定：房屋登記機構主要有5個部分組成：房屋登記、信息管理、檔案管理、市場監管和測繪監管。每一個組成部分都具有行政管理特征，如房屋權屬證書發放、他項權證書發放、房屋中介公司監管、不動產檔案保管和利用、房屋預售許可、預售合同登記備案、存量房和商品房網上備案、房地產市場分析報告，房產測繪公司監管等工作。每一個城市房屋登記機構都從事著行政許可和非行政許可工作職能。
2001年10月，浙江省制定了《浙江省人民政府關于深化事業單位的改革的意見》（浙政發（2001）68號文件），其確定的分類原則為：根據事業單位承擔的職能，并參考經費預算管理形式，確定現有事業單位的類別。財政全額補助類為行政管理類事業單位；自收自支類為社會公益類事業單位。而浙江省各地房屋登記機構由于歷史遺留問題，絕大多數經費預算形式為自收自支類，但實行收支二條線管理辦法。我們認為不能僅從經費預算管理形式來劃分事業單位的類型，而應該從工作職能來確定事業的類型。
當前，全國各地最為關注的焦點就是樓市，要準確掌握房地產市場的數據和管理好房地產行業，就必須充分發揮好房屋登記機構作用，使其履行好行業行政管理職能，享有行政管理類事業單位的政策。
作者：尹躍軍，寧波市房管中心黨總支副書記，高級政工師；
一、檔案行政執法效能評估及其內容
檔案行政執法效能是指檔案行政管理部門的具體行政執法行為對行政相對人產生的影響，這種影響包括積極影響與消極影響。評估檔案行政執法效能是對檔案行政管理部門和行政相對人之間行政法律關系的綜合考評。一般來講，效能好說明兩者之間的關系比較協調，國家和地方各級檔案行政管理部門能夠低成本地實現管理職能；反之，則說明兩者的關系相對緊張，行政管理成本較高。檔案行政執法的效能應該是雙向的，即具體檔案行政執法行為所產生的效能既會對檔案行政管理部門自身產生影響，也會對管理服務對象產生影響。
檔案行政執法效能評估的內容：
一是評估的主體。檔案行政執法效能的評估主體應當是檔案行政管理部門的管理對象和服務對象，包括各級政府機關、企事業單位、社會團體和自然人。傳統的考核和評估主要是上級對下級單向進行，其評估結果很大程度上帶有上級機關的主觀性。檔案行政執法關系到管理服務對象有關檔案事務的權利和義務，這些具體行政行為是否具有正面效能、效能如何，顯然應當主要由行政相對人來評估。事實上，某些行政機關如監察部門也具備了對檔案行政執法行為效能進行評估的制度條件。
二是評估的對象。評估對象應當都是行政主體，即能夠以自己的名義實施國家檔案行政管理職能并承擔法律責任的各級檔案行政管理部門。檔案行政執法效能評估主要就是針對這些具有行政執法權和裁量權的部門進行的，而不是針對具體檔案人員的評估。當然，具體檔案人員由于代表檔案行政管理部門行使職權，其個人行為如果給評估者造成不良印象，有可能強化、抵消、掩蓋甚至扭曲對該部門的整體評估，造成評估誤差。為此，評估主體必須達到一定的數量和代表性，并盡可能消除偶然的評估誤差。
三是評估的標準。對檔案行政執法效能的評估標準主要是規范檔案行政執法行為的各項法律法規與政策，如《檔案法》及其《實施辦法》和各級各類檔案行政法規和規章。
四是評估的重點。評估重點應當是具體的檔案行政執法行為。主要考察其合法性、合理性。對檔案行政執法效能的評估不僅僅是對具體檔案行政執法行為是否合乎法規要求的評估，還應當包括合理性的評估，否則就不會有行政執法行為的改進。
五是評估的指標。檔案行政執法效能評估指標就是一套量化檔案行政行為效能的標準。評估指標選取、設置的科學與否將直接決定評估工作本身的效能，這也正是開展檔案行政執法效能評估工作最難把握的內容。本文試選取管理和服務對象作為參照系來探討檔案行政執法效能評估指標體系構建。從組織行為學角度看，行政執法效能可以認為是管理服務對象對具體行政執法行為的心理反應，是反映管理服務對象對各級檔案行政管理部門開展檔案行政執法工作認知狀況的綜合考評。從心理學角度來看，行政執法效能則應當包括管理服務對象對檔案法律法規的了解程度、對檔案行政執法的認可程度以及對具體檔案行政執法行為的滿意程度三個維度。
二、檔案行政執法效能評估指標體系的具體構成和框架設計
檔案行政執法效能評估的內容確定之后，關鍵就是構建由若干個相互聯系的評估指標組成的一個系統性體系。它應該全面、系統、科學和準確地反映一定時期內檔案行政執法效能的變化特征和發展規律，根據其組成要素的性質、功能等可能，要進行不同的分類，每一個分類都可以組成一個結構不同的評估指標體系。筆者試以下列一組相關指標，搜集評估對象的有關信息資料，盡量反映評估主體的基本面貌、素質和水平：
1、對檔案行政執法依據的了解度；
2、對檔案行政執法依據的形式淵源的了解度；
3、對檔案行政執法主體的了解度；
4、對檔案行政執法程序和各種期限的了解度；
5、對檔案行政執法過程中程序性權利的了解度；
6、對檔案行政執法實體內容的了解度；
7、對檔案行政執法主體是否正當的認可度；
8、檔案行政執法人員是否持證上崗；
9、對檔案行政執法適用依據是否恰當的認可度；
10、對檔案行政執法的事實依據是否清楚的認可度；
11、檔案行政處罰的證據是否確鑿；
12、對檔案行政執法是否依程序作出的認可度；
13、有無濫用行政執法權力；
14、對檔案行政執法人員語言及態度的滿意度；
15、對檔案行政執法人員自由裁量的滿意度；
16、檔案行政執法人員執法過程中是否采納了當事人合法、合理的意見；
17、對檔案行政執法公平性的滿意度；
18、對檔案行政執法效率的滿意度；
19、對檔案行政執法依據更新及時與否的滿意度；
20、檔案行政執法依據公開方式渠道的多樣化；
21、、復議提起率；
22、行政訴訟敗訴率。
三、檔案行政執法效能的評估方法
（一）評估對象的分類。由于不同級別、不同地區的評估對象在工作性質、職責范圍、工作難度等方面存在差別，將全部評估對象直接統一評估顯然缺乏可比性，應當對評估對象按不同級別、區域進行分類。
（二）實施評估的步驟。評估工作應貫穿于檔案行政執法的始終，每年組織一次，一般要經過以下階段：（1）動員和調查階段，主要任務是建立評估組織，制定工作計劃，選聘和培訓評估監督員，進行宣傳發動，采取問卷調查等多種方式征詢管理服務對象對檔案行政管理部門開展檔案行政執法情況的意見和建議；（2）自查自糾階段，被評估單位在廣泛征求社會各界意見的基礎上，結合自身實際，查擺問題，剖析原因，研究對策；（3）建章立制階段，對收集的意見、建議進行專題研究，制定出整改方案，進一步完善各項規章制度，對違規、違紀人員進行查處；（4）總結評估階段，實行統一測評，分類排序，確定等次；（5）結果應用階段，將當年度檔案行政執法效能的評估結果向社會公布，并將評估結果作為本系統目標管理考核的依據，給予相應的表彰獎勵或批評處分。
（三）優化組合評估主體。為了體現效能評估的客觀性、民主性和公正性，需要社會各方面的廣泛參與。評估主體主要應分為三個部分：一是專門選聘檔案行政執法效能評估人員，賦予調查權、受理舉報權、建議權和評估權，通過明察暗訪，深入基層，充分了解和掌握評估對象的情況；二是設置投訴受理機構，專門負責處理對被評估單位的投訴意見和建議；三是嘗試通過大樣本問卷調查，組織管理服務對象對接受評估的檔案行政管理部門進行測評。
（四）加權處理評估分數。由于評估主體來自方方面面，而且在評估中的地位和作用不盡相同，為此需要被評估單位的測評得分進行加權處理，再按得分多少進行排序和確定等次。
（五）正確運用評估結果。評估結果應作為對被評估的檔案行政管理部門目標管理責任制年終考核、領導班子業績評定、干部獎懲、選拔任用的主要依據之一。
四、實施檔案行政執法效能評估應當處理好的幾方面關系
（一）主觀指標與客觀指標的關系。檔案行政執法效能評估不應完全使用客觀指標，因為管理服務服務對象的需求、愿望和滿意度都是非常重要的主觀指標，由于主觀指標具有模糊性、不確定性和缺乏可比性，因此在指標體系設計中，應當盡量使用客觀指標，加大客觀指標在總分結構中的權重。
（二）投入指標、過程指標與產出指標的關系。檔案行政執法是國家對社會檔案事務的管理行為，其本身包含著國家的一種成本投入，有成本投入就會產出要求，同時還需要一個公正的程序。檔案行政執法效能評估指標按所處的階段不同，可以分為投入指標、過程指標和產出指標。投入指標即人力財力投入，過程指標即具體檔案行政執法過程中的表現，產出指標也就是工作實績。一般來說，投入指標狀況如何，是過程指標和產出指標狀況的必要條件，但不能認為有了投入，就一定有產出。檔案行政執法效能評估應當對行政執法的投入指標、過程指標和產出指標三者兼顧，對產出指標的考察可有所側重，著重考察行政執法的實際成效。
（三）肯定性指標與否定性指標的關系。檔案行政執法效能評估指標體系大多數是肯定性指標，但有必要設置一定數量的否定性指標，從正反兩方面綜合評估行政執法效能。
關鍵詞：道路運輸；行政執法；行政強制
一、基本概念
根據2012年1月1日頒發的《行政強制法》，行政強制有行政強制措施以及行政強制執行兩個方面
1.強制措施認定要素。認定為行政強制措施應具備針對公民的人身自由或者公民、法定代表人、組織財務實施的行政措施；采取了暫時的限制行為或者是控制行為；是由行政部門強制實施的行為，包括法律和行政法規授權的組織。
2.強制執行認定要素。
2.1只有先有行政決定，后有執行行為方可認定為行政強制執行的行為。
2.2認定為行政強制執行應是當事人自己履行的執行舉動，自己履行的執行舉動，在當事人不履行的情況可強制履行，也可依法由相關行政部門機構代為履行。
2.3強制執行的實施主體是具有相應強制執行權利的行政部門機構，也可由行政機關向人民法院提出申請并強制執行。
2.4認定為行政強制執行應當有具體行政強制執行事項的設定。
二、行政強制的設定依據
1.行政強制措施行為是在法規、行業標準以及地方法規在各自權限范圍內所設定的行為約束內容，但對規章制度則無設定權。
2.行政強制執行行為的具體方式以及直接強制執行權的履行必須由法律規范加以設置。但在以下情形下可以做特殊考慮：情形一，針對突發性事件的強制執行權可以以行政法規為依據作出明確規定；情形二，針對加處罰款以及滯納金的行政強制執行可以行政強制法為依據授權實施；情形三，針對涉及到自然資源破壞、環境污染以及危害公共交通安全的特殊事件，則有關交通障礙的排除以及恢復義務可以由行政機關代為執行與負責；情形四，若需要立即清除河道、航道、道路以及其他公共場所中的污染物、障礙物以及遺撒物，可以視實際情況由行政機關代為執行與負責。符合以上四種情形的，可使用以上相關條款條例的普遍授權，不需要直接上位法的法律依據。
三、行政強制的種類
1.行政強制措施的種類。對于我國而言，在《行政強制法》中明確闡述了行政強制措施的主要分類與界定標準，指出當前可采取的行政強制措施有限制公民人身自由、扣押財務、存款匯款凍結、查封設施、場所、財務、以及其他相關措施。同時，根據《行政強制法》中的具體條款要求，參考行政強制措施的基本內涵，認為行政強制措施的核心在于限制公民人身自由，也包括對財務的暫時性控制（控制對象包括組織、法人以及公民等）。
1.1有關于道路運輸證件符合扣押財務與否的理解。從道路運輸行政執法的角度上來說，暫時性扣押道路運輸證件的具體表現形式是：道路運輸從業人員從業資格證、以及對道路運輸經營者的道路運輸證件，如客運標志、道路運輸證等。對于道路運輸證而言，該證件由道路運輸管理機構負責頒發，是道路運輸經營者車輛以及道路運輸從業人員依法展開道路運輸經營活動的關鍵標志與前提所在，其獲取方式是由道路運輸經營者以及從業人員主動提出申請，通過審批后由相關部門頒發，可以反應道路運輸資質的擁有情況，并且該證件不得進行轉讓或購買。從這一角度上來說，道路運輸證件具有財務屬性，有實體特征，是證件所有者展開道路運輸活動合法性的重要憑證，有確切的價值。
1.2財務暫時性控制的理解。行政強制法是為制止違法行為，避免危害發生、擴大或證據損毀，進而采取的暫時性的控制公民、法人或其他組織財務的相關措施。從這一角度上來說，在財務的暫時性控制中，應依托于查封、扣押等多種途徑達到暫時性控制財務的目的。除此以外，也可以通過對責任人相關設備、設施資質證明以及使用證明等文件暫扣的方式，間接控制財務，方便與對行政相對人的違法行為進行約束以及限制，能有效的控制危害繼續擴大。對于道路運輸管理機構而言，在間接性的財務控制方式下，能夠有效干預并避免非法車輛或違法從業人員繼續參與道路運輸行為，對違法的行為及時制止。同時，此項措施還能夠使違法證據的保存更為完整與有效，降低再次發生危害的可能性。從這一角度上來說，可將財務暫時性控制行為視作行政強制性執行措施。根據我國現行道路運輸貨物運輸、旅客運輸等相關標準中有關道路運輸證暫扣問題的規定來看，在具體執法過程中能夠有效的對違法行為有效的約束和及時的制止，以保障執法行為順利進行，相關的行政處罰能夠及時有效的執行。
2.行政強制執行的種類。在《中華人民共和國道路運輸調理》及交通不配套的部令規章中，沒有對該六類行政強制執行。在實踐過程中，依據《行政強制法》第53條規定，當事人在法定的時間內，如果不向相關部門申請行政復議或者提起行政訴訟，同時又不履行行政處罰決定，道路運輸管理機構可自限定期限到期之日起的三個月內，向人民法院申請強制執行。
四、行政處罰中罰款與行政強制中加處罰款的關系
《行政處罰法》中已有條款明確規定：針對行政處罰事項中判定為違法當事人的，若出現逾期未按時繳納罰款的問題，則應在罰款總額的基礎之上每日執行3.0％×罰款總額的加處措施，并向人民法院提出申請存處罰決議的強制性執行。加處罰款屬于間接強制，雖然能對當事人起到督促繳納罰款的義務，但當事人如不予理會，這種間接強制就起不到任何作用，罰款仍沒有上繳，這樣就可能對社會秩序以及公共利益造成損害，此種情況下就應采取直接強制手段。此處的加處罰款作為一項特殊的行政強制執行措施，其主要目的是督促行政主罰事件中的當事人盡快履行行政決議，具有的普遍授權的特點，故在判定違法的當事人逾期并未繳納罰款的情形下，可在罰款總額的基礎之上每日執行3.0％×罰款總額的加處措施，并向人民法院提出申請存處罰決議的強制性執行。
五、做好道路運輸行政執法工作
1.定期培訓，增強執法人員的專業素養。行政執法工作人員執法行為與公民、法人乃至其他組織的切身利益密切相關，影響面廣。從道路運輸行業的角度上來說，行政執法有一定的特殊性，如快速性、流動性、以及分散性。對于道路運輸行政執法工作人員而言，首先需要具備比較扎實和豐富的相關法律條文，其中最需要掌握的是與道路運輸行業密切相關的法規標準，以提高行政執法行為合理性與高效性。故而，必須進一步u強化行政執法行文，促進執法水平有效提升，定期對執法人員進行培訓，將執法人員的專業素養有效提高。
2.行政執法程序。行政執法程序的基本概念是指在法律規范中已有標準且預先設定的執法工作程序。作為行政主體依法行使其職權的重要制約條件之一，行政執法程序有著一定的特殊性。從道路運輸執法行為上來看，處罰案件過程中有很多程序，其中有立案、調查、送達違法通知書、重大案件進行集體討論、行政出發決定、送達回證等，在執法的工程中，如缺少其中一個步驟，就會涉及到程序違法。從這一角度上來說，積極探討規范并健全行政執法程序，提升行政執法工作水平的相關的措施與方法，對行政執法職權的科學履行有重要價值。
3.文書使用及檔案管理。行政處罰案卷是整個案件處理的全過程，在處理中，要正確的進行填寫以及正確使用處罰文書，及時將案卷進行歸檔，以便于行政執法從業人員針對各種行政處罰行為進行監督檢查，及時舉證行政爭議事件中存在的行政行為，提供證據以輔助行政處罰或其他爭議事件科學處理。
參考文獻：
[1]朱鴻娟.道路運輸行政執法中的行政強制問題研究[J].北方交通,2012(10):108-110.
[2]高耀興.《行政強制法》實施過程中的難點與建議[J].江南論壇,2013(2):45-46.
[3]王紅.從條文規定淺析行政強制法的立法原則[J].產業與科技論壇,2012(5):54-56.
[4]黃升.非法營運治理中的行政強制研究[D].西南政法大學,2015.
第一條為了保護和合理利用種質資源，規范品種選育和種子生產、經營、使用行為，維護品種選育者和種子生產者、經營者、使用者的合法權益，提高種子質量水平，推動種子產業化，促進種植業和林業的發展，制定本法。
第二條在中華人民共和國境內從事品種選育和種子生產、經營、使用、管理等活動，適用本法。本法所稱種子，是指農作物和林木的種植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果實和根、莖、苗、芽、葉等。
第三條國務院農業、林業行政主管部門分別主管全國農作物種子和林木種子工作；縣級以上地方人民政府農業、林業行政主管部門分別主管本行政區域內農作物種子和林木種子工作。
第四條國家扶持種質資源保護工作和選育、生產、更新、推廣使用良種，鼓勵品種選育和種子生產、經營相結合，獎勵在種質資源保護工作和良種選育、推廣等工作中成績顯著的單位和個人。
第五條縣級以上人民政府應當根據科教興農方針和種植業、林業發展的需要制定種子發展規劃，并按照國家有關規定在財政、信貸和稅收等方面采取措施保證規劃的實施。
第六條國務院和省、自治區、直轄市人民政府設立專項資金，用于扶持良種選育和推廣。具體辦法由國務院規定。
第七條國家建立種子貯備制度，主要用于發生災害時的生產需要，保障農業生產安全。對貯備的種子應當定期檢驗和更新。種子貯備的具體辦法由國務院規定。
第二章種質資源保護
第八條國家依法保護種質資源，任何單位和個人不得侵占和破壞種質資源。
禁止采集或者采伐國家重點保護的天然種質資源。因科研等特殊情況需要采集或者采伐的，應當經國務院或者省、自治區、直轄市人民政府的農業、林業行政主管部門批準。
第九條國家有計劃地收集、整理、鑒定、登記、保存、交流和利用種質資源，定期公布可供利用的種質資源目錄。具體辦法由國務院農業、林業行政主管部門規定。國務院農業、林業行政主管部門應當建立國家種質資源庫，省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門可以根據需要建立種質資源庫、種質資源保護區或者種質資源保護地。
第十條國家對種質資源享有，任何單位和個人向境外提供種質資源的，應當經國務院農業、林業行政主管部門批準；從境外引進種質資源的，依照國務院農業、林業行政主管部門的有關規定辦理。
第三章品種選育與審定
第十一條國務院農業、林業、科技、教育等行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府應當組織有關單位進行品種選育理論、技術和方法的研究。國家鼓勵和支持單位和個人從事良種選育和開發。
第十二條國家實行植物新品種保護制度，對經過人工培育的或者發現的野生植物加以開發的植物品種，具備新穎性、特異性、一致性和穩定性的，授予植物新品種權，保護植物新品種權所有人的合法權益。具體辦法按照國家有關規定執行。選育的品種得到推廣應用的，育種者依法獲得相應的經濟利益。
第十三條單位和個人因林業行政主管部門為選育林木良種建立測定林、試驗林、優樹收集區、基因庫而減少經濟收入的，批準建立的林業行政主管部門應當按照國家有關規定給予經濟補償。
第十四條轉基因植物品種的選育、試驗、審定和推廣應當進行安全性評價，并采取嚴格的安全控制措施。具體辦法由國務院規定。
第十五條主要農作物品種和主要林木品種在推廣應用前應當通過國家級或者省級審定，申請者可以直接申請省級審定或者國家級審定。由省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門確定的主要農作物品種和主要林木品種實行省級審定。
主要農作物品種和主要林木品種的審定辦法應當體現公正、公開、科學、效率的原則，由國務院農業、林業行政主管部門規定。
國務院和省、自治區、直轄市人民政府的農業、林業行政主管部門分別設立由專業人員組成的農作物品種和林木品種審定委員會，承擔主要農作物品種和主要林木品種的審定工作。
在具有生態多樣性的地區，省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門可以委托設區的市、自治州承擔適宜于在特定生態區域內推廣應用的主要農作物品種和主要林木品種的審定工作。
第十六條通過國家級審定的主要農作物品種和主要林木良種由國務院農業、林業行政主管部門公告，可以在全國適宜的生態區域推廣。通過省級審定的主要農作物品種和主要林木良種由省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門公告，可以在本行政區域內適宜的生態區域推廣；相鄰省、自治區、直轄市屬于同一適宜生態區的地域，經所在省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門同意后可以引種。
第十七條應當審定的農作物品種未經審定通過的，不得廣告，不得經營、推廣。
應當審定的林木品種未經審定通過的，不得作為良種經營、推廣，但生產確需使用的，應當經林木品種審定委員會認定。
第十八條審定未通過的農作物品種和林木品種，申請人有異議的，可以向原審定委員會或者上一級審定委員會申請復審。
第十九條在中國沒有經常居所或者營業場所的外國人、外國企業或者外國其他組織在中國申請品種審定的，應當委托具有法人資格的中國種子科研、生產、經營機構。
第四章種子生產
第二十條主要農作物和主要林木的商品種子生產實行許可制度。
主要農作物雜交種子及其親本種子、常規種原種種子、主要林木良種的種子生產許可證，由生產所在地縣級人民政府農業、林業行政主管部門審核，省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門核發；其他種子的生產許可證，由生產所在地縣級以上地方人民政府農業、林業行政主管部門核發。
第二十一條申請領取種子生產許可證的單位和個人，應當具備下列條件：
（一）具有繁殖種子的隔離和培育條件；
（二）具有無檢疫性病蟲害的種子生產地點或者縣級以上人民政府林業行政主管部門確定的采種林；
（三）具有與種子生產相適應的資金和生產、檢驗設施；
（四）具有相應的專業種子生產和檢驗技術人員；
（五）法律、法規規定的其他條件。
申請領取具有植物新品種權的種子生產許可證的，應當征得品種權人的書面同意。
第二十二條種子生產許可證應當注明生產種子的品種、地點和有效期限等項目。
禁止偽造、變造、買賣、租借種子生產許可證；禁止任何單位和個人無證或者未按照許可證的規定生產種子。
第二十三條商品種子生產應當執行種子生產技術規程和種子檢驗、檢疫規程。
第二十四條在林木種子生產基地內采集種子的，由種子生產基地的經營者組織進行，采集種子應當按照國家有關標準進行。
禁止搶采掠青、損壞母樹，禁止在劣質林內、劣質母樹上采集種子。
第二十五條商品種子生產者應當建立種子生產檔案，載明生產地點、生產地塊環境、前茬作物、親本種子來源和質量、技術負責人、田間檢驗記錄、產地氣象記錄、種子流向等內容。
第五章種子經營
第二十六條種子經營實行許可制度。種子經營者必須先取得種子經營許可證后，方可憑種子經營許可證向工商行政管理機關申請辦理或者變更營業執照。種子經營許可證實行分級審批發放制度。種子經營許可證由種子經營者所在地縣級以上地方人民政府農業、林業行政主管部門核發。主要農作物雜交種子及其親本種子、常規種原種種子、主要林木良種的種子經營許可證，由種子經營者所在地縣級人民政府農業、林業行政主管部門審核，省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門核發。實行選育、生產、經營相結合并達到國務院農業、林業行政主管部門規定的注冊資本金額的種子公司和從事種子進出口業務的公司的種子經營許可證，由省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門審核，國務院農業、林業行政主管部門核發。
第二十七條農民個人自繁、自用的常規種子有剩余的，可以在集貿市場上出售、串換，不需要辦理種子經營許可證，由省、自治區、直轄市人民政府制定管理辦法。
第二十八條國家鼓勵和支持科研單位、學校、科技人員研究開發和依法經營、推廣農作物新品種和林木良種。
第二十九條申請領取種子經營許可證的單位和個人，應當具備下列條件：
（一）具有與經營種子種類和數量相適應的資金及獨立承擔民事責任的能力；
（二）具有能夠正確識別所經營的種子、檢驗種子質量、掌握種子貯藏、保管技術的人員；
（三）具有與經營種子的種類、數量相適應的營業場所及加工、包裝、貯藏保管設施和檢驗種子質量的儀器設備；
（四）法律、法規規定的其他條件。
種子經營者專門經營不再分裝的包裝種子的，或者受具有種子經營許可證的種子經營者以書面委托代銷其種子的，可以不辦理種子經營許可證。
第三十條種子經營許可證的有效區域由發證機關在其管轄范圍內確定。種子經營者按照經營許可證規定的有效區域設立分支機構的，可以不再辦理種子經營許可證，但應當在辦理或者變更營業執照后十五日內，向當地農業、林業行政主管部門和原發證機關備案。
第三十一條種子經營許可證應當注明種子經營范圍、經營方式及有效期限、有效區域等項目。禁止偽造、變造、買賣、租借種子經營許可證；禁止任何單位和個人無證或者未按照許可證的規定經營種子。
第三十二條種子經營者應當遵守有關法律、法規的規定，向種子使用者提供種子的簡要性狀、主要栽培措施、使用條件的說明與有關咨詢服務，并對種子質量負責。任何單位和個人不得非法干預種子經營者的自主經營權。
第三十三條未經省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門批準，不得收購珍貴樹木種子和本級人民政府規定限制收購的林木種子。
第三十四條銷售的種子應當加工、分級、包裝。但是，不能加工、包裝的除外。
大包裝或者進口種子可以分裝；實行分裝的，應當注明分裝單位，并對種子質量負責。
第三十五條銷售的種子應當附有標簽。標簽應當標注種子類別、品種名稱、產地、質量指標、檢疫證明編號、種子生產及經營許可證編號或者進口審批文號等事項。標簽標注的內容應當與銷售的種子相符。銷售進口種子的，應當附有中文標簽。銷售轉基因植物品種種子的，必須用明顯的文字標注，并應當提示使用時的安全控制措施。
第三十六條種子經營者應當建立種子經營檔案，載明種子來源、加工、貯藏、運輸和質量檢測各環節的簡要說明及責任人、銷售去向等內容。
一年生農作物種子的經營檔案應當保存至種子銷售后二年，多年生農作物和林木種子經營檔案的保存期限由國務院農業、林業行政主管部門規定。
第三十七條種子廣告的內容應當符合本法和有關廣告的法律、法規的規定，主要性狀描述應當與審定公告一致。
第三十八條調運或者郵寄出縣的種子應當附有檢疫證書。
第六章種子使用
第三十九條種子使用者有權按照自己的意愿購買種子，任何單位和個人不得非法干預。
第四十條國家投資或者國家投資為主的造林項目和國有林業單位造林，應當根據林業行政主管部門制定的計劃使用林木良種。
國家對推廣使用林木良種營造防護林、特種用途林給予扶持。
第四十一條種子使用者因種子質量問題遭受損失的，出售種子的經營者應當予以賠償，賠償額包括購種價款、有關費用和可得利益損失。
經營者賠償后，屬于種子生產者或者其他經營者責任的，經營者有權向生產者或者其他經營者追償。
第四十二條因使用種子發生民事糾紛的，當事人可以通過協商或者調解解決。當事人不愿通過協商、調解解決或者協商、調解不成的，可以根據當事人之間的協議向仲裁機構申請仲裁。當事人也可以直接向人民法院。
第七章種子質量
第四十三條種子的生產、加工、包裝、檢驗、貯藏等質量管理辦法和行業標準，由國務院農業、林業行政主管部門制定。
農業、林業行政主管部門負責對種子質量的監督。
第四十四條農業、林業行政主管部門可以委托種子質量檢驗機構對種子質量進行檢驗。
承擔種子質量檢驗的機構應當具備相應的檢測條件和能力，并經省級以上人民政府有關主管部門考核合格。
第四十五條種子質量檢驗機構應當配備種子檢驗員。種子檢驗員應當具備以下條件：
（一）具有相關專業中等專業技術學校畢業以上文化水平；
（二）從事種子檢驗技術工作三年以上；
（三）經省級以上人民政府農業、林業行政主管部門考核合格。
第四十六條禁止生產、經營假、劣種子。下列種子為假種子：
（一）以非種子冒充種子或者以此種品種種子冒充他種品種種子的；
（二）種子種類、品種、產地與標簽標注的內容不符的。
下列種子為劣種子：
（一）質量低于國家規定的種用標準的；
（二）質量低于標簽標注指標的；
（三）因變質不能作種子使用的；
（四）雜草種子的比率超過規定的；
（五）帶有國家規定檢疫對象的有害生物的。
第四十七條由于不可抗力原因，為生產需要必須使用低于國家或者地方規定的種用標準的農作物種子的，應當經用種地縣級以上地方人民政府批準；林木種子應當經用種地省、自治區、直轄市人民政府批準。
第四十八條從事品種選育和種子生產、經營以及管理的單位和個人應當遵守有關植物檢疫法律、行政法規的規定，防止植物危險性病、蟲、雜草及其他有害生物的傳播和蔓延。
禁止任何單位和個人在種子生產基地從事病蟲害接種試驗。
第八章種子進出口和對外合作
第四十九條進口種子和出口種子必須實施檢疫，防止植物危險性病、蟲、雜草及其他有害生物傳入境內和傳出境外，具體檢疫工作按照有關植物進出境檢疫法律、行政法規的規定執行。
第五十條從事商品種子進出口業務的法人和其他組織，除具備種子經營許可證外，還應當依照有關對外貿易法律、行政法規的規定取得從事種子進出口貿易的許可。從境外引進農作物、林木種子的審定權限，農作物、林木種子的進出口審批辦法，引進轉基因植物品種的管理辦法，由國務院規定。
第五十一條進口商品種子的質量，應當達到國家標準或者行業標準。沒有國家標準或者行業標準的，可以按照合同約定的標準執行。
第五十二條為境外制種進口種子的，可以不受本法第五十條第一款的限制，但應當具有對外制種合同，進口的種子只能用于制種，其產品不得在國內銷售。從境外引進農作物試驗用種，應當隔離栽培，收獲物也不得作為商品種子銷售。
第五十三條禁止進出口假、劣種子以及屬于國家規定不得進出口的種子。
第五十四條境外企業、其他經濟組織或者個人來我國投資種子生產、經營的，審批程序和管理辦法由國務院有關部門依照有關法律、行政法規規定。
第九章種子行政管理
第五十五條農業、林業行政主管部門是種子行政執法機關。種子執法人員依法執行公務時應當出示行政執法證件。
農業、林業行政主管部門為實施本法，可以進行現場檢查。
第五十六條農業、林業行政主管部門及其工作人員不得參與和從事種子生產、經營活動；種子生產經營機構不得參與和從事種子行政管理工作。種子的行政主管部門與生產經營機構在人員和財務上必須分開。
第五十七條國務院農業、林業行政主管部門和異地繁育種子所在地的省、自治區、直轄市人民政府應當加強對異地繁育種子工作的管理和協調，交通運輸部門應當優先保證種子的運輸。
第五十八條農業、林業行政主管部門在依照本法實施有關證照的核發工作中，除收取所發證照的工本費外，不得收取其他費用。
第十章法律責任
第五十九條違反本法規定，生產、經營假、劣種子的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令停止生產、經營，沒收種子和違法所得，吊銷種子生產許可證、種子經營許可證或者營業執照，并處以罰款；有違法所得的，處以違法所得五倍以上十倍以下罰款；沒有違法所得的，處以二千元以上五萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六十條違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，并處以違法所得一倍以上三倍以下罰款；沒有違法所得的，處以一千元以上三萬元以下罰款；可以吊銷違法行為人的種子生產許可證或者種子經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）未取得種子生產許可證或者偽造、變造、買賣、租借種子生產許可證，或者未按照種子生產許可證的規定生產種子的；
（二）未取得種子經營許可證或者偽造、變造、買賣、租借種子經營許可證，或者未按照種子經營許可證的規定經營種子的。
第六十一條違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，并處以違法所得一倍以上三倍以下罰款；沒有違法所得的，處以一千元以上二萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）為境外制種的種子在國內銷售的；
（二）從境外引進農作物種子進行引種試驗的收獲物在國內作商品種子銷售的；
（三）未經批準私自采集或者采伐國家重點保護的天然種質資源的。
第六十二條違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以一千元以上一萬元以下罰款：
（一）經營的種子應當包裝而沒有包裝的；
（二）經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的；
（三）偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的；
（四）未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的；
（五）種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。
第六十三條違反本法規定，向境外提供或者從境外引進種質資源的，由國務院或者省、自治區、直轄市人民政府的農業、林業行政主管部門沒收種質資源和違法所得，并處以一萬元以上五萬元以下罰款。
未取得農業、林業行政主管部門的批準文件攜帶、運輸種質資源出境的，海關應當將該種質資源扣留，并移送省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門處理。
第六十四條違反本法規定，經營、推廣應當審定而未經審定通過的種子的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令停止種子的經營、推廣，沒收種子和違法所得，并處以一萬元以上五萬元以下罰款。
第六十五條違反本法規定，搶采掠青、損壞母樹或者在劣質林內和劣質母樹上采種的，由縣級以上人民政府林業行政主管部門責令停止采種行為，沒收所采種子，并處以所采林木種子價值一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六十六條違反本法第三十三條規定收購林木種子的，由縣級以上人民政府林業行政主管部門沒收所收購的種子，并處以收購林木種子價款二倍以下的罰款。
第六十七條違反本法規定，在種子生產基地進行病蟲害接種試驗的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令停止試驗，處以五萬元以下罰款。
第六十八條種子質量檢驗機構出具虛假檢驗證明的，與種子生產者、銷售者承擔連帶責任；并依法追究種子質量檢驗機構及其有關責任人的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六十九條強迫種子使用者違背自己的意愿購買、使用種子給使用者造成損失的，應當承擔賠償責任。
第七十條農業、林業行政主管部門違反本法規定，對不具備條件的種子生產者、經營者核發種子生產許可證或者種子經營許可證的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七十一條種子行政管理人員、、的，或者違反本法規定從事種子生產、經營活動的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七十二條當事人認為有關行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議，也可以依法直接向人民法院提訟。
第七十三條農業、林業行政主管部門依法吊銷違法行為人的種子經營許可證后，應當通知工商行政管理機關依法注銷或者變更違法行為人的營業執照。
第十一章附則
第七十四條本法下列用語的含義是：
（一）種質資源是指選育新品種的基礎材料，包括各種植物的栽培種、野生種的繁殖材料以及利用上述繁殖材料人工創造的各種植物的遺傳材料。
（二）品種是指經過人工選育或者發現并經過改良，形態特征和生物學特性一致，遺傳性狀相對穩定的植物群體。
（三）主要農作物是指稻、小麥、玉米、棉花、大豆以及國務院農業行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府農業行政主管部門各自分別確定的其他一至二種農作物。
（四）林木良種是指通過審定的林木種子，在一定的區域內，其產量、適應性、抗性等方面明顯優于當前主栽材料的繁殖材料和種植材料。
（五）標簽是指固定在種子包裝物表面及內外的特定圖案及文字說明。
第七十五條本法所稱主要林木由國務院林業行政主管部門確定并公布；省、自治區、直轄市人民政府林業行政主管部門可以在國務院林業行政主管部門確定的主要林木之外確定其他八種以下的主要林木。
第七十六條草種、食用菌菌種的種質資源管理和選育、生產、經營、使用、管理等活動，參照本法執行。
脫胎于計劃體制的現行企業登記審批程序，是以層層審批、嚴格審查、多頭登記、退出機制不健全為主要特征的行政許可機制。
（一）在審批環節上，實行層層審批。企業登記審批作為依申請的行政許可行為，是當事人的申請行為與行政機關的許可行為的有機統一，相應地，企業登記審批程序包括兩種具體程序：一是申請人進行的申請登記注冊程序，二是有關行政機關對企業進行的核準登記注冊程序。在我國，行政機關的審批程序被人為分成若干環節，即企業登記主管機關的核準登記程序以及登記主管機關以外的有關行政機關的審批程序。就非公司法人企業登記程序而言，企業在向登記主管機關申請法人登記之前，一般還需要由政府主管部門或政府授權部門或行業歸口管理部門進行審批（即前置審批）。就公司登記程序而言，現行公司法雖然確立了直接登記為主、審批設立為輔的原則，但仍以、行政法規的形式保留了大量的行政審批（公司法第8條、第11條），特別是行業經營資格的審批。從而，形成了企業登記過程中層層審批的狀況。
（二）在審查方式上，突出嚴格審查。無論是主管部門就企業的產品、經營業務是否符合需要和行業要求，以及就能源、運輸、原材料、資源供應條件的審核；或行業歸口管理部門的集中歸口審批；或國家授權部門對專賣或專營企業進行的資格審查；還是其他一些部門審查同意，每一個環節對企業經營資格的取得，都具有實質性的意義。就企業登記主管機關的內部程序而言，實質性審查的色彩也極為濃重。《企業法人登記管理條例施行細則》第55條即明確規定，登記主管機關在審查當事人的登記申請時，要核實有關登記事項和開辦條件。現行登記制度甚至要求企業登記機關承擔驗資不實、虛報注冊資本的責任，以滿足嚴格審查的要求。
（三）在登記體制上，實行分散登記。一方面，工商行政管理機關依據《企業法人登記管理條例》、《公司法》、《公司登記管理條例》、《合伙企業法》、《合伙企業登記管理辦法》、《個人獨資企業法》、《個人獨資企業登記管理辦法》等法律、法規、規章對企業實施登記管理；另一方面，民政、編制等部門依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《事業單位登記管理暫行條例》等法規、規章對民辦非企業單位、事業單位等實質上的市場主體實施登記管理。更為混亂的，在工商機關內部，企業登記機構、外資企業登記機構、個體私營企業登記機構、甚至部分市場管理機構、廣告管理機構都在行使企業登記審批職能。登記管理體制呈現出事權分散，多頭登記的局面，帶有明顯計劃經濟體制下行業歸口管理的痕跡。
（四）嚴進寬出，退出機制不健全。吊銷企業營業執照，是我國現行登記實踐中強令企業解散的制度，眾多的法律文件都規定了的吊銷企業營業執照的行政處罰制度。企業被吊銷執照后，自應進入清算程序，清算結束后，為注銷登記，企業才能消滅，才能完全退出市場。由于吊銷執照后的清算程序和注銷登記程序很不完善，致使相當多的企業在營業執照吊銷后，仍處于“半死不活”的狀態。《公司法》第192條規定，“公司違反法律、行政法規被依法責令關閉的，應當解散，由有關主管機關組織股東、有關機關及有關專業人員成立清算組，進行清算。” 國家工商行政管理局工商企字[1997]第183號文件認為，該條的有關主管機關是指依照國家法律、行政法規有權責令公司關閉的部門或機關，不包括公司登記機關。公司登記機關不負責對被吊銷營業執照的公司的清算工作。實際上，企業改革后出現的許多企業是沒有上級主管機關的。現行登記制度對吊銷執照企業的放任態度，造成企業被吊銷執照后，往往不去清算，不進行注銷登記，營業執照和印章等證明企業主體資格的文件和證章也無法收回，更有甚者，一些企業因債務纏身等原因故意不參加年檢，等著被吊銷執照，借以逃避債務。
層層審批、嚴格審查、多頭登記的登記制度直接導致了企業登記的環節多，期限長，既嚴重了市場準入的效率，又加大了企業的成本支出，挫傷了人們的投資積極性。市場退出機制的不健全，既對已然和未然的債權人的保護產生障礙，又會給市場帶來更多的不確定性，導致市場的運營成本增加，最終既降低市場效率，又損害市場的安全機制。這種登記體制，已經不能適應經濟市場化和全球化的要求。
二、企業登記審批程序問題的成因
現行企業登記審批程序存在的問題有著復雜的背景，是多種因素綜合作用的結果。
（一）計劃經濟體制的歷史慣性。20世紀50年代，生產資料私有制的社會主義改造完成后，國家實行計劃經濟。在計劃經濟下，企業不是獨立的經濟實體，不以追求利潤最大化為目的，成為行政的附屬物。國家計劃的落實、國民經濟布局的實現，要求行政機關對企業的產、供、銷、人、財、物等實施全面的管理；作為實現國家計劃的工具，企業按行業實行歸口管理，行業行政審批成為企業開辦的主要程序與依據。這些因素，必然滲透到企業登記審批制度中去，形成企業登記制度層層把關、嚴格審查、多頭登記的狀況。在隨后的經濟市場化進程中，行政審批逐漸成為各級政府和部門管制經濟甚至維護自身利益的主要手段，計劃經濟一定程度上演變為審批經濟。
（二）立法方面的原因。現行企業登記法律法規帶有轉軌時期經濟立法的鮮明特征，自身體系極不和諧。一方面，按照企業制度要求制定的《公司法》、《合伙企業法》、《個人獨資企業法》頒布實施后，以所有制性質為基礎的立法如《全民所有制企業法》、《城鎮集體所有制企業條例》、《鄉村集體所有制企業條例》等，沒有進行相應的修改，仍然實行嚴格的許可主義登記。另一方面，以責任、組織形式為基礎的立法，雖在立法中規定了登記的條件，有逐漸減少行政機關對商事登記的實質權力，向準則主義登記轉變的趨勢，但是這些條件中的援引性條款最后大多要以政策為條件且自由裁量的空間很大，導致登記準則制難以落實。
立法技術方面也存在諸多問題，如聯合審批互為條件，導致了執法人員、當事人無所適從。一些法律、行政法規規定企業在設立登記前，應報經有關部門審批并領取許可證，企業憑許可證到工商機關辦理登記，而有關主管部門規定申領許可證必須提交營業執照，造成證照矛盾。如《江蘇省城市房地產交易管理條例》第35條規定：“房地產中介服務機構應當持有相應的資質證書，辦理營業執照和稅務登記，并在資質證書和營業執照核定的業務范圍內承接業務。”但申請人在辦理資質證書時，卻又被要求提供營業執照。再如企業登記注冊前是否需要報經有關部門審批，法律難以確定，從而造成推委扯皮。還有一些法律行政法規規定得較為原則，需要執法人員判斷是否應報經有關部門審批，造成了執法的隨意性。《中華人民共和國森林法實施條例》第34條規定，在林區經營木材，必須縣級以上人民政府林業主管部門批準。但林區是指哪些區域，卻沒有明確規定。《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第13條規定，新建、改建、擴建的建設項目可能產生環境噪聲污染的，要按照國家規定的程序報環境保護行政主管部門批準。但哪些項目可能產生環境噪聲污染，在執行中則難以掌握。
（三）思想認識的原因。企業登記管理體現了國家對市場自發調節缺陷的彌補，對市場失靈的克服，是國家對經濟生活的一種干預和調節。這種干預和調節，僅以確認企業的商事主體資格，確保交易的效率和安全為必要。歷史上看，作為對企業的組織和經營實行間接管理監督的現代企業登記制度，也正是企業擺脫封建行會的束縛及其對國家政權的依附，得以市場主體的地位從事生產經營，開展平等競爭的產物。在實踐中，通行的企業登記制度也都以效率和安全為其價值取向，并以此為中心，進行合理的制度安排。在效率的維護上，統一登記、分類登記、形式審查、注冊官制，成為市場經濟國家較為通行的商事登記安排。在交易安全的維護上，具有濃厚大陸法系傳統的澳門甚至在《商法典》第61條明文規定，“商業登記之目的系將商業企業主及企業之法律狀況公開，以保障受法律保護之交易之安全”。 許多國家的商事登記法一方面強制商事主體申報自身信息、公示自身信息，另一方面，又將維持企業的存續作為貫徹商事登記始終的一項原則，規定了企業合并與分立、營業轉讓、公司重整、公司更生等制度，特別是企業退出市場的制度，以維護債權人和企業的經營者、勞動者的利益。
而在我國，長期以來，企業登記被定位成一種行政管理措施，其第一位的價值目標是為國家管理提供統計數據，以便于國家下達指令性計劃，便于行政歸口管理。對企業登記功能的片面認識，并沒有隨經濟的轉型而自覺地予以地檢討和反思。到了80年代，企業登記仍然是為了實行管理與監督，“登記與管理歸根到底是對企業實行政策監督”，是為了“把企業的經濟活動納入黨的方針政策和國家計劃軌道，促進企業沿著社會主義方向健康發展”（1982年8月18日人民日報評論員文章《維護經濟秩序的重要措施》）；“工商企業登記管理，是國家對工商企業進行行政管理的一項重要措施。它對貫徹以計劃經濟為主，市場調節為輔的方針，保障企業從事合法經營，取締非法活動，維護社會主義經濟秩序，促進社會主義建設，都有重要作用”（國發[1982]108號文件）。1988年，旨在確認企業法人資格的《企業法人登記管理條例》依然強調，要“建立企業法人登記檔案和登記統計制度，掌握與企業法人登記有關的基礎信息，為發展有計劃的商品經濟服務”。管理性的立法思維必然影響到對企業登記職能的定位，使商事登記應有的安全、效率價值無法彰顯，程序的設計也因此與確認商事主體資格的現代商事登記制度貌似神離。首先，深受行業歸口管理的影響，實行層層審批，多頭登記；其次將企業民事主體資格的確認與營業資格的政府監管混同，強調主體資格確認過程中的層層把關，嚴格審查；再次不注重交易安全，沒有市場主體退出的合理通道。
三、進一步完善我國登記審批運行程序的對策建議
改革登記審批程序，必須在準確定位企業登記審批職能的基礎上，加強登記機關外部和內部審批程序的改革，形成充分體現效率和安全的制度安排。
（一）改革登記機關外部審批程序
1、清理行政審批，推行獨立核準登記制
由行業審批、主管部門審批、授權審批構成的前置審批制，一定程度上是我國現行企業登記管理制度的核心，也是導致企業登記效率低下的主要癥結所在，是登記審批程序改革的重點之一。近年來，各級政府著力改革企業登記審批制度，積極探索企業登記審批運行的新模式。一些地方建立了便民服務中心、一廳（站）式審批中心、一門式審批協調服務中心等審批服務性機構，由政府牽頭，把負有企業注冊登記前置審批職能的主管部門，集中在一個大廳內，同時受理企業登記申請，同時審批，對符合注冊條件的，由工商行政管理部門予以登記發照。浙江等地推行了并聯審批制度，依托工商局企業注冊大廳，統一受理企業注冊登記及前置審批申請，并通過傳真、機通訊等技術手段，將企業注冊登記前置審批事項傳達給相關部門，實行部門前置審批與工商部門注冊登記于一體的審批方式。上海浦東新區立足于實現責任主體由政府部門向市場主體的讓渡，對登記注冊的告知承諾制進行了可貴的探索。該區對部分企業的設立、開業所涉及到的若干審批事項試行告知與承諾制，由工商部門一門受理，在核定經營范圍時，書面告知申請人對從事某一生產經營活動所應當符合或者達到的條件、標準和要求，以及企業應當承擔的法律責任，在申請人書面承諾已達到法律、法規規定的條件、標準和要求，并承諾承擔相應的法律責任后，對申請人所申請的事項即表示同意或認可，在7個工作日內由審批機關和工商部門分別頒發許可證和營業執照。北京市中關村園區推出了全新的企業登記注冊管理辦法，對法律、法規規定需要進行專項許可的項目全部實行了后置審批。這些制度創新取得了一定成效，但因比較零散，整體效應不夠明顯。改革企業登記審批程序，必須樹立理性的政府管制觀，改變管理就是審批的慣性思維，充分體現體制轉軌過程中擠縮行政功能、放大市場功能的客觀要求和市場經濟國家公司設立原則的發展趨勢，破除企業登記的審批制框架，以確立登記機關獨立核準登記制為目標，全面梳理、改革現行企業登記前置審批制度。
一是要合理設定審批事項，取消不必要的行政審批。首先依據合法性原則，對企業登記的前置審批條件進行改革。對沒有法律、行政法規支持的前置審批事項，堅決予以取消。其次依據合理性的原則，修訂現行涉及企業登記前置審批的法律和行政法規。凡是可由企業自主決定、市場自行調節和社會組織自我管理，或已經不適應經濟社會發展需要的，以及不應由政府直接管理，帶有濃厚計劃經濟色彩的事項，及時修改現行法律規定，予以取消。，除銀行、保險、證券、期貨、藥品、食品等特殊行業的審批可予保留外，對股份公司、外資企業、勞服企業、對外貿易等企業的審批應予以取消。
二是要著眼全局，化繁為簡，刪除重復設置的審批事項。目前的企業登記程序，既有行業主管部門對從業人員資格的認定以及對企業設立條件的審查，又有工商部門對企業登記的審查。客觀上造成了不必要的重復審批。如《專利條例》第四條規定，“專利機構的成立，必須符合下列條件：（一）有自己的名稱、章程、固定辦公場所；（二）有必要的資金和工作設施；（三）財務獨立，能夠獨立承擔民事責任；（四）有三名以上具有專利人資格的專職人員和符合專利局規定的比例的具有專利人資格的兼職人員。律師事務所開辦專利業務的，必須有前款第四項規定的專職人員。” 該條例第六條同時規定，“申請成立辦理國內專利事務的專利機構，或者律師事務所申請開辦專利業務的，應當經過其主管機關同意后，報請省、自治區、直轄市專利管理機關審查；沒有主管機關的，可以直接報請省、自治區、直轄市專利管理機關審查”。上述專利機構的設立條件，法律有明確的規定，而且四個條件中的前三項條件也是作為企業法人必須具備的，因而，可以由工商機關在登記中予以把關，專利管理機關只要對專利人資格進行管理就可以了。現行法律法規中，類似的規定很多。刪除重復審批的事項，直接由工商機關進行登記，無疑會減少企業在登記注冊中的繁瑣審批事務，提高市場準入的效率。
三是要努力推進并聯審批，積極探索后置審批。并聯審批改變了多部門互不關聯、按先后順序進行串聯式許可的做法，提高了審批效率，是現行體制下一項具有活力的、順應政府機構改革潮流的新工作。正因為如此，王眾孚局長在2002年全國工商行政管理工作會議上明確提出，“要積極推進行政審批制度改革，實行企業登記注冊互聯審批制”。但是，應當看到，并聯審批只是治標之舉，而非治本之策。并聯審批沒有改變多頭許可的性質，事實上各個部門仍然在行使各自的審批權限，許可事項和許可部門并沒有因此減少。并聯式許可改變的只是許可的運作程序，建立或強化了多部門之間的協調機制。目前并聯式許可之所以運作良好，基本前提是地方政府的強力推進和協調部門的強力協調。一旦政府支持不力或許可部門之間缺乏溝通、理解和合作，并聯式許可隨時可能擱淺。
從一定意義上講，并聯審批只是應對WTO 、使企業注冊登記許可制向準則制轉變的一個特殊的過渡階段，只是權宜之計。因此，我們在積極推動立法，使并聯審批得到法律法規支撐的同時，必須積極探索后置審批。后置審批實現了企業法人資格與經營資格的分離登記，代表了前置審批制度改革的方向。在英國，公司設立的專項行政審批全部后置。如設立醫藥制品公司，先在主管公司登記的COMPANIES HOUSE登記注冊，取得營業執照，在找到所在地政府的醫藥衛生部門、環境保護部門審批，取得法定的專項審批后，始得生產。如果一年以內沒有經過有關行政部門專項批準，公司無法運轉，再由COMPANIES HOUSE吊銷營業執照。這種后置審批的做法，鼓勵了創業投資。在目前的審批改革中，可以考慮將公共場所衛生許可、治安許可、消防許可等審批事項，改為企業設立登記后，再到有關部門辦理審批手續。
2、集中登記事權，理順登記體制
現代社會組織分為政府組織、營利組織和非營利組織三大類，它們分別是領域、經濟領域和社會領域的主要組織形式，分別由性質不同的法律法規來調整各自成立、變更、終止過程中產生的法律關系。各國通行的立法一般也是將營利性組織的登記統一由一個部門或機構負責，以保證商事登記制度的統一以及各類法律關系的和諧有序。這一部門或機構在德國為地院，在英美法系國家則為政府主管企業登記注冊和工商管理的專門機關。我國現行立法遵循計劃經濟體制下按照行業性質劃分公益組織與營利組織的傳統思路，人為地打亂了商事登記立法的有機統一，造成了企業登記事權的極度分散。
現行登記體制將部分商事主體視為“民辦非單位”和“事業單位”，既與事實不符，也違背了的自身邏輯。事實上，廣泛分布在、科研、文化、衛生、、新聞出版、運輸、信息咨詢、知識產權、法律服務、福利事業、以及監督事業等領域所謂“民辦非企業單位”和“事業單位”，就其性質而言，根本就是營利性的。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第12條承認了個體、合伙性質的民辦非企業單位，依據普遍的法理，個人用其財產從事公益性事業，如果沒有申請設立為法人，則在法律上，此人投入事業的財產還是歸其所有，從事公益性活動并不能改變財產權的歸屬。同樣，整個公益事業存續期間所取得的財產，也應歸其所有。而依據該《條例》第21條任何人不得侵占、私分民辦非企業單位資產的規定，對自己享有所有權的財產，自己卻不能處分。這無疑違背了法律設定財產所有權的初衷。因此，由行業主管部門負責名為“民辦非企業單位”或“事業單位”而實為市場主體的單位的登記，實在不是理性的選擇。
登記管理體制是登記審批運行程序的物質載體，提高企業登記審批效率，必須統一登記事權，將所有商事主體的登記統一由工商部門負責，徹底改變多頭登記商事主體的混亂狀況。
（二）改革登記機關內部審批程序
1、登記體制上，取消分散登記，實行集中登記。
我國商事登記的分散性，不僅體現在不同的部門可以登記商事主體上，更體現在登記主管機關以出資來源、所有制性質等因素為標準來劃分內部登記機構、設置登記管理體制上。首先，現行登記法規對內、外資企業實行不同的登記體制。內資企業實行分級管理，各級工商機關依據法律、法規的一般授權，即可對管轄范圍內的內資企業進行登記。外資企業的法定登記機關則是國家工商總局，地方工商局只有取得了總局的特別授權，才能對外資企業進行登記。其次，就內資企業而言，企業登記機構、個體私營企業登記機構以及一些市場登記管理機構都在行使登記職能。
外資企業實行授權登記制，是與我國改革開放初期外資引進規模不大的狀況相適應的。隨著我國加入WTO，經濟市場化和經濟全球化的步伐將日益加速，引進外資的力度將逐漸加強，領域將不斷擴大，授權登記制的基礎也將不復存在。同時，隨著以責任形式為基礎的企業實體法體系的逐步確立，以所有制性質為標準來設置內部登記機構的必要性也將消失。因此，有必要合并企業登記機構、個體私營企業登記機構、外資企業登記機構以及一些市場登記管理機構、廣告管理機構，改變以企業所有制性質、企業出資來源等區分登記機構的傳統企業登管體制。這樣做，既便于登記機關提高審批工作的效率，又有助于將更多的資源傾斜到市場監管機構；既回應了國際公約關于國民待遇原則的要求，也落實了《行政許可法》“不得由多個內設機構對外”的相關規定。
2、登記主體上，實行層級分類登記。獨資企業、合伙企業和公司企業是市場主體的基本法律形態。獨資企業、合伙企業是人企業，這類企業依附于企業主或合伙人，不具有資產、經營、債務承擔上的獨立性，不具備獨立的法人資格。公司企業是營利性的社團法人，具有資產、經營、債務承擔上的獨立性，是具備獨立法律人格的法人，以自己的名義獨立承擔民事責任。獨資企業、合伙企業對企業債務承擔無限清償責任，對外有堅實的信用基礎。公司企業負有限清償責任，以獨立財產為限進行清償。正因為如此，為提高登記效率，法律對獨資企業、合伙企業的登記程序規定得較為簡單，一般實行備案登記，甚至不要求辦理登記，如《日本商法典》將營業資金在50萬元以下的非公司形態商人定為小商人，小商人不適用商法有關商事登記、商號等規定。我國地區的商業登記法則對以下事項免依商業登記法申請登記：沿門沿路叫賣者；于市場外設攤營業者；家庭、農林、漁、牧業者；家庭手者；由主管機關所定的小規模營業者。而為切實保護債權人利益和社會交易安全，有關公司應具備的條件，特別是公司應具備的財產條件及其登記程序，法律規定得就比較復雜。
我國現行的登記法體系，對所有企業，包括國有企業、合資企業、公司企業、合伙企業以及獨資企業等，都作了必須登記領照的規定，并明令禁止無照經營。地方性的商事統一立法《深圳經濟特區商事條例》也規定，個體工商戶即個人商人要履行登記手續。從法律法規的規定上看，并沒有在商事登記種類上適當排除不必要的商事活動，以降低登記成本。在這一背景下，更有必要對不同責任形式的市場主體予以區分，實行分類登記。一方面，本著保護社會和相對人利益的精神，對有限責任商事主體可以設立相對嚴格的登記；在登記管轄上，由縣級以上工商機關登記。另一方面，鑒于獨資、合伙等企業是承擔無限責任的自然人或“人合”企業，本質上以個人信用為基礎，對其登記條件，應予簡化；在登記管轄上，其登記發照可以統一授權基層工商所，由基層工商所予以登記注冊，實行一級審核終局制。
3、審查方式上，廢棄實質審查，實行形式審查。商事登記的根本作用在于公示事實和法律關系，因此，登記的內容應當客觀真實。但是，對登記部門和審查人員來說，要確認申請內容是否真實，操作上幾乎是不可能的。對登記內容的實質性審查，不僅會拖延登記程序的迅速及時完成，而且極易為審批機關濫用職權的尋租活動提供方便，勢必嚴重審批機關及申請當事人的商事效率。事實表明，通過設立實質性審查根本不能有效地控制技術性、秘密性都較強的欺詐行為。相反，形式審查在公信力方面準確表達了公司人格的虛擬性和與其交易的風險性，有助于促使當事人在與公司交易時認真考察其資信狀況，養成良好的利用法律保護自己權利的習慣。而且，形式審查在使公司迅速成立的同時，借助責任制度的配合同樣可以控制欺詐行為。
有鑒于此，各國在立法、實務以及司法審判中，普遍傾向于形式審查，而對實質審查不作要求。如，英國公司登記制度規定，登記機關只負責形式審查，實質情況由股東和董事、經理承擔責任，師和律師承擔連帶責任。法國《關于商事及公司登記的法令》第30條指出，法院書記官以其個人責任核實所提申請是否符合正常手續。法院書記官還審核申請中所載的事項是否符合法律法規的要求，是否與證明材料和作為附件提交的文書相一致；在涉及變更登錄或注銷登記之申請時，應核實該項申請與所涉及的案卷是否相吻合。日本1963年商事登記法第24條也從形式上列舉了可以駁回登記申請的事由，以明確登記官的審查權限。新加坡《商業登記法》第29條甚至規定：“①登記官、政府官員、或公務員、政府雇員在登記中或在依本法制作簽發的證書、摘錄、副本或其他文件中有錯誤或不準確的，都不承擔任何責任，法院也不可以接收此類訴訟或其他程序或有關此類事項的賠償請求”；“②不管其他成文法有什么相反的規定，政府對第①款中的事項都不承擔任何責任或被起訴。
我國企業登記審批中的實質性審查，背離了商事登記的便捷理念；要求企業登記機關承擔驗資不實、虛報注冊資本的責任，既不符合國際慣例，也沒有法理根據。在企業登記審批改革中，需要轉變思想，放棄實質審查的陳腐教條，明確登記機關不是行業控制的部門，登記審查只能是市場準入的程序性審查，只能是書式材料是否齊全的審查，只能是提供程序的審查觀念。
4、登記流程上，改革三級審批，推進主辦注冊官制。當前，工商機關內部注冊登記基本上是“辦事員---部門負責人---主管領導”的三級審批機制。其具體運作程序是，辦事人員受理、初審，然后部門負責人審核，最后主管部門領導審批簽字。這種運作流程立足于實質審查，將整個注冊登記分為三個環節，從而存在三個不清：每個環節各自審查的內容不清、范圍不清、審查責任不清。三個環節的內部流程浪費了人力，增加了登記機關的成本支出，又拉長了內部審批程序，形成了審批“瓶頸”，影響了審批效率。
三級審批程序不符合國際通行的突出個人審查、強調注冊官責任企業登記慣例。不便于督促登記官員謹慎、積極地履行職責，也不便于申請人不服有關決定時，通過起訴或復議監督登記工作。因此，必須在確立形式審查原則，厘清登記機關責任范圍的前提下，繼續推進“一審一核制”的內部程序改革，逐步建立以主辦注冊官制為中心的獨立核準機制。通過修訂現行登記注冊法律法規，賦予主辦注冊官直接登記注冊權，使其依法相對獨立地處理登記事項，并通過過錯責任追究制度，追究其違法行政的法律責任，從而，促進商事登記制度價值目標的順利實現。
5、登記手段上，實施政務，推行化登記
機網絡的廣泛運用，給人們帶來的便利和快捷日益突出。面對電子化的沖擊，傳統商事登記制度紛紛作出回應。，歐美多數市場經濟發達的國家采用了電腦登記，實現了商事登記的自動化。大陸法系的德國即在近年來的《商法典》修訂中，增設了大量有關商業登記自動化的規定，以符合商業化的趨勢。
在我國，將網絡運用于登記審批，有利于實現申請人與許可機關之間、許可機關相互之間的網絡化聯系和溝通，對提高審批效率至關重要。推行網絡化登記，一方面可以大大方便申請人。在網絡化登記下，申請人可以從網上直接取得申請信息，提交申請材料，查詢許可結果，無需直接到審批機關提出申請，也無需提交大量的書面材料或復印件。另一方面可以節約聯合審批機關之間的運營成本和時間。在網絡化許可下，各審批機關之間的溝通和信息傳輸通過網絡即可實現，無需專門機構和人員負責信息傳輸和聯絡。同時，在各聯合審批機關之間統一實現網絡化的情況下，聯合審批機關完全可以在本機關內辦公，無需設置統一的聯合辦公場所。同時，網絡化登記還可以實現政府各部門之間的信息和資源共享，有利于事后監管。在網絡化登記方面，企業登記主管機關大有可為。目前，作為并聯審批牽頭部門的工商機關正在著力推進電子政務，加速信息化建設，搭建網絡化登記的平臺。可以相信，聯合審批各部門利用網絡平臺，推行網絡化審批，必將降低申請人在企業登記過程中的成本支出，大大提高登記效率。
網絡化審批需要網絡法制的配合，在這方面，行將通過的《行政許可法》規定，申請人可以通過數據電文（包括電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件）的方式提出行政許可申請；行政機關應當創造條件并建立相關制度，方便申請人及時、有效地通過數據電文的方式提出行政許可申請。這一規定體現了鮮明的特點，將為網絡化登記提供直接的法律依據。
電子政務、網絡審批對法律體系的挑戰是多方面的。目前，電子政務的一些基本環節急需法律的確認。諸如，數字簽名的效力，電子文件在書面文件中的地位等等。在數字簽名的立法方面，一些國家和國際組織如美國、歐盟、馬來西亞、意大利、新加坡、韓國、澳大利亞等已經取得了重大進展。我們急需加強有關立法，以使傳統法律適應網絡時代的要求，為網絡審批活動提供穩定而安全的法律環境。
6、登記依據上，制訂統一的《商事登記法》
在企業實體立法上，我國缺乏全國統一的調整商事主體的基本法。相應地，也沒有規范商事登記行為的基本法。國有企業、集體企業、外商投資企業等企業法人，公司企業、合伙企業、個體工商戶、獨資企業等商事主體分別有自己獨立的登記立法，從而不同所有制、不同責任形式的商事主體，各有不同位階的商事登記法規，各有不同的登記審批程序。這種分散立法的狀況，既違背了市場主體的平等原則，也不利于企業登記機關掌握統一的標準和尺度；既浪費了立法資源，又造成了商事登記法規、規章的相互重復，影響了法律的效用與形式化程度。
實現不同市場主體登記管理程序的銜接，必須統一商事登記立法。統一商事登記法是商事登記現代化的形式表征，更是推動商事登記現代化的有力可靠保障。應積極吸收和借鑒國外在企業立法方面的成功經驗，構筑以企業組織形式為主線、企業所有制形式為副線的企業登記立法框架。凡采取公司形式的，不論其是全民、集體所有制企業，還是外商投資企業或私營企業，均依《公司法》和公司登記管理條例的規定，統一登記注冊；不具備企業法人條件的企業，依據統一的程序，進行一般的營業登記。
7、完善市場退出機制
市場經濟體制的良性運行，客觀上要求市場主體依法而生，依法而死。現代經濟社會如同一張編織的網，每一個企業都是一個網扣。隨意割掉任何一個網扣而不處理好其與周邊的各種社會關系，都會影響到整個經濟社會的秩序與安全。作為社會的存在物，企業不能也不應自生自滅，特別是在企業被吊銷執照后、注銷登記前，不能存在法律調整的空白和登記管理的盲區。吊銷是針對當事企業，責令其關閉的行政命令，而注銷是面向社會，宣告企業終止的公示行為。企業被吊銷營業執照后，必須經過實質意義上的清算程序（除合并、分立外）和形式意義上的注銷程序，才能徹底消滅，完全退出市場。
［關鍵詞］非物質文化遺產；建檔保護；檔案數據庫；惠州市
惠州市是一座具有5000多年文明史和1400多年建城史的文化古城，非物質文化遺產（以下簡稱“非遺”）資源種類繁多、形式多樣。截至目前，惠州市擁有國家級非遺保護名錄兩項(惠東漁歌、羅浮山百草油制作技藝)、省級非遺保護名錄21項、市級非遺保護名錄54項、縣區級非遺保護名錄95項。為有效保護非物質文化遺產，惠州市應該采取建檔保護在內的措施來保護和傳承這些千年歷史的活態遺存。
1惠州市非遺建檔保護的現狀
非遺建檔保護，就是將非遺的項目情況介紹、代表性傳承人的情況、展演的圖片音像、名錄項目申報資料等，收集制作成檔案，并根據檔案管理的要求進行保護。建檔保護是一項基礎性工作，“有多少藝術檔案（還必須是符合檔案質量的），就有多少藝術財富；有多少藝術檔案留給后人，就意味著有多少歷史藝術遺產傳給后人”。
1.1惠州市在非遺建檔保護中所做的工作
1.1.1在非遺保護方面所做的工作惠州市重視非遺的挖掘、保護、傳承和活化利用。2005年國務院啟動非物質文化遺產保護工程后，惠州市的非遺保護工作也隨之展開。近幾年來，惠州市借助申評國家歷史文化名城的契機，根據各類非遺項目的特征及存續狀況，通過記憶性保護、搶救性保護、生產性保護等方式，對全市的非遺實行了分類保護和區域性整體保護，取得了明顯效果，初步建立起了功能較完善、布局較合理的非遺保護網絡。一是進一步建立健全了體制機構與法規制度。惠州市從市到各縣區、鄉鎮街道都成立了非遺保護中心，制訂了非遺保護工作聯席會議制度，組建了專家委員會，成立了非遺研究所等。市文化行政部門牽頭制定了《惠州市非物質文化遺產保護管理辦法》《惠州市市級非物質文化遺產名錄項目代表性傳承人申報評定管理暫行辦法》《惠州市文化遺產保護申報工作扶持辦法》等五個專門關于非遺的行政法規。二是在非遺保護傳承方面做了大量工作。惠州市組織對全市非遺進行了普查與分類整理，制作出了全市非遺分布圖，并在全市推廣建設非遺的傳承示范基地和生產性示范基地。目前，惠州市有惠東漁歌、龍門舞火狗、小金口麒麟舞等三個省級非遺傳承示范基地；博羅百草油制作技藝生產基地等1個省級非遺生產性示范基地。此外，惠州市還通過給予傳承人補助、啟動“非遺學堂”項目、開展傳承人帶徒學藝活動等措施，培育非遺項目的繼承人。1.1.2在建檔保護方面所做的工作從檔案管理的角度看，非遺建檔保護工作分為收集、整理、保管、統計、鑒定、檢索、編研和利用八個環節。目前，惠州市在非遺建檔保護方面所做的主要工作包括：第一，相關部門對老齡非遺代表性傳承人的技藝進行搶救性記錄，用筆記、錄音錄像、拍攝等留下了許多珍貴的非遺資料；第二，相關部門將收集到的民俗、民歌、手工技藝等非遺資料進行了初步的規范整理，包括實物的、紙質的、照片的、錄音的、視頻的，基本上建立了文件級目錄數據庫，同時進行了重要檔案的異地異質備份。
1.2惠州市在非遺建檔保護中存在的不足
惠州市非遺保護工作雖然取得了一定成績，但在一定程度上還存在著重申報、重開發、輕保護和輕管理的情況。同時，由于觀念、資金、部門配合等原因，惠州市在建檔保護方面所做的工作尤為不足。1.2.1專項經費、硬件設施及專業人才存在欠缺第一，惠州非遺建檔保護的資金投入不足，目前尚沒有專項經費；第二，惠州市非遺保護中心是非遺檔案的主要搜集和保管單位，但缺乏專業的檔案庫房與檔案設備；第三，惠州市沒有配備專門從事非遺檔案管理的人員。1.2.2尚未建立非遺檔案數據庫建立檔案數據庫是非遺保護與傳承的基礎性工作。惠州市非遺保護中心在2006年就建立了非遺數據庫，但已經出現了存儲空間不足、功能滯后的問題。同時，非遺數據庫里雖有大量資料，但沒有進行專業化的檔案分類管理，顯得較為雜亂。而許多鎮級的非遺保護中心在檔案資料的收集、存儲、管理等方面都存在許多空白點。1.2.3基于檔案資源的非遺編研、宣傳不足惠州市非遺保護中心在非遺文獻資料的編輯出版方面做了一些工作，如編輯出版了《惠東縣漁歌客家山歌業余學校教材》《客家山歌民間歌謠》《羅浮山百草油制作技藝（廣東教育出版社2013年版）》《惠州水北民謠（中國言實出版社2016年版）》《惠州市非物質文化遺產（2014年內刊）》《惠州市非物質文化遺產普查成果巡禮（2010年內刊）》《惠州市非物質文化遺產分布圖（2012年內刊）》等著作和十余本普及性刊物。這些出版物內容翔實、圖文并茂，具有很強的教育和宣傳價值，但相比龐大的非遺資源，編研、宣傳仍不足。
2完善惠州市非遺建檔保護的舉措
2.1制定非遺建檔保護的實施細則
有法可依是非遺建檔保護取得真正實效的必要保障。目前惠州市在非遺檔案管理方面缺乏明確、詳細的法規制度和操作辦法。因此，惠州市應從以下幾個方面制定非遺建檔保護的實施細則：第一，惠州市要盡快制定出關于惠州市非遺建檔保護的相關條例，并由文化行政主管部門與檔案部門牽頭，對非遺的建檔主體、建檔流程、知識產權歸屬、監督檢查和績效評估等工作作出部署；第二，在相關條例沒有出臺前，非遺保護中心應當和檔案部門密切合作，建構非遺檔案的業務標準規范，如接收辦法、征集辦法、鑒定標準、歸檔范圍、所有權的界定以及保管期限等，從而使當前較為迫切的非遺建檔保護工作具有明確、科學的操作性。
2.2建立非遺檔案的協同保護機制
非遺建檔保護工作是一個系統工程，需要政府多部門協同合作才能做好。然而現有法規對非遺的協同保護、保存都是僅作出了原則性規定，而對于建檔主體和保管主體、具體的協同機制與程序，都缺乏明確規定。惠州市應該克服和避免部門間各自為戰、重復征集、檔案遺漏的現象，建立良好的共享系統與部門協同配合的工作體制與機制，并根據非遺檔案的收集、分類、保管和開發利用的現狀及規律，形成各相關部門密切配合，以文化行政管理部門為主管，以文化館（非遺保護中心）、檔案館為主導，各公共文化機構承擔傳播和展示功能的非遺建檔保護的協同工作體系。
2.3設立非遺建檔保護的專項資金
惠州市縣兩級已將非遺保護、保存經費列入財政預算，設立了保護專項資金，用于非遺的調查、傳承、傳播、瀕危項目搶救等保護、保存工作，如根據《惠州市文化遺產保護申報工作扶持辦法》，對成功申報省級和國家級非遺名錄、代表性傳承人以及生產性保護示范基地的都有資金扶持。在建檔保護方面，惠州市雖然也有經費資助，如2016年下撥16萬元更新非遺數據庫的專項經費，但沒有設立非遺建檔保護的專項資金。惠州市2016年GDP達3390億元，人均GDP達7.1萬元，地方一般公共預算收入達361.3億元，有著較雄厚的財政基礎。因此，惠州市應該設立非遺建檔保護的專項經費，并納入財政預算，撥給非遺保護中心統一管理和規劃使用，專門用于非遺普查資料的分類歸檔、口述檔案的采集整理、非遺瀕危項目的采集整理、非紙質檔案（如傳統技藝流程、儀式規程的圖片、音像、多媒體）的采集整理、庫房設備與檔案設備的購買和維護、非遺檔案資源的編研與宣傳等。
2.4建立惠州市非遺檔案數據庫
非遺檔案數據庫是利用數字技術對非遺檔案數據進行學術分類、信息化存儲、智能管理的軟件系統，建立檔案數據庫已經成為非遺保護工作的主要手段和必然趨勢。《中華人民共和國非物質文化遺產法》也明確規定：“文化主管部門應當全面了解非物質文化遺產有關情況，建立非物質文化遺產檔案及相關數據庫。”惠州市應該高標準地建立一個共享的、多功能的非遺檔案數據庫，實現非遺檔案資源的信息化，促進非遺檔案的統一管理及資源整合。非遺檔案數據庫里的檔案，應該包括非遺活動檔案、傳承人檔案、非遺保護檔案。這些檔案的分類與存儲，應該堅持系統有序原則，即對檔案進行系統科學的整理、分類、排列和編目，使之條理化，便于查找和利用。同時，惠州市應不斷提高非遺檔案數據庫的技術水平和管理水平，要設置有數據備份、數據恢復功能和數據訪問權限控制等功能，保證數據庫安全。
2.5加強非遺傳承人檔案的建設
非遺項目傳承人是非遺產生與生存的原本環境，傳承人的敘述和展示，體現了非遺的原貌。惠州市重視非遺傳承人的保護，如現在給予市級非遺項目代表性傳承人每人每年6000元補助，但建檔保護有其獨特的重要性，應該加強。非物質文化遺產傳承人檔案，是針對遺產項目代表性傳承人或傳承群體建立起來的、記錄和反映其社會文化活動、標識其民族（族群）文化特征的檔案集合。目前，惠州市關于傳承人檔案建設，雖然做了大量工作，但仍存在不足，如惠城區汝湖鎮的繩結藝術，相關部門調查發現傳承人基本沒有了，而文字、聲像資料也沒有保存。因此，為了不“人亡藝歇”,惠州市應該不斷加強傳承人檔案建設。非遺傳承人檔案的建設主要包括：文字檔案材料的收集、圖片聲像檔案、口述檔案等。在非遺傳承人檔案建設中，惠州市尤其需要注意的是要及時開展搶救性檔案記錄工作。因為非遺代表性傳承人的老齡化問題較突出，惠州在世的各級代表性傳承人中超過60周歲的已達50%以上，所以惠州市要積極開展傳承人搶救性記錄工作，并為其建檔，盡可能給后人留下寶貴的第一手資料。
2.6推進非遺檔案的優化利用
首先，非遺檔案不應被束之高閣，而要優化利用，以為社會各界提供信息介紹、咨詢與利用服務，同時通過編研、宣傳等途徑促進非物質文化遺產的傳承與保護。其次，非遺保護部門應該與檔案館、博物館、藝術館、民俗館等進行合作，深入挖掘非遺檔案信息資源，借助互聯網、報紙、雜志等傳播媒介，通過舉辦非遺展覽、非遺演示、專業培訓等形式，生動展示與積極宣傳非遺，使非遺作為活的文化靈魂滲透到社會環境中。再次，惠州非遺檔案管理部門應當依照《中華人民共和國非物質文化遺產法》的規定，將非遺檔案及相關數據信息向社會公開，便于公眾查閱，依法應當保密的除外。最后，惠州市非遺保護中心應該聯合檔案、文博部門以及高校、社會研究機構，大力開展資料整理、文獻編研以及書籍音像出版的工作，挖掘惠州非遺檔案資源的潛在價值。
主要參考文獻
［1］周解.藝術檔案管理［M］.北京:文化藝術出版社,1991.
在遞上一只敦實厚重的白色信封三分鐘后，劉嘉從財務手中接過一張狹長、單薄的收據。
和在中關村買鼠標、鍵盤時得到的收據沒有太大區別，紙條左側印著紅色的“收據”兩個字，字周圍裝飾著印刷模糊的花邊，只是在“交來”一欄中沒有填寫電子配件的名稱，取而代之的是“違約金”三個字。
劉嘉仔細地看了看人民幣小寫那一欄：一個“3”后面跟著四個“0”。確認無誤，他用力簽下自己的名字。
這是劉嘉27年人生中買的最貴的商品。他買下了他的自由。
觸手可及的辭職
自由是奢侈品，劉嘉只有在打折的時候才買得起。半年前這個價格是8萬，相當于劉嘉一年收入的1.5倍，存款的3倍。
2006年研究生畢業后，劉嘉來到北京某研究院工作，該研究院主要研制安全設備，這與劉嘉大學學習的化學工程專業沒太多聯系。
“總體而言，還不壞。事業單位，稅前收入8萬左右，解決北京戶口。”劉嘉算是中等行情，班上同學從大國企、著名外企到小民企都有分布。
研究院主要是為礦山研究安全和預警設備，避免各種礦難的發生。劉嘉只是完成分內工作，并不多投精力。“避免礦難，重點是在管理方面，如果嚴格執行安全管理規定，基本的安全設備就可以杜絕礦難了。投入這么大精力研究安全設備，是舍本逐末。”
上班朝九晚五，工作任務不多，同事們大多上網打發時間。院里為此發文件，鼓勵大家就自己感興趣的項目申請科研基金。
劉嘉一直醞釀著化工方面的設計，他立刻擬了一個化工項目科研的申請書，但院里的領導以資金等原因婉拒了這次申請。當他再次提交申請書時，領導告訴他：“不要做和本院主業相距太遠的研究，這樣不合適。”
這時是2007年6月間，劉嘉一下子覺得辦公室酷熱難耐。同班同學中，已經有四個跳槽了。消息仿佛是約好的，同時傳到劉嘉這里。一個同部門的同事，此時也辭職去香港念書，留下了空蕩蕩的桌子。劉嘉決定辭職，換回本專業。
因為這一年多的工作經歷和本專業無關，找化工專業方面的工作沒有半點優勢，“和應屆生比起來。我只是更老一點。”劉嘉在網上海投簡歷，終于在6個月后，迎來了唯一的offer，一家美國企業要一個化工項目工程師，薪水比研究院要高。
劉嘉興奮地在新單位附近租了套一居的房子，并把這個消息告訴關系要好的同事，一周之內，全院都知道他要另謀高就了。在走廊上遇到他，同事都會問一句“什么時候走啊?”他微笑點頭：“快了。”
違約金：辭職路上的障礙
劉嘉很快就后悔說“快了”。他遲遲沒能離開。
離職的手續并不復雜，因為是事業單位，人事檔案由單位人事部門保存。離職的時候只需把檔案轉到人才服務中心保管，并順便把戶口卡也寄存過去就大功告成。因為劉嘉已經找到新東家，他可以直接把養老保險、醫療保險、失業保險和住房公積金直接轉到新單位。最后再開一個離職證明，研究院就會成為劉嘉的前供職單位。
但是辦這一切手續之前，還要解決一個問題，那就是違約金。在與研究院簽署的合同上，劉嘉瀏覽過違約金那一項：服務期5年，未滿5年辭職者須繳納違約金8萬元。
違約金，亦稱違約罰款，是指合同當事人約定在一方不履行合同時向另一方支付一定數額的貨幣。這種民事責任形式只有在合同當事人有約定或法律有直接規定時才能適用，當事人一方不能自行規定所謂違約金。
“但多少錢和我有什么關系呢，我還打算好好干一番事業呢。”當年劉嘉花了不到一分鐘翻了翻合同，就在最后一頁簽下自己的名字。一年半后，他明白了這次簽字意味著什么。
真正直面違約金的是2007年12月15日在院長辦公室，在確定了劉嘉要辭職后，院長重申了8萬這個數字。
在來找院長之前，劉嘉并不認為單位真的會要8萬。半年前去香港讀書的同事只交了3萬。劉嘉覺得這個數可以接受，“5萬是我的心里底線。”
劉嘉認為院長應該參考這個同事的違約金數額，但院長對此的解釋是：工作的時間久，拿的工資多，自然應該多交。
劉嘉曾在網上看了即將實施的《勞動合同法》的報道，印象最深刻的就是取消違約金的規定。劉嘉拍著桌子大聲責問：“新勞動合同法還有十幾天就實行了，新法里規定取消違約金，你們收取違約金的行為是違法的。”
院長聽到這句話猛地拍桌子站了起來：“我一直給別人上課，這二十多年來還第一次有別人給我上課!我倒是問問你，我跟你簽的是勞動合同嗎?”
聘用合同，非勞動合同
劉嘉這才意識到，他回到了問題的原點：他和單位簽署的到底是什么合同，適用什么法律。
2002年35號文件《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》規定事業單位與職工應當按照國家有關法律、政策和本意見的要求，在平等自愿、協商～致的基礎上，簽訂聘用合同。
據35號文件，誠如院長所言，劉嘉與研究院簽署的是聘用合同，而非勞動合同。
劉嘉所在的研究院是國務院某部委下屬的事業單位，從2002年開始，事業單位逐步試行人員聘用制度。到2006年底，事業單位實行聘用合同的人員1700多萬，約占總人數的51％。簽訂聘用合同的事業單位員工，與所在單位因錄用聘用、辭職、辭退、考核等人事管理事項引發的爭議，被稱為人事爭議。
企業與員工簽訂的是勞動合同，二者之間的勞動爭議，適用于調整勞動關系的法律法規，其中最主要的是《勞動合同法》與《勞動法》。凡簽署勞動合同的員工，身份均為“工人”。勞動爭議可以申請勞動仲裁，對勞動仲裁不服的可以向法院提訟。
但從合同范本來看，聘用合同與勞動合同有許多相似的規定，但二者適用的范圍、適用的法律、監管部門都不相同。
目前，事業單位普遍為新來的員工設定了違約金。成都市人事爭議仲裁委員會委員何寧湘律師說，國家對事業單位實行編制管理，按照編制核算撥款的數額。前事業單位編制都是多年前核定的，基數多年不變。員工與事業單位簽訂聘用合同時，需要占用編制這一“稀缺資源”，同時事業單位一般都會為員工辦理戶口等手續。事業單位聘用一名員工的經濟成本要高于普通的企業，因此事業單位往往通過設定高額、帶有懲罰性的違約金，阻攔員工的離開。
某部委下屬雜志社人事處工作人員林安平說，事業單位一般都參照《公務員法》，設置3～5年的服務期限。北京的事業單位以5年的服務期限居多，違約金以5～8萬居多。
林安平大概是對違約金感情最復雜的人。入職三年來，他一次次向要離職的同事解釋，事業單位工資較低，但是通過落戶口給予補償。如果大家落了戶口就走人的話，單位難以正常
運作，違約金也是無奈之舉。但今年，他決定跳槽，面對他的是3萬元違約金。
但更多想離開的年輕人當初選擇事業單位并非單純為了戶口。劉嘉曾想過在單位“干一番事業”，但簽約時他并不了解單位的運作方式。商務部某下屬事業單位的張超，拒絕了渣打銀行的offer，“最終選擇了這個工作證上帶著國徽的單位”。但入職后他才發現自己每天的工作就是上網，金融專業知識變得生疏。“看看單位門口的那個老頭，會不會是自己若干年后的背影呢?”但5萬元的違約金令他的天平遲遲難以倒向辭職這一邊。
“市場經濟要求資源優化配置，其實，人才也應優化配置，而違約金正是人才正常流動、優化配置的最大障礙。”勞動法專家姚增坤律師說，“如果真的想留住員工，創造留人環境，遠比設置高額的違約金更有效。”
《勞動合同法》適用的兩難選擇
某出版社的職員楊拓曾一直苦苦等待2008年1月1日的到來，這一天《勞動合同法》生效。
《勞動合同法》第96條規定：事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規以及國務院另有規定的，依照其規定：未作規定的。依照本法有關規定執行。
在楊拓看來，這一條規定是她免除4萬元違約金的尚方寶劍。她仔細曾查找了人事方面的相關法律法規，但沒有發現任何法律、法規和國務院文件對事業單位員工因提前解約須繳納違約金進行規定。
這種情況下，關于違約金的規定理所當然適用《勞動合同法》廢除違約金的規定(除兩種特殊情況，解決違約金這種簡單的人事爭議可以通過單位內部的協商、調解，也可以通過人事仲裁和訴訟。有了法律支持，無論申請人事仲裁還是走司法程序，都有了保票。
但中央國家行政機關在京直屬事業單位人事爭議仲裁委員會仲裁員張月明律師否定了這種看法。“雖然聽起來符合邏輯，但實踐中并非如此。”張月明律師說：“盡管《勞動合同法》將聘用合同的部分內容納入其的適用范圍，但人事仲裁的處理特征更類似行政仲裁，仍然很難適用《勞動合同法》。在‘無法可依’的境地下，仲裁一般會依照合同約定。”這就意味著，“只要是沒有違背法律禁止性規定，或者數額過于不合理，員工都要按照合同支付違約金。”
楊拓已經快把她從當當上花1.8元買的《勞動合同法》翻爛了。她曾堅信這將是她收益最大的投資，1.8元可以贏得4萬元，但很顯然，這1.8元還是打了水漂。
何寧湘律師在多年的人事仲裁實踐中也一直面臨這個難題：國家雖然成立了人事爭議仲裁機構，但人事爭議在法律適用上一片空白，沒有任何專門的法律法規對此進行調整。人事爭議仲裁在實體上主要依據的是2002年35號文件。雖然這只是一個行政文件，但卻是關于人事爭議所有處理規定的“老祖宗”。何寧湘律師對這位“老祖宗”十分無奈，“太老邁了，規定十分粗糙，缺少細則，給實際操作帶來很大困難。還有很多沒有涉及的方面，員工提前解約的違約金問題就是其中之一。”
如果進入訴訟程序，人事爭議在適用法律方面會更困難。人民法院審理案件應當適用的法律依據只有法律、行政法規，規章只能是參考。而人事規定在形式上多為部門規章、地方性法規、地方規章及一些政策文件，這些規范性文件能否作為人民法院審理人事爭議案件的法律依據，在司法實踐中不統一。“法官也不知該用什么裁判案件，有的法院適用勞動法，有的則適用地方政府人事規定和政策文件，有的還依據事業單位的內部文件。”何寧湘律師說。
解決目前《勞動合同法》適用左右為難的情況，張月明律師認為最直接的辦法是完善人事爭議方面的立法。雖然國家制定統一法律規范還沒有時間表，但通過司法解釋來調整人事爭議，法學界都認為較為可行。
不久前，人事部和勞動與社會保障部的合并傳遞了另一個信號：隨著事業單位的改革，其人事爭議最終也將適用《勞動合同法》。何寧湘律師認為：如果事業單位最終通過民營化、股份制改造得以企業化，并逐步參加了醫療、失業、工傷保險，加之目前正全面推行養老保險的社會保障機制的建立，人事爭議與勞動爭議案件一樣統一適用《勞動合同法》是不存在任何問題的。
人事仲裁的尷尬境地
雖然人事爭議在適用《勞動合同法》上搖擺不定，但對于拿不出違約金又希望帶走檔案和戶口的劉嘉來說，人事仲裁和訴訟仍然是最后一條可以嘗試的道路。
但是還沒開始申請仲裁，劉嘉就遇到了麻煩，他找不到中央機關及所屬事業單位人事爭議仲裁委員會的地址。在網上搜索了半天，他在原人事部網站的一角，找到了關于這個單位的三行業務介紹和一個電話。
電話里，工作人員告訴他，仲裁委員會在和平里西區石油與化學工業研究院的113房間。這棟大樓的房間被不同的公司租下做辦公室。113房間只有十幾平米，被半堵墻隔成兩個開間，外間只放得下一只兩人座沙發，里間放著三張辦公桌。一位李姓的工作人員對劉嘉居然在網上找到他們的電話十分驚訝，“網上屆然有我們的電話。”
這里的工作人員只負責接收材料，確定是否立案，關于法律方面的咨詢，則一概表示不了解相關法律。北京市海淀區的仲裁委員會工作人員在提供咨詢時，也說不清楚相關的實體法律和規定：“不要問我，我不知道。”
“人事仲裁委員會在人事部門里是個很小的衙門，仲裁員都是律師兼職的，一般的工作人員并不了解相關法律，你能指望他們做什么呢?”何寧湘律師說。
在向仲裁委員會咨詢未果后，劉嘉開始找肯的律師。有兩三位律師一聽說他要申請人事仲裁，立刻就拒絕了，他們不“這么麻煩”的案子。還有一位律師在收下他幾百元咨詢費后，勸他“算了吧”。
姚增坤律師過一些人事爭議案件，他分析：“人事爭議涉及法律適用復雜，熟悉相關內容的律師非常少：而且人事爭議案件的報酬一般都不高，愿意的律師自然難找。”
北京是事業單位集中的城市，人事爭議要比地方城市多很多。楊拓在辭職后曾在水木社區論壇上發帖子講述自己的辭職經過，帖子發了之后，她收到了80多封郵件，其中有20多封是向她詢問違約金到底該如何處理的。大多數想辭職的事業單位員工，找不到提供咨詢的對象。
律師在人事仲裁中的作用也很有限，地方的人事仲裁委員會多為人事部門下屬的行政機關，需要完全執行上級的指示。何寧湘律師就遇到類似案例，成都市某區人事仲裁委員會曾裁決一位中學教師因提前解約須向學校支付3萬元違約金，在四川這筆違約金是少有的高。仲裁員告訴何寧湘，地方教委通過人事部門領導干預了這一仲裁，作為下級他們只得執行。
“行政干預人事仲裁的比例大約在60％～80％，”何寧湘說：“人事仲裁是政策性的、行政性的，不公平的，它的存在本身就很尷尬。”
違約金的私力救濟
兜了幾個圈子后，劉嘉的第一次辭職以失敗告終。同事們在走廊上見到他都尷尬的一笑，他調換了部門，搬出了宿舍。
2008年6月，他在網上偶然看到一家設計院招聘化工設計師的消息，忍不住又投了簡歷。設計院很快給了他答復，8月就可以來上班。劉嘉再次面臨違約金難題。
他仔細計算了自己的存款和證券，離8萬元還是差了3萬元，股市依舊低迷，他的心情也成了慘綠色。他開始去水木社區的“職業生涯”版溜達，各種各樣工作上失意的人在這里傾訴，看到這些帖子，他覺得自己的孤單會減輕一些。
7月初，他在版上看到楊拓連載的“辭職手記”。此時的楊拓已經從事業單位辭職，正不無得意地在版上指導大家如何處理違約金以及檔案等事項。
楊拓的違約金是4萬元，但最終只繳納了4000元。楊拓在網上總結描述自己談違約金的場景，“在大boss面前我聲淚俱下，他人很不錯。最后我電話和他協商，又降低了幾k。其實應該最早和他談，這樣我估計3k可以打住。”
劉嘉立刻給楊拓發信，說明了自己的情況，雖然對少交違約金并不樂觀，但他打定主意要走“我就不信我堂堂七尺男兒不值這8萬元錢。”在信的末尾劉嘉請楊拓幫忙出出主意。
楊拓立刻給他出了幾個方案，都是經過她“精心研究”的。
方案一：直接走人，遺棄檔案和保險、公積金。適用于要投靠對檔案沒要求的外企和國企的人。但先把戶口卡找借口拿到手里，以防不測。這一方案劉嘉也考慮過，可以作為底線方案。
方案二：提起勞動仲裁。這一方案劉嘉嘗試過，不現實。
方案三：向單位打欠條，然后領走檔案戶口。要求償還欠款的訴訟時效是兩年，兩年之后單位就無法通過訴訟要求還款了。這一方案的可操作性太小，基本沒有哪個單位愿意打欠條，但劉嘉覺得值得一試。
方案四：違約金談不攏就磨，平時不積極工作，讓領導無奈退讓。這個方案太耗時間，劉嘉耗不起。
方案五：找有決定權的大領導談，多說自己的困難，請對方憐憫自己，適當時候可以送東西和錢表示感謝，最好能找和領導熟的人替自己說好話。辭職理由以學習深造為佳。劉嘉豁然開朗，“我此前裝孫子裝得不夠，沒讓領導感覺到對權力的掌控感”，他決定立刻實施第五個方案。
劉嘉首先從院長秘書那里得到了重要信息――每天下午5點到6點，是一天中院長心情最好的時候。此時院長不工作，也沒人打擾，最適合提辭職。飯局結束時，秘書答應，哪天院長心情格外好，他就打電話通知劉嘉上去。
接著，劉嘉找到也在研究院工作的院長夫人，向她訴說了自己的困境，請院長夫人幫忙說好話。院長夫人是個溫和、善解人意的知識女性。她安慰劉嘉不要著急。劉嘉沒有送禮，因為院長一向不吃這一套。
劉嘉對違約金底線的希望仍然是5萬，他手上剛好有這么多錢。“就當被打劫了，破財消災。”
7月22日，下班時候，院長秘書打來電話，“今天心情不錯。”劉嘉上樓時正碰上匆匆離開的秘書，“等我走遠了你再去談。我怕院長拍完桌子出來見到我罵我。”
這次劉嘉沒打算爭吵。楊拓建議他“聲淚俱下，這樣感人”。但劉嘉做不出來，不是女生，哪能說哭就哭。“我要是周星星就好了，上前撲通跪地抱住大腿就哭：英雄，放過我吧!”
但一進門，劉嘉就知道自己多慮了。院長一臉嚴肅，沒等他開口就說“你的事情我都知道了，你可以走了，我會給你一個你能接受的答復。”第二天，人事部門告訴劉嘉，違約金是3萬。
一、商業保險參與基本醫療保障的途徑和范疇
目前商業保險參與基本醫療保障主要通過兩個途徑來實現，一是向全社會提供商業健康保險產品。截至2010年年末，全國共有49家壽險公司、38家財產險公司，4家健康險公司，2家養老險公司經營健康險業務，在售健康保險產品近2000款，涵蓋醫療保險、疾病保險、失能收入損失保險和護理保險4大類。從2006年到2010年，全國商業健康險累計實現保費收入2596.5億元，累計為社會居民提供醫療保障賠款898.2億元，累計提供風險保障122.4萬億元①。二是參與基本醫療保障的經辦管理服務及其補充醫療保障業務。目前中國人壽、人保健康、中國太保三家商業保險機構已經開始參與基本醫療保障的經辦與服務業務。2011年三家機構在全國134個縣參與經辦新農合服務，覆蓋3000萬人，受管理新農合基金46億元②。僅2011年，保險行業參與新農合、新農合補充、城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險和補充醫療保險、醫療救助等醫療保障項目的受托管理基金就達到105.4億元，保費收入達82.3億元，賠付與補償2475萬人次，賠償金額達116.6億元③。盡管商業保險參與基本醫療保障取得的成績有目共睹，但是其作用和功能并沒有得到充分發揮。相關數據顯示，2012年中國商業健康保險保費收入為862.76億元，占人身險總保費的8.49％，遠低于目前國外成熟市場的20-30％的水平（見表1）。同時，商業健康險保費收入占中國衛生總費用的比例也從2008年的4.03％降低到2012年的2.98％，與發達國家通常8％以上的占比相比有較大差距。以上各方面數據都反映出我國商業保險分擔醫療衛生支出的能力尚顯不足，分攤疾病風險的功能與機制沒能得到充分發揮，商業保險參與基本醫療保障受到了各種瓶頸的制約。
二、商業保險參與基本醫療保障的瓶頸分析
（一）法律地位缺失成為商業保險參與基本醫療保障的制度性外在瓶頸。當前商業保險參與基本醫療保障法律制度環境不完善、不成熟集中體現在法律法規沒有明確商業保險參與基本醫療保障的法律地位，從而形成各種障礙。主要包括以下三個方面：
1、商業保險難以獲得參與資格。因參與法律地位缺失，消除身份認同和參與門檻是商業保險的首要任務。商業保險往往需要投入大量時間與精力游說政府來獲得參與經辦基本醫療保障服務及其補充醫療保障業務的資格，投入大量資金、人力和物力來獲得參與資質認可。長遠來看，這不利于商業健康保險業務的可持續發展。
2、缺乏平等參與權。商業保險與政府、醫療衛生機構之間無法形成平等協作關系。政府在基本醫療保障運營中居主導地位，醫保經辦機構是法定經辦者，而商業保險往往依附于政府，配合醫保經辦機構執行醫保政策、提供經辦服務，從而不利于調動商業保險參與服務和管理的積極性和主動性。
3、難以確立和規范各種責任、權利和義務關系。基本醫療保障的運行涉及多方參與主體，商業保險參與法律地位缺失既不利于在法律上協調統一商業保險參與社會醫療保障的責任、權利和義務關系，也不利于規范商業保險與政府、醫保經辦機構、醫療衛生機構、參保人之間各種責任、權利、義務關系，影響風險共擔機制和補償機制的形成，難以充分發揮商業保險的風險管理優勢。
（二）基本醫療保障范疇界定不清晰制約了商業保險參與基本醫療保障的范圍和空間。政府主導的基本醫療保障是社會醫療保障體系的核心組成部分，商業保險參與基本醫療保障主要集中在補充醫療保障和經辦服務管理業務上。目前基本醫療保障范疇界定不清晰制約了商業保險參與基本醫療保障的范圍和空間。一方面，基本醫療保障對象界定不清。我國基本醫療保障對象范圍包括從業人員、退休人員、自由職業者、失業人員、非在校生未成年人、在校生、低保對象、困難家庭人員、重度殘疾人員以及政府供養人員等各類群體。而且隨著政府不斷擴大基本醫療保障覆蓋范圍，基本醫療保障覆蓋率越來越高，造成商業保險承保對象范圍不確定性增加且范圍不斷縮小。另一方面，基本醫療保障內容界定不清。基本醫療保障范圍和保障水平是從基金收支平衡角度出發，依據《基本醫療保險藥品目錄》、《診療項目目錄》以及《醫療服務設施標準》三大目錄來界定的。而商業保險對接基本醫療保障和參與補充醫療保障的范圍和空間的不足，加大了商業保險經營風險，挫傷了商業保險參與的積極性。
（三）專業化經營能力不足是商業保險參與基本醫療保障的內在瓶頸。專業化經營能力不足使商業保險難以適應參與環境的復雜性，難以承載基本醫療保障改革賦予的各項任務。主要體現以下幾點：
1、參與理念存在缺陷。一些商業保險把參與基本醫療保障作為商業保險產品的營銷平臺，以擴大保費收入作為首要經營目標和中心任務。在參與基本醫療保障管理服務的過程中，向服務對象推銷商業保險產品，或者以醫療疾病保險作為“敲門磚”捆綁銷售投資理財型保險產品，偏離了商業保險為服務對象提供科學的補充醫療保障產品和優質經辦服務的理念，破壞了商業保險的形象和信譽度，損害了商業保險的長遠利益。
2、全過程經營管理的能力不強。全過程經營管理包括醫療保障方案設計、補充醫療保障產品開發、政策咨詢、基金征繳、參保登記與變更、定點醫藥衛生機構管理、醫療行為巡查、憑證審核、費用報銷、基金收支平衡管理以及健康管理服務。當前商業保險只是參與基本醫療保障管理服務中的部分環節，缺乏全過程管理的服務能力和經驗積累，難以對醫療違規行為、道德風險、逆選擇等問題實施有效的風險管控，制約了商業保險全面深入地參與基本醫療保障。
3、信息共享平臺和人才隊伍建設滯后，難以支撐各項管理與服務。目前商業保險信息系統與醫療衛生機構、醫保經辦機構、政府監管部門的信息系統沒有實現對接，造成數據共享機制缺失，數據定義不統一，數據積累不全面、不連續。而專業人才隊伍建設滯后也使得商業保險難以對數據進行綜合分析和利用，無法為基金風險測算、產品開發、診療風險管理以及疾病預防管理等提供技術支持，不利于提高商業保險的專業化經營能力。
三、突破商業保險參與基本醫療保障瓶頸的對策
（一）加強基本醫療保障立法，明確商業保險參與基本醫療保障的法律地位。確立各參與主體的法律地位是界定和調整各參與主體之間各種行政、民事、經濟關系的基本前提。遵循立法先行原則，重視醫療保障法制建設是發達國家基本醫療保障改革與發展的成功經驗之一，商業保險參與基本醫療保障的責、權、利關系的協調統一也離不開各種法律來明確和規范。
1、明確商業保險參與主體地位。明確商業保險是從事基本醫療保障業務，負責基本醫療保障基金的籌集、支付和管理的主體之一，并從權利能力和行為能力提出具體要求。通過明確參與主體地位可以消除商業保險的參與資格問題，有助于確立參與資質標準的適度性。
2、明確商業保險參與基本醫療保障的權利和義務內容。其中權利內容包括依法收取保險費；管理和運營醫療保障基金；為參保人確定定點醫藥衛生機構，并與定點機構簽訂合同，明確各自的責任、權利和義務。義務內容包括保障醫療保障基金的安全；提供醫療保障服務；支付醫療費用等。通過明確權利和義務內容，有利于商業保險明確職責，發揮管理和服務優勢，維護自身合法權益，調動參與醫療保障的積極性和主動性。
3、明確商業保險機構與政府、醫療衛生機構之間法律關系的性質。首先，要明確政府部門與參與基本醫療保障的商業保險之間是監督與被監督的行政監管關系；其次，明確商業保險與定點機構具有契約關系和一定范圍的行政管理關系，即商業保險通過契約向定點機構購買服務和產品，定點機構獲取經濟補償，同時通過行政賦權或法律賦權的形式使商業保險有權對定點機構經營行為、經濟補償范圍和水平予以干預和管理，有利于診療風險管控，形成有效的風險分攤和補償機制。通過明確商業保險與政府、醫療衛生機構之間的法律關系，有利于指導政府、商業保險、醫療衛生機構的業務活動和業務范圍，理清相互之間的責任、權利和義務關系，有助于提高商業保險參與基本醫療保障服務和管理效率，降低經營風險。
（二）合理界定基本醫療保障范疇，拓寬商業保險參與基本醫療保障的范圍和空間。基本醫療保障的界定需要立足于參保人群體特征及其基本醫療需求，結合各統籌地區人口結構、疾病病譜、醫療衛生資源和經濟社會發展的現狀和趨勢予以科學界定和動態調整，積極引導、支持商業保險擴大參與范圍和空間。
1、合理界定基本醫療保障與商業保險的對象范圍。作為現代社會保險誕生地的德國就是以參保對象的年收入作為選擇參與法定醫療保險和私人醫療保險的法定界限，合理界定了法定醫療保險和商業私人保險覆蓋范圍。目前法定強制醫療保險已覆蓋德國人口的88.0％，私立疾病保險覆蓋了總人口的10.6％，既實現了全民醫保，也通過商業保險豐富了參保人醫療選擇權，促進了商業保險的發展。基于德國經驗，建議將退休人員、中低收入的從業人員和靈活就業人員、短期失業人員這些經濟收入低但能夠承擔一定繳費義務的群體納入基本醫療保障對象。對于未成年人、學生、長期失業人員、低保對象、困難家庭人員、重度殘疾人員以及政府供養人員因無力承擔繳費義務，可以通過政府補貼方式加入基本醫療保障。而對于高收入的從業人員和自由職業者、公職人員可以選擇在加入基本醫療保障的基礎上，通過購買商業保險來滿足他們多樣化、個性化的醫療需求。
2、合理界定基本醫療保障范疇，擴大商業保險參與基本醫療保障的范圍和空間。目前基本醫療保障是依據“低水平、寬覆蓋”原則來進行的，意在盡可能地保障參保群體都能夠享受到“基本”的醫療服務水平，具有明顯的福利性和公平性特征。因此，應將日常性病癥、老年慢性病、先天遺傳性疾病、婦女生育及計劃生育等發病原因明確、起病方式固定、診療費用波動小且屬于大概率事件的非風險性病癥納入基本醫療保障范圍，結合非風險性疾病平均治療費用和參保群體的經濟收入水平設置相應保障水平。而商業保險具有明顯的私人性和效率性特征，應側重于風險性疾病保障，依據不同投保人的疾病風險特征，厘定差異化保險費率來保障疾病風險，滿足被保險人多樣化和多層次的醫療需求。建議將流行性傳染病、各種地方病、職業病以及急、危重癥等風險性病癥以及超出基本醫療保障水平的非風險性病癥納入到商業保險的保障范圍，強調保障的充分性。
（三）強化商業保險參與基本醫療保障的專業經營能力建設。加強商業保險的專業經營能力建設是提高商業保險參與基本醫療保障經辦能力的基本途徑，是基本醫療保障和商業健康保險協調發展、相互促進的內在要求。商業保險參與能力建設需要從樹立正確的參與理念、專業化組織與人才隊伍建設以及專業技術能力建設三方面入手。
1、樹立正確的參與理念。基本醫療保障是一項關系民生的制度安排，具有的公益性、福利性，受到社會廣泛關注。商業保險參與基本醫療保障業務流程復雜，涉及多方利益主體，利益關系和法律關系錯綜復雜。因此，商業保險必須深刻認識到參與基本醫療保障的特殊性和復雜性，樹立誠信經營，高效管理、優質服務，勇于承擔社會責任，公共利益優先的理念。
2、推動專業化組織建設和專業人才隊伍建設。建議在商業保險機構內部設立專門參與基本醫療保障的部門，將商業保險參與基本醫療保障業務作為戰略性業務加以長期培育。成立與基本醫療保障業務對接的專門組織，逐步建立和完善商業保險參與基本醫療保障業務咨詢、精算、風險管理、診療風險管理、理賠核算和數據管理以及健康管理等專業化管理制度。加強經營管理、法律服務、臨床醫學、信息技術、醫保精算、醫保稽核、業務經辦和健康管理等專業化人才的引進和培養，完善培訓體系，提升從業人員的專業素質。
【關鍵詞】農村學校；衛生工作；現狀調查；分析
2011年4月，喀左縣對學校衛生監督工作職能進行了調整，食品衛生監督工作職能劃歸縣食品藥品監督管理局，學校衛生監督工作重心轉向對學校傳染病防控、飲用水衛生監督、學校教學環境衛生監督監測、學校內公共場所衛生監督以及學校醫療機構、保健室衛生監督等工作。從2011年度開始喀左縣將學校衛生工作的重點檢查項目確定為學校傳染病衛生監督、飲用水衛生監督、教學環境監測工作等，通過監督檢查發現，農村學校衛生監督工作還存在諸多不足及工作開展不平衡等問題。1在傳染病防控工作方面
農村學校基礎衛生設施較差，無專職醫生或有經驗的衛生保健教師，無法實施對學生的健康指導[4]。校醫和保健教師缺乏是制約農村學校衛生工作發展的最主要原因。俗語“巧婦難為無米之炊”，全縣共有中小學校40所（下設點121個），有中小學生52630人，中小學有專職校醫25名，其余為兼職人員，大多是體育教師。保健室僅為37個，其中大部分設施簡陋。2在飲用水衛生工作方面
農村學校飲水多取自井水等自備水源集中式供水，缺乏必要的防護及凈化措施[2]，且大多未建立飲用水衛生管理制度及配備專職或兼職衛生管理人員，部分管供水人員不能提供健康證明，全縣僅有5家學校取得了生活飲用水衛生許可證，因此存在諸多衛生安全隱患。3在教學環境衛生工作方面
近年來，我國的教育投資增加較快，新建、改建、擴建的各類學校大量涌現。但是在農村學校衛生工作中，對于新建校舍選址、建筑設計、教學和生活環境的預防性衛生監督并沒有同步加大工作力度，部分農村學校的硬件設施不符合國家有關標準，新建設施未經當地衛生行政部門在場即竣工驗收并投入使用，缺乏切實保障學生衛生安全的基本條件[3]。在日常性衛生監督中，如學生的學習時間、教室的人均面積、學校照明用具不足、課桌椅與學生身高不能配套、學生沒有足夠的活動場地等，受學校升學率、教學經費、場地限制等種種原因得不到解決，造成學校衛生監督形式化。4在宿舍衛生工作方面
農村住宿制學校的學生由于其自身特殊的生活方式，受到校園內傳染病的影響相比城市學校明顯增加。隨著村級聯中的撤并，大量學生集中到中心學校，多個學生同居一室，甚至擠在大通鋪上，通風效果及環境衛生較差。學生宿舍氣溫大多處于適宜溫度范圍，但室內風速未能達到基本衛生要求的宿舍占有較大比例。室內風速過小，不利于利用室內外氣體交換和室內空氣清潔。另外，平房或一樓宿舍相對濕度過大，長期居住于通風不良、空氣潮濕的房屋內不利于健康[4]。5目前農村學校衛生監督工作存在的問題
5.1《學校衛生工作條例》還在執行1990年的標準，農村學校衛生管理實際上暫處于空白。農村學校領導缺乏衛生科學意識和安全意識，在課程設置和時間上沒有保證，對公共設施的消毒跟不上[5]。此外，農村學校領導調動頻繁，衛生管理措施不規范，后勤社會化，使衛生管理難以落到實處。因此，目前農村學校衛生工作處于尷尬境地，衛生工作存在許多隱患。
5.2關于學校衛生處罰的問題比較突出由于《學校衛生工作條例》是一個工作條例，重點是規范管理學校衛生工作，而不是監督學校衛生工作[6]。從《學校衛生工作條例》第五章獎勵與處罰中可以看出，衛生監督部門甚至沒有實質性處罰權，如第三十三條、第三十五條和第三十六條規定對違反本條例的，衛生監督部門沒有獨立處罰權，只能會同教育行政部門給予處罰或建議教育行政部門給予行政處分。如果教育行政部門不予處罰，衛生監督部門沒有其他法律來制約，所以監督形同虛設。
5.3地方政府、衛生行政部門和教育行政部門對農村學校存在的衛生問題重視不夠、經費投入不足，教育行政部門衛生專業人員匱乏，地方政府對農村學校衛生問題缺乏整體認識。學校領導的衛生意識淡薄，健康教育課時安排不足，農村學校的衛生專業人員配備嚴重不足[7]。由于地方衛生行政部門不是學校的直管上級部門，且與學校衛生管理內容不完全相同，因此專項檢查與督導檢查的力度不夠。
6針對當前農村學校衛生監督工作的新形式、新任務，提出如下意見及建議
6.1建議盡快修訂和完善《學校衛生工作條例》。《學校衛生工作條例》作為行政法規頒布以來，促使學校衛生工作得到了很大的發展和加強，也使學校衛生工作由經驗管理向法制化管理過渡邁出了可喜的一步[8]。但《學校衛生工作條例》明顯滯后，特別是不能滿足目前農村學校衛生工作的需要，急需在立法目的、監督對象、內容、執法主體、處罰力度上盡快修訂和完善。
6.2建議各級教育行政部門及衛生部門共同研究解決農村學校衛生室專業衛生技術人員不足，待遇低、業務素質不高的問題，這樣才能從根本上加強農村學校傳染病的防控工作，提高傳染病防控、學生常見病防治工作能力[9]。
6.3衛生監督部門建立并完善學校衛生監督工作檔案，將學校的基本衛生監督內容全部納入檔案管理。在人員少、任務重的情況下，根據歷年來對農村學校日常檢查工作情況及學校的基本情況，實施學校衛生監督工作量化分級管理，有重點、有側重的安排監督檢查學校的頻次和檢查內容、檢查方法。
6.4進一步提高學校衛生監督的專業技術水平學校衛生監督與其它衛生監督工作一樣，除具有行政性的特征外，還有很強的專業技術性，這是衛生監督區別于其他許多行政工作的顯著特點。學校衛生監督的許多實際工作，如判斷是否合法，是以檢測檢驗數據作為判斷標準的，沒有這些數據，會很難甚至不能依法監督。技術手段是學校衛生監督不可少的，也就是說，學校衛生監督有賴于許多衛生技術手段才得以有效實施。所以，要進一步提高學校衛生監督的專業技術水平，特別要提高學校衛生監測的技術含量，擴大學校衛生標準的范圍，加快制訂與社會需求相關的學校衛生標準[10]。
農村學校衛生問題，由于認識不足、重視不夠、經費缺乏等原因導致衛生隱患多、管理工作落后，學校看重教學質量、設施建設、升學指標，輕視衛生安全、衛生設施投入。在素質教育已被大家達成共識的今天，衛生保健作為素質教育的重要方面，已經不容忽視。青少年時期是人的一生中身心變化最為顯著的時期，這一時期所形成的行為習慣和生活方式，對其一生將產生重大的影響。農村學校要發展，要有所突破，必須重視學生整體素質。農村中小學面廣量大，要抓好衛生工作，必須將衛生工作和教學工作同樣重視起來。
參考文獻
[1]陳竺.加強指導緊密協作做好學校衛生工作—在全國電視電話會議上的講話[J].中國學校衛生，2008，29（10）：873-874.
[2]龍官保，等.學校衛生監督工作的研究現狀與研究進展[J].中國衛生事業管理，2006，22（2）：110-111.
[3]江超穗，等.桂西農村一所寄宿制小學甲肝爆發調查[J].應用預防醫學，2007，13（3）：191.
[4]滿媛，等.學校衛生監督工作建設機制的建立與應用[J].管理觀察，2007，27（20）：122-123.
[5]胡明，等.績溪縣學校衛生工作中存在的問題及對策[J].安徽預防醫學雜志，2002，（01）：43-44.
[6]慕容洋洋，等.淺議學校衛生監督工作體系與構建[J].預防醫學，2005，23（3）：201-202.
[7]吳黎明，等.淳安縣農村學校飲用水水質調查[J].浙江預防醫學，2003，15（6）：37-38.
[8]樊立華.公共衛生法律法規與監督學[M].2版.北京：人民衛生出版社，2007：311.
