時(shí)間：2022-12-18 23:37:38
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法院財(cái)務(wù)履職報(bào)告，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、健全登記管理制度，夯實(shí)誠(chéng)信建設(shè)基礎(chǔ)。一是嚴(yán)格執(zhí)行法人登記準(zhǔn)入制度，建立完善了現(xiàn)場(chǎng)核查、財(cái)務(wù)審驗(yàn)、印章管理等工作制度，目前，市直420家事業(yè)單位已依法登記312家。二是制定了《事業(yè)單位登記管理信息公開辦法》，要求事業(yè)單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將單位名稱、住所、宗旨業(yè)務(wù)范圍、法定代表人、開辦資金和章程等相關(guān)信息及時(shí)公開。三是要求事業(yè)單位每年1-3月份在事業(yè)單位監(jiān)管信息系統(tǒng)公開平臺(tái)上“曬”出自己的年度報(bào)告，重點(diǎn)是公開依法誠(chéng)信履行職責(zé)情況。
二、完善聯(lián)席會(huì)議制度，搭建誠(chéng)信監(jiān)管平臺(tái)。一是健全完善了由編制、法院等23個(gè)部門共同參加的事業(yè)單位監(jiān)督管理工作聯(lián)席會(huì)議制度。二是聯(lián)席會(huì)議每年召開一次，具體研究事業(yè)單位監(jiān)管的重要事項(xiàng)，解決監(jiān)管中遇到的突出問題。三是加大聯(lián)合監(jiān)管力度，每年組織聯(lián)席會(huì)議成員單位開展2次以上的聯(lián)合檢查，對(duì)存在問題的事業(yè)單位要求限期整改，自建立聯(lián)席會(huì)議制度以來，開展聯(lián)合檢查17次，對(duì)存在問題的30多家單位予以通報(bào)并限期整改，促進(jìn)了事業(yè)單位健康發(fā)展。
三、建立信用評(píng)價(jià)制度，營(yíng)造誠(chéng)信工作氛圍。一是制定了《濰坊市事業(yè)單位信用等級(jí)評(píng)定辦法》，對(duì)事業(yè)單位信息公開、法人證書使用、合同履行、依法納稅等25個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。二是信用等級(jí)評(píng)價(jià)采取自查自評(píng)、信用信息征集、確定等級(jí)、公示備案、信用公告等程序進(jìn)行，確?？陀^公正。三是對(duì)信用等級(jí)評(píng)定結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，督促各單位認(rèn)真進(jìn)行整改，將信用等級(jí)評(píng)定結(jié)果與市直事業(yè)單位績(jī)效考核直接掛鉤，增強(qiáng)了結(jié)果使用效力。2013年，首次組織了市直事業(yè)單位信用等級(jí)評(píng)定工作，從列入范圍的279家市直事業(yè)單位中評(píng)定A級(jí)信用單位263家、B級(jí)信用單位16家，并從A級(jí)信用單位中評(píng)選產(chǎn)生“誠(chéng)實(shí)守信明星單位”20家。對(duì)“誠(chéng)實(shí)守信明星單位”進(jìn)行了表彰，并通過濰坊日?qǐng)?bào)、中國(guó)濰坊網(wǎng)站等新聞媒體進(jìn)行了公告。
四、推行績(jī)效考核制度，檢驗(yàn)誠(chéng)信履職效果。一是在考核范圍上，2011年在市屬6家公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了考核試點(diǎn)，2012年，將范圍擴(kuò)大到教育、建設(shè)等6個(gè)部門所屬的33家事業(yè)單位，2013年擴(kuò)大到市直130家事業(yè)單位，2014年實(shí)現(xiàn)市直事業(yè)單位全覆蓋。二是在考核內(nèi)容和程序上，把誠(chéng)信履職、效能建設(shè)和群眾滿意度作為考核的重點(diǎn)，由事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)委員會(huì)成員單位、聯(lián)席會(huì)議成員單位對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行實(shí)地考評(píng)，由“兩代表一委員”、服務(wù)對(duì)象、市區(qū)群眾等對(duì)事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率和誠(chéng)信建設(shè)等情況進(jìn)行多維度問卷調(diào)查和網(wǎng)上評(píng)價(jià)，確?？荚u(píng)客觀公正。2013年，對(duì)市直面向社會(huì)提供公益服務(wù)的130家事業(yè)單位進(jìn)行了考核，確定A級(jí)單位41家、B級(jí)單位82家、C級(jí)單位7家，并從A級(jí)單位中評(píng)選產(chǎn)生績(jī)效考核先進(jìn)單位20家。
關(guān)鍵詞：法人登記 誠(chéng)信體系建設(shè) 績(jī)效考核
債務(wù)人自行管理模式的適用條件我國(guó)《破產(chǎn)法》賦予了債務(wù)人申請(qǐng)?jiān)诠芾砣吮O(jiān)督下自行管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)的權(quán)利，其優(yōu)勢(shì)在于：1.有助于困境公司盡早申請(qǐng)重整；2.比管理人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)事務(wù)更具有挽救公司的驅(qū)動(dòng)力；3.有利于提高重整效率；4.最有可能制訂出切實(shí)可行的重整計(jì)劃，并使重整計(jì)劃順利通過?！?〕由于法律對(duì)債務(wù)人自行管理的適用條件未作規(guī)定，造成司法上的困惑。而各國(guó)立法對(duì)債務(wù)人自行管理的具體條件規(guī)定不盡相同?！?〕從一些國(guó)家和地區(qū)的法律規(guī)定看，法院是否批準(zhǔn)債務(wù)人自行管理，一般考量以下因素：1.債務(wù)人有無違法責(zé)任。債務(wù)人的責(zé)任又分為兩個(gè)方面：一是破產(chǎn)程序啟動(dòng)前的債務(wù)人責(zé)任；二是破產(chǎn)程序啟動(dòng)后的債務(wù)人的責(zé)任；2.破產(chǎn)程序的啟動(dòng)主體。如德國(guó)立法特別要求在債權(quán)人啟動(dòng)破產(chǎn)程序時(shí)，自行管理需經(jīng)過該債權(quán)人同意；3.是否會(huì)對(duì)債權(quán)人利益造成不利影響。這是法院批準(zhǔn)自行管理與否的核心因素，需要法院根據(jù)具體情況裁量判斷。債權(quán)人如果就此提出合理的反對(duì)理由，法院應(yīng)當(dāng)采納；4.自行管理是否會(huì)延誤破產(chǎn)程序。延誤破產(chǎn)程序會(huì)增加破產(chǎn)成本，間接損害債權(quán)人的利益?！?〕筆者認(rèn)為，對(duì)債務(wù)人自行管理的條件規(guī)定不宜過于嚴(yán)格，否則會(huì)挫傷債務(wù)人主動(dòng)提起重整申請(qǐng)的積極性，導(dǎo)致錯(cuò)失重整時(shí)機(jī)，但也不能過于寬松，否則存在債務(wù)人逃廢債務(wù)之虞。允許債務(wù)人自行管理的條件可包括：1.債務(wù)人有自行管理的愿意。債務(wù)人申請(qǐng)自行管理，應(yīng)經(jīng)公司股東大會(huì)或董事會(huì)作出決議；2.債務(wù)人有自行管理的能力。債務(wù)人須有較完善的治理結(jié)構(gòu)，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)運(yùn)作正常；3.自行管理不致濫用重整程序或?qū)鶛?quán)人利益造成損害。要求債務(wù)人無違法或欺詐行為，如果債務(wù)人管理層的現(xiàn)任主要人員已經(jīng)因?yàn)閷?duì)企業(yè)陷于經(jīng)營(yíng)困境負(fù)有個(gè)人責(zé)任，甚至因?yàn)檫`法行為處于司法追究程序中，法院應(yīng)當(dāng)拒絕債務(wù)人自行管理的要求。
兩種模式在實(shí)務(wù)操作中存在的弊端在債務(wù)人經(jīng)營(yíng)模式下，主要有以下弊端。1.由于存在公示信息有限、企業(yè)外部的利害關(guān)系人信息不對(duì)稱等現(xiàn)實(shí)原因，若對(duì)債務(wù)人監(jiān)督不力，則可能導(dǎo)致趁機(jī)為己謀利而損及公司利益，如剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到法律上沒有關(guān)系的暗公司，以獲得重整資金的名義低價(jià)轉(zhuǎn)讓給關(guān)聯(lián)公司。當(dāng)重整失敗轉(zhuǎn)入清算程序時(shí)，債務(wù)人可以通過公司有限責(zé)任，在清算程序中逃避債務(wù)，損害債權(quán)人利益?！?〕2.當(dāng)債務(wù)人經(jīng)營(yíng)管理發(fā)生嚴(yán)重危機(jī)后，企業(yè)原有管理人員和業(yè)務(wù)、技術(shù)骨干常常已經(jīng)大量離開企業(yè)另謀出路，債務(wù)人的管理班子和業(yè)務(wù)、技術(shù)力量殘缺不全，難以進(jìn)行正常的經(jīng)營(yíng)和管理運(yùn)作。3.即便債務(wù)人具備自行經(jīng)營(yíng)管理的能力，由于管理人對(duì)債務(wù)人業(yè)務(wù)和技術(shù)并不熟悉，實(shí)際上亦難以徹底實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)人經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的全面有效監(jiān)督。債務(wù)人出現(xiàn)破產(chǎn)原因，往往伴有管理混亂的問題，監(jiān)守自盜仍無法得到有效防止。管理人對(duì)債務(wù)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理是一項(xiàng)法定職責(zé)，但在履行中，也存在弊端：依照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定，破產(chǎn)管理人一般為律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和相關(guān)部門派出人員組成的清算組，但這類機(jī)構(gòu)中的人員往往并不具備對(duì)債務(wù)人營(yíng)業(yè)事務(wù)進(jìn)行管理的知識(shí)和能力，在企業(yè)重整期間的繼續(xù)經(jīng)營(yíng)中難以對(duì)債務(wù)人的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行有效管理。同時(shí)，由于管理人在經(jīng)營(yíng)管理債務(wù)人企業(yè)時(shí)還存在身份和角色的重合，既是債務(wù)人企業(yè)在重整期間的監(jiān)督者，又是該企業(yè)在重整期間的經(jīng)營(yíng)者。好比是運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，不利于確保程序公正。
創(chuàng)設(shè)公司整體資產(chǎn)托管經(jīng)營(yíng)的新模式1.考量創(chuàng)設(shè)新模式的原因。《破產(chǎn)法》對(duì)重整期間公司的財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)的管理，僅規(guī)定了兩種形式，不能適應(yīng)實(shí)務(wù)中進(jìn)入破產(chǎn)重整的企業(yè)的客觀實(shí)際，需要建立符合該企業(yè)自身特點(diǎn)的管理模式。如我們審理的縱橫集團(tuán)“1+5”公司合并重整案件，〔6〕母公司與子公司之間緊密相連，是整個(gè)聚酯化纖生產(chǎn)線的上下游企業(yè)，每個(gè)企業(yè)生產(chǎn)的“產(chǎn)品”，對(duì)上游企業(yè)來說是“終極產(chǎn)品”，對(duì)下游企業(yè)來說又是原料、半成品。而且，企業(yè)的設(shè)備應(yīng)保持連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，不能停止生產(chǎn)，否則，生產(chǎn)線就會(huì)報(bào)廢。為此，我們?cè)谑芾戆讣螅鶕?jù)管理人的申請(qǐng)，批準(zhǔn)繼續(xù)營(yíng)業(yè)。但由于管理人完全不具備該行業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，難以有效管理公司經(jīng)營(yíng)事務(wù)并實(shí)現(xiàn)對(duì)該設(shè)備的維護(hù)和保值。該公司在進(jìn)入重整前內(nèi)部管理已相當(dāng)混亂，公司高管和技術(shù)、營(yíng)銷方面的管理和骨干人員大量流失，特別是公司法定代表人被采取刑事強(qiáng)制措施，公司實(shí)際上已無法依靠原有管理層進(jìn)行正常經(jīng)營(yíng)管理。如何保證債務(wù)人生產(chǎn)的繼續(xù)和資產(chǎn)的保值增值，是公司能否重整成功的關(guān)鍵因素之一。為解決這個(gè)問題，我們與管理人多次研究、探討，適當(dāng)參考了企業(yè)并購案例中的經(jīng)驗(yàn)和做法，在公司重整案件中創(chuàng)設(shè)公司整體資產(chǎn)托管經(jīng)營(yíng)的新型管理模式。2.托管經(jīng)營(yíng)的程序和具體方案。企業(yè)托管是企業(yè)資產(chǎn)所有者將企業(yè)的整體或部分資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以契約形式在一定條件和期限內(nèi)，委托給其他法人或個(gè)人進(jìn)行管理，從而形成所有者、受托方、經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者之間的相互利益和制約關(guān)系。（1）經(jīng)營(yíng)者的條件。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)是具有同類業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理和生產(chǎn)能力、與公司和重整均沒有利害關(guān)系的第三方。（2）經(jīng)營(yíng)范圍。托管經(jīng)營(yíng)者在管理人的委托和監(jiān)督下，負(fù)責(zé)縱橫集團(tuán)“1+5”公司在重整期間的化纖生產(chǎn)和銷售業(yè)務(wù)的具體經(jīng)營(yíng)管理、資產(chǎn)的維護(hù)。（3）托管經(jīng)營(yíng)的費(fèi)用。由于托管經(jīng)營(yíng)者使用了重整企業(yè)的機(jī)器設(shè)備，因此，必須向管理人交納設(shè)備使用費(fèi)或設(shè)備租賃費(fèi)用。為了充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性，管理人按照經(jīng)營(yíng)績(jī)效支付一定的托管費(fèi)用，達(dá)到權(quán)利義務(wù)的平衡。為營(yíng)造一個(gè)良好的重整氛圍，托管經(jīng)營(yíng)者必須與原有企業(yè)職工保持勞動(dòng)合同關(guān)系。（4）托管經(jīng)營(yíng)者的選定。首先由管理人將招聘經(jīng)營(yíng)者的公告刊登在全國(guó)或省級(jí)以上的報(bào)刊上，并充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在相關(guān)網(wǎng)站上信息；其次，管理人選聘一些在該行業(yè)中有一定影響力的人士及債權(quán)人代表組成考評(píng)組；第三，考評(píng)組對(duì)其資信狀況、經(jīng)營(yíng)管理能力、技術(shù)能力和中立性審核后，選定重整企業(yè)的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)維護(hù)方。3.托管經(jīng)營(yíng)取得的實(shí)際效果。托管經(jīng)營(yíng)者被選定，與管理人簽訂協(xié)議后，即派駐管理團(tuán)隊(duì)，投入對(duì)縱橫“1+5”公司的生產(chǎn)和企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理，在保證重整期間繼續(xù)履行合同向原主要客戶如期供貨的同時(shí)，還爭(zhēng)取到這些客戶的后續(xù)訂單，并開發(fā)、拓展新的客戶。管理人仍依照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定行使管理人職責(zé)范圍內(nèi)的企業(yè)財(cái)務(wù)收支管理、資產(chǎn)管理等事項(xiàng)的決定權(quán)和其他可能影響企業(yè)重整的重大事項(xiàng)、涉及企業(yè)未來重大發(fā)展戰(zhàn)略等事項(xiàng)決定權(quán)等權(quán)力。在整個(gè)重整期間，達(dá)到了生產(chǎn)不停、隊(duì)伍不散、市場(chǎng)不丟的預(yù)期效果。#p#分頁標(biāo)題#e#
完善“二元化”的監(jiān)督規(guī)制，引入考核管理機(jī)制
破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的權(quán)責(zé)可謂重大，是破產(chǎn)程序的主要執(zhí)行者，享有從破產(chǎn)程序開始到終結(jié)的全面參與破產(chǎn)事務(wù)管理的權(quán)利，涉及破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理、財(cái)產(chǎn)處置、對(duì)外訴訟等重大核心事項(xiàng)，是破產(chǎn)程序中各種矛盾的集中點(diǎn)。“如果某人管理事務(wù)可以不承擔(dān)責(zé)任，那么就必然產(chǎn)生傲慢和非正義”?！?〕如果不對(duì)破產(chǎn)管理人的權(quán)限進(jìn)行必要的監(jiān)督和約束，極有可能造成權(quán)力的腐化，影響破產(chǎn)程序和結(jié)果的客觀公正。因此，建立有效的管理人監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于公平保護(hù)破產(chǎn)程序中各利益主體的合法權(quán)益和保障破產(chǎn)程序依法有序進(jìn)行至關(guān)重要。
（一）現(xiàn)行法律對(duì)管理人的監(jiān)督機(jī)制
我國(guó)《破產(chǎn)法》確立了二元化主體監(jiān)督機(jī)制，即由人民法院、債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)對(duì)管理人進(jìn)行監(jiān)督。
1.人民法院的司法監(jiān)督。我國(guó)《破產(chǎn)法》第23條規(guī)定，管理人依照本法規(guī)定執(zhí)行職務(wù)，向人民法院報(bào)告工作，并接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。人民法院裁定受理破產(chǎn)申請(qǐng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)指定管理人。管理人在破產(chǎn)程序中依法履行職責(zé)，直接處理大量具體工作，但在破產(chǎn)程序整個(gè)過程中，人民法院起著主導(dǎo)作用，對(duì)管理人的工作負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)管理人的選任、更換、報(bào)酬計(jì)算等進(jìn)行監(jiān)督，管理人對(duì)人民法院負(fù)責(zé)。
2.債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。我國(guó)《破產(chǎn)法》第69條規(guī)定，“管理人實(shí)施下列行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人委員會(huì)：（一）涉及土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)讓；……未設(shè)立債權(quán)人委員會(huì)的，管理人實(shí)施前款規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告人民法院。”管理人在破產(chǎn)程序中掌握著管理和處分破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)事務(wù)的大權(quán)，管理人是否依法履行職責(zé)，要受到債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督。債權(quán)人會(huì)議作為破產(chǎn)程序中的意思表示機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)破產(chǎn)程序過程中的有關(guān)重大事項(xiàng)作出決定，以防止破產(chǎn)管理人濫用權(quán)力，促使其依法行使權(quán)力。
（二）現(xiàn)行管理人監(jiān)督機(jī)制存在的缺陷
《破產(chǎn)法》對(duì)法院司法監(jiān)督和債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，對(duì)管理人履行職責(zé)的監(jiān)督存在明顯的不足，嚴(yán)重影響了破產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行對(duì)于破產(chǎn)進(jìn)程的積極作用。
1.法院司法監(jiān)督的缺陷。法律雖規(guī)定了法院對(duì)管理人履行職責(zé)的司法監(jiān)督權(quán)，但法律規(guī)定過于簡(jiǎn)陋粗疏，司法實(shí)務(wù)中難以操作。其不足之處有如下幾方面。（1）當(dāng)前人民法院承擔(dān)的審判任務(wù)日趨繁重，破產(chǎn)案件又有大量的繁瑣事務(wù)，法院在破產(chǎn)案件上的人力和物力均有限，這要讓法院對(duì)破產(chǎn)程序中的大量事務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督恐怕也是力所難及。因此，在資源配置方面，法院顯然不能很好地滿足破產(chǎn)案件的要求；（2）破產(chǎn)案件專業(yè)性強(qiáng)，大多數(shù)法官僅具有法律專業(yè)知識(shí)，法官單一的知識(shí)結(jié)構(gòu)也不能很好地監(jiān)督管理人履行職責(zé)。即使法院進(jìn)行監(jiān)督，其主要監(jiān)督方式也是對(duì)重大的或有爭(zhēng)議的破產(chǎn)清算事務(wù)做出決定。至于破產(chǎn)程序中大量的非法律事務(wù)和其他清算事務(wù)很難做到有力的監(jiān)督。（3）由于監(jiān)督主體權(quán)責(zé)劃分不明確，法院監(jiān)督與其他監(jiān)督主體的權(quán)力發(fā)生交叉重疊，這樣既不利于各方監(jiān)督主體有效實(shí)施監(jiān)督，也不利于各個(gè)主體承擔(dān)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
2.債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督的缺陷。為避免管理人侵害債權(quán)人利益，債權(quán)人會(huì)議對(duì)管理人進(jìn)行監(jiān)督是必須的，但是這一監(jiān)督方式也有著不少弊端。（1）債權(quán)人會(huì)議屬非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其無法對(duì)管理人履行職責(zé)情況進(jìn)行日常性監(jiān)督。（2）由于債權(quán)人人數(shù)較多，彼此之間出現(xiàn)利益沖突時(shí)有發(fā)生，很多決策難以達(dá)成一致意見，對(duì)管理人的監(jiān)督很難起到實(shí)際效果。（3）債權(quán)人委員會(huì)的設(shè)置采用意向制度而非法定制度，債權(quán)人委員會(huì)成員缺乏監(jiān)督的主動(dòng)性或相互依賴而難以起到有效的監(jiān)督作用。
3.監(jiān)督機(jī)制有一定的滯后性?，F(xiàn)行法律對(duì)管理人的監(jiān)督是事后監(jiān)督機(jī)制，在這樣的監(jiān)督機(jī)制下，只有破產(chǎn)管理人進(jìn)行了不當(dāng)行為或違法行為，監(jiān)督主體才可能發(fā)現(xiàn)，人民法院才予以制裁。由于不當(dāng)行為或違法行為的發(fā)生，給破產(chǎn)程序中的利害關(guān)系人已經(jīng)造成損害，盡管管理人作出賠償，也不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)。這種監(jiān)督機(jī)制帶有明顯的滯后性。因此，最好的監(jiān)督是防患于未然，而不是事后彌補(bǔ)。
（三）建立多層次、多元化的監(jiān)督和考核機(jī)制
對(duì)破產(chǎn)管理人的權(quán)力進(jìn)行有效控制和監(jiān)督，防止其為了一己私利而損害各方當(dāng)事人利益，成為了破產(chǎn)程序中必須要解決的問題。
1.增設(shè)監(jiān)督人制度。在現(xiàn)行破產(chǎn)管理人選任機(jī)制下，人民法院、債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)往往與破產(chǎn)管理人存在著或多或少的利益關(guān)系，致使其對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督效能大打折扣。〔8〕筆者認(rèn)為，為提高對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督效果，在債權(quán)人會(huì)議之外，增設(shè)監(jiān)督人制度。如可以由債權(quán)人會(huì)議選舉產(chǎn)生1名或多名常設(shè)的監(jiān)督人，這些監(jiān)督人可以由債權(quán)人會(huì)議委派到破產(chǎn)管理人中，破產(chǎn)管理人對(duì)破產(chǎn)企業(yè)事務(wù)處理、決策應(yīng)向監(jiān)督人進(jìn)行通報(bào)，監(jiān)督人如認(rèn)為存在可能侵害債權(quán)人利益的事項(xiàng)有權(quán)向債權(quán)人會(huì)議進(jìn)行匯報(bào)，并由債權(quán)人會(huì)議討論后對(duì)之進(jìn)行否決。這樣保證債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督的完整性。
2.建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的建立，可以規(guī)范和約束管理人的行為。使每一項(xiàng)收支均清楚地反映在財(cái)務(wù)賬冊(cè)中，以便監(jiān)督主體通過查閱財(cái)務(wù)賬冊(cè)，充分了解管理人支配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的情況，有效行使其監(jiān)督權(quán)力。筆者認(rèn)為，管理人應(yīng)做好這幾項(xiàng)工作：在管理人印章刻制后，持法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)的裁定書、法院指定管理人的決定書和管理人的決定及身份證明等材料，到銀行申請(qǐng)開立管理人賬戶，并審慎保管管理人賬戶；及時(shí)將債務(wù)人的銀行存款劃入管理人賬戶；根據(jù)債權(quán)清收工作的情況，依法、及時(shí)將清收所得款項(xiàng)及時(shí)存入管理人賬戶；按照財(cái)務(wù)制度，制作財(cái)務(wù)帳冊(cè)、會(huì)計(jì)報(bào)表等，及時(shí)向人民法院、債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)、監(jiān)督人報(bào)告；管理人因依法履行職責(zé)所產(chǎn)生費(fèi)用按照財(cái)務(wù)報(bào)銷規(guī)定予以報(bào)銷等等。
3.建立管理人的考核管理制度。目前擔(dān)任管理人的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人，來自各個(gè)行業(yè)，缺乏其自身的行業(yè)自治機(jī)構(gòu)，沒有統(tǒng)一的主管部門，也無統(tǒng)一的行業(yè)準(zhǔn)則。來自不同行業(yè)的管理人成員各自適用其本行業(yè)的執(zhí)業(yè)規(guī)則，導(dǎo)致執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的混亂和不協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于現(xiàn)行管理人制度中缺少對(duì)管理人工作績(jī)效的評(píng)價(jià)機(jī)制，挫傷了管理人爭(zhēng)取進(jìn)步的積極性。有必要建立管理人考核機(jī)制?！?〕管理人考核機(jī)制的建立有助于管理人制度各環(huán)節(jié)的順暢運(yùn)作。管理人考核指標(biāo)的設(shè)置要體現(xiàn)管理人中立性〔10〕、獨(dú)立性〔11〕和專業(yè)性?！?2〕筆者認(rèn)為，對(duì)管理人的履職考核，采取個(gè)案考核與年度考核相結(jié)合的方式。個(gè)案考核主要內(nèi)容如下。（1）基本方法。對(duì)管理人的個(gè)案考核，由承辦破產(chǎn)案件的合議庭在無記名問卷調(diào)查主要債權(quán)人、政府有關(guān)部門、破產(chǎn)企業(yè)意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)管理人的工作質(zhì)效，建立管理人的個(gè)案業(yè)績(jī)檔案。（2）責(zé)任審計(jì)。個(gè)案考核中責(zé)任審計(jì)采用法定和意定的原則。對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變價(jià)總額在3000萬元以上的破產(chǎn)案件，〔13〕必須進(jìn)行責(zé)任審計(jì)。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變價(jià)總額在3000萬元以下的破產(chǎn)案件，是否對(duì)管理人進(jìn)行責(zé)任審計(jì)由債權(quán)人會(huì)議表決決定。（3）責(zé)任審計(jì)的機(jī)構(gòu)選擇。從具有審計(jì)資格的中介機(jī)構(gòu)中采取隨機(jī)搖號(hào)的方式公開選定。（4）審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。對(duì)管理人進(jìn)行責(zé)任審計(jì)的結(jié)果，將作為其個(gè)案考核、評(píng)定其資質(zhì)等級(jí)、決定是否將其從管理人名錄中除名的重要依據(jù)。年度考核的基本方法。（1）管理人的年度考核，由承辦破產(chǎn)案件的業(yè)務(wù)庭與其他部門組成管理人考核小組，全面審查管理人的個(gè)案業(yè)績(jī)檔案、人員設(shè)施狀況等，進(jìn)行綜合考核。（2）資質(zhì)評(píng)定。根據(jù)年度考核的情況，對(duì)管理人名錄內(nèi)的所有社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)定資質(zhì)等級(jí)。管理人的資質(zhì)等級(jí)分為優(yōu)等、普等、差等。（3）管理人的除名。管理人名錄內(nèi)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具有以下情形之一的，應(yīng)當(dāng)將其從管理人名錄中除名：一是擔(dān)任管理人期間發(fā)生重大工作差錯(cuò)，涉及數(shù)額較大的民事責(zé)任、后果嚴(yán)重的行政責(zé)任或刑事責(zé)任；二是因人員調(diào)整、資本變動(dòng)、場(chǎng)所變化等原因，導(dǎo)致不適宜再開展管理人工作；三是資質(zhì)等級(jí)連續(xù)兩年被評(píng)定為差等；四是人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其從管理人名錄中除名的其他情形。對(duì)擬除名的管理人，應(yīng)當(dāng)聽取其意見。對(duì)管理人除名的決定應(yīng)當(dāng)公告。#p#分頁標(biāo)題#e#
出資人權(quán)益調(diào)整形式和議決規(guī)則
出資人作為破產(chǎn)企業(yè)的股東，公司是否重整關(guān)系到其切身利益，因此，股東可能較其他利害關(guān)系人更希望公司進(jìn)行重整。其中出資人權(quán)益調(diào)整是破產(chǎn)重整計(jì)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為企業(yè)的出資人，股東既享有企業(yè)重整帶來的利益，也承擔(dān)重整失敗面臨的風(fēng)險(xiǎn)，因此，作為重整程序中的一方利益主體，對(duì)其權(quán)益的調(diào)整應(yīng)兼顧多重利益平衡。企業(yè)破產(chǎn)法對(duì)股東權(quán)益調(diào)整規(guī)定得比較籠統(tǒng)，無法滿足實(shí)務(wù)中的具體需要。筆者主要從實(shí)務(wù)上對(duì)破產(chǎn)重整中的股東權(quán)益調(diào)整的相關(guān)問題作簡(jiǎn)要論述。
（一）股權(quán)調(diào)整要兼顧多重利益平衡
破產(chǎn)重整程序中涉及的利益主體眾多，各利益主體之間存在利益分配的緊張關(guān)系，必須進(jìn)行適當(dāng)平衡。
1.債務(wù)人的利益。重整的目的是讓債務(wù)人重獲新生，重新獲得經(jīng)營(yíng)能力，以維系營(yíng)運(yùn)價(jià)值。只有債務(wù)人的利益得到保障和實(shí)現(xiàn)后，才能談得上保護(hù)債權(quán)人、出資人的利益。
2.債權(quán)人的利益。如果破產(chǎn)重整程序中完全不考慮債權(quán)人的利益，將嚴(yán)重影響交易安全，也非常不公平。但照顧債權(quán)人利益只能在一定限度中。因?yàn)槠飘a(chǎn)重整的第一目標(biāo)是恢復(fù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力，一旦企業(yè)獲得重整成功，債權(quán)人的利益得到的是全面保障。
3.出資人的利益。出資人作為公司的股東，其利益的本質(zhì)是公司的所有權(quán)。出資人的利益劣后于債權(quán)人的利益受償，已達(dá)成共識(shí)。但重整并不直接切斷出資人投資回報(bào)索取權(quán)。公司重整成功后，原出資人的利益仍然應(yīng)得到保障，這樣可以更好地調(diào)動(dòng)他們參與重整的積極性?？傊卣贫纫骖櫠嘀乩嫫胶?，即債權(quán)人之間的利益平衡，債權(quán)人與債務(wù)人、大股東、中小股東、重組方之間的利益平衡，各方當(dāng)事人利益與社會(huì)利益之平衡等。如果重整計(jì)劃僅安排債權(quán)人延期受償或者豁免債務(wù)，而不對(duì)公司股東，尤其是控股股東的權(quán)益進(jìn)行調(diào)整，將導(dǎo)致重整成本由債權(quán)人承擔(dān)，重整收益卻由股東獨(dú)享的嚴(yán)重后果，這不僅違背了民法最根本的公平、公正、等價(jià)有償和責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，而且不符合重整制度公平調(diào)整各方當(dāng)事人利益的基本價(jià)值取向。
（二）出資人權(quán)益調(diào)整的方式
《破產(chǎn)法》對(duì)出資人權(quán)益調(diào)整的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、表決程序及規(guī)則等未作出具體的規(guī)定，只是簡(jiǎn)單規(guī)定重整計(jì)劃可以對(duì)出資人權(quán)益進(jìn)行調(diào)整。綜觀實(shí)踐中破產(chǎn)重整的各類計(jì)劃草案，股權(quán)調(diào)整主要有以下幾種方式。
1.股權(quán)轉(zhuǎn)讓。即指股東將其對(duì)公司所有之股權(quán)轉(zhuǎn)移給受讓人，由受讓人繼受取得股份而成為公司新股東的法律行為。〔14〕破產(chǎn)重整中股權(quán)轉(zhuǎn)讓不同于公司法一般意義上的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，在破產(chǎn)重整計(jì)劃中所提出的將出資人所持股份以及股東權(quán)益部分乃至全部無償或有償轉(zhuǎn)讓給重整投資人的重整方案，不再由股東大會(huì)決定。只要出資人表決同意重整計(jì)劃中股權(quán)調(diào)整的方案，股權(quán)轉(zhuǎn)讓即成立并生效。不受公司法上股權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的限制。
2.增資擴(kuò)股。即指通過發(fā)行新股或增加公司注冊(cè)資本金的形式，由原股東增加投資或新股東投資入股，從而增加企業(yè)資本金的一種方式?！?5〕采取此種方式必須以部分原有股東或新的股東愿意注入新的資金足以保障重整的啟動(dòng)和進(jìn)行為前提，否則此種方式將不具有可行性?；诠?、公正的考慮，對(duì)那些不愿增資的股東，應(yīng)當(dāng)給予其相同的出資時(shí)間和機(jī)會(huì)?！?6〕在公司凈資產(chǎn)為正時(shí)，由于股東的股權(quán)尚有一定的價(jià)值，在增資擴(kuò)股時(shí)，對(duì)不愿增資的股東享有的股權(quán)份額不可隨意剝奪，應(yīng)當(dāng)根據(jù)破產(chǎn)清算時(shí)該部分股東可能分配的利益，為其保留相應(yīng)的股權(quán)份額。
3.債權(quán)轉(zhuǎn)股。即指?jìng)鶛?quán)人將所持債權(quán)轉(zhuǎn)為其對(duì)債務(wù)人股權(quán)的投資行為?！?7〕以債權(quán)出資在公司法上已不存在障礙。將債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，既減少了債務(wù)人和重整投資者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)化了公司重整之程序，又可以加大重整投資者復(fù)興企業(yè)的信心。但由于企業(yè)已是資不抵債，需要新的資金投入以使企業(yè)恢復(fù)正常營(yíng)運(yùn)，而債轉(zhuǎn)股并不能解決破產(chǎn)急需資金的問題。因此，債轉(zhuǎn)股在破產(chǎn)重整中適用應(yīng)謹(jǐn)慎。4.股權(quán)回購。即指公司依照法律規(guī)定從公司股東手中買回自己股份的行為。在破產(chǎn)重整中，對(duì)出資人權(quán)益的調(diào)整，可以借鑒《公司法》中有關(guān)股份回購的規(guī)定。在大多數(shù)出資人表決通過股權(quán)重整計(jì)劃的情況下，賦予對(duì)股權(quán)重整計(jì)劃持有異議的出資人以退出公司的權(quán)利。〔18〕在具體適用時(shí)，應(yīng)結(jié)合案件的實(shí)際情況，以實(shí)現(xiàn)重整為目的，既要維護(hù)對(duì)股權(quán)重整計(jì)劃持異議出資人的合法權(quán)益，也要防止因少數(shù)股東不同意股權(quán)重整計(jì)劃而導(dǎo)致公司股權(quán)重整陷入僵局。破產(chǎn)重整是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，往往需要多種措施并行使用。以上的四種股權(quán)調(diào)整方法，可以根據(jù)案件的具體情況，既可以單獨(dú)使用，也可以幾種方式相互結(jié)合使用。
（三）出資人權(quán)益調(diào)整的議決規(guī)則
《企業(yè)破產(chǎn)法》第85條第2款規(guī)定，“重整計(jì)劃草案涉及出資人權(quán)益調(diào)整事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)出資人組，對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行表決”。因此，《破產(chǎn)法》第8章規(guī)定的“債權(quán)人會(huì)議”在重整計(jì)劃草案涉及出資人權(quán)益調(diào)整事項(xiàng)時(shí)就不再是單純的債權(quán)人會(huì)議了，而是名副其實(shí)的“關(guān)系人會(huì)議”。遺憾的是我國(guó)《破產(chǎn)法》對(duì)出資人組的表決權(quán)及表決通過重整計(jì)劃時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)語焉不詳。
1.議決的方式。出資人會(huì)議對(duì)于股東權(quán)益調(diào)整方案如何表決，《企業(yè)破產(chǎn)法》并無明文規(guī)定。結(jié)合民法原理和商法實(shí)踐，進(jìn)行表決應(yīng)以現(xiàn)場(chǎng)表決為主，以通信和網(wǎng)絡(luò)表決為輔。股東權(quán)益調(diào)整方案關(guān)系破產(chǎn)企業(yè)是否能夠重整成功，關(guān)系股東及重整投資人的切身利益，通信和網(wǎng)絡(luò)表決的方式應(yīng)謹(jǐn)慎適用。
2.議決的規(guī)則?！镀飘a(chǎn)法》賦予了出資人（即股東）對(duì)重整計(jì)劃表決的實(shí)質(zhì)性參與權(quán)，但是出資人組對(duì)重整計(jì)劃草案的議決規(guī)則卻沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，僅規(guī)定了債權(quán)人組的議決規(guī)則。如果出資人組類推適用債權(quán)人組“人數(shù)與債權(quán)額”雙重標(biāo)準(zhǔn)的議決規(guī)則，此處的“債權(quán)額”如何確定尚是個(gè)疑問，且這與我國(guó)《公司法》規(guī)定的公司權(quán)力機(jī)構(gòu)的表決方式亦不符。因此，在《破產(chǎn)法》沒有明文規(guī)定的情況下，出資人組是參照《破產(chǎn)法》中債權(quán)人組的議決規(guī)則還是按照《公司法》中權(quán)力機(jī)構(gòu)議決規(guī)則進(jìn)行表決，是一個(gè)需要明確的問題。筆者認(rèn)為目前適用《公司法》的相關(guān)規(guī)定具有合理性。首先，不同的表決組代表不同主體的利益，債權(quán)人組有債權(quán)人的特定利益，其議決規(guī)則應(yīng)當(dāng)符合破產(chǎn)法規(guī)定的人數(shù)和債權(quán)額的雙重標(biāo)準(zhǔn)；出資人組代表股東的特定利益，應(yīng)當(dāng)適用符合股東權(quán)益要求的議決規(guī)則，對(duì)股東來說，由于股東是以占有公司的資本額的大小來決定其在表決中享有份額的依據(jù)，且“債權(quán)額”這一概念在股東身上找不到存在依據(jù)，故采用資本多數(shù)決更有法理基礎(chǔ)；〔19〕其次，在目前看來，《公司法》中有關(guān)股東會(huì)和股東大會(huì)的議決規(guī)則無疑是對(duì)股東表決權(quán)行使規(guī)定的最為詳細(xì)的法律依據(jù)，考慮到由于重整對(duì)企業(yè)法人的影響不亞于“公司合并、分立、解散或者變更公司形式”，且公司解散后也可能面臨著轉(zhuǎn)為破產(chǎn)清算，故在破產(chǎn)法沒有做明確規(guī)定的情況下，出資人組對(duì)重整計(jì)劃的表決規(guī)則應(yīng)當(dāng)適用《公司法》的規(guī)定；再次，明確出資人組對(duì)重整計(jì)劃草案的議決規(guī)則也是國(guó)際破產(chǎn)法上的通行做法?！?0〕#p#分頁標(biāo)題#e#
一、 在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，哪些領(lǐng)域、崗位權(quán)力過于集中，容易出現(xiàn)問題
以豐縣檢察院為例，該院共有反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、公訴科、偵監(jiān)科、辦公室、研究室、政治處等16各科室，另外還有3個(gè)駐鎮(zhèn)檢察室。這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了豐縣檢察院這個(gè)組織，推動(dòng)檢察工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
在這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中：權(quán)力過于集中的崗位是反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、公訴科、偵查監(jiān)督科四個(gè)科室。這些科室具有法律賦予的重要權(quán)力，用之不當(dāng)增會(huì)給當(dāng)事人造成重要的損失，對(duì)其人身財(cái)產(chǎn)安全造成重要的威脅。反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局兩個(gè)科室承擔(dān)者自偵案件的查辦，享有偵查權(quán)，在查辦案件的過程中稍不注意可能會(huì)侵犯嫌疑人、證人等相關(guān)人員的合法權(quán)益，是高危崗位。偵查監(jiān)督科承擔(dān)者對(duì)嫌疑人的批捕職能，稍有疏忽則有可能錯(cuò)捕、濫捕，嚴(yán)重侵害嫌疑人的合法權(quán)益，后果嚴(yán)重的有可能會(huì)造成國(guó)家賠償，造成不良的影響。公訴科承擔(dān)著審查職能，享有不權(quán)，若審查不當(dāng)則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害被告人、嫌疑人的合法權(quán)益，造成較為嚴(yán)重的后果，損害法律的權(quán)威和檢察機(jī)關(guān)的形象。
二、 如何合理配置檢察權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督制約
（一） 合并現(xiàn)有主要部門，合理劃分綜合部門
一是成立職務(wù)犯罪監(jiān)查局。將現(xiàn)行反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防、控申四個(gè)部門整合成統(tǒng)一的檢察機(jī)關(guān)反腐敗職能機(jī)構(gòu)。受理公民控告（舉報(bào)） ，是反腐執(zhí)法的基礎(chǔ)和前提，辦理貪污賄賂案件和瀆職侵權(quán)案件是反腐執(zhí)法的直接體現(xiàn)，預(yù)防則是通過反腐執(zhí)法的適度延伸，鏟除誘發(fā)犯罪的病灶，實(shí)現(xiàn)反腐敗執(zhí)法功能、效果的最大化。 “四位一體”的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，正是反映了這一客觀規(guī)律。
二是成立公訴局。將現(xiàn)行偵查監(jiān)督、公訴兩個(gè)機(jī)構(gòu)整合為一個(gè)具有追訴性質(zhì)的法律監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)，行使目前由公訴、偵查監(jiān)督和民事行政檢察部門履行的部分職能。檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)享有刑事案件的公訴權(quán)，而且也應(yīng)當(dāng)享有代表國(guó)家與社會(huì)公共利益而行使的民事公訴權(quán)與行政公訴權(quán)。公訴局的機(jī)構(gòu)設(shè)置，為民事、行政公訴的司法實(shí)踐提供了探索空間。反映了公訴工作全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢(shì)。這樣，更能從整體上凸顯公訴職能的"客觀性義務(wù)"和維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的法律監(jiān)督性質(zhì)。
三是設(shè)置訴訟監(jiān)督局。將現(xiàn)行民事行政檢察、監(jiān)所檢察等部門職權(quán)予以整合，除繼續(xù)履行上述機(jī)構(gòu)的職能外，應(yīng)增加從公訴局分離出來的訴訟監(jiān)督職能和內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職能，以行成對(duì)外（公安、法院）對(duì)內(nèi)（檢察執(zhí)法）同時(shí)并舉的全方位訴訟監(jiān)督。具體職權(quán)是：負(fù)責(zé)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督事項(xiàng)；負(fù)責(zé)對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定的抗訴；對(duì)侵害公益的案件以國(guó)家代表人的身份提出訴訟；以檢察建議、糾正違法通知、民事抗訴程序中的當(dāng)事人和解等方式實(shí)施民事行政監(jiān)督；負(fù)責(zé)對(duì)刑事判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；負(fù)責(zé)對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身的辦案活動(dòng)和辦案質(zhì)量實(shí)行監(jiān)督。
四是設(shè)置行政部門機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)具體可整合為三個(gè)部，即人力資源部、業(yè)務(wù)調(diào)研部、行政事務(wù)部。（1）人力資源部是政治部門的改稱，仍然主管政治工作、宣傳教育、司法警察和干部管理。（2）業(yè)務(wù)調(diào)研部是研究室、檢察委員會(huì)辦公室、人民監(jiān)督員辦公室和檢務(wù)督察部門的結(jié)合體，具體職責(zé)包括按照《人民檢察院政策研究室工作規(guī)則（試行）》規(guī)定的職責(zé)范圍工作并負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員辦公室的日常工作；負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)調(diào)研；負(fù)責(zé)檢察委員會(huì)的日常工作，對(duì)提交檢委會(huì)研究的案件進(jìn)行會(huì)前審查；對(duì)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門的工作進(jìn)行督察。（3）行政事務(wù)部。行政事務(wù)部是辦公室和行政裝備部門合并成立的，仍然主管文件、信息、行政后勤、財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)等工作。
（二）規(guī)章立制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約
要進(jìn)一步后加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)，通過各種規(guī)章制度強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部監(jiān)督。
一是明確紀(jì)檢監(jiān)察部門執(zhí)法監(jiān)督的主要內(nèi)容。在執(zhí)法監(jiān)督工作中，明確監(jiān)督的對(duì)象和重點(diǎn)，可以避免盲目性，增強(qiáng)針對(duì)性和有效性。紀(jì)檢監(jiān)察部門執(zhí)法監(jiān)督的主要對(duì)象是反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)檢察部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所檢察部門、控告申訴部門等行使檢察權(quán)的主要業(yè)務(wù)部門。紀(jì)檢監(jiān)察部門執(zhí)法監(jiān)督的重點(diǎn)是當(dāng)事人不服不立案、不批準(zhǔn)（決定）逮捕、不和公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核的案件、撤銷案件、錯(cuò)案賠償?shù)陌讣?；上?jí)或其他專業(yè)部門否定檢察技術(shù)部門鑒定的案件；變更強(qiáng)制措施的案件；法院判決無罪的案件；下級(jí)院提出請(qǐng)抗訴，上級(jí)院決定不抗訴的民事行政案件；本地區(qū)辦理的大案要案；上級(jí)批轉(zhuǎn)、領(lǐng)導(dǎo)交辦、人大轉(zhuǎn)辦、新聞媒體曝光和人民群眾反映強(qiáng)烈的案件等。
二是明確紀(jì)檢監(jiān)察部門執(zhí)法監(jiān)督的主要方式方法，正確處理程序和實(shí)體監(jiān)督的關(guān)系。依據(jù)上級(jí)檢察院頒布出臺(tái)的《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督辦法》，制定了切實(shí)可行的實(shí)施意見，在把內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督延伸到執(zhí)法辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)的同時(shí)，正確處理好程序監(jiān)督和實(shí)體監(jiān)督的關(guān)系，既要重點(diǎn)監(jiān)督辦案程序，及時(shí)預(yù)防和糾正檢察干警在辦案過程中存在的一些問題，又要注意監(jiān)督案件實(shí)體，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量中存在的問題，把兩者有機(jī)的統(tǒng)一到內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作中來。
三是充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門在執(zhí)法監(jiān)督工作中的積極性，著力構(gòu)建自身執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。為了充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督中的作用，我們?cè)邳h風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制中明確規(guī)定了部門負(fù)責(zé)人在內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作中的職責(zé)：各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作負(fù)總責(zé)，監(jiān)督本部門干警嚴(yán)格依照法律、檢察紀(jì)律的規(guī)定履行職責(zé)；干警在履行職責(zé)過程中發(fā)生違法違紀(jì)問題的，除追究本人的責(zé)任外，還要依照黨風(fēng)廉政建責(zé)任制的規(guī)定追究部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，通過從調(diào)動(dòng)部門負(fù)責(zé)人積極性入手，不斷規(guī)范業(yè)務(wù)部門的自我監(jiān)督。
三、 如何建立將檢察人員晉升、獎(jiǎng)懲與其公正司法的業(yè)績(jī)考評(píng)相掛鉤的制度
（一） 建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。
在獎(jiǎng)勵(lì)制度方面：1實(shí)行積極獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)工作表現(xiàn)優(yōu)良、取得單項(xiàng)或綜合成績(jī)的，注重予以獎(jiǎng)勵(lì)；在年度總結(jié)表彰、公務(wù)員評(píng)優(yōu)，向上推薦先進(jìn)立功等過程中，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的青年干警予以傾斜；注重選拔和培養(yǎng)青年干警群體的先進(jìn)典型，發(fā)揮典型示范效應(yīng)。2推行中層助理制度。在各部門設(shè)置中層助理職位，對(duì)工作表現(xiàn)優(yōu)秀、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)秀青年干警大膽提拔任用；新提拔的中層助理設(shè)置考核期，期間進(jìn)行定期考察；對(duì)任職期間表現(xiàn)突出、能力提高較快、綜合條件比較成熟的中層助理，根據(jù)工作需要優(yōu)先予以提拔重用。3建立破格提拔制度。本著“不看資歷，注重素能”的原則，針對(duì)在部門工作業(yè)務(wù)中表現(xiàn)突出，爭(zhēng)先進(jìn)位中貢獻(xiàn)較大者，綜合表現(xiàn)特別優(yōu)秀的干警，在干部提拔等方面予以優(yōu)先考慮，大膽破格提拔使用。4引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)檢察干警的使用提拔，堅(jiān)持公開、公平、公正、客觀的原則，細(xì)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，量化具體標(biāo)準(zhǔn)，形成敬業(yè)履職、全面提升和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的良好導(dǎo)向。
在懲罰機(jī)制方面：對(duì)在檢察工作中表現(xiàn)較差的干警，第一次進(jìn)行誡勉談話，寫出書面檢討，向院黨組和紀(jì)檢部門認(rèn)真反??；第二次則進(jìn)行全院通報(bào)批評(píng)，留崗查看；第三次則進(jìn)行調(diào)離檢察崗位。紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)檢察干警的監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，及時(shí)將調(diào)查結(jié)果向院黨組匯報(bào)。出臺(tái)《執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)源點(diǎn)防控管理辦法》，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案的監(jiān)督制約，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。
（二） 制定科學(xué)合理的考評(píng)機(jī)制
一、 廉政風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式
廉政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)形式有思想道德風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)、崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、人員素質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)四種類型。
（一）思想道德風(fēng)險(xiǎn)
指銀行業(yè)從業(yè)人員個(gè)人因主觀原因和外部環(huán)境的不良誘惑而可能產(chǎn)生思想道德問題的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：放松世界觀改造，理想信念動(dòng)搖，背離社會(huì)主義榮辱觀，等。
（二）制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)
指金融機(jī)構(gòu)因制度機(jī)制不健全、制度執(zhí)行不夠可能導(dǎo)致的廉政風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：未能根據(jù)改革發(fā)展和黨風(fēng)廉政建設(shè)的形勢(shì)需要，及時(shí)完善和認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)制度，造成部分制度可操作性不強(qiáng)，工作流程出現(xiàn)漏洞，貫徹落實(shí)不到位；部分機(jī)制缺乏相互支撐、相互制約，約束力和監(jiān)督力作用不明顯，不能形成有效的常規(guī)化工作措施。對(duì)人、財(cái)、物管理等重要事項(xiàng)未能嚴(yán)格按照制度辦事，致使權(quán)力沒有按要求規(guī)范公開運(yùn)行。
（三）崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)
指銀行業(yè)從業(yè)人員個(gè)人因不能正確履行崗位職責(zé)、不能正確行使權(quán)力可能導(dǎo)致的廉政風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：對(duì)職責(zé)不履行或履行不到位，致使銀行所屬人員或本人發(fā)生違紀(jì)違法問題；違反民主集中制原則，獨(dú)斷專行或軟弱放任；利用職務(wù)上的便利謀取私利；，失職瀆職，不履行或不正確履行職責(zé)等。
（四）人員素質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)
指銀行業(yè)從業(yè)人員個(gè)人因身體素質(zhì)、文化素質(zhì)、家庭因素影響不正確行使權(quán)力可能導(dǎo)致的廉政風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：因文化素質(zhì)差異，處理問題的能力、觀念、質(zhì)量和效率不同。
二、廉政風(fēng)險(xiǎn)的主要聚集區(qū)
（一）領(lǐng)導(dǎo)干部崗位
主要存在著權(quán)力是否過于集中，行使權(quán)力是否超越權(quán)限；黨內(nèi)議事規(guī)則和決策制度是否落實(shí)，民主集中制、“三重一大”、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)等各項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度是否落實(shí)；黨風(fēng)廉政責(zé)任制和案件防控責(zé)任制是否落實(shí)到位；制度機(jī)制是否存在漏洞；對(duì)分管工作是否履職盡責(zé)，以及是否存在其他可能造成權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。
（二）信貸崗位
主要存在著客戶營(yíng)銷準(zhǔn)入、信用等級(jí)評(píng)定、授信審查、審議審批、貸款發(fā)放、貸款資金支付、貸款核銷等各個(gè)環(huán)節(jié)制度是否執(zhí)行到位；貸前調(diào)查是否真實(shí)、貸后監(jiān)管是否走過場(chǎng)；前、后臺(tái)相互制約機(jī)制是否落實(shí)；職能部門和人員履行職責(zé)是否到位；票據(jù)承兌和貼現(xiàn)業(yè)務(wù)是否按流程辦理；是否存在履行職責(zé)不到位或應(yīng)行使監(jiān)督權(quán)力而不作為可能導(dǎo)致職權(quán)失控的風(fēng)險(xiǎn)。
（三）財(cái)會(huì)崗位
主要存在著會(huì)計(jì)流程是否執(zhí)行到位，是否做到不兼容崗位相分離；坐班主任履行職責(zé)是否到位；以及會(huì)計(jì)記賬、復(fù)核、授權(quán)相互制衡的內(nèi)控制度是否執(zhí)行到位；是否落實(shí)同業(yè)存放、網(wǎng)銀合作業(yè)務(wù)監(jiān)督制度；結(jié)算業(yè)務(wù)是否按要求規(guī)范操作；財(cái)務(wù)報(bào)賬制度執(zhí)行是否嚴(yán)格；重要資源分配、大額財(cái)務(wù)費(fèi)用支出是否履行審議、審批程序；固定資產(chǎn)購置、管理、使用、處置等制度是否落實(shí)到位；印章、重要空白憑證管理制度是否落實(shí)到位；是否存在履行職責(zé)不到位，以及其他可能導(dǎo)致職權(quán)失控的風(fēng)險(xiǎn)。
（四）人力資源崗位
組織管理上是否存在違反民主集中制原則，個(gè)人或少數(shù)人說了算；干部管理上是否存在利用職務(wù)上便利違反規(guī)定為本人或者他人謀求利益；機(jī)構(gòu)人員管理上是否存在違反操作程序及組織人事紀(jì)律造成不良影響等情況；薪酬管理、保險(xiǎn)統(tǒng)籌、教育培訓(xùn)、檔案管理上是否存在未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和總行政策法規(guī)制度規(guī)定；是否存在履行職責(zé)不到位，以及其他可能導(dǎo)致職權(quán)失控的風(fēng)險(xiǎn)。
三、廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建途徑
（一）做好廉政風(fēng)險(xiǎn)信息的采集工作
1. 通過受理、舉報(bào)、投訴，開展專項(xiàng)檢查、廉政監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、反映、案件查處、責(zé)任審計(jì)、巡視巡查、干部考核、參加領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉等活動(dòng)，采取明察暗訪、問卷調(diào)查、客戶回訪、員工座談、與當(dāng)?shù)貦z察院、法院、公安、紀(jì)委建立工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制等方式，多渠道收集廉政風(fēng)險(xiǎn)信息。
2. 堅(jiān)持把容易滋生腐敗的領(lǐng)導(dǎo)管理層、客戶信貸、財(cái)務(wù)管理、人力資源、“三重一大”等重點(diǎn)部位和環(huán)節(jié)作為廉政風(fēng)險(xiǎn)信息收集的重點(diǎn)，充分運(yùn)用電子監(jiān)察系統(tǒng)等現(xiàn)代科技手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題。
3. 科學(xué)確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。對(duì)查找出的各類廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，依據(jù)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的發(fā)生頻率、權(quán)力行使的重要性和危害程度進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，按照風(fēng)險(xiǎn)大小，由高到低劃分為A、B、C三個(gè)等級(jí)。對(duì)潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)大，發(fā)生問題危害重的，劃為A級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；對(duì)潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)較大，發(fā)生問題危害較重的，劃為B級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；對(duì)潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)較小，發(fā)生問題危害較輕的，劃為C級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。逐一登記，歸類匯總，形成《權(quán)力廉政風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)目錄》，并根據(jù)形勢(shì)變化和權(quán)力項(xiàng)目的增減，對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)調(diào)險(xiǎn)等級(jí)。
（二）建立廉政風(fēng)險(xiǎn)信息檔案庫
各級(jí)行紀(jì)檢監(jiān)察部門在建立和完善從業(yè)人員廉政檔案和崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)目錄的基礎(chǔ)上，建立廉政風(fēng)險(xiǎn)信息檔案庫。對(duì)收集的信息進(jìn)行定期整理、歸類分析，特別要重視對(duì)舉報(bào)問題的收集和分析，通過剖析案件，全面了解掌握廉政風(fēng)險(xiǎn)信息。建立臺(tái)賬，加強(qiáng)信息的整合和分類管理，逐步建立系統(tǒng)內(nèi)的廉政風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)。加強(qiáng)對(duì)信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和分析研判，全面查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過揭示高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域、崗位和環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)。
（三）建立日常風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置機(jī)制
1. 前期預(yù)防。前期預(yù)防是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提前采取預(yù)防性措施。通過繪制風(fēng)險(xiǎn)防范流程圖，制作崗位風(fēng)險(xiǎn)警示牌，制定崗位風(fēng)險(xiǎn)防范措施，立足于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)干部，注重事前防范。根據(jù)權(quán)力等級(jí)分別制定相應(yīng)的預(yù)防措施，對(duì)C級(jí)廉政風(fēng)險(xiǎn)，采取保廉承諾、警示教育、人文關(guān)懷、風(fēng)險(xiǎn)提示、廉政談話、函證質(zhì)詢等多種形式，提高單位和個(gè)人的自律和防范意識(shí)。對(duì)B、A等級(jí)廉政風(fēng)險(xiǎn)，除采取以上措施外，建立和實(shí)行重要部門重點(diǎn)崗位干部選用交流、公開承諾、崗位責(zé)任、首問首辦負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、考核評(píng)議、廉政檔案等制度。通過采取前期預(yù)防措施，增強(qiáng)黨員干部廉潔自律的主動(dòng)性和監(jiān)督制約機(jī)制的有效性，達(dá)到關(guān)口前移和預(yù)防腐敗行為發(fā)生的目的。
2. 中期監(jiān)控。在前期預(yù)防的基礎(chǔ)上，通過信息監(jiān)測(cè)（包括述職述廉、民主測(cè)評(píng)）、舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、行政投訴、電子監(jiān)察、民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)、政風(fēng)行風(fēng)熱線、定期自查和專項(xiàng)檢查、抽查等手段，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，避免問題的擴(kuò)大化、嚴(yán)重化。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)前期預(yù)警整改措施落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對(duì)整改措施落實(shí)不到位的部門和個(gè)人及時(shí)督察，并將督察情況及時(shí)向同級(jí)黨委、紀(jì)委通報(bào)。
3. 后期處置。針對(duì)中期監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題，視情節(jié)輕重，按照干部管理權(quán)限，分別實(shí)施召開專題民主生活會(huì)、警示提醒、誡勉糾錯(cuò)和責(zé)令整改等措施，及時(shí)糾正失誤和偏差，堵塞漏洞，避免廉政風(fēng)險(xiǎn)演化為違紀(jì)違法行為。有關(guān)單位、部門和個(gè)人接到預(yù)警后，應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)成因進(jìn)行分析，制定整改措施，書面告知實(shí)施預(yù)警的紀(jì)檢監(jiān)察部門。紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)中期預(yù)警整改措施落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對(duì)整改措施落實(shí)不到位的及時(shí)督察，并將督察情況及時(shí)向同級(jí)黨委、紀(jì)委和上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門通報(bào)。對(duì)違紀(jì)違法行為，根據(jù)實(shí)際情況，予以黨紀(jì)、政紀(jì)追究，需要法律追究的及時(shí)移送司法部門。
關(guān)鍵詞：證券市場(chǎng)；大規(guī)模侵權(quán)；補(bǔ)償基金
中圖分類號(hào)：D915.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.025
證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)是指在證券的發(fā)行和交易過程中相關(guān)責(zé)任人違反證券法的規(guī)定對(duì)不特定投資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成的損害，表現(xiàn)為加害人違反證券法的規(guī)定所實(shí)施的如虛假陳述、欺詐發(fā)行上市、違規(guī)信息披露等。2013年萬福生科被證監(jiān)會(huì)調(diào)查并認(rèn)定其構(gòu)成欺詐上市和披露虛假利潤(rùn)行為，案件情形與“中國(guó)證券民事賠償?shù)牡谝话浮便y廣廈案①有許多類似之處，最終卻以保薦機(jī)構(gòu)平安證券設(shè)立補(bǔ)償基金和解，而與銀廣廈案件“馬拉松式”訴訟進(jìn)程大相徑庭，開創(chuàng)了證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)的新模式。
一、案例回顧
（一）平安證券大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金方案
2008-2012年，萬福生科虛增銷售收入、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)，構(gòu)成欺詐發(fā)行上市和信息披露違規(guī)，證監(jiān)會(huì)判定其保薦機(jī)構(gòu)平安證券“未能勤勉盡責(zé)”，對(duì)其做出暫停3個(gè)月保薦機(jī)構(gòu)資格，并沒收其萬福生科承銷及保薦費(fèi)2525萬元，并對(duì)平安證券處以兩倍罰款；給予兩名保薦代表人“撤銷從業(yè)資格、終身市場(chǎng)禁入”的處罰。正在業(yè)內(nèi)面對(duì)重罰嘩然之際，平安證券出資設(shè)立萬福生科虛假陳述事件投資者利益補(bǔ)償專項(xiàng)基金（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)基金），先償付符合條件的投資者，再向責(zé)任方追償。中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司擔(dān)任該基金的管理人，負(fù)責(zé)基金的日常管理、賠付及運(yùn)作，基金規(guī)模為人民幣3億元，存續(xù)期為2個(gè)月。平安證券表示，通過設(shè)立補(bǔ)償基金的方式，為受損的投資者提供一個(gè)相對(duì)于司法解決方式更為快速、便捷的可選渠道。
（二）本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)
證券侵權(quán)在特征上與大規(guī)模侵權(quán)相似，除了具有受害人數(shù)多、波及區(qū)域廣、賠償金額巨大等一般性特點(diǎn)之外，其侵權(quán)行為的種類固定，賠償數(shù)額明確，僅以財(cái)產(chǎn)權(quán)益為侵害客體，尤其是對(duì)受害人損害賠償上很難同一般侵權(quán)一樣，其處罰和賠償中要平衡加害人和受害人利益，在一些基本問題上諸如專項(xiàng)基金的法律屬性、學(xué)理界定、與傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟的關(guān)系等存在爭(zhēng)議。
第一，補(bǔ)償基金的公法或私法法律屬性問題。近些年國(guó)外許多領(lǐng)域的大規(guī)模侵權(quán)事件中越來越多地使用到補(bǔ)償基金的方式對(duì)受害者實(shí)施救濟(jì)，如“911恐怖襲擊事件”、“BP石油公司漏油事故”、“福島核幅射事件”。侵權(quán)法與商業(yè)保險(xiǎn)都屬于私法救濟(jì)范疇，大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金則屬于一種社會(huì)公益救質(zhì)的基金，有公法救濟(jì)的屬性，那么專項(xiàng)補(bǔ)償基金的公益性是否突破了侵權(quán)法的私法范疇？
第二，證券侵權(quán)補(bǔ)償基金的學(xué)理界定問題。專項(xiàng)補(bǔ)償基金是用于救濟(jì)由其侵權(quán)行為而造成的被侵權(quán)人的財(cái)產(chǎn)損失，具有羅馬法中“私法人”中“財(cái)團(tuán)法人”的一般屬性；而該基金又不以營(yíng)利為目的因此具有公益性，這在一定程度上亦屬于我國(guó)民法理論中的“非企業(yè)法人”類別下的“社會(huì)團(tuán)體法人”。單純地討論補(bǔ)償基金屬于“財(cái)團(tuán)法人”或“社會(huì)團(tuán)體法人”的理論價(jià)值顯得有些微茫，是否存在一種更好的學(xué)理界定方法能從從本質(zhì)上揭示補(bǔ)償基金的特點(diǎn)？
第三，補(bǔ)償基金制度與侵權(quán)訴訟的對(duì)立統(tǒng)一性。在本案之前，證券市場(chǎng)發(fā)生的大規(guī)模侵權(quán)案件通常以民事訴訟等司法途徑來解決，如銀廣夏案。補(bǔ)償基金是訴訟替代性解決方案，兩者不能并用，那么它們作為一對(duì)互相矛盾的救濟(jì)方式，在對(duì)立的同時(shí)在某種程度上也應(yīng)該是統(tǒng)一的，那么其統(tǒng)一性是如何體現(xiàn)的？
二、爭(zhēng)議焦點(diǎn)的法律分析
該案的妥善解決并非是問題的終點(diǎn)，而是一個(gè)在以后類似案例的處理中成功復(fù)制該案的經(jīng)驗(yàn)，并避免潛在風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)，以此研究專項(xiàng)補(bǔ)償基金救濟(jì)模式的合理性和困境，探索補(bǔ)償基金的制度化，都要先將基本爭(zhēng)議焦點(diǎn)梳理通順。
（一）補(bǔ)償基金的公法屬性符合國(guó)際潮流和侵權(quán)法改革方向
美國(guó)侵權(quán)法中，有兩類涉及到大規(guī)模侵權(quán)的案件：一是因意外事故而引發(fā)的涉及人數(shù)眾多的損害賠償；二是是由于產(chǎn)品缺陷而導(dǎo)致的人數(shù)眾多的購買者人身傷害損害賠償[3]92。國(guó)際上，英國(guó)侵權(quán)法一般處理的方式是在選擇代表案件確定責(zé)任后，在法庭之外協(xié)商解決[4]；法國(guó)法律中對(duì)大規(guī)模侵權(quán)并沒有制定特別規(guī)則加以解決?？梢?，目前世界各國(guó)侵權(quán)法在立法上缺乏對(duì)大規(guī)模侵權(quán)的分類和歸責(zé)原則的充分考慮，但已經(jīng)開始將這一概念納入其中，由關(guān)注私人權(quán)利領(lǐng)域向維護(hù)公益的方向邁進(jìn)了一步。
相比之下，我國(guó)的《侵權(quán)責(zé)任法》雖然為認(rèn)定證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)的責(zé)任和賠償數(shù)額提供了基本依據(jù)，但仍沿襲傳統(tǒng)的一元模式②，將基礎(chǔ)建立在單個(gè)的自然人之上，將保護(hù)范圍局限于私人領(lǐng)域，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中強(qiáng)勢(shì)組織侵犯弱勢(shì)個(gè)體權(quán)益的事件難以得到妥善解決，偏離了立法初衷，落實(shí)之路并非坦途。盡管平安證券專項(xiàng)補(bǔ)償基金的公益性突破了現(xiàn)有《侵權(quán)責(zé)任法》的私法屬性，但與目前國(guó)際侵權(quán)法進(jìn)化的潮流和今后我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》改革的方向是一致的，本質(zhì)上并不矛盾。萬福生科案最終的處理結(jié)果也證明了，通過設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償基金的方式是實(shí)現(xiàn)《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的“促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”立法目的的最佳途徑之一[3]92。因此要突破狹隘的私法范疇，明確大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則，在主體上考慮構(gòu)建自然人與經(jīng)濟(jì)組織的二元模式，以提高立法的科學(xué)性。
（二）補(bǔ)償基金類屬于“訴訟替代性救濟(jì)基金”
我國(guó)很多學(xué)者對(duì)補(bǔ)償基金的學(xué)理歸類提出了諸多的看法，但多局限于“財(cái)團(tuán)法人”與“社會(huì)團(tuán)體法人”的辨析，而張新寶突破了民法的局限，從訴訟關(guān)系角度提出了新的學(xué)理歸類標(biāo)準(zhǔn)，并將其分為如下兩類：訴訟替代性救濟(jì)（賠償）基金與訴訟結(jié)果性救濟(jì)（賠償）基金[5]。根據(jù)這種觀點(diǎn)，“訴訟結(jié)果型救濟(jì)（賠償）基金”實(shí)際上是受損投資人行使自身正當(dāng)?shù)脑V訟權(quán)利的結(jié)果，救濟(jì)基金是通過人民法院的調(diào)解抑或裁判而設(shè)立的，法院在基金設(shè)立與否和如何運(yùn)作等事項(xiàng)的決定中應(yīng)居于主導(dǎo)地位。相比之下，“訴訟替代性救濟(jì)（賠償）基金”則是被侵權(quán)一方放棄訴訟權(quán)利，與侵權(quán)方和解的結(jié)果。這種學(xué)理界定方法將民事實(shí)體法與訴訟法相結(jié)合，揭示了不同種類救濟(jì)基金之間本質(zhì)上的不同，從根本上明晰了救濟(jì)基金之間原本混亂的界限?！柏?cái)團(tuán)法人”和“社會(huì)團(tuán)體法人”是基于不同民法體系的劃分結(jié)果，原本就存在相互交叉的部分，也存在相互排斥的性質(zhì)，其對(duì)立和統(tǒng)一與構(gòu)建專項(xiàng)補(bǔ)償基金制度的關(guān)聯(lián)甚微，而基于訴訟關(guān)系提出的歸類標(biāo)準(zhǔn)，在理論研究和實(shí)踐操作上更具科學(xué)性和實(shí)用性，為此類制度的構(gòu)建奠定了可行性基礎(chǔ)。
據(jù)此分析，平安證券中的大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金就屬于“訴訟替代性救濟(jì)（賠償）基金”一類，即基金設(shè)立時(shí)間在被侵權(quán)人提出民事侵權(quán)訴訟之前、以達(dá)成和解作為取得賠付的前提，體現(xiàn)的是民法中的“意思自治”原則，是當(dāng)事人私權(quán)處分的結(jié)果。在制度構(gòu)建過程中規(guī)定放棄訴權(quán)的支付條件并明確根據(jù)息訴協(xié)議所約定的內(nèi)容確定賠償范圍，是鑒于此種歸類方法的客觀要求和題中之義。
（三）補(bǔ)償基金方案與侵權(quán)訴訟存在統(tǒng)一性
以裁判為中心的傳統(tǒng)訴訟制度的低效率不符合大規(guī)模侵權(quán)事件對(duì)損害賠償?shù)难杆傩砸?，傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟的基本原理在大規(guī)模侵權(quán)案件中受到了挑戰(zhàn)。專項(xiàng)基金通常情況下被認(rèn)為是傳統(tǒng)訴訟制度的對(duì)立面。然而在某些方面，二者卻能夠達(dá)到統(tǒng)一，比如被侵權(quán)人代表制度。萬福生科案參照了《民事訴訟法》第五十四條中的“代表人訴訟制度”和《最高人民法院關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》第十二條、第十三條的規(guī)定，在雙方談判的過程中，被侵權(quán)一方成立投資者維權(quán)協(xié)會(huì)，從受損投資者中選出份額大、損失嚴(yán)重或者具有專業(yè)知識(shí)的個(gè)人作為代表。這突破了個(gè)體與集團(tuán)單獨(dú)談判的不利因素，最大程度地減少了信息的不對(duì)稱性，也降低了與利益訴求者溝通的難度，因此在程序上具有進(jìn)步意義。
另外在和解協(xié)議內(nèi)容與效力的確定方面，二者基本也能夠達(dá)成一致。就平安證券專項(xiàng)補(bǔ)償基金和解協(xié)議的約定事項(xiàng)，被侵權(quán)人有權(quán)提出異議。和解協(xié)議應(yīng)當(dāng)將賠償?shù)木唧w方案和賠償標(biāo)準(zhǔn)作出具體合理的規(guī)定，載明被侵權(quán)人放棄通過訴訟和其他途徑救濟(jì)的意思表示，并對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的違約責(zé)任加以約定。鑒于基金補(bǔ)償與民事訴訟在選取上的對(duì)立，對(duì)于拒絕接受補(bǔ)償基金的被侵權(quán)人來說，有權(quán)通過訴訟等方式尋求救濟(jì)。對(duì)于明確表示拒絕接受補(bǔ)償基金的被侵權(quán)人反悔的情況來說，基金運(yùn)作人可綜合考慮具體情形，原則上應(yīng)允許被侵權(quán)人獲得基金賠償。
三、證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)模式比較分析
大規(guī)模侵權(quán)的救濟(jì)模式，按照依賴的主體劃分，可分為侵權(quán)訴訟、投資者保護(hù)基金和強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)三種，補(bǔ)償基金突破了這些常見的救濟(jì)模式，但也面對(duì)著傳統(tǒng)救濟(jì)模式在長(zhǎng)期不斷完善中早已化解的困境。
（一）傳統(tǒng)救濟(jì)模式
1.侵權(quán)訴訟――司法救濟(jì)。該模式屬于個(gè)體救濟(jì)模式，即受害人行使訴訟權(quán)利，要求法院判令加害方對(duì)受害人的損失進(jìn)行賠償。讓加害方獨(dú)自承擔(dān)賠償責(zé)任，體現(xiàn)了侵權(quán)法懲罰性的功能，這也與基本的正義觀③相符合[6]23。但是由于《侵權(quán)責(zé)任法》是以一對(duì)若干的前提假設(shè)為立法設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，面對(duì)證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)下“一對(duì)無數(shù)多”的情況，其局限性是不言自明的，如在“銀廣廈”案中所體現(xiàn)出的舉證困難、耗時(shí)漫長(zhǎng)、成本高昂、訴訟參與者眾多且分散等問題。最重要的是，加害方面對(duì)眾多索賠人，其賠付能力可能會(huì)被嚴(yán)重削弱，極易陷入經(jīng)濟(jì)困境，甚至可能破產(chǎn)重組，這將會(huì)使受損投資人更難得到賠償，以致兩敗俱傷。因此，無論是考慮眼前的短期利益還是放眼長(zhǎng)期投資，傳統(tǒng)的依靠訴訟個(gè)體救濟(jì)模式都給加害方帶來過大的財(cái)產(chǎn)壓力，事后極易出現(xiàn)判而不賠的結(jié)果，使得廣大投資者的獲賠愿望落空。
2.投資者保護(hù)基金――政府救濟(jì)。該模式即“券商破產(chǎn)，政府買單”，我國(guó)《證券法》規(guī)定了證券投資者保護(hù)基金④的構(gòu)成和籌集管理辦法。該制度在證券公司發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)處置（如被撤銷、關(guān)閉、破產(chǎn)或被采取托管、強(qiáng)制措施等）情況時(shí)，以“同舟共濟(jì)”模式來化解證券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，有利于陷入困境的證券公司有序快速地退出資本市場(chǎng)。投資者保護(hù)基金依靠行政力量主導(dǎo)運(yùn)作，相比侵權(quán)訴訟而言，其更具執(zhí)行力，也極大地降低了個(gè)人的維權(quán)成本，但政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)所補(bǔ)貼的資金會(huì)造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。平安證券專項(xiàng)補(bǔ)償基金則與其存在質(zhì)的不同，后者是銀監(jiān)會(huì)基于國(guó)家公權(quán)力層面保護(hù)投資者利益，是自上而下的監(jiān)管制度，政府是責(zé)任承擔(dān)的主體，不存在事后追償?shù)臋C(jī)制，體現(xiàn)了對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控職能；而前者是證券公司保護(hù)投資者權(quán)益的自律行為，以證券公司為侵權(quán)補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)主體，自主參與危機(jī)處理，先行補(bǔ)償后向其他責(zé)任方追償。
3.責(zé)任保險(xiǎn)――商業(yè)化的社會(huì)救濟(jì)。責(zé)任保險(xiǎn)制度在我國(guó)起步較晚，證券市場(chǎng)內(nèi)的責(zé)任保險(xiǎn)作為一個(gè)獨(dú)立的險(xiǎn)種更是鮮有問津。責(zé)任保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn)，是金融業(yè)創(chuàng)新的產(chǎn)物，由于證券公司以再保險(xiǎn)、金融產(chǎn)品、風(fēng)險(xiǎn)證券等的方式將伴隨著大規(guī)模侵權(quán)行為所產(chǎn)生的巨額賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分散并融入社會(huì)，因此從本質(zhì)上說，責(zé)任保險(xiǎn)是證券市場(chǎng)為轉(zhuǎn)移潛在的侵權(quán)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)所采用的法律手段。除了傳統(tǒng)的再保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移巨額賠償風(fēng)險(xiǎn)，隨著國(guó)際證券金融市場(chǎng)的發(fā)展，又出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的新方式――風(fēng)險(xiǎn)證券化，最終由保險(xiǎn)人、再保險(xiǎn)人以及其他風(fēng)險(xiǎn)投資人共同承擔(dān)證券的潛在風(fēng)險(xiǎn)[7]。相比司法救濟(jì)和行政介入，責(zé)任保險(xiǎn)的獲賠更為及時(shí)高效，避免占用過多的公共資源，也不會(huì)給政府帶來巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。從表面上看，這似乎能有效地保證責(zé)任保險(xiǎn)人的賠付能力不會(huì)減弱，只會(huì)增強(qiáng)，然而在這種新方式被廣泛采納后，一旦出現(xiàn)金融海嘯或大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，證券市場(chǎng)被層層轉(zhuǎn)嫁的侵權(quán)賠償風(fēng)險(xiǎn)最終的承擔(dān)極易落空，資本泡沫就不可避免，2008年全球金融危機(jī)就是例證。
（二）平安證券專項(xiàng)補(bǔ)償基金
1.專項(xiàng)補(bǔ)償基金的突破。目前國(guó)際上的一些大規(guī)模侵權(quán)大事件開始嘗試采用大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)基金的方案來應(yīng)對(duì)危機(jī)，如美國(guó)“911賠償基金”、德國(guó)“殘障兒童救助基金會(huì)”，我國(guó)處理食品領(lǐng)域的“三鹿奶粉事件”時(shí)，政府牽頭組織成立了醫(yī)療賠償基金，為應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事件作出了首次有益的嘗試和探索。無論是會(huì)給雙方當(dāng)事人帶來訴累的司法救濟(jì)，抑或是加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的行政救濟(jì)，還是衍生出資本泡沫風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)化社會(huì)救濟(jì)，都無法契合救濟(jì)證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)損害過程中對(duì)獲賠快捷性、財(cái)產(chǎn)安全性、維權(quán)經(jīng)濟(jì)性、私權(quán)處分自由性、私權(quán)雙方利益平衡性的要求。
在證券領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立的平安證券專項(xiàng)補(bǔ)償基金作為一種事后的賠償機(jī)制，是對(duì)傳統(tǒng)的大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)方式的一種突破：在短期內(nèi)主動(dòng)和受損投資者直接商榷賠償事宜，尋求和解并先行支付賠償基金，事后向責(zé)任企業(yè)追償，減少了傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟中當(dāng)事人雙方的訴累；委托中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限公司管理賠付事宜，有利于發(fā)揮基金公司獨(dú)立和中立的作用，有利于提高補(bǔ)償工作的效率，保證管理及運(yùn)作順利進(jìn)行，并避免了投資者保護(hù)基金制度中政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過多干預(yù)，也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；以責(zé)任企業(yè)為最終責(zé)任承擔(dān)主體，按照責(zé)任大小承擔(dān)賠償義務(wù)，由最具經(jīng)濟(jì)實(shí)力的保薦人和承銷人先行出資設(shè)立基金，這種事后應(yīng)對(duì)的方式規(guī)避了責(zé)任保險(xiǎn)中風(fēng)險(xiǎn)證券化過程內(nèi)含的潛在資本泡沫的危機(jī)。
2.專項(xiàng)補(bǔ)償基金的困境。第一，證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金沒有基本的立法支持。早在1974年，世界上就產(chǎn)生了第一個(gè)以救濟(jì)賠償基金替代傳統(tǒng)侵權(quán)訴訟救濟(jì)途徑的法律制度，以新西蘭所頒布的《事故賠償法》為標(biāo)志⑤。在美國(guó)，超級(jí)基金制度自1980年制定頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》后確立且沿用至今⑥。我國(guó)“三鹿奶粉事件”處理過程中，雖設(shè)立了醫(yī)療賠償基金，但由于缺乏法律依據(jù)，處處體現(xiàn)了行政干預(yù)主導(dǎo)侵權(quán)救濟(jì)的色彩，有影響社會(huì)公正之嫌。若相關(guān)法規(guī)持續(xù)缺失，在以后的類似事件中專項(xiàng)補(bǔ)償基金能否得到適用將不得而知。第二，專項(xiàng)基金資金籌集渠道單一。大規(guī)模侵權(quán)損害補(bǔ)償基金發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)是有充足的資金來保證賠償，證券市場(chǎng)因其資本密集的屬性，對(duì)補(bǔ)償資金的充足率要求更高，案例中的平安證券自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，且有平安集團(tuán)的巨大后盾，具備充足的資金墊付巨額的賠償，有能力作為專項(xiàng)補(bǔ)償基金的唯一來源，但今后發(fā)生類似案件中的證券公司不掌握充足的資金，那么即使證券市場(chǎng)已經(jīng)建立起補(bǔ)償基金制度，也是巧婦難為無米之炊。第三，專項(xiàng)基金的設(shè)立不利于對(duì)肇事公司的威懾和懲罰。但畢竟設(shè)立專項(xiàng)基金本身是一種事后減少損害結(jié)果的補(bǔ)救措施，在事前做好盡職調(diào)查遠(yuǎn)優(yōu)于亡羊補(bǔ)牢，投行必須從源頭上提高保薦業(yè)務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)防上市欺詐與操縱利潤(rùn)。基于懲前毖后的出發(fā)點(diǎn)，平安證券所設(shè)立的專項(xiàng)賠償基金不應(yīng)該是上市公司的虛假陳述的特赦令和救命稻草，更不應(yīng)在今后出現(xiàn)類似案例時(shí)以此替代退市的懲罰。
四、構(gòu)建證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金制度的設(shè)想
鑒于行政機(jī)關(guān)本身承擔(dān)社會(huì)管理職能的屬性和行政手段處理事務(wù)的高效便捷性，建議由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院親自頒布或授權(quán)證監(jiān)會(huì)制定《證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)損害補(bǔ)償基金條例》，明確規(guī)定補(bǔ)償基金啟動(dòng)、籌集與設(shè)立的情形，建立規(guī)范化的運(yùn)作流程和管理機(jī)制，使賠償基金制度化、規(guī)范化、專門化，其具體構(gòu)想如圖1。
（一）開拓融資渠道，擴(kuò)大補(bǔ)償基金的資金來源
在證券大規(guī)模侵權(quán)中，眾多的投資者人遭受財(cái)產(chǎn)損害往往數(shù)額巨大，因此足夠的資金在其正常運(yùn)作過程中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用，因此開發(fā)資金籌集渠道在發(fā)揮該制度的預(yù)期作用中顯得尤為必要。在美國(guó)的投資者補(bǔ)償基金制度中，證券投資者保護(hù)公司（簡(jiǎn)稱SIPC）通過向會(huì)員收取年費(fèi)及利息收入來籌措資金，目前自有資金規(guī)模達(dá)10億美元，另有銀團(tuán)提供的10億美元額度可供使用，同時(shí)，SIPC還可通過美國(guó)證券交易委員會(huì)向財(cái)政部動(dòng)用10億美元的借款融資，有充裕的資金后盾。
根據(jù)通常大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償資金的來源方向，結(jié)合證券業(yè)特點(diǎn)，我們將證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金的來源概括為以下四點(diǎn)：侵權(quán)人的出資、各種可得的保險(xiǎn)賠付、社會(huì)捐助、中央或省級(jí)人民政府的撥款。由于侵權(quán)人（保薦人、承銷人、上市公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等）是證券大規(guī)模侵權(quán)事件的主要責(zé)任人，依法負(fù)有賠償責(zé)任，所以其出資是最主要的資金來源。另外，現(xiàn)代保險(xiǎn)制度不斷完善，一些證券公司可能會(huì)對(duì)其潛在的侵權(quán)責(zé)任投放相應(yīng)的保險(xiǎn)。以上兩種是基金的主要來源。侵權(quán)事件的發(fā)生或多或少與監(jiān)管部門履職不當(dāng)有關(guān)，因此讓政府承擔(dān)部分責(zé)任也在情理之中。在其他領(lǐng)域的大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金中，如德國(guó)“康特甘”事件設(shè)立的“殘障兒童救助基金會(huì)”，制藥公司出資1億馬克，政府也撥款1億馬克[8]。但若政府為肇事公司買單的撥款過多，則突破了對(duì)商事主體的保護(hù)范圍，違背了公共財(cái)政的初衷，因此如果沒有窮盡其他一切籌資途徑時(shí)，則應(yīng)不予啟動(dòng)財(cái)政撥款。
（二）以填補(bǔ)實(shí)際損失為賠償原則，以放棄訴權(quán)為賠付條件
證券大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金運(yùn)行的效果和受害投資人的最終選擇，很大程度上會(huì)受到補(bǔ)償基金的賠付標(biāo)準(zhǔn)合理性的影響。確定證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)損害補(bǔ)償制度中的價(jià)值取向，是界定證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)基金的范圍之前首先要解決的問題，具體而言，就是我們將要構(gòu)建的證券侵權(quán)損害補(bǔ)償制度是僅局限于補(bǔ)償受害者的損失，還是同時(shí)具有懲罰的目的。我國(guó)侵權(quán)損害賠償理論采取了填補(bǔ)說，據(jù)此在目前的侵權(quán)損害賠償立法和司法實(shí)踐中秉持的是實(shí)際損失賠償原則。關(guān)于如何計(jì)算實(shí)際發(fā)生的損失，《侵權(quán)責(zé)任法》第19條和《最高人民法院關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》中早有明確規(guī)定，將民事賠償責(zé)任的范圍限定為投資差額損失、投資差額損失部分的傭金和印花稅以及該兩項(xiàng)資金自買入至賣出證券日或者基準(zhǔn)日的利息。
申請(qǐng)證券市場(chǎng)的侵權(quán)補(bǔ)償金的唯一前提是持有簡(jiǎn)單的相關(guān)材料證明，只要投資人證明自己因證券公司的侵權(quán)行為而遭受了經(jīng)濟(jì)損失就可以申請(qǐng)補(bǔ)償基金。在支付賠償金時(shí)，確定賠償金的支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照不同的受害程度，受損投資人有權(quán)選擇采用一次性全額支付或是分期支付的方式。在領(lǐng)取補(bǔ)償基金款項(xiàng)時(shí)，被侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)與補(bǔ)償基金管理人達(dá)成不同程度放棄訴訟請(qǐng)求的息訴協(xié)議。完全達(dá)成息訴協(xié)議的，被侵權(quán)人不得就證券侵權(quán)所造成的所有損害向法院針對(duì)加害方提出損害賠償請(qǐng)求；部分達(dá)成息訴協(xié)議的被侵權(quán)人，不得就已承諾放棄訴訟請(qǐng)求的部分向法院提出損害賠償請(qǐng)求。與被侵權(quán)人協(xié)商時(shí)，應(yīng)保障被侵權(quán)人的意思自治，不得欺詐或脅迫被侵權(quán)人作出違背其意愿或顯失公平的選擇。
（三）由證監(jiān)會(huì)指定基金管理公司，規(guī)范運(yùn)作程序和管理方式
在萬福生科案發(fā)生后，中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限公司⑦（簡(jiǎn)稱中投保）接受平安證券的委托擔(dān)任投資者利益專項(xiàng)補(bǔ)償基金的管理人開展基金管理和賠付工作。由于證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)損害補(bǔ)償基金管理和賠付工作，具有程序繁瑣和內(nèi)容專業(yè)化的特性，設(shè)置或者委托專門的管理人主持工作，有助于提高賠償?shù)男屎唾|(zhì)量。我國(guó)目前具備運(yùn)作類似補(bǔ)償基金資質(zhì)的基金公司絕非中投保一家，對(duì)于規(guī)模較小的基金運(yùn)作，可以委托給其他的公司。考慮到證券業(yè)資本密集的特點(diǎn)，建議2億元及以上規(guī)模的補(bǔ)償基金若無特殊理由（如嚴(yán)重瀆職、非法侵吞基金、違反勤勉審慎義務(wù)等其他不能勝任的情形）則由中投保運(yùn)作管理，中投保不能勝任的，由證監(jiān)會(huì)指定其他基金公司管理。對(duì)于補(bǔ)償基金規(guī)模不滿2億元的，由補(bǔ)償基金主要出資方所在地的證券監(jiān)管局⑧指定有資質(zhì)的基金公司進(jìn)行管理。鑒于補(bǔ)償基金的公益性，基金管理的費(fèi)用開支由財(cái)政承擔(dān)。出資人若對(duì)所指定的基金管理人不滿意，可申請(qǐng)復(fù)議，不服復(fù)議結(jié)果可提起行政訴訟；基金管理人若因不能歸結(jié)于第三人的原因?qū)е虏荒軇偃蔚?，承?dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，觸犯刑法的，由具體責(zé)任人承擔(dān)；證監(jiān)會(huì)、證券管理局和當(dāng)?shù)卣谥付ɑ鸸芾砣诉^程中若存在過失、關(guān)系人推薦或?qū)ぷ庑袨榈?，需要承?dān)相應(yīng)的行政或刑事責(zé)任。
委托是基于對(duì)基金管理人的信任，在性質(zhì)上類似于信托，除了可以滿足節(jié)約人力成本需要，也滿足了對(duì)公正性與中立性的追求。關(guān)于規(guī)避受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際上有很多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供參考，例如美國(guó)基金會(huì)始終以政府和公眾關(guān)心的焦點(diǎn)作為問責(zé)的主題，每隔一段時(shí)間會(huì)開展聽證會(huì)和調(diào)查活動(dòng)，另外政府賦予很多民間組織監(jiān)督基金會(huì)的權(quán)力，這與基金會(huì)自身的監(jiān)管體系相配合，共同保障基金會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。鑒于此次事件并參考國(guó)外對(duì)基金會(huì)的監(jiān)管辦法，建議在設(shè)立賠償基金之時(shí)，除了要求基金管理人按時(shí)提交財(cái)務(wù)報(bào)表公布財(cái)務(wù)報(bào)告外，也要聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)基金依法進(jìn)行審計(jì)，監(jiān)管部門要定期向出資的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、個(gè)人提交審查報(bào)告，并向請(qǐng)求賠償?shù)谋磺謾?quán)人群體公開。一旦監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)基金管理提出異議，基金管理者要立即采取措施進(jìn)行整改，并公開其整改計(jì)劃。
（四）以行業(yè)協(xié)會(huì)為核心成立協(xié)調(diào)小組，形成行業(yè)自律機(jī)制
關(guān)于如何確定補(bǔ)償基金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，乃是仁者見仁，智者見智的事，建議嘗試以行政區(qū)劃為單位來設(shè)立基金，逐漸建立自上而下的全國(guó)性基金系統(tǒng)[6]23。雖說如此做法便于形成體系化，同時(shí)可依托于各級(jí)行政單位，但其對(duì)證券市場(chǎng)的侵權(quán)救濟(jì)缺乏針對(duì)性，不利于專業(yè)化解決，而且巨額的基金極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租行為，同時(shí)會(huì)使行政部門更為臃腫。在平安證券一案的處理過程中，協(xié)調(diào)小組的表現(xiàn)則非常突出，在監(jiān)督上雖置身基金管理之外，但卻具有強(qiáng)烈自律的色彩。
中國(guó)證券協(xié)會(huì)于平安證券的專項(xiàng)基金設(shè)立后第一時(shí)間牽頭成立該案投資者利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)小組，小組成員為中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司、中國(guó)證券登記結(jié)算有限公司、深圳證券交易所、平安證券。小組成員之間各司其職，分工明確，配合默契，有條不紊，為補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行提供了協(xié)調(diào)機(jī)制保障，而其中的發(fā)起者――中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)則起到了設(shè)立的主導(dǎo)作用和運(yùn)行的監(jiān)管作用。因此，建議以行業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立基金，因行業(yè)協(xié)會(huì)了解其所屬行業(yè)的屬性，所以從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上由行業(yè)協(xié)會(huì)這類非盈利性機(jī)構(gòu)來對(duì)基金進(jìn)行管理和監(jiān)督效果更佳。為了確保監(jiān)管的效果，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)按月或按季度就基金的管理運(yùn)作情況進(jìn)行定期公示，并聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)基金資金依法審計(jì)，以便接受監(jiān)督，保障基金資金的安全。
五、結(jié)語
法治社會(huì)要求制度化、規(guī)范化的糾紛解決機(jī)制。拓展證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金的資金來源，按照息訴協(xié)議確定賠償范圍并以實(shí)際損失為限，在證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管下委托專業(yè)化的基金管理人實(shí)際運(yùn)作，規(guī)范賠償基金的運(yùn)作程序和管理方式，輔之以行業(yè)自律，即由行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭成立投資者利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)小組，完善我國(guó)證券市場(chǎng)大規(guī)模侵權(quán)補(bǔ)償基金制度，已成為促進(jìn)證券市場(chǎng)發(fā)展的大勢(shì)所趨和現(xiàn)實(shí)選擇。
注釋：
①銀廣夏公司1994年6月上市，曾因其驕人的業(yè)績(jī)和前景而被稱為“中國(guó)第一藍(lán)籌股”。2001年8月，銀廣夏虛構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表事件被曝光。在歷時(shí)5年的維權(quán)訴訟中，銀川中院受理案件94件，先后有800多名原告參與訴訟，涉訴金額超過1.5億元。侵權(quán)方銀廣廈被判決賠償侵權(quán)損失，最終進(jìn)入破產(chǎn)重組程序，股票停牌，而被侵權(quán)的投資者在經(jīng)歷了長(zhǎng)年的訴累之后因?yàn)殂y廣廈的破產(chǎn)重組實(shí)際上面臨著遭受更大經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)事人雙方兩敗俱傷。
②目前我國(guó)的《侵權(quán)責(zé)任法》雖然規(guī)定了“過錯(cuò)責(zé)任”、“過錯(cuò)推定責(zé)任”和“無過錯(cuò)責(zé)任”三個(gè)歸責(zé)事由，但無過錯(cuò)責(zé)任的表述籠統(tǒng)，僅簡(jiǎn)單延續(xù)《民法通則》的106條第3款的規(guī)定，直接導(dǎo)致無過錯(cuò)責(zé)任處在過錯(cuò)責(zé)任的陰影下，沒有反映現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的要求。
③在《正義論》中John Rawls提出了“無知之幕”概念，假設(shè)在一種原始狀態(tài)中人們擺脫了當(dāng)下的感覺和知識(shí)，如同在現(xiàn)實(shí)社會(huì)面前拉上一道大幕，從零點(diǎn)思考正義。在“無知之幕”下，“加害方獨(dú)自承擔(dān)賠償責(zé)任”同“欠債還錢”一樣，符合人們對(duì)正義的原始認(rèn)識(shí)狀態(tài)。
④參見《證券法》第134條規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立證券投資者保護(hù)基金。證券投資者保護(hù)基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成，其籌集、管理和使用的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定” 。投資者保護(hù)基金實(shí)質(zhì)上是一種類存款保險(xiǎn)安排，目的在于增強(qiáng)市場(chǎng)參與者信心，確立穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序。
⑤新西蘭《事故賠償法》自1974年實(shí)施起，確立了不以過錯(cuò)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的損害賠償體系，由依法成立的事故賠償委員會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)作該賠償體系，包括確定申請(qǐng)損害賠償?shù)馁Y格、許可或駁回賠償、支付賠償金等。這樣侵權(quán)法中加害人和受害人之間的雙邊結(jié)構(gòu)就被受害人與事故賠償委員會(huì)之間的關(guān)系所取代。
⑥超級(jí)基金制度為解決危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏的治理及其費(fèi)用負(fù)擔(dān)而制定的法律，涉案的當(dāng)事人不管有無過錯(cuò)，任何一方均有承擔(dān)全部清理費(fèi)用的義務(wù)。法案也允許美國(guó)環(huán)保局（EPA）先行支付清理費(fèi)用，然后再通過訴訟等方式向責(zé)任方索回。當(dāng)EPA先行支付清理費(fèi)用時(shí)，就暫時(shí)性地置換了侵權(quán)人所應(yīng)履行的義務(wù)，支付完畢后，受害方所享有的賠償請(qǐng)求權(quán)歸于EPA，事實(shí)上是以損害賠償社會(huì)化體系替代傳統(tǒng)侵權(quán)法。
⑦中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限公司是國(guó)務(wù)院出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，其董事會(huì)主要成員由財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、央行的有關(guān)人士組成，以國(guó)家信譽(yù)為后盾，實(shí)力雄厚，人員專業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)較高，并有準(zhǔn)確把握和適用政策法規(guī)的能力。在萬福生科案發(fā)生后，中投保接受平安證券的委托開展基金管理和賠付工作，第一時(shí)間在《中國(guó)證券報(bào)》等多家報(bào)紙上發(fā)表聲明，賠付進(jìn)展情況，承諾切實(shí)履行專項(xiàng)基金管理人職責(zé)。其公開、透明、及時(shí)有效的工作方式促成了事情的順利解決。
⑧中國(guó)證監(jiān)會(huì)在省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市共設(shè)立了36個(gè)證券監(jiān)管局，實(shí)行垂直管理，基金管理公司涵蓋在證監(jiān)會(huì)及證券監(jiān)管局的監(jiān)管范圍之內(nèi)，證監(jiān)會(huì)從防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)并提高信息披露質(zhì)量的目的出發(fā)指定基金管理公司，較之于出資人自行委托，證監(jiān)會(huì)基于其掌握的信息和資源所形成的視角更為宏觀、調(diào)查更為深入、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況和信譽(yù)的認(rèn)識(shí)更接近真實(shí)，因此所指定的基金管理公司是相對(duì)科學(xué)合理的。政府部門指定基金管理公司的優(yōu)越性是不言自明的，例如美國(guó)“911賠償基金”就是由政府任命知名律師、財(cái)政部“薪酬沙皇”肯尼斯范伯格（Kenneth Feinberg）擔(dān)任管理人，由于其出色處置案件，享譽(yù)業(yè)內(nèi)并再次被認(rèn)定為BP漏油基金的管理人。
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關(guān)鍵詞：有限責(zé)任公司；中小股東；分紅權(quán)；契約安排
現(xiàn)行公司法對(duì)股東分紅權(quán)的保護(hù)主要是事后救濟(jì)，先天不足；事先主動(dòng)利用私法自治原則保護(hù)小股東分紅權(quán)，效果要明顯得多。股東抽象分紅權(quán)侵害救濟(jì)之所以在司法實(shí)踐中存在著巨大分歧，主要由于在缺乏明確契約安排情形下，抽象分紅權(quán)外延內(nèi)涵抽象模糊，難以把握。個(gè)人是其自身權(quán)利的最佳維護(hù)者。對(duì)股東分紅權(quán)最直接、最有效的保護(hù)，就是股東間的私人契約安排，即股東協(xié)議或者公司章程，將股東對(duì)公司分紅的合理期待清晰明確地表達(dá)出來，對(duì)公司分紅政策作出詳細(xì)具體的約定，有效避免分歧。美國(guó)公司法律制度就非常注重通過股東間的私人安排保護(hù)股東分紅權(quán)并預(yù)防股東分紅糾紛①。
一、以章程或股東協(xié)議安排明確分紅事項(xiàng)
哪些股東分紅權(quán)內(nèi)容可以由徑由股東自行安排而排除公司法的適用？有觀點(diǎn)認(rèn)為，關(guān)于紅利分配，公司法僅在34條規(guī)定了股東可就分紅比例和認(rèn)繳新增資本比例作出不同于公司法的約定②，其他不同于公司法規(guī)定的股東約定均無效。筆者認(rèn)為，這種將公司法完全定位于公法性質(zhì)的觀點(diǎn)，值得商榷。公司法兼具公法和私法特征，但在以權(quán)利為本位的社會(huì)中，私法應(yīng)當(dāng)是第一位的，尤其在涉及股東自身利益方面，私法領(lǐng)域的意思自治原則應(yīng)首先適用。因此，在不違反法律或行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)范③的前提下，即公司法中除那些直接涉及“絕對(duì)地?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”效力性強(qiáng)制條款外④，股東間約定始終應(yīng)具有優(yōu)越地位，應(yīng)優(yōu)先適用。就股東分紅權(quán)而言，除公司法中對(duì)分紅需滿足的實(shí)質(zhì)性條件的有關(guān)規(guī)定（主要為166條），系為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序保障交易安全以及保護(hù)債權(quán)人及不特定之第三人之利益，屬于涉及社會(huì)公共利益的條款而不可違反外，其他有關(guān)分紅的形式要件或程序性規(guī)定，無論公司法是否授權(quán)，股東均可另行約定。對(duì)于有限責(zé)任公司這種更加注重意思自治的封閉公司，更是如此。具體而言，就公司分紅事項(xiàng)，股東協(xié)議和章程可從如下幾個(gè)方面作出安排：
（一）對(duì)分紅政策作出安排
股東可事先對(duì)公司分紅政策進(jìn)行約定。分紅政策包括：分紅應(yīng)符合的條件、何時(shí)應(yīng)無條件分紅、分紅占可分配利潤(rùn)的比例、分紅的頻次、分紅的方式、任意公積金提取比例和限額等。譬如，股東可約定提取法定公積金后的可資分配的利潤(rùn)的固定比例（如50-100%）分配給股東；也可約定公司達(dá)到一定利潤(rùn)規(guī)?；蛟谝欢晗捱B續(xù)盈利時(shí)必須將可資分配利潤(rùn)的固定比例分進(jìn)行分配；亦可借鑒美國(guó)公司的強(qiáng)制性股利政策⑤，規(guī)定特定股東的股利優(yōu)先權(quán)。股東既可對(duì)公司分紅政策作出積極型約定，同樣也可作出消極性約定，如可約定公司在成立后的固定期限（創(chuàng)業(yè)期或成長(zhǎng)期）內(nèi)不進(jìn)行紅利分配，也可約定排除公司法第75條規(guī)定的因連續(xù)5年未分紅而導(dǎo)致股權(quán)回購請(qǐng)求權(quán)的適用。另外，全體股東一致同意，也可約定公司不按照出資比例分配紅利。
（二）對(duì)分紅程序作出安排
股東可對(duì)公司分紅的程序進(jìn)行約定。分紅程序包括分紅的意思主體、審批程序和決議規(guī)則。在主體和程序方面，股東可約定或在章程中規(guī)定利潤(rùn)分配方案的制訂、提出、審議、批準(zhǔn)的程序和權(quán)限，可適當(dāng)限制或擴(kuò)張董事會(huì)的權(quán)利，相應(yīng)增加或減少股東會(huì)的權(quán)利⑥；可要求董事會(huì)每年必須制訂利潤(rùn)分配方案提交股東會(huì)表決，也可明確董事會(huì)怠于履職時(shí)公司股東可自行制訂分配議案提交審議。在表決規(guī)則方面，股東可約定公司利潤(rùn)分配方案不按出資比例行使表決權(quán)，或者賦予中小股東特別表決權(quán)或者否決權(quán)。譬如，采用“一致同意”規(guī)則，分紅決議須經(jīng)公司全體股東一致同意，即任一股東享有否決權(quán)；采取“特別多數(shù)”規(guī)則，要求2/3或者3/4以上表決權(quán)的股東同意，即賦予一定出資比例的股東的否決權(quán)；采取“大股東回避”規(guī)則，即大股東對(duì)利潤(rùn)分配與否不享有表決權(quán)。這些表決規(guī)則都可以更好地達(dá)到保障中小股東分紅權(quán)的目的。
（三）對(duì)分紅爭(zhēng)議作出安排
股東也可對(duì)利潤(rùn)分配糾紛爭(zhēng)議的解決方案作出安排。包括明確董事會(huì)（執(zhí)行董事）未及時(shí)制訂利潤(rùn)分配方案以及未及時(shí)召集股東會(huì)會(huì)議、股東會(huì)未及時(shí)對(duì)利潤(rùn)分配方案進(jìn)行審議表決、公司未依股東協(xié)議或章程規(guī)定的條件和分配比例進(jìn)行利潤(rùn)分配時(shí)，有關(guān)股東的違約責(zé)任、有關(guān)董事經(jīng)理的信義責(zé)任等；公司利潤(rùn)分配未達(dá)到中小股東的回報(bào)預(yù)期時(shí)，中小股東享有要求公司回購股權(quán)的權(quán)利，或者有權(quán)要求大股東強(qiáng)制收購其股權(quán)；對(duì)異議股東股權(quán)回購以及大股東強(qiáng)制收購的股權(quán)價(jià)值評(píng)估作出約定，包括評(píng)估方法、基準(zhǔn)日等，解決股權(quán)轉(zhuǎn)讓難和退出難問題。
應(yīng)當(dāng)指出，股東抽象分紅權(quán)為固有權(quán)，對(duì)股東抽象分紅權(quán)的處分不是“資本多數(shù)決”的議事對(duì)象⑦，因此通過章程或股東協(xié)議對(duì)有關(guān)分紅權(quán)分配事項(xiàng)作出事前安排，如存在涉及股東分紅權(quán)利之放棄或限制等權(quán)利處分行為，不應(yīng)適用“資本多數(shù)決”原則，而應(yīng)當(dāng)由全體股東協(xié)商一致方為有效，或者僅對(duì)同意的股東生效。如公司法第35條后段就明確，不按出資比例分配的，須經(jīng)全體股東約定⑧。另外，股東如在章程中作出了有關(guān)分紅政策的特別約定，要注意章程修訂規(guī)則作相應(yīng)調(diào)整，如要求全體一致或者3/4多數(shù)通過等，否則若大股東可輕易修訂章程，前述之安排就容易被廢止。
二、以契約安排優(yōu)化治理機(jī)制
針對(duì)中小股東容易受壓制問題，一定程度上是公司未能建立科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)，未形成對(duì)大股東的有效約束機(jī)制。中小股東可通過章程和協(xié)議優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，適當(dāng)制衡大股東權(quán)利，防止其利用控制地位侵害中小股東抽象分紅權(quán)。一是限制 “資本多數(shù)決”適用。如前所述，通過股東協(xié)議或公司章程，可對(duì)股東會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的特定事項(xiàng)的議事程序和表決規(guī)則作出特別安排，賦予中小股東對(duì)公司利潤(rùn)分配的否決權(quán)，或者以其他設(shè)置限制資本多數(shù)決的適用。二是增強(qiáng)中小股東在董事會(huì)權(quán)重。現(xiàn)代以來，公司治理結(jié)構(gòu)逐步地從股東會(huì)中心主義轉(zhuǎn)向集權(quán)高效的董事會(huì)中心主義⑨，董事會(huì)和經(jīng)理層職能、職權(quán)以及自由裁量持續(xù)擴(kuò)展，經(jīng)營(yíng)風(fēng)格多偏激進(jìn)，從而更傾向于不分紅或者少分紅，將利潤(rùn)更多地投入到擴(kuò)大再生產(chǎn)，容易構(gòu)成對(duì)中小股東分紅權(quán)的侵害。因此，增強(qiáng)中小股東在董事會(huì)中話語權(quán)，防止“一言堂”，對(duì)其抽象分紅權(quán)的保護(hù)至關(guān)重要。在董事會(huì)的組成上，應(yīng)盡可能避免采取執(zhí)行董事制度，可采取股東各自指派的形式組成董事會(huì)，或者借鑒公司法105條⑩關(guān)于股份有限公司董事監(jiān)事產(chǎn)生的規(guī)定，采取“累積投票制”選舉有限責(zé)任公司董事和監(jiān)事成員。三是充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用。董事會(huì)常為大股東掌控，中小股東要有效地保障包括分紅權(quán)在內(nèi)的股東權(quán)益，還要加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)的監(jiān)督約束。監(jiān)事會(huì)作為公司治理結(jié)構(gòu)中對(duì)董事、經(jīng)理的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在保護(hù)中小股東權(quán)益方面地位非常突出，中小股東要特別重視監(jiān)事會(huì)的作用。在董事會(huì)席位不足或大股東把控的情形下，中小股東要通過協(xié)議或章程獲得對(duì)監(jiān)事會(huì)掌控，從而有效監(jiān)督制衡董事會(huì)和其他高管人員。公司章程要明確監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，包括監(jiān)事糾正請(qǐng)求權(quán)和建議罷免權(quán)，業(yè)務(wù)檢查權(quán)、財(cái)務(wù)狀況檢查權(quán)、有關(guān)人事任免監(jiān)督權(quán)和特定情形下的公司代表權(quán)等，建立監(jiān)事會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告制度和董事會(huì)列席制度，以保障監(jiān)事切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，有效維護(hù)好股東分紅權(quán)等權(quán)益。
三、以契約安排參與日常經(jīng)營(yíng)
中小股東抽象分紅權(quán)受壓制或者侵害，一個(gè)重要原因就是中小股東未積極參與公司經(jīng)營(yíng)管理，削弱了保護(hù)自身權(quán)益的能力，也給了大股東可乘之機(jī)。與公眾公司尤其是上市公司的“散戶”（小股東）相似，有限責(zé)任公司中小股東也或多或少存在著“股東消極主義”問題，認(rèn)為自己表決權(quán)不足以影響公司經(jīng)營(yíng)以及分紅決議，因而對(duì)參與管理表現(xiàn)出“理性的冷漠B11”，也有寄希望于其他股東積極參與的“搭便車”心態(tài)。“股東消極主義”加劇了大股東的壓制和盤剝，在兩者之間形成“負(fù)反饋”，造成股東矛盾激化。面對(duì)這種狀況，必須要大力倡導(dǎo)股東積極主義B12，鼓勵(lì)中小股東“用手投票”，主動(dòng)積極地參與到公司經(jīng)營(yíng)管理中去，通過章程或股東協(xié)議安排在公司任職，確保及時(shí)獲取、了解和掌握公司經(jīng)營(yíng)管理信息，從而更好地抵御股東壓制，維護(hù)自身權(quán)益。（作者單位：湖南師范大學(xué)）
注解：
①李建偉、茅院生.有效責(zé)任公司強(qiáng)制分配股利之訴的法理基礎(chǔ)[J].當(dāng)代法學(xué)，2010（2）：36.
②公司法第34條：“股東按照實(shí)繳的出資比例分取紅利；公司新增資本時(shí)，股東有權(quán)優(yōu)先按照實(shí)繳的出資比例認(rèn)繳出資。但是，全體股東約定不按照出資比例分取紅利或者不按照出資比例優(yōu)先認(rèn)繳出資的除外”。
③這里所指強(qiáng)制性規(guī)范，按照司法解釋，須是效力性強(qiáng)制規(guī)范，才導(dǎo)致股東對(duì)分紅權(quán)約定無效，否則均應(yīng)優(yōu)先使用股東約定。參見最高人民法院2009年印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》15-16條。
④《公司法》中除了那些明確地規(guī)定了股東可另行約定的條款較容易被判斷為任意性或授權(quán)性規(guī)定外，大多數(shù)的條款不易判斷其究竟是任意性還是強(qiáng)制性；強(qiáng)制性條款中，更加難以區(qū)分何者為管理性、何者為效力性。學(xué)者對(duì)此論述甚多。有關(guān)公司法的任意性和強(qiáng)制性，參見：羅培新.公司法強(qiáng)制性與任意性邊界之厘定―一個(gè)法理分析框架[J].中國(guó)法學(xué)，2007（4）；蔣大興.公司自治與裁判寬容――新〈公司法〉視野下的裁判思維[J].法學(xué)家，2006（6）.
⑤強(qiáng)制性股利指依據(jù)公司章程規(guī)定，只要可能，公司就須存有可資分配的利潤(rùn)即應(yīng)依特定比率向特定種類股東支付的股利。參見劉俊海.股份有限公司股東權(quán)的保護(hù)[M].北京：法律出版社，2004：198.
⑥公司法“合同主義”學(xué)說就認(rèn)為，公司法是股東合同的延伸，其規(guī)則主要是“補(bǔ)充性”的，股東可選擇也可排除其具體規(guī)則的適用，即有權(quán)按照其自身利益選擇制度安排。參見：羅培新.填補(bǔ)公司合同“縫隙”―――司法介入公司運(yùn)作的一個(gè)分析框架[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）（2007.1）：126-127.
⑦王保樹主編.商法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：122.
⑧公司法第三十四條：“股東按照實(shí)繳的出資比例分取紅利；公司新增資本時(shí)，股東有權(quán)優(yōu)先按照實(shí)繳的出資比例認(rèn)繳出資。但是，全體股東約定不按照出資比例分取紅利或者不按照出資比例優(yōu)先認(rèn)繳出資的除外”。
⑨曹興權(quán).公司法的現(xiàn)代化：方法與制度[M].北京：法律出版社 2007：142.
⑩公司法第一百零五條：“股東大會(huì)選舉董事、監(jiān)事，可以依照公司章程的規(guī)定或者股東大會(huì)的決議，實(shí)行累積投票制”。
本法所稱累積投票制，是指股東大會(huì)選舉董事或者監(jiān)事時(shí)，每一股份擁有與應(yīng)選董事或者監(jiān)事人數(shù)相同的表決權(quán)，股東擁有的表決權(quán)可以集中使用。
關(guān)鍵詞：金融穩(wěn)定；金融風(fēng)險(xiǎn)；金融基礎(chǔ)設(shè)施；評(píng)估報(bào)告
中圖分類號(hào)： F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2013）04-0003-05
一、宏觀經(jīng)濟(jì)與金融穩(wěn)定
（一）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本情況
2012年，山東省實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值50013.2億元，增速9.8%，高于全國(guó)平均水平2個(gè)百分點(diǎn)，較上年回落1.1個(gè)百分點(diǎn)。三次產(chǎn)業(yè)比例由上年的8.8：52.9：38.3調(diào)整為8.6：51.4：40.0，第三產(chǎn)業(yè)占比連續(xù)10年上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化。
1. 內(nèi)需拉動(dòng)作用增強(qiáng)。全年固定資產(chǎn)投資保持20%以上的較快增長(zhǎng)，改建和技術(shù)改造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、民間投資增速分別高于全社會(huì)投資增速3.4、13.3、2.8個(gè)百分點(diǎn)。社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)15.0%，高于全國(guó)平均水平0.7個(gè)百分點(diǎn)；城鄉(xiāng)消費(fèi)增幅差距縮小至0.9個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)出口總額增長(zhǎng)4.1%，增幅回落20.7個(gè)百分點(diǎn)。
2. 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量提升。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值和利潤(rùn)分別增長(zhǎng)11.4%和10.9%、分別高于全國(guó)平均水平1.4和5.6個(gè)百分點(diǎn)，單位GDP能耗下降4%。財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)17.5%，高于全國(guó)平均水平4.7個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政預(yù)算支出增長(zhǎng)18.0%，民生領(lǐng)域支出額占比提高1.2個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)13%，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)13.2%。地方財(cái)政收入超過10億元的縣（市、區(qū)）達(dá)到94個(gè)，增加14.6%。城鎮(zhèn)化率提高1.5個(gè)百分點(diǎn)。
3. 物價(jià)水平和就業(yè)形勢(shì)基本穩(wěn)定。居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲2.1%，低于全國(guó)平均漲幅0.5個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)新增就業(yè)119.9萬人，新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)137.4萬人，分別較上年多增1.2萬人和1.5萬人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.33%，與上年基本持平。
（二）面臨的突出問題
基于超效率DEA方法和因子分析法的評(píng)估模型顯示，山東省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)方式仍然存在較多缺陷：以政府預(yù)算收入、居民收入和企業(yè)利潤(rùn)衡量的經(jīng)濟(jì)總體產(chǎn)出效率偏低，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率與江、浙、滬、粵等省份仍存在差距。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的突出問題：一是外貿(mào)出口持續(xù)低迷。2012年山東省外貿(mào)出口增速大幅回落，對(duì)歐盟、美國(guó)、日本和韓國(guó)等主要市場(chǎng)出口增速分別下降10.6、6.1、24.7和12.2個(gè)百分點(diǎn)。二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力增大。受產(chǎn)能過剩與需求萎縮的雙重?cái)D壓，全省工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額較上年回落16.3個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)盈利能力和預(yù)期指數(shù)均創(chuàng)2009年2季度以來的最低點(diǎn)。部分周期性和外向型行業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大，企業(yè)間廣泛存在的債務(wù)擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)等問題，成為區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因。三是“轉(zhuǎn)、調(diào)、創(chuàng)”任務(wù)艱巨。因子分析顯示，山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理性自2008年以來持續(xù)走低。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍占全部工業(yè)比重的70%以上，六大高耗能行業(yè)增速高于規(guī)模以上工業(yè)增速2.3個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)、調(diào)”進(jìn)程緩慢，金融資源配置效率難以有效提升。四是消費(fèi)持續(xù)快速增長(zhǎng)難度較大。社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速較上年回落2.3個(gè)百分點(diǎn)，汽車、住房等對(duì)消費(fèi)的拉動(dòng)作用趨緩。
二、金融業(yè)與金融穩(wěn)定
（一）銀行業(yè)
1. 總體發(fā)展?fàn)顩r。2012年，山東省銀行業(yè)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債總額同比分別增長(zhǎng)19.83%和19.72%。本外幣存、貸款總額分別增長(zhǎng)18.1%和14.21%，低于近5年年均增速1.25和4.39個(gè)百分點(diǎn)。不良貸款率下降0.21個(gè)百分點(diǎn)。貸款損失準(zhǔn)備充足率為177.36%，提高20.08個(gè)百分點(diǎn)。法人銀行機(jī)構(gòu)資本凈額增長(zhǎng)33.07%，存貸比率為66.55%，降低3.23個(gè)百分點(diǎn)。全省銀行業(yè)凈利潤(rùn)增速同比下降11.41個(gè)百分點(diǎn)，成本收入比率為32.51%，中間業(yè)務(wù)收入占比為13.04%，分別較上年下降0.32和0.96個(gè)百分點(diǎn)。
2. 改革進(jìn)展與成效。農(nóng)業(yè)銀行深化“三農(nóng)金融事業(yè)部”改革，“三農(nóng)”貸款增量居四大行首位和系統(tǒng)內(nèi)第二位。國(guó)有銀行、股份制銀行全年新設(shè)縣域支行44家，城商行縣域覆蓋率高達(dá)88.5%。農(nóng)信社股份制改革加快推進(jìn)，已有39.1%的機(jī)構(gòu)完成股份制改革，12家農(nóng)商行新開業(yè)。財(cái)務(wù)公司增至9家。村鎮(zhèn)銀行增至55家，覆蓋16地市48個(gè)縣區(qū)。小額貸款公司增至296家，貸款余額374.8億元，較年初增長(zhǎng)58.29%。
涉農(nóng)貸款增速高于全部貸款增速3.99個(gè)百分點(diǎn)，涉農(nóng)貸款占比提高1.4個(gè)百分點(diǎn)。累計(jì)發(fā)放支農(nóng)再貸款110.26億元，增長(zhǎng)13.32%。新增小微企業(yè)貸款1331.56 億元，增幅高于各項(xiàng)貸款增幅7.3個(gè)百分點(diǎn)。
跨境人民幣業(yè)務(wù)快速發(fā)展。全省共有47家銀行的700多家分支機(jī)構(gòu)辦理了跨境人民幣結(jié)算，涉及企業(yè)近3200家，覆蓋境外144個(gè)國(guó)家和地區(qū)。2012年實(shí)現(xiàn)跨境人民幣收付額3284.8億元，同比增長(zhǎng)137.3%；在全省涉外收支中占比16.5%，上升8.7個(gè)百分點(diǎn)。
3. 主要問題與風(fēng)險(xiǎn)。一是銀行業(yè)面臨的資本約束增強(qiáng)。新《資本管理辦法》于2013年初正式實(shí)施。按照該辦法測(cè)算，各類銀行機(jī)構(gòu)資本充足率將普遍下降，資本補(bǔ)充壓力加大。2012年末，全省仍有32.61%的農(nóng)信社資本充足率低于8%。二是部分法人銀行機(jī)構(gòu)存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。年末仍有24%的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存貸比超標(biāo)，村鎮(zhèn)銀行存款集中度普遍偏高。部分銀行機(jī)構(gòu)負(fù)債業(yè)務(wù)高度依賴貨幣市場(chǎng)、金融同業(yè)和理財(cái)資金，存在較大流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是信用風(fēng)險(xiǎn)防控壓力加大。全年銀行業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的大客戶較去年增加25.88%，部分機(jī)構(gòu)不良貸款反彈明顯。擔(dān)保圈成為信貸風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的重要渠道，具有融資功能的非金融機(jī)構(gòu)和民間借貸風(fēng)險(xiǎn)向金融機(jī)構(gòu)傳遞增多。四是銀行業(yè)內(nèi)部管理基礎(chǔ)薄弱。對(duì)20家金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性評(píng)估顯示，部分機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制不健全，內(nèi)控體系、信貸制度、票據(jù)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)柜面等方面存在問題與漏洞。
（二）證券期貨業(yè)
1. 總體發(fā)展?fàn)顩r。2012年，山東省新增證券分公司6家、營(yíng)業(yè)部24家、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)1家。投資者股東開戶數(shù)突破千萬，同比增長(zhǎng)16.03%。2家法人券商連續(xù)兩年被評(píng)為A級(jí)AA類，凈資產(chǎn)同比增長(zhǎng)2.06%。非經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新取得較大突破，齊魯證券獲得現(xiàn)金管理產(chǎn)品股票要約式購回、轉(zhuǎn)融通等8項(xiàng)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入資格，融資融券開戶數(shù)從1707戶增加到1.9萬戶。
全省境內(nèi)上市公司153家、總股本989.4億股，同比分別增長(zhǎng)5.51%和15.11%。8家企業(yè)境內(nèi)IPO融資39.14億元，6家境外上市融資14.9億元。各類債券發(fā)行155只、融資1527億元，同比分別增長(zhǎng)89%和81%。全年共有10家上市公司完成重組并納入資產(chǎn)170.6億元。
期貨市場(chǎng)發(fā)展平穩(wěn)。全年新增期貨營(yíng)業(yè)部5家，投資者開戶數(shù)、保證金余額同比分別增長(zhǎng)1.6%、12.9%，全年累計(jì)交易量增長(zhǎng)12.6%。3家法人期貨公司總資產(chǎn)、凈資本、凈利潤(rùn)分別增長(zhǎng)29.6%、57%和3.8%。
2. 主要問題與風(fēng)險(xiǎn)。一是券商盈利下滑，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。2家法人券商客戶保證金余額同比減少21.1億元，經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)量下降11.43%，營(yíng)業(yè)收入和凈利潤(rùn)分別下降7.6%和5.5%。業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新緩慢等問題突出。二是證券期貨資源總量不足，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度偏低。全省券商資產(chǎn)規(guī)模，股票基金交易量分別僅占全國(guó)的2.21%和7.82%，股票交易率（境內(nèi)股票交易金額/GDP）低于全國(guó)水平11.4個(gè)百分點(diǎn)。上市公司總市值僅占全國(guó)的3.93%，證券化率（上市公司總市值/GDP）為18.1%，同比下降1個(gè)百分點(diǎn)。期貨機(jī)構(gòu)實(shí)力不強(qiáng)，期貨市場(chǎng)套期保值產(chǎn)品利用率較低。三是部分上市公司存在退市、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、違規(guī)擔(dān)保等重大違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）保險(xiǎn)業(yè)
1. 總體發(fā)展?fàn)顩r。2012年全省新增保險(xiǎn)公司2家，總數(shù)達(dá)77家。各保險(xiǎn)公司分支機(jī)構(gòu)新增54家，共計(jì)6191家，居全國(guó)首位。全省保險(xiǎn)業(yè)總資產(chǎn)2531.18億元，較年初增長(zhǎng)15.41%。全年實(shí)現(xiàn)原保險(xiǎn)保費(fèi)收入 1128.03億元、同比增長(zhǎng)8.88%，高于全國(guó)0.87個(gè)百分點(diǎn)，較上年降低1.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入增長(zhǎng)15.13%，較上年提高1.58個(gè)百分點(diǎn)；人身險(xiǎn)保費(fèi)收入增長(zhǎng)5.93%，較上年下降4.33個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，全年實(shí)現(xiàn)承保利潤(rùn)30.58億元，居全國(guó)首位，同比增長(zhǎng)15.61%。人身險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，普通壽險(xiǎn)、分紅險(xiǎn)新單期交率較上年分別提高13.55、4.8個(gè)百分點(diǎn)。
保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開辦縣（市、區(qū)）擴(kuò)展到103個(gè)，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入8.57億元、同比增長(zhǎng)168.63%，較上年提高139.11個(gè)百分點(diǎn)?！靶罗r(nóng)合”大病保險(xiǎn)率先實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)籌，覆蓋6500萬農(nóng)村居民。全年保險(xiǎn)業(yè)承擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任19.4萬億元、同比增長(zhǎng) 23.33%，較上年提高17.48個(gè)百分點(diǎn)，保險(xiǎn)賠付支出324.56億元、同比增長(zhǎng)19.66%，較上年下降1.84個(gè)百分點(diǎn)。
2. 主要問題與風(fēng)險(xiǎn)。一是險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)不均衡。財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)中車險(xiǎn)保費(fèi)收入占比高達(dá)81.52%，企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)占比僅為5.49%。人身險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)保費(fèi)收入下降6.06%，壽險(xiǎn)產(chǎn)品輕保障、重投資。分紅險(xiǎn)一險(xiǎn)獨(dú)大，占比高達(dá)88.33%。二是保費(fèi)增長(zhǎng)乏力。保費(fèi)收入增幅下降0.69個(gè)百分點(diǎn)。其中，銀郵保費(fèi)收入同比下降9.42%。三是手續(xù)費(fèi)惡性競(jìng)爭(zhēng)問題仍然突出。全年保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理費(fèi)率、傭金手續(xù)費(fèi)率同比分別增長(zhǎng)19.35%、8.65%。四是退保率有所提高。全省退保金同比增長(zhǎng)20.57%。五是中小公司經(jīng)營(yíng)壓力加大。部分公司受渠道轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)增長(zhǎng)乏力等因素制約，面臨現(xiàn)金流、人員穩(wěn)定性和內(nèi)部管控等多方面風(fēng)險(xiǎn)。
（四）金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)
1. 金融控股公司。
（1）發(fā)展?fàn)顩r。山東轄區(qū)內(nèi)有省國(guó)際信托有限公司（簡(jiǎn)稱山東信托）和萊蕪鋼鐵集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱萊鋼集團(tuán)）兩家金融控股公司，2012年兩家金融控股公司總體運(yùn)行平穩(wěn)。山東信托控股泰信基金一家金融子公司，參股公司6家。2012年山東信托營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)66.43%，凈利潤(rùn)增長(zhǎng)206.58%。萊鋼集團(tuán)控股齊魯證券一家金融子公司，合并報(bào)表中金融資本占總資本的比重為44.32%，2012年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入、凈利潤(rùn)同比分別下降13.08%、86.46%。
（2）存在的問題。一是信托業(yè)規(guī)模增速較快。2012年山東信托資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)85%，公司風(fēng)險(xiǎn)管理資源相對(duì)不足。二是萊鋼集團(tuán)資金壓力凸顯。受市場(chǎng)低迷和調(diào)控政策影響，萊鋼集團(tuán)主業(yè)面臨的不確定、不穩(wěn)定因素增多，資金處于緊張狀態(tài)。
2. 交叉性金融業(yè)務(wù)。
（1）發(fā)展?fàn)顩r。2012年，金融綜合經(jīng)營(yíng)和金融工具創(chuàng)新平穩(wěn)推進(jìn)，531家樣本金融機(jī)構(gòu)（包括銀、證、保、信托業(yè)）開辦的跨市場(chǎng)交叉性金融業(yè)務(wù)額增長(zhǎng)7.35%。一是銀行理財(cái)產(chǎn)品保持快速增長(zhǎng)。銀行發(fā)行及代銷理財(cái)產(chǎn)品募集資金增長(zhǎng)22.41%，資金投向相對(duì)集中于債券及貨幣市場(chǎng)工具，二者募集資金占比55.09%。二是金融機(jī)構(gòu)跨市場(chǎng)融資量大幅縮減。銀行與證券、基金、信托及保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)開展債券回購交易額同比下降41.98%。三是資金結(jié)算類產(chǎn)品增勢(shì)強(qiáng)勁。銀信通、銀期通發(fā)生額分別增長(zhǎng)135.13%、117.78%，銀關(guān)通及其他業(yè)務(wù)增長(zhǎng)114.42%。四是合作類業(yè)務(wù)保持分化態(tài)勢(shì)。全省銀行機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)產(chǎn)品、國(guó)債及黃金產(chǎn)品業(yè)務(wù)量均與上年基本持平；基金產(chǎn)品、信托產(chǎn)品及債券（不含國(guó)債）業(yè)務(wù)額分別增長(zhǎng)108.32%、47.92%和46.96%。
（2）存在的問題。一是投資理財(cái)類產(chǎn)品存在較多不規(guī)范問題。部分機(jī)構(gòu)的銀行理財(cái)產(chǎn)品、分紅保險(xiǎn)、萬能保險(xiǎn)及信托產(chǎn)品的資金運(yùn)作流程、投向、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)等透明度低，投資者風(fēng)險(xiǎn)信息獲取不充分，產(chǎn)品營(yíng)銷存在誤導(dǎo)。二是理財(cái)產(chǎn)品運(yùn)作模式存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。多數(shù)銀行通過滾動(dòng)發(fā)行，短籌長(zhǎng)用實(shí)現(xiàn)收益，存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是銀證信合作業(yè)務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)明顯，部分業(yè)務(wù)創(chuàng)新規(guī)避了監(jiān)管和貨幣信貸調(diào)控。
三、金融市場(chǎng)與金融穩(wěn)定
（一）貨幣市場(chǎng)交易活躍，成交利率小幅下降
2012年，貨幣市場(chǎng)成員同業(yè)拆借成交額同比增長(zhǎng)25.3%，拆入、拆出加權(quán)平均利率分別下降40個(gè)和37個(gè)基點(diǎn)。債券回購成交額增長(zhǎng)27.5%，現(xiàn)券買賣成交額增長(zhǎng)90.3%，持債余額保持相對(duì)穩(wěn)定。貨幣市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)集征明顯，拆借交易量和現(xiàn)券交易量最大的三家機(jī)構(gòu)合計(jì)分別占全省的87.1%和70.9%。全省法人銀行機(jī)構(gòu)同業(yè)存放、同業(yè)拆入、賣出回購等三項(xiàng)主要的同業(yè)負(fù)債余額增長(zhǎng)56.5%，存在較大流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
（二）債券發(fā)行再創(chuàng)新高，融資規(guī)模不斷擴(kuò)大
2012年全省共發(fā)行短期融資券55只、中期票據(jù)42只、中小企業(yè)集合票據(jù)7只，較上年分別增加27只、18只和4只，融資總額增長(zhǎng)104.86%。中小企業(yè)集合票據(jù)累計(jì)發(fā)行量約占全國(guó)三分之一，融資規(guī)模居全國(guó)第一。中小企業(yè)私募債券發(fā)行成功破題，6家企業(yè)完成備案， 2家企業(yè)成功融資4億元。
（三）票據(jù)市場(chǎng)量升價(jià)跌，融資額增勢(shì)強(qiáng)勁
全省金融機(jī)構(gòu)票據(jù)融資余額增長(zhǎng)51.7%，累計(jì)發(fā)生額增長(zhǎng)44.34%。成交價(jià)格呈下行態(tài)勢(shì)，直貼和轉(zhuǎn)貼現(xiàn)買斷價(jià)格分別下降5個(gè)和3個(gè)百分點(diǎn)。全年累計(jì)簽發(fā)銀行承兌匯票同比上升24.3%，保證金比例為43.8%。票據(jù)市場(chǎng)中存在的真實(shí)貿(mào)易背景審核不嚴(yán)，票據(jù)背書不完整，質(zhì)押業(yè)務(wù)手續(xù)不完善以及電票系統(tǒng)登記不及時(shí)等問題仍較突出。
（四）黃金交易活躍度下降，紙黃金價(jià)格小幅上漲
受美元指數(shù)上升等因素影響，黃金市場(chǎng)交易活躍度下降，全省13家上海黃金交易所會(huì)員企業(yè)全年累計(jì)成交量增長(zhǎng)19%，增幅下降31個(gè)百分點(diǎn)。產(chǎn)金煉金企業(yè)累計(jì)凈賣出110.2噸，累計(jì)成交量增長(zhǎng)10.5%，增幅下降10.1個(gè)百分點(diǎn)。紙黃金交易量同比下降2.7%，成交額及成交價(jià)格小幅上漲1.6%和1.9%。
四、金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融穩(wěn)定
（一）金融法治基礎(chǔ)增強(qiáng)
金融管理部門新制定或修訂130余項(xiàng)與金融業(yè)和金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的重要制度性文件，規(guī)范了征信業(yè)、非公募基金、期貨業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多方面的業(yè)務(wù)活動(dòng)。全省共有116家人民銀行分支機(jī)構(gòu)開展了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)試點(diǎn)工作，成立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中心106個(gè)，全年共受理金融消費(fèi)者投訴611件，辦結(jié)609件，辦結(jié)率99.7%。同時(shí)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)先后組織開展了“天網(wǎng)行動(dòng)”、“破案會(huì)戰(zhàn)”等一系列專項(xiàng)打擊行動(dòng)，挽回經(jīng)濟(jì)損失16.78億元。
（二）支付體系平穩(wěn)運(yùn)行
2012年，人民銀行濟(jì)南分行共印發(fā)8項(xiàng)支付結(jié)算相關(guān)制度，加強(qiáng)了農(nóng)村地區(qū)支付服務(wù)、信用卡、電子商業(yè)匯票等業(yè)務(wù)管理。新增大、小額支付系統(tǒng)間接參與者1407家，各銀行機(jī)構(gòu)通過支付系統(tǒng)辦理結(jié)算筆數(shù)增長(zhǎng)34.45%，結(jié)算金額增長(zhǎng)33.51%。電子商業(yè)匯票系統(tǒng)處理商業(yè)承兌匯票和銀行承兌匯票筆數(shù)分別增長(zhǎng)95.4%和54.1%。銀聯(lián)信息轉(zhuǎn)接系統(tǒng)處理銀行卡跨行清算筆數(shù)和金額分別增長(zhǎng)26.8%和41.4%。農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“行政村金融基礎(chǔ)設(shè)施100%全覆蓋、100%的縣域以下各類銀行機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)”的雙百目標(biāo)，全省縣及縣級(jí)以下地區(qū)ATM機(jī)、農(nóng)民金融自助服務(wù)終端、POS機(jī)布放量分別增長(zhǎng)38.1%、80.2%和52.8%。
（三）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理不斷改進(jìn)
全省政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、股份制銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)全面實(shí)施新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。地方金融風(fēng)險(xiǎn)排查發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)已整改到位的達(dá)到91.9%，地方法人金融機(jī)構(gòu)共修訂完善各類制度5000余項(xiàng)。
（四）信用體系建設(shè)持續(xù)推進(jìn)
企業(yè)征信系統(tǒng)全省企業(yè)及其他組織收錄量增長(zhǎng)5.9%，日均查詢量增長(zhǎng)48.3%。個(gè)人征信系統(tǒng)全省自然人收錄量增長(zhǎng)1.8%，涵蓋的信貸賬戶增長(zhǎng)18.8%。全省各級(jí)人民銀行受理個(gè)人信用報(bào)告查詢數(shù)量增長(zhǎng) 66.24%，受理企業(yè)征信查詢數(shù)量減少7.63%，依法為公安、檢察院、法院等部門提供查詢數(shù)量增長(zhǎng)98.92%。采集公積金繳存、社保繳存及發(fā)放信息分別為596.9萬戶、266.7萬戶和74.9萬戶。組織對(duì)191家小額貸款公司、397家融資性擔(dān)保公司開展信用評(píng)級(jí)。推進(jìn)中小企業(yè)信用體系和農(nóng)村信用體系試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，累計(jì)入庫中小企業(yè)16.1萬戶，為1115萬農(nóng)戶建立信用檔案，評(píng)定信用農(nóng)戶999.7萬戶。
（五）反洗錢工作力度加大
制定金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作考核評(píng)估辦法和自律評(píng)估辦法。全年組織完成對(duì)全省1072家市級(jí)以上金融機(jī)構(gòu)自律考核評(píng)估和35家縣級(jí)以上金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查工作。共接收金融機(jī)構(gòu)報(bào)送重點(diǎn)可疑交易報(bào)告227個(gè)，向相關(guān)部門移交63個(gè)。開展行政調(diào)查19次，發(fā)現(xiàn)和接收線索281個(gè)。與檢察院、反貪局、海關(guān)、工商、稅務(wù)等部門舉行情報(bào)會(huì)議52次。配合總行及相關(guān)執(zhí)法部門協(xié)查案件14個(gè)，涉及賬戶970個(gè)。
（六）貨幣流通管理成效顯著
人民幣反假工作站點(diǎn)增長(zhǎng)17.65%，義務(wù)宣傳員增長(zhǎng)6.67%，累計(jì)認(rèn)定鑒別師和識(shí)別師分別增長(zhǎng)48.51%和15.66%，累計(jì)收繳、沒收假人民幣金額同比增長(zhǎng)7.13%。有序推進(jìn)機(jī)具設(shè)備人民幣冠字號(hào)碼識(shí)別記錄進(jìn)程。運(yùn)用動(dòng)態(tài)最優(yōu)化理論合理安排發(fā)行基金調(diào)撥工作，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)及企事業(yè)單位各券別滿足率分別提高3.73、2.47個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)現(xiàn)金整潔度認(rèn)可率分別提高4.19、3.33個(gè)百分點(diǎn)。
（七）金融知識(shí)宣傳培訓(xùn)和投資者風(fēng)險(xiǎn)教育工作深入開展
全年開展征信、反洗錢、反假幣宣傳活動(dòng)逾9640場(chǎng)次，受眾超過232萬人次。發(fā)放宣傳資料近463萬份，提供咨詢逾91萬人次。開展專業(yè)培訓(xùn)近1750次，培訓(xùn)人數(shù)逾14萬人。組織“送金融知識(shí)進(jìn)村社企校”活動(dòng)2229次，發(fā)放宣傳資料382.8萬份，受眾1112.6萬人次，媒體發(fā)稿量2000余篇，村莊、社區(qū)、企業(yè)和學(xué)校的影響面分別達(dá)到59.3%、49.8%、40.3%和39.5%。
五、總體評(píng)估與政策建議
按照統(tǒng)一的層次分析模型和權(quán)重，對(duì)山東金融穩(wěn)定狀況定量評(píng)估顯示：2012年綜合評(píng)分78.85，比上年略降0.21，總體保持穩(wěn)定。其中，銀行業(yè)及金融生態(tài)環(huán)境評(píng)分分別提高0.57、0.28，為區(qū)域金融穩(wěn)定提供了重要支撐。證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)受利潤(rùn)降低及發(fā)展速度減緩影響，同比分別略降0.09、0.12。宏觀經(jīng)濟(jì)得分同比下降0.87。
2013年是全面深入貫徹落實(shí)黨的十精神的開局之年，全省經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展既面臨新的機(jī)遇，也存在許多困難和挑戰(zhàn)。一方面，國(guó)際金融危機(jī)和歐債危機(jī)的深層次影響仍然存在，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程曲折緩慢，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻。另一方面，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)正處于成本上升階段，轉(zhuǎn)型壓力加大，經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升基礎(chǔ)不牢固。經(jīng)濟(jì)下行期是各類風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期，地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)、部分周期性行業(yè)等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在，債務(wù)擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)、影子銀行體系和非法金融活動(dòng)等仍是區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因。妥善應(yīng)對(duì)當(dāng)前面臨的困難和問題，應(yīng)做好以下工作：
（一）創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀貨幣環(huán)境
認(rèn)真貫徹穩(wěn)健的貨幣政策，落實(shí)差別存款準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整措施，均衡把握貸款投放總量和節(jié)奏，保持銀行體系流動(dòng)性和社會(huì)融資總量適度合理，為實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)創(chuàng)造良好的宏觀貨幣環(huán)境。
（二）加大金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)工作力度
緊緊圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)趨穩(wěn)回升的資金需求，加強(qiáng)產(chǎn)品、服務(wù)和管理創(chuàng)新。推進(jìn)多層次資本市場(chǎng)建設(shè)，積極搭建依法合規(guī)的要素市場(chǎng)平臺(tái)，豐富直接融資產(chǎn)品，拓寬實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資渠道。強(qiáng)化對(duì)“三農(nóng)”、小微企業(yè)、海洋經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持，助推重點(diǎn)區(qū)域帶動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施。
（三）強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警
不斷拓展金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)覆蓋面，高度關(guān)注地方政府融資平臺(tái)、房地產(chǎn)、產(chǎn)能過剩行業(yè)、區(qū)域擔(dān)保債務(wù)網(wǎng)絡(luò)，具有融資功能的地方非金融機(jī)構(gòu)以及交叉性金融業(yè)務(wù)等領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)。深化金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健性現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估工作，探索構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系。
（四）推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化內(nèi)部管理
推動(dòng)各金融機(jī)構(gòu)深刻汲取風(fēng)險(xiǎn)教訓(xùn)，健全公司治理和內(nèi)部控制機(jī)制，確保各治理主體在職權(quán)范圍內(nèi)依法、規(guī)范履職，全面提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平。建立收益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的激勵(lì)約束機(jī)制，著力培育風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)文化。
