時(shí)間：2022-04-24 11:35:29
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社保審計(jì)論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：社保基金，投資組合，績(jī)效評(píng)價(jià)
1.基金管理中存在的主要問(wèn)題
1.1管理體制不統(tǒng)一、法制不健全
包括領(lǐng)導(dǎo)管理體制不統(tǒng)一，基金管理難以協(xié)調(diào)、法制不健全，管理缺乏規(guī)范；社會(huì)保障基金運(yùn)行機(jī)制不健全，基金的籌集、運(yùn)用和保值增值難以形成良性循環(huán)；基金未納入國(guó)家及地方政府的統(tǒng)一預(yù)算，缺乏統(tǒng)籌安排，基金分散，難以產(chǎn)生效益；現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式難以渡過(guò)“老齡時(shí)期”，“代際轉(zhuǎn)嫁”方式將出現(xiàn)支付危機(jī)、缺少可供選擇的投資工具，基金保值困難等。
在社會(huì)保障制度運(yùn)行過(guò)程中，也暴露出社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系與社會(huì)保障整體改革步伐不協(xié)調(diào)之處。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)理論體系不完善，財(cái)務(wù)管理秩序混亂，管理透明度低，資金管理過(guò)程暗箱操作手法嚴(yán)重，會(huì)計(jì)信息披露不規(guī)范，會(huì)計(jì)管理體系不順暢，會(huì)計(jì)制度欠缺等。現(xiàn)行的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行至今，國(guó)家和省一直沒(méi)有制定一部有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的法律、法規(guī)。1998年以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，國(guó)家有關(guān)文件和財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)的《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》僅對(duì)各部門承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理職責(zé)作出規(guī)定，還存在著一些局限性，執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)一些新問(wèn)題，無(wú)從尋求法律依據(jù)加以規(guī)范，致使基金管理工作缺乏必要的法律保障，各部門之間職能錯(cuò)位，基金收支、管理等渠道不暢通，影響了對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的有效管理。
1.2擴(kuò)面征繳難度大
目前，參加社會(huì)保險(xiǎn)的單位主要是國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，以及部分事業(yè)單位和私營(yíng)企業(yè)，而作為主要經(jīng)濟(jì)形式的民營(yíng)企業(yè)由于對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為參保繳費(fèi)增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，出于利益考慮，不愿意參保。部分國(guó)有企業(yè)繳費(fèi)有困難，存在拖欠社保費(fèi)的情況。而效益好的企業(yè)認(rèn)為不存在失業(yè)，參加失業(yè)保險(xiǎn)是做貢獻(xiàn)，往往又不愿意參保。事業(yè)單位也未按規(guī)定進(jìn)行參保，事業(yè)單位大多是財(cái)政撥款，財(cái)政尚未將事業(yè)單位養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)列入預(yù)算，同時(shí)事業(yè)單位的社會(huì)保障支出由財(cái)政負(fù)擔(dān)，且不存在失業(yè)，所以繳費(fèi)積極性不高，致使擴(kuò)面征繳步履為艱。同時(shí)，由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，征繳強(qiáng)制力不夠，加之部分企業(yè)效益差、無(wú)力繳納或補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以及企業(yè)認(rèn)識(shí)上的原因，導(dǎo)致拖欠社保費(fèi)、少報(bào)瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)的現(xiàn)象嚴(yán)重。五險(xiǎn)分立，管理不統(tǒng)一。目前，大多數(shù)地區(qū)五險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，分別由社保處、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)處、醫(yī)保中心經(jīng)辦，管理上不統(tǒng)一，存在重復(fù)工作、協(xié)調(diào)性差等弊端。由于五險(xiǎn)分別運(yùn)作，繳費(fèi)基數(shù)難以統(tǒng)一，存在繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)的情況。五險(xiǎn)分立的局面影響了各險(xiǎn)種擴(kuò)面征繳工作的銜接。另外，沒(méi)有建立資源共享的平臺(tái)，信息無(wú)法共享，不能及時(shí)全面掌握參加社會(huì)保險(xiǎn)的總體情況，給管理工作帶來(lái)困難。
1.3監(jiān)督管理機(jī)制不建全，社保內(nèi)部稽核力量不足
國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定“國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作。”現(xiàn)實(shí)工作中，勞動(dòng)保障部門、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門都具有監(jiān)管職能，但共同監(jiān)管往往組織不力、信息不暢、效率不高，實(shí)際上弱化了監(jiān)督效果。基金存儲(chǔ)多渠道，不能很好地納入財(cái)政專戶管理。在保險(xiǎn)基金存儲(chǔ)問(wèn)題上，各地或多或少地存在一些問(wèn)題，把所收入的基金在多家銀行存放，有的存在國(guó)有銀行，也有的存在地方金融機(jī)構(gòu)，容易造成基金不必要的流失。國(guó)家明文規(guī)定，所有保險(xiǎn)基金均要存入在國(guó)有商業(yè)銀行開立的財(cái)政專戶賬戶。
1.4社保內(nèi)部稽核力量不足
社保參保人員、參保基數(shù)等基本情況均由單位和企業(yè)申報(bào)、社保機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)，然后再進(jìn)行抽樣稽核，稽核范圍太小。由于各社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制少，目前尚未配備專門的稽核工作部門和稽核人員，稽核工作一直由其他科室臨時(shí)代管代辦。由于不是專業(yè)稽核人員，對(duì)稽核業(yè)務(wù)不熟，稽核工作不能落到實(shí)處。另外因稽核工作成本高，特別是實(shí)地稽核，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)保障導(dǎo)致實(shí)地稽核工作難以開展。
1.5擠占挪用社會(huì)保障基金現(xiàn)象依然屢禁不止
近年來(lái)盡管國(guó)家從各方面加強(qiáng)監(jiān)管，但社會(huì)保障基金被擠占挪用的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，其主要表現(xiàn)為一是征收單位自行截留、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金，不及時(shí)解繳財(cái)政專戶管理，二是地方政府由于財(cái)力有限動(dòng)用社會(huì)保障基金平衡預(yù)算或作其他支出，究其原因主要是由于財(cái)政供給的經(jīng)費(fèi)不足再加上前文所述的征收機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一導(dǎo)致征收成本高所致。
2.對(duì)策建議
2.1加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管
我們可以借鑒美國(guó)及其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行計(jì)算機(jī)操作和聯(lián)網(wǎng)管理，這就在根本上消除了虛報(bào)、瞞報(bào)、暗箱操作等違法行為，所以對(duì)社會(huì)保障基金實(shí)行專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化、現(xiàn)代化管理勢(shì)在必行。由于缺乏有效的信息獲取和傳導(dǎo)機(jī)制，基金的所有者無(wú)法了解到基金管理的真實(shí)信息，上級(jí)監(jiān)管部門不了解下級(jí)管理部門的真實(shí)情況，由于基金多樣性和分散性，甚至一些管理部門對(duì)自己所管理的社會(huì)保障基金的真實(shí)情況都不了解，零散和不完整的數(shù)據(jù)使監(jiān)督變得非常的困難。
2.2加強(qiáng)各層次執(zhí)業(yè)人員職業(yè)道德建設(shè)
加強(qiáng)從業(yè)人員的職業(yè)道德建設(shè)越來(lái)越引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。因此，提高執(zhí)業(yè)人員整體素質(zhì)是確保執(zhí)業(yè)誠(chéng)信的根本，應(yīng)定期開展執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和誠(chéng)實(shí)守信教育，使之樹立遵紀(jì)守法、廉潔奉公的從業(yè)作風(fēng)。論文參考。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的審計(jì)監(jiān)督。社會(huì)保障審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門管理的和社會(huì)團(tuán)體受政府部門委托管理的社會(huì)保障資金財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。社會(huì)保障審計(jì)的范圍包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、農(nóng)村養(yǎng)老、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)基金，住房保障以及各項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)捐贈(zèng)資金等。論文參考。審計(jì)的目的在于：保障養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度及住房制度改革的順利實(shí)施；保障人民群眾基本生活的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定；促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障體系的建立與完善；保證社會(huì)保障資金的安全與完整，充分發(fā)揮社會(huì)保障資金使用的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益；促進(jìn)接受社會(huì)捐贈(zèng)的部門、單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高社會(huì)捐贈(zèng)資金使用的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。
2.3加大宣傳擴(kuò)大參保覆蓋面
加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策的宣傳，使廣大民營(yíng)企業(yè)了解社會(huì)保險(xiǎn)政策，充分認(rèn)識(shí)參加社會(huì)保險(xiǎn)的重要作用和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，切實(shí)按政策辦事，依法參保并及時(shí)繳納社保費(fèi)，保障職工的合法權(quán)益。一是充分發(fā)揮新聞媒體的作用，多層次、全方位地進(jìn)行宣傳。二是選派業(yè)務(wù)骨干，深入到企業(yè)，與職工進(jìn)行面對(duì)面交流，為廣大職工解疑釋難，增強(qiáng)職工的參保意識(shí)和參保的積極性。三是要借助普法時(shí)機(jī)，加大社會(huì)保險(xiǎn)的政策宣傳。切實(shí)把民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體戶和股份制等企業(yè)納入?yún)⒈７秶瑴p輕社會(huì)壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。營(yíng)造繳費(fèi)環(huán)境，加大征收力度。地方政府要結(jié)合實(shí)際，制定切實(shí)可行的地方性規(guī)章，確保從業(yè)人員享受憲法規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)。社會(huì)保險(xiǎn)征收部門要改善服務(wù)方式，擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍，加大征收力度，必要時(shí)采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，鼓勵(lì)、督促民營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位參加社會(huì)保險(xiǎn)。論文參考。同時(shí)，地方政府制定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，要獎(jiǎng)懲分明，對(duì)積極參保的企業(yè)要給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)拖延參保、少繳、漏繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的單位或企業(yè)要督促糾正。對(duì)拒不參保、惡意拖欠社保費(fèi)的要給予處罰，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)自覺(jué)參保，真正做到應(yīng)保盡保，應(yīng)收盡收。
2.4實(shí)行“五險(xiǎn)合一”，統(tǒng)一管理
改變現(xiàn)有的三個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”的現(xiàn)狀，加大整合力度，將基金征繳統(tǒng)一到一個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，實(shí)行“五險(xiǎn)合一”的運(yùn)作模式，對(duì)外統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一支付、統(tǒng)一稽核，對(duì)內(nèi)分賬核算，同時(shí)搭建統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，集中數(shù)據(jù)、集中信息、實(shí)現(xiàn)資源共享，對(duì)社保基金的籌集和征繳機(jī)構(gòu)的征繳、基金支付、財(cái)政專戶的管理情況實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)督管理。建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督機(jī)制，采取各種措施加強(qiáng)基金的監(jiān)管。一是完善社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度，全面實(shí)現(xiàn)基金征繳、支付、運(yùn)行過(guò)程的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化管理。二是成立基金監(jiān)管小組，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)管。三是行政管理、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門檢查相結(jié)合，對(duì)基金進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督。四是充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的管理作用，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行適時(shí)監(jiān)管。
2.5重視稽核工作，加強(qiáng)內(nèi)部稽核
加強(qiáng)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部稽核部門建設(shè)，從優(yōu)化整合管理資源入手，組建由專業(yè)人員組成的內(nèi)部審計(jì)和稽核隊(duì)伍，對(duì)參保企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)、參保人數(shù)，繳費(fèi)情況進(jìn)行實(shí)地稽核，對(duì)支付對(duì)象、支付項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)常性的審計(jì)稽核，堵塞基金在征繳、支付、管理過(guò)程中的跑冒滴漏現(xiàn)象。
參考文獻(xiàn)：
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一、信息化環(huán)境下的計(jì)算機(jī)審計(jì)的特點(diǎn)
（一）信息化給計(jì)算機(jī)審計(jì)帶來(lái)了較大挑戰(zhàn)。
當(dāng)今社會(huì)是個(gè)信息爆炸的時(shí)代，信息資訊已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素、無(wú)形的資產(chǎn)和寶貴的社會(huì)財(cái)富，信息技術(shù)正以空前的影響力、傳播力和滲透力，不可阻擋地改變著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和每個(gè)人的生活方式。在信息化環(huán)境下，一方面國(guó)家制定實(shí)施了一系列信息化發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，超高速寬帶網(wǎng)絡(luò)、新一代移動(dòng)通信技術(shù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)仿真等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新應(yīng)用不斷涌現(xiàn)，全面提升了國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化水平，國(guó)家電子政務(wù)得到快速發(fā)展，國(guó)家審計(jì)的信息化建設(shè)也必須努力適應(yīng)、快速跟進(jìn)；另一方面被審計(jì)單位不斷采用新技術(shù)，信息系統(tǒng)日趨復(fù)雜，數(shù)據(jù)量急劇增長(zhǎng)，要求管理者和被管理者、審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)對(duì)象所使用的工具手段必須處于同一個(gè)量級(jí)，才能相互適應(yīng)，形成有效的監(jiān)督制約關(guān)系。在這樣一種背景下，審計(jì)監(jiān)督的信息化成為把握住信息化的先機(jī)，搶占審計(jì)發(fā)展的突破點(diǎn)和制高點(diǎn)。
（二）信息化條件下的計(jì)算機(jī)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
1.系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。信息化條件下，計(jì)算機(jī)審計(jì)不再是常規(guī)的簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)式審計(jì)，更加關(guān)注信息系統(tǒng)本本身，信息系統(tǒng)的控制風(fēng)險(xiǎn)、檢查風(fēng)險(xiǎn)等給審計(jì)人員帶來(lái)較大挑戰(zhàn)，需要審計(jì)人員除了具備常規(guī)的數(shù)據(jù)分析技能外，還要掌握的系統(tǒng)設(shè)計(jì)架構(gòu)、系統(tǒng)布局、網(wǎng)絡(luò)布局、軟硬件環(huán)境等各方面的專業(yè)知識(shí)，通常情況下，能掌握上述一方面專業(yè)知識(shí)就已經(jīng)很不容易，要系統(tǒng)全面地將上述知識(shí)全面掌握，難度非常大。由此可見(jiàn)，開展信息系統(tǒng)審計(jì)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)非常大。
2.控制風(fēng)險(xiǎn)。信息化條件下的計(jì)算機(jī)審計(jì)更加關(guān)注在總體分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行控制風(fēng)險(xiǎn)的把控。數(shù)據(jù)分析的模式更傾向于“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核查、系統(tǒng)分析”。對(duì)于總體分析和系統(tǒng)分析來(lái)說(shuō)，對(duì)新消息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的控制測(cè)試尤為重要，也是一大難點(diǎn)。
3.組織風(fēng)險(xiǎn)。信息化條件下的大項(xiàng)目更多，為了整合資源，需要搭建大項(xiàng)目的組織模式，特別是數(shù)據(jù)分析平臺(tái)的模式，需要將業(yè)務(wù)人員和計(jì)算機(jī)專業(yè)人員有機(jī)整合，整合多部門、跨專業(yè)數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)挖掘和分析，在組織方式上提出了更高的要求。
4.審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。一是人才匱乏。信息化條件下的計(jì)算機(jī)審計(jì)需要既懂審計(jì)業(yè)務(wù)，又精通計(jì)算機(jī)技術(shù)的復(fù)核型人才。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)雖然通過(guò)計(jì)算機(jī)中級(jí)考試培養(yǎng)了大量計(jì)算機(jī)人才，但隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，各種新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備還是難以滿足信息化建設(shè)的需要。二是軟硬件環(huán)境相還有待加強(qiáng)。審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)金審工程一期和二期建設(shè)，基本搭建了適應(yīng)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)展的軟硬件環(huán)境，但審計(jì)機(jī)關(guān)的電子政務(wù)建設(shè)還是與財(cái)政、稅務(wù)等部門有一定差距。如審計(jì)機(jī)關(guān)未布置主流的ORACLE環(huán)境，對(duì)流行的空間地理技術(shù)等新技術(shù)不掌握，一定程度上制約和弱化了審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力。
二、信息化環(huán)境下的計(jì)算機(jī)審計(jì)的組織方式和主要內(nèi)容
（一）組織方式。
近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)開展的財(cái)政大格局審計(jì)、社保資金審計(jì)和省長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過(guò)程中，打破業(yè)務(wù)和行業(yè)界限，將審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部有機(jī)整合，“全國(guó)一盤旗”，嘗試搭建數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，組建數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，提出了“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核查、系統(tǒng)分析”計(jì)算機(jī)審計(jì)思路，取得了較好效果。如有的特派辦創(chuàng)新計(jì)算機(jī)審計(jì)模式，探索構(gòu)建“特派辦級(jí)分析平臺(tái)、項(xiàng)目審計(jì)組級(jí)分析平臺(tái)、審計(jì)人員級(jí)分析平臺(tái)”的三級(jí)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)。整合多部門、跨專業(yè)數(shù)據(jù)，搭建特派辦級(jí)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，進(jìn)行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)挖掘和分析；根據(jù)審計(jì)組的業(yè)務(wù)需求，組建審計(jì)組級(jí)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，開展針對(duì)性的數(shù)據(jù)采集和分析；根據(jù)具體需求，針對(duì)特定數(shù)據(jù)，構(gòu)建審計(jì)人員級(jí)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，迅速完成個(gè)性化的數(shù)據(jù)分析。通過(guò)數(shù)據(jù)信息與業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的緊密結(jié)合，人力資源與設(shè)備資源的科學(xué)組合，業(yè)務(wù)骨干和計(jì)算機(jī)骨干的有效整合，以及審計(jì)延伸與數(shù)據(jù)分析時(shí)間的合理安排，增強(qiáng)了計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)審計(jì)工作支撐能力，強(qiáng)化了數(shù)據(jù)分析審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化率，大大提高了信息化審計(jì)能力。
（二）主要內(nèi)容。
1.開展信息系統(tǒng)審計(jì)，探索信息系統(tǒng)審計(jì)的方式方法。圍繞安全性、有效性和經(jīng)濟(jì)性這三個(gè)著力點(diǎn)，研究建立信息技術(shù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步探索開展對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目和企事業(yè)單位信息系統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)。
2. 拓展計(jì)算機(jī)審計(jì)的寬度和深度。計(jì)算機(jī)審計(jì)要向被審計(jì)單位管理領(lǐng)域和業(yè)務(wù)的核心技術(shù)環(huán)節(jié)滲透，關(guān)注數(shù)據(jù)產(chǎn)生的關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)，在常規(guī)的數(shù)據(jù)式審計(jì)外，更加關(guān)注數(shù)據(jù)產(chǎn)生的真實(shí)性和合法性，研究和評(píng)估信息系統(tǒng)能否有效滿足管理需要，以促進(jìn)完善系統(tǒng)、提高管理水平，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性、預(yù)防性的 “免疫系統(tǒng)”功能。
3. 占領(lǐng)信息技術(shù)高地，積極探索新技術(shù)的應(yīng)用和推廣。積極學(xué)習(xí)和研究被審計(jì)單位及行業(yè)廣泛應(yīng)用的地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、全球定位系統(tǒng)（GPS）技術(shù)、自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)和方法，并探索運(yùn)用于審計(jì)，不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，提升信息化環(huán)境下的審計(jì)監(jiān)督能力。
4. 加強(qiáng)計(jì)算機(jī)審計(jì)理論課題研究工作。加強(qiáng)計(jì)算機(jī)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、計(jì)算機(jī)審計(jì)方法體系和操作制度體系的建設(shè)，全面提升信息化建設(shè)理論研究水平。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障；地方政府；財(cái)政責(zé)任
中圖分類號(hào)：c913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：a 文章編號(hào)：1002-2589（2013）28-0132-03
隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中政府的責(zé)任研究越來(lái)越深入，從所查閱文獻(xiàn)可以看出，論及“農(nóng)村社會(huì)保障制度”的論文達(dá)到了1 500多篇，論及“農(nóng)村社會(huì)保障的政府責(zé)任”的有119篇，專門論述“農(nóng)村社會(huì)保障的政府財(cái)政責(zé)任”的有30篇。財(cái)政支持是開展農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的必要條件，深入探討農(nóng)村社會(huì)保障的地方政府財(cái)政責(zé)任問(wèn)題具有重要意義。本文試圖對(duì)近年來(lái)的相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理，以對(duì)該選題的研究進(jìn)展有一個(gè)更準(zhǔn)確的把握。
一、關(guān)于政府履行社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任理論依據(jù)的研究
（一）基于公共產(chǎn)品理論
公共產(chǎn)品理論是學(xué)者們論述政府履行社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任最基本的理論依據(jù)。陶知翔（2007）[1]認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由市場(chǎng)配置必然存在失靈，指出由政府發(fā)揮資金支持的主導(dǎo)作用具有必然性。農(nóng)村社會(huì)保障包括農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三項(xiàng)基本內(nèi)容，每項(xiàng)內(nèi)容受益范圍和指向?qū)ο蟆傩愿鞑幌嗤虼艘恍W(xué)者如庹國(guó)柱等（2009）[2]選擇進(jìn)行分類界定，認(rèn)為政府財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障的廣度和深度應(yīng)以項(xiàng)目屬性為依據(jù)。總體來(lái)看，學(xué)者們對(duì)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)福利的公共產(chǎn)品屬性其態(tài)度是一致的，但是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的屬性界定卻存在爭(zhēng)議。馬雁軍（2007）[3]認(rèn)為純公共產(chǎn)品特性是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性，但在政府現(xiàn)有財(cái)力的約束的特點(diǎn)條件下產(chǎn)生了其準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性。仇曉潔（2012）[4]將農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)歸為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所以農(nóng)村社會(huì)保障就整體來(lái)說(shuō)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)在這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給中承擔(dān)責(zé)任。
（二）基于公共財(cái)政理論
鑒于農(nóng)村社會(huì)保障的公共產(chǎn)品性質(zhì)，公共財(cái)政范疇繼而成為政府履行農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的另一支撐點(diǎn)。其一視角是從公共財(cái)政的各種職能探討其與社會(huì)保障的關(guān)系。楊術(shù)（2007）認(rèn)為，社會(huì)保障活動(dòng)是一種滿足公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，公共財(cái)政正是政府提供資金以滿足公共需要來(lái)定位的，社會(huì)保障是公共財(cái)政資源配置職能和收入分配職能的體現(xiàn)，因而公共財(cái)政應(yīng)是社會(huì)保障資金的重要來(lái)源。而且社會(huì)保障和公共財(cái)政的作用主體都是國(guó)家，其目的都是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷[5]。
（三）基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與福利國(guó)家理論
以新、舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的福利國(guó)家理論，主要探討社會(huì)福利對(duì)政治經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。米什拉（2003）認(rèn)為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)在增強(qiáng)公民參與政治進(jìn)程的能力和保護(hù)人們權(quán)利方面起作用；威爾斯基和蒂特馬斯認(rèn)為，社會(huì)財(cái)富和資源的再分配是社會(huì)保障制度和政策的本質(zhì)，所以不管是哪種福利模式都試圖致力于對(duì)資源的調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要探索的是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與福利國(guó)家理論對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的啟示，包括對(duì)福利模式的借鑒與創(chuàng)新（王思斌，2009；鄧智平，2012）[6] [7]，以福利國(guó)家為借鑒明確社會(huì)保障的政府責(zé)任邊界（鐘洪亮，2012）[8]，對(duì)福利國(guó)家社會(huì)保障財(cái)務(wù)模式的借鑒（詹偉哉等，2000）[9]，等等。但是對(duì)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與福利國(guó)家理論的相關(guān)基礎(chǔ)理論的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者涉及不多。
二、對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障中地方政府財(cái)政責(zé)任定位的研究
（一）對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障中地方政府財(cái)政責(zé)任界定的研究
學(xué)者主要通過(guò)分析社會(huì)保障的公共產(chǎn)品屬性和公共財(cái)政行政性質(zhì)與職能、兩者之間的關(guān)系以及公共財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中的作用，將農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政支持的基本內(nèi)涵界定為：農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任是指在公共財(cái)政框架下，政府為農(nóng)村社會(huì)保障所進(jìn)行的資金投入、資金配置和資金管理等安排（畢紅霞，2011）[10]。從查閱的文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們?cè)谔接戅r(nóng)村社會(huì)保障的政府財(cái)政責(zé)任時(shí)，并沒(méi)有對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)政責(zé)任進(jìn)行精確的劃分。
（二）對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障中地方政府財(cái)政責(zé)任定位的研究
一是關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障地方政府資
金籌集責(zé)任的研究，主要是分別針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目的不同層次，確定資金的承擔(dān)者。（1）大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)救助制度是處于最低層次的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，且由于農(nóng)村社會(huì)救助制度按屬地進(jìn)行管理，實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制，所以地方政府應(yīng)承擔(dān)主要的資金籌集責(zé)任，中央政府給予適當(dāng)補(bǔ)助（陳少暉，2008；謝東梅，2009）[11] [12]。（2）農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度因其資金需求量大以及政府財(cái)力有限，必須依靠社會(huì)共濟(jì)、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則來(lái)籌資，由個(gè)人（家庭）、集體、各級(jí)政府共同出資（楊翠迎，2007）[13]。（3）農(nóng)村社會(huì)福利是農(nóng)村社會(huì)保障體系的最高層次，對(duì)必須建立的福利制度，所需資金應(yīng)由國(guó)家或集體提供。
二是關(guān)于地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的管理與運(yùn)營(yíng)責(zé)任的研究。首先涉及的是將財(cái)政支持資金用于法定范圍內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)象，以保障其基本生活需要，主要包括待遇支付條件和支付標(biāo)準(zhǔn)。從待遇支付條件來(lái)看，主要是探討如何對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行確定（童星等，2011）[14]。在待遇支付標(biāo)準(zhǔn)方面，地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際，如何依據(jù)科學(xué)方法確立支付標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、新農(nóng)合的大病醫(yī)療補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和門診費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及新農(nóng)保的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平、個(gè)人繳費(fèi)水平和檔次（王枝茂，2007；李冬妍，2011）[15] [16]。其次是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的統(tǒng)籌管理與保值增值，以降低資金被截留被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。童星等認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持進(jìn)入資本市場(chǎng)的理念，完善其委托制度，同時(shí)在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌基金的歸集、管理和投資渠道的基礎(chǔ)上，積極探索發(fā)行省級(jí)特種社保債券和中央政府特種債券的試點(diǎn)。 三是關(guān)于地方政府履行對(duì)農(nóng)村社保資金的監(jiān)管責(zé)任的研究。學(xué)者建議，主要是建立行政監(jiān)督系統(tǒng)，以日常監(jiān)督方式為主，即將農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)納入一般工作范疇，并按照本部門的工作程序、工作手段行使監(jiān)督權(quán)。除了民政部門行使監(jiān)督外，財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門都要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金進(jìn)行監(jiān)督。
（三）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障中地方政府履行財(cái)政責(zé)任的效應(yīng)研究
隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障支持力度的不斷加大，越來(lái)越多的學(xué)者在肯定財(cái)政支持給農(nóng)村社會(huì)保障帶來(lái)深刻變化的基礎(chǔ)上，運(yùn)用實(shí)證研究方法，輔以數(shù)據(jù)說(shuō)明，對(duì)財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障的效應(yīng)進(jìn)行研究，證實(shí)了社會(huì)保障對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)行為有引致效應(yīng)，能夠促進(jìn)農(nóng)村居民消費(fèi)（余官勝等，2011；尹華北等，2011；段景輝等，2011） [17] [18] [19]。
三、農(nóng)村社會(huì)保障中地方政府履行財(cái)政責(zé)任現(xiàn)存的問(wèn)題及原因的相關(guān)探討
（一）對(duì)地方政府履行農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任現(xiàn)存問(wèn)題的探析
政府履行農(nóng)村社會(huì)保障中財(cái)政責(zé)任現(xiàn)存的問(wèn)題一直是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)存的主要問(wèn)題有：第一，政府投入少，保障水平低；第二，各主體責(zé)任不明確， 分工不明晰。這既包括政府、企業(yè)和家庭的責(zé)任不明晰，還包括政府各部門之間責(zé)任分工不明確。第三，農(nóng)村社會(huì)保障管理體制有待理順，管理水平亟須提高，缺乏完善的監(jiān)督體系。第四，政策宣傳不到位，致使我國(guó)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障缺乏必要的了解，社會(huì)保障意識(shí)淡薄，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的參與不積極（孫亦軍，2007）[20] 。
（二）對(duì)地方政府履行農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任現(xiàn)存問(wèn)題的原因分析
于淑文等（2009）[21]認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體水平落后，即便同一省的不同地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不平衡的，這給地方政府在對(duì)農(nóng)村社保的投入與政策制定方面帶來(lái)了困難。李沫等（2011）[22] 認(rèn)為“分稅制”的財(cái)稅體系劃分了中央與地方政府的財(cái)權(quán)，但社會(huì)保障事權(quán)的下放并沒(méi)有帶來(lái)財(cái)權(quán)的下移，造成地方政府由于財(cái)力有限使社會(huì)保障難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。現(xiàn)有的激勵(lì)機(jī)制在調(diào)動(dòng)地方政府履行農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任積極性方面具有局限性。劉軍強(qiáng)（2009）[23]認(rèn)為，地方政府是具有自身利益的行為主體，農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)水平對(duì)地方政府的政績(jī)需求缺乏吸引力。金海和等（2010）[24]認(rèn)為現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)內(nèi)容做了規(guī)范和要求，但從總體上來(lái)看，對(duì)社會(huì)保障的立法仍處于落后狀態(tài)，從而造成農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)生糾紛時(shí)無(wú)法可依，同時(shí)現(xiàn)行法律體系對(duì)地方政府履行農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任缺乏約束力。
四、地方政府如何更好履行相關(guān)財(cái)政責(zé)任的制度安排與政策建議
（一）資金籌措責(zé)任的政策建議
許多學(xué)者認(rèn)為廣開籌資渠道可以擴(kuò)充資金的來(lái)源。渠道之一便是開征農(nóng)村社
保障稅，郭海清（2008）[25]對(duì)此進(jìn)行了可行性論證，其次是創(chuàng)新農(nóng)地制度。張守玉等（2007）[26]等提出以土地股份換保障的農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展模式，佟茹等（2011）[27]提出重新分配土地出讓金，允許從農(nóng)民土地補(bǔ)償款中優(yōu)先支付其應(yīng)承擔(dān)的社保資金。學(xué)者們還提出變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)、發(fā)行社會(huì)保障長(zhǎng)期債券（黃玉榮等，2003）發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)彩票、開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅等途徑。
（二）資金監(jiān)督管理與保值增值的建議
農(nóng)村社會(huì)保障資金關(guān)系到參保農(nóng)民的切身利益，必須通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督管理確保其安全。學(xué)者們認(rèn)為，第一是要建立和健全一個(gè)多主體參與的監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障資金監(jiān)督的技術(shù)性與專業(yè)性（趙紅彥，2009）[28]，重視財(cái)務(wù)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和資質(zhì)監(jiān)督。第二要加強(qiáng)信息公開化建設(shè)，提高我國(guó)社會(huì)保障基金收支的透明度，使農(nóng)民有知情權(quán)（審計(jì)署社會(huì)保障審計(jì)司，2003）。
發(fā)達(dá)國(guó)家自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)紛紛將社會(huì)保障基金投向金融和資本市場(chǎng)，因此國(guó)外學(xué)者對(duì)社保基金的投資運(yùn)營(yíng)有較多的研究。blake（1999） [29]指出，為了在有效邊界組合中選擇一個(gè)最恰當(dāng)?shù)慕M合，基金有必要將資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為風(fēng)險(xiǎn)較低的債券。博迪和帕普（bodie，lselie.e.papke，1992） [30]指出，養(yǎng)老金基金的投資在很大程度上促進(jìn)了資本市場(chǎng)上各種創(chuàng)新產(chǎn)品的出現(xiàn)，如不附息債券、擔(dān)保投資契約。在投資組合中，一般認(rèn)為，養(yǎng)老基金應(yīng)該持有國(guó)內(nèi)政府債券。近年，我國(guó)許多學(xué)者也開始關(guān)注社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)。由于信托投資公司是唯一可以同時(shí)涉足資本市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的三通式特殊金融機(jī)構(gòu)，其投資渠道廣泛、低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特點(diǎn)有利于社保基金的保值增值。由于指數(shù)化投資具有非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)低、管理成本低等優(yōu)點(diǎn)，章鴿武（2005） [31]建議我國(guó)社保基金投資于基于資本資產(chǎn)定價(jià)模型基礎(chǔ)上的指數(shù)基金，進(jìn)行指數(shù)化投資。
五、簡(jiǎn)要評(píng)述
綜觀國(guó)內(nèi)外學(xué)者既往的研究成果發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中的財(cái)政責(zé)任，提出了充分的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，同時(shí)對(duì)中央政府與地方政府的財(cái)政責(zé)任分工進(jìn)行了初步的探析。現(xiàn)有研究的局限性主要表現(xiàn)為：多數(shù)學(xué)者對(duì)該問(wèn)題的探討以定性研究為主，定量研究較少；由于偏重于從不同理論和不同角度對(duì)問(wèn)題進(jìn)行揭示與發(fā)現(xiàn)，其研究結(jié)果對(duì)政策層面的實(shí)用價(jià)值總體不夠高；較少以地方政府為研究對(duì)象，對(duì)地方政府財(cái)政責(zé)任的定位研究不深入。因此，如何合理而清晰地界定農(nóng)村社會(huì)保障中地方政府的財(cái)政責(zé)任，精確劃分各級(jí)地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的財(cái)權(quán)與事權(quán)的邊界，精算農(nóng)村社會(huì)保障中各級(jí)地方財(cái)政應(yīng)投入的具體規(guī)模，以及探討地方政府如何更好地進(jìn)行社保基金的統(tǒng)籌管理、監(jiān)督運(yùn)營(yíng)、保值增值等，都是值得進(jìn)一步探索的。
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關(guān)鍵詞: 慈善基金 資金管理 專業(yè)化
一、國(guó)內(nèi)外慈善基金發(fā)展情況對(duì)比
自《基金會(huì)管理?xiàng)l例》于2004年的頒布以來(lái),我國(guó)慈善基金不僅從數(shù)量和規(guī)模上都有著非常可觀的增長(zhǎng)速度,這顯示了其驚人的發(fā)展趨勢(shì)和未來(lái)的潛力。例如,2007年全國(guó)基金會(huì)的資產(chǎn)總額已經(jīng)突破百億元,2007年募集的資金超過(guò)80億元。快速的增長(zhǎng)和發(fā)展速度,以及可觀的規(guī)模,使得慈善基金可以實(shí)現(xiàn)很多社會(huì)使命,作為對(duì)政府行政計(jì)劃的支持以及發(fā)揮政府和民間的紐帶作用。然而,實(shí)際來(lái)看,我國(guó)慈善基金的運(yùn)營(yíng)和管理還亟需很大的提高,這也就是說(shuō),還有廣大的發(fā)展空間與更大的潛力。
就國(guó)際情況來(lái)看,慈善基金在經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展后已經(jīng)有了較為成熟的運(yùn)營(yíng)模式,在組織和管理上有許多值得我國(guó)基金會(huì)借鑒的地方。并且,其也在持續(xù)地發(fā)展,涌現(xiàn)了許多新的組織和形態(tài),近年來(lái)出現(xiàn)了“公益創(chuàng)投”這一概念。簡(jiǎn)單來(lái)講,所謂公益創(chuàng)投,就是風(fēng)險(xiǎn)資本和慈善事業(yè)的緊密結(jié)合與相輔相成。通過(guò)對(duì)被扶持對(duì)象的自我發(fā)展能力培養(yǎng),長(zhǎng)期的資助,以及提供該行業(yè)的專家人力資源和資助人的高度參與性,公益創(chuàng)投旨在對(duì)現(xiàn)有的復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題提出創(chuàng)造性的解決方案并使其具有獨(dú)立運(yùn)營(yíng)能力。對(duì)于公益創(chuàng)投事業(yè)而言,最重要的元素之一則是尋求客觀的適合的可以被衡量的指標(biāo)來(lái)對(duì)其慈善活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估,以期更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。通過(guò)對(duì)可衡量指標(biāo)的判斷和評(píng)價(jià),公益創(chuàng)投事業(yè)可以完善它們的項(xiàng)目計(jì)劃并且更有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。因此,公益創(chuàng)投的項(xiàng)目參與者往往比一般慈善活動(dòng)的參與者更加注重工作成果,由此可以實(shí)現(xiàn)資金的有效使用和帶來(lái)更多的積極的社會(huì)影響。
二、我國(guó)慈善基金實(shí)際運(yùn)作情況
與公益創(chuàng)投的“結(jié)果導(dǎo)向”型方針相比,我國(guó)慈善基金的運(yùn)營(yíng)管理則缺乏相當(dāng)?shù)倪M(jìn)取精神。目前各銀行對(duì)慈善基金所提供的利率(即使是帶有支持性質(zhì)的較高于市場(chǎng)利率的利率)也不能抵消通貨膨脹率,因此我國(guó)慈善基金在捐助源有限的壓力下必須尋求有效的方法實(shí)現(xiàn)資金的保值,更重要的是實(shí)現(xiàn)增值。盡管現(xiàn)在我國(guó)法律允許慈善基金通過(guò)在資本市場(chǎng)上進(jìn)行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)進(jìn)行投資以實(shí)現(xiàn)資金保值并獲得收益,但大部分基金會(huì)的投資結(jié)果并不令人滿意。例如,2003年,上海市擁軍擁屬基金會(huì)收益率達(dá)到了10%,而在該年度中中國(guó)扶貧基金會(huì)投資收益比卻只有0.7%。誠(chéng)然,基金的運(yùn)作結(jié)果不能一概而論,但是目前我國(guó)基金會(huì)的投資收益率依然明顯低于商業(yè)性質(zhì)的基金公司。通過(guò)委托專業(yè)基金公司進(jìn)行資金管理,慈善基金可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)收益,但是在此過(guò)程中則缺乏具有慈善精神的投資導(dǎo)向。如果慈善基金會(huì)能夠自己在資本市場(chǎng)進(jìn)行操作和運(yùn)營(yíng),那么在其可以通過(guò)資本市場(chǎng)投資來(lái)發(fā)展其事業(yè)并在從事慈善活動(dòng)時(shí)則可以更有效和快捷地提出所可能遇到問(wèn)題的解決方案。在資金管理的問(wèn)題上,我國(guó)慈善基金所面對(duì)的主要問(wèn)題主要如下:
三、我國(guó)慈善基金資金管理上的存在的問(wèn)題
1.缺乏專業(yè)的資產(chǎn)管理人才
由于慈善基金的運(yùn)營(yíng)管理在我國(guó)還未得到普遍的重視,因此愿意投身其中的專業(yè)人員,特別是資產(chǎn)管理人才,少之又少。由于慈善基金的現(xiàn)有工作人員缺乏資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)知識(shí),因此造成了低效的投資策略,某些不適宜的投資甚至引起了資金的大額虧損。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示,“目前我國(guó)慈善組織工作人員的性質(zhì)是:專職人員占60.03%,退休和兼職人員占39.97%,年齡結(jié)構(gòu)50歲以上的占52%,31歲至49歲的占32%,30歲以下的僅占16%;學(xué)歷結(jié)構(gòu):大專以下的占66%,本科以上的僅占34%。顯然,這樣的結(jié)構(gòu)是難以提高組織的自身能力的。因此,提高慈善從業(yè)人員的專業(yè)化水平是當(dāng)務(wù)之急”。對(duì)比國(guó)內(nèi)慈善基金,國(guó)外的基金管理者隊(duì)伍則有著較高的素質(zhì)。對(duì)于歐洲公益創(chuàng)投基金協(xié)會(huì)(EVPA)而言,“在公益風(fēng)投基金中,有77%擁有來(lái)自PE機(jī)構(gòu)的決策圈成員,其中20%的決策圈則全部由資深金融從業(yè)人員組成”。因此,我國(guó)的慈善基金在不遠(yuǎn)的將來(lái)需要大量的金融專業(yè)人才的加入以應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)和變化。
2.缺乏監(jiān)督
由于我國(guó)慈善基金使用的具體信息并沒(méi)有完全公開,這不僅導(dǎo)致基金運(yùn)作的低效率,也為慈善基金的安全性造成了隱患。目前我國(guó)大部分慈善基金并沒(méi)有公式其財(cái)務(wù)報(bào)告和年報(bào),也不接收外部獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的定期審核,因此,若資金的管理和使用上出了問(wèn)題,則往往是在問(wèn)題較為嚴(yán)重時(shí)才能被發(fā)現(xiàn)。大至上海市慈善基金名譽(yù)副會(huì)長(zhǎng)張榮坤等人在上海社保案中非法以32億資金購(gòu)得滬杭高速公路上海段的經(jīng)營(yíng)權(quán),小至云南省曲靖市羅平縣社保財(cái)務(wù)中心出納員史勇在2002-2006年間貪污近200萬(wàn)元社保基金,這些對(duì)善款的違規(guī)違法使用都嚴(yán)重地?fù)p害了社會(huì)對(duì)慈善捐助活動(dòng)的熱情并阻礙了慈善基金的進(jìn)一步發(fā)展。
3.組織結(jié)構(gòu)混亂
為提高資本管理的效率,許多國(guó)際性的慈善機(jī)構(gòu)都采取了獨(dú)立性較強(qiáng)的組織結(jié)構(gòu)模式,即是將慈善部門與投資部門分開運(yùn)作。通過(guò)保持投資部門的獨(dú)立性和專業(yè)性來(lái)實(shí)現(xiàn)資金的保值和盈利。可以說(shuō),國(guó)外基金會(huì)較高的投資收益率是與其投資部門的獨(dú)立運(yùn)作時(shí)無(wú)法分開的。對(duì)國(guó)外的基金會(huì)而言,在其自由的投資部門以外,往往還有專業(yè)化金融機(jī)構(gòu),例如對(duì)沖基金,投資銀行,甚至券商的輔助,因此,在資本管理上其專業(yè)化程度非常高,由此實(shí)現(xiàn)的投資收益率為其實(shí)現(xiàn)更大的慈善項(xiàng)目提供了良好的資金支持。針對(duì)我國(guó)慈善基金缺乏專業(yè)人才和有效組織管理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀來(lái)看,若不盡快劃清慈善基金內(nèi)部各部門職責(zé)范圍,明確責(zé)任和權(quán)利,那么則難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理和運(yùn)營(yíng)。
四、如何改善
中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)的年檢結(jié)果顯示,截至2009年中國(guó)已經(jīng)有1540家基金會(huì)通過(guò)政策性檢驗(yàn),對(duì)于開始蓬勃發(fā)展的慈善基金業(yè)來(lái)說(shuō),如果這些已經(jīng)存在的或是即將成立的基金會(huì)能夠克服目前在我國(guó)基金會(huì)管理運(yùn)營(yíng)方面的缺陷,實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理和與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌,那么對(duì)于推進(jìn)我國(guó)基金會(huì)管理水平,促進(jìn)金融行業(yè)整體的健康發(fā)展,是大有裨益的。針對(duì)以上所提到的待完善之處,我國(guó)慈善基金會(huì)在對(duì)資本管理上應(yīng)該在以后做到:
1.通過(guò)資本管理專業(yè)人才的加入來(lái)提高慈善基金收益
通過(guò)民政部對(duì)我國(guó)慈善基金會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難看出,我國(guó)基金會(huì)的主要收入都來(lái)自于捐款和捐贈(zèng),而在將來(lái)基金會(huì)的目標(biāo)應(yīng)該是加大對(duì)資本管理即投資取得的收益在總收入中所占的比例,來(lái)加強(qiáng)基金會(huì)的獨(dú)立生存能力,并充分有效地使用資金。雖然對(duì)資本市場(chǎng)進(jìn)行投資必須承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),然而通過(guò)引進(jìn)專業(yè)化資本管理人才并且與專業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)合作,我國(guó)慈善基金會(huì)完全可以借助于資本市場(chǎng),包括國(guó)內(nèi)與國(guó)際資本市場(chǎng),來(lái)實(shí)現(xiàn)已有資金的增值。在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)進(jìn)行投資這一方面,我國(guó)相關(guān)政策規(guī)定已經(jīng)相應(yīng)進(jìn)行了調(diào)整,允許慈善基金進(jìn)入資本市場(chǎng),慈善基金完全可以充分利用這一機(jī)會(huì)促進(jìn)自身發(fā)展。一個(gè)良好的投資收益率不僅可以使慈善基金更有效地利用捐贈(zèng),并且可以通過(guò)收益率來(lái)表現(xiàn)其專業(yè)化和一流的運(yùn)營(yíng)水平,吸引更多的社會(huì)關(guān)注和捐贈(zèng)。另外,專業(yè)化的金融人才也可以加強(qiáng)慈善基金和金融業(yè)界的聯(lián)系,以便取得更多的關(guān)于技術(shù)和資金的支持。
2.加強(qiáng)對(duì)慈善基金資本管理和使用的監(jiān)督
我國(guó)慈善基金目前主要重視慈善資金的來(lái)源,而對(duì)于善款的使用卻相對(duì)缺乏應(yīng)有的重視和監(jiān)督力度。從監(jiān)督這一角度講,包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。
首先,內(nèi)部監(jiān)督則是指在基金會(huì)內(nèi)部應(yīng)該建立相對(duì)完善和全面的財(cái)務(wù)預(yù)算體系和財(cái)務(wù)報(bào)表系統(tǒng)。通過(guò)引進(jìn)精通財(cái)務(wù)、金融、數(shù)學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)人才,以具有可信度的統(tǒng)計(jì)方法和現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)處理基金相關(guān)信息,反映基金實(shí)際運(yùn)作情況,實(shí)時(shí)監(jiān)控資金管理狀況并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。如此對(duì)外可以提高資金使用透明度,加強(qiáng)公民對(duì)慈善基金的信任度,同時(shí)對(duì)內(nèi)可以確保資金的財(cái)務(wù)安全和有效使用,避免由于資金使用決定權(quán)的集中所帶來(lái)的道德隱患。
其次,外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相輔相成,通過(guò)公開慈善基金內(nèi)部產(chǎn)生的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),使社會(huì)公眾可以借此了解基金運(yùn)作情況并反饋意見(jiàn)和建議。除了慈善基金的行業(yè)自律以外,來(lái)自外部的年度財(cái)務(wù)信息審計(jì)是必不可少的,慈善基金應(yīng)該在每年度聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)事務(wù)所進(jìn)行年審并公布數(shù)據(jù)。然而,對(duì)我國(guó)52家有較高知名度的慈善基金的調(diào)查顯示,只有10%的慈善基金有連續(xù)的經(jīng)外部審計(jì)后的年度財(cái)務(wù)報(bào)表,而且這些財(cái)務(wù)報(bào)表都極其簡(jiǎn)單。而世界各大知名慈善基金都有極其嚴(yán)格的外部財(cái)務(wù)審計(jì)制度,比如普華永道負(fù)責(zé)對(duì)福特基金會(huì)進(jìn)行財(cái)務(wù)審核,而且還會(huì)將審核的信息及時(shí)地披露與社會(huì)公眾。
3.建立規(guī)范化的慈善基金組織制度
慈善基金的有效運(yùn)作取決于其是否具有一個(gè)成熟和適宜的組織結(jié)構(gòu)。相對(duì)于國(guó)外基金會(huì)而言,我國(guó)慈善基金行政色彩較濃。由于我國(guó)慈善基金大多掛靠在紅十字會(huì)、衛(wèi)生部、文化部或政府扶貧辦公室等名下,其人員、信息源、組織等則受行政機(jī)構(gòu)影響較大,難以由慈善基金本身做出完全獨(dú)立的決策。慈善基金應(yīng)在內(nèi)部建立相對(duì)獨(dú)立的投資部門和慈善部門,兩個(gè)部門各司其職來(lái)對(duì)專業(yè)人才和物資也進(jìn)行分工,以實(shí)現(xiàn)對(duì)各基金會(huì)有限資源利用的效用最大化。出了投資部門和慈善部門以外,也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)其他部門的適度發(fā)展,這包括人力資源部,行政部等。合理的部門安排不僅可以明確各自的權(quán)責(zé),提高處理事務(wù)的效率,并且可以減少不必要的開支。目前,不合理的組織結(jié)構(gòu)安排導(dǎo)致了我國(guó)慈善基金的開支比例的不合理,在某些慈善基金中行政支出占到了一半以上,這些都是可以通過(guò)對(duì)基金的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整而改善的。
五、結(jié)語(yǔ)
本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外慈善基金運(yùn)營(yíng),特別是資金管理狀況,進(jìn)行簡(jiǎn)要對(duì)比,指出了目前我國(guó)本土慈善基金需要提高和改善的不足之處。特別是我國(guó)在經(jīng)過(guò)2008年的井噴式慈善基金發(fā)展后,慈善基金更需要規(guī)范化的管理運(yùn)營(yíng)模式和高度專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)者隊(duì)伍。對(duì)慈善基金本身來(lái)說(shuō),通過(guò)對(duì)資本市場(chǎng)進(jìn)行投資,慈善基金可以有效運(yùn)營(yíng)閑置資本,避免因通貨膨脹帶來(lái)的貶值效應(yīng)并不斷增值以資助更多的慈善項(xiàng)目,成為中國(guó)金融市場(chǎng)上的一支重要力量。對(duì)于中國(guó)社會(huì)而言,健康發(fā)展的慈善基金行業(yè)也可以吸引更多的公民參與其中,使慈善基金成為政府行政力量之外促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要方面,并推動(dòng)我國(guó)公益事業(yè)蓬勃發(fā)展。對(duì)于以上這兩個(gè)目標(biāo)來(lái)說(shuō),提高我國(guó)慈善基金資本管理效率并對(duì)其進(jìn)行輿論監(jiān)督,是有利于慈善基金的發(fā)展的,并且是必不可少的。
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【論文關(guān)鍵詞】保險(xiǎn)資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理與控制
【論文摘要】隨著中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的迅速發(fā)展和保險(xiǎn)業(yè)總資產(chǎn)的快速增長(zhǎng)，保險(xiǎn)資金的運(yùn)用成為保險(xiǎn)公司穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵性因素。文章研究了保險(xiǎn)資金在直接進(jìn)入資本市場(chǎng)后資產(chǎn)配置時(shí)應(yīng)特別注意的問(wèn)題、為保證資金的運(yùn)作安全，應(yīng)有效安排組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度、管理系統(tǒng)與和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系以及加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)行的監(jiān)管建議。
一、引言
保險(xiǎn)公司資金運(yùn)用的問(wèn)題是我國(guó)保險(xiǎn)理論界近幾年來(lái)一直都在研究的重要課題，但是從現(xiàn)有的文獻(xiàn)和論著的研究成果來(lái)看，對(duì)保險(xiǎn)資金運(yùn)用的分析主要集中于保險(xiǎn)公司資金運(yùn)用現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題以及擴(kuò)大我國(guó)投資渠道等方面，而對(duì)于保險(xiǎn)公司資金運(yùn)用從風(fēng)險(xiǎn)管理的視角進(jìn)行分析研究的還比較少。當(dāng)前，我國(guó)保險(xiǎn)公司資金運(yùn)用面臨著多方面的壓力，譬如保費(fèi)收入遞增的壓力、產(chǎn)品創(chuàng)新的壓力、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壓力以及適當(dāng)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)的壓力等，這些壓力都迫使保險(xiǎn)公司越來(lái)越重視資金的運(yùn)用，期望通過(guò)保險(xiǎn)資產(chǎn)業(yè)務(wù)取得良好的投資收益，來(lái)緩解這些壓力。但是，我們還應(yīng)該看到在保險(xiǎn)資金的運(yùn)用中，面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)不僅包括有一般性資金運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)，還包括有基于保險(xiǎn)資金自身特殊屬性而產(chǎn)生的區(qū)別于其他資金運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)資金的運(yùn)用如何實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，如何分散風(fēng)險(xiǎn)、選擇投資工具、如何進(jìn)行投資組合、投資策略如何制定，采取什么樣的內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)控制方法就顯得更為重要了。增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，完善保險(xiǎn)公司資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理體系，提高資金收益率并有效地防范風(fēng)險(xiǎn)，是目前中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)面臨的緊迫任務(wù)。
二、保險(xiǎn)資金的資產(chǎn)配置
保險(xiǎn)資金在直接進(jìn)入資本市場(chǎng)后可以在更多的投資品種間進(jìn)行資金配置，但在具體配置資產(chǎn)時(shí)，保險(xiǎn)公司既要充分考慮保險(xiǎn)資金的負(fù)債性質(zhì)和期限結(jié)構(gòu)因素、各類投資品種是否符合保險(xiǎn)資金流動(dòng)性、安全性和盈利性管理的要求，還要考慮監(jiān)管層對(duì)最低償付能力的要求。因此在分析保險(xiǎn)資金的資產(chǎn)配置時(shí)應(yīng)特別注意如下方面的問(wèn)題。
第一，壽險(xiǎn)和非壽險(xiǎn)資金期限的差異將導(dǎo)致不同的投資選擇。財(cái)險(xiǎn)公司的資金來(lái)源主要由未決賠款準(zhǔn)備金和未到期責(zé)任準(zhǔn)備金構(gòu)成，期限大都在1-2年；而壽險(xiǎn)公司的資金來(lái)源主要由人身險(xiǎn)責(zé)任準(zhǔn)備金構(gòu)成，期限可以長(zhǎng)達(dá)20-30年。由于各類保險(xiǎn)準(zhǔn)備金均為保險(xiǎn)公司的負(fù)債，因此在將這類資金進(jìn)行投資時(shí)風(fēng)險(xiǎn)控制相當(dāng)重要，而資金期限結(jié)構(gòu)上的差別將導(dǎo)致財(cái)險(xiǎn)公司更注重投資品種的流動(dòng)性，壽險(xiǎn)公司更注重投資品種的安全性和盈利性，由此產(chǎn)生不同的投資選擇。
第二，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)快速增長(zhǎng)產(chǎn)生的新增保費(fèi)足以解決保險(xiǎn)公司流動(dòng)性需求。從保險(xiǎn)公司現(xiàn)金流量角度看，基于對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)正處于一個(gè)快速增長(zhǎng)時(shí)期的判斷，每年不斷增長(zhǎng)的保費(fèi)收入將能夠滿足當(dāng)年保險(xiǎn)賠付和給付的資金需求以及營(yíng)運(yùn)費(fèi)用的支出需要，而以各類準(zhǔn)備金形式存在的保險(xiǎn)資金需要尋找安全的增值空間，以應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)金未來(lái)集中給付的高峰。
第三，保險(xiǎn)資金對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力和對(duì)收益的要求從理論上分析，與社保基金和QFII基金相比，保險(xiǎn)資金對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力和對(duì)盈利的要求處于它們兩者之間，在進(jìn)行資產(chǎn)配置的過(guò)程中會(huì)綜合考慮銀行存款、企業(yè)債券、基金、流通股股票、可轉(zhuǎn)債等不同投資品種間的平衡。隨著投連險(xiǎn)、分紅險(xiǎn)和萬(wàn)能保險(xiǎn)等新型壽險(xiǎn)產(chǎn)品銷售份額的不斷增長(zhǎng)，保險(xiǎn)資金直接進(jìn)入股票市場(chǎng)的規(guī)模將在很大程度上取決于廣大投保人和保險(xiǎn)人對(duì)股票市場(chǎng)運(yùn)行周期的判斷，保險(xiǎn)資金的風(fēng)險(xiǎn)承受能力也將相應(yīng)提高。
第四，保險(xiǎn)資金的盈利模式將呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。在投資品種的選擇上，保險(xiǎn)資金可介入的品種除了常規(guī)的流通A股、可轉(zhuǎn)債之外，還將介入非流通股的投資，隨著國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的不斷發(fā)展和投資品種的不斷豐富，可供保險(xiǎn)資金選擇的余地仍將不斷擴(kuò)大。目前有關(guān)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司管理規(guī)定的相繼出臺(tái)，有關(guān)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定將成為這部法規(guī)的核心要點(diǎn)。
三、保險(xiǎn)公司對(duì)資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)的管理控制
目前，我國(guó)保險(xiǎn)資金運(yùn)用主要有三種模式：一是成立獨(dú)立的資產(chǎn)管理公司；二是委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作；三是在保險(xiǎn)公司內(nèi)設(shè)資金運(yùn)用部門。不論是采用哪種模式，保險(xiǎn)公司都是資金運(yùn)用的決策者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，也是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范的第一道防線。為保證資金的運(yùn)作安全，應(yīng)有效的安排組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度、管理系統(tǒng)與和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。
1、建立健全分工明確的組織架構(gòu)
保險(xiǎn)公司資金運(yùn)用涉及的機(jī)構(gòu)和部門包括董事會(huì)、總經(jīng)理室、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督等諸多機(jī)構(gòu)和部門。這些機(jī)構(gòu)和部門職責(zé)分工不一樣，其協(xié)調(diào)運(yùn)作是做出科學(xué)投資決策的機(jī)制保障。如董事會(huì)的職責(zé)有負(fù)責(zé)制定資金運(yùn)用的總體政策，設(shè)定投資策略和投資目標(biāo)，選擇投資模式，決定重大的投資交易，審查投資的組合，審定投資效益評(píng)估辦法等，總經(jīng)理室的職責(zé)是根據(jù)董事會(huì)決定的總體政策，負(fù)責(zé)研究制定具體的經(jīng)營(yíng)規(guī)定和操作程序，包括多種投資組合的數(shù)量和質(zhì)量比例、制定風(fēng)險(xiǎn)管理人員守則和職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估辦法等，內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)是直接向董事會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立對(duì)所有的投資活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正公司內(nèi)部控制和運(yùn)營(yíng)制度存在的問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)管理部門的職責(zé)是分析市場(chǎng)情況和風(fēng)險(xiǎn)要素變化，對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和控制，研究化解風(fēng)險(xiǎn)的措施，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督部門的職責(zé)是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查，及時(shí)、全面、詳細(xì)地了解資金運(yùn)用單位和部門對(duì)董事會(huì)的投資策略、目標(biāo)達(dá)成與實(shí)施過(guò)程，投資人員的從業(yè)資格和整體素質(zhì)以及勝任工作情況等。
2、制定嚴(yán)密的內(nèi)控制度
資金運(yùn)用的決策、管理、監(jiān)督和操作程序復(fù)雜，環(huán)節(jié)多，涉及面廣，人員多，風(fēng)險(xiǎn)大。所以有必要沿著控制風(fēng)險(xiǎn)這條主線，制定嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度。一方面，這些制度必須涵蓋所有的投資領(lǐng)域、投資品種、投資工具及運(yùn)作的每個(gè)環(huán)節(jié)和崗位；另一方面，使每個(gè)人能清楚自己的職責(zé)權(quán)限和工作流程，做到令行禁止，確保所有的投資活動(dòng)都得到有效的監(jiān)督、符合既定的程序，保證公司董事會(huì)制定的投資策略和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。
3、建立資金運(yùn)用信息管理系統(tǒng)
信息管理是一種重要的風(fēng)險(xiǎn)管理工具。公司要有發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，對(duì)外要與國(guó)內(nèi)外各個(gè)資本、債券、貨幣市場(chǎng)連接，讓有關(guān)人員隨時(shí)了解市場(chǎng)變化情況；對(duì)內(nèi)要與董事、總經(jīng)理室成員、風(fēng)險(xiǎn)管理、審計(jì)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)部門聯(lián)接，在系統(tǒng)中及時(shí)錄入各種業(yè)務(wù)發(fā)生情況。這些信息要足以為決策者提供第一手決策依據(jù)，為管理者提供及時(shí)詳實(shí)的分析數(shù)據(jù)，為監(jiān)督者提供全面的全科目資料，為投資操作者提供信息平臺(tái)，同時(shí)真實(shí)記錄交易情況，使準(zhǔn)確信息在公司各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門之間充分交流。
4、建立公司評(píng)估考核和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系
在資金運(yùn)用的全過(guò)程中，有幾組指標(biāo)評(píng)估辦法是保險(xiǎn)公司必須關(guān)注和建立的，比如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)控，資金流動(dòng)性考核評(píng)估、資產(chǎn)負(fù)債匹配評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)要素評(píng)估、資金運(yùn)用效益評(píng)估等。此外，還要健全投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，包括總體及各個(gè)投資領(lǐng)域、品種和工具的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，使投資活動(dòng)都納入風(fēng)險(xiǎn)管控制度框架內(nèi)，使公司經(jīng)營(yíng)審慎和穩(wěn)健。
四、加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)行的監(jiān)管建議
1、為保險(xiǎn)資金運(yùn)用營(yíng)造好的法制環(huán)境
一是修改《保險(xiǎn)法》，進(jìn)一步拓寬資金運(yùn)用渠道，并留有一定空間。二是對(duì)業(yè)已批準(zhǔn)辦理的業(yè)務(wù)，抓緊補(bǔ)充制定各項(xiàng)規(guī)章，如《保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司管理規(guī)定》等。三是對(duì)保險(xiǎn)投資高管人員、具體操作人員規(guī)定資格條件；對(duì)銀行、證券、基金、信托等交易對(duì)象限定基本信用等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；確定資產(chǎn)委托人、受托人和托管人的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)。四是在拓展投資模式，開放投資領(lǐng)域，增加投資品種和工具之前，要有較長(zhǎng)時(shí)間的醞釀期，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，反復(fù)討論、論證，必要時(shí)還可聽證，聽取多方面意見(jiàn)，制定監(jiān)管法規(guī)規(guī)章。
2、對(duì)保險(xiǎn)資金運(yùn)用范圍的劃定
拓寬保險(xiǎn)資金運(yùn)用渠道，并不意味著不限制范圍，全方位地放開。應(yīng)該根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行環(huán)境，結(jié)合保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，按照保險(xiǎn)資金運(yùn)用的安全性、流動(dòng)性、盈利性要求，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步放開保險(xiǎn)資金運(yùn)用領(lǐng)域和范圍。可考慮放寬以下限制：一是放寬現(xiàn)有投資品種的比例控制，可考慮進(jìn)一步放寬購(gòu)買企業(yè)債券的限制和提高投資股市的比例。二是可在國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)和實(shí)業(yè)投資方面有所突破，特別是對(duì)水、電、交通、通訊、能源等的投資。三是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候允許辦理貸款業(yè)務(wù)。四是放開與金融機(jī)構(gòu)相互持股的限制，進(jìn)行股權(quán)投資。五是適度允許投資金融衍生產(chǎn)品，使保險(xiǎn)公司通過(guò)套期保值有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等。放開保險(xiǎn)投資渠道要循序漸進(jìn)，要綜合考慮各種因素，成熟一點(diǎn)放開一點(diǎn)，避免以往那種一放就亂，一抓就死的狀況出現(xiàn)。注意防范保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決杜絕因投資不當(dāng)對(duì)保險(xiǎn)公司償付能力造成嚴(yán)重影響，切實(shí)維護(hù)被保險(xiǎn)人利益。除此之外，對(duì)流動(dòng)性差、風(fēng)險(xiǎn)較高的非上市股票和非質(zhì)押貸款應(yīng)予禁止，同時(shí)還應(yīng)禁止對(duì)衍生金融產(chǎn)品的投機(jī)性投資。
關(guān)鍵詞 復(fù)合型人才 會(huì)計(jì)教學(xué) 海南高校
中圖分類號(hào)：G424 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/ki.kjdkx.2017.01.046
海南省由于歷史原因在教育方面尚處于學(xué)習(xí)發(fā)展階段。對(duì)比內(nèi)地省份，海南省本科高校數(shù)量較少。目前，海南共有本科高校7所：其中綜合類院校3所：海南大學(xué)、海南熱帶海洋學(xué)院、三亞學(xué)院；財(cái)經(jīng)類院校1所：海口經(jīng)濟(jì)學(xué)院；師范類院校2所：海南師范大學(xué)、瓊臺(tái)師范學(xué)院；醫(yī)學(xué)類院校1所：海南醫(yī)學(xué)院。其中設(shè)有本科會(huì)計(jì)類專業(yè)的僅有4所：海南大學(xué)、海南師范大學(xué)、海口經(jīng)濟(jì)學(xué)院和三亞學(xué)院。
所謂復(fù)合型會(huì)計(jì)人才，目前并無(wú)統(tǒng)一的定義，筆者認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)在掌握扎實(shí)的職業(yè)勝任能力之上可以及時(shí)適應(yīng)財(cái)會(huì)專業(yè)及相關(guān)專業(yè)各方面的更新和發(fā)展，及時(shí)適應(yīng)整個(gè)社會(huì)不斷進(jìn)步帶來(lái)的各種變化，既會(huì)傳統(tǒng)做賬，又會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)工作從不同角度進(jìn)行審查，并能對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、成本控制等方面提出可行性建議。當(dāng)然，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的驅(qū)動(dòng)下，復(fù)合型會(huì)計(jì)人才的國(guó)際化視野和一定的外語(yǔ)水平也是必備的職業(yè)素養(yǎng)之一。
基于上述視角，筆者對(duì)海南省四所設(shè)有會(huì)計(jì)專業(yè)的高校（海南大學(xué)、海南師范大學(xué)、海口經(jīng)濟(jì)學(xué)院和三亞學(xué)院）進(jìn)行了調(diào)查分析，初步得出了它們?cè)跁?huì)計(jì)教學(xué)中普遍存在的問(wèn)題。
1 會(huì)計(jì)教育培養(yǎng)目標(biāo)不清晰
我國(guó)本科高校會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)普遍輕視市場(chǎng)需求。海南省也不例外，其高校會(huì)計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)大多停留在理論層面，并未建立符合本土條件的能力體系。雖然在會(huì)計(jì)專業(yè)設(shè)置的相關(guān)文件中都提到了“要以培養(yǎng)應(yīng)用型會(huì)計(jì)人才為目標(biāo)”，但多數(shù)都停留在紙面上，并未對(duì)市場(chǎng)需求進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)研。筆者隨機(jī)走訪了幾位會(huì)計(jì)專業(yè)教師，向他們提問(wèn)“是否知道目前市場(chǎng)中企業(yè)對(duì)于本科會(huì)計(jì)專業(yè)畢業(yè)生最看重的職業(yè)素養(yǎng)是什么”時(shí)，普遍得到的答案還是“做賬準(zhǔn)確”。然而，就最近的對(duì)會(huì)計(jì)崗位需求的調(diào)查結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，越是大型、高薪企業(yè)，對(duì)畢業(yè)生的要求越高、越細(xì)致，包括學(xué)位、專業(yè)能力、英語(yǔ)能力、計(jì)算機(jī)能力、財(cái)務(wù)軟件使用能力、溝通能力，甚至對(duì)CPA證書、實(shí)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、班干部經(jīng)歷以及在校成績(jī)等各方面都有一定的要求。由此可見(jiàn)，目前市場(chǎng)中的企業(yè)對(duì)于本科會(huì)計(jì)畢業(yè)生已經(jīng)不僅僅滿足于基本的賬目處理要求，而是向通識(shí)型、復(fù)合型快速過(guò)度。
筆者認(rèn)為，在會(huì)計(jì)教育培養(yǎng)目標(biāo)定位上，我國(guó)本科高校可以借鑒美國(guó)的高校教育。美國(guó)的會(huì)計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)也較豐富。早在1959 年，美國(guó)就有研究報(bào)告指出，會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)要從“技術(shù)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型為“管理導(dǎo)向”，也應(yīng)重視通才教育。貝德福特報(bào)告指出各高校應(yīng)明確會(huì)計(jì)在經(jīng)濟(jì)決策中的信息系統(tǒng)角色，重視培養(yǎng)學(xué)生的自學(xué)能力。由此可見(jiàn)，海南省高校的會(huì)計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)需要及時(shí)調(diào)整。
2 課程安排不合理
2.1 課程內(nèi)容重疊過(guò)多
目前，與全國(guó)其他高校相比，海南省高校在會(huì)計(jì)專業(yè)課程安排方面并無(wú)太大區(qū)別。學(xué)生大學(xué)一、二年級(jí)，除了大學(xué)英語(yǔ)、高等數(shù)學(xué)這樣的基礎(chǔ)必修課以外，專業(yè)課仍以基礎(chǔ)會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)這兩門課程為主。三年級(jí)開始，陸續(xù)開設(shè)管理會(huì)計(jì)、成本會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)管理、稅法、公司戰(zhàn)略與風(fēng)險(xiǎn)管理、審計(jì)以及高級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等課程。
這樣的課程安排體系看似難度安排循序漸進(jìn)、由分塊到整合，但實(shí)際存在著諸多弊端。這些看似不同行業(yè)、不同級(jí)別的會(huì)計(jì)課程，但在基本核算和理論方面實(shí)際上是存在重復(fù)內(nèi)容的。例如，學(xué)生在大二時(shí)已經(jīng)學(xué)習(xí)了基礎(chǔ)會(huì)計(jì)學(xué)中對(duì)會(huì)計(jì)核算的原則、方法、會(huì)計(jì)要素及會(huì)計(jì)報(bào)表等知識(shí)，在大三的稅務(wù)會(huì)計(jì)、成本會(huì)計(jì)、管理會(huì)計(jì)以及其他行業(yè)會(huì)計(jì)的課程里又會(huì)涉及，并且涉及幅度還很大。這樣一來(lái)，一方面造成了教師在講授內(nèi)容上的重復(fù)勞動(dòng)，另一方面，使學(xué)生會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)課程產(chǎn)生一定的厭煩情緒，認(rèn)為所有的課程都差不多，降低學(xué)習(xí)效率，更不能使學(xué)生在頭腦里形成整個(gè)會(huì)計(jì)學(xué)科的學(xué)科體系。
2.2 理論型課程課時(shí)過(guò)多
目前，海南省高校會(huì)計(jì)專業(yè)開設(shè)的課程中，普遍存在理論課的課時(shí)過(guò)高，實(shí)務(wù)型的課程課時(shí)偏少的情況。以三亞學(xué)院為例，審計(jì)作為會(huì)計(jì)專業(yè)的重點(diǎn)課程，總課時(shí)為80節(jié)，但全部為理論課，實(shí)踐教學(xué)的課時(shí)數(shù)為零。而實(shí)際工作中，“審計(jì)”這樣的工作是實(shí)操性極強(qiáng)的，僅僅知道“審計(jì)人員的職業(yè)修養(yǎng)”、“審計(jì)工作的一般流程”等等理論上的概念是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。可見(jiàn)這樣的課時(shí)安排明顯是不利于學(xué)生將所學(xué)知識(shí)聯(lián)系實(shí)際工作的。
再比如，對(duì)于稅務(wù)會(huì)計(jì)、稅法這類在實(shí)際財(cái)務(wù)工作中應(yīng)用較頻繁的科目，高校的課時(shí)安排則普遍偏少，僅為32或48學(xué)時(shí)。尤其是稅法這一類課程，知識(shí)更新非常快，應(yīng)當(dāng)作為會(huì)計(jì)專業(yè)學(xué)生重點(diǎn)講授的課程之一。據(jù)筆者調(diào)研，個(gè)別高校甚至沒(méi)有開設(shè)會(huì)計(jì)電算化或會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)之類的實(shí)操類課程。
筆者認(rèn)為，也可以參考國(guó)外的課程體系設(shè)置，將一些知識(shí)更新快、對(duì)于學(xué)生未來(lái)工作有重要影響的課程，每學(xué)年都開設(shè)。這樣一來(lái)，既保證了課程內(nèi)容的更新，又可以讓學(xué)生鞏固所學(xué)知識(shí)，更有利于對(duì)接將來(lái)直接上崗工作。
2.3 實(shí)驗(yàn)課并沒(méi)達(dá)到預(yù)期效果
如今企業(yè)多采用計(jì)算機(jī)記賬，企業(yè)日常的各項(xiàng)需要財(cái)務(wù)處理的業(yè)務(wù)也基本都是在財(cái)務(wù)軟件中完成。雖然，高校會(huì)計(jì)專業(yè)都設(shè)有一定比例的實(shí)驗(yàn)課，但基本還是停留在原始單據(jù)的識(shí)別、基本賬目中“借”、“貸”應(yīng)當(dāng)怎樣記分錄中。例如，基礎(chǔ)會(huì)計(jì)上課時(shí)，在理論課堂上，老師是教大家在作業(yè)本上每筆分錄借貸方應(yīng)當(dāng)如何記；在實(shí)驗(yàn)課時(shí)，老師是教大家把分錄寫在單據(jù)上。實(shí)驗(yàn)課并沒(méi)有達(dá)到與財(cái)務(wù)軟件的很好銜接，也沒(méi)用提升學(xué)生對(duì)于整個(gè)課程的興趣，更沒(méi)有讓學(xué)生對(duì)整個(gè)的財(cái)務(wù)體系有很好的認(rèn)識(shí)和理解。學(xué)生學(xué)到的東西都是分散、零碎的。而事實(shí)上財(cái)務(wù)工作的日常處理是一個(gè)統(tǒng)一的整體，學(xué)生只有理解了整個(gè)體系才能更好的掌握如何處理財(cái)務(wù)工作的日常業(yè)務(wù)。
另外，驗(yàn)課的內(nèi)容也基本上和理論課相似，并沒(méi)有對(duì)企業(yè)的日常業(yè)務(wù)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)模擬。例如，工資發(fā)放，這一企業(yè)財(cái)務(wù)部門最普通、常用的業(yè)務(wù)，現(xiàn)實(shí)中都是由企業(yè)進(jìn)行個(gè)稅、社保代扣代繳的，而在當(dāng)前的會(huì)計(jì)教學(xué)中并沒(méi)有涉及到相關(guān)講解。
3 教師普遍缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
會(huì)計(jì)是一門操作性很強(qiáng)的學(xué)科。因此，單純的課堂理論教學(xué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。通過(guò)對(duì)海南本科高校的會(huì)計(jì)專業(yè)調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，專職教師中具有豐富企業(yè)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的比例極低，甚至某高校會(huì)計(jì)專業(yè)中僅有兩名教師具有企業(yè)實(shí)際會(huì)計(jì)操作的經(jīng)驗(yàn)。其他教師都無(wú)一例外是會(huì)計(jì)專業(yè)的碩士研究生或博士研究生，畢業(yè)后直接報(bào)考教師崗位的，僅僅是單純的由“講臺(tái)下”到“講臺(tái)上”的身份轉(zhuǎn)變。各高校也出于經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、重視程度等種種原因，并未對(duì)會(huì)計(jì)專業(yè)教師進(jìn)行定期實(shí)操培訓(xùn)，更沒(méi)有定期輸送教師去企事業(yè)單位進(jìn)行實(shí)際的頂崗培訓(xùn)，也使得教師很難將理論聯(lián)系實(shí)際。
另外，“柔性引進(jìn)”措施并沒(méi)有得到充分運(yùn)用。這四所高校都沒(méi)有注重從企事業(yè)單位聘請(qǐng)理論素養(yǎng)好、實(shí)踐能力強(qiáng)的行業(yè)專家作為兼職教師，更沒(méi)有聘請(qǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域既有扎實(shí)理論功底又有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的資深專家兼職授課、指導(dǎo)實(shí)習(xí)和畢業(yè)論文等。
4 交叉學(xué)科比重較低、雙語(yǔ)類課程較少
如前所述，在當(dāng)前的時(shí)代背景下，企業(yè)已經(jīng)不僅僅滿足于一個(gè)只會(huì)“做賬”的會(huì)計(jì)人員。海南，自從中央提出“構(gòu)建國(guó)際旅游島”以來(lái)，引來(lái)大批先進(jìn)企業(yè)進(jìn)駐。海南高校應(yīng)將向社會(huì)輸送符合企業(yè)要求的高質(zhì)量復(fù)合型會(huì)計(jì)人才作為培養(yǎng)目標(biāo)。那么，對(duì)會(huì)計(jì)專業(yè)學(xué)生的綜合知識(shí)的培養(yǎng)就非常關(guān)鍵。筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前這幾所高校還是以會(huì)計(jì)類課程占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，而風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、企業(yè)籌融資、投資類、國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易類課程還很少，雙語(yǔ)類課程就更少甚至沒(méi)有。高校基本除了大學(xué)英語(yǔ)外，只有一門會(huì)計(jì)專業(yè)英語(yǔ)是和英語(yǔ)相關(guān)的，而會(huì)計(jì)專業(yè)英語(yǔ)也只是側(cè)重于會(huì)計(jì)專業(yè)術(shù)語(yǔ)的講授，根本不能滿足企業(yè)對(duì)高素質(zhì)復(fù)合型會(huì)計(jì)人才的需求。
上述問(wèn)題都是基于筆者對(duì)海南省四所設(shè)有會(huì)計(jì)專業(yè)的高校進(jìn)行的調(diào)查分析，初步得出的它們?cè)跁?huì)計(jì)教學(xué)中普遍存在的問(wèn)題。當(dāng)然，在調(diào)查走訪中，筆者也發(fā)現(xiàn)每個(gè)院校在課程設(shè)置、師資配比、教學(xué)方式上都有各自的特點(diǎn)，其對(duì)比研究將在之后的論文中討論。
【課題項(xiàng)目】海南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度課題：“海南省本科高校復(fù)合型會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)方案對(duì)比研究”（課題編號(hào)：QJY13516043）
參考文獻(xiàn)
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**年我市范圍內(nèi)遭受了較為嚴(yán)重的內(nèi)澇、低溫冷凍、風(fēng)雹、洪澇、病蟲等自然災(zāi)害，給災(zāi)區(qū)人民的生產(chǎn)生活造成較大影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)作物受災(zāi)面積267058公頃，占播種面積的58%，絕收面積102885公頃，占受災(zāi)面積的39%；受災(zāi)人口371922人，占農(nóng)村人口的52%，緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民498人；倒塌和損壞民房1357間；共造成直接經(jīng)濟(jì)損失20805萬(wàn)元。
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)部署救災(zāi)工作。各級(jí)黨委和政府十分重視救災(zāi)工作，在災(zāi)情發(fā)生后，積極組織民政、農(nóng)委等有關(guān)部門深入災(zāi)區(qū)核查災(zāi)情，幫助災(zāi)民解決種子、生產(chǎn)資料、資金和恢復(fù)重建的困難問(wèn)題，盡一切努力減少災(zāi)害損失。市政府適時(shí)召開了全市防汛工作會(huì)議，專題部署了防汛備災(zāi)工作。市民政局多次下發(fā)通知,下派工作組15個(gè)40人次，督促各地做好防汛備災(zāi)、災(zāi)情報(bào)告和災(zāi)民救濟(jì)工作，確保了救災(zāi)工作有序進(jìn)行。全市嚴(yán)格執(zhí)行災(zāi)情零報(bào)告制度，得到省廳的肯定。
（二）嚴(yán)格資金管理，保證災(zāi)民基本生活。全市在進(jìn)行全面救災(zāi)款自查的同時(shí)，接受了審計(jì)、人大等上級(jí)有關(guān)部門近半年時(shí)間的延伸審計(jì)和監(jiān)督檢查。針對(duì)基層救災(zāi)物資管理不規(guī)范問(wèn)題，市局8月份制定出臺(tái)了《社會(huì)捐助款物和救災(zāi)物資管理規(guī)定》，提高了全市救災(zāi)管理工作水平。年初，通過(guò)2次調(diào)查，制定了全市**年春夏荒災(zāi)民救助方案，采取災(zāi)民自救、政府救濟(jì)、社會(huì)幫扶、互助互濟(jì)等形式，有效開展災(zāi)民救濟(jì)工作。全市發(fā)放災(zāi)民救助卡3.86萬(wàn)個(gè)，實(shí)施政府救助12.9萬(wàn)人次，安排救災(zāi)款591萬(wàn)元，確保了需救濟(jì)災(zāi)民每人每月30斤口糧。
(三)積極構(gòu)建災(zāi)害緊急救援體系。我市切實(shí)加強(qiáng)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)工作，在4月份啟動(dòng)了災(zāi)情會(huì)商制度，并建立了災(zāi)情會(huì)商的聯(lián)絡(luò)體系和會(huì)商工作人員庫(kù)。按照《省特大自然災(zāi)害救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》的內(nèi)容，重新修訂了《市特大自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，并完成《市災(zāi)民緊急轉(zhuǎn)移安置預(yù)案》、《市敬老院火災(zāi)緊急事件處置預(yù)案》的起草工作。確保按預(yù)案要求組織開展應(yīng)急救援工作，將災(zāi)害損失降低到最低限度。
（四）積極引導(dǎo)災(zāi)民生產(chǎn)自救。全市各級(jí)黨委、政府和民政部門向?yàn)?zāi)民做耐心細(xì)致的思想工作，教育群眾樹立抗災(zāi)救災(zāi)意識(shí)，自救自立，充分發(fā)揮救災(zāi)主體作用。各縣（市）區(qū)政府積極協(xié)調(diào)，統(tǒng)一組織向修路、采礦、運(yùn)輸、建筑、林業(yè)生產(chǎn)等周邊市場(chǎng)和外地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力10萬(wàn)余人；并號(hào)召災(zāi)民進(jìn)山采集山產(chǎn)品，從事工商副業(yè)，發(fā)展庭院養(yǎng)殖和畜牧等增加農(nóng)民收入。
（五）積極推動(dòng)經(jīng)常性社會(huì)捐助工作。按照國(guó)家和省的部署，積極推進(jìn)社會(huì)捐助工作。在市福彩公益金資助下，由市區(qū)民政部門建立了1處示范性“慈善愛(ài)心超市”，對(duì)市區(qū)特困優(yōu)撫對(duì)象和城市低保人員進(jìn)行救助。目前，也已經(jīng)建立慈善超市，其他縣的此項(xiàng)工作正在積極運(yùn)作，可望在每個(gè)縣（市）區(qū)建立1處或多處慈善超市。為配合慈善超市的啟動(dòng)，全市認(rèn)真開展捐助月活動(dòng)，共接收捐款0.92萬(wàn)元，物資4萬(wàn)件。此外，由于積極爭(zhēng)取，得到省廳3個(gè)項(xiàng)目22萬(wàn)元的老區(qū)改造資金支持。
二、城市低保工作
截止12月末，全市保障人員78743人，月發(fā)放保障金497.1萬(wàn)元，累計(jì)發(fā)放保障金5836.9萬(wàn)元。全市城市低保人均補(bǔ)差達(dá)到63元，超過(guò)省里要求的人均補(bǔ)助60元的目標(biāo)。
（一）強(qiáng)化和規(guī)范動(dòng)態(tài)管理。繼續(xù)推進(jìn)“城市低保規(guī)范服務(wù)年”活動(dòng)。今年2月份修訂出臺(tái)《市區(qū)城市居民最低生活保障辦法》，于4月1日正式實(shí)施。各地將保障人員分類動(dòng)態(tài)管理和核查，及時(shí)辦理增發(fā)、減發(fā)、停發(fā)保障金手續(xù)，確保保障人員有進(jìn)有出，保障金有升有降。截止年末全市比上年新增保障人員6582人，停發(fā)5685人。全市各地實(shí)行了微機(jī)備案和“一戶一檔”管理，在媒體上公布了熱線電話，實(shí)行首問(wèn)責(zé)任制，及時(shí)處理舉報(bào)，沒(méi)有因工作失誤越級(jí)上訪問(wèn)題。
（二）嚴(yán)格資金管理。年初，全市落實(shí)地方財(cái)政低保資金預(yù)算540萬(wàn)元。省撥我市4229萬(wàn)元轉(zhuǎn)移支付資金全部下?lián)艿轿弧Ｔ趪?guó)家補(bǔ)助資金沒(méi)有及時(shí)撥付的情況下，全市各地民政部門積極協(xié)調(diào)財(cái)政部門，由地方自籌資金按月墊付發(fā)放保障金，做到了足額按時(shí)發(fā)放，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。6個(gè)縣（市）區(qū)通過(guò)銀行、郵政部門全部實(shí)現(xiàn)了保障金社會(huì)化發(fā)放。
（三）切實(shí)提高低保水平。按省的有關(guān)要求，將提高低保水平工作列入市委“6項(xiàng)利民行動(dòng)、辦好26件實(shí)事”實(shí)施方案。經(jīng)過(guò)大量的調(diào)查測(cè)算、匯報(bào)爭(zhēng)取工作，6個(gè)縣（市）區(qū)均提高了保障標(biāo)準(zhǔn)（目前為市區(qū)150元、縣127元、其他縣市120元），平均上調(diào)了17％。同時(shí)還實(shí)行了分類施保，各地對(duì)重殘、重病、鰥寡孤獨(dú)、學(xué)生和70歲以上老人給予加發(fā)10％－20％低保金的照顧。
（四）積極推進(jìn)城市醫(yī)療救助工作。按省統(tǒng)一部署，于5月中旬開展了城市醫(yī)療救助對(duì)象調(diào)查摸底工作。據(jù)調(diào)查，全市低保人員中患大病和常見(jiàn)病人數(shù)分別為4203人和15300人，占低保總?cè)藬?shù)的5.4%和20%，因病致貧人數(shù)為35180人，占低保總?cè)藬?shù)的45%。為進(jìn)一步推進(jìn)開展城市醫(yī)療救助提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。抓住出臺(tái)《保障辦法》的契機(jī)，還制定落實(shí)了保障人員就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、住房、法律援助等內(nèi)容的救助政策。為鼓勵(lì)就業(yè)，對(duì)市區(qū)主動(dòng)申報(bào)就業(yè)收入的低保人員實(shí)行了為期3個(gè)月“低保漸退”制度。
關(guān)鍵詞：企業(yè)年金；委托；風(fēng)險(xiǎn)管理
中圖分類號(hào)：F270文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）04-0048-02
目前，世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，中國(guó)的老齡化趨勢(shì)同樣不容樂(lè)觀，預(yù)計(jì)到2014年老齡人口將達(dá)到2億，2026年3億，2037年超過(guò)4億。人口老齡化給中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等方面的發(fā)展帶來(lái)了深刻的影響。在這種嚴(yán)峻形勢(shì)和全球背景下，發(fā)展企業(yè)年金制度已經(jīng)成為世界趨勢(shì)。2005年8月1日，29家金融機(jī)構(gòu)被賦予企業(yè)年金管理資格，標(biāo)志著中國(guó)企業(yè)年金業(yè)務(wù)正式進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)時(shí)期。資本市場(chǎng)中的風(fēng)險(xiǎn)也是無(wú)處不在，企業(yè)年金基金作為資本市場(chǎng)的重要組成部分也面臨著眾多的風(fēng)險(xiǎn)。
本文將針對(duì)企業(yè)年金基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的一類非常突出的風(fēng)險(xiǎn)――委托風(fēng)險(xiǎn)的管理問(wèn)題進(jìn)行論述和分析，從多個(gè)角度提出企業(yè)年金委托風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策建議，有助于中國(guó)企業(yè)年金基金制度的進(jìn)一步完善，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、企業(yè)年金委托風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀
根據(jù)《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，企業(yè)年金基金的投資管理中各大主體之間形成了多層委托鏈條。在委托鏈條中，首先由發(fā)起人和受益人委托企業(yè)年金理事會(huì)管理本企業(yè)的企業(yè)年金事務(wù)；受托人則受企業(yè)年金理事會(huì)之委托管理企業(yè)年金基金財(cái)產(chǎn)，雙方是信托關(guān)系；受托人委托投資管理人、賬戶管理人和托管人分別行使企業(yè)年金基金財(cái)產(chǎn)的投資管理、賬戶管理和資產(chǎn)托管職能；以上主體都可能會(huì)委托中介機(jī)構(gòu)行使相關(guān)職能。在如此復(fù)雜的委托關(guān)系中，任何一方當(dāng)事人的道德風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)直接損害員工利益，而若干當(dāng)事人合謀則會(huì)帶來(lái)更大問(wèn)題。
二、企業(yè)年金委托風(fēng)險(xiǎn)多角度探析
（一）從多重復(fù)雜性角度分析
1.多重復(fù)雜性增加了委托風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的概率。在企業(yè)年金委托關(guān)系中涉及眾多行為主體，其多重復(fù)雜性的委托關(guān)系使得企業(yè)年金運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)控制鏈加長(zhǎng)。企業(yè)和職工自愿建立企業(yè)年金計(jì)劃，但其整個(gè)計(jì)劃的整個(gè)實(shí)施過(guò)程需要通過(guò)受托人、中介機(jī)構(gòu)、實(shí)際管理機(jī)構(gòu)等多重關(guān)系才能到達(dá)受益人，而各家機(jī)構(gòu)在信息溝通、投資風(fēng)險(xiǎn)策略等方面都很難完全一致，因此加大了風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的概率。
2.多重復(fù)雜性委托關(guān)系使得監(jiān)管難度增加。除了運(yùn)營(yíng)主體外，企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還有多方機(jī)構(gòu)參與企業(yè)年金運(yùn)作的監(jiān)管。因?yàn)槠髽I(yè)年金多重復(fù)雜性委托關(guān)系使得參與企業(yè)年金運(yùn)作的各個(gè)運(yùn)營(yíng)主體分別隸屬于不同部門的監(jiān)管，因此其所面臨的監(jiān)管主體也不盡相同。重復(fù)雜性委托關(guān)系使得對(duì)年金的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，需要各個(gè)監(jiān)管部門相互配合，因此，其監(jiān)管體系的構(gòu)架要突出其統(tǒng)一性、高效性。
（二）從主客觀原因角度分析
1.主觀原因。企業(yè)年金中的委托關(guān)系引致風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的主觀原因在于企業(yè)年金委托各行為主體之間利益目標(biāo)不一致，企業(yè)年金人主觀上存在著作出不利于委托人利益的行為選擇的傾向。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，法定受托人作為具有獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)人，其最終目標(biāo)是追求自身貨幣收入和非貨幣收入的最大化。由于企業(yè)年金在實(shí)際市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，受托人又將一些專項(xiàng)工作交由受托人、投資管理人、賬戶管理人等人負(fù)責(zé)，使得各人有機(jī)會(huì)按自身利益出發(fā)作出行動(dòng)選擇，因此如果各人在基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的行為選擇更多考慮的是自己的利益，而忽視年金委托人的利益，就會(huì)產(chǎn)生損害委托人利益。
2.客觀原因。由于各方利益目標(biāo)不一致，企業(yè)年金委托關(guān)系主觀上存在著人作出不利于委托人利益的行為選擇的傾向。
第一，信息不對(duì)稱。在企業(yè)年金的多重委托關(guān)系中，委托人由于欠缺專業(yè)知識(shí)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各方人的工作表現(xiàn)和工作業(yè)績(jī)，委托人難以作出準(zhǔn)確判斷。作為企業(yè)年金人的金融機(jī)構(gòu)則對(duì)年金基金的運(yùn)營(yíng)狀況、自身工作努力程度和金融市場(chǎng)政策與信息的掌握上都具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。
第二，契約不完全。現(xiàn)實(shí)中的企業(yè)年金委托契約往往是關(guān)系契約，是從寬泛的角度去約束各當(dāng)事人的權(quán)力和義務(wù)，只對(duì)總的目標(biāo)、廣泛適用的原則、偶然事件出現(xiàn)時(shí)的決策程序和準(zhǔn)則及解決爭(zhēng)議的機(jī)制達(dá)成協(xié)議。
第三，剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)不匹配。從追求年金最終收益最大化的角度來(lái)說(shuō)，剩余控制權(quán)應(yīng)當(dāng)交給那些擁有信息優(yōu)勢(shì)并有較高專業(yè)和決策能力的即人一方，而將企業(yè)年金的剩余索取權(quán)交給企業(yè)年金委托人，但在實(shí)際掌握企業(yè)年金基金剩余控制權(quán)又無(wú)須承擔(dān)后果的情況下，企業(yè)年金人就有機(jī)會(huì)在企業(yè)年金具體運(yùn)營(yíng)決策中追求自身利益，使企業(yè)年金委托人的利益受到侵害。
三、企業(yè)年金委托風(fēng)險(xiǎn)管理建議
（一）加快立法步伐，完善法律體系
完善的企業(yè)年金法律體系是其年金制度得以順利、快速發(fā)展的重要保證。目前，中國(guó)沒(méi)有一部獨(dú)立企業(yè)年金法律、法規(guī)出臺(tái)，只是在其他一些法律、法規(guī)中對(duì)該業(yè)務(wù)相關(guān)內(nèi)容的管理有所涉及。政府應(yīng)逐步提高法律層次、完善法律體系。中國(guó)企業(yè)年金業(yè)務(wù)涉及到社保、信托、證券、基金、審計(jì)、監(jiān)察等多個(gè)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)以《企業(yè)年金法》為主，以《信托法》、《合同法》、《證券投資基金法》等法律為補(bǔ)充的法律體系，充分發(fā)揮對(duì)中國(guó)企業(yè)年金規(guī)范有序發(fā)展的保障作用。
（二）創(chuàng)建制衡機(jī)制，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)
中國(guó)企業(yè)年金發(fā)展規(guī)模正迅速增長(zhǎng)，世界銀行預(yù)測(cè)，至2030年中國(guó)企業(yè)年金規(guī)模將高達(dá)1.8萬(wàn)億美元，約15萬(wàn)億元人民幣，成為世界第三大企業(yè)年金市場(chǎng)。而中國(guó)現(xiàn)在通過(guò)資格認(rèn)定的企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)還非常有限，由此形成巨額的企業(yè)年金資金追逐少量的企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)的局面。為了適應(yīng)中國(guó)企業(yè)年金發(fā)展的需要，也為了營(yíng)造一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，政府應(yīng)加快構(gòu)建人競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的步伐，使更多優(yōu)質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等人成為企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)。
同時(shí)，企業(yè)年金的受托機(jī)構(gòu)、賬戶管理人、基金托管人以及投資管理人之間必須建立起相互制衡的完善的內(nèi)控制度，有效管理和控制企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)，考慮引入多種類型的投資管理人，建立不同管理機(jī)構(gòu)之間的相互制衡制度，使它們之間形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得受托人擁有更大的選擇空間。
（三）建立披露機(jī)制，完善評(píng)鑒標(biāo)準(zhǔn)
目前，中國(guó)企業(yè)年金市場(chǎng)發(fā)展尚處于初級(jí)階段，，相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，為了更好地保障企業(yè)年金計(jì)劃委托人的利益，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和市場(chǎng)退出制度，以及建立一套能涵蓋到企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)的、完備的信息披露與報(bào)告制度。
中國(guó)的企業(yè)年金委托風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題中涉及了諸多行為主體，隨之而來(lái)的委托風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大。應(yīng)不斷加強(qiáng)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)與合作，通過(guò)對(duì)各環(huán)節(jié)的協(xié)同監(jiān)管，整體上提高企業(yè)年金監(jiān)管體系的監(jiān)管效率，同時(shí)加快建立一套有針對(duì)性的企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)監(jiān)督評(píng)鑒標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)企業(yè)年金的安全。
（四）規(guī)范中介機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制
中國(guó)的企業(yè)年金中介服務(wù)市場(chǎng)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但在其快速發(fā)展的過(guò)程中，中國(guó)的企業(yè)年金中介服務(wù)市場(chǎng)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，整體上制約和阻礙了其總體水平的發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信任感缺失。為了防止中國(guó)企業(yè)年金委托風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，強(qiáng)化企業(yè)年金中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督機(jī)制，我們應(yīng)當(dāng)盡快引進(jìn)和培育高信譽(yù)的獨(dú)立的企業(yè)年金中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立嚴(yán)格的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)和整個(gè)行業(yè)組織化程度，進(jìn)一步完善企業(yè)年金中介服務(wù)市場(chǎng)，強(qiáng)化其在企業(yè)年金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中的社會(huì)監(jiān)督職能。
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論文摘要:“政治生態(tài)環(huán)境”是相對(duì)自然生態(tài)、環(huán)境生態(tài)、經(jīng)濟(jì)秩序而言的一種社會(huì)政治狀態(tài),是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大環(huán)境,是一個(gè)地方政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的反映,是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)。政治生態(tài)環(huán)境由政策環(huán)境、法治環(huán)境、輿論環(huán)境、用人環(huán)境和廉政環(huán)境等構(gòu)成,直接體現(xiàn)在干部的精神狀態(tài)和工作作風(fēng)上。廣大黨員干部是“政治”大環(huán)境里的主導(dǎo)力量,廣大黨員干部的素質(zhì)、能力直接影響著政治大環(huán)境的和諧與進(jìn)步。如何保持政治大環(huán)境的和諧,建設(shè)優(yōu)良的政治生態(tài)?
在十七大指出“以造就高素質(zhì)黨員、干部隊(duì)伍為重點(diǎn)加強(qiáng)組織建設(shè)”,“以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)加強(qiáng)正確用人機(jī)制建設(shè)”。十七大對(duì)黨的建設(shè)方面提出了新的要求,我們迫切需要形成自己的、良好的政治生態(tài)。而建立健全正確的用人導(dǎo)向機(jī)制是創(chuàng)建優(yōu)良政治生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
一、優(yōu)良的政治生態(tài)對(duì)地方黨的建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用
政治生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)。政治生態(tài)影響全局的發(fā)展,引領(lǐng)社會(huì)和諧,體現(xiàn)地方形象,對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境起著決定性的作用。它不僅是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的重要標(biāo)志,也是反腐倡廉建設(shè)成效的重要表現(xiàn)。保持良好的政治生態(tài),能凝心聚力,鼓舞士氣,激發(fā)斗志。反之,則會(huì)人心渙散,敗壞風(fēng)氣,滋生腐敗。優(yōu)良的政治生態(tài)更能確保“黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民,求真務(wù)實(shí)、改革創(chuàng)新,艱苦奮斗、清正廉潔,富有活力、團(tuán)結(jié)和諧的執(zhí)政黨。”進(jìn)一步加強(qiáng)政治生態(tài)建設(shè),著力營(yíng)造風(fēng)清氣正、團(tuán)結(jié)和諧的良好氛圍,形成加速經(jīng)濟(jì)崛起的強(qiáng)大合力,對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)科學(xué)發(fā)展將起到一定的作用。目前各地都在構(gòu)建和諧社會(huì)的格局,更需要一個(gè)良好的政治生態(tài)。
優(yōu)良的政治生態(tài)建設(shè)是一個(gè)需要長(zhǎng)期培育、持續(xù)建設(shè)的過(guò)程,需要我們齊心協(xié)力營(yíng)造一個(gè)有利于與加速崛起的大局同軸運(yùn)轉(zhuǎn)、同頻共振、同向推進(jìn),與社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的優(yōu)良政治生態(tài)。
二、堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向機(jī)制是建設(shè)良好政治生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
建設(shè)良好的政治生態(tài),堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向機(jī)制,黨員干部的選拔、任用尤為重要。選準(zhǔn)、用好干部,是優(yōu)化政治生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。什么是正確的用人導(dǎo)向?有正確的用人標(biāo)準(zhǔn),樹立注重品行的導(dǎo)向、科學(xué)發(fā)展的導(dǎo)向、崇尚實(shí)干的導(dǎo)向、重視基層的導(dǎo)向、鼓勵(lì)創(chuàng)新的導(dǎo)向、群眾公認(rèn)的導(dǎo)向,真正把那些政治靠得住、工作有本事、作風(fēng)過(guò)得硬、群眾信得過(guò)的干部選拔到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。實(shí)踐證明,堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向,關(guān)系黨風(fēng)民意。公開樹立起一個(gè)標(biāo)桿,對(duì)廣大干部具有鮮明的導(dǎo)向作用,對(duì)政治生態(tài)建設(shè)具有重要的引領(lǐng)作用。選準(zhǔn)、用好了干部,就能夠凝聚黨心、鼓舞人心,優(yōu)化政治生態(tài)。反之,選錯(cuò)、用錯(cuò)了干部,則會(huì)形成不良導(dǎo)向,渙散黨心、挫傷民心,滋長(zhǎng)“反生態(tài)”的不正之風(fēng)。
堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向,要有完善的機(jī)制作保障,須通過(guò)建立完善的管理機(jī)制來(lái)完成。形成正確用人導(dǎo)向的機(jī)制,使用人導(dǎo)向制度化、規(guī)范化,進(jìn)一步提高選人用人水平,以此引領(lǐng)良好的政治生態(tài)。在良好的政治生態(tài)條件下,作為提高執(zhí)政能力、提升決策水平的突破口,進(jìn)一步提升政府公信力,樹立起責(zé)任政府的良好形象。
三、建立科學(xué)的干部考核、任用、留人和監(jiān)督體系,形成正確的用人導(dǎo)向機(jī)制
人才資源是第一資源,要構(gòu)建和諧、良好的政治生態(tài),迫切需要造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊(duì)伍。形成鼓勵(lì)人才干事業(yè)、幫助人才干好事業(yè)的社會(huì)氛圍,爭(zhēng)取做到人盡其才、才盡其用的局面。
目前,在干部考核、選拔、任用和監(jiān)督工作中,存在著不少問(wèn)題。比如,對(duì)干部綜合性評(píng)價(jià)不夠,影響了考核結(jié)果的真實(shí)性;考核結(jié)果不全面,影響了考核的準(zhǔn)確性;考核等級(jí)評(píng)定中缺乏層次性,制約了考核工作激勵(lì)作用的發(fā)揮;部分考核結(jié)果簡(jiǎn)單化、公式化,缺乏具體的操作性;年度考核更是形式化,有的為爭(zhēng)取考核優(yōu)秀請(qǐng)同事吃飯拉票;有的單位干脆實(shí)行平均主義,將優(yōu)秀名額逐年輪流安排,無(wú)論工作做得如何,人人有份。上述的考核結(jié)果難以作為干部獎(jiǎng)懲和任用的依據(jù)。因而,建立科學(xué)的干部考核評(píng)價(jià)體系,形成正確的用人導(dǎo)向機(jī)制,是加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的必然要求。
1.建立科學(xué)的干部績(jī)效考核機(jī)制
在干部政績(jī)考核中要堅(jiān)持、徹底的貫徹四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。①系統(tǒng)性。在考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上,符合“三化”的要求,體現(xiàn)“三個(gè)文明建設(shè)”的成果;②針對(duì)性。充分考慮不同類別、不同行業(yè)、不同層次、不同崗位、不同地區(qū)、不同基礎(chǔ)情況下領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的差異,在統(tǒng)一的實(shí)績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)下,對(duì)實(shí)績(jī)考核內(nèi)容賦予不同的權(quán)重結(jié)構(gòu)和側(cè)重點(diǎn);③科學(xué)性。考核指標(biāo)的設(shè)置上,要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)工作中心,立足本地區(qū)實(shí)際,從紛繁復(fù)雜的工作中確定重要的、有代表性的、足以反映領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作面貌、工作實(shí)效的若干重點(diǎn)工作,作為考核干部實(shí)績(jī)的主要內(nèi)容;④可操作性。合理確定考核目標(biāo)和目標(biāo)的不同標(biāo)準(zhǔn),實(shí)事求是地分出優(yōu)劣好壞的不同檔次。對(duì)本身有任務(wù)指標(biāo)、能量化考評(píng)的工作要堅(jiān)持做到量化;對(duì)那些確實(shí)難以量化的目標(biāo),在完成標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限上要提出明確要求;對(duì)沒(méi)有具體指標(biāo)但又非常重要的工作,有可能量化的盡量量化,難以量化的,則應(yīng)采取群眾民主測(cè)評(píng)、群眾滿意度調(diào)查等方式,變抽象為具體。
2.建立科學(xué)的干部任用機(jī)制
科學(xué)、完善的干部任用制度機(jī)制管根本、管全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)。正確用人機(jī)制的新定位、新建立,是對(duì)干部選拔工作的新要求。要推進(jìn)干部人事制度改革,完善選人用人機(jī)制,創(chuàng)新選人用人方式,規(guī)范選人用人程序,健全民主推薦、民主測(cè)評(píng)制度。堅(jiān)持用發(fā)展的思路、改革的辦法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段,努力探索正確用人機(jī)制工作與完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的新路子,建立起思想道德教育的長(zhǎng)效機(jī)制、正確用人機(jī)制的制度體系、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制,建成具有地方特色的選人、用人機(jī)制。營(yíng)造一種“有為才有位、有位更要有為”的氛圍。采用應(yīng)知應(yīng)會(huì)測(cè)試、民主推薦、面試型考察、工作績(jī)效分析等環(huán)節(jié)確定人選。應(yīng)知應(yīng)會(huì)測(cè)試包括與職位相關(guān)的理論、政策、學(xué)識(shí)與能力的測(cè)試,并通過(guò)案例分析,全面檢測(cè)干部的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決和處理問(wèn)題的能力。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行工作績(jī)效分析,根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部工作績(jī)效分析評(píng)價(jià)要點(diǎn),了解考察對(duì)象所在單位的工作狀況,重點(diǎn)分析考察對(duì)象的工作思路、工作投入和工作成效。這種方式可改變以往單一以推薦為主的產(chǎn)生方式,打破傳統(tǒng)的以分取人的做法,使每一個(gè)條件都成為干部工作的一個(gè)正確導(dǎo)向,讓工作業(yè)績(jī)突出的干部得到優(yōu)先重用,真正把那些
政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過(guò)得硬、群眾信得過(guò)的干部選拔到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。
如何讓優(yōu)秀的黨員干部進(jìn)入選拔視野,保證選拔的干部是真材實(shí)料?這里可以借鑒一下各地的做法。
陜西省實(shí)名推薦領(lǐng)導(dǎo)干部,不搞突然襲擊,提前將空缺的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)情況通報(bào)給大家,并將擬推薦人選的任職資格和條件公布,給大家有足夠的時(shí)間思考,讓民主的空間盡可能地大一些;而且規(guī)定區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一律不參加推薦,把推薦權(quán)完全交給大家。這種做法有效地防止搞內(nèi)定人選,克服了為內(nèi)定人選量身設(shè)定的推薦資格條件或因信息不對(duì)稱內(nèi)定人選私下拉選票的弊端,同時(shí)也使不具備提拔的人士沒(méi)有跑官的市場(chǎng)。
重慶市全面公示干部政績(jī),在考察前,把考察的規(guī)程、方法、考察對(duì)象的擬定、考察活動(dòng)的安排等告之于民;在考察中,采取預(yù)先考察、公開考察、回訪考察、跟蹤考察、審計(jì)考察等方式,多角度全方位地考察評(píng)價(jià)干部;考察后,把擬選用對(duì)象的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和工作業(yè)績(jī)等全面予以公開公示,廣泛接受社會(huì)各界的監(jiān)督,有效杜絕了“帶病提拔”、“帶病上崗”等現(xiàn)象。
這些省市的做法經(jīng)受住了實(shí)踐的考驗(yàn),在干部選拔、任用的過(guò)程中發(fā)掘出了一大批優(yōu)秀的干部,為政府機(jī)關(guān)注入了新鮮的血液。所選拔的干部群眾信服,因而群眾的參與度高,政府的公信力得到進(jìn)一步提高,使政治生態(tài)更加優(yōu)化。
3.建立健全良好的“留人”機(jī)制
正確對(duì)待身邊的人才,為人才發(fā)展提供良好的環(huán)境。①創(chuàng)造一個(gè)好的輿論環(huán)境,讓人才得到廣泛的尊重和支持;②創(chuàng)造一個(gè)好的道德環(huán)境,加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè);③創(chuàng)造一個(gè)好的實(shí)踐環(huán)境。通過(guò)輪崗、干和渠道,讓人才在實(shí)踐中學(xué)習(xí)、在實(shí)踐中提高、在實(shí)踐中成長(zhǎng)。④要充分尊重人才的意愿,發(fā)揮人才的特長(zhǎng),建立良好的獎(jiǎng)勵(lì)制度。
4.建立健全干部監(jiān)督制約機(jī)制
建立健全正確用人導(dǎo)向,就應(yīng)建立健全干部選拔任用全過(guò)程全方位的監(jiān)督體系及干部工作全方位程全過(guò)程的監(jiān)督制約機(jī)制,為堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向機(jī)制提供環(huán)境保障。
①加強(qiáng)健全對(duì)公共權(quán)力部門的監(jiān)督機(jī)制。公共部門掌握著國(guó)家的稀缺資源,享有國(guó)家授予的某些特殊權(quán)利,容易產(chǎn)生腐敗。腐敗的產(chǎn)生有兩個(gè)前提:一是公共權(quán)力的存在,二是有謀取私利動(dòng)機(jī)的公職人員。因而除進(jìn)一步建立和完善行政執(zhí)行機(jī)制,形成行為規(guī)范、有章可循的行政執(zhí)行制度,實(shí)現(xiàn)“以制度管事管人”外,還應(yīng)在權(quán)力之外構(gòu)建完善的制度體系監(jiān)控和規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作方式,杜絕人情關(guān)系的蔓延,建立一個(gè)完善健全的人力資源管理體系。不斷強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,擴(kuò)大監(jiān)督范圍,權(quán)力運(yùn)用到哪里,監(jiān)督就到哪里,努力構(gòu)建與和諧社會(huì)要求相符合的干部監(jiān)督管理新機(jī)制。
②改進(jìn)、優(yōu)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督辦法。強(qiáng)化對(duì)干部選拔任用工作的經(jīng)常性督促檢查、強(qiáng)化事前和事中監(jiān)督,注意手握權(quán)力的干部的隱性收入和異常的生活方式,發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部有犯錯(cuò)誤的苗頭,及時(shí)通過(guò)打招呼、誡勉談話、函詢、召開民主生活會(huì)等形式,早作提醒,防微杜漸。堅(jiān)持預(yù)防、監(jiān)督、查處并舉,認(rèn)真落實(shí)過(guò)程監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、責(zé)任追究等工作,切實(shí)把嚴(yán)格監(jiān)督和嚴(yán)肅紀(jì)律貫穿選人用人始終。
③進(jìn)一步增強(qiáng)干部工作的透明度和公開性。廣開、暢開監(jiān)督渠道,歡迎群眾監(jiān)督,多聽群眾的意見(jiàn),充分發(fā)揮專用舉報(bào)電話的作用,認(rèn)真受理關(guān)于干部選用工作的來(lái)電、來(lái)信、來(lái)訪舉報(bào)。對(duì)不署名的來(lái)信和電話也應(yīng)認(rèn)真對(duì)待,細(xì)致甄別。同時(shí)嚴(yán)懲對(duì)舉報(bào)人員的打擊報(bào)復(fù),使舉報(bào)人員無(wú)后顧之憂,監(jiān)督的渠道才能通暢,腐敗才會(huì)暴露在陽(yáng)光之下。
④加大犯罪成本,建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰條例。目前各地都開始實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,如制定“公職人員犯罪,除法律制裁外,其社保養(yǎng)老金充公”之類的條款,將對(duì)預(yù)防貪污腐化犯罪有積極作用。退休沒(méi)有保障,生活沒(méi)有著落,晚年十分凄涼,犯罪代價(jià)之大讓人怯步,對(duì)手握大權(quán)且具一定年紀(jì)的公職人員將產(chǎn)生影響。
堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向,建設(shè)優(yōu)良的政治生態(tài),肯定能極大地激發(fā)和調(diào)動(dòng)各級(jí)干部的熱情,上下更加的心齊氣順、風(fēng)正勁足,更有力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)全面提速發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
1.范增玉,堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向?yàn)楹椭C社會(huì)提供人才支持,人民網(wǎng),2007,05,11
［關(guān)鍵詞］ 基層農(nóng)業(yè)科研單位 科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理 存在問(wèn)題 應(yīng)對(duì)措施
近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”工作的不斷重視和科技體制改革的不斷深化，在農(nóng)業(yè)科研上的投入持續(xù)加大，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)科研單位收入的比重也逐年提高，科研經(jīng)費(fèi)也從過(guò)去那種“沒(méi)錢花”、“不夠花”，變成現(xiàn)在的“沒(méi)處花”、“花不完”。如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，科學(xué)、規(guī)范、合理地管理科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，提高其使用效率和效果，已成為擺在單位面前的一個(gè)重要課題。科學(xué)發(fā)展觀的核心是“以人為本”。實(shí)踐同樣證明，在客觀環(huán)境無(wú)法改變的情況下，“人”是影響科研經(jīng)費(fèi)使用好壞的核心因素。筆者試圖從人的影響因素方面探討基層農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題并針對(duì)性地提出了相應(yīng)措施。
一、科學(xué)發(fā)展觀視角下基層農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目相關(guān)人員在經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題
1.科研人員在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題
（1）科研人員存在“重立項(xiàng)，輕預(yù)算”的思想偏見(jiàn)。好的開始是成功的一半，項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)與否很大程度上決定了項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量。科研人員片面地認(rèn)為科研項(xiàng)目的預(yù)算編制完全是自己的事，喜歡“單兵作戰(zhàn)”，極少會(huì)讓財(cái)務(wù)人員參與進(jìn)來(lái)。在他們看來(lái)，有關(guān)對(duì)財(cái)務(wù)部門簽字蓋章的要求，更多的只是一個(gè)象征性的形式。他們更多關(guān)注如何在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中取得項(xiàng)目立項(xiàng)、獲取盡可能多的經(jīng)費(fèi)支持。為了增加項(xiàng)目立項(xiàng)的競(jìng)爭(zhēng)力，科研人員往往憑借自己的過(guò)往經(jīng)驗(yàn)或者主觀判斷做預(yù)算，造成項(xiàng)目預(yù)算編制的完整性差、透明度低、隨意性強(qiáng)、可操作性差，只是將預(yù)算當(dāng)成了“要錢預(yù)算”，給將來(lái)的項(xiàng)目執(zhí)行埋下隱患。
（2）科研人員主觀地認(rèn)為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是靠自己個(gè)人的能力爭(zhēng)取來(lái)的，在一定程度上相當(dāng)于“自己的錢”。因此經(jīng)費(fèi)使用也是自己的事，我的項(xiàng)目我做主，其他人員無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。科研人員專注的是怎么出成果，如何爭(zhēng)取到經(jīng)費(fèi)，在他們的理解中，預(yù)算是做給立項(xiàng)階段評(píng)審看的，不是用來(lái)約束自己執(zhí)行的。但事實(shí)上，因?yàn)榭蒲腥藛T是科研專家而非財(cái)務(wù)專家，他們往往缺乏經(jīng)費(fèi)管理的經(jīng)驗(yàn)，容易造成經(jīng)費(fèi)使用中諸多違規(guī)現(xiàn)象。
（3）科研人員片面地認(rèn)為科研項(xiàng)目審計(jì)驗(yàn)收是財(cái)務(wù)人員的事，在驗(yàn)收時(shí)自己只管發(fā)表的論文夠數(shù)、能夠培育出合乎要求的農(nóng)作物新品種及新品種推廣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益達(dá)到規(guī)定要求即可。這種狹隘的思想觀念使科研人員在平時(shí)使用經(jīng)費(fèi)時(shí)缺乏計(jì)劃性，取得的票據(jù)缺乏規(guī)范性，經(jīng)常出現(xiàn)已經(jīng)接到上級(jí)通知要驗(yàn)收時(shí)，還有大量經(jīng)費(fèi)資金滯留在單位銀行賬戶上沒(méi)有使用，才想起來(lái)還有大量的票據(jù)沒(méi)有取得，出現(xiàn)所謂的經(jīng)費(fèi)“花不完”；經(jīng)費(fèi)預(yù)算與實(shí)際需求差別較大，科研項(xiàng)目實(shí)際需要支出的在預(yù)算中沒(méi)有批復(fù)，預(yù)算批復(fù)中的部分計(jì)劃支出在實(shí)際工作中又不需要，造成所謂的經(jīng)費(fèi)“沒(méi)處花”。
2.財(cái)務(wù)人員在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題
（1）財(cái)務(wù)人員認(rèn)為科研項(xiàng)目爭(zhēng)取到的經(jīng)費(fèi)只有科研人員才有使用權(quán)，因此其項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制也是科研人員自己的事。這種思想造成財(cái)務(wù)人員在科研項(xiàng)目預(yù)算編制環(huán)節(jié)參與度不夠，專業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不出來(lái)，加上缺乏對(duì)科研項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和了解，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性、合理性做出正確判斷，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制不規(guī)范，適用性、可預(yù)見(jiàn)性、準(zhǔn)確性差。
（2）財(cái)務(wù)人員沒(méi)有做好有關(guān)經(jīng)費(fèi)規(guī)范使用宣傳工作，并且對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也主要是事后管理，工作往往處于被動(dòng)局面。當(dāng)科研人員已將科研工作實(shí)施完畢、拿相關(guān)票據(jù)來(lái)報(bào)賬時(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)人員拒絕不合理、不正當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)開支行為，科研人員就會(huì)認(rèn)為是故意刁難、找碴，責(zé)怪財(cái)務(wù)人員沒(méi)有事先提醒，引起對(duì)財(cái)務(wù)人員的不滿甚至沖突，人為造成了人與人之間關(guān)系的不和諧。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員不熟悉科研過(guò)程，也很難通過(guò)核算管理對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程形成有效地監(jiān)督和約束，結(jié)果造成核算管理與經(jīng)費(fèi)預(yù)算脫節(jié)、經(jīng)費(fèi)使用與項(xiàng)目實(shí)施不同步，嚴(yán)重影響科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。
（3）財(cái)務(wù)人員應(yīng)對(duì)科研項(xiàng)目審計(jì)驗(yàn)收的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大。如同科研項(xiàng)目的申報(bào)需要編制預(yù)算一樣，科研項(xiàng)目的審計(jì)驗(yàn)收需要項(xiàng)目承擔(dān)單位財(cái)務(wù)部門出具科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決算表，以反映科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的收支情況。但現(xiàn)實(shí)是，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算和執(zhí)行的嚴(yán)重脫節(jié)使得科經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理很難“直面”審計(jì)驗(yàn)收，財(cái)務(wù)人員的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大。
（4）財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和利用缺失。認(rèn)定科研項(xiàng)目實(shí)施成功與否，一方面要看農(nóng)業(yè)科學(xué)研究是不是達(dá)到了預(yù)期目的、是否取得了預(yù)期成效，另一方面也不能忽視經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和利用，它是整個(gè)科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中最直觀也是最可靠的數(shù)字反映。但在實(shí)際工作中，部分財(cái)務(wù)人員片面地認(rèn)為項(xiàng)目審計(jì)驗(yàn)收完畢就算萬(wàn)事大吉，造成了很少進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。即使上級(jí)要求時(shí)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，往往也是草草填表，應(yīng)付了事。
（5）財(cái)務(wù)人員任務(wù)艱巨，財(cái)務(wù)隊(duì)伍力量薄弱，處于“廟小、力弱、點(diǎn)多、面廣”的尷尬局面。一是科研項(xiàng)目多，單項(xiàng)金額少。以江蘇省農(nóng)區(qū)所為例，2009年平均新上科研項(xiàng)目72.4項(xiàng)，2010年平均新上科研項(xiàng)目79.5項(xiàng)，數(shù)量較多，但是絕大多數(shù)都是50萬(wàn)元以下的小項(xiàng)目，管理起來(lái)千頭萬(wàn)緒。即使有少數(shù)國(guó)家級(jí)大型科研項(xiàng)目，但要求更加嚴(yán)格，財(cái)務(wù)管理的難度也更大。二是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化，既有國(guó)家、省級(jí)、上級(jí)主管部門項(xiàng)目，也有地市級(jí)、基金會(huì)、社會(huì)其他組織甚至國(guó)外農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)資助項(xiàng)目，由于縱橫交錯(cuò)的各種科研經(jīng)費(fèi)使用要求不盡相同，造成了經(jīng)費(fèi)核算的多面性和復(fù)雜性。三是每個(gè)農(nóng)區(qū)所擁有下屬科技型企業(yè)2-5個(gè)不等，也是由農(nóng)區(qū)所財(cái)務(wù)人員兼管財(cái)務(wù)核算，工作量超大。四是財(cái)務(wù)人員要經(jīng)常應(yīng)付財(cái)政、工商、稅務(wù)、社保、統(tǒng)計(jì)、中介等不同部門或機(jī)構(gòu)的檢查、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、驗(yàn)收，也占用了財(cái)務(wù)人員相當(dāng)多的精力。而各個(gè)農(nóng)區(qū)所一般只有5-6名財(cái)務(wù)人員，他們要統(tǒng)管所事業(yè)收支賬、科研項(xiàng)目賬及下屬實(shí)體賬，要有6-10個(gè)帳套的會(huì)計(jì)核算及財(cái)務(wù)管理任務(wù)，讓財(cái)務(wù)人員全程參與每個(gè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制可謂是天方夜譚。
（6）由于缺乏必要的獎(jiǎng)勵(lì)措施，財(cái)務(wù)人員主動(dòng)參與科研項(xiàng)目的積極性不高。我國(guó)基層農(nóng)業(yè)科研院所也是全額撥款事業(yè)單位，而財(cái)務(wù)人員作為單位的后勤服務(wù)人員，“干好干壞一個(gè)樣，大家都拿平均獎(jiǎng)”的薪酬制度無(wú)法調(diào)動(dòng)他們參與科研項(xiàng)目管理的積極性和主動(dòng)性。
（7）財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)偏低。由于沒(méi)有及時(shí)引進(jìn)人才，而現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員學(xué)歷層次相對(duì)較低，也沒(méi)有時(shí)間和機(jī)會(huì)參加高層次專業(yè)教育和后續(xù)培訓(xùn)，專業(yè)知識(shí)不能及時(shí)更新，造成知識(shí)老化，素質(zhì)得不到得高。加上日常工作量巨大，也沒(méi)有精力了解科研項(xiàng)目相關(guān)知識(shí)，不能適應(yīng)新時(shí)期工作特別是不能適應(yīng)重大科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的需要。
3.科研管理人員忽視了財(cái)務(wù)人員與科研人員之間關(guān)系的協(xié)調(diào)工作。他們認(rèn)為科學(xué)研究、項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)核算有明確分工，各自“掃好門前雪”就算工作盡職盡責(zé)，容易形成“好事?lián)屩觯?zé)任相互推”的現(xiàn)象。造成在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中，三方各行其事，缺少溝通、交流與協(xié)作，容易產(chǎn)生矛盾和隔閡，無(wú)法最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，難以形成合力。
4.單位領(lǐng)導(dǎo)在科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題
（1）單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為自己日常報(bào)賬審批的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)而言，只提取少量管理費(fèi)就算完事。為了鼓勵(lì)科研人員爭(zhēng)取科研項(xiàng)目的積極性，剩下的科研經(jīng)費(fèi)日常報(bào)賬全部歸科研人員支配，自己無(wú)須過(guò)多過(guò)問(wèn)，只是履行一下手續(xù)而已。于是出現(xiàn)科研人員只管“要錢、花錢”，財(cái)務(wù)人員只管“收錢、付錢”，科研管理人員則不問(wèn)錢的現(xiàn)象。致使科研經(jīng)費(fèi)使用缺乏計(jì)劃、規(guī)范和必要的約束、監(jiān)督，支出存在無(wú)序性和隨意性，如白條抵用、超預(yù)算列支費(fèi)用、票據(jù)內(nèi)容與實(shí)際支出不符、虛開票據(jù)私設(shè)“小金庫(kù)”、一票多用、大額現(xiàn)金支付工程款項(xiàng)或固定資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)等違法違紀(jì)行為的發(fā)生。
（2）單位領(lǐng)導(dǎo)片面地強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)的爭(zhēng)取而沒(méi)有重視財(cái)務(wù)人員在科研經(jīng)費(fèi)管理中的作用。單位領(lǐng)導(dǎo)將科研工作作為重中之重本無(wú)可厚非，畢竟作為農(nóng)業(yè)科研單位，出新品種、新成果才是主要任務(wù)。但是片面地強(qiáng)調(diào)科研項(xiàng)目承攬的數(shù)量和級(jí)別、科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)模和額度，卻忽視了財(cái)務(wù)人員在科研經(jīng)費(fèi)管理中的作用。為了單位利益和個(gè)人前途，在單位領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下，違背職業(yè)道德、承擔(dān)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)情況下財(cái)務(wù)人員只能選擇妥協(xié)，東拼西湊拿已報(bào)過(guò)賬的票據(jù)抵用，甚至用虛假發(fā)票代替白條，盡量做出符合有關(guān)規(guī)定要求的賬來(lái)。驗(yàn)收時(shí)要看幾年前的賬，而拿出來(lái)的憑證賬冊(cè)卻是筆墨如新，甚至連粘貼票據(jù)的膠水還未干透，明眼人一看就知道這些賬是“趕制”出來(lái)，為科研項(xiàng)目通過(guò)財(cái)務(wù)審計(jì)驗(yàn)收埋下隱患。
二、規(guī)范基層農(nóng)業(yè)科研單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的應(yīng)對(duì)措施
1.單位領(lǐng)導(dǎo)要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，做好以下幾個(gè)方面的工作：
（1）一支數(shù)量上有保證、質(zhì)量上過(guò)得硬的財(cái)務(wù)隊(duì)伍，是做好當(dāng)前及未來(lái)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)核算的重要保證。單位領(lǐng)導(dǎo)要樹立以人為本的思想觀念，高度重視財(cái)務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)。一是要有長(zhǎng)期的財(cái)會(huì)人才引進(jìn)計(jì)劃，為財(cái)務(wù)隊(duì)伍增加新鮮血液和活力。二是要加大對(duì)工作突出財(cái)務(wù)人員物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，提高他們參與科研經(jīng)費(fèi)管理的主觀能動(dòng)性。三是要以強(qiáng)制培訓(xùn)和終身制教育思想為指導(dǎo)，積極創(chuàng)造條件，在工作上提供便利、時(shí)間上提供保障，給財(cái)務(wù)人員提供充分地繼續(xù)教育和后續(xù)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，從而更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高業(yè)務(wù)水平，更好地做好科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理工作。
（2）單位領(lǐng)導(dǎo)要嚴(yán)把科研項(xiàng)目資金審批關(guān)。要建立和完善科研項(xiàng)目資金審批制度，明確科研經(jīng)費(fèi)的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)、開支內(nèi)容、審批權(quán)限等。按審批制度中的使用要求，以項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)為基準(zhǔn)，嚴(yán)格審批相關(guān)票據(jù)，嚴(yán)禁超預(yù)算開支和未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變經(jīng)費(fèi)用途。特別要尊重財(cái)務(wù)人員的意見(jiàn)，對(duì)財(cái)務(wù)人員認(rèn)為不符合規(guī)定要求的支出項(xiàng)目，堅(jiān)決不予批準(zhǔn)，為以后順利通過(guò)項(xiàng)目驗(yàn)收打下良好的基礎(chǔ)。
（3）單位領(lǐng)導(dǎo)要統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)地協(xié)調(diào)科研人員、財(cái)務(wù)人員和科研管理人員之間的關(guān)系，為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)造一個(gè)良性循環(huán)與和諧的環(huán)境。單位領(lǐng)導(dǎo)要明確三者之間的權(quán)利和義務(wù)，避免工作中的重復(fù)勞動(dòng)和推諉現(xiàn)象。通過(guò)定期或不定期地召開科研項(xiàng)目碰頭會(huì)，使他們?cè)谒枷肷线_(dá)成共識(shí)，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、執(zhí)行、驗(yàn)收、評(píng)價(jià)都能按相關(guān)制度規(guī)定落實(shí)、執(zhí)行，保證農(nóng)業(yè)科研事業(yè)全面、健康、可持續(xù)發(fā)展。
2.科研管理人員要以科學(xué)發(fā)展觀為著眼點(diǎn)，做好以下幾個(gè)方面的工作：
（1）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)管理。加強(qiáng)管理，制度先行。要根據(jù)政府部門對(duì)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)制度的管理要求，遵循靈活性和規(guī)范性的原則，在單位領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，結(jié)合本單位科研項(xiàng)目實(shí)際需要，主要從項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)管理、可行性評(píng)價(jià)、項(xiàng)目預(yù)算、資金管理、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督檢查、審計(jì)驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)入手，和財(cái)務(wù)人員、科研人員一起，制訂出一系列既不呆板僵化又不放任自流的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，明確各相關(guān)部門和人員的職責(zé)權(quán)限、工作標(biāo)準(zhǔn)、操作程序和紀(jì)律要求，建立健全科研經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任制。使相關(guān)人員共同做到有章可循、有法可依，相互協(xié)調(diào)、相互制約，各司其職、各負(fù)其責(zé)，做到事前把關(guān)、事中審核、事后檢查，從而提高經(jīng)費(fèi)使用效益。
（2）科研管理人員要通過(guò)各種形式加強(qiáng)工作的協(xié)調(diào)力度，做好科研人員和財(cái)務(wù)人員的日常聯(lián)系與溝通。科研管理人員可以說(shuō)是聯(lián)系財(cái)務(wù)人員和科研人員的紐帶。通過(guò)工作協(xié)調(diào)，使科研人員在注重立項(xiàng)申報(bào)的同時(shí)關(guān)注經(jīng)費(fèi)使用，而財(cái)務(wù)部門在做好財(cái)務(wù)核算的同時(shí)加強(qiáng)科研全過(guò)程的介入，從而將經(jīng)費(fèi)使用和科研工作有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在自己無(wú)法做好銜接工作、遇到無(wú)法處理的問(wèn)題時(shí)，要及時(shí)通知單位領(lǐng)導(dǎo)，由領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)協(xié)調(diào)處理，將問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。
3.財(cái)務(wù)人員要通過(guò)學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，做好以下幾個(gè)方面的工作：
（1）隨著科研項(xiàng)目預(yù)算科目設(shè)置和內(nèi)容的不斷細(xì)化，預(yù)算編制的專業(yè)要求不斷提高，而科研人員非財(cái)務(wù)出身，獨(dú)立編制高質(zhì)量的經(jīng)費(fèi)預(yù)算越來(lái)越困難，財(cái)務(wù)人員主動(dòng)將對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理延伸到項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)、參與項(xiàng)目預(yù)算編制勢(shì)在必行，這就對(duì)財(cái)務(wù)人員提出了更高的要求。因此，財(cái)務(wù)人員要轉(zhuǎn)變觀念，不但要提高財(cái)務(wù)專業(yè)水平，還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)農(nóng)業(yè)科研知識(shí)的學(xué)習(xí)，熟悉科研方面的基本常識(shí)，了解科研過(guò)程，把握科研規(guī)律，化被動(dòng)為主動(dòng)，通過(guò)嚴(yán)格的管理、科學(xué)的核算和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得科研人員信任、尊重與支持。促使科研人員合理地申報(bào)科研項(xiàng)目，科學(xué)地編制項(xiàng)目預(yù)算，謹(jǐn)慎地使用科研資金，增強(qiáng)資金的使用效果。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算編制的思考與研究，摸索一些較為通用的預(yù)算編制方法滿足小型科研項(xiàng)目的申報(bào)需要。針對(duì)重大項(xiàng)目，則集中優(yōu)勢(shì)力量，全程參與項(xiàng)目預(yù)算編制，提高預(yù)算的前瞻性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性，增加申報(bào)成功率。
（2）要建立科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和利用體系。科研項(xiàng)目驗(yàn)收對(duì)科研來(lái)講是一項(xiàng)科研活動(dòng)的結(jié)束，但對(duì)財(cái)務(wù)來(lái)講，更應(yīng)將其看作是財(cái)務(wù)活動(dòng)結(jié)果評(píng)價(jià)與利用的開始。財(cái)務(wù)人員要對(duì)在驗(yàn)收過(guò)程中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)分析總結(jié)，通過(guò)財(cái)務(wù)活動(dòng)結(jié)果的獨(dú)立、客觀、公正地評(píng)價(jià)，分析預(yù)算編制是否科學(xué)可行，預(yù)算執(zhí)行是否規(guī)范合理，財(cái)務(wù)審計(jì)驗(yàn)收專家提出了哪些意見(jiàn)和建議，有哪些數(shù)據(jù)可以作為經(jīng)驗(yàn)化的指標(biāo)在今后的科研項(xiàng)目管理中能夠利用。通過(guò)這樣的長(zhǎng)期總結(jié)、提升，才能不斷豐富科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理，降低財(cái)務(wù)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
（3）加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理要求的宣傳。通過(guò)科研項(xiàng)目預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、考核、評(píng)價(jià)各階段正反兩方面的案例，來(lái)教育、感染科研人員，從而使科研人員充分重視科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和使用的合理性、合法性，有利于今后科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理工作的順利開展。
（4）要用發(fā)展的眼光來(lái)創(chuàng)新科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的方法和手段。農(nóng)業(yè)科研的快速發(fā)展對(duì)財(cái)務(wù)隊(duì)伍的人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求。財(cái)務(wù)人員不能僅僅滿足于記賬、算賬和報(bào)賬，而要將視野擴(kuò)展到科研項(xiàng)目管理活動(dòng)的廣闊領(lǐng)域。財(cái)務(wù)人員要與時(shí)俱進(jìn)，積極探索在新形勢(shì)下，如何將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與財(cái)務(wù)管理有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)新科研項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制和模式。通過(guò)建立科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，即科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算核算與控制平臺(tái)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用與查詢平臺(tái)，在單位領(lǐng)導(dǎo)、科研人員、財(cái)務(wù)人員和科研管理人員之間架起一座溝通的橋梁，對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)督和跟蹤管理，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目在相關(guān)人員之間數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)查詢、動(dòng)態(tài)管理和相互監(jiān)督，減少不必要的重復(fù)勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)科研項(xiàng)目管理工作的有效銜接，促使科研經(jīng)費(fèi)管理工作全面走向科學(xué)化、動(dòng)態(tài)化、信息化、透明化和高效化。
（5）要加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)日常使用規(guī)范的財(cái)務(wù)管理，實(shí)行專戶儲(chǔ)存、專賬核算、專款專用、專人負(fù)責(zé)，保障資金安全，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在科研項(xiàng)目報(bào)賬時(shí)，要強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算的約束力。拋棄只“核”不“審”的陳舊觀念，嚴(yán)格按項(xiàng)目開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)、開支內(nèi)容和審批權(quán)限核銷票據(jù)，做到手續(xù)完備、賬目清楚、核算準(zhǔn)確、監(jiān)督有力。對(duì)不符合財(cái)務(wù)要求的票據(jù)和不在經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的開支堅(jiān)決不予報(bào)銷，使支出規(guī)范、高效、節(jié)約，確保資金安全和合理地使用，防止截留、挪用、擠占科研經(jīng)費(fèi)等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為。
4.科研人員要正確認(rèn)識(shí)科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)化自己在科研項(xiàng)目管理中的規(guī)范意識(shí)。
科研人員要像認(rèn)識(shí)科研活動(dòng)一樣來(lái)認(rèn)識(shí)科研經(jīng)費(fèi)的管理，從項(xiàng)目申報(bào)時(shí)就提高對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是、精打細(xì)算的原則，根據(jù)農(nóng)業(yè)科研的實(shí)際需要，在與財(cái)務(wù)人員、科研管理人員充分溝通的基礎(chǔ)上合理、認(rèn)真、細(xì)致地編制項(xiàng)目預(yù)算，剔除水分，減少隨意性，確保預(yù)算的科學(xué)、明確、合理、規(guī)范。在項(xiàng)目實(shí)施中，要拋棄以往那種自己爭(zhēng)取到的科研經(jīng)費(fèi)是“個(gè)人私房錢”的傳統(tǒng)觀念，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)的要求使用科研經(jīng)費(fèi)，不再寄希望于審計(jì)驗(yàn)收的走過(guò)場(chǎng)，以科研預(yù)算保質(zhì)保量地完成和經(jīng)費(fèi)資金規(guī)范地使用坦然直面驗(yàn)收。
總之，只有以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理工作，單位領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持做科研經(jīng)費(fèi)管理的堅(jiān)強(qiáng)后盾，科研管理人員加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)并且扮演好協(xié)調(diào)人的角色，科研人員按既定的目標(biāo)任務(wù)踏踏實(shí)實(shí)搞好項(xiàng)目實(shí)施和科學(xué)研究，財(cái)務(wù)人員根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算和財(cái)經(jīng)法規(guī)認(rèn)認(rèn)真真地抓好會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，最終形成實(shí)實(shí)在在的科研成果、真實(shí)可靠的項(xiàng)目決算，才能真正達(dá)到發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的作用和爭(zhēng)取到更多的科研經(jīng)費(fèi)，從而形成良性循環(huán)，推動(dòng)基層農(nóng)業(yè)科研工作的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)科技興所、科技興農(nóng)的目的。
參考文獻(xiàn)：
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摘要：社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金保值增值的主要手段，開展投資運(yùn)營(yíng)要求必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制管理。本文針對(duì)社會(huì)保障基金的投資風(fēng)險(xiǎn)控制，首先概述了社會(huì)保障基金概念以及投資運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，進(jìn)而分析了我國(guó)社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問(wèn)題，并系統(tǒng)地論述了強(qiáng)化社會(huì)保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)管控的幾項(xiàng)措施。
關(guān)鍵詞 ：社會(huì)保障基金 投資運(yùn)營(yíng) 風(fēng)險(xiǎn)控制
一、引言
目前，我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)明顯，社會(huì)保障基金的支出壓力不斷增加，社會(huì)保障基金的缺口問(wèn)題越發(fā)突出。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及市場(chǎng)上通貨膨脹問(wèn)題的加劇，社會(huì)保障基金的保值增值壓力不斷增加，迫切要求實(shí)現(xiàn)更高效的社會(huì)保障基金的投資運(yùn)作管理。然而社會(huì)保障基金是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，是確保我國(guó)社會(huì)保障體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，必須是以確保社會(huì)保障基金的安全穩(wěn)定為前提，因此這就要求必須針對(duì)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)作管理，建立一套系統(tǒng)完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，確保社會(huì)保障基金的安全可靠，真正實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
二、社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀分析
社會(huì)保障基金主要是指為了我國(guó)社會(huì)保障制度的實(shí)施而設(shè)置的專項(xiàng)資金，社會(huì)保障基金涵蓋了社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)救助基金以及社會(huì)福利基金，其中最為關(guān)鍵也是最主要的就是社會(huì)保險(xiǎn)基金，由養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)基金組成。社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)則主要是通過(guò)托管機(jī)構(gòu)或者是社保投資專業(yè)機(jī)構(gòu)將社會(huì)保障基金用于股票、債券、不動(dòng)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等金融或者是事業(yè)投資參與市場(chǎng)資本運(yùn)作的投資方式。目前，我國(guó)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾方面：現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)作主要是以銀行存款以及購(gòu)買國(guó)債為主，在社會(huì)保障基金的投資渠道上相對(duì)較為單一；社會(huì)保障基金投資渠道正處于逐步拓寬的階段，在股權(quán)投資以及股票投資方面比例不斷提高，社會(huì)保障基金的投資逐步朝著多元化的方向發(fā)展；社會(huì)保障基金投資收益率的波動(dòng)較大，主要是受到外部市場(chǎng)環(huán)境的影響，但整體來(lái)說(shuō)社會(huì)保障基金隨著投資多元化的方向發(fā)展，整體平均收益率逐步呈上升趨勢(shì)。
三、社會(huì)保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)防范管理方面存在的問(wèn)題分析
社會(huì)保障基金投資面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要包括系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)兩類，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)主要是由基本經(jīng)濟(jì)因素的不確定性所造成的，包括市場(chǎng)、利率、購(gòu)買力、政治因素等造成的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)則主要包括了操作風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等幾類。目前，在我國(guó)社會(huì)保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)的管理上，還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
1.我國(guó)社會(huì)保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)管理落后。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)管理正處于發(fā)展的初期階段，社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)決策還主要是經(jīng)驗(yàn)決策的模式，對(duì)于外部市場(chǎng)環(huán)境中的金融風(fēng)險(xiǎn)以及資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等還沒(méi)有較好的防范控制手段，這對(duì)于社會(huì)保障基金投資于銀行存款或者是國(guó)債等低風(fēng)險(xiǎn)金融工具的情況下，不會(huì)產(chǎn)生較大影響；但是隨著我國(guó)社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)多元化發(fā)展特別是在股權(quán)股票證券方面的投資，如果沒(méi)有完善的投資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，很容易威脅社會(huì)保障基金的安全。
2.對(duì)于社會(huì)保障基金風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)缺乏相應(yīng)的量化指標(biāo)。社會(huì)保障基金進(jìn)行市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)，所面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)逐步朝著多元化的方向發(fā)展，但是我國(guó)在對(duì)社會(huì)保障基金的投資風(fēng)險(xiǎn)防范管理上，缺乏系統(tǒng)全面的指標(biāo)來(lái)對(duì)各種投資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行量化的評(píng)價(jià)，也無(wú)法準(zhǔn)確的預(yù)估各種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)保障資金安全性的影響程度，不能為社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)管理提供合理的決策建議。
3.對(duì)社會(huì)保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控管理不完善。現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)還沒(méi)有形成系統(tǒng)的監(jiān)控體系。在對(duì)社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管控制方面，往往是對(duì)社會(huì)保障基金的投資流程、渠道以及資金規(guī)模等進(jìn)行監(jiān)管，但是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力以及風(fēng)險(xiǎn)度量方面還較為薄弱，對(duì)于社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控管理還處于相對(duì)較為遲鈍的狀態(tài)。
四、我國(guó)社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)研究
1.采取社會(huì)保障基金多元化投資戰(zhàn)略防范投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在我國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法中，對(duì)于社會(huì)保障基金的投資范圍作了明確的界定，社會(huì)保障基金投資可以用于存款、購(gòu)買國(guó)債以及包括股票、證券投資基金、金融或企業(yè)債券在內(nèi)的一些流動(dòng)性相對(duì)較好的金融工具投資。雞蛋不能裝在一個(gè)籃子里，防范社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注重多元化的投資來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)該進(jìn)一步的拓寬社會(huì)保障基金的投資渠道，在保持傳統(tǒng)金融工具投資的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的進(jìn)行延伸拓展，在一些資金需求量較大、收益相對(duì)較高的能源、交通、港口、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中進(jìn)行投資，甚至可以參與一些大型央企國(guó)企的海外并購(gòu)，進(jìn)一步提高投資收益率。其次，在社會(huì)保障基金的投資管理上應(yīng)當(dāng)合理的搭配投資期限，通常情況下投資期限越長(zhǎng)收益越高但面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，因此在社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)管理方面應(yīng)該在滿足社會(huì)保障基金流動(dòng)性的前提下合理的組合短、中、長(zhǎng)期投資。
2.建立完善的社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，依靠全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)對(duì)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管是防范控制社會(huì)保障基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的基本手段。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的具體運(yùn)作過(guò)程中，首先應(yīng)該建立社會(huì)保障基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理信息系統(tǒng)，全面的收集、統(tǒng)計(jì)、分析、處理社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)中的各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)，并依靠數(shù)據(jù)分析對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別分析。在識(shí)別評(píng)價(jià)上，需要建立全面的權(quán)重適當(dāng)、可量化分析的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，重點(diǎn)包括反映市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)以及操作風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，準(zhǔn)確的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。進(jìn)而準(zhǔn)確的判定社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、影響范圍以及可能時(shí)間等，并通過(guò)不同投資風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)類別以及影響程度等進(jìn)行針對(duì)性的防范，進(jìn)而形成社會(huì)保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)管理。
3.強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障基金投資活動(dòng)的監(jiān)管。強(qiáng)化社會(huì)保障基金監(jiān)管體系的作用發(fā)揮是防范控制社會(huì)保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)最有效的手段。政府管理部門必須充分發(fā)揮社會(huì)保障基金投資監(jiān)管的主體作用，充分運(yùn)用財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與銀行監(jiān)督等多種監(jiān)督手段，及時(shí)的掌握社會(huì)保障基金的預(yù)算執(zhí)行情況、稅收征管、資本金基礎(chǔ)管理情況，監(jiān)督基金投資的收支結(jié)余情況，確保社會(huì)保障基金投資運(yùn)作嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)執(zhí)行，依靠制度化程序化的管理來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。此外，在社會(huì)保障基金的投資風(fēng)險(xiǎn)管理方面，應(yīng)該注重各種外部社會(huì)監(jiān)督的利用，及時(shí)準(zhǔn)確的將社會(huì)保障基金的使用以及收支管理情況等向外部社會(huì)公布，進(jìn)而防范社會(huì)保障基金資金被挪用或者是不合理投資等有可能造成風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題發(fā)生。
綜上所述，社會(huì)保障基金參與到市場(chǎng)之中進(jìn)行投資運(yùn)作，勢(shì)必會(huì)面臨各種各樣的潛在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，確保社會(huì)保障基金的安全可靠，相關(guān)管理部門必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的防范控制管理，采取多元化投資，完善社會(huì)保障基金運(yùn)作信息披露，加強(qiáng)外部監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障基金投資風(fēng)險(xiǎn)的控制能力，確保社會(huì)保障基金的安全可靠。
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關(guān)鍵詞：生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度；生態(tài)補(bǔ)償；橫向轉(zhuǎn)移支付
良好的生態(tài)環(huán)境是居住在不同地區(qū)的人們共同的生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)，如何使地區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中必須要解決的重大課題。作為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，因此在一國(guó)范圍內(nèi)，它既有全國(guó)性的屬性，也具有鮮明的地域?qū)傩浴Ｈ珖?guó)性的生態(tài)服務(wù)理所當(dāng)然應(yīng)由中央政府財(cái)政支出來(lái)解決，而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔(dān)，這是沒(méi)有疑問(wèn)的，但在具體的財(cái)政實(shí)踐中，區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的各受益地區(qū)往往隸屬于不同的行政區(qū)劃，分屬于不同級(jí)次的財(cái)政，而且不同區(qū)域的政府財(cái)力又存在巨大差異，因此，協(xié)調(diào)處理好區(qū)域內(nèi)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系實(shí)際上要復(fù)雜得多。筆者認(rèn)為，破解這道難題的一條重要途徑是建立行之有效的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。本文所謂的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，確切說(shuō)是基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付，即按照“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的原則，由生態(tài)服務(wù)的受益區(qū)政府向該服務(wù)的提供區(qū)政府支付一定的資金，使后者提供的生態(tài)服務(wù)成本與效益基本對(duì)等，從而激勵(lì)其提高生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給水平。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，目前的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度主要是指經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的生態(tài)受益區(qū)向欠發(fā)達(dá)或貧困生態(tài)提供區(qū)轉(zhuǎn)移一定的資金，以促進(jìn)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)財(cái)政制度。
一、建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及理論依據(jù)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，公共需求發(fā)生了很大的改變。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下的地方產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，引發(fā)了環(huán)境污染、自然資源濫用等外部負(fù)效應(yīng)，如何有效消除這類負(fù)外部性的不良影響，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中新的公共需求。消費(fèi)領(lǐng)域，中國(guó)正處于人均GDP超過(guò)1000美元的階段，居民生活由溫飽型向小康型乃至富裕型轉(zhuǎn)變，像生態(tài)環(huán)境、安全等這類滿足享受和發(fā)展需要的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，越來(lái)越成為當(dāng)今人們消費(fèi)的重要公共需求。這些變化要求政府必須加強(qiáng)其公共環(huán)境職能，增加對(duì)環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，以滿足區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)生態(tài)環(huán)境的公共需求。
然而環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)利益對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)猶如魚和熊掌，雖非不可兼得，卻也絕非互不沖突。資源有效配置的一個(gè)基本原則是成本與效益對(duì)等，只有當(dāng)產(chǎn)品的邊際效益等于邊際成本，該產(chǎn)品的供給量才是有效率的。生態(tài)環(huán)境這類公共產(chǎn)品具有顯著的效益外溢性，其受益范圍往往是跨行政區(qū)間的，提供生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的利益會(huì)溢出到那些不為此分擔(dān)成本的其他地區(qū)，也就是說(shuō)，生態(tài)服務(wù)給社會(huì)帶來(lái)的好處比給本轄區(qū)帶來(lái)的好處要多得多。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府作為代表本地區(qū)利益的團(tuán)體利益主體，它只考慮本地居民的利益，在對(duì)效益外溢的地方性公共產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行成本效益比較時(shí)，只計(jì)算本轄區(qū)產(chǎn)生的效益與成本，對(duì)外溢到其他轄區(qū)的利益則不考慮在內(nèi)。因此，在沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下，地方政府是按照本轄區(qū)的邊際效益與邊際成本相等條件來(lái)決定供應(yīng)量的，它所愿意提供的生態(tài)服務(wù)數(shù)量必然會(huì)大大低于該項(xiàng)服務(wù)的社會(huì)最優(yōu)水平，與之相關(guān)的財(cái)政活動(dòng)也會(huì)低于應(yīng)有的規(guī)模。從社會(huì)的觀點(diǎn)看，這樣的供應(yīng)水平顯然不符合資源配置的效率要求。
要想提高該轄區(qū)生態(tài)服務(wù)的供應(yīng)效率，就必須通過(guò)特定目的的政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)邊際轄區(qū)利益與邊際社會(huì)利益的差距，使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)的內(nèi)在化，達(dá)到激勵(lì)投資的作用。但我國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度尚無(wú)法做到這一點(diǎn)。我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度一直采取的是單一縱向轉(zhuǎn)移模式，從設(shè)計(jì)意圖看，中央制定這項(xiàng)制度的主要?jiǎng)訖C(jī)是均衡地方財(cái)政收入能力的差別，在制度設(shè)計(jì)中根本沒(méi)有涉及省際間外部效應(yīng)內(nèi)在化的問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)然也就不在考慮之列。
生態(tài)環(huán)境這類公共產(chǎn)品生產(chǎn)的典型特點(diǎn)是投資大，見(jiàn)效慢，外溢性強(qiáng)，在沒(méi)有任何生態(tài)補(bǔ)償，又缺乏多元化投融資渠道的情況下，地方政府提供生態(tài)服務(wù)主要靠的是財(cái)政投資，這樣，生態(tài)服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，就主要取決于地方政府的財(cái)力水平，其結(jié)果必然是：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府公共環(huán)境職能逐漸增強(qiáng)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則逐漸減弱。一些學(xué)者對(duì)1992-2003年間地方政府公共環(huán)境職能演進(jìn)所作的實(shí)證分析已證實(shí)了這一總體態(tài)勢(shì)①。這樣的趨勢(shì)如果任其發(fā)展下去，后果將是災(zāi)難性的。
只要對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)地理狀況稍加分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是按東、中、西部劃分的地帶，還是區(qū)域間、流域間，甚至一個(gè)地區(qū)內(nèi)部，向社會(huì)提供大量生態(tài)服務(wù)的地區(qū)以及生態(tài)脆弱和環(huán)境敏感地區(qū)，基本上是貧困地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如長(zhǎng)江、黃河等河流的上游、云南、貴州等省生物多樣性豐富的山林地區(qū)、內(nèi)蒙古和西北農(nóng)牧交錯(cuò)帶等等，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也不例外，比如浙江省的西南部地區(qū)屬于落后地區(qū)，而這里恰恰是全省的水源地及生態(tài)林集中分布區(qū)。由于種種原因，我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)之間存在著巨大的橫向財(cái)政缺口，并呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，與富裕地區(qū)相比，貧困地區(qū)通常沒(méi)有能力籌措到提供大量生態(tài)服務(wù)所需的自有財(cái)政資源。于是，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力充足，卻“免費(fèi)搭車”享受貧困地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)；另一方面，貧困地區(qū)財(cái)政困難，甚至背負(fù)巨額財(cái)政赤字，卻要為本地區(qū)以外的多個(gè)地區(qū)提供大量的生態(tài)服務(wù)，既得不到任何補(bǔ)償，又常常因?yàn)閾?dān)負(fù)著保護(hù)水源、生態(tài)林、濕地、生物多樣性等環(huán)境責(zé)任而限制了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，即便所提供的生態(tài)服務(wù)未來(lái)能夠產(chǎn)生很好的經(jīng)濟(jì)效益，由于環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益的滯后性，往往很難在短期內(nèi)見(jiàn)效，貧困地區(qū)作為生態(tài)環(huán)境提供者將不得不“餓著肚子呼吸新鮮空氣”。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直是奢侈品，代表本轄區(qū)利益的地方政府所做的“理性”選擇自然是優(yōu)先滿足本地居民的低層次需求，舍棄環(huán)境而選擇經(jīng)濟(jì)②，甚至可能為了所謂的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜以犧牲環(huán)境、掠奪性開發(fā)自然資源為代價(jià)。最終，無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是貧困地區(qū)，處在相鄰地區(qū)或同流域上、下游的它們不得不承受共同的環(huán)境災(zāi)難。
未來(lái)15年，是中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要時(shí)期，隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，資源和環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束將進(jìn)一步加大，為避免因缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制而導(dǎo)致的環(huán)境悲劇愈演愈烈，加快研究和建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)是刻不容緩。
所謂生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)是基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，其核心是通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移一部分財(cái)政資金，在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域或流域建立起生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)交換關(guān)系，從而使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化，以提高資源配置的效率。之所以強(qiáng)調(diào)橫向轉(zhuǎn)移支付，并不是說(shuō)以目前的縱向轉(zhuǎn)移方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，事實(shí)上，“退耕還林”、“退耕還草”、“天然林保護(hù)工程”等都是中央財(cái)政通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移開展的生態(tài)補(bǔ)償，但這些是以項(xiàng)目建設(shè)方式對(duì)特定地區(qū)的專項(xiàng)支出，沒(méi)有形成制度化，補(bǔ)償?shù)母采w范圍也很有限，從實(shí)際效果看，還存在許多不合理之處，如補(bǔ)償數(shù)額不足，時(shí)間過(guò)短等等。現(xiàn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付制度仍將主要目標(biāo)放在平衡地區(qū)間財(cái)政收入能力的差異上，體現(xiàn)的是公平分配的功能，對(duì)效率和優(yōu)化資源配置等調(diào)控目標(biāo)則很少顧及。即使從平衡地方財(cái)政收支的角度來(lái)考量，其作用也十分有限，雖然近年來(lái)中央用于轉(zhuǎn)移支付的資金量逐漸增加，但總量仍然偏小，不能根本改變地方財(cái)政尤其是貧困地區(qū)財(cái)政困難的局面，更何況，中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模是由當(dāng)年中央預(yù)算執(zhí)行情況決定的，隨意性大，數(shù)額不確定，而且資金撥付要等到第二年辦理決算時(shí)才實(shí)行，滿足不了建設(shè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的即期需求。由此可見(jiàn)，對(duì)于區(qū)域間橫向利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，縱向轉(zhuǎn)移支付制只能解決一小部分，力度和范圍都非常有限。而無(wú)論從理論分析還是現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，以橫向轉(zhuǎn)移支付方式來(lái)協(xié)調(diào)那些生態(tài)關(guān)系密切的相鄰區(qū)域間或流域內(nèi)上、下游地區(qū)之間的利益沖突似更直接更有效些。
二、建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的基本思路
目前對(duì)于如何建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，無(wú)論從國(guó)外還是國(guó)內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐中都難以找到現(xiàn)成的答案。這項(xiàng)制度的核心是解決生態(tài)服務(wù)轄區(qū)間效益外溢而導(dǎo)致的低效率供給問(wèn)題，但對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行國(guó)際比較之后發(fā)現(xiàn)，采用專門的、規(guī)范的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)在化的國(guó)家很少，雖然有的國(guó)家在一些特別項(xiàng)目撥款中涉及到了調(diào)整州（省）際間效益外溢問(wèn)題，可具體操作方法、內(nèi)容卻比較含糊。針對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的專門研究也很少，我國(guó)一些學(xué)者在分析中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付存在缺陷的基礎(chǔ)上，提出了建立橫向轉(zhuǎn)移模式作為補(bǔ)充的設(shè)想。他們認(rèn)為，“橫向轉(zhuǎn)移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。這就是說(shuō)，通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。”③，但僅僅是給出了關(guān)于橫向轉(zhuǎn)移支付的簡(jiǎn)單定義而已，并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行深層次的理論探討和制度設(shè)計(jì)，至于橫向轉(zhuǎn)移的實(shí)踐則在我國(guó)還基本處于空白狀態(tài)。
從世界各國(guó)的財(cái)政實(shí)踐看，通過(guò)規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)解決同級(jí)政府間財(cái)力平衡問(wèn)題的只有德國(guó)。在以實(shí)現(xiàn)縱向平衡為主的前提下，德國(guó)實(shí)施了獨(dú)具特色的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移輔方法，通過(guò)財(cái)政收入在各州之間以及各市鎮(zhèn)之間橫向轉(zhuǎn)移，提高貧困州或市鎮(zhèn)的財(cái)政收入，縮小貧困地區(qū)與富裕地區(qū)之間的財(cái)政收入差距，從而在一定程度上起到地區(qū)間財(cái)力平衡的作用。其基本做法是建立財(cái)政平衡基金，基金主要來(lái)源于三種渠道：1、增值稅屬州級(jí)財(cái)政部分的1/4。2、聯(lián)邦對(duì)貧困州的補(bǔ)充撥款。3、財(cái)政狀況較好的州按規(guī)定辦法計(jì)算出來(lái)的結(jié)果向財(cái)政狀況不佳的州劃撥的資金。州際間資金劃撥的具體操作方法是按因素法的要求，先求出各州的財(cái)政能力指數(shù)（代表財(cái)政收入）和財(cái)政平衡指數(shù)（代表支出），然后將二者做比較，若一個(gè)州的財(cái)力指數(shù)大于平衡指數(shù)，說(shuō)明財(cái)力狀況良好，屬于付出橫向轉(zhuǎn)移支付的州，必須向財(cái)政平衡基金的“大鍋”里繳款；若相反，則該州是需要接受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的州，可以從財(cái)政平衡基金的“大鍋”里得到補(bǔ)助。
德國(guó)這種州際財(cái)政平衡基金模式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，無(wú)疑為我們?cè)O(shè)計(jì)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度提供了一條很好的思路，即在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)關(guān)系密切的同級(jí)政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過(guò)轄區(qū)政府之間的相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)在某一區(qū)域內(nèi)的有效交換，從而形成生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)的良性循環(huán)。當(dāng)然，從目標(biāo)上看，德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度與我們?cè)O(shè)想的基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度有很大的不同。德國(guó)的橫向財(cái)力再分配是為了達(dá)到州際間的財(cái)政平衡，使不同地區(qū)的居民能夠享受相同的生活水準(zhǔn)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度則主要是為激勵(lì)貧困地區(qū)增加環(huán)境投資的積極性，并補(bǔ)償其因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展可能的機(jī)會(huì)成本。但二者畢竟都屬于同級(jí)政府之間的財(cái)力橫向轉(zhuǎn)移，都是由區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)支付財(cái)政資金，以解決貧困地區(qū)的財(cái)力不足問(wèn)題，因此，借鑒德國(guó)已經(jīng)比較成熟、比較規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付操作模式，來(lái)運(yùn)作我國(guó)的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該是一條可行的路。以區(qū)際間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金模式來(lái)實(shí)現(xiàn)橫向生態(tài)補(bǔ)償，一方面，有利于形成對(duì)生態(tài)供給者的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制；另一方面，也有利于形成對(duì)生態(tài)受益者的約束機(jī)制，改變以往受益區(qū)普遍存在的公共消費(fèi)“搭便車”心理，幫助其樹立“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的正確的生態(tài)消費(fèi)觀念。而且，除了可以借鑒德國(guó)財(cái)政平衡基金的做法外，在我國(guó)的財(cái)政實(shí)踐中，具有公共服務(wù)性質(zhì)的社保基金的市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)也可以拿來(lái)作參考。
區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金由區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境受益區(qū)和提供區(qū)政府的財(cái)政資金撥付形成，撥付比例應(yīng)在綜合考慮當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、財(cái)力狀況、GDP總值、生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來(lái)確定。各地方政府按撥付比例將財(cái)政資金繳存入生態(tài)基金，并保證按此比例及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充。基金的繳付要體現(xiàn)“抽肥補(bǔ)瘦”、共擔(dān)責(zé)任的目的。生態(tài)基金必須用于綠色項(xiàng)目，包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源、天然林、天然濕地的保護(hù)，環(huán)境污染治理，生態(tài)脆弱地帶的植被恢復(fù)，退耕還林（草），退田還湖，防沙治沙，因保護(hù)環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補(bǔ)償?shù)鹊取Ｆ渲羞m合產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的綠色項(xiàng)目，應(yīng)通過(guò)招標(biāo)來(lái)選擇專業(yè)公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。生態(tài)基金的運(yùn)行管理應(yīng)以綠色項(xiàng)目為基礎(chǔ)，而不能以某地方政府、某公司或組織為基礎(chǔ)，以保證資金投入的準(zhǔn)確性和有效性。
在制度的設(shè)計(jì)中，要著重兩個(gè)方面的建設(shè)，一是決策機(jī)制，二是監(jiān)督機(jī)制。與基金使用相關(guān)的一切決策必須科學(xué)、民主、透明。要成立區(qū)際基金管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)召集區(qū)域內(nèi)各地區(qū)相關(guān)的政府官員、專家學(xué)者和當(dāng)?shù)卦∶袢罕姶恚瑢?duì)區(qū)域內(nèi)重大環(huán)保工程或項(xiàng)目共同進(jìn)行可行性論證，并聯(lián)合審查該項(xiàng)目是否符合申請(qǐng)使用區(qū)域生態(tài)基金的條件。委員會(huì)的重要職責(zé)還包括：聘請(qǐng)有資質(zhì)的中介環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)綠色項(xiàng)目作環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公開招標(biāo)選擇區(qū)域生態(tài)基金的開戶銀行，制定嚴(yán)格、規(guī)范的基金繳納、使用和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，建立順暢的區(qū)域環(huán)境合作對(duì)話機(jī)制和信息系統(tǒng)機(jī)制，通過(guò)公開招標(biāo)選擇對(duì)綠色項(xiàng)目進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的公司等等。監(jiān)督方面，對(duì)每一筆基金的撥付使用要聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)基金的實(shí)際用途是否與申請(qǐng)用途相符，資金的使用效率如何，綠色項(xiàng)目產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會(huì)效益是否達(dá)到預(yù)期等。必須建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，在區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的運(yùn)作過(guò)程中，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，該誰(shuí)負(fù)責(zé)，負(fù)什么責(zé)任，如何懲治，由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督等等，這些都必須做出明確的規(guī)定。
三、進(jìn)一步的說(shuō)明和其他配套措施
就目前階段而言，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度主要是生態(tài)關(guān)系緊密的區(qū)域（或流域）內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移一定的財(cái)政資金，用以補(bǔ)償后者因提供生態(tài)服務(wù)而產(chǎn)生的效益外溢損失及發(fā)展機(jī)會(huì)不均等所造成的機(jī)會(huì)成本。但建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，并不是要否定通過(guò)中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移財(cái)力來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔茫徊贿^(guò)二者的分工不同，操作方式不同而已。前者是以區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的模式進(jìn)行運(yùn)作，用于區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償，而后者則是采用專項(xiàng)補(bǔ)助的方式，對(duì)全國(guó)屬性的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償，比如西部地區(qū)的退耕還林（草）、防沙治沙工程等等。當(dāng)然，如果實(shí)行區(qū)際生態(tài)基金的區(qū)域內(nèi)有國(guó)家級(jí)的生態(tài)保護(hù)工程，中央政府也應(yīng)往生態(tài)基金中撥付一定的財(cái)政資金作為管護(hù)費(fèi)用的補(bǔ)償。
生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)全新的事物，幾乎沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，而且它牽涉不同的行政管轄區(qū)，不同級(jí)次的財(cái)政，各地方的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境稟賦又大不相同，因此這項(xiàng)制度的推廣，不但要求在中觀層面上特定區(qū)域內(nèi)的各地方政府達(dá)成共識(shí)、聯(lián)合行動(dòng)，還需要中央政府在宏觀層面上進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)和提供配套的制度支撐。
第一、宏觀層面上，應(yīng)采用更科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和考核制度來(lái)評(píng)價(jià)和任用地方干部。
1、用綠色GDP來(lái)補(bǔ)充和修正現(xiàn)行的GDP核算制度。
GDP核算法不能全面反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的真實(shí)經(jīng)濟(jì)情況，因?yàn)樗鼪](méi)有將環(huán)境和生態(tài)因素納入其中。綠色GDP是對(duì)GDP指標(biāo)的一種調(diào)整，是扣除環(huán)境污染的損失和保護(hù)環(huán)境資源的支出后的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。2005年，我國(guó)北京、遼寧等10個(gè)省市開展了綠色GDP核算試點(diǎn)工作，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快將其推廣到全國(guó)。實(shí)行綠色GDP國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，一方面有利于約束一些地方干部只重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量、不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的急功近利行為；另一方面，也有助于形成自然資源和環(huán)境價(jià)值的衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)際生態(tài)支付基金的區(qū)域來(lái)說(shuō)，在計(jì)算從財(cái)政資金向生態(tài)基金的撥付數(shù)額時(shí)，就有了明確的生態(tài)產(chǎn)值的計(jì)量依據(jù)，便于操作。
2、不同類型的區(qū)域采用不同的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
近幾年國(guó)家環(huán)保總局在科學(xué)研部門的配合下，完成了全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃分，在此基礎(chǔ)上，中央要求各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與生態(tài)功能區(qū)劃相吻合。既然不同地區(qū)的生態(tài)功能不同，經(jīng)濟(jì)定位也隨之不同，那么，對(duì)地方官員的政績(jī)考核的重點(diǎn)當(dāng)然也應(yīng)該有所不同。對(duì)那些生態(tài)環(huán)境脆弱，又具有特殊生態(tài)功能和自然、文化遺產(chǎn)價(jià)值的貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，地方政府的最主要職責(zé)是保護(hù)好當(dāng)?shù)氐闹饕鷳B(tài)功能，因此，對(duì)其的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)以此為主要考核指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)方面的各項(xiàng)指標(biāo)則可適當(dāng)予以“豁免”。
第二、中觀層面上，生態(tài)關(guān)系密切的特定區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間要開展多種形式的環(huán)境合作和生態(tài)補(bǔ)償，以完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度主要是資金形式的補(bǔ)償，實(shí)際上，區(qū)域環(huán)境合作及生態(tài)補(bǔ)償還可以配套采取一些其他形式。比如，綠色技術(shù)及教育援助。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出錢、出物、出人力來(lái)研究解決貧困地區(qū)在環(huán)境保護(hù)中遇到的技術(shù)難題，由此產(chǎn)生的專利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)可供貧困地區(qū)在一定期限內(nèi)免費(fèi)使用。也可以由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)每年有針對(duì)性地安排一定數(shù)量的技術(shù)項(xiàng)目，幫助貧困地區(qū)發(fā)展無(wú)污染的替代產(chǎn)業(yè)或生態(tài)產(chǎn)業(yè)。環(huán)保教育方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以每年有計(jì)劃地幫助貧困地區(qū)培養(yǎng)一批環(huán)保技術(shù)人員，并組織專家、環(huán)保志愿者到貧困地區(qū)開展各種形式的環(huán)保教育，提高當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識(shí)，幫助他們掌握實(shí)用的環(huán)保知識(shí)和技能。另外，廣東、浙江等地實(shí)行的“異地開發(fā)”式發(fā)展空間補(bǔ)償也是很好的方法。以廣東為例，廣東省龍門縣統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)立了一個(gè)金龍開發(fā)區(qū)，安排上游各鎮(zhèn)那些不符合水源地保護(hù)區(qū)功能要求的招商引資項(xiàng)目④。這種“異地開發(fā)”模式，通過(guò)下游給上游提供發(fā)展空間，既保護(hù)了上游地區(qū)的主要生態(tài)功能，又能促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一種非常有效且實(shí)用的生態(tài)補(bǔ)償方式，很適合在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域間或流域內(nèi)上、下游地區(qū)之間推廣應(yīng)用。
注釋
① 參見(jiàn)何文君、馬順福的論文《中國(guó)地方政府公共職能演進(jìn)的實(shí)證分析》，《財(cái)政研究》，2005年第12期
② 2005年7月27日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)公布的中國(guó)公眾環(huán)境保護(hù)態(tài)度的調(diào)查結(jié)果可以作為一個(gè)佐證。在被問(wèn)及是否愿意“為環(huán)境保護(hù)，寧可放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度”時(shí)，只有45.7%的公眾表示贊同，而且越是落后地區(qū)，低收入人群持反對(duì)態(tài)度的越多。
③ 引自陳共主編的《財(cái)政學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年版，第272頁(yè)
④ 參見(jiàn)《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2005年12月15日第2版的《異地開發(fā)破解生態(tài)補(bǔ)償難題》一文。
參考文獻(xiàn)
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