時間：2022-06-13 03:01:33
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農業保險論文，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
內容摘要：本文對中美政府財政對農業保險的支持模式、支持項目、支持標準、支持層次、稅收優惠、財政支持農業保險績效評價六個方面的運作情況進行分析比較，結合我國國情和農業保險發展現狀，重點就構建運轉高效、協調有力的農業保險財政支持體系進行了探討。
關鍵詞：財政支持農業保險中美比較
（一）支持模式美國財政對農業保險的支持模式表現為農業保險的具體業務均在私論文營農業保險公司和農業保險投保人之間發生，由私營農業保險公司完成，政府不參與農業保險直接業務的經營領域，美國風險管理局（聯邦農作物保險公司）負責農業保險推廣和教育，并且對私營農業保險公司經營的農業保險業務提供財政支持，對投保人提供保費補貼。另外，為了對農業保險的參保率提供保證，美國還將農業保險的保費補貼與其它農業財政支持計劃捆綁起來，對農業保險實行事實上的強制參加。當前，我國政策性農業保險主要采取各地區試點的方式進行發展。從目前全國來看，已有近九成省份開展了有財政支持的政策性農業保險。我國政策性農業保險財政支持模式主要有：上海、吉林為代表的“大農險”模式，浙江、海南為代表的以“共保”為主的模式，四川、蘇州為代表的商業性保險公司為政府代辦模式，黑龍江農墾區為代表，以互助合作組織為經營主體的模式。除了上海等幾個地區采取地區“統保”方式外，全國絕大多數地區財政支持的政策性農業保險均是自主自愿的原則，并沒有采取強制或變相強制的措施。美國和我國各試點地區財政對農業保險的支持模式都是針對本國的實際情況建立的，具體對比見表1。從表1中可以看出，從市場化角度而言，美國財政對中美財政支持農業保險的比較研究國是一個農業大國，也是世界上發生自然災害最為嚴重的國家之一。在自然災害損失中農業最為嚴重，而且農業承受自然災害損失的能力最為脆弱。自然災害每年給我國造成巨額經濟損失，農業風險問題一直是困擾我國農業可持續發展的突出問題。在后WTO時代，傳統的農業補貼政策空間和效力日漸式微，以農業保險為代表的“綠箱政策”空間和效力與日俱增。但農業保險在我國現行的農業風險管理體系中仍處于附屬地位。借鑒發達國家政策性農業保險的財政支持經驗，對于發展我國政策性農業保險事業有著重要意義。中美政府財政支持農業保險運作情況比較分析美國作為農業大國，對農業生產的支持向來力度很大，自從其于1938年開辦政策性農業保險以來，針對自身的國情，形成了獨具特色的農業保險運營模式和財政支持模式，這些模式和經驗對于發展我國特色農業保險有著重要的借鑒意義。本文擬從財政對農業保險的支持模式、支持項目、支持標準、支持層次、稅收優惠、財我農業保險的支持模式市場化程度很高，其農業保險的具體業務均由私營農業保險公司直接經營，政府完全退出農業保險直接經營的領域，只是通過聯邦農作物保險公司為農業保險提供較大力度的財政支持，包括農業保險的強制性都是以經濟手段進行的；我國各試點模式的市場化程度也比較高，農業保險的具體業務要么由商業性保險公司直接經營，要么由商業性保險公司組成“共保體”經營，只有黑龍江農墾區由互助合作組織進行經營。美國模式的強制性較高，通過經濟手段，即用一定的優惠政策捆綁來達到事實上的強制性；我國的試點模式中上海與黑龍江采取的是地區“統保”，有著一定的強制性，其他地區基本上都是采取自主自愿的原則。
（二）支持項目美國財政對農業保險的支持項目主要有：保費補貼，針對農業保險投保人所承擔高保險費率提供的補貼；業務費用補貼，針對經營農業保險具體業務，私營農業保險公司所承擔的高成本提供的補貼；再保險支持，針對私營農業保險公司經營農業保險的高風險性提供比例再保險和超額損失再保險保障；聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用。我國現階段各試點地區財政對農業保險的支持項目包括：保費補貼，針對農戶所承擔的高保險費率提供的補貼；保險責任分攤，即在一定范圍內和一定程度上與保險機構分攤保險責任；財政兜底，即對巨災風險造成保險機構的損失由政府財政兜底。美國與我國政府對農業保險的支持項目的對比情況見表2，從中可以看出，美國財政對農業保險的支持項目齊全，體系完善；而我國政府財政對農業保險的支持項目中，只有保費補貼是在所有試點地區實施，其它項目只有在部分試點地區實行，從全國來看，我國政策性保險的財政支持項目仍有待完善。
（三）支持標準美國政府財政對參加農業保險的農民表1財政支持農業保險模式比較比較角度美國中國上海模式浙江模式四川模式黑龍江模式市場化程度高高高高低強制保險程度高中低低中60商業時代（原名《商業經濟研究》）2008年27期所交保費提供補貼，各險種的補貼標準不同，補貼標準因產量保障水平的差異而有所不同，隨時間推移越來越大，同保障水平的高低相反。2000年，美國財政對農業保險保費的補貼額平均約為純保費的53%（保費補貼額平均每英畝為6.6美元），其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%。表3為美國農作物保險一切險保費補貼率的變化情況。從中可以看出美國政府財政對農業保險支持力度的逐步增強，而到美國財政對農業保險經營業務的支持主要有，通過聯邦農作物保險公司向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%-25%的業務費用（包括定損費）補貼，承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，以及通過聯邦農作物保險公司向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障，同時聯邦政府還通過其它一些法律規定，鼓勵地方政府根據其財力狀況對農業保險進行補貼。我國政策性農業保險的保障水平比較低，尚處于保成本階段。但是對于保成本階段的保費補貼，財政支持的標準還是比較高的。中央財政補貼試點的六個省份中，各級財政提供的保費補貼比例超過50%，各級財政為能繁母豬保險提供的保費補貼比例也超過50%，地方政府自行試點地區對農業保險保費補貼比例最低為海南省的30%，大多數在50%以上，甚至達到70%-80%。但是在各級財政在農業保險的其他支持項目上的標準卻很低，只有浙江等少數地區政府承擔保費收入3-5倍以內的超額賠償責任。
綜上所述，美國對農業保險的財政支持標準很高，雖然政府不介入農業保險的直接經營，但其對農業保險經營業務都有很高比例的財政支持；而我國政府財政對農業保險的支持項目中，只有保費補貼是在所有試點地區實施，其它項目只有在部分試點地區實行，從全國來看，我國政策性保險的財政支持項目亟待完善。
（四）支持層次農業保險的主要作用在于穩定農業生產，分散經營風險，從而降低農產品價格，使生產者剩余向消費者剩余轉移。在統一的國內市場中，農業保險作為一種準公共商品，其受益范圍是全國，因此政策性農業保險的財政支持也應該主要由中央政府來提供，地方政府可以根據其財力、農業生產條件等具體情況提供輔的財政支持。美國農業保險的財政支持主要來源于聯邦政府財政，保費補貼、業務費用補貼、再保險支持，聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，均由聯邦政府財政支出，也鼓勵州和地方政府對農業保險提供相應的補貼。我國政策性農業保險發展現狀中存在著多層次財政支持的局面。中央政府財政僅對中西部地區能繁母豬保險提供50%保費補貼，對江蘇等6個試點省份農業保險提供25%的保費補貼。其余地區及其他種類政策性農業保險的財政支持主要來源于省級財政，甚至要求市縣區財政參與分攤，稅收優惠也基本上是營業稅、印花稅等地方稅種的減免，財政支持層次偏低。美國聯邦政府財政支持，保證了農業保險的順利實施。而我國對農業保險的財政支持現狀，雖然有利于各種模式在不同地區試點的開展，但卻造成了試點地區財政支持力度不足，以及一些地區農業保險的財政支持由于財力缺乏而無法開展，阻礙了政策性農業保險在我國的可持續發展。
農業氣象指數保險是一種創新型農業保險產品，它以農作物產量與影響產量的氣象災害因子的計量關系為基礎，將農作物氣象災害損失指數化，當指數達到規定的保險賠償數值程度(觸發值)時，投保人就可以獲得相應額度標準的賠償。WorldBank(2007)在“在低收入國家指數保險抵御天氣風險”報告中提出，發展中國家實施氣象指數保險需要4個步驟，歸納起來就是確定氣象風險、量化氣象產量、保險合同定價、產品推廣普及。就農作物干旱指數保險產品實施的技術難度和重要性而言，本文的研究內容是量化天氣產量和保險合同定價，二者包括前后相連的7個步驟或內容，即估算農作物生育期需水量值，測算農作物水分缺失的減產量，建立農作物氣象產量與缺水量的相關關系，確定農作物生育期缺水減產臨界值，構造降雨因子產量波動模型，建立降雨量賠付指數模型，計算純保費率。
(一)估算農作物生育期需水量值農作物需水量估算需利用作物系數法。其中，ETC是指估算的農作物需水量值(mm)，ET0是指農作物騰發量(mm)，KC是指作物系數，可以借助已有資料所記載的某個試驗區域得到KC值，然后估算其平均值。關于ET0的計算方法，目前聯合國糧農組織(FAO)(1998)推薦用FAO56-PM方法。我國學者徐俊增等(2010)在分析實測參考作物蒸發蒸騰量變化規律基礎上，評價了目前的11種日ET0計算方法。結果表明，FAO56-PM方法與實測值最接近，本文也建議采用FAO56-PM方法的Penman-Monteith公式進行ET0的計算。不過，由于Penman-Monteith公式計算的是農作物日騰發量(mm)，所以需將計算出的農作物日ET0值逐日合計為農作物生育期(或者某個重要階段)的ET0值，然后根據(1)式計算出農作物生育期(或者某個重要階段)的需水量ETC。由于各農作物生育期時間長短、氣候條件各異，因而各階段需水量有很大不同，氣象指數保險產品設計需要關注需水量最多的階段，如小麥、玉米、水稻需水量最多的階段是抽穗至成熟期，即灌漿階段。
(二)農作物水分缺失減產量的確定王素艷等(2003)通過氣候生產潛力的逐步訂正法，分離出水分對農作物生產潛力的影響。經水分訂正后得到的氣候生產潛力則表示水分對農作物最高產量的影響，若水分不足，則反映干旱對氣候生產潛力所引起的減產。本文將采用逐步訂正法計算氣候生產潛力，其計算順序與內容為:第一步計算光合生產潛力。光合生產潛力是假設農作物在各種環境因素(如溫度、水分、養分等)都處于最適宜、最協調狀態條件下，農作物通過光合作用而達到的最高產量，也叫作作物產量的理論上限。假定光合生產潛力:Y1=F(Q)，Q為太陽總輻射。第二步計算光溫生產潛力。光溫生產潛力Y2是在最優質的土壤條件及其最佳管理方式下，水、肥充分滿足作物生長發育的需要，僅由當地光溫條件所決定的農作物產量的理論上限。假定光溫生產潛力:Y2=Y1•F(T)，T為溫度，理論上F(T)最大為1。第三步計算水分生產潛力。氣候生產潛力的計算是在光溫生產潛力基礎上乘以水分修正系數完成的。水分有效利用狀況由降水和蒸發對比所決定，當降水和蒸發與作物生長需水過程完全匹配時，則水分生產潛力最高。推理可得水分生產潛力:Y3=Y2•F(W)•Ky，其中，W為水分，Ky為水分—產量反映系數(產量對水分的反應系數)。影響農作物生長的氣象條件還包括相對濕度、風速等，鑒于它們對水分生產潛力影響不大，對農作物干旱指數保險產品設計的影響也不大，所以本文不再對包含相對濕度、風速的生產潛力進行研究。
(三)確立農作物缺水量與氣象產量的相關關系農作物生育期的缺水必然會引起產量的減少，確立氣象產量與缺水量的計量關系是農作物干旱氣象指數保險產品的關鍵步驟。第一，以Pr表示實際降雨量，以Pl表示缺水量，ETC是前文提到的農作物需水量值，由于ETC設計中已含有“土壤熱通量”變量，因此這里暫不考慮土壤有效底墑的作用。若不考慮土壤有效底墑的作用，則表達缺水量的等式。需要說明的是，本文在這里對作物趨勢產量預算與計算方法作了進一步的優化。在以往趨勢產量預測與計算時，由于個別年份農作物產量的缺失及數據的非時間序列、非平穩性等問題，若直接應用回歸分析往往會導致“偽回歸”現象，致使分析的結論無效。不過，運用協整檢驗能驗證單整階相同的變量之間是否存在一種長期穩定的均衡關系，即選取的變量是不是影響作物產量的主要因素，通過這種檢驗方法能提高趨勢產量模型的精準度。因此，本文在對作物趨勢產量預算與計算方法上進行了優化與創新，也就是對歷年農作物年產量數據進行平穩性的單位根檢驗，并運用最佳準則函數定階法即AIC準則(或相關性檢驗)確定模型的階數p、q。運用構建的模型進行估計和預測產量，然后確定最佳模型。針對構建的模型進行協整性檢驗，得出模型的具體數值，然后對自變量和因變量進行格蘭杰因果關系檢驗。
(四)確定農作物生育期缺水減產臨界值確定農作物生育期缺水減產臨界點的目的是確定氣象干旱保險指數保險產品賠付的觸發值。不同農作物的生育期根據需水量可劃分不同階段，例如北方冬小麥的生育期T可劃分為播種期、越冬期、返青—拔節期、灌漿期等4個階段。不同生育期內缺水變化對產量的影響可用Fisher.R.A積分回歸模型來表示。
(五)構造降水因子產量波動模型對于一般的單產波動模型，分為參數模型和非參數模型。參數估計方法就是首先假定單產波動模型的分布函數形式，然后利用數據擬合估算出該分布函數的參數，確定模型的具體形式。非參數模型方法的運用在近兩年的研究中有所增多，但是在農作物氣象指數保險產品的設計中，非參數模型運用一直很少。究其原因，天氣指數的系統特征和動態特征都隨著空間坐標的變化而變化，且其概率分布大多數擬合于特定的參數分布模型，不適合非參數模型，這也是國內天氣指數保險產品研究中非參數模型運用不成熟的體現。因此，本研究采用參數模型來構造降水因子產量波動模型。本文采用Sherrick(2004)確定最優模型的方法:先用矩比率圖作為模型選擇的粗略標準，然后結合AD檢驗選擇最優模型。
(六)建立降雨量賠付指數模型本部分是建立預定觸發值和保險賠付額的量化關系。根據步驟(4)劃定的生育期降雨量考察階段，將農作物某個生長階段需水量值設定為y，同時令y''''w=Yw/Yt，針對需水量y，可以將降雨量yi根據降水多少在0與y之間分為多種情況。
(七)計算純保費率目前，農業保險純費率的計算方法主要包括經驗費率法和單產分布模型推導法。這兩種方法理論上各有優缺點，其中經驗費率法是利用“收支平衡”的原理，體現了對價交換原則，它是依據個體或地區的歷史損失數據進行費率核算，將個體或地區歷史損失率的平均值作為當年損失率預測的一種費率厘定方法。經驗費率法可以提高費率厘定的精確性，適用于長期性、完整性、高質量的歷史數據。單產分布模型推導法則是基于統計學和概率論，通過對某地區或個體作物單產波動的概率密度函數的確定來進行費率厘定，該方法理論嚴謹，數學推理性強，適用于沒有“高質量”歷史數據的情況。由于目前我國單產歷史數據質量不高、且連續性不夠，所以本文采用單產模型推導法。對農作物的單產分布模型可從參數方法和非參數方法分別進行確定，然后從中設計較優的農作物單產分布模型。本文對參數方法主要運用正態分布、偏態分布、正態化Logistic分布、Weibull分布進行參數估計，非參數方法主要選擇比較流行的Kernel核密度估計法對參數進行估計。需要注意的是，我國現在的農業保險產品是保成本，由于保障水平低，保成本的農業保險已經遇到了市場需求的挑戰，氣象指數保險產品的引入有助于我國農業保險的保障程度由保成本轉向保產量。通常情況下，要對純保費進行風險修正，修正的方法多采用夏普比率法，即根據歷史賠付的方差來估計附加保費。此估計法的主要理論基礎是賠付款有極大概率會落在“賠付預期”及其往上一個“標準差”之間(即最高可能賠付)，承保人決定投保人為此應該付出標準差的小部分為附加保費。
二、結語
在目前的制種形式下，生產過程中有以下不利自然因素的危害，影響水稻制種產量和質量的穩定和提高。播種期的低溫冷害。為了滿足制種的隔離條件和適宜的氣候條件，制種基地一般選擇在海拔200～300m的半山區，空閑田播種期較早，在3月中下旬播種，容易遭受低溫冷害，爛種死苗現象時有發生，影響制種計劃的完成。穗期的高溫干旱。制種生產特別是抽穗揚花期對溫度和濕度的要求較嚴格。遂昌縣8月上中旬往往會受到高溫干燥不利因素的危害而影響制種產量和質量。2010年是遭受高溫干旱危害嚴重的一年，2013年旱情重演，遂昌共落實制種1206.1hm2，8月上中旬發生嚴重的高溫干旱天氣，978.5hm2制種基地受災，減產15%～70%，其中減產30%以上的931.5hm2，占制種總面積的78%。生產中后期的臺風影響。遂昌縣6－8月易受臺風影響，狂風暴雨，造成制種倒伏甚至沖毀，嚴重影響制種產量和質量。
2問題
2.1缺乏理賠定損標準
目前，根據水稻制種不同生長階段、不同氣候災害條件影響，對水稻制種造成的損失做出較合理的判斷，尚缺乏較公正、科學的理賠標準，容易引發糾紛，且查勘定損人工成本較高。
2.2理賠款項到位欠及時
遂昌縣理賠程序，一般是災情發生后，農戶申報縣人保公司或投保單位要求勘查理賠，保險公司組織水稻專家和人保公司的勘查理賠人員進行實地勘查后初步定損，報省人保公司確定理賠。由于氣象災害一旦發生，往往受災面積大、范圍廣，要定損到戶、理賠到戶，工作量大，從災情發生到理賠款到戶一般要耗時1個月以上。理賠款項到位欠及時，不利于農業再生產能力的及時恢復。
2.3保險理賠覆蓋面較小
按人保公司有關規定，災害受損產量30%以上的田塊才是理賠對象田，全縣理賠總額不能超過水稻保費的50%，這樣勢必影響理賠覆蓋面，不利于抗災救災工作的全面開展。2010年、2013年高溫干旱危害嚴重，制種面積2577.8hm2，受災面積1730.1hm2(其中絕收101.3hm2)，損失制種產量98萬kg，損失產值1760萬元，人保公司理賠220.0hm2，理賠金額70.8萬元，理賠面積和理賠金額分別只占受災面積和損失產值的13%和4%。農保理賠覆蓋面少，影響了農戶自主參保的積極性。
2.4間接影響缺乏理賠標準
目前農業保險主要理賠水災、干旱所引起的倒伏、斷水、高溫而造成減產的直接影響，而對于災情發生后引發大面積病蟲害等的間接影響缺乏理賠規定和標準。
3對策
3.1提高保險額度糧食生產是弱質產業
經常遭受自然災害的嚴重影響而減產。實施農業保險政策是穩定發展糧食生產的重要舉措，遂昌縣政府已把雜交水稻制種生產列入保險范圍，保險額度2010－2012年為6000元•hm－2，2013年后為9000元•hm－2，但保險額度與普通水稻生產等同，缺乏合理性，因為雜交水稻制種的產值一般為單季稻的4～5倍，生產成本是單季稻的5～6倍，建議雜交水稻制種生產的保險額度應提高到普通水稻生產的3～5倍。
3.2擴大保險范圍制種生產肥力投入較高
相對于普通水稻生產容易引發稻瘟病、紋枯病和稻飛虱、螟蟲等病蟲害，但目前制種保險僅局限于氣象災害，建議將稻瘟病、紋枯病、黑粉病和稻飛虱、二化螟等主要病蟲害列入制種保險范圍。
3.3科學定損標準要減少糾紛和協商
減輕政府協調的工作量，減少道德風險的發生，災害的科學定損、提高公信力是關鍵。我們認為按制種生產的不同階段來確定損失補償標準較為合理，如苗期絕收可理賠保額的30%，分蘗期可理賠50%，孕穗期可理賠80%，穗期應理賠100%。因為前期受災一般可以通過補播改種來彌補，后期受災投入較大，季節延誤，恢復再生產的空間較小。
3.4設立制種發展資金俗話說“一粒種子可以改變一個世界”
糧食生產以種為本，雜交水稻制種產業保持穩定和發展，是糧食生產穩定發展的基礎。而制種保險是穩定種子生產的重要手段。因此，建議從農技推廣基金中分設雜交水稻制種災害補助專項資金，以扶持制種基地的鞏固和發展。
3.5設立制種風險金實施農資綜合補貼政策
由于農業保險本身的屬性和特點，現行的政策性農業保險制度在承保、理賠等業務方面還存在一些復雜性和問題。
一是保險意識方面。從政府角度看，目前的政策性農業保險業務中，保險公司主要依靠基層政府和相關職能部門的力量進行推動，委托村委干部等相關人員配合保險公司實施。個別地方政府工作人員對保險認識不夠，推動積極性不足，部門間協調配合成本高，甚至出現相互推諉的現象，影響了農業保險開展。從保險公司角度看，由于農業保險的復雜性，一些基層保險機構的工作人員在農業保險經營中存在畏難情緒，推動力度不夠。從農戶角度看，受傳統生產生活方式影響，農戶對利用保險制度進行風險分擔的意識還不強，再加上效益不高的農業現狀，農民收入普遍偏低，投保主動性不足。
二是業務開展方面。我國農業發展還處在初級階段，絕大部分農戶種植的土地面積相對較小，個別農戶種植的面積甚至不在同一個地塊，農業保險標的的分散特點導致承保時風險評估復雜、成本高。由于農業保險標的的特殊性，農業保險承保理賠時間集中，工作量大，涉及面廣、手續繁瑣，對從業人員政策水平和能力要求較高，再加上農村交通不便的客觀現實，都給保險人造成了不小的困難，從而導致承保成本較高、覆蓋面不廣。
三是產品本身方面。目前，政策性農業保險產品的特點是三低和三高。三低指的低收費、低保額和低保障。低收費是指向農戶收取的保費較低。有些種植險農戶只需要交幾塊錢，有些保險機構為快速承保，會出現村委或者鄉鎮企業等單位代為農戶繳款進行投保的情況，造成理賠糾紛。低保額帶來的低保障讓農戶缺乏投保意愿。三高指的是高風險、高成本和高賠付。我國自然災害頻繁，農業經營風險大，種植業農戶大多為小農經營，種養業農戶大多規模較小，承保理賠技術含量高，災情判斷和損失估算程序復雜，賠付率很高。
四是資源投入方面。農業保險業務特殊，涉及面廣，相關農業保險業務規定的操作細節還不多，指導性不強，公司缺乏對開展農業保險業務的培訓和指導。農業保險承保理賠需要保險公司貼近農村一線，需要基層機構和大量人員親力親為。目前，保險機構的基層組織建設還不能適應農業保險的迅速發展，基層網點鋪設不夠，從業人員數量不足，素質不高，都影響了農業保險發展，距離實現“不出村辦保險、不出村辦賠款”還有差距。
二、下一步促進政策性農業保險發展的建議
農業保險惠及千萬農戶，涉及國家根基。政策性農業保險能有效轉移農戶經營風險，提升農戶抗風險能力，為農民增收“保駕護航”，為農業和農村發展起到“四兩撥千斤”作用。建議從以下幾個方面促進政策性農業保險健康發展。
一是堅持現行農業保險制度。《農業保險條例》從體制上確定了我國現行的政策性農業保險制度，即政府與市場合作的制度模式，不僅包括政策性保險，還包括商業險保險。農業保險不僅有政府政策支持，還有各部門共同協助。這是中國農業保險多年發展，不斷嘗試而得到的正確選擇，符合農業保險歷史的演變結果。這種制度也符合我國國情，符合當前市場化改革的大背景，且已顯示出巨大的制度紅利，促進政策性農業保險發展要堅持現行農業保險制度的頂層設計。
二是完善政策扶持機制。農業保險作為政策性險種，必須發揮政府支持作用。根據當前財經現狀，可適當加大中央、省、市財政補貼比例，減輕縣級財政壓力。農戶自繳部分可適當降低，甚至取消。可采取村莊或鄉鎮集中投保形式，降低業務成本，激發保險公司承保熱情。建議加大政府對保險公司的支持力度，為保險公司提供經營管理費用補貼，節約經營成本，或者實行稅收減免和其他經濟手段，鼓勵商業保險公司開展農業保險業務。
三是提升創新驅動力。從體制、銷售渠道、產品等方面創新，構建各具特色的政策性保險模式。在現行農業保險制度頂層設計框架內，鼓勵不同區域創新機制，靈活運用多種形式，建立適合當地實際的農業保險模式。如試行農業保險無賠款優待制度，即對未發生賠款或未達到賠付比例的種植業保險按一定比例無賠款優待，返還給農民一部分保費用作下年度保費，提高農民投保積極性。如簡化農險承保理賠程序，提高工作效率。創新銷售渠道，突破現行直接銷售模式，發展間接營銷，適度發揮機構、農村合作組織等中介機構優勢，提升推廣力度。創新產品，農業保險可根據當地具體情況，有針對性的開發合適的農業保險品種，尤其是具有地方特色的農作物險種，從傳統的種養擴展到農民生活的方方面面，也可以根據經濟發展的狀況，制定不同的保險費率，滿足不同層次農戶的需求。
四是加強機構人才等基層建設。農業保險技術性強，不僅需要大量精算、管理等復合型人才，更需要懂農業技術和保險技術的一線人才。我國農業保險的發展歷程導致農業保險基層機構人才斷層，隊伍薄弱，發展受限。支持承辦農險公司在鄉鎮鋪設基層農村網點或者建設三農服務站。支持通過引進和自己培養等方式吸引人才進入農業保險領域。注重發揮行業協會組織作用，探索切實可行的高效農業保險承保理賠技術，積極推廣。為從業人員提供交流學習機會和平臺，提升人才隊伍素質，加強隊伍建設，為農業保險奠定發展基礎。五是提高農戶保險意識。農民是農業保險的參與主體，沒有農民參與，農業保險是發展不起來的。由于我國農民收入水平低，生活水平差，農民參與保險的積極性不高。有些農民認為支出加重家庭負擔，沒有必要，有些農民認為災害短期內不會發生，保費白交了。政府和保險公司應加強宣傳，向農民宣導農險保費的重要意義，讓農民了解投保的益處，切身感受參保的積極作用，逐步由依賴政府意識向自我保障轉變，提高參保積極性。農業保險的發展在于真正提高農民風險防范和自愿投保意識，只有農民真正了解保險、選擇保險，才能有效推進政策性農業保險的快速發展。
六是加強服務能力建設。農業保險也是一種商品，要想讓更多的農民購買這種商品，必須提高商品服務質量。商業保險公司應該強化農業防災防損服務，提高農業抗風險能力，將農業風險防線向前移。按照發達國家通用的做法，農業保險應該是“一條龍”服務，即把科學技術、信貸、供銷、氣象等服務統籌運作，全方位、立體化地提高農業保險服務水平。
關鍵詞：財政支持農業保險中美比較
（一）支持模式美國財政對農業保險的支持模式表現為農業保險的具體業務均在私論文營農業保險公司和農業保險投保人之間發生，由私營農業保險公司完成，政府不參與農業保險直接業務的經營領域，美國風險管理局（聯邦農作物保險公司）負責農業保險推廣和教育，并且對私營農業保險公司經營的農業保險業務提供財政支持，對投保人提供保費補貼。另外，為了對農業保險的參保率提供保證，美國還將農業保險的保費補貼與其它農業財政支持計劃捆綁起來，對農業保險實行事實上的強制參加。當前，我國政策性農業保險主要采取各地區試點的方式進行發展。從目前全國來看，已有近九成省份開展了有財政支持的政策性農業保險。我國政策性農業保險財政支持模式主要有：上海、吉林為代表的“大農險”模式，浙江、海南為代表的以“共保”為主的模式，四川、蘇州為代表的商業性保險公司為政府代辦模式，黑龍江農墾區為代表，以互助合作組織為經營主體的模式。除了上海等幾個地區采取地區“統保”方式外，全國絕大多數地區財政支持的政策性農業保險均是自主自愿的原則，并沒有采取強制或變相強制的措施。美國和我國各試點地區財政對農業保險的支持模式都是針對本國的實際情況建立的，具體對比見表1。從表1中可以看出，從市場化角度而言，美國財政對中美財政支持農業保險的比較研究國是一個農業大國，也是世界上發生自然災害最為嚴重的國家之一。在自然災害損失中農業最為嚴重，而且農業承受自然災害損失的能力最為脆弱。自然災害每年給我國造成巨額經濟損失，農業風險問題一直是困擾我國農業可持續發展的突出問題。在后WTO時代，傳統的農業補貼政策空間和效力日漸式微，以農業保險為代表的“綠箱政策”空間和效力與日俱增。但農業保險在我國現行的農業風險管理體系中仍處于附屬地位。借鑒發達國家政策性農業保險的財政支持經驗，對于發展我國政策性農業保險事業有著重要意義。中美政府財政支持農業保險運作情況比較分析美國作為農業大國，對農業生產的支持向來力度很大，自從其于1938年開辦政策性農業保險以來，針對自身的國情，形成了獨具特色的農業保險運營模式和財政支持模式，這些模式和經驗對于發展我國特色農業保險有著重要的借鑒意義。本文擬從財政對農業保險的支持模式、支持項目、支持標準、支持層次、稅收優惠、財我農業保險的支持模式市場化程度很高，其農業保險的具體業務均由私營農業保險公司直接經營，政府完全退出農業保險直接經營的領域，只是通過聯邦農作物保險公司為農業保險提供較大力度的財政支持，包括農業保險的強制性都是以經濟手段進行的；我國各試點模式的市場化程度也比較高，農業保險的具體業務要么由商業性保險公司直接經營，要么由商業性保險公司組成“共保體”經營，只有黑龍江農墾區由互助合作組織進行經營。美國模式的強制性較高，通過經濟手段，即用一定的優惠政策捆綁來達到事實上的強制性；我國的試點模式中上海與黑龍江采取的是地區“統保”，有著一定的強制性，其他地區基本上都是采取自主自愿的原則。
（二）支持項目美國財政對農業保險的支持項目主要有：保費補貼，針對農業保險投保人所承擔高保險費率提供的補貼；業務費用補貼，針對經營農業保險具體業務，私營農業保險公司所承擔的高成本提供的補貼；再保險支持，針對私營農業保險公司經營農業保險的高風險性提供比例再保險和超額損失再保險保障；聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用。我國現階段各試點地區財政對農業保險的支持項目包括：保費補貼，針對農戶所承擔的高保險費率提供的補貼；保險責任分攤，即在一定范圍內和一定程度上與保險機構分攤保險責任；財政兜底，即對巨災風險造成保險機構的損失由政府財政兜底。美國與我國政府對農業保險的支持項目的對比情況見表2，從中可以看出，美國財政對農業保險的支持項目齊全，體系完善；而我國政府財政對農業保險的支持項目中，只有保費補貼是在所有試點地區實施，其它項目只有在部分試點地區實行，從全國來看，我國政策性保險的財政支持項目仍有待完善。
（三）支持標準美國政府財政對參加農業保險的農民表1財政支持農業保險模式比較比較角度美國中國上海模式浙江模式四川模式黑龍江模式市場化程度高高高高低強制保險程度高中低低中60商業時代（原名《商業經濟研究》）2008年27期所交保費提供補貼，各險種的補貼標準不同，補貼標準因產量保障水平的差異而有所不同，隨時間推移越來越大，同保障水平的高低相反。2000年，美國財政對農業保險保費的補貼額平均約為純保費的53%（保費補貼額平均每英畝為6.6美元），其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%。表3為美國農作物保險一切險保費補貼率的變化情況。從中可以看出美國政府財政對農業保險支持力度的逐步增強，而到美國財政對農業保險經營業務的支持主要有，通過聯邦農作物保險公司向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%-25%的業務費用（包括定損費）補貼，承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，以及通過聯邦農作物保險公司向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障，同時聯邦政府還通過其它一些法律規定，鼓勵地方政府根據其財力狀況對農業保險進行補貼。我國政策性農業保險的保障水平比較低，尚處于保成本階段。但是對于保成本階段的保費補貼，財政支持的標準還是比較高的。中央財政補貼試點的六個省份中，各級財政提供的保費補貼比例超過50%，各級財政為能繁母豬保險提供的保費補貼比例也超過50%，地方政府自行試點地區對農業保險保費補貼比例最低為海南省的30%，大多數在50%以上，甚至達到70%-80%。但是在各級財政在農業保險的其他支持項目上的標準卻很低，只有浙江等少數地區政府承擔保費收入3-5倍以內的超額賠償責任。
綜上所述，美國對農業保險的財政支持標準很高，雖然政府不介入農業保險的直接經營，但其對農業保險經營業務都有很高比例的財政支持；而我國政府財政對農業保險的支持項目中，只有保費補貼是在所有試點地區實施，其它項目只有在部分試點地區實行，從全國來看，我國政策性保險的財政支持項目亟待完善。
（四）支持層次農業保險的主要作用在于穩定農業生產，分散經營風險，從而降低農產品價格，使生產者剩余向消費者剩余轉移。在統一的國內市場中，農業保險作為一種準公共商品，其受益范圍是全國，因此政策性農業保險的財政支持也應該主要由中央政府來提供，地方政府可以根據其財力、農業生產條件等具體情況提供輔的財政支持。美國農業保險的財政支持主要來源于聯邦政府財政，保費補貼、業務費用補貼、再保險支持，聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，均由聯邦政府財政支出，也鼓勵州和地方政府對農業保險提供相應的補貼。我國政策性農業保險發展現狀中存在著多層次財政支持的局面。中央政府財政僅對中西部地區能繁母豬保險提供50%保費補貼，對江蘇等6個試點省份農業保險提供25%的保費補貼。其余地區及其他種類政策性農業保險的財政支持主要來源于省級財政，甚至要求市縣區財政參與分攤，稅收優惠也基本上是營業稅、印花稅等地方稅種的減免，財政支持層次偏低。美國聯邦政府財政支持，保證了農業保險的順利實施。而我國對農業保險的財政支持現狀，雖然有利于各種模式在不同地區試點的開展，但卻造成了試點地區財政支持力度不足，以及一些地區農業保險的財政支持由于財力缺乏而無法開展，阻礙了政策性農業保險在我國的可持續發展。
（五）稅收優惠美國政府對農業保險業務的稅收優惠力度較大，對于聯邦農作物保險公司一切財產，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產權和免賠款，免征一切現有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種，私營農作物保險公司保險合同和由公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。各級政府對農業保險的稅收優惠政策，使農業保險經營機構除了其業務成本外不再有其它方面的負擔。我國政策性農業保險實踐中的稅收優惠力度小，范圍窄，僅對種養兩業的保險業務免征營業稅和印花稅。即使有部分試點地區擴大了稅收優惠范圍，也只能在一定程度上減免地方稅收，政策性農業保險依然承擔著一定的稅負。美國農業保險在政府財政的大力扶持下得到了很快的發展，雖然政府沒有介入農業保險的直接經營，但提高了保費補貼幅度，對私營公司提供再保險、稅收和補貼等方面的大力支持，使美國農業保險險種創新越來越多，農業保險的參與度也有了很大的提高。據統計，美國目前農作物可保品種已達100余個。在全美200萬農戶中，有近150萬戶投保了農業險，參與率高達75%。1997年，美國農作物保險的承保面積為1.822億英畝，2004年已經超過2.21億英畝，8年增加了21%。其中2002年為2.87億英畝，占可保面積的81.3%。不過，美國農業保險的財政支持政策中也存在不少問題尚未得到解決。首先是美國財政對農業保險的高支持度造成了很大的財政壓力，雖然在加大對農業保險財政支持力度后農業保險參與率有了一定的提高，但是進一步提高參與率的邊際成本已經很高；農業保險中存在嚴重的逆向選擇和道德風險，并沒有得到有效解決，由于農業保險與其他農業支持計劃捆綁，許我國農業保險業務萎縮的經濟學分析.農業經濟問題多農業生產者參加農業保險只是為了取得財政補貼，存在著大量的騙保行為，政策性農業保險應有的風險管理功能被異化為農民獲取政府財政補貼的“剎手锏”。與美國相比，我國政策性農業保險保障水平較低，對中央財政并沒有造成壓力，但是由于對農業保險的財政支持主要由省、市為主的地方政府提供，使得原本已捉襟見肘的地方財政承受了更大的壓力，也限制了政策性農業保險在各地區的發展。從參保率來看，各試點地區農業保險的參保率并不高，即使是在因采取“共保”模式而較為成功的浙江省，截止到2007年6月30日，全省共有13976戶農戶參保，投保金額99397萬元，保費收入2164萬元，已完成大戶基數的33%。同時農業保險在我國現行的農業風險管理體系中仍處于附屬地位，大多數農業風險造成的損失要由財政救濟和農戶自身承擔。但是由于我國很多農業保險地區采取了“統保”等應對措施，農業保險所面臨的逆向選擇和道德風險問題并不嚴重。美國與中國財政支持農業保險的績效對比見表4，表中從支持農業保險所產生的財政壓力、逆向選擇與道德風險程度、農業保險參與率等幾個角度對兩國財政支持農業保險的績效進行了評價和對比。構建我國農業保險可持續發展的財政支持體系
（一）增加財政支持項目在通過保費補貼提高農戶參加農業保險積極性之后，還需要增加財政支持項目來降低農業保險業務成本和風險，調動保險機構積極性，主要有：針對我國農業保險業務經營成本高的特點，對農業保險提供業務費用補貼；針對我國農業生產自然災害發生頻繁、波及范圍廣、損失大等特點，單一農業保險機構難以承受，政府財政作為農業保險發展的后盾，對農業保險提供再保險支持；針對農業保險，特別是地方試點農業保險難以在空間上有效運用大數原理分散風險的特點，可在財政支持下鼓勵保險機構通過建立風險基金的形式在時間上分散風險。
（二）提高支持標準1.提高保費補貼。由于我國現階段政策性農業保險以保障農戶的再生產能力為主，宜選擇保成本的方式對參保農戶進行保障，以保成本起步，逐步發展過渡到保產量和保收入的成熟階段。因而，財政對農業保險支持標準也應有一個梯度推高的漸進過程。具體講，在保成本階段，中央財政與省級財政部門共承擔50％的保費，其余部分由農戶承擔，或者由農戶與龍頭企業，市、縣級財政部門共同承擔，但農戶承擔的比例不宜超過40%；在保產量階段，中央財政與省級財政部門共承擔60％的保費，其余部分由農戶承擔，或者由農戶與龍頭企業，市、縣級財政部門共同承擔，但農戶承擔的比例不宜超過30%；在保收入階段，中央財政與省級財政部門共承擔70%—80%的保費，其余部分由農戶承擔，或者由農戶與龍頭企業，市、縣級財政部門共同承擔，但農戶承擔的比例不宜超過20%。2.提供業務費用補貼。由于農業保險的高風險，以及農業經營的分散性、風險勘查的復雜性，使得保險公司經營成本偏高，難以獲得正常利潤，而這種情況在我國尤為突出。針對我國農業保險業務經營成本高的特點，參考國際上許多國家的經驗，可以給農業保險提供一定比例的業務費用補貼，以提高保險公司經營農業保險的積極性。考慮到我國具體的財力狀況和實踐經驗，按照調動保險公司積極性和充分發揮其自身能動性的原則，可在10％-20％的范圍內對農業保險提供業務費用補貼。3.提供再保險支持和建立風險基金。由于農業風險的特殊性，特別是地震、洪水、海嘯、臺風等風險，往往會吞噬農業保險公司的所有準備金和資本金，嚴重沖擊農業保險公司的財務穩定，危及農業保險的可持續發展，從而影響農業生產的持續與穩定，需要通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業性再保險機構在一般情況下不愿承接農業保險的再保險，就要求由中央政府統一組建政策性的全國農業再保險公司，全國農業再保險公司可采取中央財政控股、省級政策性農業保險機構參股的模式組建，其注冊資本金來源主要有：中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流部分、財政支農資金整合節流部分等。另外，可以通過建立政府主導下的中央級農業保險風險基金，特別是巨災風險基金的方式來規避農業生產所遭受的巨災風險。
關鍵詞:農業保險;巨災風險;市場失靈
在我國,農業是國民經濟的基礎,農業的穩定發展是國民經濟健康發展的關鍵。作為世界上農業自然災害比較嚴重的國家,我國脆弱的農業,亟須農業保險的有力保障和支持,以保證農業生產經營的穩定和持續發展。本文主要分析我國農業保險發展中的各種問題,從經濟學角度探討我國農業保險經營和發展的制約因素。
一、我國農業保險發展現狀及困境
(一)我國農業保險發展現狀
我國農業保險業經歷了一個曲折的發展過程,從1982年開始由民政部門、農業部門、保險公司等陸續開辦了一些農業保險業務。1982年到1992年農業保險業務呈上升趨勢,到1992年當年農業保險費收入達到8.62億元。但保費快速上升的同時是居高不下的賠付率,1991年農業保險的賠付率為119%①。在政府支持性措施減弱以后,過高的賠付率導致農業保險業務逐步萎縮,中國人民保險公司不得不調整農險結構,對一些風險大、虧損多的農險業務進行戰略性收縮,而其他保險公司則是退出農業保險的經營。1993年以后農險規模和保費收入也逐年下降,到2002年繼續縮減為4.76億元②,僅為農業生產總值的0.04%,全國農民人均繳納農險保費不到1元。特別是2003年,中國人保香港上市后,由于經濟效益的原因,不再經營大部分的農險業務。而據保監會的最新統計,2004年我國農業保險業務共實現保費收入3.95億元③,同比減少0.81億元,增長-17%。
自2004年以來,專業農險公司開始浮出水面,9個省區市的農業保險試點也已經全面鋪開。2004年,保監會頒布了發展農業保險的指導性意見,提出農業保險發展的五種模式:一是與地方政府簽訂協議,由商業保險公司代辦農業險;二是在經營農業險基礎較好的上海、黑龍江等地區,設立專業性農業保險公司;三是設立農業相互保險公司;四是在地方財力允許的情況下,嘗試設立由地方財政兜底的政策性農業保險公司;五是繼續引進像法國安盟保險等具有農業保險經營的先進技術及管理經驗的外資或合資保險公司。
(二)我國農業保險面臨的主要問題
目前我國的農業保險仍存在著各種各樣的問題,現行的農業保險組織體系不適應農業保險發展的需要。一方面農業保險的有效需求不足;另一方面商業保險公司開展農業保險業務的積極性不高,農業保險的發展面臨資源短缺、技術薄弱、人才匱乏等問題。另外,傳統風險管理體制在一定程度上也阻礙了農業保險的發展。
1.有效需求不足。農業生產和經營風險的客觀存在,必然形成對農業保險的巨大需求,但目前我國農業保險的有效需求明顯不足。主要原因在于:(1)超小規模的土地經營客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能,窄小的經營規模使農民產生較低的預期收益,因而不愿意付出保險成本;(2)我國的農業保險主要以商業形式經營,國家支持和補貼較少,相對農民收入而言,保險費率較高,抑制了農民對保險的需求。
2.缺乏專業性保險從業人員。長期以來,我國保險業由于受到各種因素的干擾,發展呈現多次起落,保險人才斷層,目前我國保險從業人員大多數人是從其他行業轉來的,沒受過專門保險教育。而農業保險經營的復雜性、艱苦性,更是導致人才奇缺。因此,從業人員現狀是經驗型多,知識型少;保守型多,開拓型少;單一型多,復合型少;粗放型多,效益型少。數據表明,我國保險市場人才供需比例約為1:4。人才的極度匱乏,特別是核保、核賠、精算等技術型人才和管理、營銷、培訓等復合型人才的嚴重不足,已成為制約保險業快速發展的重要因素。
3.農業保險險種減少,發展滯后。我國保險業在經歷了最初十幾年的快速增長后大幅下滑,除了一些外部因素外,保險產品的結構不合理,險種可選性少,不能滿足市場的多樣化需求,這也是一個重要因素。產品缺乏創新,一方面產品雷同多,細分度不夠,達不到不同人群、不同需求的組合效應。另一方面產品開發能力弱,更新換代慢。由于長年虧損、業務萎縮,到2003年底,農業險險種已從60多個下降到30個以下。
4.保險中介機構缺位。規范化的保險中介機構活躍在保險市場上,是現代保險市場成熟的重要標志之一,對保險的供求雙方均能起到重要的媒介和橋梁作用。特別在農村保險市場中,保險中介人可以將保險公司的經營觸角延伸到農村的各個角落,節約保險公司的經營成本,也能起到服務于廣大農民的作用。然而,以往我國保險公司幾乎全部依靠自身的展業隊伍承保農業保險,沒有充分利用農村保險和保險經紀公司這一中介形式。
5.農民投保意識不高。農民對農業保險既力不從心,又心有疑慮。首先,由于農業保險風險大、農業保險項目經營經常入不敷出,保險公司對其要求較高保險費率,而高保費又令更多的農民買不起保險。其次,許多農民對保險認識不足,風險管理意識差。由于宣傳力度不夠,農民對保險存在認識上的偏差:一是不相信保險的作用,許多農民由于受迷信思想和小農意識的影響,很難相信保險對生產和生活的保障作用;二是依賴保險,許多農民買了保險后,高枕無憂,不積極參與防災防損,導致損失擴大;三是道德風險嚴重,由于農業生產分散,保險公司監督力度不夠,少數農民法律意識淡薄,利用保險進行欺詐活動,把保險當作“搖錢樹”,失去了保險的意義,觸犯了國家法律。
6.我國農業保險的再保險機制和再保險市場尚不完善。我國農業保險由于缺乏適當的再保險安排,使得風險過于集中在保險經營主體自身、難于分散,影響經營主體的經營效果。而國外農業保險經營普遍有再保險機制的支持,特別是避免特大自然災害對農業和農民的影響。例如,美國聯邦政府農作物保險公司負責在中央建立再保險基金,向開展農作物保險的保險人提供超額損失再保險,再保險責任按賠付率分段確定,目的是既向各私營農作物保險公司提供超額損失再保險(不超過115%),又限制農作物保險公司的盈利水平(不高于15%)。而我國,由于再保險市場有效需求不足,市場主體數量少且不健全,導致我國的再保險市場一方面供給主體償付能力嚴重不足,另一方面技術與服務遠遠落后于國際水平。
二、我國農業保險發展的制約因素
制約我國農業保險發展的因素有很多,既有各國農業保險發展過程中存在的共同市場失靈因素,也有技術風險因素和我國自身的制度環境因素。
(一)市場失靈因素
在各國農業保險發展的過程中,造成農業保險商業化經營失敗、市場失靈的一般成因主要有農業系統性風險、信息不對稱和雙重正外部性。
1.系統性風險。“系統性風險”最先出現于金融文獻中,指不能通過資產組合而分散的風險,在金融中,它是指市場風險。在保險中,系統性風險或巨災風險是指使所有被保險人間的表現產生相關性的因素,即這種風險使所有的被保險人同時遭受損失,并且損失是巨大的。在農業中,系統性風險主要表現為區域性同類氣候,如大面積的干旱、颶風、洪水等。農業系統性風險破壞了農業保險人在投保人之間、農作物之間或者地區間分散風險的能力,阻止它們發揮保險中介的基本職能:通過單個風險的匯聚而分散風險。農業保險人對系統性風險,需要保持充分的儲備金,用以彌補巨額損失,這使保險的成本過高,最終可能使農業保險人難以承受而退出市場。
2.信息不對稱。農業保險因涉及農業生產的各階段,保險標的大多是具有生命的動植物,因此,保險人進行風險判斷、核保、定損和理賠的難度較大,需要具備專門知識和充分的信息,否則很容易出現嚴重的逆選擇和道德風險。
Quiggin指出了三種農業保險逆選擇的情況:(1)假定保險合同規定,當投保人產量低于縣平均歷史產量時進行賠付,則那些產量通常低于縣平均水平的農場主就愿意投保,而那些產量高于縣平均水平的農場主則不愿投保;(2)投保如果每年重新確定,而且投保的截止日期規定得比較遲,農場主就會對是否發生氣候災害比如早災進行預測,如果有可能發生就投保,否則就不投保;(3)農場主可能會利用熟悉土地肥力的優越性,投保那些具有較高產量風險的土地。[1]Shaik和Atwool測算出1997-2000年美國棉花保險的逆選擇成本的變動范圍為3200萬美元—3.59億美元。對于農業保險中的道德風險,Shaik和Atwood的研究表明:已投保的勘薩斯州生產小麥的農場對化肥和農藥的投入比那些沒有投保的農場每英畝少4.23美元,說明投保后保險人可能面臨道德風險。[2]
道德風險和逆選擇,使農業保險人面臨高監督成本和高賠付損失的兩難選擇,無論如何,都提高了保險人的經營成本,破壞了保險籌集資金的功能。如果信息不對稱所產生的成本過高,保險人就會減少農險產品的供應,或者根本不供應農險產品。
3.供求的雙重正外部性。外部性是指一個經濟主體的活動對另外的經濟主體產生了或好或壞的影響,使私人邊際收益(或成本)和社會邊際收益(或成本)發生了差異,而這種差異不能通過市場價格進行買賣。外部性可分為正外部性(外部經濟)和負外部性(外部不經濟)。正外部性就是某個主體的活動使另外的主體受益而又無法向后者收費的現象;負外部性就是某個主體的活動使另外的主體受損而無法補償后者的現象。農業保險的正外部性體現在農民對農業保險消費(或需求)和保險公司對農業保險生產(或供給)兩個方面,具有供給和需求雙重的正外部性。(二)制度因素
系統性風險、信息不對稱和技術性風險,是導致農業保險市場失靈的一般成因,在各國農業保險發展過程中都存在并且將來也存在,通過合理的制度供給可在一定程度上得以解決。但在我國,農業保險市場失靈的根本原因恰恰在于制度供給短缺。
在現代市場經濟中,政府的干預可以彌補市場失靈,特別是財政支持,成為國外農業保險的普遍特征。美國政府從1938年開始,就比較重視農業保險的制度供給,經過幾十年不斷的制度變遷,在一定程度上糾正了農業保險中的系統性風險、信息不對稱和正外部性,使農業保險取得了相對成功。到2000年,美國可以參加農作物保險的農作物已達100多種,承保面積8000萬平方公頃,占可保面積的76%;200萬農戶中有131萬投保了農作物保險,占總農戶數的65%。
在已經開展農業保險的國家中普遍實施政府干預。不少國家已把農業保險視為農村救濟、農業貸款、農產品價格保護、農民福利等政策的一部分,以此來保障農民的收入,穩定農業生產。凡是農業保險搞得較好的國家,政府對農業保險都給予了多方面的支持,或是由國家成立農業保險公司開展農業保險業務,或是由政府組織并提供補貼,委托大的商業保險公司辦理業務。具體包括由政府制定和實施農業保險計劃;政府以不同的出資方式和比例建立初始資本和準備基金;政府負擔全部或大部分經營管理費,對保險費給予一定比例的補貼,如美國補貼30%,加拿大補貼50%,日本補貼在50%-60%之間,西班牙補貼20%-50%,菲律賓補貼56%等。發生重大災害或農業保險準備金發生困難時,政府給予一定的補助;實行免稅政策等。
沒有政府的介入,很難建立健全的農業保險機制。而在我國,有關農業保險的制度供給卻幾乎一片空白。在制度供給嚴重不足的情況下,保險人完全按照商業性原則經營政策性農險,風險較大,費率較高,也缺乏法律保障,在有些地方甚至被當地政府作為“亂收費”而強行停止。同時,農戶也因費率較高、險種較少、保險意識不強等原因對農險需求缺乏應有的動力。農業保險“需求不足”和“供給短缺”兩方面形成合力,導致我國農業保險陷入市場失靈的困境。
(三)技術風險因素
在世界保險業中,農業保險一直被視為尖端,可以說是發展最緩慢的一類保險。在西方資本主義國家,一般的保險公司都不愿經營這種風險較大、沒有固定利潤的保險,因為農業保險與其他保險相比,在經營上存在一些難點。
1.保險金額難以確定。保險金額應根據保險標的的實際價值來確定,而種養兩業保險的保險標的是具有生命活力的動植物,它們的形態無時無刻不在變化。一般說來,農作物從播種或移栽后,直到收獲,它的外表形態天天都在變化,它的內在結構也是逐日變更,農業生產時間和勞動時間不一致,而成果卻是在最終產品中體現出來。因此,農作物的生產,與工業生產有明顯的不同,工業生產中每一過程,每一工序所生產出的半成品,具備了實實在在的價值。而從價值角度考察農作物的生長過程,只能說它是處在價值的孕育階段,不能在每一生長階段都以獨立的價值形態出現。這給保險金額的合理確定帶來很大難度。同時,農業保險的標的具有商品性,這就必然受到市場價格的影響,對保險金額也會起到沖擊作用。
2.保險費率難于厘定。保險費率包括純費率和附加費率兩個部分。純費率是保險費率的主要組成部分,據此計算出來的保險費,足以支付財產保險的損失補償。財產險純費率制定的數理依據是保險金額損失率,影響保險額損失率的因素很多,其中危險事故發生的頻率是一個重要因素。由于農業生產的危險主要是自然災害,其發生極不規則。而且自然災害往往具有伴發性,除直接危害種植業外,還可能引起其他災害的發生。加之我國地域遼闊,各地之間的災害程度差異很大,以往積累的有關危險事故發生情況的統計資料,對未來的預測作用不大。同時,由于經濟、文化及其他原因,農村中有關災害情況的統計資料不全,加大了對危險發生頻率測定的難度,進而使科學合理的制定保險費率十分困難。
3.理賠工作難度大。評估是保險正確合理實行補償的關鍵。作為農業保險標的物的動植物處于動態的生命活動之中,本身就很復雜,加上各地氣候等自然條件不同,農作物、畜禽品種不同和農牧業生產水平不同等,使它們受害程度也不盡相同。農作物在每一個生長階段,其價值都不相同,甚至同樣品種的農作物,生長在同樣土地和同樣氣候條件下,使用同樣的肥料,而由于一些管理上的差異,它們的單產也會有較大的差距。這樣,就使得農作物在遭災后,難于準確估計其損失。養殖業保險損失的估計比種植業更為復雜,因為畜禽比農作物要求更嚴格的生活條件。自然災害、不科學的飼養管理、疾病的侵襲以及某些不適當的經濟政策等,都會造成家畜的大量死亡或重大損失。諸因素的交織,會給損失的計算帶來不易預計的麻煩。
農險業務點多面廣,被保險人分散四處,標的分布四面八方,標的一旦受損,現場勘察定額、賠付兌現等工作量很大,所需人力、物力較其他險種多得多,且時間要求緊迫。例如牲畜保險,牲畜死亡后會腐爛變質,查勘若不及時,則難以鑒定其原因,加之有的地區交通不便,更增加了理賠工作的困難。
三、結論與建議
當前,我國農業保險面臨著“供給短缺”和“有效需求不足”的雙重問題,保險經營和發展的兩難困境。就其原因,既有各國農業保險發展存在的一般性市場失靈因素,又有我國保險業發展中的自身因素和我國制度供給不足等因素。結合我國農業保險的特點和國外農業保險發展經驗,為了推動我國農業保險市場的發展,我國應從以下幾方面采取對策:
第一,建立和完善農業保險市場。主要通過以下途徑:一是完善農業保險供給體系,一方面商業保險公司要改變經營方式,轉變經營作風,以增加農業保險的供給;另一方面,要完善和拓展農業保險經營機構的職能,克服農業保險中的逆向選擇。二是提高農業保險的有效需求水平。要大力開展農業保險的宣傳工作,提高農民的風險管理意識,培育農業保險意識,鼓勵農業的規模經營,增加農民收入,以增強農民對農業保險的動機和能力。三是培育農業保險人才。培育具有專業知識和開拓創新精神的農業保險人才,提高農業保險機構的經營管理水平和市場的多層次需要。
(一)發展政策性農業保險需要強有力的法律保障
國外農業經濟比較發達和農業保險制度相對成熟的國家都比較重視農業保險法律制度的建設，而且具有比較完善的相關法律制度。農業保險的立法意義遠遠超過一般的商業規范性法律制度。如農業保險發達的美國，1938年就頒發了《聯邦農作物保險法》，1980年又修訂了《農作物保險法》，1994年又通過了《聯邦農作物保險改革法令》，2000年又出臺了《農業風險保護法》等，通過建立完善的法律制度對開展農作物保險的目的、性質、開辦主體等明確規定。
(二)發展政策性農業保險具有一定程度的強制性
美國的農業保險原則上實行自愿保險，但1994年美國《農業保險修正案》明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等，農民必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險，這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。日本的農業保險也體現出了強制性特征，如日本通過法律明確規定，對具有一定經營規模的農民實行強制保險，對達不到經營規模的農戶，實行自愿保險。之外，還在一定程度上實施強制，如1994年美國《聯邦農作物保險改革法令》就明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能等得到政府其他的福利計劃，這在一定程度上造成事實上的強制性。
(三)發展政策性農業保險需要強有力的政策支持
從國外發展農業保險的經驗分析，農業保險發展離不開政府的支持和適度參與。世界大多國家對農業保險發展的支持體現在二方面：一是提供財政支持。主要是提供保費補貼、費用補貼和相關行政費用。美國保費補貼按照險種不同而有差異，其中巨災保險補貼全部費用，政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險的推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20-25%的業務費用補貼。日本保費補貼比例依據費率不同而有差異，費率高，補貼比例也高，政府還對農業保險經營者提供業務費用補貼，并承擔農業共濟組合聯合會的全部費用和農業共濟組合的部分費用。二是提供再保險支持。農業風險的特點決定農業保險風險具有巨災性，使農業保險的再保險顯得更為重要。國外農業保險相對成熟的國家都建立了各種再保險組織對農業保險進行分保。美國聯邦農作物保險公司就行使政府職能，專注為參與農業保險的各種私營保險公司、聯營保險公司和再保險公司提供農業保險再保險支持。
(四)發展政策性農業保險需要建立專門的組織機構
國外政策性農業保險一般從商業保險中分離出來，建立了專門的政策性農業保險機構。在加拿大，聯邦政府對農業保險的支持實行分級負責制，即設立農業部和省兩級農作物保險局；法國設立農業相互保險集團；日本設立農業共濟組合聯合會；菲律賓設立農作物保險公司；美國設立聯邦農作物保險公司等，都是政策性的農業保險機構。他們或者指導農業保險經營，或者參與農業保險經營，或者為農業保險提供再保險服務。
二、國內農業保險實踐的啟示
全國各地各個時期農業保險的經營模式或做法雖有不少共同點，但更有很大不同，這說明農業保險經營模式、組織模式可以多種多樣，因而構不成農業保險是否生存與發展的關鍵。理論上對農業保險制度建設在以下幾點值得重視：
(一)地方政府的行政干預與政策支持是發展農業保險的重要前提。
通過對國內不同地區不同模式經營農業保險情況進行比較，充分證明了政府行政干預和政策支持是農業保險可持續運行的根本原因。如果缺少政府支持，即使經營管理水平再高的保險公司，出現經營困境也在所難免。
(二)地方農業保險的政策性業務與商業性業務的劃分應考慮到國家需要。
農業保險實踐中，各地結合自己的財政實力、農業特色、發展農業保險的目標，以及實施中的可操作性確定了不同的險種作為政策性業務。這些業務地方性特征明顯、穩定性差，不利于該業務的長期運作。具有明顯地方性特征的保險業務與國家政策性業務不可能完全吻合。目前的政策性業務與商業性業務均由一個保險公司經營，即使專業性的農業保險公司也是以利潤最大化為目標，這會削弱政策性農業保險的力度。
(三)用法律的形式規范各地農業保險實踐和主體經營行為十分迫切。
關鍵詞：農業保險；近期模式；遠期模式
農業是基礎產業，又是弱勢產業。發展農業保險是市場經濟國家扶持農業發展、穩定農民收入的通行做法。但我國農業保險業務自1982年恢復以來，一直發展緩慢。2006年農業保險費收入8.5億元，僅占全國財產險保費收入的0.56%。導致我國農業保險發展緩慢的原因是多方面的，選擇什么樣的經營模式卻是一個重要因素。
一、農業保險經營的客觀困境及其障礙
由于農業保險標的——農作物及家禽家畜在生長發育過程中面臨自然力和人力的作用，其風險遠遠高于其他產業。農業保險具有高風險損失率和高管理費用率的特點，由此導致農業保險市場的有效需求很難形成。世界各國對農業這一特殊領域如何更好地開展保險進行了長時期的探索，目前基本上形成了兩種不同的發展路徑：
（一）商業性保險經營模式
這種是保險人選擇農業中不需要補貼或只需少量補貼的項目，按商業性原則經營農業保險。商業性農業保險多為私人公司經營，西歐國家是典型代表。他們按照真正意義上的保險經營要求，針對農業中經濟價值高的標的，選擇損失機會發生少但強度大的風險為承保對象。在西歐，由于地理和氣候的原因，農業的雹災損失十分嚴重，農作物雹災保險成為商業性農業保險的主要險種。另外還有火災、風災等，這些災害發生機會雖然不多，卻具有毀滅性。毛里求斯承保甘蔗等糖類作物、牙買加承保香蕉。這些都屬于高價值的經濟作物。對于高價值的農作物，選擇適當的風險承保，采用商業性經營原則，完全可以獲得經營的成功。經營模式下，保險人與被保險人的權利與義務對等，農民要支付足額的保險費。因而該模式在農業中的可承保面較狹窄。
（二）政策性保險經營模式
這種模式完全是在政府的推動下，把農業保險作為一項保護農業和農民的政策來開展的。主要特點是中央或地方政府對農業保險的經營管理費用及純保費給予大量補貼，投保農民只需交部分保險費用。一般講，農民從農業保險中所得到的賠款收入大于他們所交付的費用支出，即從農險中得到了政府的凈收入轉移。因此，這種經營模式實質上是災害救濟與保險機制的結合，又可稱為災害救濟性農業保險。該模式作為政府保護農民收入的一項重要政策，多為政府機構或政府指定的公司經營。
在該經營模式下，農民對保險的有效需求迅速擴張，農業保險得以在廣大地區普遍開展。北美國家和日本是這種模式的典型代表。他們承保了大多數主要作物的所有主要自然災害及病蟲害，即主要開展農作物一切險。美國政府早在20世紀80年代初就全額補貼聯邦農作物保險公司農險業務的活動管理費用，同時，為了彌補農險基金的不足，還提供了1億美元的資本捐助。日本既直接補貼管理費用又直接補貼凈保險費。在1947～1977年間日本農險業務總支出為4953.83億日元，而政府提供了其中的3265.59億日元，占65%。農業保險早已成為他們提高農業生產投資和穩定農民收入的重要政策。政策性農業保險模式不是完全意義上的保險，但卻能使保險在農業領域廣泛推行。
對于我國，災害救濟性的政策性保險模式無疑是一種最佳選擇，但它是建立在政府大量補貼的基礎上的。選擇該模式的國家，大多是工業化發展比較成熟的國家。所謂工業化，實質是資源在農業和工業之間的動態再配置過程，是工業生產的資本化不斷擴張并在經濟總體和社會生活中不斷取得支配地位的過程。在這個過程中，生產資源不斷由農業向工業和服務業轉移，工業份額上升，農業份額下降。當工業自身的剩余除了可以支持工業化進一步完善外，還可以用于支持其他產業發展時，工業支援農業，農業受到保護，政府對農業保險進行大量補貼才有了可靠的物質基礎。也只有在此時，農業只是作為人類社會生存基礎的地位會顯得特別突出和光榮，農業將受到整個社會的關懷，農業成為關系到整個社會生存的大問題、小行業。大問題應當受到關懷，小行業能夠得到關懷。工業化的成長過程一般劃分為三個階段，即農業支援工業階段、農業與工業平等發展階段以及工業支援農業階段，不同階段的工農關系是不相同的。
據資料顯示，2005年我國農業與工業的凈產值比例為14：86，城市人口率為40%，人均GDP為1300美元左右。據此，大部分經濟學家認為我國經濟發展開始進入工業化第二階段，但由于區域發展的不平衡性，部分地區還處在工業化的第一階段。第一階段是農業補助工業，也就是說，目前我國部分地區的工業發展仍然需依靠農業提供的剩余積累推動。這一階段的政府政策取向是農業擠壓，通過不平等的稅收、價格、資金投入等手段擠壓農業以支持工業。第二階段是平等發展，這時農工貿易條件得到改善，農業與工業各自獨立發展，農業發展依靠自身積累。總體上看，我國經濟發展離以工補農即農業保護階段還存在一定距離，因而還不可能依靠工業收入來全面補貼農業。而且一些欠發達地區仍然需要通過擠壓農業來發展工業。
那種認為目前我國應全面推行農業保護政策的觀點，顯然是一種超前意識。它只認識到了農業發展和農民需要保護的必要性，卻沒有認識到工業化階段的可能性。美國、日本及加拿大等發達國家，工業化階段早已完成。農業保險實際上是他們以工補農的大政策之中的一項具體政策。把我國的農業保險放在國民經濟的大背景下來考察，現階段農險要得到國家財政的大量普遍補貼，在當前是很不現實的。我國20世紀80、90年代的眾多農業保險經營模式沒有可持續性，就是由于受到了工業化發展階段以及相應的政府政策取向的客觀制約。
二、發展我國農業保險的現實選擇及構想
在20世紀80年代末、90年代初，我國農業保險曾經一度繁榮，當時形成了四種重要的農業保險經營模式：一是中國人民保險公司等商業保險公司自營，單獨核算模式；二是保險公司與地方政府共辦或代辦模式；三是保險公司組織農民之間的互助保險合作社的模式；四是民政部門辦農險的模式。這些改革，一方面通過險種間互補、政府財政資助或民政補貼等方式部分解決了農業保險基金不足的問題；另一方面，保險公司通過與政府合作、組織保險合作社等方式減少了自身所承擔的經營農業保險的風險，一度在90年代初使農險迅速發展。特別是1991年全國農險保費收入達到5.17億元，比1990年增長1.5倍。
然而，這些保險發展模式都只是權宜之計，其制度設計本身存在致命的弱點，因而后來大都沒能長久。主要原因就在于，有些事實上是采用商業性保險模式來經營農險，卻沒有按商業性經營原則來選擇和設計險種，有些在主觀上是想按照政策性保險模式以擴大農業保險的經營面，事實上卻不可能得到財政補貼資金來源的有力保障。正視我國經濟發展階段的客觀制約，同時考慮到保險公司商業性質的經營體制，對我國農業保險的發展應分近期模式和遠期模式進行分階段設計：
（一）商業性保險為主、政策性保險為輔的近期模式
“商業性保險為主”，是指保險公司選擇一定的農業險種，完全按商業性原則進行經營。目前的財產保險公司大都是股份制企業，必須為股東利益考慮，不可能容忍農險的長期大量虧損。在保險企業得不到充足的外部補貼來源時，農險要作為一項獨立事業繼續存在和發展，就必須恢復保險的本性，按照商業性保險的原則來嚴格選擇和設計險種。選擇經濟價值高的標的、事故發生少但損失強度大的風險作為承保對象。如小麥在田間生長，價值分散，但收割后堆放曬場，價值集中，這時萬一發生火災，干萬斤小麥便毀于一旦。因此，眾多麥農必然對麥場火災損失風險的轉嫁產生強烈需求。有些經濟作物如烤煙、蔬菜、花卉、果類等，商品價值較高，對已形成規模經營的農戶來說，他們也存在對生長期風險的憂慮和損失轉嫁的需求，并且他們有足夠的保險費支付能力。隨著我國“三高”農業、外向型農業的進一步發展，商業性農業保險的發展前景是廣闊的。
“政策性保險為輔”，是指除了商業性農業保險項目外，允許少數經濟發達地區通過保險公司內部的其它險種盈余補貼、地方財政補貼等手段對主要農作物或牲畜實行統保。其目的是為將來實行遠期模式廣泛開展的農業保險探索規律和總結經驗。政策性保險的組織形式以商業保險公司承辦、地方政府支持模式為最好，也可采用合辦或代辦模式。補貼應是固定的和事先確定的，補貼金額與農民所交保險費之和應與預期賠付額與管理費用之和相平衡。政策性農業保險要作為獨立的地方經營險種單獨立賬、單獨核算，免繳營業稅、所得稅，并且結余留存，作為農業保險專項基金專戶存儲積累。政策性保險應由保監會統一規劃和安排，選擇有條件的發達地區試辦。
（二）政策性保險為主、商業性保險為輔的遠期模式
近期模式不能使農民普遍受惠。隨著經濟的加速發展，工業化進程進入農業保護階段，政策性保險即可廣泛發展，并在農業保險體系中占居主導地位。遠期模式要改變以商業保險公司為主體的農業保險經營體系，這時的商業性農險只是政策性農業保險的補充，為農民承保那些政策性農險以外的險種，或者為農民提供更高的保障。政策性保險體系的設想是建立事業性質的中國農業保險專業公司經營農險及其再保險；通過國家農業保險立法建立農業保險專項基金，并實行法定保險的經營方針；國家給予政策性農業保險和再保險以必要的優惠政策。遠期模式的具體設計為：
1、中央設立中國農業保險專業公司，各省、地、縣設立其分支機構。由該公司經營全國政策性農業保險和再保險。此外，允許農村合作組織經營某些政策性農業保險，但必須按一定比例向專業公司分保。
2、通過農業保險立法，建立農業政策性保險專項基金。由中國農業保險專業公司負責籌集、分配和管理專項基金。政府和有關部門應提供該專項基金的一定份額。政策性農業保險和再保險獨立核算，免征一切稅賦，經營結余全部留作總準備金積累，以備巨災風險。
3、確定政策性農業保險的險種。對有關國計民生的主要糧食作物、經濟作物和牲畜商品的生產全部實行法定保險，政府對法定保險項目給予保費補貼。法定保險由中國農業保險專業公司及其指定的農村合作組織壟斷經營。除法定政策性農業保險外的商業性農險項目，全部實行自愿投保。各商業保險企業及農村合作組織對商業性農險項目可競爭經營，國家農業保險專業公司為之提供再保險。
遠期模式是發展農業保險的一種理想化目標。雖然現階段它不可能在全國同時實現，但是少數發達地區可以通過地方立法提前實行。另外，遠期模式必須在省范圍內統一實施，并要進行農業風險區劃和費率分區，承保范圍太小了，風險難以有效分散。
參考文獻：
1、李軍,FrancisTuan.農業風險管理和政府的作用——中美農業保險交流與考察[M].中國金融出版社,2004.
2、(英)P.K.Ray.AgriculturalInsurance-Theoryandpracticeandapplicationtodevelopingcountries.PergamonPress,1986.
1、差異性財政補貼的依據
我國政策性農業保險的補貼以地方財政為主，具體有兩種不同的模式：中央財政支持下的綜合補貼模式和完全由地方財政支持的補貼模式。中央財政支持模式從2007年開始實施，保障金額為農作物生長期內的直接物化成本。地方財政支持下的農業保險所需補貼資金完全由地方政府籌集，以北京、上海、廣東等省市開辦的農業保險為代表。從保費補貼比例來看，兩種模式保費補貼比例都在60%以上，但兩者的保障水平差異較大，中央財政支持的政策性農業保險主要是保成本，而地方政府財政支持的農業保險屬于保收入。在各級財政的大力支持下，各地政策性農業保險發展迅速，保險覆蓋面不斷擴大，保障功能不斷加強。在政策性農業保險快速發展的過程中，現有的財政補貼模式也暴露出一定的缺陷，“補貼聯動”的補貼方式雖然有效的避免了地方政府的道德風險，卻有失公平性。農業保險的承保要求地方財政給予配套，這使得相對富裕的地區先行和更多地享受上級政府財政補貼，而一些糧食主產區或經濟欠發達地區，雖然政策性農業保險邊際效用更高，但受限于地方財力不足，導致上級財政補貼的不到位或不及時等問題，產生明顯的補貼累退效應。如果發達地區高保障、欠發達地區低保障的現狀不能得以改變，將會導致政府財政支出結果的不公平。因此，在經濟差距和地方財政實力懸殊的情況下，亟需設計一種既在各級政府財政實力承擔范圍之內，又能確保不同地區農民能享有同等財政支持力度的農業保險補貼模式。
2、差異性財政補貼模式設計
在由經濟發展水平導致農民收入地區差異日趨嚴重的情況下，要確保政策性農業保險公平地惠及到每一位農民，農業保險財政扶持模式的選擇既要積極發揮中央財政對欠發達地區的調節功能，又要充分利用發達地區各級財政對農業保險的支持作用，同時還要顧及不同經濟發展水平下，地方財政的承受能力，也就是要形成構建各級財政相結合的、多層次的農業保險財政支持體系，形成差異性的財政補貼機制。政策性農業保險差異性的財政補貼機制就是依據地區農業生產總值、地區財政預算收支、農民收入水平及結構等情況，合理分攤各級政府財政補貼額度。具體而言，對于經濟發達、財政實力雄厚且工業化發展水平較高的地區可以交由地方財政獨自承擔農業保險的補貼或承擔大部分的財政補貼；對于經濟欠發達、地方財政困難、農業比重較大的地區，中央財政應加大傾斜力度，確保農業保險的順利推進。同理在各省區，省級財政和市級財政也應該制定一個合理的分攤比例，讓經濟發達、財政實力較強的地級市承擔更高的保費補貼，而對經濟欠發達的地級市則由省級財政承擔更多的補貼份額。與此類似，在市一級財政上分配農業保險的保費補貼份額時也要根據各縣區的經濟發展水平、財政實力、產業結構確定不同的分攤比例，充分發揮各級地方財政對農業保險的扶持作用。這樣經濟發達地區能承擔適當的財政補貼投入，而經濟欠發達的地區能獲得上一級財政的補貼，從而保障全體農民都能享受到同等程度的農業風險保障，實現政策性農業保險財政補貼結果的公平。
二、政策性農業保險差異性財政補貼實證研究——以遼寧省為例
遼寧既是老工業基地，也是重要的糧食主產省和主要農產品供給省，全省14個地級市產業結構不盡相同，經濟實力和地方財政實力差異性也較大，如何從省級統籌的角度完善政策性農業保險財政補貼模式，對穩步推進政策性農業農業保險制度的建設意義重大。
1、變量的選取
（1）地區經濟發展水平及其產業構成。
選用GDP（X1）來衡量地區的經濟發展水平，GDP較高的地區，可適當減少省級統籌，對于經濟較為落后地區應加大省級財政傾斜力度。選取第一產業產值（X2）以及農業產值占GDP的比重（X3）用來反映地區農業發展水平及產業結構中農業所占的比重。如果地區農業產值水平較高，特別是其在當地經濟總量所占的比重較高，說明地區經濟發展對農業的依賴性較強，省級財政應給予適當的政策傾斜。
（2）財政實力及其對農業的扶持程度。
本文選用地區財政一般預算收入（X4）來反映地區財政實力，財政支出（X5）、財政農林水事務支出（X6）及其所占比重（X7）反映地區財政農業的重視程度。
（3）農民收入水平及來源。
農民人均純收入（X8）反映地區農民收入水平，體現農民對農業保險的購買力；家庭經營收入（X9）及其所占比重（X10）反映農民收入中來源于經營農業的比重，間接可以顯示農民收入對農業經營的依賴程度，對農業保險的需求程度。農民收入水平較高說明農民具有較強的購買能力，如果該收入水平并不依賴家庭經營性收入，那么農民對農業保險的需求程度并不強。省級財政應加強對農民收入水平低，特別是對家庭經營性收入依賴較強地區的財政補貼。
2、數據結果分析
由于選取的變量存在數量級上的差別，所以需要對變量進行標準化處理，本文選用z-score進行無量綱化處理。在此基礎上，形成原始數據的標準化處理。在聚類方法上，因為是要對對全省14個市進行聚類，因此選用層級聚類分析中的Q型聚類，并通過SPSS13.0進行聚類分析（表略）。依據上述數據的統計結果，將全省14個市的政策性農業保險財政補貼分為三類地區進行差異性補貼：
第一類，沈陽市和大連市。沈陽市是省會城市和沈陽經濟區核心城市，大連市又是東南沿海計劃單列市，兩所城市自身就存在著顯著的優越性。沈陽市和大連兩市GDP位列全省前兩位，占全省經濟總量的48.9%，從產業結構來看，雖然農業產值排名全省前兩位，但并非兩市的主導產業。從財政實力及對農業的扶持角度來看，兩市財政收入、財政支出和財政農林水事務支出均位列全省前兩位，財政收入占全省財政總收入的49.7%，財政農林水事務支出占全省財政農林水事務支出總量的29.5%。從農民收入水平來看，沈陽市和大連市農民人均純收入排名全省前兩位，且對家庭經營性收入依賴程度并不高。總體來看，對沈陽市和大連市而言，農民和地方財政對農業保險的購買能力和補貼能力較強，因此應鼓勵市級財政加大財政資金的補貼力度。
第二類，鞍山市、遼陽市、盤錦市、撫順市、營口市和本溪市。從地理位置看，除盤錦市，其他五市均屬于沈陽經濟區，近年來，在沈陽經濟區綜合配套改革戰略的推動下，沈陽經濟區各市經濟均取得了長足的發展。從產業結構來看，上述6城市均屬于典型的工業城市，第二產業產值所占比重均在50%以上，盤錦市更是高達68.06%。綜合來看，第二類包含城市的特點是典型的工業型城市，地區經濟發展較快，地方財政收入較高，農民收入水平也大多處于遼寧中等城市水平，因此，省級財政在保證一定規模資金補貼的前提下，鼓勵各市級財政加大補貼力度。
第三類，鐵嶺市、錦州市、丹東市、葫蘆島市、朝陽市和阜新市。從經濟發展水平來看，六城市均屬于全省經濟較為落后地區，其中鐵嶺市、朝陽市、葫蘆島市和阜新市地區經濟總值排名全省倒數后四位，阜新市人均GDP不足大連市人均GDP的30%。從地區產業結構看，第一產業產值所占比重排名全省前6位，其中阜新市第一產業產值比重高達22.91%；從市級財政實力來看，朝陽市、葫蘆島市和阜新市排名全省后三位，其中阜新市雖然農業比重最高，但財政農林水事務支出所占比重排名僅在全省第12位，可見地方財政對農業的扶持力度不足。從農民收入水平來看，6城市農民收入水平較低，朝陽市、葫蘆島市和阜新市農民收入水平全省倒數后三位。總之，鐵嶺市等6城市是全省經濟較為落后地區，而且地區經濟對農業的依賴程度較大，加上農民收入水平有限，因此，省級財政應適當對該類地區實施傾斜的資金補貼政策，推動該類地區政策性農業保險的快速穩定發展。
三、完善政策性農業保險財政補貼的對策建議
1、爭取更多的中央財政補貼
一方面，遼寧是重要的糧食主產省和主要農產品供給省，而近年農業自然災害頻發，已成為農業受氣候變化影響的高脆弱區，因此，為穩定農業生產、保障國家糧食安全，糧食主產省應爭取更多的中央財政補貼；另一方面，遼寧與東部沿海省份在地區財政實力及農民收入水平等方面仍有一定差距，以農民收入為例，2012年，遼寧農民人均純收入9383.72元，江蘇省、浙江省農民收入水平分別達到遼寧的1.3倍和1.55倍，遼寧農民人均純收入中50.98%來源于家庭經營收入，38.69%來源于工資收入；而江蘇省、浙江省農民人均純收入中50%以上來源于工資收入，家庭經營收入只占不到1/3，這也說明雖然遼寧農民收入更依賴于農業經營收入，對農業保險的需求更強，但其收入水平偏低，支付能力不及先進省份，因此，為進一步推進政策性農業保險的快速發展，遼寧應爭取更多的政策優惠和財政補貼。
2、加大財稅政策支持力度
關鍵詞:農業保險；農業體制改革；政府支持；再保險
一、農業保險的重要作用
農業保險是商品經濟發展到一定階段的產物。現代農業承受著自然風險、社會風險、經濟風險的威脅，這嚴重影響農業的可持續發展。我國農業風險機制的脆弱性是由多方面因素造成的，這種狀況客觀需要創建一種轉移分散風險、分攤經濟損失的風險管理機制，由此現代農業保險應運而生。農業保險的發展，對保障農業再生產的順利進行，推動農業的可持續發展無疑具有重要的理論意義和深遠的現實意義。
1.農業保險對農民個人的影響。農業保險可以使投保農戶在遭受保險責任范圍內的災害后及時得到經濟補償，農業保險可以通過轉移和分散風險，以賠償支付的方式保障農民生活的穩定。
2.農業保險對農村經濟的影響。農業保險有助于保障農業生產過程的持續穩定。它可以使大額的不定的農業風險損失，轉化為小額的固定的農業保險費的繳納。
3.農業保險對整個國民經濟的影響。在我國，農業是國民經濟的基礎，其波動是引發國民經濟周期波動的重要因素。因而農業保險在直接促進農業生產經營活動健康穩定發展的同時，也間接保證整個國民經濟的協調發展。
同時，農業保險的介入是農業生產能夠正常進行，會使農產品的供求狀況平衡，進而影響社會其他階層人們的正常生活。
二、當前我國農業保險發展面臨的突出矛盾
1.農業保險的有效需求和供給不足。農業生產和經營風險的客觀存在，必然形成對農業保險的巨大需求，但目前我國農業保險的有效需求不足。
2.資金來源渠道單一。目前，農業保險基金主要來自于保戶繳納的保險費，而農業保險費率相對于保戶的農業收入而言是很高的。而投保農業險會導致農戶收入出現持續走低的趨勢，在農戶收入減少的同時，農村公共品供應的弱化將使農戶隱性負擔逐步增長。這種單一的、不穩定的來源渠道也是農業保險實踐不成功的主要原因之一。
3.農業保險的發展面臨資金短缺、人才匱乏、技術薄弱的矛盾。農業保險的發展離不開政府的扶持，特別是在資金方面的資助，但政府的支持是有限的，農業保險將面臨資金不足的矛盾。與此同時，我國目前農業保險在理論研究上也相對滯后，在實踐中發展緩慢。更重要的是，我國保險業由于受到各種因素的干擾一直處于保險人才奇缺的現狀。
4.我國農業保險的再保險機制尚未成熟。我國以往的農業保險由于缺乏適當的再保險安排，使得風險過于集中在保險經營主體自身。而國外農業保險經營普遍有再保險機制的支持，特別是避免特大自然災害對農業和農民的影響
三、我國農業保險發展對策
1.加快農業保險經營體制的改革。農業保險應當建立多層保險與風險分擔、政府與市場共同參與的農業保險和風險防范機制。目前我國農業保險發展的癥結在于保險公司的商業化經營同農業保險的政策性扶持性之間的矛盾。應及時把農業保險業務從商業保險公司中分離出來，成立政策性的農業保險公司
2.加快農業保險的相關立法。農業保險法是開展農業保險業務的保證和依據。而我國目前尚無一套完整的法律法規對農業保險予以扶持，因此，國家應加強農業保險立法，用法律的形式明確農業保險的地位、作用和性質。這對規范我國的保險市場，對不同性質的保險活動加以區別管理，逐步建立農業保險補償體制，加強對農業的支持，加強農村市場經濟的基礎建設，進而促進國民經濟的持續、快速、健康發展。都將有重要的意義。
3.加大國家政策支持與財政扶持。作為對農民遭受天災的補償，農業保險一定要由國家財政來扶持，但在具體實施中要量力而行。根據我國國情，借鑒國際經驗，我國應盡快建立財政支持型農業保險體系，包括利用財政、稅收、金融、再保險等經濟手段以及其他技術支持來發展農業保險。
4.籌資渠道多元化。目前,我國的農業保險籌資渠道過于單一，因此，國家應加大對農業保險以及財政補貼的力度。另外，對與農業相關聯的產業可征收一定標準的農業保險稅。農業保險基金的投放重點應是促進和保護農業和農村經濟發展，及時向受災保險對象提供幫助。同時，根據各類險種和險別的承保對象、承保責任、賠付方法、賠付金額等特殊的規定性，對農業保險基金的各類風險基金要分別管理、專項使用。
5.再保險。農作物再保險對進一步分散農作物保險風險是非常必要的。我們要利用再保險體系支持農業保險，以財政收入補貼農業保險的費用和經營虧損。再保險體系的建立，可提高農業保險經營主體的積極性，增加手續費收入，增強經營主體的內控制度。經營農業保險的主體應當建立同中國再保險公司的再保險業務，中國再保險公司作為國家獨資公司通過再保險方式，代行國家支持農業保險的職能。
參考文獻：
[1]胡炳志劉子操：保險學，中國金融出版社，2002.
[2]郭曉航：農業保險，東北財經大學出版社，1994.
[3]我國應盡快建立農業保險體系，保險研究，2002年6月.
關鍵詞：農業保險，經營技術，財政補貼
一、我國農業保險發展滯后的表現
(一)我國保險業整體發展迅速，農業保險卻漸趨萎縮
改革開放以來，我國保險業總體發展迅速，但是，我國農業保險的發展卻非常滯后，特別是1993年以后，農業保險出現漸趨萎縮的尷尬局面。在保費收入方面(表1)，總保費收入由1992年的378.0億元增加到2004年的4318.1億元，年均增長超過22.5%，農業保險保費收入卻由1992年的8.17億元逐年下降到2004年的3.96億元，年均負增長5.9%；在經營主體方面，我國保險市場主體大量增加，商業化保險市場已經形成，截止2005年底，共有保險公司82家，財產保險公司40家，但是，除了2004年后相繼成立的數家地區性農業保險公司外，長期只有原中國人民保險公司和原新疆兵團財產保險公司承辦農業保險業務，勢單力薄；在險種方面，以中國人民保險公司為例，農業保險由原來的60多個險種下降到2004年的不到30個險種(張祖榮，2006)。相對于整個保險業的快速發展來說，我國農業保險發展嚴重滯后。
(二)農業風險損失日益嚴重，農業風險保障卻日趨減少
我國是農業大國，工業化程度較低，人口城市化速度緩慢。截止到2004年底，我國農村總人口仍然超過7.5億，接近總人口數的60%；2004年農業占GDP的比重仍高達15.2%(美國約為2%)。我國又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，據統計，20世紀90年代，我國自然災害造成的直接經濟損失額年平均達1747億元，近年來自然災害損失更是呈上升趨勢，據國務院新聞辦2006年1月5日的消息，2005年我國自然災害造成的直接經濟損失高達2042.1億元。在自然災害損失中農業最為嚴重、最為廣泛，而農業承受災害損失的能力卻最為薄弱，因此，農業更為迫切地需要保險保障。但是，面對日益嚴重的農業災害損失，我國農業風險保障卻日趨減少，1992年農業保險賠款達8.15億元，而2004年僅2.87億元(表1)，不到農業災害損失的1%；農業保險承保面占可保面的比由1992年的約5%下降到2004年的不到2%(庹國柱，李軍，2005)。保險保障的不足，給恢復生產與災后重建帶來極大的困難。
對于我國農業保險發展滯后的原因，學術界多歸于農業保險的商業性經營方式，即缺乏政府的支持。本文認為，我國農業保險發展滯后既有外在因素，即缺乏必要的法律、經濟、行政等政策支持；更有內在因素，即我國農業保險經營技術落后。
二、我國農業保險發展滯后的主要原因
(一)農業保險經營技術落后
農業保險標的大都是有生命的動植物，農業風險大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災、旱災、蟲災、疫災等，具有風險單位大、區域性強、發生頻率高、損失規模大、可保性差等特點。因此，農業保險經營有其獨特的技術要求，普通財產保險經營技術難以奏效。但由于我國開辦農業保險的時間不長，經驗不足，農業保險經營技術還非常落后。主要包括：
1．農業風險監測。農業風險監測包括農業風險的識別、度量、預測、預警以及信息統計與管理等，是農業保險經營的基礎環節。科學監測農業風險不僅有利于直接控制和減少農業風險損失，降低保險經營成本，而且也是其他農業保險技術(如定價、定損、產品開發等技術)有效運用和發揮的前提與基礎。我國農業風險監測技術非常落后，遠遠不能滿足我國農業保險發展的需要。例如，由于沒有建立自然災害全程動態預報警報系統，致使防災防損變得十分被動；由于沒有建立災害損失信息的統計分析與管理系統，以致農業保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。農業風險監測技術落后，對我國農業保險發展形成了很大的制約。
2．農業風險區劃。由于農業風險具有顯著的區域性，因此，開展農業保險必須進行風險區劃。風險區劃是以農作物歷史產量、氣候條件、土壤及地形地貌、農作物種類、水利及其他社會經濟技術條件等為依據，按照區內相似性和區間差異性的原則，將一定地域范圍內的農業保險標的所面臨的風險劃分為若干不同等級的區域，目的是保證同一區域內的風險程度基本相同，使投保人的保費負擔與其風險責任保持一致。種植業保險和養殖業保險都客觀存在著風險的區域性差異問題。風險區劃是農業保險經營特有的重要技術之一，它不僅是科學厘定保險費率的重要前提，同時也是合理界定保險責任，減少逆選擇的主要手段。美國、加拿大、日本等農業保險發達國家都曾投入大量人力、財力進行全國范圍內的風險區劃，無論是單一風險責任險還是農作物一切險，都劃分了嚴格的風險等級，從而形成科學的費率分區。但是，風險區劃是一項科技含量高、成本大的工作，我國風險區劃技術非常落后，進行風險區劃的實用指標體系尚未建立。目前除了山東德州對農作物單一責任險和陜西涇陽縣對棉花一切險進行過風險區劃外，其他地區的風險區劃幾近空白。
3．農業保險定價。首先，保險定價以科學的精算理論為基礎。我國保險精算人才奇缺，現代精算理論及應用研究十分落后，而農業保險領域的精算技術則更為原始。其次，為使保險價格與其風險水平保持一致，農業保險定價必須以風險區劃為前提，但我國尚未進行全國范圍內的風險區劃。再次，由于有關農作物和畜禽生產的原始記錄和統計數據很不完整，長時間的、準確可靠的農作物及畜禽的損失數據資料難以搜集，耕地面積資料也很不準確，由此計算的平均保額損失率與真實的損失率偏差很大。因此，農業保險費率的厘定和應用既缺乏科學的理論基礎，又缺乏必要的現實依據，帶有很大程度的盲目性和隨意性。長期以來我國農業保險費率相對較低，管理成本又高，致使農業保險連年虧損。根據保監會公布的有關資料，我國1982年恢復農業保險業務以來，一直存在高風險、高賠付的特點，從1985年到2004年的20年里，除了2年微利以外，其余18年都處于虧損狀態，綜合賠付率高達120%。
4．防災減損。完善的防災減損體系是有效的保險體制存在的前提——如果潛在損失過大，保險公司就不得不收取投保人難以接受或無力承擔的保險費，并對承保條件加以嚴格限制，使保險難以成立(孫祈祥，鎖凌燕，2004)。由于農業災害種類多、發生頻率大、覆蓋面廣、經濟損失嚴重，因此，農業保險中防災減損更為重要。農業保險發達國家都非常重視防災減損技術的應用。我國農業防災減損技術相對落后，主要表現在，用地管理不科學、防御工程設施落后、災害預警預報服務體系不健全、氣象衛星等高科技的應用水平低。
5．定損理賠。農業保險的標的大多是有生命的植物或動物，在生長期內受到損害后有一定的自我恢復能力，從而使農業保險的定損變得更為復雜，尤其是農作物保險，往往需要收獲時二次定損。對于特定風險保險，定損時還要從產量的損失中扣除約定風險之外的災害事故所造成的經濟損失，技術難度大。目前，我國不僅對災害發生頻率及強度的測定、災害損失程度的測算等很不準確，而且沒有制定統一賠償標準，理賠中出現很大的主觀性和盲目性，引發嚴重的道德風險。據統計，我國農作物保險中道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴重(庹國柱、李軍，2005)。
6．產品開發。農業保險產品開發是指保險公司根據市場需求，在充分調查研究的基礎上，設計出適銷對路的新險種或改造老險種，以期達到合理配置農業保險資源、增加有效供給。它不僅涉及保險、精算、金融、法律等理論，還涉及栽培學、畜牧學、氣象學、災害學等農業科學技術知識，是一項綜合性“知識工程”。我國在農險產品開發方面人才匱乏、技術落后，集中表現在產品數量少、質量低，產品單一，缺乏針對性，真正根據農民收入水平、風險狀況設計的產品少之又少，難以滿足農民的保障需求。
7．再保險。再保險作為“保險的保險”，是一種有效分散和分攤原保險公司風險損失的重要方式，它對保險公司加強風險管理、拓展業務領域、提高風險保障能力的風險保障能力起著重要作用。由于農業風險單位大、災害損失關聯性強，容易形成巨災損失，保險公司難以獨立承擔與消化。因此，農業保險的發展對再保險的依賴更為強烈(張祖榮，2006)。我國保險業還處于初級發展階段，再保險市場很不成熟，農業再保險尤為薄弱，無論是技術，還是能力，都遠不能滿足處理農業巨災風險的需要，嚴重制約了農業保險的發展。
目前我國農業保險仍主要采用普通財產保險技術來開發與經營，忽視了農業風險的特殊性與復雜性。農業保險經營技術落后，是我國農業保險發展滯后的關鍵因素。
(二)農業保險經營缺乏政策支持
國內外理論與實踐表明，農業保險是準公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農業和農村發展政策的有機組成部分。農業保險的開辦，不僅對于管理農業風險、保障農民收入、促進農村經濟發展有著重要作用，而且還發揮著保證農業再生產順利進行和穩定國民經濟的宏觀作用。因此，農業保險的發展，客觀上要求政府在法律、經濟、行政上給予政策支持。但由于我國一直實行以價格補貼為主的農業保護制度，發生農業災害時由財政撥款救濟災民，而對農業保險的支持很少。
1．法律法規建設的缺位。各國農業保險發展的歷程表明，法律法規的制定與完善是農業保險發展的前提和保證。美國、日本、法國等農業保險發達國家都是在開辦農業保險前先頒布相關法律法規，并在實踐中不斷修訂和完善，以保證農業保險健康有序的發展。我國《保險法》第一百五十五條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定。”但是，我國自1982年恢復農業保險業務以來，經歷了20多年的發展，至今沒有制定專門的農業保險法律及相關的行政法規。農業保險經營一直無法可依。法律法規建設的缺位，極大地影響了農業保險的規范化、制度化發展。這是制約我國農業保險發展的最根本的環境因素。
2．缺乏必要的經濟支持。農業保險發達國家無一例外地給予農業保險一定比例的保費補貼、費用補貼以及再保險支持。長期以來，我國實行的是以直接的農業補貼和價格補貼為主的農業保護政策，發生自然災害時由中央財政直接撥款救濟災民，對農業保險的投入很少。除上海等少數地區外，政府對農業保險的支持僅限于免交營業稅，沒有其他扶持政策，農業保險幾乎是純商業性保險。國內外農業保險實踐證明，由于農業保險高風險、高費用、高賠付的特點，沒有政府經濟上的支持是不可能持續經營的(庹國柱，李車，2005)。
3．缺少必要的行政支持。開展農業保險離不開政府的行政支持。首先，受傳統觀念的束縛，農民缺乏風險與保險意識，需要基層干部進行宣傳引導；其次，農村廣闊，農戶分散，農業保險的展業承保、防災防損、定損理賠等環節都離小開政府特別是鄉鎮、村政府的支持與協助；同時，基層干部更了解當地農民的生產經營狀況及風險損失情況，有利于配合保險公司防范逆選擇與道德風險。再次，開展農業保險需要協調有關部門(如，與防災減損、災害救濟等有關的政府部門)、保險公司、投保農戶之間的關系。由于政府在這些方面支持不力，我國農業保險實踐中出現很多混亂與糾紛，有的地方甚至指責農業保險為“亂收費”、“加重農民負擔”，阻礙農民投保，或者發生災害損失后，要求保險公司多予賠付，嚴重影響了農業保險的公信力，削弱了農民投保的積極性，抑制了農業保險的發展。
三、簡要結論與對策建議
(一)提高農業保險經營技術水平
1．充分利用現達的科學技術，包括氣象衛星技術、通訊衛星技術、網絡媒體技術等，建立農業風險監測預警系統，提高農業風險監測水平，夯實農業保險經營的基礎。
2．根據我國氣候、土壤、地形地貌等特點以及災害發生的歷史數據資料，合理劃分風險區域；在嚴格風險區劃的基礎上，建立公平合理的多檔次費率體系，減少逆選擇。
3．借鑒國外經驗，創新保險產品，特別是開發新型的農業氣象指數保險、區域產量指數保險等多功能高新理賠技術產品，減少道德風險，降低理賠成本。
4．健全防災減損體系，牢固樹立“以防為主，防救結合”的觀念。實行積極的用地管理、建立必要的防御工程、提高農民的風險意識，避免或減少災害事故的發生；加強災后管理，控制災害事故蔓延，減少災害損失；充分利用現代科學技術如人工降雨、人工防雹等為防災防損服務。
5．建立健全的再保險機制，有效分散農業風險。針對某些特殊的巨災風險如洪災、颶風等，建立由政府管理的巨災基金，條件成熟時成立國家專業的農業再保險公司；建立多層次的農業風險轉移機制，逐步完善中央、地方財政支持的農業再保險體系。
(二)加強政府對農業保險的支持
1．積極推動我國農業保險立法，盡快制定《農業保險法》及其配套的法律、法規，從各個方面對農業保險的發展予以規范和規定，把農業保險發展納入法制的軌道。尤其要明確農業保險的政策性性質以及政府的支持作用，以避免政府支持農業保險的隨意性與短期性，保證政府參與和推動農業保險的連續性與穩定性(孫秀清，2005)。
關鍵詞：政策性農業保險，商業性保險公司
根據中央“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點”和《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中關于“積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道的農業保險”的精神，全國各地積極響應，進行多種形式的政策性農業保險實驗。但是在政策性農業保險創新和發展的同時，也面臨著一些困難和問題，這些問題主要不是理論問題而是操作條件和操作規則問題。
一、政策性農業保險的政策目標和導向不明確
為什么要試驗舉辦政策性農業保險，這種農業政策性保險的政策目標和導向是什么?這是試驗政策性農業保險的各地政府至今還不統一或存在眾多疑惑的問題。他們說，辦農業保險是中央為了確保糧食安全，但我們地方花這么多的精力和金錢，有什么好處?加之中央沒有相關配套政策，害怕遇到大災還“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會打折扣，而且這點有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農業保險試驗以補貼，而且還想從農業保險的經營中得到一些好處(從保險經辦公司得到一些手續費收入)。這就更難期待農業保險試驗的真正啟動。
二、基層政府工作人員組織和推動農業保險的費用分擔無章可循
各地的政策性農業保險試驗，不可能單純依靠商業性保險公司，基本上都是以行政組織和推動為主。有的試點省，例如浙江省、江蘇省淮安市都將農業保險承保面作為試點市、縣政府的業績考核重要手段。因此，在推進的過程中，除了保險公司的工作人員以外，地方政府、農業行政主管部門、鄉鎮的農經中心等都承擔了很大一部分宣傳、展業、收費、查勘、定損、理賠工作。但推進政策性農業保險經營實際上是他們臨時附加的一項工作，由于沒有專門的編制和行政職責崗位，有關農業、財稅、發改部門只能臨時抽出一部分人員開展此項業務。鑒于我國農業經營的分散性和小規模經營，各地用于農業保險的宣傳、展業、查勘、定損的成本相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經營管理費只有很少一部分是給這些人員，這部分費用實際上還是由財政負擔，但“師出無名”，有的試驗地區根本沒有這項費用，這些地方的區縣鄉鎮基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農業保險的持續推進。
三、農民的自主投保意識參差不齊
農業保險對農業經營者來說雖然可以幫助他們分散生產風險，穩定其生產收入，保證簡單再生產的持續進行。但是，由于農業災害頻繁，風險大，費率高，投保農業保險的預期收益不高(特別是對于那些家庭收入主要不靠農業的農戶來說收益更是相對有限)，農戶購買保險的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣，這就使很大一部分農民即使有政府的部分保費補貼也不會自愿投保。但對于費率相對較低、政府補貼較高險種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險)，農民感到有利可圖時，其參與熱情就比較高，甚至排隊投保，100%投保。這種情況給農業保險經營如何平衡農民自愿投保和準確費率、適度財政補貼關系的研究帶來了挑戰。
四、地方對政策性農業保險的財政補貼缺乏長效機制
不少省、市、自治區雖然在試點推進政策性農業保險的經營時提供了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是，他們也擔心全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加。例如，江蘇省金湖縣現在只在該縣的塔集鎮開展農業保險試驗，市縣財政2005年的補貼額為13萬多元，如果在全縣推開水稻、三麥、養魚保險，縣財政每年將要為此補貼200多萬元，而且這種補貼一旦實施，就不可能收回來，只可能增加，不能減少。因此，地方財政存在補貼的顧慮。更重要的是在沒有建立巨災補償基金的條件下，真的發生大災需要巨額賠付時，財政兜不了底，到那時政府將失信于民。
目前能得到中央財政補貼的黑龍江陽光相互農業保險公司雖然在2004年和2005年拿到了4400萬元的補貼，但是不僅數額不足，而且都是臨時性的安排，沒有長期保證。這對于一家只有數千萬元家底的相互公司來說，經營風險相當大。
五、中央的財政扶持手段和力度是一個未知數
政策性農業保險離不開財政支持，特別是中央財政的支持。財政支持一般包括保險費的補貼和經營管理費補貼、在發生巨災損失條件下的財政支持等。在我國目前經濟發展條件下，絕大部分省、市、自治區離開了中央財政的適當支持，政策性農業保險制度恐難建立。而直到目前，中央財政沒有任何有關政策期許和支持承諾，這是大多數省、市、區不敢進行試驗的重要原因，即使開始試驗的財政狀況較好的省份，也對試驗的可持續性沒有信心。這一點也正是前20年農業保險試驗失敗的重要教訓之一。當時不少地區也曾給與農業保險以補貼，但是他們能補“一陣子”，難補“一輩子”。六、政策性農業保險試驗缺乏巨災補償準備和分散直接保險經營風險的再保險機制
各地在農業保險的試點中發現，如果不出現自然災害或一般性的自然災害，農業保險費可以作為補償基金積累起來；如果出現了較大災害，農業保險可能會出現超賠(基金積累不足賠付)的現象；如果出現了較大范圍的損失巨大的自然災害，靠農業保險的保費收人以及艱難的積累來賠付，很可能就是杯水車薪。這就要求農業保險必須建立“巨災補償準備金”，同時，要有一個強有力的再保險機制，使得風險能在時間和空間上得到有效分散。而現在，尚無一個省、市、自治區在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也五分散風險的其他安排，這樣的農業保險試驗經營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了政府身上。
七、某些籌資渠道的隨意性對正規制度建設效力有限
在一些試驗政策性農業保險的地方，當地政府或保險經營機構力圖拓展農業保險的資金籌集渠道，尋求一些產業化組織、龍頭企業為投保農戶提供保費補貼，或通過農業專業合作組織展業，但這種非正規手段和制度是一種自愿行為，沒有任何政策和規則約束，帶有很大的隨意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推廣價值，對正規制度建設能產生多大效力，還無法預見，因此也恐難納入正規制度建設中來。
八、缺乏支持政策性農業保險試驗的其他配套政策
除了財政支持政策的缺失之外，農業保險試驗的其他配套政策和措施也還沒有蹤影，例如：
1.稅收優惠政策。迄今為止，對農業保險的經營尚無任何稅收政策的支持。曾有“經營農業保險免除營業稅”的不成文規定至今還沒有明文認可。而所得稅對農業保險原則上依然征收。實際上，由于農業保險的高風險、高費率和高賠付，使農業保險的試驗經營已經舉步維艱，在風調雨順的年份可能的經營結余并不能將其當作利潤，而應當將其作為非常年份的賠償準備基金。取消33%所得稅征收規定是試驗地區的普遍期盼。
2.“以險養險”政策。為了彌補農業保險準備基金的積累和增強償付能力，國內外的成功經驗之一是給農業保險經營機構某些盈利性較好的商業保險險種，甚至對這部分險種也不征營業稅和(或)所得稅。目前的試驗中也有不少地方在這樣試驗。但因為沒有任何規范和依據，各地也只能各行其是。例如，江蘇讓承保農業保險的商業保險公司借助該渠道同時向農民推銷“人身意外傷害保險”，浙江省把政府機關和事業單位的“機動車輛保險”都指定向經營農業保險的“共保體”投保(7月1日“交強險”實施后尚無明文)，上海允許專門經營農業保險的專業公司經營“農村建房保險”、“農業機械設備保險”、“機動車輛保險”、“大病醫療保險”等。但是各地的做法或者毫無依據，或者只是將經營農業保險的公司當作一個保險市場上的一般競爭主體，或者對這部分非農險業務的稅賦不免，因而對補充農業保險準備金或者“養險”的正面意義有限。
九、缺乏農業風險區域規劃，費率厘定和調整沒有依據
國外的經驗和我國的教訓表明，農業保險成功經營的基礎之一，是做好農業風險區域規劃。因為這是正確厘定和合理調整農業保險費率的最重要的依據。我國雖然試驗了幾十年的農業保險，但至今沒有啟動農業風險區劃工作，這對試驗非常不利。據浙江省的某些地方反映，該省某些地區農業自然風險比另一些地區大數十倍，但省里定的農作物保險費率全省各地相差很小(風險系數最大相差是1：1.6)，顯然違反了保險經營的風險一致性原則，致使其經營公平性受到廣泛質疑。因為出一樣多或略有差異的保險費而獲得風險損失補償的機會大不相同，風險小的地區的農戶只有向風險大的地區的農戶做貢獻的份，在很大程度上影響到這些低風險地區的積極性。但是，因為沒有風險區劃作依據，同時又沒有相關經營的長時間數據資料積累，其調整難度可想而知。
做農業風險區劃不是商業性保險公司或某一個政府部門能夠完成的，需要政府立項并由各部門協調配合才能實施和完成。
十、專業技術和人才缺乏
農作物保險的專業性很強，要求從事試驗經營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經營技術(例如種植風險評估、費率厘定、保單設計等)，又要掌握廣泛的農業技術(掌握育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象、經營管理等)知識，不然無法正常試驗經營。浙江省某地區2006年開辦的“露地西瓜”保險，由于其條款、費率、承保方面的缺陷，農民排隊買保險，而且100%投保，100%受災，導致理賠遇到較大麻煩，最后不得不由省政府出面協調和拍板。
