時(shí)間：2023-01-07 00:19:42
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇ppp融資模式，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
內(nèi)容摘要:ppp和 PFI項(xiàng)目融資模式在國(guó)際上均得到了廣泛的應(yīng)用,兩者也常常被相提并論,PPP模式以及起源于英國(guó)的PFI模式是目前國(guó)際上應(yīng)用最為廣泛的項(xiàng)目融資模式,而其在中國(guó)的應(yīng)用仍處于起步階段。隨著英國(guó)政府的大力推進(jìn),PFI模式的優(yōu)勢(shì)日益突出,并使得PFI與PPP兩者常常混淆在一起。本文從概念、起源、運(yùn)作方式、政府管理以及應(yīng)用領(lǐng)域等方面對(duì)兩者進(jìn)行了系統(tǒng)的對(duì)比分析,以揭示兩者的共性以及在各國(guó)實(shí)踐中的差異。
關(guān)鍵詞:PPP PFI 項(xiàng)目融資模式 比較
為緩解政府在公共項(xiàng)目上的支出壓力,PPP和 PFI項(xiàng)目融資模式在國(guó)際上均得到了廣泛的應(yīng)用,兩者也常常被相提并論,引發(fā)了諸多關(guān)注。本文主要對(duì)當(dāng)今英國(guó)的PFI模式與國(guó)際上現(xiàn)行PPP模式進(jìn)行比較研究。
概念界定
PPP(Public-Private Partnerships,公私伙伴關(guān)系),聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院定義為:不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式,目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問(wèn)題。廣義的PPP泛指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系;而狹義的PPP更強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的所有權(quán)(有股份),以及與企業(yè)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。
PFI(Private Finance Initiative,私人主動(dòng)融資),英國(guó)財(cái)政部相關(guān)文件中指出:PFI是公共部門基于一項(xiàng)長(zhǎng)期協(xié)議以合同的方式從私人部門購(gòu)買高質(zhì)量的服務(wù),包括雙方一定的交付成果、相應(yīng)的維護(hù)維修或者建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施,以充分利用私人部門由于私人融資必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)從而產(chǎn)生激勵(lì)的管理技能。
PPP與PFI之間并沒(méi)有十分明確清晰的界限,兩者經(jīng)常被替代使用。廣義來(lái)講,PPP的概念更為寬泛,只要存在公私部門長(zhǎng)期的、廣度的合作,都可以稱做PPP模式,因此PFI通常也被看作其中的一種類型。狹義地看,PPP是一種所有權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu),外資企業(yè)介入較多;PFI是一種被應(yīng)用的(政府)采購(gòu)工具,更強(qiáng)調(diào)民間資金的主動(dòng)介入,政府的目的在于獲得有效的服務(wù),而非最終的設(shè)施所有權(quán)。
起源及發(fā)展?fàn)顩r
歐洲區(qū)域規(guī)劃報(bào)告明確提出PPP起源于美國(guó)。Yescombe E也提出,20世紀(jì)80年代從美國(guó)發(fā)展起來(lái)的電力承購(gòu)協(xié)議模式是PPP契約模式的模板,主要體現(xiàn)于兩點(diǎn):項(xiàng)目公司為中心的融資結(jié)構(gòu)體系和“項(xiàng)目融資”技術(shù)的采用。20世紀(jì)90年代初,這種契約模式傳到了歐洲,其標(biāo)志就是英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的私有化。
1992年英國(guó)政府提出了PFI,旨在加強(qiáng)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并于1994年宣布所有資本投資項(xiàng)目均需進(jìn)行PFI可行性之全面測(cè)試,且由過(guò)去注重“公共設(shè)施建設(shè)”的想法,逐漸轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)的提供”。 英國(guó)PFI概念逐漸發(fā)展成熟,并成為世界各國(guó)學(xué)習(xí)效法的標(biāo)桿。
從產(chǎn)生背景看,兩者都是各國(guó)政府迫于公共項(xiàng)目建設(shè)支出的巨大壓力,將私人資金引入公共事業(yè)的發(fā)展結(jié)果,都是為了實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的更大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和公共部門風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。PPP模式中公共部門介入項(xiàng)目較多并掌控著絕對(duì)權(quán)力;PFI項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資和維護(hù)等具體運(yùn)作都由私人部門完成,政府部門只是服務(wù)的購(gòu)買者和項(xiàng)目的推動(dòng)者。
組織運(yùn)作方式
(一)項(xiàng)目發(fā)起
PPP項(xiàng)目的發(fā)起人既可以是政府,也可以是私人投資者。但PFI模式由政府部門根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)需求確定若干個(gè)滿足這種需求項(xiàng)目的初步方案,并對(duì)這些方案的內(nèi)容、成本、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、預(yù)計(jì)效益、資金支持等進(jìn)行評(píng)估,以確定該項(xiàng)目能否應(yīng)用PFI模式,項(xiàng)目的發(fā)起人通常是政府部門。
(二)組織結(jié)構(gòu)與組織運(yùn)行模式
PPP/PFI項(xiàng)目通常由三部分主體構(gòu)成:公共授權(quán)當(dāng)局,即負(fù)責(zé)實(shí)施政府采購(gòu)的公共部門委托人;SPV(Special Purpose Vehicle,特殊目的公司),是項(xiàng)目組織運(yùn)行的核心,承擔(dān)著直接對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理的角色;第三方資助,即股東、貸款銀行以及債券持有者等。
PPP模式下,公共授權(quán)當(dāng)局與SPV之間是以特許權(quán)合同來(lái)建立契約關(guān)系,SPV合營(yíng)實(shí)體除了私人部門,還有可能由公共部門構(gòu)成。SPV主要以項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流為承諾來(lái)獲得第三方的資金資助。PPP的組織運(yùn)作是基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)“使用者付費(fèi)”模式,政府授予私人部門特許權(quán),允許私人部門從公用設(shè)施的使用者那里收取服務(wù)費(fèi),以補(bǔ)償建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投資并獲得相應(yīng)利潤(rùn),如道路、橋梁的收費(fèi)。
PFI模式下,政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與SPV簽訂長(zhǎng)期服務(wù)合同來(lái)建立契約關(guān)系,政府與SPV保持相互獨(dú)立,通常私人部門承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的全部資本成本,并由政府逐期按服務(wù)的“有效性”予以償還。為此,英國(guó)財(cái)政部成立了專門的項(xiàng)目審查小組,負(fù)責(zé)PFI項(xiàng)目的審批、監(jiān)督以及該種政府支付。
盡管兩者的運(yùn)作機(jī)制都是以SPV為核心的公私合作,但Klijin E認(rèn)為,PPP模式下構(gòu)建的是伙伴關(guān)系的項(xiàng)目,英國(guó)的PFI模式則是合同形式的項(xiàng)目,公、私部門之間更像一種典型的委托關(guān)系。
(三)運(yùn)行程序
PPP和PFI項(xiàng)目運(yùn)行程序均可以分為:立項(xiàng)與可行性研究選擇合伙人項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交。但英國(guó)PFI模式在契約簽訂前的審批程序更加嚴(yán)格:立項(xiàng)與研究階段,發(fā)起人以財(cái)政承負(fù)能力為重要考量要素對(duì)實(shí)施PFI項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)并形成經(jīng)營(yíng)狀況草案,并呈報(bào)上級(jí)主管部門或地方政府PFI小組核準(zhǔn);合伙人招標(biāo)準(zhǔn)備階段,發(fā)起人需在歐共體公報(bào)刊載招標(biāo)訊息;確定中標(biāo)人后,發(fā)起人還須提出對(duì)整個(gè)項(xiàng)目采購(gòu)符合經(jīng)濟(jì)價(jià)值的說(shuō)明,經(jīng)核準(zhǔn)后方可完成簽約。
政府管理體系
各國(guó)政府對(duì)兩種項(xiàng)目的管理通常都采用中央政府和地方相配合的管理體系。美國(guó)的全國(guó)公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)合作委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)政策、方針、文本解釋等給予全面、權(quán)威的控制與解釋,并對(duì)PPP模式的發(fā)展提供全力支持,同時(shí)國(guó)會(huì)授予獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行予以監(jiān)督;法國(guó)采取中央和地方政府相對(duì)分權(quán)和相互協(xié)調(diào)指導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)制,同時(shí),監(jiān)管的中心下沉到市鎮(zhèn)一級(jí)政府或自治組織。
英國(guó)政府對(duì)PFI項(xiàng)目實(shí)施中央集權(quán)化管理與地方、行業(yè)監(jiān)督并行的管理模式。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定PFI政策及批準(zhǔn)綱領(lǐng),并通過(guò)項(xiàng)目審查小組提供用于政府支付的項(xiàng)目資金,這使得中央政府最終掌控著PFI項(xiàng)目控制權(quán)。公私合營(yíng)的4Ps公司(Public Private Partnership Programme Ltd)以及合伙經(jīng)營(yíng)機(jī)關(guān),協(xié)助財(cái)政部以輔導(dǎo)地方政府推動(dòng)PFI執(zhí)行。
應(yīng)用領(lǐng)域
各國(guó)實(shí)踐中,兩種模式廣泛應(yīng)用于公共項(xiàng)目建設(shè)上,涵蓋交通、學(xué)校、圖書(shū)館、衛(wèi)生保健服務(wù)、水處理設(shè)施等。
基于“使用者付費(fèi)”的運(yùn)行模式,PPP主要應(yīng)用于供水、廢水處理及交通領(lǐng)域。在美國(guó),PPP目前主要應(yīng)用于供水和廢水處理;截至2006年澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析,應(yīng)用于公路部門的PPP項(xiàng)目就占所有PPP項(xiàng)目總成本的68.6%;在法國(guó),PPP的應(yīng)用包括最初的供水和污水處理以及后來(lái)的鐵路和電力等方面。
基于“服務(wù)有效性”政府支付的英國(guó)PFI模式及中央政府的集權(quán)化管理,在教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用更為突出。據(jù)英國(guó)財(cái)政部2008在冊(cè)PFI項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)資料分析,應(yīng)用于教育部門的PFI項(xiàng)目最多,占PFI項(xiàng)目總量的19.6%,其次是衛(wèi)生部16.2%;應(yīng)用于交通部的PFI項(xiàng)目占總成本的36%,其次是衛(wèi)生部17.4%和國(guó)防部13.9%。
結(jié)論
PPP和PFI項(xiàng)目融資兩種模式在世界各國(guó)廣泛應(yīng)用,相互融合、相互滲透,邊界也越來(lái)越模糊。綜上所述,兩種模式共性與差異歸納如下:
內(nèi)涵:PFI是PPP的一種類型;PPP更強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系及政府所有權(quán),PFI則強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)工具及民營(yíng)企業(yè)主動(dòng)介入;起源:兩者都是為了實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的更大價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移,PPP源于美國(guó),PFI產(chǎn)生于英國(guó);發(fā)起人:PPP可以是政府或私人部門,PFI只能由政府發(fā)起;組織結(jié)構(gòu):SPV是組織運(yùn)行的核心,只有PPP模式下政府可能介入SPV的所有權(quán)結(jié)構(gòu)中;項(xiàng)目收入來(lái)源:PPP有時(shí)較偏重使用者支付,PFI偏重政府支付;政府與私人部門的關(guān)系:前者為聯(lián)合伙伴關(guān)系,后者為委托關(guān)系;項(xiàng)目運(yùn)行程序:基本一致,PFI項(xiàng)目前期審批更為嚴(yán)格;政府管理體系:都實(shí)行中央與地方配合進(jìn)行,PPP管理中中央與地方相對(duì)分權(quán)、相互協(xié)調(diào),英國(guó)中央政府則相對(duì)集權(quán)化;應(yīng)用領(lǐng)域:交通領(lǐng)域最為廣泛;PPP還廣泛應(yīng)用于供水和廢水處理,PFI則多應(yīng)用于教育、衛(wèi)生領(lǐng)域。
同時(shí),政府是否為項(xiàng)目買單,是PFI區(qū)別于PPP的關(guān)鍵。雖然不少學(xué)者和政府官員也為政府部門長(zhǎng)達(dá)幾十年的支付承諾進(jìn)行了擔(dān)憂,但PFI模式確實(shí)為英國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn):
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PPP模式的英文全稱為Public Private Partnership，翻譯成中文的意思為“公私合營(yíng)”，尤其在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)中得到了廣泛的應(yīng)用。在PPP融資模式下，政府與私人部門是以合作伙伴的身份出現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行共同投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，從而通過(guò)在項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各方的經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)利益的“多方共贏”的目的。自應(yīng)用PPP融資模式以來(lái)，改進(jìn)了傳統(tǒng)融資模式的許多不足之處，對(duì)政府角色、運(yùn)作方式以及風(fēng)險(xiǎn)管控等方面進(jìn)行了創(chuàng)新。不過(guò)，由于我國(guó)運(yùn)用PPP模式的時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，還存在著一定的局限性，本文即是基于這種背景，提出了一些行之有效的解決措施。
二、PPP融資模式的創(chuàng)新性與局限性分析
（1）PPP融資模式的創(chuàng)新性
首先，PPP模式中對(duì)政府的角色進(jìn)行了創(chuàng)新。政府在傳統(tǒng)的融資模式了是作為特許權(quán)授權(quán)者的身份參與項(xiàng)目的，而企業(yè)是作為被授權(quán)者。而在PPP融資模式下，企業(yè)改變了傳統(tǒng)高高在上的身份，而是和企業(yè)一起平等地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程。在項(xiàng)目的各個(gè)運(yùn)作階段之中，政府和企業(yè)之間屬于合作伙伴的關(guān)系，互相進(jìn)行監(jiān)督。以深圳五號(hào)線為例，政府和香港地鐵公司簽署了PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，地鐵建成運(yùn)營(yíng)后，香港地鐵擁有三十年的運(yùn)營(yíng)時(shí)間，并擁有地鐵周邊部分土地的開(kāi)發(fā)權(quán)。
其次，對(duì)組織運(yùn)作方式進(jìn)行了創(chuàng)新。在傳統(tǒng)的項(xiàng)目組織運(yùn)作模式下，企業(yè)參與項(xiàng)目的運(yùn)作時(shí)間是相對(duì)較為滯后的，前期的可行性研究、設(shè)計(jì)等工作都是在政府的主導(dǎo)下完成的，企業(yè)一般不會(huì)參與。在這兩個(gè)階段中，往往對(duì)項(xiàng)目所采用的技術(shù)等進(jìn)行了初步的設(shè)計(jì)，參與企業(yè)在之后的建設(shè)過(guò)程中只能采用政府已經(jīng)選定的技術(shù)，大大限制了項(xiàng)目中創(chuàng)新技術(shù)的采用。在PPP融資模式下，企業(yè)和政府共同進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究、設(shè)計(jì)等過(guò)程，可以將企業(yè)中先進(jìn)的管理和技術(shù)手段帶入到項(xiàng)目中去，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)。
第三，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)新。在一般情況下，項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)因素是項(xiàng)目融資模式成敗的關(guān)鍵。在傳統(tǒng)的模式下，政府和企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制都帶有一定的局限性，不能得到有效的控制。而對(duì)于PPP融資模式來(lái)說(shuō)，企業(yè)的提前對(duì)項(xiàng)目的介入，可以使得政府和企業(yè)間共同對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)。其次，能真正按照“最適者原則”分?jǐn)偤涂刂骑L(fēng)險(xiǎn)，即由對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力且控制該風(fēng)險(xiǎn)成本最低的參與方來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。
（2）PPP融資模式的局限性
當(dāng)前，PPP融資模式在我國(guó)成功運(yùn)行了多次，具有很多優(yōu)勢(shì)，但是，仍然需要看到的是，由于我國(guó)在PPP模式下的起步時(shí)間不長(zhǎng)，也存在著很多的局限性，主要表現(xiàn)為：首先，PPP項(xiàng)目組織過(guò)于龐大，管理協(xié)調(diào)有較大難度。在項(xiàng)目PPP模式運(yùn)行過(guò)程中，投資一般較為巨大，參建方也較多，不僅包括投資者、建設(shè)方還包括運(yùn)營(yíng)方等，其組織一般比較龐大而且復(fù)雜。在這些各方參與單位中，不僅有以盈利為目的的私人資本代表，還有以社會(huì)大眾利益的政府部門代表。這些代表著不同利益的各方，在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中不可避免會(huì)產(chǎn)生一些分歧，如果溝通不暢，勢(shì)必會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作產(chǎn)生一定的影響。其次，難以對(duì)政府的職能進(jìn)行正確定位及履行。在現(xiàn)今的PPP模式中，政府的角色相對(duì)傳統(tǒng)模式進(jìn)行了創(chuàng)新，政府在項(xiàng)目中不僅發(fā)揮著投資者、經(jīng)營(yíng)者的角色，還要身兼監(jiān)管者的角色。這一系列角色容易使得政府在職能發(fā)揮方面產(chǎn)生一定的混淆。特別是當(dāng)政府部門及其工作人員專業(yè)化管理能力缺失或履職道德出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，會(huì)給 PPP 項(xiàng)目帶來(lái)許多不利。比如說(shuō)，項(xiàng)目的招投標(biāo)能否真正做到公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰、政府及其具體工作人員的監(jiān)管是否為適當(dāng)而非濫用公權(quán)而產(chǎn)生的過(guò)度監(jiān)管和不當(dāng)監(jiān)管等。
三、對(duì)PPP融資模式局限性的解決對(duì)策
針對(duì)當(dāng)前PPP模式在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中存在的局限性，筆者認(rèn)為，可以從以下方面采取相應(yīng)的解決措施來(lái)完善PPP融資模式中存在的問(wèn)題：
（1）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目中的合同管理。由于在PPP項(xiàng)目運(yùn)作的全過(guò)程之中，合同管理始終貫穿在其中，對(duì)項(xiàng)目各參與方的協(xié)調(diào)發(fā)揮著重要作用，是一條主線，因此，應(yīng)該加強(qiáng)PPP項(xiàng)目中的合同管理。合同可以有效界定項(xiàng)目各參與方的利益劃分以及權(quán)責(zé)分配等，將這些內(nèi)容以條款形式加以明確，從而達(dá)到，減少分歧的作用；
（2）切實(shí)做好相關(guān)的法律法規(guī)保障。當(dāng)前，我國(guó)在PPP方面的法律法規(guī)并不健全，因此，需要進(jìn)行完善。比如，可以建立相關(guān)的PPP投融資體系的法律法規(guī)。從法律層面上的進(jìn)一步規(guī)范和界定項(xiàng)目中已程序化的運(yùn)作以及對(duì)政府部門和企業(yè)等參與方在項(xiàng)目中的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)以及雙方利益沖突的解決方法，對(duì)各方形成更有力和更公平的約束，保證合同的履行。
（3）政府要加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)，轉(zhuǎn)換管理職能。政府是PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的全程參與方，不僅參與投資、建設(shè)，還參與運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督，因此，政府中的相關(guān)工作人員自身素質(zhì)對(duì)于PPP項(xiàng)目也具有一定的影響作用。政府應(yīng)該保證參與PPP項(xiàng)目的工作人員在專業(yè)和能力方面可以完全勝任PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，做好項(xiàng)目投資、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管的工作，保障PPP項(xiàng)目能夠成功、按質(zhì)按量地完成。
（4）健全PPP模式的準(zhǔn)入機(jī)制。完善PPP模式準(zhǔn)入制度對(duì)于完善PPP融資模式也具有重要的作用。對(duì)PPP的應(yīng)用過(guò)程中，要厘清各方需要扮演的角色，以政府為例，其要在政策方面有所傾斜，在此基礎(chǔ)上對(duì)相應(yīng)的私營(yíng)合作伙伴進(jìn)行篩選。在尋求私營(yíng)合作伙伴的過(guò)程中，務(wù)必本著公平、公開(kāi)、公正的基本原則。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前比較普遍的一是采用國(guó)家建設(shè)部明確規(guī)定的招投標(biāo)，還可以嘗試拍賣，當(dāng)然，前者的應(yīng)用最為普遍。在實(shí)施PPP過(guò)程中，盡量以標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行要求，在準(zhǔn)入過(guò)程中，要按期望值大小對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行排序，然后再實(shí)際執(zhí)行。
（5）重視投融資中介服務(wù)體系的建設(shè)。對(duì)于PPP模式來(lái)說(shuō)，其需要非常廣泛的財(cái)務(wù)、專業(yè)技術(shù)等方面的知識(shí)，其對(duì)專業(yè)人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)的需求時(shí)非常大的。對(duì)于一個(gè)PPP融資模式的成功運(yùn)營(yíng)，其不僅是一個(gè)復(fù)雜的長(zhǎng)期過(guò)程，而且需要具備完善的投融資中介服務(wù)體系，才能進(jìn)一步為PPP模式的成功實(shí)施提供基礎(chǔ)。基于此，需要重視對(duì)投融資中介服務(wù)體系的完善，加強(qiáng)對(duì)其相關(guān)的市場(chǎng)管控，從而引導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)，提升整體服務(wù)水平，為PPP模式的順利實(shí)施提供有力的保障。
目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度均躋身世界前列，與公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給仍不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前人均公共設(shè)施存量為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的30%左右，公共服務(wù)水平比同發(fā)展水平國(guó)家低10%，城鎮(zhèn)化率不足發(fā)達(dá)國(guó)家的80%。因此為改變民生、擴(kuò)大內(nèi)需，我國(guó)政府將大力發(fā)展公共事業(yè)，目前已確定水利工程、中西部鐵路建設(shè)、棚戶區(qū)及城鄉(xiāng)危房改造等重點(diǎn)投資領(lǐng)域。進(jìn)行這些工程建設(shè)需要大量的資本，會(huì)給國(guó)家與地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。PPP模式通過(guò)政府與社會(huì)主體的合作來(lái)解放政府財(cái)政的壓力。總理在國(guó)務(wù)院常委會(huì)議以及APEC論壇等多次發(fā)言中都強(qiáng)調(diào)推進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不是讓政府唱獨(dú)角戲，而應(yīng)推廣PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等方式廣泛吸引民間資本的參與。可見(jiàn)PPP模式對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)市政建設(shè)具有十分積極的影響。
一、PPP融資模式內(nèi)涵
PPP融資模式即Public-Private-Partnership政府與民營(yíng)合作。是指通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式，使政府與社會(huì)主體形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的合作關(guān)系，在合作過(guò)程中社會(huì)主體會(huì)廣泛吸取各類社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的有效利用。由此減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)同時(shí)也會(huì)保證社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)可控。目前PPP融資模式已經(jīng)受到國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，在污水處理、固體廢棄物處理以及垃圾填埋、焚燒等方面已經(jīng)具有成功應(yīng)用的案例。
二、我國(guó)城市市政建設(shè)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
我國(guó)城鄉(xiāng)市政建設(shè)基本全部為政府財(cái)政投資，通過(guò)向使用者收取一定的使用費(fèi)用來(lái)回收資金或保證后期運(yùn)營(yíng)使用，經(jīng)濟(jì)效果及公共服務(wù)水平均較差。而我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于加速發(fā)展時(shí)期，城鄉(xiāng)市政建設(shè)規(guī)模總量大、財(cái)政負(fù)擔(dān)重。以水利建設(shè)為例，目前我國(guó)中小城鎮(zhèn)及農(nóng)村水利配套建設(shè)缺口較大、部分城市的水利設(shè)施服務(wù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，新建及維修改造工程的工程量巨大，需要財(cái)政投入大。同時(shí)由于市政工程的公共服務(wù)性、我國(guó)市政公共建設(shè)收費(fèi)機(jī)制的不健全、政府部門經(jīng)營(yíng)理念的欠缺以及管理手段的落后造成目前的市政工程項(xiàng)目收益性差且容易滋生腐敗，進(jìn)而導(dǎo)致市政公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平較差。必須積極開(kāi)拓新的建設(shè)模式才能保證我國(guó)城鄉(xiāng)市政建設(shè)滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要并減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
三、采用PPP融資模式進(jìn)行城鄉(xiāng)市政建設(shè)優(yōu)勢(shì)及存在問(wèn)題
通過(guò)PPP融資模式進(jìn)行城市市政建設(shè)可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、同時(shí)保證社會(huì)公共產(chǎn)品質(zhì)量及社會(huì)公共服務(wù)水平、同時(shí)可實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)可控。
1、采用PPP融資模式時(shí)，各民營(yíng)企業(yè)、基金等社會(huì)資本可在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上共同出資，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的有效利用，并由足夠的資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建成后通過(guò)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)回收資金并獲取利潤(rùn)。在合理的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的前提下，社會(huì)主體的投資收益具有保障，投資風(fēng)險(xiǎn)較小。我國(guó)已存在一些以水處理、固體廢棄物處理等為業(yè)務(wù)的環(huán)境科技公司，這類公司嘗試通過(guò)合資的方式成立公司，并通過(guò)多方融資獲取足夠的資金，以PPP模式獲得政府項(xiàng)目獲取利潤(rùn)，目前運(yùn)營(yíng)效果良好。
2、PPP模式是以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)開(kāi)展的，而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的開(kāi)始是以社會(huì)主體完成項(xiàng)目的建設(shè)并經(jīng)政府相關(guān)部門確認(rèn)批準(zhǔn)為前提的。因此采用這種融資模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中更加專業(yè)高效，且隨著公司業(yè)務(wù)的逐漸開(kāi)展可以更加專業(yè)、不斷創(chuàng)新，有效節(jié)約社會(huì)資源并提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。
四、PPP融資模式存在的問(wèn)題
雖然采用PPP融資模式進(jìn)行城鄉(xiāng)市政建設(shè)具有很多優(yōu)勢(shì)但是由于PPP融資模式在我國(guó)應(yīng)用尚不完善，其應(yīng)用仍存在一些問(wèn)題：
1、無(wú)法確保社會(huì)主體的投資利益，從而導(dǎo)致PPP融資模式對(duì)社會(huì)資本的吸引力降低。市政項(xiàng)目多為公共服務(wù)性項(xiàng)目，具有一定的社會(huì)福利性，因此在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的使用定價(jià)無(wú)法按照市場(chǎng)自由定價(jià)，從而導(dǎo)致社會(huì)主體的投資回收較慢。因此政府與社會(huì)主體在簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的時(shí)候應(yīng)綜合考慮我國(guó)物價(jià)水平、居民收入水平以及社會(huì)主體的投資運(yùn)營(yíng)成本和合理收益等因素進(jìn)行收費(fèi)定價(jià)，同時(shí)可以根據(jù)項(xiàng)目具體情況給予社會(huì)主體一定的財(cái)政補(bǔ)償，如建設(shè)期的資金補(bǔ)償和運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償，以保證既滿足社會(huì)公共服務(wù)的需要又能保證社會(huì)主體的利益。政府也應(yīng)采取一定的方式鼓勵(lì)社會(huì)主體從自身出發(fā)不斷探索創(chuàng)新的融資租賃模式，改善自身的管理手段和水平，采用更加先進(jìn)的設(shè)備設(shè)施，降低投資和運(yùn)營(yíng)成本，節(jié)約更多的社會(huì)資源。
2、政府存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，采用PPP模式后就不再承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，同時(shí)由于我國(guó)的社會(huì)習(xí)慣導(dǎo)致在合作過(guò)程中社會(huì)主體處于弱勢(shì)地位，部分權(quán)益無(wú)法保證。因此政府在合作過(guò)程中必須轉(zhuǎn)變對(duì)自身的定位，因?yàn)椴捎肞PP融資模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)是政府與社會(huì)主體之間是定位平等的合作關(guān)系，政府不能將全部責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)主體，政府對(duì)市政產(chǎn)品的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供監(jiān)督與服務(wù)，雙方應(yīng)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確各自的責(zé)任與義務(wù)。隨著我國(guó)法制建設(shè)的不斷推進(jìn)與完善，社會(huì)主體相對(duì)于政府的弱勢(shì)地位正在逐步完善，最高法院開(kāi)始實(shí)施巡回法庭制度，該制度的實(shí)行為社會(huì)主體維護(hù)自身利益提供了有力保障。
地方政府在履行建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)的職能時(shí)，面臨巨大的資金缺口。傳統(tǒng)的融資渠道帶來(lái)的大量債務(wù)積累及其不可持續(xù)性，使得“公私合作伙伴”模式（PPP模式）成為地方政府拓寬融資渠道的有效手段。本文闡述了PPP模式的概念和內(nèi)涵以及在運(yùn)用PPP模式融資的過(guò)程中遇到的障礙，并給出了相關(guān)政策建議。
【關(guān)鍵詞】
地方政府融資；PPP；BOT
0 背景
隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)公共物品和準(zhǔn)公共物品的需求日益增加，要求政府增加相應(yīng)的供給能力。地方政府履行建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)的職能時(shí)，必然需要巨額的資金支持。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方財(cái)力卻不能滿足其履行職能的需要。1994年實(shí)行分稅制改革后，地方可支配的財(cái)力與其事權(quán)極不相稱。2012年全國(guó)公共財(cái)政收入117253.52億元，其中，中央公共財(cái)政收入為56175.23億元，占比47.91%；2012年全國(guó)公共財(cái)政支出125952.97億元，其中，中央本級(jí)財(cái)政支出18764.63億元，占比14.90%。 也就是說(shuō)地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的52.09%，但卻承擔(dān)了國(guó)家財(cái)政總支出的85.1%。中央將事權(quán)大量下放到地方的同時(shí)，地方的財(cái)力卻沒(méi)有得到相應(yīng)的保障，資金缺口很大。
我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，相關(guān)法律規(guī)定既不允許地方政府直接向銀行貸款、也不允許其為項(xiàng)目或公司的貸款提供任何形式的擔(dān)保或變相擔(dān)保，但并不意味著地方政府不進(jìn)行變相負(fù)債，目前隱性負(fù)債已經(jīng)成為地方財(cái)政的顯性常態(tài)行為，地方政府融資平臺(tái)則是地方政府利用銀行貸款進(jìn)行城市建設(shè)的主要載體。隱性負(fù)債存在大量的負(fù)面效應(yīng)和潛在隱患，如果不能及時(shí)防范和化解，將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，最終不得不向金融機(jī)構(gòu)和中央政府轉(zhuǎn)嫁。
目前，地方政府主要是通過(guò)“打捆貸款”、銀政合作、土地財(cái)政來(lái)解決資金不足問(wèn)題。過(guò)度依賴土地出讓收入，導(dǎo)致銀行、地方政府和土地開(kāi)發(fā)商聯(lián)手推高房?jī)r(jià)，房地產(chǎn)泡沫不斷增大，高房?jī)r(jià)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題和民生問(wèn)題，也造成銀行潛在風(fēng)險(xiǎn)的增加。過(guò)度依賴銀行信貸，容易誘發(fā)政府“債多不愁”的違約行為，尤其是國(guó)有商業(yè)銀行與財(cái)政的特殊關(guān)系以及地方政府換屆后往往不理前任債，使銀行貸款面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府過(guò)度依靠土地和信貸進(jìn)行融資的方式難以為繼。在這種情況下，地方政府尋求一種可持續(xù)、規(guī)范化的融資渠道已成為當(dāng)務(wù)之急。以實(shí)現(xiàn)公共資金和民間資本高效配合，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的PPP融資模式則成為了地方政府拓寬融資渠道的有效手段。
1 PPP的概念、內(nèi)涵和基本結(jié)構(gòu)
1.1 概念
公共部門與私營(yíng)企業(yè)之間的合作關(guān)系由來(lái)已久，但對(duì)于PPP尚未有一個(gè)公認(rèn)的定義，這對(duì)PPP概念的理解造成困難。聯(lián)合國(guó)及許多國(guó)家和地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)管理PPP項(xiàng)目的過(guò)程中對(duì)PPP模式進(jìn)行了定義。聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為，PPP包含兩層含義，其一是為了滿足公共產(chǎn)品的需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系，其二是為了滿足公共產(chǎn)品的需要，公共部門和私營(yíng)部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。英國(guó)PPP委員會(huì)認(rèn)為，PPP模式是指公共部門和私營(yíng)部門之間基于共同的期望所帶來(lái)的一種風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)政策機(jī)制。 國(guó)內(nèi)外的專家學(xué)者也根據(jù)自己的研究對(duì)PPP進(jìn)了定義。Kernaghan將PPP定義為一種廣義的系統(tǒng)，即PPP是公共部門和私營(yíng)部門為了共同的目標(biāo)和利益所形成的共享彼此權(quán)利、工作、支持以及信息的關(guān)系。薩瓦斯認(rèn)為PPP模式可以界定為政府和私人部門之間為提供公共服務(wù)的多樣化安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人來(lái)承擔(dān)。王灝則認(rèn)為PPP模式有廣義和狹義兩種理解。廣義的PPP泛指公共部門和私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資的總稱，包括BOT、DBFO等多種模式。綜合國(guó)內(nèi)外各種參考文獻(xiàn)，在本文中作者將PPP的概念定義為，公共部門和私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以合同方式確立的，基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的長(zhǎng)期合作機(jī)制。
1.2 內(nèi)涵
PPP模式中的Public可以是中央或地方政府及政府委托的機(jī)構(gòu)，Private可以是民營(yíng)企業(yè)、具有獨(dú)立法人資格的國(guó)有企業(yè)和外商投資企業(yè)。公私之間的合作并不是法律意義上的合伙，而是契約關(guān)系，合作的基礎(chǔ)是合同框架。合同要體現(xiàn)信任、價(jià)值分享以及對(duì)政策目標(biāo)、優(yōu)先權(quán)的理解。合作必須是持久、穩(wěn)定、相關(guān)的。其核心是權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、利益的分享和分擔(dān)。這種合作是一種實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系，是一種有形資源（資金、土地）和無(wú)形資源（權(quán)威）在參與體直接的交換和轉(zhuǎn)移，通過(guò)這種合作，達(dá)到公共部門、私營(yíng)部門和用戶的共贏和價(jià)值增值。如圖1所示，
1.3 基本結(jié)構(gòu)
20世紀(jì)90年代，英國(guó)政府率先提出PPP的概念，并采取私人投資計(jì)劃加以實(shí)施。此后，PPP模式經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的演變，在不同的國(guó)家中實(shí)施也向著不同方向演進(jìn)。PPP融資模式本身是一個(gè)內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對(duì)靈活的融資模式，具體到不同項(xiàng)目時(shí)結(jié)構(gòu)或多或少存在差異，其基本結(jié)構(gòu)如下圖2所示。
3 國(guó)內(nèi)外PPP模式的運(yùn)用
近年來(lái)，通過(guò)項(xiàng)目融資鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與公共項(xiàng)目投資，已成為各國(guó)地方政府投融資活動(dòng)的一個(gè)十分明顯的趨勢(shì)，按照美國(guó)政府會(huì)計(jì)處的研究分類，民間資本參與公共項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的主要方式如下表1所示：
資料來(lái)源：根據(jù)《地方政府融資研究》一書(shū)整理
目前我國(guó)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式主要有PPP、BOT及其衍生模式，以及PFI、ABS、TOD等。具體比較詳見(jiàn)下表2。
在上述這六種傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資模式中，BOT模式是目前比較成熟和應(yīng)用最廣的項(xiàng)目融資方式。2005年5月，東莞和佛山一次性推出16個(gè)污水處理廠，全部以BOT方式招標(biāo)，而珠海、深圳新的城市污水和垃圾處理項(xiàng)目也將全部以BOT方式進(jìn)行建設(shè)。
同樣作為項(xiàng)目投資，PPP與BOT模式具有一些共同點(diǎn)。首先，兩種模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人和擔(dān)保人。其次，兩種模式都是通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議使政府部門與民間資本發(fā)生契約關(guān)系。再次，兩種模式都是以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利償還債務(wù)和獲取投資回報(bào)，一般以項(xiàng)目本身資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。
在這里，我們著重比較一下PPP與BOT模式的不同之處。首先，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。BOT模式中，政府部門和民間資本之間存在等級(jí)關(guān)系，其組織結(jié)構(gòu)缺乏一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，參與各方信息不對(duì)稱，形成了博弈各方在各自利益驅(qū)使下的“納什”均衡，即其中一方達(dá)到利益最大化是以犧牲其他參與方的利益為代價(jià)的單方利益最優(yōu)，其社會(huì)總收益不是最大的。如下圖3所示，
而PPP模式是參與各方形成以“共贏”為理念的相互合作形式，在其組織結(jié)構(gòu)中，參與各方雖然沒(méi)達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益確實(shí)最大的，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效應(yīng)的最大化。
其次，運(yùn)行程序不同。PPP模式中，民間資本從項(xiàng)目論證階段就參與項(xiàng)目，而B(niǎo)OT模式從項(xiàng)目招投標(biāo)階段才開(kāi)始參與項(xiàng)目。
再次，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程度不同。傳統(tǒng)的BOT項(xiàng)目中，民間資本對(duì)于項(xiàng)目前景過(guò)于樂(lè)觀，因而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦情況突變則可能無(wú)力承擔(dān)損失，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。而PPP融資模式中，風(fēng)險(xiǎn)管理更加合理，公私雙方在早期論證階段就采取有效的風(fēng)險(xiǎn)方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方承擔(dān)，從而增強(qiáng)了PPP項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，有利于項(xiàng)目的成功實(shí)施。
4 我國(guó)地方政府開(kāi)展PPP模式融資的障礙與風(fēng)險(xiǎn)
PPP模式是通過(guò)公共部門和民間資本的長(zhǎng)期合作，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和用戶的共贏和價(jià)值增值。從目前PPP融資模式的運(yùn)作和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，尚有很多不盡如人意的地方。如廣東多處污水處理廠采用BOT方式建成后，卻由于管網(wǎng)建設(shè)不到位，無(wú)污水可處理，而政府卻不得不根據(jù)合同支付相應(yīng)費(fèi)用，直至毀約，項(xiàng)目相關(guān)各方都不滿意。項(xiàng)目失敗的原因是多方面的，無(wú)論是在思想觀念、政策體制，以及法律法規(guī)方面都存在不少問(wèn)題有待解決。
4.1 思想觀念障礙
在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，無(wú)論是中央政府還是地方政府都意識(shí)到引入社會(huì)資金的重要性，但在具體操作中牽涉到利益問(wèn)題，情況就不同了。民間投資效率比政府投資高，政府企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，大量民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與國(guó)企形成競(jìng)爭(zhēng)，給政府帶來(lái)無(wú)形壓力。因此，某些地方政府可能會(huì)偏向阻礙社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不愿開(kāi)展政府項(xiàng)目融資。實(shí)行項(xiàng)目融資，需要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不可避免地會(huì)調(diào)整原有利益格局，影響原有國(guó)企職工的職業(yè)生涯。所以基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革，往往遭到部分政府機(jī)構(gòu)和國(guó)企干部職工的抵制。另外，對(duì)“自然壟斷理論”的誤解和“寧國(guó)勿民”的觀念，使得有關(guān)部門寧愿對(duì)有問(wèn)題的國(guó)資放行，也不對(duì)條件更優(yōu)越的民資項(xiàng)目開(kāi)綠燈。
4.2 行政體制與制度障礙
民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的過(guò)程中需要政府引導(dǎo)、管理、支持、協(xié)調(diào)與激勵(lì)，然而正是由于政府投資管理機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制與監(jiān)督管理機(jī)制很不完善，使得政府對(duì)民間資本的管理行為難以規(guī)范，導(dǎo)致政府行為存在嚴(yán)重的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，制約了政府利用項(xiàng)目融資引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。民營(yíng)企業(yè)通過(guò)政府項(xiàng)目融資的方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的主要受益是經(jīng)營(yíng)期提供服務(wù)而收取的費(fèi)用，沒(méi)有良好的收費(fèi)體制作為市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，項(xiàng)目往往難以順利開(kāi)展。
4.3 政策和法律障礙
我國(guó)目前有關(guān)PPP的立法尚未形成統(tǒng)一的法律體系，當(dāng)事人尤其是投資方的權(quán)利缺乏法律保障，致使投資者缺乏投資信心。BOT模式運(yùn)行多年，尚且存在立法空白、法規(guī)相互矛盾等問(wèn)題，其他的PPP模式更是缺乏法律保障。在政府項(xiàng)目融資方面還存在著政策不到位和不穩(wěn)定的問(wèn)題，在吸引民營(yíng)企業(yè)投資時(shí)政府做出了一系列承諾，項(xiàng)目建成后，民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始從經(jīng)營(yíng)中獲得回報(bào)時(shí)，政府政策卻發(fā)生改變，使得民營(yíng)企業(yè)權(quán)益難以保障。政策的不完善使得項(xiàng)目執(zhí)行到某種階段往往難以順利開(kāi)展，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。
4.4 信用障礙與風(fēng)險(xiǎn)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)投融資體制存在的嚴(yán)重缺陷之一是缺乏信用，其根源在于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本的管理體制不健全。政府信用風(fēng)險(xiǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要風(fēng)險(xiǎn)。政府的承諾能否兌現(xiàn)，往往取決于政府的態(tài)度。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期長(zhǎng)，有時(shí)會(huì)經(jīng)歷幾屆政府，不僅要考慮本屆政府的態(tài)度，還要考慮下屆政府的態(tài)度。在目前我國(guó)誠(chéng)信制度不健全的情況下，信用障礙是政府開(kāi)展項(xiàng)目融資的主要瓶頸之一。
5 完善PPP融資模式的建議
首先，要實(shí)現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變。宏觀方面，地方政府必須發(fā)揮信息引導(dǎo)、政策指導(dǎo)、投資先導(dǎo)和利益驅(qū)動(dòng)作用。在微觀方面，地方政府要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的未來(lái)需求預(yù)測(cè)和總體布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)下一級(jí)行政區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和項(xiàng)目審批方面的事權(quán)，努力創(chuàng)建公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
其次，政府要制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，完善價(jià)格機(jī)制、誠(chéng)信機(jī)制、項(xiàng)目擔(dān)保機(jī)制；建立科學(xué)的項(xiàng)目決策機(jī)制、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的項(xiàng)目法人責(zé)任制和全過(guò)程的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制以及項(xiàng)目投資的退出機(jī)制。
最后，加強(qiáng)宣傳、引導(dǎo)及人才的培養(yǎng)。引導(dǎo)民眾樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念，讓民眾意識(shí)到把民營(yíng)經(jīng)濟(jì)引入基礎(chǔ)設(shè)施堅(jiān)實(shí)領(lǐng)域，不是私有化，而是通過(guò)有效的合同約束，利用民營(yíng)資本搞活經(jīng)濟(jì)，為社會(huì)提供良好的服務(wù)；多宣傳國(guó)內(nèi)外PPP模式融資的成功案例，讓各級(jí)政府和民眾認(rèn)識(shí)到PPP模式融資的優(yōu)越性；相關(guān)的政府部門應(yīng)展開(kāi)針對(duì)性的培訓(xùn)，加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)。
【注釋】
[1]數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站http：///zhengwuxinxi/caizhengshuju/
[2]Commission on Public Private Partnerships .Building Better Partnerships， Commission on Public Private Partnerships， London： Institute of Public Policy Research[EB/OL].http：///publicationsandreports/.
[3]鄧小鵬、李啟明、申立銀、李先光、沈良峰.城市公共項(xiàng)目中PPP模式內(nèi)涵解析及相關(guān)概念辨析[J].現(xiàn)代城市研究，2007（1）
[4]蔡臨申.民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的ppp模式研究[D].碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院， 2006
[5]蔡臨申.民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的ppp模式研究[D].碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院， 2006
【參考文獻(xiàn)】
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[6]蔡臨申.民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的ppp模式研究[D].碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院， 2006
【作者簡(jiǎn)介】
張潤(rùn)迪（1988-），男，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府部門戰(zhàn)略管理
[論文關(guān)鍵詞]地鐵 融資模式 PPP模式
深圳地鐵建設(shè)一直重視采用多種投融資方式，一期工程建設(shè)時(shí)采用了傳統(tǒng)的政府投融資模式，投資金額約70%由市財(cái)政撥款解決，其余約30%的資金由商業(yè)銀行貸款解決；二期5號(hào)線采用了BT模式，4號(hào)線采用BOT模式建設(shè)。對(duì)于三期及后期線路建設(shè)，深圳市政府積極研究如何進(jìn)一步突破傳統(tǒng)的投融資方式，以解決地鐵建設(shè)資金不足，加快地鐵建設(shè)，提高項(xiàng)目投資收益和償債能力問(wèn)題。采用PPP模式，引入戰(zhàn)略投資伙伴方式建設(shè)和經(jīng)營(yíng)城市軌道交通，拓寬融資渠道，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，成為一個(gè)不錯(cuò)的選擇。
一、PPP投融資模式介紹
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”。PPP模式誕生于20世紀(jì)90年代初，英國(guó)政府推出的PFI（Private Finance Initiative）計(jì)劃。是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
政府和私營(yíng)部門在合作的同時(shí)，共享利益，又共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府可以利用最少的資源，為社會(huì)提供更多的服務(wù)；私營(yíng)部門在與政府“這棵大樹(shù)”合作中可以得到較好的經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，合作各方各自承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)。
二、PPP模式在國(guó)外地鐵的應(yīng)用
PPP模式在倫敦地鐵應(yīng)用較早。倫敦地鐵由國(guó)營(yíng)地鐵公司擁有并運(yùn)營(yíng)，由于長(zhǎng)期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素，英國(guó)政府計(jì)劃以PPP的方式對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約，倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給工作以30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了三個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司），運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司控制。政府通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的評(píng)估和公司經(jīng)營(yíng)狀況的審核，每年為地鐵公司補(bǔ)助10-11億英鎊。此次改革既解決了長(zhǎng)期困擾倫敦地鐵的投入問(wèn)題，也解決了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)和效率問(wèn)題。
三、PPP模式在北京地鐵中的應(yīng)用
2005年2月7日，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱基礎(chǔ)設(shè)施公司）與香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱首創(chuàng)集團(tuán)）達(dá)成協(xié)議，合作成立公私合營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱PPP公司），特許經(jīng)營(yíng)列車及機(jī)電設(shè)備的投資建設(shè)和北京地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)，成為國(guó)內(nèi)首例以PPP模式運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目。同日，這三方與北京市政府草簽了項(xiàng)目《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。
在持股的三家企業(yè)中，香港地鐵公司在香港地鐵建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面積累了30多年的經(jīng)驗(yàn)，是世界上少數(shù)具有盈利能力的地鐵公司。基礎(chǔ)設(shè)施公司屬北京市政府所擁有，主要經(jīng)營(yíng)軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資、融資和資本管理業(yè)務(wù)。首創(chuàng)集團(tuán)則是直屬北京市的企業(yè)，投資房地產(chǎn)、金融服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，是實(shí)力雄厚的城市綜合運(yùn)營(yíng)商。這種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的組合，為地鐵四號(hào)線的高效建設(shè)和運(yùn)營(yíng)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定：一是成立由政府投資方占控股地位（51%）的PPP公司；二是授權(quán)PPP公司地鐵四號(hào)線30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)特許權(quán)不得轉(zhuǎn)讓；三是將該項(xiàng)目資產(chǎn)分為兩部分，一部分資產(chǎn)以使用權(quán)出資，另一部分資產(chǎn)通過(guò)簽署租賃協(xié)議租賃給PPP公司使用。在項(xiàng)目的成長(zhǎng)期和成熟期，通過(guò)增減租賃部分的租金，可靈活分擔(dān)部分客流風(fēng)險(xiǎn)，也可收回部分政府投資，避免PPP公司產(chǎn)生超額利潤(rùn)。四是實(shí)行計(jì)程票價(jià)制，如果實(shí)際執(zhí)行的政府定價(jià)低于上述確定的票價(jià)，市政府將給予PPP公司補(bǔ)償。
四、深圳地鐵6號(hào)線投融資模式研究
深圳地鐵6號(hào)線工程位于深圳市寶安區(qū)和光明新區(qū)，起自龍華深圳北站，終于松崗站，途經(jīng)龍華新城、光明新城以及石巖、公明、松崗等地區(qū)，線路長(zhǎng)約37.8公里，投資約為170.6億元，規(guī)劃建設(shè)期為2012-2016年。沿線土地資源豐富，具備實(shí)施PPP“軌道+物業(yè)”模式的先決條件。
地鐵6號(hào)線由政府授權(quán)市地鐵集團(tuán)為項(xiàng)目發(fā)起人，通過(guò)一定的程序選擇擁有豐富經(jīng)驗(yàn)和雄厚資金實(shí)力的社會(huì)投資人，共同組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)6號(hào)線項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和相關(guān)資源的開(kāi)發(fā)，提供沿線重點(diǎn)地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)的優(yōu)化建議。由項(xiàng)目發(fā)起人控股51%，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)30年，運(yùn)營(yíng)期滿后將相關(guān)資產(chǎn)無(wú)償移交給市政府指定機(jī)構(gòu)。
為使項(xiàng)目投資回報(bào)率達(dá)到資本市場(chǎng)對(duì)資金回報(bào)率的一般要求，以確保項(xiàng)目具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件，深圳市政府承諾分年度給予項(xiàng)目公司合計(jì)123.4億元現(xiàn)金補(bǔ)貼。資金來(lái)源為6號(hào)線長(zhǎng)圳車輛綜合基地部分地塊的出讓收益。經(jīng)初步測(cè)算，深圳市政府通過(guò)公開(kāi)招拍掛6號(hào)線長(zhǎng)圳車輛綜合基地地塊，將獲得土地出讓凈收益，除給予6號(hào)線項(xiàng)目現(xiàn)金補(bǔ)貼外，還有剩余。經(jīng)財(cái)務(wù)分析，若考慮采用政府現(xiàn)金補(bǔ)貼，本項(xiàng)目全部投資稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，及資本金投資稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率均可達(dá)到資本市場(chǎng)對(duì)資本回報(bào)率的一般要求，具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件。
五、深圳地鐵6號(hào)線融資風(fēng)險(xiǎn)分析
深圳地鐵6號(hào)線的融資風(fēng)險(xiǎn)主要有經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：
（一）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)指企業(yè)固有的預(yù)期未來(lái)經(jīng)營(yíng)收益或息稅前收益的不確定性。對(duì)于地鐵項(xiàng)目而言，決定經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的因素主要有：一是客流量的變化。在其他條件不變的情況下，客流量越穩(wěn)定，其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)越小；二是票價(jià)的變化。地鐵票價(jià)變化直接影響客流量，票價(jià)越穩(wěn)定，其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)越小；三是運(yùn)營(yíng)成本的變化。地鐵運(yùn)營(yíng)成本中固定成本比重很大，只要運(yùn)營(yíng)收入略有變化，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)收益或息稅前收益的大幅度變化。因此，為了降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，必須在投資決策中正確預(yù)測(cè)客流量的變化。
（二）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
地鐵項(xiàng)目融資中債務(wù)資本具有相當(dāng)?shù)谋戎兀坏┿y行加息，將較大的增加公司還本付息的壓力。要降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，投資者在項(xiàng)目融資時(shí)要盡量選擇合理的債務(wù)融資手段及金融產(chǎn)品。
（三）房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)
由于6號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)擬推行“軌道+物業(yè)”的建設(shè)模式，建設(shè)資金將通過(guò)地鐵沿線上蓋空間開(kāi)發(fā)所獲得的收益來(lái)解決，因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)將對(duì)其收益產(chǎn)生直接影響。充分考慮項(xiàng)目資金需求和地塊招拍掛時(shí)序，確保項(xiàng)目的正常啟動(dòng)和建設(shè)資金需求；同時(shí)，政府亦需提供承諾在必要時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政支持，用于緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)造成的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
六、建議
PPP模式的應(yīng)用不但減輕了政府財(cái)政的壓力，而且可以使公共部門和私人機(jī)構(gòu)集中精力和資源從事其最擅長(zhǎng)的活動(dòng)，是一種具有重要意義的制度創(chuàng)新。尤其在城市軌道交通建設(shè)中有利于解決建設(shè)資金短缺的瓶頸現(xiàn)象，但由于PPP模式還屬于新興模式，在應(yīng)用中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。
（一）尋找合適的私人合作伙伴
大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高，運(yùn)營(yíng)復(fù)雜，對(duì)私人機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和商業(yè)運(yùn)營(yíng)能力有很高的要求，要選擇滿足要求的私人機(jī)構(gòu)。
（二）項(xiàng)目公司應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力培養(yǎng)
PPP項(xiàng)目公司組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)難度大，對(duì)參與各方的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力提出了很高的要求，要加強(qiáng)培養(yǎng)。
（三）吸收其他國(guó)家和城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)
有的國(guó)家和城市已經(jīng)積累了一些PPP運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，有必要倡導(dǎo)并組織相關(guān)的專家詳細(xì)研究，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)深圳的情況加以利用，使深圳地鐵6號(hào)線的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作得以高水平實(shí)施。
（四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)
PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。因此要著重加強(qiáng)復(fù)合型、開(kāi)拓型人才的培養(yǎng)，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率、高質(zhì)量完成。
關(guān)鍵詞 公租房 PPP 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)
中圖分類號(hào)：F299.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.12.067
Abstract As public rental housing security system part of the project， the introduction of PPP model， analyze the pattern in the construction of public rental practicality and benefits and risks involved parties， subject to the risk factors involved in the analysis， constructing evaluation index system， hierarchical clustering analysis method to improve the credibility of the evaluation system. Firstly， the risk financing model clustering index subject involved， quantify their weight. Followed by cluster analysis method of gray clustering risk value obtained. Finally， quantitative analysis of PPP financing model in use in the construction of public rental level of risk， indicating that PPP financing model is feasible in public rental construction.
Key words public rental housing； PPP； risk assessment
0 引言
公租房，即公共租賃房，是對(duì)既買不起經(jīng)濟(jì)適用房又不夠廉租房條件的新就業(yè)職工等夾心層群體，來(lái)解決其住房困難的一個(gè)房屋產(chǎn)品。2009年3月11日，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部新聞會(huì)上，住建部副部長(zhǎng)齊驥在回答記者問(wèn)題時(shí)，首次談到要加快公共租賃房的建設(shè)。①2011年，鄧莎以深圳市公租房制度研究為例，對(duì)我國(guó)住房保障新模式進(jìn)行了探究。通過(guò)對(duì)深圳市公租房住房人群調(diào)查和案例分析，全面剖析了深圳市公租房模式，并提出了深圳市公租房模式中存在的問(wèn)題。②2012年，西安建筑科技大學(xué)李小明研究了公租房經(jīng)營(yíng)模式與對(duì)策。其中如何進(jìn)行規(guī)劃、融資方式的選擇、建設(shè)責(zé)任主體的選擇、運(yùn)營(yíng)模式的選擇等，都是當(dāng)前影響公租房經(jīng)營(yíng)的主要因素。③
現(xiàn)行的公租房籌資模式主要有：政府財(cái)政直接撥款；公租房與商業(yè)用房并建，商業(yè)用房的收入補(bǔ)給公租房建設(shè)；公租房租售并舉；采用融資的方式，建設(shè)-轉(zhuǎn)讓，公共私營(yíng)合作制（英文簡(jiǎn)寫(xiě)PPP）④等等；其它融資模式，如充分利用國(guó)家政策，利用債券、保險(xiǎn)、信托基金等手段。
本文主要就PPP融資模式在公租房建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)及其可行性進(jìn)行論證。
1 PPP融資模式簡(jiǎn)介
公共私營(yíng)合作制，即PPP（Public-private partnerships）融資模式，指政府和企業(yè)或私人之間，為了某個(gè)項(xiàng)目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而形成的一種基于“雙贏”為理念的合作關(guān)系。早在2008年，武漢科技學(xué)院陳梅⑤就對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式進(jìn)行了研究，并提出PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題。
2 PPP融資模式及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
PPP融資模式如圖1所示。項(xiàng)目主要參與單位分別是：政府、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、承包商、監(jiān)理單位、供應(yīng)商、公租房管理方、項(xiàng)目咨詢公司、投資者等等。采用流程圖法，對(duì)PPP模式下公租房建設(shè)主體的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，找出政府、項(xiàng)目公司等各參與方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及其來(lái)源，并從資金、質(zhì)量、管理、素質(zhì)行為、技術(shù)等方面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。
由此可以推斷，基于PPP融資模式的公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平低，具有較強(qiáng)的可操作性。所以針對(duì)公租房項(xiàng)目投入資金龐大，而政府財(cái)政力量薄弱、難以維系公租房巨大資金投入的這種情況，可通過(guò)PPP的融資模式減輕風(fēng)險(xiǎn)。
4 結(jié)語(yǔ)
通過(guò)以上分析可知在公租房建設(shè)中引入PPP融資模式，增加了公租房建設(shè)對(duì)私營(yíng)企業(yè)的吸引力，同時(shí)也緩解了政府的財(cái)政壓力，增大了PPP這種融資模式引入公租房建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義。
注釋
① 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.住建部關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].建保[2010]87號(hào).
② 鄧莎.我國(guó)住房保障新模式：“公共租賃住房”制度研究――以深圳為例[D].湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位畢業(yè)論文，2011：12-26.
③ 李小明.公租房經(jīng)營(yíng)模式的研究與對(duì)策[D].西安建筑科技大學(xué)碩士學(xué)位畢業(yè)論文，2012：41-58.
【關(guān)鍵詞】PPP融資；風(fēng)險(xiǎn)管理；霍爾三維模型
1、引言
工程建設(shè)項(xiàng)目是國(guó)家實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資的載體，研究項(xiàng)目投融資管理，尤其融資模式的選擇和確定，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要意義。近幾年，我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目投資速度和幅度增長(zhǎng)迅猛， 2010年全國(guó)的社會(huì)固定資產(chǎn)投資已達(dá)278121.8549億元，同比增長(zhǎng)23.83%[1]，其中基礎(chǔ)建設(shè)投資占到很大比例，并且這個(gè)比例在未來(lái)幾年還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量資金投入，單純依靠財(cái)政和傳統(tǒng)融資模式難以彌補(bǔ)資金的巨大缺口，為使工程建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施，需要有與之相適應(yīng)的融資模式，一個(gè)合適融資模式是決定該項(xiàng)目建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素。
目前各地政府較多運(yùn)用具有公私合作理念的PPP項(xiàng)目融資模式。PPP，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，它是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式[2]。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果，合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP方式尤其適用于大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如公路、鐵路、醫(yī)院、地鐵以及體育場(chǎng)館等。但它也存在一定的缺陷。由于政府要充當(dāng)利益的協(xié)調(diào)者和保證人，對(duì)政府的管理能力提出了更高的要求。社會(huì)投資者在項(xiàng)目初期就參與了項(xiàng)目、可能永久經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，增加了它們的風(fēng)險(xiǎn)。政府部門較難了解民營(yíng)部門的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)運(yùn)作情況，混淆政府目標(biāo)和項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。收益分配公平性較難把握，為了快速盈利，向最終用戶收取更高費(fèi)用。
總之，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資大，運(yùn)行周期長(zhǎng)，由于項(xiàng)目?jī)?nèi)外環(huán)境不斷地發(fā)生變化會(huì)出現(xiàn)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。基于此，考慮運(yùn)用霍爾三維結(jié)構(gòu)模型建立公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的三維結(jié)構(gòu)來(lái)監(jiān)控并處理項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，以保證公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的順利實(shí)施。
2、霍爾三維結(jié)構(gòu)
霍爾三維結(jié)構(gòu)是從三個(gè)維度來(lái)刻畫(huà)系統(tǒng)工程要素的組成以及它們相互的組合所形成的立體空間結(jié)構(gòu)。這三個(gè)維度分別是時(shí)間維、邏輯維、知識(shí)維。
①時(shí)間維：從工程進(jìn)程方面來(lái)考察，工程中的各項(xiàng)工作是相互關(guān)聯(lián)的，工作的進(jìn)行上是有先后順序的。所以要從時(shí)間上揭示工程的各個(gè)部分以及它們之間聯(lián)系的規(guī)律。
②邏輯維：從工程順利實(shí)施角度來(lái)考察，為實(shí)現(xiàn)工程順利實(shí)施目標(biāo)，針對(duì)工程各階段工作所作出的一系列決策，這些決策也是相互依賴，相互輔助的，共同構(gòu)成工程發(fā)展的決策視覺(jué)。
運(yùn)用系統(tǒng)工程方法來(lái)解決某一大型工程項(xiàng)目時(shí)，一般可分為七個(gè)步驟：明確問(wèn)題、系統(tǒng)指標(biāo)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)方案綜合、系統(tǒng)分析、系統(tǒng)選擇、決策、實(shí)施計(jì)劃[4]。
③知識(shí)維：針對(duì)工程的進(jìn)展所需的有關(guān)知識(shí)來(lái)考察，表現(xiàn)人類知識(shí)對(duì)工程進(jìn)展的支撐作用。
2.3 霍爾三維結(jié)構(gòu)關(guān)系
項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間維、邏輯維和知識(shí)維三維有著密不可分的聯(lián)系[5]。項(xiàng)目隨著時(shí)間的進(jìn)程不斷進(jìn)展，項(xiàng)目的內(nèi)外環(huán)境日益復(fù)雜起來(lái)，不同的風(fēng)險(xiǎn)也隨著而來(lái)。在時(shí)間維度的主線上，通過(guò)邏輯維度分析每個(gè)階段甚到每一時(shí)刻的風(fēng)險(xiǎn)源的狀況。三維的系統(tǒng)地、交叉地、動(dòng)態(tài)地周而復(fù)始的應(yīng)用，使項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降到一種合理的程度，并對(duì)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)的控制，保證項(xiàng)目的順利完成并獲得合理的收益。
3、公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式的三維結(jié)構(gòu)
3.1時(shí)間維——項(xiàng)目全壽命周期
PPP融資項(xiàng)目的時(shí)間維度一般包括四個(gè)階段，即項(xiàng)目投融資階段、項(xiàng)目建設(shè)階段、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段、項(xiàng)目移交階段。在項(xiàng)目全壽命周期的每個(gè)階段都蘊(yùn)藏著不同的風(fēng)險(xiǎn)，以時(shí)間作為主軸線，可以識(shí)別分析不同時(shí)間段的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)狀況，并給予對(duì)策。
①項(xiàng)目投融資階段
首先對(duì)政府確定待開(kāi)發(fā)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究。在確認(rèn)可以采取項(xiàng)目融資模式進(jìn)行融資后，政府開(kāi)始組織招標(biāo)。投標(biāo)完成以后，政府部門對(duì)提交的投標(biāo)書(shū)進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)評(píng)估初步選出一個(gè)或幾個(gè)條件較好的項(xiàng)目公司作為暫定中標(biāo)者。最后，宣布中標(biāo)結(jié)果，中標(biāo)的項(xiàng)目公司辦理好公司成立的有關(guān)事宜。項(xiàng)目公司正式注冊(cè)以后，開(kāi)始組織有關(guān)項(xiàng)目參與者進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。
②項(xiàng)目建設(shè)階段
首先，項(xiàng)目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式合同。其次，項(xiàng)目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。在建設(shè)過(guò)程中，政府隨時(shí)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)狀況進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)溝通，并確定責(zé)任主體。工程竣工通過(guò)項(xiàng)目驗(yàn)收以后，建設(shè)階段結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。
③項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段
項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)將持續(xù)到特許權(quán)協(xié)議期滿，項(xiàng)目公司直接或通過(guò)與專業(yè)管理公司簽訂合同并由后者運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，按照協(xié)定要求對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行維護(hù)。貸款人、投資者、政府和居民都擁有對(duì)項(xiàng)目可進(jìn)行監(jiān)督。
④項(xiàng)目移交階段
項(xiàng)目移交階段是最后一個(gè)階段，包括項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散等內(nèi)容。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)）向政府移交。項(xiàng)目移交以后，項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)隨之中止，因此，應(yīng)到有關(guān)部門辦理清算事務(wù)。
3.2邏輯維——解決問(wèn)題的邏輯過(guò)程
PPP融資模式系統(tǒng)知識(shí)維主要是為建設(shè)項(xiàng)目系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)提供理論支撐，為保障系統(tǒng)動(dòng)態(tài)有序運(yùn)行，針對(duì)系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)[6]，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的邏輯過(guò)程包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。
風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是根據(jù)PPP融資項(xiàng)目運(yùn)行各階段的狀態(tài)，比較它與正常狀態(tài)之間的偏差，并找出造成這種偏差的原因，并一一列舉出來(lái)。
3.3 知識(shí)維——融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管理方法與工具
知識(shí)維度是指解決項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題所需要的知識(shí)綜合所用風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)。從知識(shí)維度所需的科學(xué)知識(shí)方面來(lái)考察，表現(xiàn)知識(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策措施的支撐作用[7]，包括政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。
綜上，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的三維結(jié)構(gòu)如圖1所示。
圖1 公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理三維結(jié)構(gòu)圖
4、結(jié)語(yǔ)
PPP項(xiàng)目具有范圍特別大、經(jīng)營(yíng)期很長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)環(huán)境復(fù)雜及項(xiàng)目目標(biāo)多樣性等特點(diǎn)，本文通過(guò)構(gòu)建PPP項(xiàng)目霍爾三維結(jié)構(gòu)圖，進(jìn)行PPP融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究，把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的時(shí)間維度、邏輯維度和知識(shí)維度進(jìn)行了有效的整合，對(duì)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的降低和項(xiàng)目管理具有重要的研究意義。
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摘 要：目前公租房制度是我國(guó)社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重要組成部分，但由于我國(guó)目前政府面臨著建設(shè)資金短缺、融資困難等問(wèn)題，成為推進(jìn)該項(xiàng)制度的瓶頸。本問(wèn)從有效應(yīng)用PPP 模式出發(fā)，旨在探索如何實(shí)現(xiàn)政府和私人企業(yè)在公租房領(lǐng)域合作的雙贏。
關(guān)鍵詞 ：現(xiàn)金流量 利潤(rùn) 企業(yè)管理
公租房即公共租賃住房，是指由國(guó)家提供相關(guān)政策支持，各社會(huì)主體通過(guò)新建或者其他方式籌集房源、專門面向中低收入群體出租的保障性住房，包括一些新的大學(xué)畢業(yè)生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體等等。廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞剑蚍铣擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會(huì)保障性質(zhì)的住房。廉租房的分配形式以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金減免為輔。兩者均是一個(gè)國(guó)家住房保障體系的重要組成部分。
根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委2013 年12月公布的《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，從2014 年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房，以便于進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)住房保障體系，統(tǒng)籌住房保障資源，有效提高配置效率。
目前公租房建設(shè)資金主要是依靠政府投入，來(lái)源于以下幾個(gè)渠道：一是土地出讓凈收益計(jì)提部分；二是住房公積金增值收益；三是各級(jí)地方政府財(cái)政預(yù)算資金。有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不容樂(lè)觀，財(cái)政資金有限，公租房建設(shè)進(jìn)展緩慢，無(wú)法滿足公租房保障需求。同時(shí)由于公租房采用的租金相對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格偏低，作為住房供應(yīng)者而言，必然是虧損運(yùn)營(yíng)，建設(shè)資金不能形成投資和回收的自我循環(huán)，社會(huì)資本不愿投入其中。因而，如何有效籌集公租房建設(shè)資金，建立良好的社會(huì)資金投入機(jī)制，創(chuàng)新融資模式，從根本上解決資金短缺問(wèn)題，成為擺在各級(jí)政府面前的一大難題。
一、新型融資模式PPP 簡(jiǎn)介
PPP 是英文“Public-Private Partnerships”的簡(jiǎn)寫(xiě)，中文可翻譯為“公私合營(yíng)”，即指公共部門通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。它有廣義和狹義之分，廣義的PPP 泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP 可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、BT 等多種模式，其更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的資金價(jià)值。
PPP 模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，堅(jiān)持將“風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與者來(lái)承擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，以得到比單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)“帕累托”效應(yīng)。由于PPP 與傳統(tǒng)的公用事業(yè)提供方式相比具有很多優(yōu)越性，近二十年來(lái)，各國(guó)或國(guó)際組織都爭(zhēng)相嘗試將PPP 的各種模式應(yīng)用于本國(guó)或區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
PPP 模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門通過(guò)政府采購(gòu)等形式與私人部門組建的特殊目的公司(SPV)，作為項(xiàng)目公司，并通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。
二、公租房建設(shè)引入PPP 模式的優(yōu)越性
1、彌補(bǔ)公共資金不足，減輕財(cái)政壓力。在公租房制度中，公共部門的責(zé)任和目標(biāo)是滿足城鎮(zhèn)住房弱勢(shì)群體的住房需要。為滿足公眾對(duì)公租房的數(shù)量和質(zhì)量不斷增長(zhǎng)的需要，公共部門必須持續(xù)不斷地提高資金的投入。但是，公共部門掌握的資金總是有限的，這就形成了需要與供給之間的矛盾。PPP 模式則為公租房建設(shè)的融資提供了新的選擇。PPP 能 利用私人部門的融資來(lái)彌補(bǔ)政府建設(shè)資金的不足，緩解公共部門的財(cái)政壓力。
2、控制公共部門風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化資源配置。PPP 模式有利于將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與者來(lái)承擔(dān)，能有效降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。在PPP 模式下，政府部門和私人企業(yè)共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施建設(shè)等建設(shè)過(guò)程，能有效地對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行進(jìn)行控制，防范項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)，而且使政府從承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)事者變?yōu)楸O(jiān)督者。
3、有效利用充足的民間資本，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)打通投資渠道。我國(guó)經(jīng)過(guò)20 多年的改革開(kāi)放，民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位日益凸顯，部分已經(jīng)具備了與國(guó)有經(jīng)濟(jì)相競(jìng)爭(zhēng)的能力。從民間資本來(lái)看，我國(guó)的儲(chǔ)蓄率一直保持在40%以上，民間資本充足，有較大的民間資本融資空間。PPP 模式為充足的民間資本打通了安全的投資渠道。雖然公租房項(xiàng)目投資回收周期較長(zhǎng)，但由于項(xiàng)目需求量大、收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)低，而且政府部門可以通過(guò)稅收優(yōu)惠政策、土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)和相關(guān)出讓金減免等政策作為扶持和補(bǔ)償?shù)龋蚨鴮?duì)民間資本或民營(yíng)經(jīng)濟(jì)具有較大的吸引力。
三、對(duì)公租房建設(shè)引入PPP 模式的建議
私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開(kāi)始參與項(xiàng)目，有利于從私人部門引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)政府在項(xiàng)目運(yùn)作方面專業(yè)化不足的問(wèn)題，有利于項(xiàng)目的健康運(yùn)作。同時(shí)由于政府與私人部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目融資難度，提高了項(xiàng)目成功融資的可能性。在此過(guò)程中，應(yīng)注重以下幾方面問(wèn)題：
1、確定最佳合作伙伴。政府部門應(yīng)選擇企業(yè)資信好、融資能力強(qiáng)、社會(huì)影響力較大、資金實(shí)力雄厚、管理能力突出的企業(yè)作為合作伙伴，以降低合作風(fēng)險(xiǎn)。
2、確定合理的利益和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。公租房項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、項(xiàng)目投資巨大，參與的私人部門是以追逐利潤(rùn)為目的，這就決定了確定合理的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制成為私人部門能否進(jìn)入的關(guān)鍵因素。公共部門和私人部門應(yīng)本著雙贏的目的進(jìn)行利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配設(shè)計(jì)。在PPP 合同中，應(yīng)該將每一種風(fēng)險(xiǎn)都分配給最善于承擔(dān)該種風(fēng)險(xiǎn)的合作方，同時(shí)在利益分配上能達(dá)到合作雙方的最佳點(diǎn)。這樣才能保證項(xiàng)目的正常運(yùn)行，同時(shí)達(dá)到整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化和利潤(rùn)最大化，更好地彌補(bǔ)政府直接投資的不足。
3、建立有效的監(jiān)管體系。與其他建設(shè)項(xiàng)目不同，公共租房項(xiàng)目具有公益性特點(diǎn)，相對(duì)來(lái)說(shuō)其經(jīng)濟(jì)利益沒(méi)有其他項(xiàng)目高，對(duì)于私人部門而言，為了追求更大的利潤(rùn)空間，可能會(huì)出現(xiàn)偷工減料、減少成本現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量大打折扣。因而，政府監(jiān)管必須既能夠保證公共資產(chǎn)的安全性，又能激勵(lì)企業(yè)；既給企業(yè)一定的盈利空間，又要控制私人部門過(guò)高的投資回報(bào)率。因而，政府部門必須能建立合理有效的監(jiān)管體系，才能有效保障PPP 的順利運(yùn)行。
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作者簡(jiǎn)介：
摘 要：我國(guó)公租房建設(shè)面臨著較大的資金缺口，而由于公租房項(xiàng)目存在資金回報(bào)率低、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的融資方法無(wú)法吸引
>> PPP融資模式在我國(guó)冬奧會(huì)項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用研究 我國(guó)公共租賃房項(xiàng)目融資模式研究 淺談PPP模式在我國(guó)公共基礎(chǔ)建設(shè)中的應(yīng)用與發(fā)展 PPP模式在我國(guó)公租房建設(shè)中的運(yùn)用與風(fēng)險(xiǎn)研究 BOT模式在公共租賃房建設(shè)中的應(yīng)用 PPP融資模式在我國(guó)城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用與探討 PPP模式在電子政務(wù)建設(shè)中的應(yīng)用研究 PPP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究 PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究 杠桿租賃融資模式在我國(guó)的應(yīng)用研究 我國(guó)公共租賃房融資困境及對(duì)策研究 公共租賃房建設(shè)中應(yīng)用BOT模式的可行性探討 我國(guó)公共租賃房制度建設(shè)探析 我國(guó)公共租賃房融資難的解決途徑 我國(guó)公共租賃住房及融資模式探討 我國(guó)公共租賃住房REITs融資模式淺析 PPP融資模式應(yīng)用于公共租賃住房建設(shè)的可行性分析 BT融資在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究 PPP融資模式在我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目中的應(yīng)用研究 我國(guó)公共租賃房的租金定價(jià)模型 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：
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關(guān)鍵詞：PPP 融資模式 城市軌道交通項(xiàng)目 財(cái)務(wù)應(yīng)用
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市建設(shè)飛速發(fā)展，大量軌道交通項(xiàng)目需要被開(kāi)發(fā)，政府的資金已經(jīng)難以滿足建設(shè)的需要。所以，為了更好地發(fā)展城市軌道項(xiàng)目，促進(jìn)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相關(guān)部門在融資的時(shí)候要實(shí)現(xiàn)融資的多元化，努力規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從而保證整個(gè)城市軌道建設(shè)能夠更好更快地發(fā)展。
一、PPP融資模式的含義與優(yōu)點(diǎn)
PPP模式，英文全稱為Public-Private-Partnership，即一種運(yùn)用在公共企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間的合作模式，該模式一般是指政府、非盈利性企業(yè)與盈利性企業(yè)三者基于城市公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目而特意形成的合作關(guān)系。PPP模式最先出現(xiàn)在20世紀(jì)末期的英國(guó)，此后被各個(gè)國(guó)家廣泛應(yīng)用。PPP模式在城市軌道建設(shè)方面的優(yōu)點(diǎn)如下：
（一）以項(xiàng)目建設(shè)作為融資活動(dòng)的主體
PPP模式主要是依據(jù)城市軌道項(xiàng)目的資產(chǎn)、預(yù)期收益和政府投資扶持的力度，而不再單純地依靠項(xiàng)目發(fā)起人或者投資人的資信進(jìn)行融資活動(dòng)。
（二）調(diào)動(dòng)了民營(yíng)企業(yè)參與的積極性
PPP模式在可行性論證與項(xiàng)目確認(rèn)等前期階段，允許民營(yíng)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，大大降低了投資風(fēng)險(xiǎn)。在設(shè)計(jì)階段，能將民營(yíng)企業(yè)高效的技術(shù)與管理方法引入城市軌道項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，在提高項(xiàng)目效率的同時(shí)，保證了雙方共同的利益。
（三）使民營(yíng)企業(yè)有利可圖
民營(yíng)企業(yè)本身就是以盈利為終極目標(biāo)，不會(huì)單純的去投資只付出沒(méi)有回報(bào)的項(xiàng)目。而PPP模式下，因?yàn)楣步ㄔO(shè)項(xiàng)目本身獲利就不大，政府可以對(duì)民營(yíng)企業(yè)給予政策扶持作為投資的補(bǔ)償，例如貸款擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、土地開(kāi)發(fā)優(yōu)先權(quán)等，讓民營(yíng)企業(yè)有利可圖，從而增加民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行投資的積極性。
因此，我們?cè)诮ㄔO(shè)城市軌道項(xiàng)目的時(shí)候，非常有必要運(yùn)用PPP融資模式幫助企業(yè)更好地進(jìn)行項(xiàng)目融資。所以下文就結(jié)合PPP模式的含義與優(yōu)點(diǎn)，淺析PPP模式在城市軌道項(xiàng)目中有關(guān)財(cái)務(wù)方面的應(yīng)用。
二、PPP模式在城市軌道建設(shè)中的財(cái)務(wù)應(yīng)用
財(cái)務(wù)分析是城市軌道項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的核心，是保證整個(gè)模式順利完成的基礎(chǔ)。在進(jìn)行城市軌道項(xiàng)目評(píng)估之前，必須對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的償還能力進(jìn)行預(yù)測(cè)，分析項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力，從而判斷項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。
整個(gè)項(xiàng)目上的財(cái)務(wù)分析包含兩個(gè)方面：融資前的分析與融資后的分析。融資前的分析主要是對(duì)融資前的現(xiàn)金流進(jìn)行分析，借此判斷整個(gè)項(xiàng)目是否具有良好的效益，從而做出相應(yīng)的投資決策；融資后的分析是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的盈利能力、償還能力、財(cái)務(wù)生存能力進(jìn)行分析，從而制定相應(yīng)的融資方案，進(jìn)行融資決策。
對(duì)于有現(xiàn)金流的半經(jīng)營(yíng)性或者經(jīng)營(yíng)性城市軌道項(xiàng)目，可以先對(duì)項(xiàng)目做財(cái)務(wù)分析，并且在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析、風(fēng)險(xiǎn)分析等其他分析。對(duì)于沒(méi)有現(xiàn)金流的城市軌道項(xiàng)目，可以簡(jiǎn)化或者省略盈利分析，只對(duì)項(xiàng)目的償還能力做出分析。
下面具體介紹PPP模式在城市軌道項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用：
（一）選擇項(xiàng)目合作公司
政府和公共企業(yè)根據(jù)城市軌道建設(shè)項(xiàng)目的具體需要，從各個(gè)企業(yè)中篩選出一家有實(shí)力、有財(cái)力的私企作為合作對(duì)象，并且該公司通常為建筑建設(shè)企業(yè)或者財(cái)團(tuán)，然后再與該公司簽訂相關(guān)協(xié)議。
（二）確立項(xiàng)目
在項(xiàng)目建設(shè)的前期階段，公共事業(yè)單位和該民營(yíng)一起對(duì)前期工作進(jìn)行設(shè)計(jì)、可行性論證與項(xiàng)目確認(rèn)，共同研究與完成城市軌道項(xiàng)目在建設(shè)前的工作。
（三）成立城市軌道建設(shè)項(xiàng)目公司
之前確認(rèn)合作的民營(yíng)企業(yè)根據(jù)協(xié)商好的項(xiàng)目，組織成立城市軌道建設(shè)項(xiàng)目公司，并且民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)合同中規(guī)定的義務(wù)與責(zé)任，剩下的責(zé)任由公共企業(yè)和政府承擔(dān)。
（四）項(xiàng)目融資
成立后的項(xiàng)目公司在政府和公共企業(yè)的監(jiān)督下，將工程投放出去進(jìn)行招標(biāo)，并且項(xiàng)目公司與公共部門共同進(jìn)行項(xiàng)目融資，其中公共部門是項(xiàng)目的擔(dān)保人。由于項(xiàng)目的擔(dān)保人是公共部門，不再是投資公司，這樣大大降低了投資人的風(fēng)險(xiǎn)，提高了項(xiàng)目融資的成功率。
（五）項(xiàng)目建設(shè)
項(xiàng)目的設(shè)計(jì)以及施工建設(shè)人員可以是政府、經(jīng)營(yíng)建筑建設(shè)企業(yè)或者中標(biāo)人之間的任何一個(gè)，其中一方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)后，其他兩方就需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保證整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量。
（六）運(yùn)行經(jīng)營(yíng)管理
項(xiàng)目成立后，項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理，而政府以及公共企業(yè)則依照相關(guān)法律和協(xié)議的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督，并且在必要時(shí)給予政策支持。
（七）項(xiàng)目最終交接
協(xié)議期滿后，承建商或者項(xiàng)目公司需要將該項(xiàng)目交接到政府手中，并且項(xiàng)目中的所有固定資產(chǎn)必須全數(shù)無(wú)償歸還給政府。
三、PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析
合理分配與識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)是運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵，在制定合同以及特許權(quán)協(xié)議的時(shí)候，應(yīng)該將權(quán)責(zé)一一對(duì)應(yīng)，將風(fēng)險(xiǎn)分給有能力承擔(dān)的合作方。PPP模式主要面臨的風(fēng)險(xiǎn)有：政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，下面針對(duì)這五種風(fēng)險(xiǎn)，說(shuō)明在進(jìn)行城市軌道項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，財(cái)務(wù)人員是如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的。
（一）政策風(fēng)險(xiǎn)
政策風(fēng)險(xiǎn)指的是在進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施中由于國(guó)家或者政府政策發(fā)生改變而導(dǎo)致的項(xiàng)目盈利能力的不確定性。為了使政策風(fēng)險(xiǎn)降到最小，這要求相關(guān)的法律法規(guī)與特許權(quán)協(xié)議的執(zhí)行與簽訂過(guò)程必須是透明、公正、公開(kāi)的，不能出現(xiàn)人為干預(yù)或者故意隱瞞的現(xiàn)象，不然，合作雙方都會(huì)因此遭受損失。所以，政府就應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的法律政策，從而為城市軌道項(xiàng)目建設(shè)中相關(guān)的規(guī)范操作提供法律的保障，最大程度上化解PPP模式出現(xiàn)的政策風(fēng)險(xiǎn)。
（二）匯率風(fēng)險(xiǎn)
匯率風(fēng)險(xiǎn)指的是在項(xiàng)目中獲得的現(xiàn)金收入不能按照之前的匯率兌換成外匯的不確定性。其原因有兩種：一種是貨幣貶值，另一種是政府人為的干預(yù)匯率。匯率下降會(huì)導(dǎo)致收入金額變少，使原本預(yù)期的投資回報(bào)降低，這樣很難再有企業(yè)愿意繼續(xù)投資。所以政府可以對(duì)投資企業(yè)承諾一定的匯率額，保證城市軌道項(xiàng)目施工完成后的收入不會(huì)減少，這樣能大大降低匯率風(fēng)險(xiǎn)，從而加大項(xiàng)目的吸引力。
（三）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)
技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)一般出現(xiàn)在城市軌道項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，并且技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)一般由合作方承擔(dān)，所以項(xiàng)目施工人員需要提高技術(shù)含量，在降低運(yùn)營(yíng)成本的同時(shí)，保證整個(gè)城市軌道項(xiàng)目的安全。
（四）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指的是在進(jìn)行城市軌道項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)后，經(jīng)營(yíng)的收入不足以支付利息以及債務(wù)，從而造成債權(quán)人以法律的手段強(qiáng)制請(qǐng)求項(xiàng)目公司還款，導(dǎo)致公司破產(chǎn)，從而使整個(gè)PPP融資模式以失敗告終的風(fēng)險(xiǎn)。所以在進(jìn)行城市軌道項(xiàng)目融資的時(shí)候，財(cái)務(wù)人員需要設(shè)計(jì)合理的資本結(jié)構(gòu)，最大程度上規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司在進(jìn)行施工貸款時(shí)，也可以讓共同合作的公共企業(yè)或者合作方作為擔(dān)保人，提供擔(dān)保，如果一旦出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，公共企業(yè)和合作方也能分?jǐn)傄徊糠重?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（五）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要是來(lái)自對(duì)未來(lái)整個(gè)城市軌道項(xiàng)目效益的不確定性。財(cái)務(wù)人員在合理運(yùn)用PPP模式的時(shí)候，應(yīng)該保證合作各方都能夠獲得合理的投資收益與回報(bào)，從而保證各方的經(jīng)濟(jì)利益。所以在運(yùn)營(yíng)的時(shí)候，運(yùn)營(yíng)方可以運(yùn)用各種新興的運(yùn)營(yíng)手段，提高效率，增加運(yùn)營(yíng)收入，從而規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
四、總結(jié)
PPP融資模式在我國(guó)應(yīng)用的時(shí)間并不長(zhǎng)，財(cái)務(wù)人員在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行城市軌道項(xiàng)目融資的時(shí)候時(shí)常會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題。財(cái)務(wù)人員應(yīng)該結(jié)合企業(yè)自身發(fā)展?fàn)顩r的同時(shí)，優(yōu)化PPP融資模式在城市軌道交通項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)應(yīng)用，使其能夠更好的適應(yīng)于我國(guó)城市軌道項(xiàng)目的建設(shè)。
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關(guān)鍵詞:承包商風(fēng)險(xiǎn);模糊網(wǎng)絡(luò)分析法;PPP;風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)
中圖分類號(hào):F224?33;F540?3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1006-4311(2009)11-0131-05
0引言
隨著我國(guó)高速公路建設(shè)的迅速發(fā)展,對(duì)資金的需求越來(lái)越大,僅靠政府財(cái)政供給已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了這種需要。因此,政府就必須積極引入民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。在引進(jìn)民間資本的過(guò)程中采取了多種多樣的形式,其中應(yīng)用較多的有BOT、TOT等。但是這些模式也存在著一些問(wèn)題,例如在采用招投標(biāo)體制時(shí)經(jīng)常會(huì)使投標(biāo)價(jià)格過(guò)高,同時(shí)私人企業(yè)基本上沒(méi)有參與項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作,不利于技術(shù)創(chuàng)新[1]。近些年,一種新的融資模式PPP融資模式得到了越來(lái)越廣泛的研究與應(yīng)用。
1PPP模式
PPP模式(Public-Private-Partnership)即公共部門與私人企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。是指政府與私人企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議,授權(quán)私人企業(yè)與政府合作建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、橋梁、電廠等)或其他公共服務(wù)設(shè)施(如醫(yī)院、學(xué)校等)并向公眾提供公共服務(wù)[2]。運(yùn)行程序可以按照以下步驟:選擇高速公路項(xiàng)目合作公司;確立項(xiàng)目;成立項(xiàng)目公司;項(xiàng)目融資和招投標(biāo);項(xiàng)目建設(shè);項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理;項(xiàng)目移交。
PPP模式與其他融資模式相比,有自己獨(dú)特的內(nèi)涵。第一,PPP模式下,公共部門與私營(yíng)企業(yè)的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段,私人企業(yè)可以在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來(lái),有利于利用私人企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。第二,PPP模式可以在項(xiàng)目的初始階段更好的解決整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配。第三,PPP模式通過(guò)政府公共部門與私營(yíng)部門的合作,達(dá)到合作各方的共贏[3]。
2PPP融資模式下承包商風(fēng)險(xiǎn)分析
PPP模式下,高速公路建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)周期長(zhǎng),不確定因素多,整個(gè)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)直至移交給政府,各個(gè)環(huán)節(jié)都是分別由不同的參與方負(fù)責(zé)完成。由于每個(gè)參與方的利益預(yù)期不同,決定了他們?cè)赑PP項(xiàng)目中面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。多數(shù)情況下,承包商與PPP融資模式中的私人企業(yè)方有較大聯(lián)系,這樣就有利于新技術(shù)的采用,同時(shí)也增加了技術(shù)上的風(fēng)險(xiǎn)。另外由于承包商通常與項(xiàng)目公司簽訂固定總價(jià)合同,固定總價(jià)合同使得項(xiàng)目公司盡量把所有的建造風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給承包商,同時(shí)PPP項(xiàng)目中,承包商有可能即對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)期投資,又參與項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理,實(shí)際上承擔(dān)了政府的一些投資風(fēng)險(xiǎn)[4]。因此有必要對(duì)承包商承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)做好分析,為項(xiàng)目的順利完工做好基礎(chǔ)。
本文從工程承包商的角度來(lái)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并采用模糊網(wǎng)絡(luò)分析法進(jìn)行分析。風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)應(yīng)全面反映在PPP融資模式下承包商承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的全面性與復(fù)雜性。因此,本文按照項(xiàng)目管理中管理目標(biāo)的方式,建立評(píng)價(jià)因素集,如表1。
3模糊網(wǎng)絡(luò)分析法
Abstract： The national "12th Five-Year" plan proposed to build 36 million sets of affordable housing， and focused on the development of public rental housing， which would become the main body of affordable housing. Between 2010 and 2012， the proportion of public rental housing in new affordable housing each year was 7%， 22% and 33% respectively. In this construction process， there are different levels of funding shortage. This paper mainly analyzes PPP financing model of the public rental housing ， and discusses its applicability. While draw lessons from the successful experience of foreign public rental housing construction， improve the domestic PPP financing model of public rental housing.
關(guān)鍵詞： 公租房；融資模式；PPP
Key words： public rental housing；financing model；PPP
中圖分類號(hào)：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2016）30-0245-03
0 引言
公租房是指由國(guó)家相關(guān)政策支持，各社會(huì)主體通過(guò)新建或其他方式籌集房源，面向畢業(yè)大學(xué)生和外地打工人群等低收入群體出租的保障性住房；PPP（Private―Public―Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而建立的合作關(guān)系。
目前，PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，李秀輝、張世英（2002）討論了PPP模式在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用模型[2]；陳柳欽（2005）討論了PPP融資模式在城市軌道交通中的適用性[3]，謝偉東（2006）對(duì)其應(yīng)用進(jìn)行了實(shí)例分析[4]。在公租房建設(shè)的應(yīng)用中，王乾坤（2007）設(shè)計(jì)了PPP模式的運(yùn)作及保障機(jī)制[5]；方周妮、王靜（2009）對(duì)PPP模式在公租房?jī)?nèi)外部應(yīng)用條件進(jìn)行分析，并進(jìn)行論證[6]。總體來(lái)看，現(xiàn)階段對(duì)于PPP在公租房中的應(yīng)用還局限于理論引入和實(shí)踐探索階段，對(duì)其運(yùn)作模式和融資困境的解決缺乏系統(tǒng)研究。
1 公租房建設(shè)過(guò)程中的融資現(xiàn)狀
公租房建設(shè)數(shù)量逐年遞增，但公租房的建設(shè)計(jì)劃能否如期完成的關(guān)鍵是建設(shè)資金的充分籌集，目前，公租房建設(shè)過(guò)程中的融資困境主要是政府支出壓力大、社會(huì)融資難度大和融資渠道有限等。
1.1 社會(huì)融資難度大
公租房建設(shè)具有投資需求大、資金回流速度慢的特點(diǎn)，其租金的收入不足以支付貸款利息，由此導(dǎo)致社會(huì)來(lái)源資金內(nèi)在的利益沖突，進(jìn)而對(duì)公租房建設(shè)造成不同程度的阻礙。公租房用地多是政府劃撥，因用途有所限制、變現(xiàn)能力弱，導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)不愿意用以作貸款抵押，進(jìn)而導(dǎo)致政府資金不到位或難以達(dá)到低限要求，如果沒(méi)有相應(yīng)的政策解決收益平衡問(wèn)題，社會(huì)資金很難融入到公租房建設(shè)中來(lái)。
1.2 政府支出壓力大
在積極推進(jìn)公租房建設(shè)中，政府面臨資金來(lái)源有限和投入不足的困境，從2011年1000萬(wàn)套建設(shè)任務(wù)和籌集資金情況來(lái)看，各級(jí)政府的壓力較大，特別是直接承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的縣級(jí)財(cái)政支出壓力最大。同時(shí)，由于中西部地區(qū)的財(cái)政實(shí)力較弱，其資金更是不容樂(lè)觀，很難為公租房建設(shè)提供充足的資金保障。
1.3 融資渠道有限
目前，公租房建設(shè)中融資問(wèn)題最為突出，而融資渠道有限也是造成問(wèn)題的主要原因。熊國(guó)平、朱祁連、楊東峰（2009）“通過(guò)對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的分析得出重要的一點(diǎn)啟示是市場(chǎng)化的資金運(yùn)作。給出廣開(kāi)融資渠道的建議包括運(yùn)用資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目融資和PPP模式進(jìn)行公租房建設(shè)的融資，并認(rèn)為PPP模式更適合我國(guó)國(guó)情”。由此看出在公租房建設(shè)遭遇資金瓶頸的背景下，積極創(chuàng)新融資模式、開(kāi)拓資金來(lái)源是很有必要的。
2 PPP模式在公租房建設(shè)中的適用性分析
2.1 公租房PPP運(yùn)行模式分析
相關(guān)學(xué)者對(duì)PPP模式在多個(gè)領(lǐng)域中的應(yīng)用進(jìn)行了深入研究，如廖俊平，田一淋（2005）首次提出PPP模式住房保障體系，指出：“在當(dāng)前保障性住房遠(yuǎn)大于供給的背景下，積極探索和發(fā)展PPP模式的公共住房保障體系已是大勢(shì)所趨”。通過(guò)政府和私人機(jī)構(gòu)的合作，在緩解融資問(wèn)題的基礎(chǔ)上提高政府部門的效率、實(shí)現(xiàn)私營(yíng)部門的合理利潤(rùn)，進(jìn)而使社會(huì)資源得到合理的配置和使用。
由圖1可知，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行公租房建設(shè)的資金來(lái)源主要是政府土地的作價(jià)入股和私營(yíng)公司的資金投入，政府對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督和管理，必要時(shí)給予一定的補(bǔ)貼，當(dāng)項(xiàng)目公司資金運(yùn)轉(zhuǎn)不暢時(shí)可向金融機(jī)構(gòu)貸款，以保證項(xiàng)目健康運(yùn)行。由此，政府、私營(yíng)公司和公租房項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)了公租房數(shù)量增加、資金使用效率提高、各方獲得應(yīng)有收益等低層次目標(biāo)。當(dāng)公租房建成后，符合條件的租戶（大學(xué)畢業(yè)生、低收入群體、住房困難家庭……）租賃住房并向項(xiàng)目公司繳納租金，當(dāng)生活條件改善后退出公租房，由此形成的體系不僅滿足了低收入群體的住房需求而且為PPP模式在公租房中的推行拓寬了道路。
2.2 公租房運(yùn)用PPP模式優(yōu)勢(shì)分析
2.2.1 緩解政府部門財(cái)政壓力
公共部門為滿足和解決城市低收入群體對(duì)公租房的需求必須加大資金的投入，但是由于其資金的有限性，就形成了強(qiáng)大需求與有限供給之間的矛盾。PPP模式為公租房建設(shè)的融資提供了新途徑，利用私人部門的融資方式彌補(bǔ)了政府建設(shè)資金的不足，從而在有效增加保障房供給量的同時(shí)提高項(xiàng)目管理水平和資金的使用效率，在一定程度上緩解了政府部門的財(cái)政壓力。
2.2.2 民間資本得到有效利用
在民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展的過(guò)程中，其實(shí)力已足以和國(guó)有經(jīng)濟(jì)相競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于公租房這種公共產(chǎn)品，不僅具有公益性且營(yíng)利性和保值增值能力也較強(qiáng)，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的吸引力較大。PPP模式恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用這一特點(diǎn)，將私人資金與政府資金融合，創(chuàng)新融資模式，使私人資本在獲得收益的情況下得到充分利用。
3 國(guó)外公租房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)
3.1 國(guó)外公租房建設(shè)
英國(guó)的PPP模式分為兩類：一類是使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)；另一類是政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃，其突出的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：降低政府風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、項(xiàng)目投資領(lǐng)域比較集中等。英國(guó)財(cái)政部在2011年設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負(fù)責(zé)PPP工作。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，為規(guī)范PPP模式在公租房建設(shè)中的健康運(yùn)行，也應(yīng)設(shè)立專門的組織和部門來(lái)負(fù)責(zé)PPP工作。
美國(guó)是世界上公租房理論、融資經(jīng)驗(yàn)最豐富的國(guó)家，其公租房政策大致可分為三個(gè)階段：公租房建設(shè)計(jì)劃階段、低收入住房稅收抵免階段、住房需求補(bǔ)貼階段。在融資手段上，美國(guó)公租房融資很大程度上依靠市場(chǎng)，政府的主要作用是通過(guò)政策手段鼓勵(lì)投資者進(jìn)入公租房的融資市場(chǎng)，良好的政策使美國(guó)公租房投資者多、資金來(lái)源渠道豐富。
德國(guó)公租房主要是以政府指導(dǎo)為主，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為輔。首先，政府直接參與房屋的建設(shè)；政府鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)群體建房，并在建設(shè)費(fèi)用和土地政策等方面給予優(yōu)惠政策；最后，政府制定嚴(yán)格的租金標(biāo)準(zhǔn)是為平均租金的50%-60%。陳倩（2012）在北京市公共租賃住房融資模式研究中指出：“截止2003年底，德國(guó)有57%的家庭通過(guò)租賃市場(chǎng)解決住房，部分城市高達(dá)90%”。由此可見(jiàn)，德國(guó)的公租房政策和融資方式都是值得我們學(xué)習(xí)的。
3.2 國(guó)內(nèi)需借鑒的經(jīng)驗(yàn)
如圖2所示，各國(guó)政府在公租房建設(shè)方面都進(jìn)行了積極的探索和嘗試，并值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。首先應(yīng)借鑒新加坡、英國(guó)和香港的措施，設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；其次，堅(jiān)持政府和市場(chǎng)相結(jié)合，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下發(fā)揮政府的計(jì)劃指導(dǎo)功能，在實(shí)現(xiàn)二者有效配合的同時(shí)解決低收入群體的住房問(wèn)題。
4 政策建議
當(dāng)前我國(guó)內(nèi)地公租房的實(shí)際需求遠(yuǎn)大于供給，并出現(xiàn)了一系列的融資問(wèn)題，在公租房建設(shè)中引入PPP模式可以緩解政府財(cái)政壓力、使民間資本得到有效利用，同時(shí)還能使公私部門雙方實(shí)現(xiàn)“共贏”，進(jìn)而推進(jìn)公租房健康、有序進(jìn)行，所以在公租房建設(shè)中引入PPP模式已是大勢(shì)所趨。
4.1 借鑒香港PASS體系
在PPP融資模式中，政府部門希望選擇企業(yè)資信好、融資能力強(qiáng)、資金充足的私營(yíng)企業(yè)作為合作伙伴，但現(xiàn)實(shí)中，我們很難清楚地判定一個(gè)企業(yè)的好壞。這一方面，我們需借鑒香港PASS體系的良好經(jīng)驗(yàn)，在公租房PPP融資模式選擇合作伙伴時(shí)，借助PASS（表現(xiàn)評(píng)估積分）系統(tǒng)對(duì)私人企業(yè)參與者進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)，以幫助我們確定最佳的合作伙伴。
4.2 建立合理的收益分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制
公租房項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資額度大，私人部門參與者又是以實(shí)現(xiàn)最終利潤(rùn)為目標(biāo)，所以合理的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是影響私人部門積極參與PPP融資模式的主要因素。徐霞、鄭志林（2009）指出：“公私合作制在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事務(wù)管理中的應(yīng)用較廣泛，而PPP利益分配機(jī)制的研究還處于初級(jí)階段”。因此，公私雙方以“雙贏”的目的進(jìn)行利益、風(fēng)險(xiǎn)分配，在保證項(xiàng)目正常運(yùn)行的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)最小化和利潤(rùn)最大化”是有一定難度的，這里我們可借用。
4.3 加強(qiáng)監(jiān)管體系的設(shè)立和完善
吳文生（2009）指出運(yùn)用PPP模式進(jìn)行廉租房建設(shè)應(yīng)注意的問(wèn)題是：“深化投資體制改革、設(shè)計(jì)合理的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)、建立有效的監(jiān)管體系和健全PPP投資模式投融資專業(yè)服務(wù)體系”。
公租房項(xiàng)目與其他建設(shè)項(xiàng)目最大的不同之處就是它具有公益性特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)利益比普通項(xiàng)目要低。而在公司合作過(guò)程中，私人部門為獲得更多的利潤(rùn)難免出現(xiàn)工程質(zhì)量問(wèn)題，因而，政府部門在配合私人部門積極合作的同時(shí)更要加強(qiáng)監(jiān)管公共財(cái)產(chǎn)的安全，在鼓勵(lì)企業(yè)參與的同時(shí)保證其應(yīng)有的利益。由此可見(jiàn)，建立合理有效的監(jiān)管體系才能保障PPP模式的順利進(jìn)行。
參考文獻(xiàn)：
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