時間：2023-01-19 00:20:20
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇小產權房轉正，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1、深圳小產權房是混轉正的，但是是會有前置條件的，本次的轉正就是深圳特區一次大膽的嘗試。
2、深圳小產房的歷史因素，了解深圳小產權房的人，都知道小產權房曾經撐起了深圳的半邊天。但是隨著城市的發展，小產權已經慢慢成為制約深圳發展的一個很大的因素了。深圳小產權房，據不完全統計小產權占深圳市政府建筑面積的49.6%。
3、深圳常住人口大約為1500萬，深戶300萬，繳納社保的大約1300萬人。能夠擁有的住房的人占不到30%，低收入人群也有很多，而這些群體都是住在小產權房里面，如果處理不好小產房，將會是一個社會問題。政府不敢冒這么大的風險，也沒有人能承擔矛盾爆發的后果，所以政府只能徐徐圖之。
（來源：文章屋網 ）
一時間，各方人士都參與到了對“小產權房”的討論之中，而小產權房也在這場討論中不尷不尬地存在著，它的未來，仍然是個未知數。
“小產權房”浮出水面
“小產權房”不僅僅只是北京有，在上海、深圳、成都、鄭州、石家莊等地，都可見到這種物業的身影。
何謂“小產權房”?專家解釋說，在我國眾多城市郊區，一些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設的農民住宅樓，除用來安置本集體經濟組織成員外，還以較低的價格向集體經濟組織以外成員銷售。這些房子一般俗稱“小產權房”，或稱“鄉產權房”。在城市房價高漲刺激下，“小產權房”已漸成為除商品房、廉租房、經濟適用房、限價房和單位集資建房外的另一種城市房屋供應類型。
北京“鏈家地產”市場研發主任王志偉在接受記者采訪時表示，雖然北京“小產權房”已經遭到管理部門的明令禁止，但在市場上仍然能夠找到此類物業。據“鏈家地產”統計顯示，北京“小產權房”主要集中在通州、順義、懷柔、密云等遠郊區，房價多在每平方米2500元至4000元之間，僅為四環內動輒上萬元的商品房價格的25％至30％。
王志偉表示，由于“小產權”樓盤大多由村、鎮自己開發，不存在土地出讓金、土地征用費、耕地占用稅等成本，且沒有繳納與房地產開發相關的各項稅費，因此與普通住宅商品房相比，價格十分低廉。
而在成都，也有開發商打出了這樣的廣告：“東三環北湖公園旁的家，起價2650元／平方米。”在商品房均價已、經超過4000元／平方米的成都東三環路附近，這樣的廣告確實非常具有誘惑力。據了解，這種低價房其實就是“小產權房”。在郫縣郫筒鎮、武侯金花鎮、雙流華陽鎮以及龍泉、新都、新津、雙流等地都有這樣的樓盤上市，有的以農民安置房的面目對外租售。有的則直接以房產項目對外銷售。這些價格誘人的“超低價”房子，產品形態也很豐富，既有多層項目，也有高層的電梯房，還有別墅。
而在鄭州，“小產權房”資源都集中在鄭州市三環附近的都市村莊里，城鄉接合部最集中，有的就是村里蓋的。購買“小產權房”的多是一些“存款不多，但有點錢，也不愿租房”的人。像這樣的“小產權房”不管是新房還是二手房一般都需要“一次性付清”房款。
在深圳市寶安區福永鎮，就聚集著一大批被當地人稱之為“集資房”的“小產權房”，如“德兆花園”、“聚龍居”、“民樂翠園”、“民樂花園”等，而且房價在3000～5000元／平方米之間，僅為周邊住宅商品房價格的三分之一。
管理部門喊打
“小產權房”顯然不受主管部門的歡迎，迎接它的是一片“喊打”之聲。 建設部首先風險提示。建設部表示，非集體經濟組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產權登記，合法權益難以得到保護。有些項目允諾辦理的“鄉產權”、“小產權”，均不符合法律規定，不受法律保護，即不能辦理土地使用證，房產證、契稅證等合法手續。
隨后，北京國土資源局禁令。北京市國土資源局局長安家盛在全國土地日宣傳活動上明確表示：“市國土部門正聯合市農委在全市范圍內調查‘鄉產權房’、‘小產權房’的家底，根據調查情況將對違規開發建設的項目，予以停工停售。”北京“小產權房”銷售由此轉入地下狀態。
受此影響，原本處于試點階段的石家莊“小產權房”解禁之路戛然而止。據了解，石家莊市去年10月對《城市房屋權屬登記管理條例》進行修訂并實施，規定居住在“城中村”集體土地上的村民首次可辦理房產證，并可進行抵押貸款。從市區內挑選出兩個村進行“村證”轉“市證”試點。但建設部風險提示之后，試點工作停止，反而再次重申集體土地上建起的“小產權房”只能在村民內部流通，不能上市交易。
“小產權房”仍受熱捧
政府部門喊打，但消費者似乎并不買賬。從記者在北京、上海等地了解到的具體情況來看，仍然有人在追捧這種物業。
王志偉在接受本刊記者采訪時明確表示，雖然政府部門已經明令禁止，但是在北京還是能夠找到這類樓盤。他說：“這些樓盤的銷售活動已經沒有以前那么大張旗鼓了，相對以前要低調了許多。”
記者在上海小昆山鎮上采訪時，一位姓焦的三輪車司機告訴記者，她每到周末都會遇到一些前往小昆山看房的乘客，他們大都來自上海市中心，而且她自己就在兩個月前買了一套，錢已全部付給了賣家。
此外，記者在深圳某二手房網站上搜索“民樂花園”、“民樂翠園”這兩個小區時，便可以看到很多出自這兩個小區的房源，掛牌價在4000～5000元／平方米不等，與周邊有產權的二手房掛牌價相比，不到40％。一家房產中介公司的房產經紀人告訴記者，近期來這兩個小區看房的人非常多，而且交易量也較為活躍，他就經手了兩套房產的轉讓。當記者表示因無法辦理產權而擔心有風險時，這位經紀人告訴記者，“民樂翠園”和“民樂花園”一共有3000多戶居民，已經形成了一個大社區，現在建設的市政配套都會考慮到這個大社區的利益，拆除的可能性幾乎為零。
而深圳市國土資源和房產管理局寶安分局一位不愿透露姓名的官員在接受媒體采訪時也承認：“面對像‘民樂’這樣規模龐大的‘小產權房’，拆除的難度確實太大，如何讓它合法化似乎更符合現實情況。”
對于“小產權房”仍然受追捧的現象，王志偉將其歸結為兩個字：便宜。但不能忽略的是，購買“小產權房”存在巨大的風險，其最大的風險是不受現行法律保護。搭建“小產權房”的土地用途是農用地，不屬于城市規劃用地，且房屋修建之后未經規劃和繳納土地出讓金即進行銷售，更是典型的違法行為。一旦出現拆遷或者鄉、村政府違約等情況，購房者的權益將得不到法律保護。“小產權房”轉正有無可能
“小產權房”的處境有些尷尬，主管部門不歡迎，而購房者卻極力追捧，如何很好地解決這個問題，有人提出了“小產權房”轉正。
知名學者易憲容在接受記者采訪時明確表示，將不合法變為合法，將小產權變為大產權，制定法律出來保護是一個必然。他表示，“小產權房”和我們現行法律是不相容的，但為什么還這么盛行呢?應該看這個“小產權房”出現以后對誰最有利。如果商品房的價格在一個很低的水平上，“小產權房”會出現嗎?如果政府生產一些中低端產品，“小產權房”的利潤變得很低，開發商自己也就不做了。如果對買不起高價房的百姓有利，政府應該修改現行法律。政府一定要維護民眾的利益，妥善處理“小產權房”。京城房產大腕孟曉蘇也認為，禁止并不是最好的做法。他說，雖然目前“小產權房”仍處于法律的灰色地帶，但歷史證明，推倒制度樊籬的往往是最廣大的人民群眾。改革開放過程中，土地承包制與農民集體進城，最初便都是違法的，而事實證明，這種違法行為恰恰推動了中國經濟社會的快速發展。具體到土地產權流轉方面，未來的方向便應該是打破政府的獨家壟斷，實現多元經營，以實現土地價值的真正回歸。
北京：通州區太玉園小區。這個號稱北京乃至全國最大的小產權房社區，分為東西兩個小區，住戶大概有7000戶。
業主王磊告訴記者，他買房比較早，2007年房價僅為2800元／平方米，要比四環內房價便宜很多。之所以選擇小產權房，并不奢望能“轉正”，主要考慮到北漂頻繁搬家太麻煩，況且租房費用也不低。
當記者問起是否會擔心房子有一天不再屬于自己時，王磊說：“那也只能聽天由命，我已經習慣了每一次的政策調整。即使租房子住，房東讓你搬走你也得搬走，那種寄人籬下的感覺同樣不好受。況且，北京租房費用高得嚇人，工薪階層都是不得已才買小產權房的。”
深圳：寶安區怡景雅苑小區。住戶有50多戶。
業主吳女士告訴記者，她于2008年花侶萬元買了一套說是98平方米，其實只有80多平方米的房子。“雖然沒房產證，但價格便宜，實現了我在深圳擁有房子的夢想。”不過，買了小產權房后吳女士便開始擔心，因為很多買了小產權房的人，在拆遷時都沒能得到預想的賠償。“現在，最大的風險就是城市拆遷，萬一哪天要搞成商業區或寫字樓，咱們沒房產證，不僅到時居無定所，買房的錢也會打了水漂。”
2012年2月，國土資源部表態將在全國試點處理小產權房后，吳女士更睡不踏實了。她希望政府對已購買小產權房的業主利益給予保護：“很多消費者購買小產權房的時候，不可能對國家的法律有那么多了解，覺得價格合適就買了。”
鄭州：金水區風雅頌·天驕學府小區。住戶有1400戶。
業主劉忠英告訴記者，2008年6月他在這里買了兩套各100平方米的房子，當時均價為2000元／平方米。“盡管是小產權房，承諾3年后才能辦理房產證手續，低廉的價格讓我決定買了。”
半年后，劉忠英一家如愿住進新房。開心的日子沒過多久，擔憂就開始盤踞在劉忠英心頭。由于小產權房與相關法律相抵觸，又由于分配不均，村民難以從小產權房上獲得好處，便四處上訪告狀。結果，等來的是開發商和村主任被抓的消息。這下，劉忠英更加惶恐不安。
更要命的是，從2012年年初開始，國土資源部一些政策陸續出臺，劉忠英有些絕望了。每天都不停地上網瀏覽有關小產權房的新聞，還不斷地去有關部門打聽市政府的動向，追問：“我們小區的房子會不會拆?要是拆了，我們能不能拿到補償?”他不知道這樣的焦慮何時才是盡頭?
陜西省住房和城鄉建設廳的數據顯示，在全省2014年竣工的91萬套保障房中，入住率為88%，這意味著還有總數超過10萬套保障房沒有入住。
記者近日在南寧市調研時，某晚在一保障房小區內看到，幾棟已出售近三年的樓盤亮燈住戶并不多，部分限價房亮燈率不足10%。
點評： 專家分析認為，為按時完成保障房建設任務，一些地方存在“重建設輕規劃、重數量輕質量、重完工輕分配、重建房輕產業配套”的不良傾向，使部分保障房偏離其保障民生初衷。專家建議，有關部門可采取聽證會等方式廣泛征求保障房項目選址意見，對配套設施、準入門檻、建設規模類型和標準進行認真調查研究，科學編制保障房發展規劃。鼓勵社會團體參與公共配套設施建設，完善生活配套基礎設施，使保障房可居、宜居。此外，今后各地應主動適應城鎮化進程，對保障房品種重新歸類梳理，適當調整申請標準。
央行3月1日再降息
中國人民銀行決定，自2015年3月1日起下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率。金融機構一年期貸款基準利率下調0.25個百分點至5.35%；一年期存款基準利率下調0.25個百分點至2.5%，同時結合推進利率市場化改革，將金融機構存款利率浮動區間的上限由存款基準利率的1.2倍調整為1.3倍。
根據測算，以購房者貸款100萬元、期限30年為例計算，如果購房者選擇的是按等額還款計算，央行降息前，每月還款6092.28元。此次降息后，每月還款5931.37元。每月少還款160.91元，總共可省57929.95元。
點評： 在短短97天后，央行再次降息，顯示出支撐實體經濟、提振內需的決心，降息雖然并不針對房地產，但不可避免會有利于整體房地產行業，開發商和購房者融資成本都將得到降低。從總體來看，降息會刺激商品房供需的增加，一線城市土地市場的活躍度也將提升。
不動產登記“救不了”小產權房
根據國務院656號文件，從3月1日開始，《不動產登記暫行條例》正式實施，房屋建筑所有權等十類不動產將進行統一登記。全國所有城鎮都必須將其紙質房產檔案錄入電子信息庫，并建立本地的住房信息系統。有人期待，遍布全國各地數以千萬計的小產權房能否納入其中，搭乘不動產登記的順風車得到確權？
關鍵詞：小產權房；利益；合法化
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.1672 3198.2016.22.063
0 引言
隨著我國市場經濟的快速發展，房地產業發展日新月異。但隨之而來的是一系列需要解決的問題。其中，小產權房問題成為了爭議的焦點。而我國當前關于小產權房的相關法律建設并不到位，存在著沖突矛盾的地方，無論是《民法通則》、《物權法》，還是其他一些法規，都沒有有效設置相應的小產權房的立法保護。因此，本文以此為切入點，對“小產權房”的法律保護問題進行深入研究。
1 我國小產權房行業現狀分析
從目前來看，我國加快了對小產權房的治理和管控力度。2014年，國土部聯合住建部，在全國范圍內對小產權房進行了專項整治，拆除了很多嚴重違法違規的小產權房，然而，2015年后，小產權房再一次掀起，不斷出現小產權房問題，全國各地的小產權房不斷出現，給我國的房地產業帶來了很大的麻煩。在小產權房再度升溫的背景下，小產權房的數量和種類不斷增多。雖然一些地區對小產權房進行了整治，但是效果不佳，也起不到有效的震懾作用。為此，我國相關學者開始呼吁對小產權房的改革，但是從實際情況來看，我國相關部門更多時候是采取一種冷處理的態度。從各界的態度來看，我國學者更傾向于將小產權房轉正，通過設置一些稅費措施來加強管控，這樣也能夠有效緩解房價問題，也能夠有效帶動農民工市民化。還有學者認為，相關部門應該設置一個時間節點，在這個時間節點之后，如果新建小產權房則進行嚴格處理。對于遺留的小產權房則應該完善相關手續問題。總之，在新的發展形勢下，我國應該進一步規范小產權房市場，這樣才能夠更好地保護相關利益人的合法利益，也能夠有效維護我國房地產業的有序健康發展。
2 小產權房應當合法化的緣由
2.1 法律規定的要求
從我國的民法角度來講，小產權房之所以會出現，是因為我國集體土地所有權的特性決定的。《民法通則》第71條規定：財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益、處分的權利。《物權法》第39條規定：所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。《物權法》第3條第3款和第4條均涉及相關內容。從這些法律的規定可知，對農民處理集體土地小產權房的行為進行懲罰和制約，顯然是同我國的法律規定相違背的，可見，這種制約是同我國當前實際不相符合的，需要進行相應的改革。
同時，我國《物權法》第42條規定為了公共利益的需要，可以征收集體土地。那么，對商品房進行開發，是否是將其變為公共利益需要的土地利用形式？個人認為，這并不是一種為了公共利益需要的開發，在此情況下，需要將小產權房合法化。因為，該種模式并不是為了公共利益的需要，因此，同相應的征收條件并不符合，這決定了政府并不能將集體土地收歸并轉賣。不僅如此，我國規定集體土地的建設用地使用權并不能夠進入市場進行自由流轉。此時，用于建設的土地無疑會大大減少，在這種情況下，如果國家轉變集體土地的所有性質，將其變為國有土地的話，政府就是一種違法的行為。相反，如果不將集體土地征為國有的話，我國當前的法律法規就產生了一定的悖論。由此可見，從法理角度來講，我國需要將小產權房合法化，對其加以管理和保護。
2.2 相關部門法律的要求
《城市房地產管理法》第8條規定：城市規劃區內的集體土地，經依法征用為國有土地后，該處國有土地的使用權方可有償出讓）認定小產權房不合法。因此，很多人認定小產權房是不合法的。然而，深入分析可知，《城市房地產管理法》規范的對象是國有土地使用權的出讓，也就是說，集體使用權并不在此范圍內，正因為如此，該條法律規定并不能夠對農民集體土地開發建設進行有效制約，而該條法律也不能確定小產權房是違法的。另外，我國政府也在積極治理集體建設用地的自由流轉問題，但是卻沒有明確規定小產權房的買賣是否違法。在這種背景下，進一步完善相關法律，讓小產權房合法化勢在必行。
2.3 維護相關權利人合法權益的要求
小產權房關系到農民以及一些城市中低收入群體的利益。從很大層面來講，小產權房極大地表現出了農民的要求。而土地是農民的重要財產權利，將其合法化是有效維護農民合法權利的重要基礎，其可以將農民從土地制約中解放出來，同時也可以更好地發揮土地的作用，讓土地應用更加現代化。另外，小產權房也能夠在一定程度上制約房地產泡沫，可以有效調節我國房地產業的市場配置，而通過相關法律法規來提升對小產權房的保護，可以保護農民的合法權益也可以讓城市居民獲得一定的利益，還可以有效提升政府的財政收入。從改善各方利害關系的角度來講，讓小產權房合法化是十分有必要的。
3 小產權房的立法完善
3.1 完善《物權法》中土地權利制度的相關規定
在新的發展時期，要進一步完善《物權法》的相關法律規定，對土地權利制度作進一步的規定，要進一步有效體現出集體土地所有權的特點，對集體土地所有權出現的登記和權力的行使進行有效保護。同時在完善《物權法》的過程中，可以積極設置相關的規定，讓集體土地使用權能夠進入到一級市場進行合法轉讓。雖然該規定有一定的爭議，但是我國《物權法》第153條規定中用了“國家有關規定”，并沒有明確提及具體規定的內容，由此可見，此處對農村集體土地自由流轉的問題留下了一定的空間，從另外一個角度來看，之所以這樣設置法律規定，是在一定程度上默許相關地區根據自身的情況進行試點操作。在這種情況下，完善《物權法》中土地權利制度的相關規定，能夠有效維護房地產市場秩序，更好地規范小產權房的交易活動。
3.2 完善《土地管理法》中土地管理的法規
《憲法》規定農村集體土地使用權能夠進行轉讓，這為土地管理法規的進一步完善提供了必要的基礎，在新的發展背景下，應該進一步對《土地管理法》加以完善，一方面，要結合客觀實際情況，將國有土地和集體土地上升到同一位置的高度。另一方面，我國對農民土地財產權的規定并不完善，甚至是一種殘缺的產權，雖然規定了農民的土地歸集體所有，但是在其決定土地的使用時卻往往受到一定的制約。為了讓小產權房更加合法化，得到有效的保護，應該對此進行進一步完善，可以轉變相關的法律和法規，規定農民能夠對自己的土地進行使用，只要不占用耕地，處于規劃的要求內，農民可以有權決定土地的使用方法，允許其進行轉讓。
3.3 健全“小產權房”管理的法律法規體系
有效保障小產權房的合法利益，同時進行相關法律規定的完善能夠更好地保護相關權益人的合法權益，這樣能夠更好地避免一些土地占有、違規拆遷等問題的出現。為此，第一要進一步有效確定小產權房的身份。第二要進一步加強對保障性住房的建設力度，也就是說，小產權房應該有效界定為經濟適用房和兩限房等類型的房屋。第三，要完善相關稅收的規定，在對其進行交易時應該規定向國家補繳稅費。如果已經建設好的小產權房，當其補辦了相關手續后，應該讓其擁有正式的產權。
4 結語
小產權房是我國土地制度的產物，想要有效規范小產權房市場，一方面要從土地制度角度著手，另一方面，要對小產權房的買賣、手續等環節進行有效規定。只有這樣，才能夠更為有效地管控小產權房，保護相關權利人的合法權益。
參考文獻
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易貸中國提示，提前明晰抵押物條件是成功貸款的先決保障。并非所有房產均可以實現抵押，有一部分房產類型并不具備抵押貸款資質。在提交貸款申請之前，要提前核實房產屬性，如果在房產具備抵押資質的基礎上，借款人同時擁有良好的信用記錄、還款能力，申請大額度消費貸款將變得輕而易舉。
那么，到底哪些房產類型不適合進行抵押？
按揭中的房產“傷不起”
如果房產還處于按揭狀態，其抵押他項權其實是在銀行手中，等于將產權暫時移交。借款人雖然享有使用權，但并不具備完全產權，所以并不具備對這套房產的抵押支配權。
抵押物按揭是最讓借款人頭疼的融資尷尬。由于各地房價一路走高，普通民眾購房往往背負數十萬元的銀行貸款，而房產早已抵押給了銀行，當再度融資時沒有抵押物，還款能力也或將遭受質疑。如若面臨較為緊急的消費融資需求，往往不能做到應對自如，從容貸款談何容易？
老房子抵押資質“茍延殘喘”
房齡太久、戶型太小的二手房，往往不具備抵押貸款資質。大多數銀行對于抵押的房產有較為嚴格的規格要求，綜合來看，面積≤50平方米、房齡≥20年的房產，銀行會認為較難變現，較難獲得抵押貸款。甚至有個別銀行明確提出，房齡＞15年的房產都不予發放抵押貸款，老房抵押資質弱勢盡顯。
當然，如若該房產在較為主要的城市功能區域，也有部分房產可另當別論申請獲得貸款。比如，就北京地區而言，部分銀行還是較為樂意接受三環內的老房作為抵押物，因為這樣的房子即便年邁，變現能力卻往往較強。
經適房未滿5年無法抵押
在經濟適用房的規定章程里，主管單位明確指出，只有期滿5年，經濟適用房（或限價房）產權才能完全實現轉移。若經適房房東在5年內出售房屋，將違背相關條例，無法實現產權交接，更不要提抵押貸款資質了。
有借款人或許會有疑問：明明是自己掏錢買來的房產，為何卻不具備交易、抵押支配權？實則不然，由于經適房屬于保障性住房，其建立的目的是解決城市中低收入職工家庭住房困難，為了抑制經適房成為投資投機者的短期獲利工具，主管單位方才出臺“5年大限”。
小產權房＝無產權房
名為小產權（或鄉產權），實為無產權，這就是該類房產存在的尷尬。沒有產權證明，僅有一紙銷售方的出售合同，并未受到房管單位的認同。這類房屋如若遇到政策性規劃等情況，就面臨“滅絕”風險。
一度沸沸揚揚的小產權轉正爭論，在媒體間、業內人士間曾引起軒然大波。固然，商品房的價格高得過于離譜，相比之下這些錯落于郊區的小產權房卻顯得價格公道。但由于其不具備房產產權證明，這類房產在法律上并不被認可。小產權項目的業主，也只能就這么過著沒有房本的日子。
少數已購公房抵押“難產”
雖然已購公房多已轉為個人獨立產權，但仍有少數較為特殊，無法具備抵押貸款資質。例如，部分不能提供購房合同、協議的房產，以及不能提供央產房上市相關證明的央產房。由于此類房產權屬尚屬于較為模糊的狀態，故出于信貸風險及變現能力考慮，無法抵押房產申請貸款。
融資支招
本想通過抵押房產方式獲得消費貸款，卻發現自己的房產屬于上述五類，借款人心情難免“悲劇”感叢生。但即便沒有房產資質，獲得較大額度的消費貸款并非沒有路徑。
申請個人信用貸款如若貸款用途得當，借款人可適度申請銀行個人信用貸款。普通職場人士往往申請額度在月收入的4～8倍，如果是公務員、教師、國企職員等優質行業人群，最多可獲得月收入6～10倍的貸款金額。
利用其他財力證明提高貸款資質如若借款人持有穩定的國債、股票、基金，或在其他投資理財渠道有穩定收益，亦可出具相關證據證實自己的還款能力，增加銀行的認可程度。
一、公民住房權：房地產的應然與實然
作為論證話語的視野架構，厘清公民住房權含義以及在此界定下的房地產應然與實然是現實與理論的需要。公民住房權是舶來品術語，歷史較為悠久，存在于多個文獻資料，隨著時間變遷與經濟社會發展得以逐步豐滿。
1.人權條約下的含義界定：房地產的應然
從國際范圍來看，許多重要的國際人權公約都明確規定了對公民住房權的保障。1948年《世界人權宣言》第25條規定，人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的包括住房在內的生活水準;1966年《公民權利和政治權利國際公約》在第1條指出，所有公民有權為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源，并且在任何情況下不得剝奪一個公民自己的生存手段;1966年《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條規定，人人有權為他自己和家庭獲得相當的包括住房在內的生活水準。從這些最基本、普遍性的人權條約可以看出，公民的住房是人權命題中的應有之義。針對公民住房權，國際社會采取了更為具體的行為：1991年適足住房權特別報告員的任命、1991年《第4號一般性意見──適足住房權》、1994年《住房權國際公約(草案)》、1995年《邁向住房權利的戰略計劃》、1995年《適足住房權特別報告員最終報告》、1997年《住房人權：聯合國事實清單第21號》、1997年《第七號一般性意見：關于強迫驅逐》、1999年聯合國住房權計劃的批準和2001年聯合國人居中心升格為聯合國人類住區規劃署等。
其中1991年《第4號一般性意見──適足住房權》首先在第1條強調了適足的住房之人權由來于相當的生活水準之權利，對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。同時這一《意見》對公民住房權的具體含義作了精細的表述：(1) 適足的住房權利適用于每個人且不應受到任何歧視;(2)住房權利是所有人不論其收入或經濟來源如何都享有的、適足的安全、和平和尊嚴地居住某處的權利;(3)所有人不論使用的形式都應有一定程序的使用保障;(4)合適的住房要有符合要求的服務、材料、設備和基礎設施的提供;(5)住房有關的個人或家庭費用是力所能及的;(6)適足的住房必須是適合于居住的;(7)適足的住房應處于便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點;(8)適當的文化環境。
按照公民住房權自有含義，社會中的個人主體具有適足居住的權利，而要達此目的，房地產這一載體是必須存在的介質。綜合人權公約對公民住房權的闡述，筆者認為，這一人權意義下的房地產應然具有的內涵大致可以從這些方面理解：(1)在市場經濟情勢下，房地產業存在一個基本的底線，即是社會中的各個階層要具有力所能及支付水平下的適足居住空間;(2)社會中的各個階層個人主體擁有人權含義的公民住房權，不意味著這些主體都擁有公民住房權對應的房地產這一載體的所有權;(3)國家具有提供針對社會中的各個階層適足居住的房地產的義務;(4)嚴格限制房地產的剝削性，這是因為房地產的天然代際傳遞性與天然代內財富轉移性，使得房地產非常容易成為公民個人財富轉移工具;(5)房地產的合理利潤與超發貨幣承載工具條件下的超額利潤要做嚴格區分，國家不能將房地產視作濫發貨幣的傾倒地;(6)房地產具有人權性與資本性二重性，協調兩者關系要按照人權高于資本、資本服務于人權的原則進行;(7)房地產存在的目的在于服務于房地產創造者，特別是這一主體中的弱勢群體，房地產不能反噬勞動者;(8)房地產的具體形式受限于國家的法律法規政策。作為房地產的具體體現之一的小產權房，自然具備普遍意義上的房地產的應有含義。我們在討論小產權房法律出路時，無疑應當遵循公民住房權意義下的房地產應有含義的要求，進而使用這一含義作為標準來檢驗小產權房法律出路的設置。
2.社會實踐中的人為解構：房地產的實然
不少決策制定者對于公民住房權這一概念的理解，目前還存在極大的誤區。他們簡單地將住房權利等同于住房救濟，將公民住房權的內涵和外延大大窄化。這種對公民住房權概念的錯誤理解往往基于一個預設，即大多數居民都能夠通過住房市場獲得公民住房權的滿足，政府只需關注那些被排除在市場之外的社會群體。〔1〕這一存在于政府決策者頭腦中的基本認識被體現在了具體的各級政府的各種會議文件、工作報告以及法律法規政策中，壓縮之后的公民住房權的主體對象在現實中基本上限定于低收入階層。至于那些無法從市場經濟條件下通過自己支付貨幣成本獲得住房，又不符合窄化之后的政府在文件中致力于解決的收入階層人群的公民住房權被忽視了。我們如果仔細考究這一窄化的動因可以發現，政府作出這樣選擇的一個最基本的利益動機在于政府意圖，以及實際上已經獲得的巨額地租收益。
我們只要梳理下現行有關住房，尤其是直接體現公民住房權的保障性住房的法律就可以發現是存在極大的缺陷的：首先，是位階較低，現實層面的關于廉租房、經濟適用房這些保障性住房的法律法規政策多是地方性的，欠缺全國性的統一性的法律配套體系;其次，是內容空洞、模糊，從享有保障性住房的資格條件、主體對象范圍等來看，具體的操作性比較差。我們不能忽視的是，學界理論的研究也是重點關注政府的現實操作。我國關于公民住房權的研究近乎空白，緣于相當一部分學者認為住房問題，對國家而言是一個產業和經濟問題;對民眾而言是個高房價問題;對學者而言是一個實踐并難以上升到理論高度的形而上的問題。目前研究住房政策和住房立法的學者以從事房地產、區域經濟、財政金融研究者居多。〔2〕
另外，政府為此進行的財政支出所占整個政府的財政支出是比較低的，即使是已經建成或者通過其他路徑轉換的廉租房、經濟適用房大多自身結構較差、位置偏遠、生活不便、社區配套不完整，對比前文論述的公民住房權語境下的應有含義就發現差距是巨大的。政府的目光盯著的是那些可以帶來土地財政收入的商品房，這些房地產無論是地段、基礎設施、周圍的環境，基本上都是上佳之選。尤其是近10年來的政府在體現公民住房權的房地產上的不作為，現在已經很難在那些發展成熟的城市好的區域完成體現公民住房權的房地產建設，房地產實然上已經走向了背離體現公民住房權的道路。在這種情形下，位于城市內部區域的小產權房浮上臺面，在理論上學者已經開始探討。如有學者主張，小產權房的出現有著復雜的經濟、社會、法律原因。如果僅僅為了消除違法性而對小產權房一拆了之，勢必會造成更為嚴重的利益混亂，甚至有可能影響到社會穩定。考慮到公租房政策實施過程中的種種不足，小產權房在保障住房權利方面的社會功能應該得到肯定。在當前的法律背景下，我們可以將小產權房改造為公租房，從而建立集體公租房制度。〔3〕畢竟小產權房轉為保障性住房，可緩解中低收入者無力購買商品房尷尬的境況、擴大保障性住房的來源，增加供給，平抑商品房價格、有效緩解城市化帶來的人口在城市聚集的社會壓力、遏制游離于國家政策控制之外小產權房的地下市場，所以，意義非常重大。〔4〕
二、小產權房：非獨立房地產
小產權房其實是一個老問題。在20世紀90 年代房地產市場啟動之初，特別是在一些快速工業化的區域以及城市化快速發展的城市，得不到國家法律法規政策獨立、完整賦權的小產權房不斷涌現。但是小產權房的內涵、類別等并沒有一個法律上的規范界定，更多的是在社會實踐以及學者理論的總結之后漸次統一為主流的認識。現在無論是理論界還是普通民眾對小產權房的直接反映是將其與農村土地、農民身份連接在一起的。按照學界的理論通說，我們可以將小產權房定義為：小產權房是指在農村集體土地上違法或違規修建的，沒有獲得縣級及以上國土和房屋產權管理部門發放的具有法律效力的國有土地使用權證和房屋所有權證的房屋和其他建筑物。〔5〕
1.小產權房的農村土地依賴
歷史上小產權房的種類很多，除了本文論述的小產權房，還有存在于國有土地上的小產權房：(1)1988年的房改提出住房制度改革，將原來依賴于國家財政、個別單位自己財力已經或者將要建造的公有住房私有化。從公有住房的房改政策可以清楚看出，這一類的所謂小產權房實際上是有全部產權的，以后出售也不用補交土地出讓金，只要滿足出售的年限即可，而且從1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化;(2)劃撥的建設用地是允許建造住房的，但是劃撥的建設用地如果沒有滿足法定條件，對外銷售的此類建設用地上的商品房無法獲得現行法律的完整產權。這一類的小產權房只要依法繳納土地出讓金和取得批準，就是完整的產權房，法律對此類的小產權房不是禁止而是限制。這兩類國有土地上的小產權房更多地是歷史原因造成的存量住房，而且能夠購買這些小產權房的主體是有限的，從整個規模上來看也不是在社會實踐中人們通常理解的小產權房。
無論是哪一種小產權房，都離不開現行的土地制度。按照憲法規定，我國現行土地制度是一種二元制度，在所有權層面存在兩個權利不同的主體。農村土地的所有權主體是農民集體，但是其權利是有限的：(1)農村宅基地除了法律另有規定，只能分給本集體的農民進行用于解決自己家庭居住的建設，農村宅基地的所有權仍然屬于農民集體，本集體農民只有無償使用權，出售后不再有權獲得;(2)農村土地中的農業用地只能用于農業目的，這一點從土地用途轉變的審批機關的高位階性可以看出來;(3)農村土地中的建設用地除法律明文規定之外，基本上是用于農村集體的公共基礎建設、集體企業等用地。現行的土地法律明文規定，集體所有的土地不能直接用于非農的商品房開發，如果要在農村集體所有的土地上進行商品房建設并出售，必須先經國家征收，轉為國有土地，再出讓給開發商，開發商向國家繳納了土地出讓金和稅費后，再建房出售給買房者。因此，集體組織自行開發的商品房因土地使用性質不合法，即房屋建設所使用的土地不具有國家認可的建設用地屬性，所以不能辦理國家承認的產權證。〔6〕
現在的小產權房在滿足城市工作的打工者居住方面起到了巨大的作用，如果僅僅是著眼于公民住房權對于公民居住的需求滿足，拋開農村土地的非經濟性功能，小產權房某種程度上符合公民住房權的應然含義下對于房地產的要求，特別是在公民的支付能力方面。但是，關鍵點是小產權房立足于農村土地，天然依賴于農村土地，它并不是獨立的、符合現行法律法規政策的不動產，它的價格低廉的原因在于農村土地的全部經濟價值沒有反映在其價格中，更不論農村土地的人權價值了。小產權房的農村土地依賴性決定了其在客觀上是農村土地的一部分，不因為已經具有非土地的形態而改變這一點。
2.小產權房的農民身份依賴
類似于二元結構的土地制度，我國的公民身份被人為劃分為城鄉二元結構下的農民與城市居民兩種不同的戶籍身份，這不是簡單的人口管理措施而是與每一個人的教育、就業、財富、社會保障等捆綁在一起的人身地位制度。城鄉戶籍制度與城鄉土地制度是一個互相配合的體系，農民的身份與農民因為這個身份獲得的土地權利與義務是聯系在一起的。當前的農村集體土地所有制以農民這個特定的成員資格和身份關系為基礎，將農民固著在土地上，一旦農民農轉非，身份的變更就會導致土地權利的失去。農民使用農村土地建造住房的權利與義務必須符合國家關于土地的法律法規政策，限定用于農業用途的耕地以及農村的建設用地不能建設用于滿足農民居住的住房，農民只能在農村宅基地上建造住房。農村宅基地上的住房按照現行法律法規政策是一種受限的房地產。按照我國《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民建住宅需要經過批準;農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的，不予批準。從法律的規定我們可以看到，可以申請宅基地的只限于農村村民。〔7〕雖然《憲法》第10條第4款、《物權法》第151條-第153條以及《土地管理法》第43條、第59條-第63條既未禁止農民轉讓宅基地上的住房，亦未對受讓對象作出限制。但自1999年以來，以國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》為代表的一系列政策性規定，則對宅基地使用權及其上住房的轉讓作出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權和宅基地上房屋的取得和使用對象限定為本集體成員之內的農民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮居民。房屋和土地管理部門不為轉讓給非本集體成員的農民宅基地和房屋發放產權證。司法實踐中，法院也對此種轉讓行為持否定態度。〔8〕
無論小產權房是建設在原有鄉鎮企業因為破產等原因閑置的土地上，還是建設在用于集體設施建設的土地上，還是建設在耕地上，還是建設在農村宅基地上，現在社會實踐中的建設主體主要是農民或者是與農民有關的相關主體。比如農村集體、鄉鎮政府等。這些主體通過各種的回避手法，利用自己與農村集體土地有關的身份建設小產權房，特別是有權獲得農村宅基地的農民在自己的宅基地上通過建設高層小產權房。按照學界的理論通說以及社會公眾的約定認識，小產權房是農民以及與農民有關的相關主體利用土地的二元漏洞、城鄉二元戶籍缺陷建造起來獲取利益的房地產。小產權房可以提供廉價的可供居住的房地產，可以部分緩解現實的高房價、住房保障體系的不健全帶來的公民住房權的缺失。小產權房的這一功能是建立在城鄉戶籍與土地的二元基礎上的，如果抹去小產權房的農民烙印，小產權房也就不再是廉價的房地產，這一點也可以從現實中的政府對于小產權房的實踐轉正操作得到佐證。
三、小產權房的合法化：資本利益下的短期化進路
學界基于現實公民住房權的載體即房地產的供需關系的失衡、房地產的持有主體的不公平性，從實現公民住房權的成本最小化出發，主張在現有法律法規政策情勢下擴張公民住房權的載體即房地產的涵蓋范圍。農村土地上的小產權房作為已經存在的現成房地產自然被看作是擴張的第一選擇。為了達此目的，學界從經濟學、法學等理論與實踐、國內與國外多個視角作了充足的準備。考察這些論證的理由，基本上可歸為與農村土地本身的資源性相關的理由，差別在于是直接論證農村土地資源本身，還是通過討論農村土地的農民主體利益間接實現農村土地資源的發展權。但是，諸多紛繁復雜小產權房合法的理論是單純實現公民住房權，還是通過借助公民住房權這一新時期的時髦理由服務于別的目的?真正的要實現的目標是什么?這是我們討論公民住房權與小產房時必須解決的問題。
1.土地資源優化理論的介質
具體到我們國家農村土地資源優化，學者們引進、借鑒歐美等西方發達國家、地區的土地發展權理論，試圖將這一理論適用于中國農村土地，解決目前小產權房的問題。所謂土地發展權是因限制土地發展而形成的，若無限制，則無土地發展權一說。對土地發展的限制一般有兩種類型，城市規劃中的分區控制，這是常見的限制;第二種類型不屬于分區控制，比如為了保護耕地限制農地轉化為商業用地，為保護生態將某一范圍內的土地統統劃入保護區限制開發。〔9〕從土地發展權內涵上看是指改變土地現狀用途或提高建設用地強度等利用方式，進行非農建設開發的權力。改變現狀用途一般特指由農地或未利用土地(包括生態用地)轉變成建設用地，提高建設用地強度一般特指增加原有建設用地的密度、容積率或投資強度，例如在農村居民點用地上進行更高強度的城市開發。〔10〕這一定義實際上是在狹義上使用了土地發展權即農村土地發展權，政府通過土地利用總體規劃，確定了農地的不同用途和分布，進行小產權房建設意味著將土地從利用效益低的土地用途轉變為效益高的用途。〔11〕目前，小產權房問題從形式上看是實踐與法律的沖突，實質上是實踐代表的利益分配與立法精神的沖突。在國家的壟斷征地市場時，農地增值收益的大部分被國家與房地產開發商分享，而在小產權房開發中則被農村集體經濟組織所占有。〔12〕
學者們意圖選擇小產權房這一極具中國特色的介質，連接國際土地發展權理論與中國的農村土地，這樣運作的理由是通過合法化小產權房，從而實現農村土地的資源優化。農村土地在新時期倡導公民住房權的趨勢下，建設小產權房可以增加整個社會房地產供給總量，在滿足農民自身居住要求的同時，在一定程度上能夠滿足城市部分居民的住房要求。〔13〕另外，農民通過出售、出租等形式處置小產權房，增強了經濟要素的流動性，滿足了局部市場需求，農民因此得到實惠，從而有利于增進農村資源流動性，增加農民收入。〔14〕從演化視角來看，農民增加小產權房開發行為等于在相對封閉的農村社會結構中嵌入了一種經濟形態或活動模式，這種模式有助于和其他社會結構進行連接并產生網絡化效應。〔15〕這一連接過程實際上是將農村土地單純的看作資源，視作與其他自然資源一致的普通資源。在這樣的前提下，按照市場經濟理論操作模式自然可以與資本自由交換，尤其是在房地產業已經成為國家支柱產業的實踐條件下，利用農村土地已存的小產權房合法化以及未來進行房地產業開發，無疑現階段看來比進行農業獲得收益大得多。但問題的關鍵在于，僅從農村土地經濟價值來看，將其簡單視作普通資源是一種靜態的觀點。普通的自然資源無論是不是附屬于土地，一旦被利用，就完成了作為自然資源的狀態，不會以原有狀態產生持續的利益。農村土地無論被以何種方式利用，土地還是土地，被利用的農村土地會隨著經濟社會的發展持續增值。換言之，土地發展權等諸多土地資源優化理論視野下的小產權房合法化，實際上是社會資本通過小產權房這一介質支付農村土地的階段利益成本，未來農村土地的持續收益隨著小產權合法化成為了資本的收益。小產權合法化表面擴張了公民住房權的載體范圍，實際上卻是犧牲了農村土地的更大利益，是資本利益優先的路徑。從長遠來看，小產權合法化后，我們后代的公民住房權具體的載體會失去存在基礎即土地。小產權合法化更有利于資本而不是社會主體的公民住房權。
2.土地實質私有目標的過渡
政府十余年來著力發展商品性房地產，盡管是在滿足人民居住要求的理由下進行，看似在提供數量極其龐大的公民住房權的載體，但實際上極其龐大的資本，通過各種渠道擁有商品性房地產，幾近形成了房地產私有化不可逆的趨勢。農村土地作為最后一塊基本沒有被資本侵襲的領域，一直是資本及其力量謀求的目標。為了實現這一目標，資本及其力量從國內外已存的理論中找尋支撐，達到最終私有化農村土地的目的，前文已述的土地資源優化就是其中之一。但現行法律法規政策關于我國土地二元體制下的公有制規定成為了資本及其力量難以突破的障礙，按照憲法以及關于土地的規定，農村土地是農民集體所有制，具有強烈的身份性。農村宅基地只能是農村集體中的農民有權獲得，建設用地的利用主體基本上也是農村集體，除了四類荒地之外的土地尤其是耕地的承包經營權須是農村集體的成員，其他的主體無權獲得，這一點無論是直接的土地法律法規政策還是間接的通過抵押等擔保方式都無法獲得。農村土地長期壓制下的與國有土地之間的巨大級差地租令資本極為垂涎。在無法直接獲得農村土地使用權以及所有權的情形下，尋求迂回通路成為了資本唯一的選擇。農村集體、集體成員以及其他主體在商品性房地產開發大潮中，為了獲得利益的回報，利用法律的空白在農村集體土地上建造了大量的小產權房。這些主體建造小產權房的目的無疑是為了進入市場或租、或售，此時在農村集體土地與資本之間就有了一個可能的連接橋梁。一旦小產權房合法化，在遵循市場經濟基本原則的基礎上，資本通過擁有合法后的小產權房就可以占有、使用農村土地更進一步，由于農村土地現在的所有權不同于國有土地的全國同一性，它是分散的，資本進而甚至會逐步擁有農村土地的所有權。學者們原來設想通過合法化小產權房來擴張公民住房權的載體范圍，企圖以此在一定程度上解決公民住房權問題。但是國有土地開發商品性房地產的現實歷程說明，通過商品性房地產通路來解決公民住房權問題的結果只能是將公民的住房權納入資本的支配，畢竟資本的核心是獲取利潤，而不是解決人權問題。在市場經濟框架下，合法化小產權房只會是又一次的國有土地開發商品性房地產的歷史重現。不同于已經市場化的國有土地使用權，農村土地市場基本上沒有建立，匆忙合法化小產權房會將原來人為壓制下的農村土地收益送給資本。多年來的房地產超高收益使得資本不會僅僅滿足于得到土地使用權，土地所有權才是資本的終極目標，農村土地上的小產權房合法化只是資本在目前無法直接介入農村土地的情勢下選擇的一條過渡路徑而已。
四、小產權房的非法化：人權價值下的長期化進路
與主張小產權房合法化的學者比較，主張小產權房非法化的學者不是很多，梳理這些學者的主張主要有：一是農村土地上的小產權房合法化后會占用農村耕地，從而危及中國的糧食安全，持這一主張的學者在非法化理論中是最多的;二是合法化農村土地上的小產權房，可以使少部分郊區農民受益，但并不能惠及多數農民，也不能很好地解決城鄉結構與差距問題，反而會導致一個龐大的土地食利集團的形成，產生一系列新的問題。〔16〕無疑，這些學者的主張都有一定的道理。但筆者認為，農村土地上的小產權房非法的更深層次的理由在于，小產權房帶有目前我國農村土地制度下天然具有的人權價值，匆忙合法化小產權房會失去這一人權價值。
1.土地上人權保障的載體：公民住房權的應然要求
人權作為現代社會人盡皆知的普世價值要素之一，平等、自由、尊嚴是其抽象意義上的普遍含義，這些含義的主體不是只對部分人而是對社會中的全體成員，涵蓋了代內、代際成員，人人平等、人人自由、人人尊嚴的生活在社會中是我們應當追求的目標。前文表述的諸多人權條約對于人權含義的確認、范界的框定表明人權即是抽象的，更是具體的。平等、自由、尊嚴的人權內涵正是通過具體領域的點滴實踐，逐步真正的使人成為人人平等、自由、有尊嚴的社會主體。公民住房權是普遍意義上的人權在社會主體居住上的具體體現與要求，筆者前述公民住房權自身的應然含義以及這一含義下的房地產的應然含義明確了人權在人類居住上的要求。社會主體天然有權人人平等、自由、有尊嚴的獲得居住的空間，具體來說就是公民有權人人平等、自由、有尊嚴的獲得或者自己建造或者有政府提供適足居住的房地產。
按照這一標準，考察農村土地就可以發現，我國現行法律法規政策規定下的農村集體成員可以在人人平等、自由、有尊嚴的條件下無償獲得建造自己住房的宅基地，雖然只有農民這一部分性的社會主體有資格獲得，但是這一制度的人權光輝是不能抹殺的。農民在農村宅基地建造的住房在空間、社會文化、基本設施等方面基本符合公民住房權適足居住的要求。城市居民要想獲得或者改善自己的居住條件，同時要得到法律認可的話就要承受越來越離譜的高房價，而目前的高房價違背市場規律，違背社會上多數人的利益和期待，違背人們的社會正義感。對比一下城市居民的住房權，我們應當得出這樣的結論：在二元公有制之下，農村土地制度是符合公民住房權的要求的，也符合聯合國人居署在內羅畢會議上制定的一套具有重要參考價值的住房權指標體系，包含住房適足性指標、強制驅逐指標、露宿指標、平等性指標、法律保障指標、國際融入等指標。〔故此，農村土地上的房地產作為公民住房權的載體應當是保持彰顯其人權性而不是相反。小產權房合法化后，短時間內部分不具有農民身份的主體可以獲得低于現在市場高房價的房地產，看起來似乎更大程度上實現了公民住房權。但是筆者前面已經說明資本介入進來其目的不會是為了公民的住房權，根本的目標是私有化土地，這會在根本上動搖為實現公民住房權的基礎。農民可以在人人平等、無償獲得的宅基地上建造住房是以農村集體土地公有制為前提的，私有化后的農村土地重新獲得意味著要承擔市場成本，不再是無償的。小產權房非法化后，短時間內部分不具有農民身份的主體無權獲得低于現在市場高房價的房地產，看起來似乎更大程度上遠離了了公民住房權。但是，這也切斷了資本介入公民住房權的載體通路，保持了農村土地上的房地產的人權性，長期來看有利于社會整體公民住房權的實現。需要說明的是，筆者不是因此而主張禁止房地產的商品化，只是要限制房地產的商品化比例，這一問題筆者另文詳述。小產權房是農民在實現自己的公民住房權過程中的被短期利益誘惑下的副產品，剪除這一橫生的副產品冗枝，更有利于公民住房權這棵大樹的成長。
2.土地上居住衡平的實踐：公民住房權的實然體現
關鍵詞 農村土地 宅基地 退出機制 有償使用 使用權流轉
中圖分類號：F301．2 文獻標識碼：A
一、引言
農村宅基地流轉是我國集體建設用地使用權制度改革的重要環節。積極探索農村宅基地流轉與退出機制創新，有助于有效緩解城鎮化與工業化進程中建設用地供給緊張的局面，保護農民合法權益。但是，目前中國農村宅基地存在占地面積較大、一戶多宅、空置率較高，缺少有效合理的規劃，農民的居住環境惡劣等一系列問題。據調查有8.9%的農戶有兩處或兩處以上的宅基地。 在我國工業化、城市化的加速發展過程中，約有2億－3億農民從農村轉向城市就業、居住，使得全國2億畝農村宅基地中有10%-15%處于閑置狀態。 以武漢市為例2000年武漢市的農業人口有308.05萬人，宅基地面積有604282.7公頃；到了2009年，武漢市的農業人口只有292.79萬人，比2000年減少了15.26萬人，宅基地面積卻有737330.2公頃，比2000年增加了133047.6公頃。其根源在于城鄉分割的二元土地使用制度，以及缺乏完善的與高速發展的城鎮化、工業化進程相適應的農村宅基地流轉與退出機制。
近年來，宅基地流轉問題引起學術界的廣泛關注。推動宅基地流轉符合中央政策精神，有利于保護農民財產性權利，但現行相關法律與政策規定中仍有諸多不利于宅基地流轉之處。對限制農村宅基地流轉正當性的質疑，以及對宅基地流轉的法律制度規定的反思與法經濟學分析是農村宅基地流轉研究的一個焦點問題。 針對農村宅基地利用過程中問題，不少學者對具體的宅基地流轉模式進行了制度化構想與安排。另外，宅基地流轉的公平與效率問題，也是近年來學者們普遍關注的焦點。有學者分別從禁止宅基地流轉和允許宅基地流轉兩方面，分析了在城鄉居民之間、集體成員內部所引發的公平問題。有學者認為不能只把土地流轉看作一個規模經濟和效率的問題，農村土地流轉首先是社會穩定和公平問題。
為此，本文通過對現在宅基地退出的意義、現狀、存在的問題以及問題的成因進行分析，進而對退出機制的設定提出一些構想和政策建議。
二、農村宅基地退出的現實意義
（一）有利于農村土地的節約集約利用。
農村宅基退出機制的建立，能節約土地資源，確保經濟建設的可持續發展。我國是一個農業大國，大量農村宅基地可利用可發掘的潛力較大，充分利用好農村宅基地資源，拓展農村的用地空間，是緩解經濟發展的用地需求與建設用地總量控制這對矛盾的重要途徑。 農村宅基地的退出不僅能使荒廢的老基地得到復墾，增加了耕地面積，提高土地利用率，而且還增加了大量的農村建設用地，在一定程度上緩解了建設用地緊張的矛盾。農村宅基地地廣量大，是一筆巨大的土地資源。
（二）有利于推進社會主義新農村的建設。
新農村建設的進程，真正實現“以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展”的戰略目標，就必須大力清理整頓農村宅基地，較好處理農民合法取得的、空置的或多余的宅基地。宅基地退出基地的建立，農村土地進行統一規劃，合理布局創造條件。新農村新社區的建設是農村的服務體系城市化、消費城市化、居住城市化、就業城市化先決條件。農村宅基地的退出為建設社會主義新農村，實現城鄉統籌發展奠定基礎。
（三）有利于統籌城鄉發展。
農村宅基地退出機制的建立，是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要舉措。通過宅基地退出，把分散居住的農民集聚起來，并且能促進農民進城居住和農村土地的流通，促進了城鄉資源互動，提升了城市輻射的吸收功能，進一步加快了農村新社區建設步伐。同時也改善和提高了生態環境質量和農民的居住條件，也為農村剩余勞動力向城鎮轉移創造條件。
三、農村宅基地利用現狀及成因分析
（一）農村宅基地利用現狀及存在的問題。
1、宅基地閑置較多，“空心村”現象嚴重。
“空心村”現象多發生在勞動力轉移較多的偏遠農村地區。隨著城市化和工業化進程的不斷推進，勞動力轉移的牽引力不斷增強，因此造成了大量的住房和宅基地的閑置。據資料顯示，目前全國2.4億畝村莊建設用地中，“空心村”內老宅基地閑置面積約占10%-15%，在人口涌入城鎮或是更換新的宅基地區位后，原有的農村聚落雖然無人居住，卻并沒有自然消亡而轉為他用，反而是土地長期閑置。
2、“一戶多宅”、超標超占現象正在發展。
現行的農村宅基地都是村民通過申請的方式無償取得并長期使用的。宅基地取得的無償性、使用的無限期性，使得村民傾向于占有更多宅基地。據調查，2006年末，擁有兩處住宅的有11.81萬戶，占8.22%；擁有三處以上住宅的有0.78萬戶，占0.55%。 此外，還存在超標超占現象 。有研究表明，即使剔除空心村內閑置宅基地的面積，我國農村的實際人均宅基地面積依然還有90.15-100.88平方米的規模。
3、“小產權”現象日趨蔓延。
“小產權”現象多出現在經濟發達地區的城市近郊。因為原則限制農村宅基地自由買賣，便出現了“土地隱形市場”。在巨大經濟利益驅動下，郊區農民利用宅基地進行變相買賣，甚至利用集體耕地開發建設“小產權”房。“小產權”房的出現也在一定程度上加劇了土地可能性混亂和產權糾紛。
（二）農村宅基地利用現狀的成因分析。
1、觀念上的原因。
不少村民對宅基地存在私有觀念，把宅基地當作一種祖業看待，認為宅基地歸個人所有，是私有財產。在一些地方這成了大家默認的習俗，即便舊宅廢棄，甚至倒塌，或者宅基地閑而不用，未經本人同意也不允許他人使用。
2、制度不完善。
現行的土地管理法律、法規與政策主要是偏重于對新增宅基地的審批管理，而對閑置宅基地如何退出缺乏具體的實施細則。對于宅基地違規行為缺乏強有力的處置手段。農村村民在宅基地使用方面權利多，義務少，保留超占宅基地的成本很低。另外，宅基地置換、復墾、整理政策配套不健全，盡管現行國家有關政策法規明確提出加大推進宅基地置換、復墾、整理工作，但相關的配套制度建設明顯滯后。現行宅基地收回制度基本失效，并使得農村宅基地的使用長期處于增量供應狀態，存量盤活利用幾乎為零。
3、宅基地退出機制缺失。
現行土地管理法律法規缺失農村宅基地退出機制，由此產生如下后果：部分長期在城鎮穩定就業且戶籍不在農村的人員，在城鄉雙重占有土地資源，不少農村住宅處于空置狀態；部分原農村居民或因進城務工在城市購買房屋、或是因跟隨子女生活而固定生活在城市，其擁有的原農村宅基地因沒有辦法依法流轉而荒廢；部分農村宅基地使用權人死亡，子女婚嫁他方并取得其他地區宅基地，農村集體沒有收回宅基地使用權，從而造成宅基地閑置或一戶多宅的狀況；因法律原則限制農村宅基地自由買賣，“土地隱形市場”便應運而生，宅基地使用權流轉混亂無序。
4、管理工作薄弱。
農村長期以來沒有編制村鎮規劃，村民建房缺乏村鎮規劃指導，建房選址隨意性較大。其結果是村落內部布局零亂，結構分散。沒有一個科學的宅基地調查方法，也使得基層土管所工作人員往往人手不夠、執法手段薄弱，對未批先建、少報多建、私自擴建、隨意調換等難以做到及時發現、跟蹤管理。
四、建立農村宅基地退出機制的設想和建議
現行《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”可見“一戶一宅、面積法定”是我國農村宅基地管理制度的基本特征。除此之外宅基地管理制度還有一個很大的特點就是農戶可無償獲得和使用宅基地，這也是農戶享有的一項社會福利。因為農戶是宅基地退出的權利和義務主體，所以在建立農村宅基地退出機制時必須在保障農戶的合法權益的前提下，引導有條件的農戶主動放棄現有的宅基地或申請要求，從源頭上控制宅基地利用過程中存在的面積超標、不合理占用宅基地和一戶多宅的現象。 另外，政府在宅基地退出過程中也要起到引導和監督的作用。因此，建立農村宅基地退出機制的設想就是要建立引導農戶退出宅基地的引導機制、促進農戶主動退出宅基地的激勵機制以及監督農戶合法占用和退出宅基地的壓力機制。
（一）引導機制。
要使宅基地有效地退出，離不開從源頭上控制和實行開源節流。引導機制的建立是要在編制好鄉鎮規劃和村級土地利用總體的基礎上，結合新農村建設，通過建立農村宅基地流轉機制和實施農村宅基地整理、置換、復墾，引導農戶退出宅基地，加快農村宅基地退出。
1、編制村級土地利用總體規劃，合理布局新農村建設。
編制村級土地利用總體規劃，建立和完善農村人均用地標準，合理確定宅基地的數量、布局和用地規模。依據土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，因地制宜選擇新農村建設中心村地址，規劃中心村建設，完善中心村配套設施，使之真正成為具有吸引力的農村建設示范村，讓農民主動自覺向中心村集中建房。同時，在建設新農村時主動消化“空心村”，充分利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，不增加新增宅基地規模。
2、完善農村宅基地使用權登記制度，建立農村宅基地流轉機制。
對農村現有宅基地使用是行全面調查，對于手續齊備、符合法律規定的農戶宅基地進行登記發證。對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地不予登記，并可考慮對長期閑置不用和超面積使用宅基地的農戶收取相應的土地使用費，加緊約束多占、超占宅基地行為，促進土地資源的節約利用。現行的宅基地使用權流轉有嚴格限制，隨著我們城市化步伐的加快，現行的流轉方法把農民束縛在農村，不利于農民進城和宅基地退出。允許農村宅基地的合理流轉，既是保護農民宅基地合法用益物權的重要前提，也是通過市場機制合理配置土地資源，實現土地節約集約利用的主要途徑。
（二）激勵機制。
建立宅基地退出激勵機制，要既有利于保護農民的財產的合法權益，又有利于調動農戶主動退出多余住宅的積極性。可通過福利政策安排和補償使農戶主動退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申請及保有的福利，從而激勵農戶自愿放棄申請宅基地和退出宅基地。如建立農村宅基地退出補償制度及社會保障政策支持。
1、建立農村宅基地退出補償制度。
建立宅基地退出補償制度，能有效減少農村宅基地的閑置的低效率配置現象；還能盤活農村存量建設用地，為農村新增建房提供存量建設用地，從而減少新占耕地；更能擴大退宅還耕，并能在“占補平衡”條件下將建設用地指標調配到城鎮。本著鼓勵農民將空閑宅基地退出的理念，制定合理的宅基地補償標準。對于放棄宅基地的土地使用者，如果在沒有住房的，可以在有社會住房保障的條件下為按規定置換住宅；如果在城鎮已有住房的，可以按換房的市場價格進行補償。讓退出宅基地的農民在宅基地復墾和房屋拆遷中能得到合理補償，調動他們的積極性。
2、完善社會保障政策。
因為土地包括宅基地是農民最重要、最基本的生產資料和經營載體，失去土地對農民意味著生活來源和安居之地的雙重損失。建立起農民基本的社會保障體系，解除其后顧之憂，是失地農民實現其身份轉變的一個立足點。因此，應盡快把失地農民納入醫療、失業、養老、最低生活保障等方面的社保機制，及時跟進和落實失地農民的就業等問題，逐步完善我國的社會保障機制。
（三）壓力機制。
壓力機制主要是針對違法取得、超標超占的宅基地以及非本集體經濟組織成員占用的宅基地。在使用權的獲取原則上，應采取“無償取得和有償使用相結合”的原則。對保障基本居住的宅基地部分，宅基地面積在所在的省、自治區、直轄市規定的標準以內的，繼續適用無償取得制度；對超過基本居住范圍的部分實行有償使用制度，且對超標多占的宅基地，可以采取累進制計算使用費。對于非法取得的“一戶多宅”，按面積大小采取累進收費，以后每年依此為基數按年限累進收費，面積越大、占用時間越長收費越高，隨著時間推移，村民自然會主動退還宅基地。這樣既考慮了國家減輕村民負擔的政策，又能夠約束多占、超占宅基地行為，進而達到節約土地資源，促進宅基地的有效利用，避免非法占用耕地。
（作者單位：華中農業大學經管－土管學院）
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