時間：2023-09-08 17:13:37
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇強拆的新土地管理法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
2010年5月31日，北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)梭草村，被稱為“水岸江南”的32座仿古小產(chǎn)權(quán)住宅在3天內(nèi)被夷為平地，這與3年前在北京市房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村的經(jīng)歷別無二致，2007年3月27日，青龍頭村違規(guī)修建的85棟小產(chǎn)權(quán)別墅也以同樣的方式被。
由于《中華人民共和國土地管理祛》(簡稱《土地管理法》)中明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地不能私自流轉(zhuǎn)，這種因修建在農(nóng)村集體土地上并對外出售而得名的“小產(chǎn)權(quán)房”，在法律角度上并沒有存在的依據(jù)，然而，對這些小產(chǎn)權(quán)房執(zhí)行“絞刑”，也并未起到遏制它發(fā)展的勢頭。
相反，據(jù)《環(huán)球財經(jīng)》雜志記者3年來對京郊小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查，時至今日，小產(chǎn)權(quán)房問題已成為介于民生和法律的角力。對違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房的妥善解決，各方更需在強拆之外找到更為智慧的解決辦法，而它自身也事關(guān)中國新一輪土地制度改革的成敗。
被送上“絞架”的小產(chǎn)權(quán)房
一個位于北京之南41公里的房山區(qū)，一個位于北京之北60公里的懷柔區(qū)，與3年前房山區(qū)青龍頭村別墅被相比，位于懷柔梭草村的“水岸江南”仿古小區(qū)，除了拆除時間和地域上的差別，其兩者被執(zhí)行“絞刑”，有著戲劇般的共同點。
作為今年5月4日被國土資源部公布為督辦的典型國土資源違法案件，修建在梭草村之南的“水岸江南”，一共擁有兩期81棟仿古小院。國土資源部在當天的新聞會上表示，予以拆除的為2007年12月30日之后新建和續(xù)建的二期32棟宅院，另外49棟宅院則等處理政策出臺之后一并處理。
2010年6月14日下午，從懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)中心小學(xué)出發(fā)，向南走進梭草村，東行穿過相鄰的四季屯村，沿著干涸的潮白河邊的右堤路繼續(xù)南行，10分鐘后，便看得見馬路右邊一個大沙坑邊的白色院落，這就是5月31日被強拆的“水岸江南”所在地，記者注意到，挖掘機輪胎痕跡和地上殘缺的磚瓦隨處可見。
一位母親帶著兒子推著三輪車，到“水岸江南”一期工程西邊的水管處拉水，他們是已經(jīng)住進一期工程的業(yè)主，因為已經(jīng)入住，所以其宅院尚未被拆除，由業(yè)主雇傭的一位村民則在水管處摘紅透了的小櫻桃。這位村民介紹說，院子里尚未通水，已經(jīng)入住的業(yè)主只有在外拉水生活，不過電是通的。
敲開另一位業(yè)主的大門，母女二人匆匆表示“等政策下來”，便不安地關(guān)上了大門。走進一個已人去宅空的院子里，昔日宣傳可以種菜的院子長滿了荒草，院子中的亭子已有油漆斑駁跡象；另一所院落門口，則貼著與拆遷無關(guān)的法院封條，房內(nèi)也只有存留的鋁合金窗欄在訴說著它曾被查抄的一幕。
在房山區(qū)青龍頭村，2010年6月16日中午，站在村莊邊的馬路上，仍然可以看得見3年前被強拆別墅的痕跡。在村子南邊，當初被拆的85棟別墅空地上已經(jīng)荒草叢生，兩頭花白的奶牛在悠閑地吃草。它們的旁邊，是還未拆掉的49棟毛坯別墅。
這兩處住宅，均曾以“新農(nóng)村建設(shè)”的項目而存在，開發(fā)商與各自的村民委員會簽署了合作協(xié)議，村民也皆在村民大會上多數(shù)同意了項目修建。
雖然兩者被拆相差3年，并且同屬于小產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，但各級政府部門卻不約而同繞開了小產(chǎn)權(quán)概念而進行強拆，強拆理由亦極其相似。據(jù)北京市國土資源局上報北京市政府資料，青龍頭村別墅所占地為房山區(qū)風(fēng)景旅游設(shè)施用地，因此為非法占地。
對于“水岸江南”，國土資源部工作人員此前接受媒體采訪時則表示，它被列入黑名單，在于不符合國土資源部的規(guī)范標準。另據(jù)了解，“水岸江南”承包合同原本為修建“生態(tài)種植園”，也是因此，才被判定為“違法居住類建設(shè)項目”。
矛盾的小產(chǎn)產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實
以青龍頭村小產(chǎn)權(quán)別墅被強拆為起點，矛盾的是，對小產(chǎn)權(quán)房處以“絞刑”，并沒有有效阻止小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展步伐。
“水岸江南”被強拆之后，據(jù)中央電視臺報道稱，當?shù)卣嘣诨乇苄‘a(chǎn)權(quán)房概念，分析認為，這是為了避免更多的小產(chǎn)權(quán)房被拆，事實上，全國政協(xié)委員蔡繼明今年兩會期間便透露，僅北京的小產(chǎn)權(quán)房便占本地市場18％左右。
另據(jù)蔡繼明數(shù)年對全國小產(chǎn)權(quán)房調(diào)查，截至目前，全國小產(chǎn)權(quán)房所占土地面積已達66億平方米，在西安，小產(chǎn)權(quán)房占當?shù)胤渴幸?guī)模則在25％～30％，深圳的小產(chǎn)權(quán)房，則可能占據(jù)當?shù)胤渴幸话虢健?/p>
2010年4月中旬，位于房山良鄉(xiāng)的一家本地房地產(chǎn)中介對《環(huán)球財經(jīng)》記者說，目前在良鄉(xiāng)周圍各個村子，都有小產(chǎn)權(quán)房住宅。事實并不止于此，據(jù)本刊調(diào)查了解，無論在房山，或者懷柔、通州、順義，乃至密云和北京最北邊的延慶，皆有小產(chǎn)權(quán)住宅的身影。
由于小產(chǎn)權(quán)房修建在村集體土地上，開發(fā)商并沒有土地出讓金以及各種稅費成本，因此與商品房相比，小產(chǎn)權(quán)房修建成本和價格都具有明顯優(yōu)勢，2007年以來，也是中國大城市商品房價大幅飆升的3年。這使得小產(chǎn)權(quán)房擁有了大量的需求。
以“水岸江南”為例，每套面積300～500平方米不等的小產(chǎn)權(quán)宅院，以50年的租期租售給來自城市的業(yè)主，租金價格只有40～60萬元。而以2010年3月北京市商品房每平方米均價1.7萬元計算，購買同樣面積的住宅，則需510萬～850萬，兩者差價高達10倍。
據(jù)調(diào)查，對于當?shù)卮迕穸裕灿袑⒓w土地變現(xiàn)的需求。由于修建小產(chǎn)權(quán)地段，往往處于城市偏遠郊區(qū)，這也意味著農(nóng)民們無法從城市化過程中獲得收入，加之人多地少，農(nóng)民亦很難從傳統(tǒng)種植業(yè)中獲利。
作為房山區(qū)經(jīng)濟條件靠后的村子，在青龍頭村，每個村民只有0.5畝耕地，修建小產(chǎn)權(quán)房之前，村民主要收入來源主要為在外打工，人均年凈收入不到1000元，這也是村民大會多數(shù)通過修建小產(chǎn)權(quán)別墅的原因之一。2007年青龍頭村多位村民亦向《環(huán)球財經(jīng)》記者表示，別墅建好之后，可以從租金等方面獲得收入。
事實上，作為地處偏遠的村級組織，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，看到城市周邊地價上升，存在著將土地變現(xiàn)的沖動。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾指出，土地財政也成為小產(chǎn)權(quán)房需求旺盛的重要原因。陳錫文說，小產(chǎn)權(quán)房治理面對的是基層政府，面又很廣，要讓司法大有作為，有些不現(xiàn)實。
基于此，小產(chǎn)權(quán)房的蔓延，無形中便成為基層政府、人民和《土地管理法》等國家大法的博奔，由于目前并無針對小產(chǎn)權(quán)房的法規(guī)出臺，也造成了處理違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房混亂而又矛盾的局面。
農(nóng)民、土地困局和房價高企
小產(chǎn)權(quán)的供需鏈條，第一次將市民和農(nóng)民利益統(tǒng)一在一起。由于城市房價高企，市民不得不尋找更為便宜、偏
遠地段的小產(chǎn)權(quán)房；又由于無法分享城市化進程中帶來的好處，農(nóng)民鋌而走險修建小產(chǎn)權(quán)房。但是，它卻相悖于包括《土地管理法》在內(nèi)的整個中國土地制度。
在《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律之下，中國目前實行城鄉(xiāng)土地二元制。農(nóng)村集體土地只有經(jīng)過國家征地，才可以進一步按照程序上市流轉(zhuǎn)和房地產(chǎn)開發(fā)，政府也是征地的惟一合法主體，國家也對農(nóng)村集體土地進行了嚴格界定。
然而，正是在這種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，才造成了農(nóng)民無法獲益和房價高企局面。
據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心(簡稱國研中心)“中國土地政策改革課題組”2003年～2005年對覆蓋中國南北九省(市)的實地調(diào)研報告，城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，當農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時，政府壟斷土地一級市場低價征用土地，在成為高速城市化和工業(yè)化驅(qū)動器同時，也損害了農(nóng)民權(quán)益，并有礙社會穩(wěn)定。
據(jù)國研中心調(diào)研報告，1999年新《土地管理法》頒布之后，為了加強耕地保護而實行用途管制，將土地審批權(quán)收歸國務(wù)院和省兩級政府，原來由用地者直接和農(nóng)村直接接觸的“協(xié)議征地”，原則上變成了由國土部門代表政府直接征地，用地單位不再與農(nóng)民見面的“公告征地”。
也是自此，征地變成了政府根據(jù)用地需求，以《土地管理法》為依據(jù)，從農(nóng)民那里合法、強制地獲得土地，由于農(nóng)民無法參與，很多地方政府給予被征土地補償時，只是把青苗和地上附著物補償給農(nóng)民，而把土地補償費和安置費補助費給村組集體，農(nóng)民只獲得很少的補償。
農(nóng)民喪失征地談判權(quán)的同時，按照合法的房地產(chǎn)開發(fā)程序，政府首先會按照基準地價征用土地，進而將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為開發(fā)用地儲備，政府再通過掛牌拍賣方式，將開發(fā)用地以高于數(shù)倍基準地價的價格賣給房地產(chǎn)商。
據(jù)《環(huán)球財經(jīng)》記者2007年在青龍頭村獲得的小產(chǎn)權(quán)房成本概算，以青龍頭村小產(chǎn)權(quán)開發(fā)商給農(nóng)民開出的補償為基準地價，對比當時當?shù)亻_發(fā)用地價格，按照合理的征地和開發(fā)程序，當?shù)卣u地的收益回報率高達300％。
這也意味著，原本為了加強耕地保護而修訂的土地政策，在農(nóng)民喪失談判權(quán)、無法保障自身利益的同時，在高達數(shù)倍的賣地收入驅(qū)使下，地方政府往往能夠更加輕易地將靠近城市的良田轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，保護耕地成為空談。又由于開發(fā)土地日益稀缺，政府拍賣地價也越來越高，在動輒數(shù)十億“地王”出現(xiàn)的同時，城市房價也風(fēng)生水起。
事實上，《環(huán)球財經(jīng)》記者所調(diào)查的兩處小產(chǎn)權(quán)房用地，由于地理位置偏狹，也很難獲得政府征用。建設(shè)青龍頭村別墅用地，原本為無人耕作的山地，開發(fā)商在修建別墅之前，還動用大量土石方對土地進行了填埋和平整；“水岸江南”之前則為潮白河畔挖沙的荒灘。強拆背后的民生背影
據(jù)調(diào)查，無論對于3年前青龍頭村別墅，還是今年S月底“水岸江南”的強制拆遷，僅就民生而言，各方更需重新審視小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法。
對于青龍頭村村民，3年前的強制拆遷，至今仍是他們心中的傷。
據(jù)2008年5月青龍頭村別墅開發(fā)商交給《環(huán)球財經(jīng)》記者多達16頁的詳細規(guī)劃圖，這份圖囊括了整個青龍頭村344畝土地在內(nèi)的改造規(guī)劃，它也被青龍頭村村民視為政府、村民和開發(fā)商三方共贏的計劃。
按照規(guī)劃，重新改造后的青龍頭村，不僅村民將住進統(tǒng)一的新別墅，同時，開發(fā)商也將為村民建設(shè)村莊道路系統(tǒng)、商店和超市、村民文化活動站、公共浴室等基礎(chǔ)設(shè)施，改造后的青龍頭村，也將與旁邊的青龍湖水庫公園相配合，成為旅游休閑區(qū)。開發(fā)商的回報，則為獲得青龍頭村的土地開發(fā)權(quán)，建設(shè)6萬平方米的商品別墅。
2007年拆遷時，宣傳隊人員曾對村民說，拆遷完成后將有經(jīng)濟調(diào)查組和善后完善組做剩下的工作，更有北京市監(jiān)察局人士稱，剩余的別墅可能通過公益拍賣進行處理。
然而，2010年6月16日，青龍頭村村口，一位村民告訴回訪的《環(huán)球財經(jīng)》記者，自從2007年別墅被拆遷之后，對于剩余房子的處理至今杳無音訊，三年以來，由于舊村改造計劃中斷，村民們并未搬進為他們修建的別墅中。和3年前不同的是，村莊原來下雨便泥濘不堪的道路變成了水泥路，村中老人也有了基本養(yǎng)老保險。
沒有耕地又失去別墅收益的青龍頭村村民們?nèi)韵癞敵踺喪厥Ｏ碌膭e墅，他們也一直每年領(lǐng)著1袋米、3袋面一共200斤的口糧。村民們試圖向上反映實際情況，并希望和高層直接對話，但一直無果。
已經(jīng)居住在梭草村“水岸江南”的業(yè)主和梭草村村民，則在采訪中表現(xiàn)出失望和不安。國土部5月4日新聞會表示，予以拆除的房屋包括2007年12月30日之后修建、續(xù)建房屋和尚未銷售的房屋。據(jù)中央電視臺報道，實際拆遷房屋甚至包括一位業(yè)主4月20日所購買的房屋，可5月31日便被夷為平地。
另據(jù)今年年初國務(wù)院對小產(chǎn)權(quán)問題的部署，國務(wù)院要求所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全面停建和停售；同時將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進行普查；責成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房間題，拿出相關(guān)處理意見和辦法。中間并未提及任何有關(guān)強制拆遷字眼。
“回想改革開放幾十年，不就是不斷突破舊有的條條框框的過程嗎?城鄉(xiāng)一體化、集體土地進入流轉(zhuǎn)都已經(jīng)開始試點，國土部是應(yīng)該審視現(xiàn)有的土地法規(guī)的適用性，還是該無視現(xiàn)實，削足適履，把已經(jīng)建好的房子一推了之?真的就沒有比拆除更好、更合理的解決方式嗎?”一位“水岸江南”業(yè)主在網(wǎng)上一個名為“九問國土部”的帖子中稱。
小產(chǎn)權(quán)房問題何解?
是維護既定法律，選擇土地困局向前發(fā)展?還是修改法律，選擇民生?進而成為小產(chǎn)權(quán)房亟待解決的難題。
全國政協(xié)委員蔡繼明認為，小產(chǎn)房問題涉及利益面很廣，它不僅廣泛存在，而且是關(guān)乎國民生計的重大問題，因此對小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該妥善解決。2010年兩會期間，蔡也在“兩會”上提交了《關(guān)于妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題的建議》(簡稱建議)。
建議認為，對違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項目應(yīng)堅決取締，同時也要加強農(nóng)村集體所有土地的審批力度，對以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅決予以制止，但是對在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上要加以區(qū)分，以長遠眼光提出對策解決問題。
在蔡繼明的提案中，也提出了小產(chǎn)權(quán)房問題的解決方法和步驟。
在短期上，蔡繼明建議政策應(yīng)承認現(xiàn)實，平衡各方利益。對于合理合規(guī)合法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在補辦相關(guān)手續(xù)，補交相關(guān)費用之后，應(yīng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)，或者由政府通過收購等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房變成經(jīng)濟適用房或回遷房。
“對于正在建設(shè)和新建的小產(chǎn)權(quán)房，要抓緊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當中，經(jīng)過合理的審批程序予以確認或制止，不能因噎廢食。”提案中寫道。
“解決小產(chǎn)權(quán)房不是解決房，而是要解決地，同地同權(quán)同價，它要解決的問題是讓農(nóng)民分享工業(yè)化城市化帶來的成果，這是第一個目的；第二個目的，就是打破城市國有土地的一統(tǒng)天下；第三個就是增加土地供給，平抑房地產(chǎn)價格。”3月17日，全國政協(xié)委員蔡繼明接受《環(huán)球財經(jīng)》記者專訪時表示。
蔡繼明認為，從長期看，應(yīng)深入進行土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。
在土地產(chǎn)權(quán)變革詳細建議中，蔡指出，各級政府要制定出具有相當前瞻性的城市規(guī)劃，先有統(tǒng)一一致和相對穩(wěn)定的城市規(guī)劃，房地產(chǎn)市場才能順利進行交易。
其次，應(yīng)明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)，這將有助于保證農(nóng)民根據(jù)產(chǎn)權(quán)地位分享城市化成果，同時又有助于遏制基層政府賣地沖動，以形成和諧的微觀市場結(jié)構(gòu)。
關(guān)鍵詞:廊坊市:空心村;宅基地;治理
廊坊位于河北省中部,地處京津兩大城市之間,被譽為“京津走廊上的明珠”。廊坊歷屆市政府都把加快推進城鎮(zhèn)化和大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)放在重要位置,隨著工業(yè)化進程的加快,本市城鎮(zhèn)化水平已步入河北省的前列,達到46%。伴隨著廊坊市城鎮(zhèn)化的推進和經(jīng)濟的發(fā)展,許多農(nóng)民的思想觀念也發(fā)生了很大的改變,農(nóng)村有大量的青壯年都涌入城市打工或安家生活,因此,在廊坊的許多地方出現(xiàn)了“空心村”的現(xiàn)象。
“空心村”的出現(xiàn)是廊坊城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的結(jié)果,但它也帶來很多弊端。一方面是會造成農(nóng)村宅基地閑置,這些土地既不能復(fù)耕,也不能再批給其他人作為宅基地,造成了土地資源的極大浪費。而另一方面是隨著農(nóng)村新增人口的出現(xiàn),基層組織和土地管理部門又要在有限的耕地指標中被迫劃出一部分來解決缺房戶的建房問題,這又造成占用耕地的現(xiàn)象。本文將對“空心村”的問題進行探討,以期找到解決問題的方法。
一、“空心村”產(chǎn)生的原因
1.宅基地私有觀念濃厚。當前廊坊一部分農(nóng)民通過經(jīng)商、上學(xué)、當兵等方式實現(xiàn)了由“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)換,在城市購買了商品房。盡管他們的工作、生活都是城市,但由于宅基地私有的觀念,他們不愿意上交宅基地,也就形成了宅基地的空置。而那些長期居住在農(nóng)村的農(nóng)民更是具有根深蒂固的宅基地私有的觀念,普遍認為老房子是祖業(yè),新房再多再大也不能拆祖屋,所以千方百計批地建新房,而新屋建成后也不拆舊房。
2.存在占便宜的思想。多數(shù)農(nóng)民認為隨著北京和天津這兩大城市房價的越來越高,廊坊地區(qū)的地皮價格也會“水漲船高”。而宅基地作為不動產(chǎn)財富,當然是越多越好。再加上很多地方對超占宅基地行為沒有依法及時予以制止或處罰,超占的宅基地可以無償使用,導(dǎo)致了搶占、擴占、圈占行為的不斷發(fā)生。在一些人看來,既然多占了土地既沒人管,又不花錢,那么不占白不占,白占誰不占,先下手先占。這樣一來,那些守法守規(guī)矩的,批多少只能占多少,不守法不守規(guī)矩的,便你占我也占,然后在新占的宅基地上建房,搬到新房子里住,老的宅基地也不退。這也是造成“空心村”的又一個很重要的原因。
3.缺乏土地法制意識。在當前的廊坊農(nóng)村,相當一部分農(nóng)民沒有土地法制觀念,認為自己已經(jīng)繳納稅費,在自己的責任田蓋房子是自己的事,與別人不相干。正是在這種無法的意識之下,責任田或自留地就變成了宅基地,散居在村外的住宅隨處可見。而對于這種亂占耕地的現(xiàn)象,廊坊市卻沒有強有力的法律進行約束,加上土地執(zhí)法深度和力度不夠,多數(shù)村民認為只要村委會和鄉(xiāng)親承認就可以了,有沒有正式的宅基地證無所謂,從而導(dǎo)致購置宅基地的失控。
4.缺乏市場價格調(diào)節(jié)機制。因為多種原因造成宅基地的實際價值沒有顯現(xiàn)出來,因此就出了一旦老宅破舊,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,農(nóng)戶就想方設(shè)法征購新宅。從而導(dǎo)致新購置宅基地價格不高,舊宅也不收回的局面,這就很難從價格上形成對新購置宅基地的抑制作用,購一退一的制度形同虛設(shè)。
二、對于“空心村“的治理對策
1.建立農(nóng)村居民點全程動態(tài)管理制度。農(nóng)民在宅基地上建房是一個動態(tài)的過程,并且這個過程會隨著時間的推移而不斷地發(fā)生變化,對此,就需要建立全程動態(tài)管理制度來進行管理和規(guī)范。對于不論是在新批宅基地上建房屋,還是在原宅基地上進行翻新房屋的,都要符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃,嚴格執(zhí)行“一公布、二到場、三監(jiān)督”的管理制度。同時,還要對農(nóng)村宅基地的使用情況進行定期或不定期地巡回檢查和監(jiān)督,以使對于宅基地的管理能做到全程動態(tài)監(jiān)管,及時發(fā)現(xiàn)問題及時解決。
2.完善措施,嚴格執(zhí)法。不斷規(guī)范農(nóng)村土地的用地行為,對已經(jīng)存在的“違法超占宅基地”、“違法批地”等行為一定要從嚴處理,做到查事與查人相結(jié)合。為遏制農(nóng)村宅基地占用耕地的情況,對于那些無視政策的超占戶,就需要利用法律和經(jīng)濟兩種手段進行調(diào)節(jié),必要時執(zhí)行有償占用。
在一些出現(xiàn)了比較“嚴重”的“空心村”的村子,要對宅基地進行綜合整治。對于那些要求批新宅基地的村民,就不再批給其它的地,或是把村中心的宅基地批給另一些村民,以此來限制村莊規(guī)模外延伸展,督促開發(fā)利用空閑地,積極推進土地集約利用。
同時,要對農(nóng)村進行統(tǒng)一的規(guī)劃,加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。由于目前的很多村落都是在以前小的、舊的村莊上發(fā)展起來的,受當時諸多因素如經(jīng)濟、文化、思想等影響,供水、供電、道路等一些基礎(chǔ)設(shè)施都比較落后,已經(jīng)不能滿足當前人們生活的需求,如現(xiàn)在很多人都希望把房子建在離公路、水源較近的地方。對此,當?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)把村莊里的基礎(chǔ)設(shè)施進行很好地規(guī)則和建設(shè),以此來提高村中地的價值。這樣既會吸引一些村民愿意在村中心建房,也會減少宅基地的閑置,同時還能減少批新的宅基地時侵占耕地的現(xiàn)象。
3.加強宣傳教育。各級部門要采取多種形式大力宣傳《土地管理法》及《農(nóng)村宅基地管理意見》,比如在電視、廣播、報紙、板報等媒體上進行宣傳,使土地國情、土地國策、土地縣情深入人心,做到家喻戶曉。實踐證明,哪個縣、鄉(xiāng)、村的土地管理干部嚴格履行管理職責,土地管理法律法規(guī)宣傳到位,土地管理制度落實到位,那里群眾的土地憂患意識、節(jié)約意識就強,相應(yīng)地也會在村中形成自覺節(jié)約用地、依法管地用地的良好氛圍,“空心村”的問題就少,農(nóng)民的土地矛盾糾紛、問題就少,農(nóng)村社會秩序就安定。
此外,還更要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的教育,增強他們的節(jié)約土地、依法管地的法律意識,使他們能起到帶頭示范的作用。只有他們以身作則才能起到很好的說教作用,才能更好地按法律法規(guī)辦事。
4.實行宅基地有償使用。對于有些農(nóng)戶超占的宅基地,按新增建設(shè)用地對待,由超占戶向所占地村集體或組繳納新增建設(shè)用地有償使用費,超占多少繳多少,使不守法的人為自己的行為付出代價。對超占部分能夠安排一處宅基地的就要規(guī)劃為宅基地,在沒有批準新的申請者使用之前,可以暫由超占戶有償使用。如果新的申請使用者獲得批準,超占戶必須無條件退出,不退出所占用土地的,必須依照土地管理法律法規(guī)予以解決,該拆的拆,該收回的收回。
作為一項系統(tǒng)工程的農(nóng)村宅基地管理,是土地管理工作最前沿、最基礎(chǔ)性的工作,是廊坊市農(nóng)村生產(chǎn)生活中最復(fù)雜、最棘手的問題,因為它直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的保護與利用和農(nóng)民的生產(chǎn)生活,直接關(guān)系到國計民生問題。所以對于農(nóng)村宅基地的管理工作,各方都應(yīng)該重視,以維護農(nóng)村的社會穩(wěn)定以及新農(nóng)村建設(shè)的順利進行。
參考文獻:
[1] 劉倩等.治理“空心村”提高土地復(fù)耕率對策研究[J].農(nóng)業(yè)科技管理,2007,(4):64.
蘭溪市城鎮(zhèn)化水平不高，大多數(shù)人口仍居住在農(nóng)村，全市農(nóng)村村民總戶數(shù)為25.14萬戶，居住人口為54.12萬人，約占全市總?cè)丝诘?2.5。1992—20__年10年間的建房總戶數(shù)為26740戶，其中1996—20__年間的年均建房戶數(shù)為2990戶。20__年后，市政府出臺了相關(guān)政策，規(guī)定農(nóng)戶建房必須按照村莊建設(shè)規(guī)劃實施，全市年批準建房戶驟減，由20__年的2900戶，20__年降至1300戶，20__年降至818戶。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)部分村莊已5-10年沒有批基建房了。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全市目前農(nóng)村村民的建房率約3.25，大部分村民仍然居住在舊房（多數(shù)是土木、磚木結(jié)構(gòu)）里，這種狀況仍將長期存在。而“娶媳婦、建新房”是農(nóng)民一生中的兩件大事，農(nóng)村村民建房是歷代農(nóng)民孜孜追求的心愿，預(yù)計今后每年約有2至3千戶村民需要建房，更多的村民需要改善居住條件，建房矛盾十分突出。總體看，我市農(nóng)民建房呈出以下主要特點：一、是零星分散、雜亂無序。
蘭溪市原有22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個街道、646個行政村、20__多個自然村，農(nóng)民原來建房基本上沒有統(tǒng)一規(guī)劃，集中建設(shè)，選址多數(shù)選擇在自家的自留地、承包地或交通較為便利的村道兩側(cè)，絕大多數(shù)的農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民受土地和戶籍等多種政策制約，無法離開本土，在居住地建造房屋時常見縫插針，呈現(xiàn)出星羅棋布、分散雜亂的狀態(tài)。
二、是量大面廣。
全市農(nóng)村人口基數(shù)龐大，戶數(shù)多，資料數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民點用地面積85241.5畝，占各類建設(shè)用地總量的61.37，農(nóng)村居民點用地面積分別是城市、建制鎮(zhèn)用地面積的7.16倍和17倍，因此量大面廣是農(nóng)村建房的一個顯著特點。
三、是隨意性強。
村民以前建房主要選擇在自留地、承包地或房前屋后的空閑地，由于房屋工程量少，施工難度不大，建造周期較短，以及用地審批困難和村民法制觀念淡薄的原因，村民一旦籌措了足夠資金，就擇日而動，想蓋就蓋，帶有很強的隨意性。另外，村民在房前屋后隨意建蓋曬谷場、柴火房、豬舍、牛棚和廁所等生產(chǎn)、生活輔助設(shè)施，既占用了大量土地，又影響了村容環(huán)境和居住環(huán)境的美觀。
農(nóng)民建房中存在的問題
由于多方面原因，當前農(nóng)民建房存在著許多急需解決的問題，主要有以下幾個方面：
一、村莊建設(shè)規(guī)劃的編制和實施問題。
20__年，根據(jù)蘭溪市政府的要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都著手編制村莊建設(shè)規(guī)劃。目前，全市有241行政村已編制完成，占全市行政村總數(shù)的37.3，還有405個行政村規(guī)劃沒有編制完成，約占總數(shù)的62.7。建設(shè)規(guī)劃沒有完成的村莊，造成農(nóng)戶建房申請不予審批。有的村即便建設(shè)規(guī)劃編制已經(jīng)完成，由于多方面的原因，又存在實施困難的問題。
1、村莊建設(shè)規(guī)劃超前、滯后，與農(nóng)民當前實際建房需求的矛盾。
目前的村莊建設(shè)規(guī)劃是至2020年的規(guī)劃，具有超前性、前瞻性，與農(nóng)民當前的經(jīng)濟承受能力、思想觀念總體水平形成一定差距。例如按新村規(guī)劃要求，幾個自然村要合并成一個中心村，農(nóng)戶建房規(guī)劃新址就與原承包田間產(chǎn)生了一定距離，遠的達數(shù)十里，給原承包田的管理和使用帶來不便，造成很多農(nóng)民不愿在中心村規(guī)劃新址選址建房。
前幾年，村莊建設(shè)基本上沒有規(guī)劃，多數(shù)村民在經(jīng)濟條件許可的情況下都已批基建房，目前要求新建房的農(nóng)戶只占少數(shù)，新村建設(shè)規(guī)劃啟動及舊村改造實施帶來一定難度。
還有的村，以前（如92年）編制的村莊規(guī)劃已不適應(yīng)當前形勢的發(fā)展需要，如云山街道的毛竹園村，有6戶農(nóng)戶建房規(guī)劃新址碰到了47省道。
2、新村建設(shè)規(guī)劃啟動地塊規(guī)劃與土地利用總規(guī)、農(nóng)村土地承包政策的矛盾。
經(jīng)過調(diào)查，約有50的村莊建[，！]設(shè)規(guī)劃中的啟動地塊在土地利用總體規(guī)劃中的用途為待置換用地或基本農(nóng)田保護區(qū)，只有在辦理過農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后方可投入使用，而農(nóng)轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)少則幾個月，多則幾年，還不一定能辦下來（要等指標允許），另一方面由于農(nóng)村30年不變的土地承包政策，新村規(guī)劃用地的調(diào)整、置換存在一定難度。
3、舊村改造實施困難。
目前從整體來看，農(nóng)村普遍存在空心村問題。99年以前在新的《土地管理法》實施以前，一戶多宅現(xiàn)象普遍，很多人家有老房又有新房，這些老屋大多是土木結(jié)構(gòu)的，由于年久失修及災(zāi)害等方面的原因，很多已成為破房、危房，無人居住，形成了名符其實的“空心村”。為合理、節(jié)約、珍惜及有效利用土地資源，空心村的整治，即舊村改造已迫在眉睫。按新的村莊建設(shè)規(guī)劃，新村的建設(shè)布局整齊有序，勢必打亂農(nóng)戶原有宅基劃分方式，但由于農(nóng)民經(jīng)濟承受能力及經(jīng)濟條件差距等原因，土地調(diào)整實施困難，舊村改造實施難度大。
二、建房審批手續(xù)繁瑣，時效較長，審批收費偏高。
目前農(nóng)民建房的正常審批程序，一般是農(nóng)民先打建房申請報告給村里，由村里統(tǒng)一送到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道，再向國土資源部門領(lǐng)取農(nóng)戶建房審批表，而后又要先經(jīng)過規(guī)劃部門逐級審批，再經(jīng)國土資源管理部門審批，從建房用地申請到審批，少則幾個月，多則一兩年的時間，再加入有些村里、鄉(xiāng)政府及審批部門對建房審批主觀隨意性大，寬嚴無度，想批就批，不批就壓，造成多數(shù)村民對建房審批產(chǎn)生不滿。由于條件嚴，程序繁，時間長，審批難，“托關(guān)系，走后門”現(xiàn)象屢見不鮮，違章建房也時有發(fā)生。
盡管目前國土管理部門對農(nóng)戶建房已采取了零收費的政策，但農(nóng)戶建房仍需支付規(guī)劃部門的建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計圖紙費、白蟻防治費等相關(guān)費用，約合700元/戶，部分農(nóng)民對此產(chǎn)生不滿，認為建房審批收費偏高。
三、違法建房現(xiàn)象多。
當前，農(nóng)村普遍存在違章建房現(xiàn)象，尤其在城郊村、城中村，這種現(xiàn)象更加突出。其主要原因是農(nóng)民建房的隨意性以及建房審批過程中種種條件的限制。農(nóng)民違章建房突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是未批先建，又分為不批就建和邊批邊建兩種情況；二是少批多占；三是一戶多宅；四是擅自加層。
農(nóng)民建房中存在上述問題的原因
出 現(xiàn)上述問題，主要有以下幾個方面的原因：
一、農(nóng)保率高。
蘭溪地區(qū)總農(nóng)保率為85.5，在金華地區(qū)是較高的，如此高的農(nóng)保率，意味著建設(shè)用地指標少，基本農(nóng)田保護區(qū)的面積大，以官塘鄉(xiāng)為例，官塘鄉(xiāng)總農(nóng)保率為89.27，其中上李村的農(nóng)保率高達99.71，即除原有村莊為建設(shè)用地外，旁邊四周的田、山均為農(nóng)田保護區(qū)，而按《土地管理法》規(guī)定，基本農(nóng)田里是不允許建房的。
二、用地指標緊張。
農(nóng)村人口在不斷增加，而土地是不可再生的資源，人多地少的矛盾原本就很突出，省、市下達的建設(shè)用地指標原本有限，再加之，建設(shè)用地指標的劃撥傾向工業(yè)園區(qū)，下?lián)艿睫r(nóng)民建房的指標就更少了，可謂是僧多粥少，供需矛盾十分突出。
三、農(nóng)村的土地承包政策與新村建設(shè)規(guī)劃啟動的實施產(chǎn)生矛盾。
現(xiàn)階段農(nóng)村實行的是30年不變的土地承包政策，即農(nóng)戶對自己的承包田享有30年不變的投入、管理、使用和收益的權(quán)利，村民們大多對世代耕種的承包田地有著深厚的情感，還有的人已把耕種作為其賴以生存的重要謀生手段。把承包田地統(tǒng)籌安排用于新村建設(shè)，有的村民不愿意要調(diào)整、置換，還有的村民則漫天要價，新村建設(shè)規(guī)劃的啟動實施困難。
四、農(nóng)村經(jīng)濟收入較低且不均衡。
目前蘭溪市農(nóng)民人均收入普遍較低，上年為2752元，低于金華市農(nóng)村人均4506元的水平，且收入很不均衡，貧富差距較大。新村建設(shè)規(guī)劃的編制需較高設(shè)計費用；在實施中過程中，土地的調(diào)整、置換需要支付數(shù)額較大的土地補償費用，舊村改造也需大額的拆建費用。不同層次的建房需求及新村規(guī)劃實施龐大的經(jīng)濟開支與農(nóng)民現(xiàn)有的經(jīng)濟能力產(chǎn)生差距，致使新村建設(shè)規(guī)劃難實施。
五、建設(shè)規(guī)劃部門與國土資源管理部門對待違法用地建房不同的處理方式。
在處理農(nóng)村村民違法占地建房的過程中，建設(shè)規(guī)劃部門因為體制方面的原因（如為解決單位財政來源問題）大多會給予罰款處理，但用地問題他們又無法給予解決，或者準予辦理臨時用地許可證，又不符合農(nóng)民建房實際，而按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建房是要予以拆除的，建設(shè)規(guī)劃部門與國土資源管理部門對農(nóng)村村民違法占地建房的處理矛盾導(dǎo)致了一些農(nóng)村尤其是城郊村、城中村建房秩序的混亂，不利于違章建房的徹底解決和預(yù)防。
六、農(nóng)民自身原因。
（一）、法制觀念淡薄，集體土地所有制和依法用地的觀念淡薄。
不少農(nóng)民存在著“誰耕種、誰所有”的觀念，土地集體所有制觀念單薄，認為在自己的承包地、自留地上建房是自己的權(quán)利，還有的人私下將自己的承包田、自留地有償轉(zhuǎn)讓給他人建房農(nóng)。許多村民認為，見建房用地審批太難，費用太高，非法占地建房很多是以罰款，補辦手續(xù)了事，因此大量的非法占用土地和非法買賣土地現(xiàn)象就隨之發(fā)生。
（二）迷信思想作崇。
許多村民認為祖遺房屋是風(fēng)水之源。建新房拆舊房會破壞自家風(fēng)水。影響“福、祿、壽”和“財、丁、貴”，由此，農(nóng)村大量存在“空心村”，還有的村民認為規(guī)劃雖好，風(fēng)水不好或建房不屬吉利年，因而寧愿住舊房、不愿住新房。
農(nóng)民建房問題的解決對策及建議
解決農(nóng)民建房用地中存在的上述問題，要從以下幾個方面入手：
一、村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
解決當前的農(nóng)民建房問題，首先要解決村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃的銜接問題。沒有編制規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要盡快組織實施，在編制過程中要進一步細劃村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，對每一個村莊的建設(shè)用地（包括舊村整理區(qū)、新增建設(shè)用地區(qū)）進行合理劃定。已編制好的，對不符合建房用地要求的，抓住機遇予以修遍，做好兩種規(guī)劃的銜接工作。
二、村莊建設(shè)規(guī)劃要與當前農(nóng)民建房實際需求相結(jié)合。
村莊建設(shè)規(guī)劃的編制、修遍要符合當?shù)剞r(nóng)民的風(fēng)俗人情、傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣。例如300人以下的村莊不搞村莊規(guī)劃，農(nóng)戶建房被要求選址在新規(guī)劃的中心村上，但在偏遠村及山區(qū)村，傳統(tǒng)的生活觀念、生活方式，農(nóng)民祖輩生活在賴以生存的承包田旁，如果要他們把新房建在離承包田很遠的新村規(guī)劃點上，除打破傳統(tǒng)的生活觀念要外，也不便于農(nóng)田的管理、經(jīng)營，造成農(nóng)戶不愿在規(guī)劃新址建房，建議考慮在農(nóng)村當?shù)貙嶋H的情況下，對現(xiàn)行的村莊規(guī)劃基數(shù)300人進行論證和劃定。新村建設(shè)規(guī)劃的實現(xiàn)是一個循序漸進的過程，可因地制宜采取逐布實施的政策。
三、著重解決新村建設(shè)規(guī)劃啟動地塊的用地問題。
解決農(nóng)民建房矛盾，要著重解決新村建設(shè)規(guī)劃啟動用地的指標問題。要先對村莊新村建設(shè)規(guī)劃中啟動地塊的用地面積、所需指標進行統(tǒng)計，要抓緊辦理該用地的地塊審批手續(xù)，解決好用地指標問題。
四、解決好危房戶的建房難題。
在當前農(nóng)村中，破房、危房現(xiàn)象普遍存在。原建在50~70年代的老房由于結(jié)構(gòu)缺陷（如土木結(jié)構(gòu)）、年久失修、天災(zāi)人禍等原因，現(xiàn)已成為破房、危房。而生活在危房的人群多數(shù)為原來經(jīng)濟條件窘破、建不起房的困難家庭，現(xiàn)在實施新村規(guī)劃，原拆原建基本上不予批準，采取特殊政策（如可允許原拆原建一至兩層的臨時建筑等），特事特辦，妥善解決危房戶的建房問題，成為當務(wù)之急。
五、政府對農(nóng)村的舊村改造項目給予扶持政策
當前空心村問題普遍存在，舊村改造是緩解用地指標緊張，提高土地利用率的最佳方式，但由于普遍存在農(nóng)村經(jīng)濟整體承受能力有限，拆遷費用過高，土地調(diào)整困難等多方面的因素，造成舊村改造啟動困難，政府應(yīng)該對舊村改造采取相應(yīng)的扶持優(yōu)惠政策，如發(fā)放拆遷補貼，出臺集體土地的流轉(zhuǎn)、出讓等相關(guān)政策，減輕農(nóng)民拆遷壓力，提高農(nóng)民拆舊建新積極性。
六、簡化建房審批手續(xù)，嚴格建房審批條件，適當調(diào)整農(nóng)民建房收費。
在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力推廣土地、規(guī)劃聯(lián)合辦公的建房審批中心，建立定日報請領(lǐng)導(dǎo)審批制度，縮短建房審批流轉(zhuǎn)，提高效率，提高審批的透明度。在建房審批過程中要嚴格建房審批條件，嚴格執(zhí)行一戶一宅制度、拆舊建新制度，把好審批關(guān)。另外，建議將涉及農(nóng)民建房審批的一些較高的費用如村莊規(guī)劃設(shè)計費、房屋建筑圖紙設(shè)計等費用進行合理下調(diào)，以減輕農(nóng)民建房負擔。
認真貫徹和執(zhí)行中央、省、市關(guān)于嚴格規(guī)范土地和建設(shè)管理、規(guī)范用地秩序的一系列重要部署，突出重點，嚴厲打擊，防控新生違法用地違法建設(shè)產(chǎn)生，促進城鄉(xiāng)土地和規(guī)劃管理規(guī)范有序、長效化，為規(guī)范我鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)管理和依法用地創(chuàng)造良好的用地和建設(shè)環(huán)境。
（一）工作目標
通過開展集中整治行動，堅決遏制違法用地違法建設(shè)蔓延趨勢，嚴厲查處違法用地違法建設(shè)行為。
（二）工作范圍
重點對鎮(zhèn)城規(guī)劃區(qū)、高速公路沿線、主干道沿線等違法用地、違法建設(shè)行為進行專項整治。
（一）重點整治鎮(zhèn)城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)違法用地、違法建設(shè)行為。特別是城市主干道、城市進出口及城鄉(xiāng)結(jié)合部違法用地違法建設(shè)行為。
（二）未按土地、規(guī)劃、建設(shè)、林業(yè)審批要求進行開發(fā)建設(shè)的，或未經(jīng)審批搭建的臨時建筑物、構(gòu)筑物的。
（三）在城市道路紅線控制范圍或城市基礎(chǔ)設(shè)施安全控制范圍內(nèi)，占壓城市市政管線興建建筑物、構(gòu)筑物的。
（四）村民自建住房和村民回遷安置房建設(shè)項目，違規(guī)組織向社會銷售的。
（五）其他法律法規(guī)規(guī)定的違法用地、違法建設(shè)行為。
（六）主要整治對象。一是公路沿線，特別是鎮(zhèn)城規(guī)劃區(qū)內(nèi)影響市容市貌的違章建筑。二是妨礙城市市政建設(shè)和重大工程建設(shè)推進的違章建筑。三是侵占道路、廣場、住宅小區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場等公共活動場所的違章建筑，影響城邊、村邊、路邊、岸邊和景區(qū)內(nèi)的違章建筑和影響潔化、綠化、美化、亮化的違章建筑。四是非法占用基本農(nóng)田或采取欺騙手段取得審批手續(xù)的違章建筑。五是通過、舉報、巡查等形式反映出來的，群眾反映強烈的違章建筑。六是在單位范圍內(nèi)非法占用國有土地開展違法建設(shè)的行為。
（一）調(diào)查摸底階段（2016年1月12日至2月12日）。各村（社區(qū)）、各部門要對全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的違法用地違法建設(shè)進行調(diào)查摸底，做到全面細致調(diào)查，定性分類準確，并按要求登記造冊，建立違法用地違法建設(shè)臺賬。積極引導(dǎo)違法違章建筑當事人自行拆除。召開全鎮(zhèn)違法用地違法建設(shè)集中整治工作推進會，統(tǒng)一思想，提高認識，明確目標任務(wù)和工作要求，全面部署專項整治工作。利用宣傳欄、廣播電視、宣傳車、政府公開信息平臺等形式，加大對土地、城市規(guī)劃等法律法規(guī)宣傳，做到家喻戶曉，營造良好工作氛圍。
（二）調(diào)查取證階段（2016年2月12日至3月12日）。一是調(diào)查確認。國土、城建部門在全面調(diào)查摸清基本情況的基礎(chǔ)上，進行進一步核實、取證和認定，完善行政執(zhí)法程序；二是限期自拆。國土、城建等部門分組上門對違法違章建筑當事人進行督促檢查，動員自拆。同時向違法違章建筑當事人發(fā)出限期自行拆除通知書，由當事人在規(guī)定期限內(nèi)自行拆除；三是停水斷電。對經(jīng)查實的違章建筑，由供水供電部門采取停水斷電措施，促使違法違章當事人自行拆除違法違章建筑。
（三）集中整治階段（2016年3月12日至集鎮(zhèn)行動結(jié)束）。對超過自行拆除期限但仍未拆除的違法違章建筑，由鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)人民政府組成聯(lián)合工作組，堅決依法予以。在強拆中出現(xiàn)無理取鬧，阻礙依法執(zhí)行強拆的，依法從快從嚴處理。
（一）黨政辦、拆違控違辦公室負責牽頭開展整治違法用地違法建設(shè)專項行動期間的宣傳策劃工作，督促各村（社區(qū)）搞好宣傳發(fā)動，充分利用宣傳單、宣傳車、宣傳欄、橫幅標語等手段，大力宣傳與查處違法用地違法建設(shè)有關(guān)的《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)，講清違法用地違法建設(shè)行為的現(xiàn)實危害，宣傳鎮(zhèn)黨委、政府打擊違法用地違法建設(shè)行為的決心和舉措，對頂風(fēng)違
紀的要公開曝光。（二）國土部門負責違法用地調(diào)查摸底和調(diào)查取證，負責制止和查處違法用地行為，包括非法買賣土地、違法用地行為等。
（三）拆違控違辦公室負責違法建設(shè)調(diào)查摸底和調(diào)查取證，負責依法查處鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的違法建設(shè)違章搭建行為；負責依法建設(shè)的監(jiān)督管理；查處違法用地單位和施工企業(yè)非法建設(shè)行為。
（四）各村（社區(qū)）負責開展好本轄區(qū)范圍內(nèi)違法用地違法建設(shè)調(diào)查摸底，尤其是影響集鎮(zhèn)規(guī)劃的非法建筑，搞好入戶宣傳，積極配合違法違章建（構(gòu)）筑物，加強綜合整治等工作。
（五）其他各部門按照各自職責配合做好集中整治相關(guān)工作。
（一）提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)。各村（社區(qū)）、各有關(guān)部門要充分認識集中整治的重要性和緊迫性，把思想和認識統(tǒng)一到鎮(zhèn)黨委、政府重大決策部署上來，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，周密計劃、精心安排、嚴密組織，全力以赴抓落實。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自掛帥，對違法用地違法建設(shè)集中整治工作要親自動員部署、親臨拆違現(xiàn)場、親自協(xié)調(diào)解決整治過程中遇到的困難和問題，確保整治工作順利推進。
（二）加強宣傳、營造氛圍。黨政辦、拆違控違辦公室、各村（社區(qū)）要搞好宣傳發(fā)動，通過在大街小巷、路網(wǎng)通道、村組路口以及引人注目的地方張貼標語、貼公告、發(fā)放宣傳單等方式，進行廣泛宣傳；要利用現(xiàn)代傳媒手段，在新媒體上進行宣傳，整治違法用地工作信息，營造良好的社會輿論，掀起全鎮(zhèn)整治違法用地集中整治工作新。
（三）明確責任，協(xié)同配合。各村（社區(qū)）、相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)是制止和查處違法用地違法建設(shè)行為的第一責任人，要親自安排，靠前指揮，研究制定行動方案，層層分解任務(wù)，責任落實到人，及時解決工作中遇到的矛盾和問題，確保集中整治工作取得成效。各部門要對照工作職責，扎實開展整治，主動溝通，加強協(xié)作，形成執(zhí)法合力，確保整治效果。
一、農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀分析
（一）農(nóng)村宅基地的大量閑置
很多經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村，其村民的生活水平提高之后，將原來的舊房子不拆就開始建造新的房屋，這也就讓之前的宅基地閑置起來；同時，隨著大量的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，閑置的農(nóng)村宅基地的數(shù)量也在逐漸的增加，不僅導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的利用率降低，還影響了我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。
（二）農(nóng)村宅基地退出機制的不足
我國現(xiàn)在所推行的《土地管理法》就對農(nóng)村宅基地明確規(guī)定了，只能是“一戶一宅”、嚴格審批、面積限額，還有就是限制流轉(zhuǎn)。這法規(guī)之所以這么規(guī)定，就是為了讓宅基地由當?shù)氐募w經(jīng)濟組織進行回收。但是，在實際的工作當中，由于宅基地回收程序和退出補償機制的不夠完善而導(dǎo)致了很多村民認為退出宅基地不如擁有宅基地有利，這個就是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地利用率降低的主要因素。
（三）嚴重的違法用地現(xiàn)象
根據(jù)估算，在我國的農(nóng)村有百分之八十以上的農(nóng)戶在根據(jù)規(guī)定的面積審批之后都出現(xiàn)了違法搭建的問題。而有些農(nóng)民在搭建房屋的時候往往會有超面積、移位的現(xiàn)象出現(xiàn)，尤其是在集鎮(zhèn)區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民想貪圖便宜，小搭小建的行為最為嚴重。雖然每戶超過的面積量并不多，但由于點多面廣，宗數(shù)較多，使得宅基地的規(guī)模總量被擠占了，這就直接影響了土地的有效利用。
二、農(nóng)村宅基地節(jié)約用地的對策
（一）合理的規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)
首先，要用合理的手段來對宅基地的結(jié)構(gòu)來進行安排和優(yōu)化調(diào)整，充分發(fā)揮地區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，然后深入改造農(nóng)村的所有建設(shè)用地，這不僅有利于阻止農(nóng)村宅基地的隨意擴張、零散分布的情況發(fā)生，還可以促進宅基地的有效利用；我們可以通過實行多村聯(lián)合集中建設(shè)的方式，然后采用資源共建共享、集中安置的方法來打造一個功能齊全、設(shè)備完善的新農(nóng)村，最后將舊村的改造和村鎮(zhèn)的遷并結(jié)合在一起，這不僅可以進一步推動土地的集約利用，還可以滿足農(nóng)民的生活需求。
（二）完善農(nóng)村宅基地的退出機制
為了推進國土資源的集約利用和進一步提高農(nóng)村宅基地的利用率，我們應(yīng)該完善農(nóng)村宅基地的退出機制；與此同時，還應(yīng)該創(chuàng)建一套和退出機制相符的土地管理制度。比如說：城鎮(zhèn)住房保障體系、城鎮(zhèn)社保體系以及農(nóng)村社會福利保障制度等制度，這樣不僅可以讓農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地以后生活會得到保障，還可以使原先閑置的農(nóng)村宅基地集中起來，這有利于提高宅基地的整體利用率。
（三）加強管理制度，嚴懲宅基地的違法行為
根據(jù)“預(yù)防為主、防查結(jié)合”的原則，加大對國土資源的檢查和監(jiān)管的力度，同時，提高事前預(yù)防能力，對于違法的行為要一查到底，發(fā)現(xiàn)不合法的建筑就拆掉，對于農(nóng)村宅基地的整治，我們要采用堅決的態(tài)度。除此之外，我們還要加強聯(lián)合辦案，如遇到國土資源部門解決不了的事情，國土、察監(jiān)、公安、城建以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關(guān)部門要進行溝通協(xié)作，采用左右互動、上下聯(lián)動的方式來形成合力，這不僅可以提高工作效率，還有助于工作開展。
三、農(nóng)村宅基地的管理現(xiàn)狀
（一）村莊規(guī)劃的缺失
長久以來對農(nóng)村村莊的布局和宅基地的選址都不怎么重視，也缺少專業(yè)的規(guī)劃人員。雖然有些村莊有規(guī)劃而有些沒有，但是在實際的工作中都沒有按照規(guī)劃做事。基層政府、村組織以及群眾都對規(guī)劃的認識不足，從而導(dǎo)致村莊規(guī)劃的缺失；也使得大多數(shù)的農(nóng)民隨意建房，使得村莊用地布局松散，這就會形成非農(nóng)建設(shè)用地和閑置地混雜在一起，導(dǎo)致農(nóng)用地被分割，布局也變得混亂。這也是整體土地利用率降低的主要原因之一。
（二）農(nóng)村宅基地的管理不到位
由于農(nóng)村宅基地受地理環(huán)境、傳統(tǒng)習(xí)慣、規(guī)劃管理以及生產(chǎn)水平的影響，它的分布比較零亂；又因為農(nóng)民普遍的違法占地，使得農(nóng)村宅基地的難度大大增加。而國家土地資源部門的管理人員比較少，又缺少經(jīng)費的保障，從而導(dǎo)致其的管理手段非常落后。管理手段的滯后會導(dǎo)致農(nóng)民占地建房的違法形為時時發(fā)生，這會造成耕地的嚴重破壞，恢復(fù)土地的原狀就會變得十分的困難。還有就是基層干部的責任意識不夠強，任其亂建亂占，放松了對農(nóng)民建房的管理和監(jiān)督。并且部門聯(lián)動機制不強，在現(xiàn)在的穩(wěn)定政策下，對于農(nóng)民的違法占地，部門和部門之間都相互推脫，不敢擔責任，不敢主動出擊，所以才會造成農(nóng)民違法占地的現(xiàn)象普遍存在。
（三）加強農(nóng)村宅基地管理的建議
首先，嚴格遵守保護耕地、合理布局、改善居住條件、控制建設(shè)用地量的原則，來制定合適的村莊建設(shè)規(guī)劃，合理地規(guī)劃村莊、村莊的布局、村莊的范圍、居名點數(shù)量以及用地規(guī)模；與此同時，還要與新農(nóng)村的建設(shè)相結(jié)合，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度。充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，整合優(yōu)化農(nóng)村居名點的布局和用地，從而有計劃地改善農(nóng)村的生活水平和村容村貌，提高農(nóng)村宅基地的利用率。其次，健全農(nóng)村宅基地管理制度。要完善農(nóng)村宅基地管理法律體系，嚴格管理宅基地，依法保護農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；然后對農(nóng)村宅基地進行實時的監(jiān)測，嚴格實施科學(xué)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源要對農(nóng)村宅基地的使用情況進行摸底調(diào)查，對想要申請建房的農(nóng)戶統(tǒng)籌安排，并且要嚴格的把關(guān)審查；并綜合應(yīng)用法律、經(jīng)濟、行政等方式，讓農(nóng)村宅基地的管理和使用全面的進入到法制化的軌道。此外，對現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村宅基地管理方面的法規(guī)政策進行修改和完善，尤其是要注重它的可操作性，以此來增強法規(guī)政策的執(zhí)行力。
總而言之，我國通過對農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀和管理現(xiàn)狀的研究發(fā)現(xiàn)，我國目前農(nóng)村宅基地的集約利用不僅是經(jīng)濟方面的問題，還有社會方面的問題。而我們要想徹底解決這些問題，就必須采用有效的、科學(xué)的、合理的方法來進行全面的綜合治理，這樣才能提高我國整體宅基地的利用率，才能推動我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。
作者:張璐 單位:貴州師范大學(xué)
參考文獻
[1]鄭龍飛.探究農(nóng)村宅基地集約利用現(xiàn)狀調(diào)查及對策建議[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù),2013,(12):209.
為嚴厲打擊各類違法用地和違法建設(shè)行為，遏制違法、違規(guī)用地和建設(shè)蔓延的勢頭，昨日，我市專門下發(fā)了《______市城區(qū)違法用地和違法建設(shè)集中整治活動實施方案》和《關(guān)于加強城區(qū)規(guī)劃土地綜合執(zhí)法工作的通知》，將依法采取有力措施，嚴打重管，對城區(qū)內(nèi)違法用地和違法建設(shè)案件進行集中整治，同時建立健全長效管理機制，進一步加強城區(qū)規(guī)劃土地管理工作。
一、綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組成立，19宗違法案件被重點督辦
近年來，我市各城區(qū)私搭亂建、非法買賣轉(zhuǎn)讓集體土地、擅自改變土地用途等“雙違”現(xiàn)象愈演愈烈。為加強和規(guī)范城區(qū)（含______新區(qū)）規(guī)劃土地管理工作，我市決定成立由市委副書記、市長張文深任組長的市城區(qū)制止違法用地和違法建設(shè)綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，同時抽調(diào)市城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、城管、住建局、中級法院、供電公司等部門和單位的人員成立綜合執(zhí)法大隊，各城區(qū)政府、______新區(qū)管委會也將成立相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)和人員相對固定并不少于30人的執(zhí)法隊伍。
21日，市城區(qū)制止違法用地和違法建設(shè)綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組通報了市區(qū)19宗違法用地和違法建設(shè)案件，分別涉及解放區(qū)、山陽區(qū)、中站區(qū)、馬村區(qū)、______新區(qū)。綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組將對該19宗違法用地和違法建設(shè)案件進行重點督辦，要求相關(guān)轄區(qū)政府按照屬地管理要求，對違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等予以公告，限期當事人自行拆除，當事人逾期不拆除的，轄區(qū)政府要依法組織強拆。
二、完善獎懲問責等機制，堅決遏制“雙違”蔓延
《關(guān)于加強城區(qū)規(guī)劃土地綜合執(zhí)法工作的通知》不僅對違法建設(shè)、違法用地進行界定，進一步明確各相關(guān)部門的職責，還建立完善了市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處三級巡查報告機制和拆除、考評考核、媒體曝光等一系列機制。
建立堵疏結(jié)合機制。我市規(guī)定按照城市總體規(guī)劃，凡確屬住房困難的城鄉(xiāng)居民，由行政村、社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處依照法定程序進行上報，經(jīng)審批優(yōu)先安排保障性住房；對經(jīng)有關(guān)部門鑒定屬危房、險房的個別村（居）民房屋，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處經(jīng)城區(qū)、______新區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門報市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，允許原址加固維修，但不允許擴大建筑面積。對列入城中村改造的行政村、社區(qū)，堅決制止違法建設(shè)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即拆除。
建立考評考核機制。我市將制定制止違法用地和違法建設(shè)行為查處工作考核實施細則，將查處違法用地和違法建設(shè)行為工作情況列入綜合目標考核，作為干部選拔任用的重要依據(jù)。相關(guān)部門每季度對城區(qū)“雙違”的存量和增量情況進行匯總，未完成拆除任務(wù)又新增違法用地和違法建設(shè)的，將被取消年度評優(yōu)評先資格，相關(guān)責任人一年內(nèi)不得提拔使用。
建立獎懲機制。市政府對每半年考評在前2名的城區(qū)，按拆除面積每平方米300元的標準獎勵，并獎勵一定數(shù)量的建設(shè)用地指標。對違法違規(guī)用地宗數(shù)最多或面積最大的，市政府將扣減其下年度一定數(shù)量的建設(shè)用地指標。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每半年對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處違法用地和違法建設(shè)項目宗數(shù)和面積進行排名，排名后三位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處黨政正職一年內(nèi)不得提拔使用。同時，建立妨害城市建設(shè)經(jīng)濟補償金制度和“黑名單”管理制度。各類違法違規(guī)用地單位和個人被列入“黑名單”后，三年內(nèi)不得在本行政區(qū)域內(nèi)參加土地購置活動，已取得的土地使用權(quán)不予辦理抵押登記手續(xù)； 房地產(chǎn)開發(fā)公司及建筑施工企業(yè)被列入“黑名單”后，屬于本地的建筑施工企業(yè)，半年內(nèi)不得參與工程建設(shè)招投標活動，外地企業(yè)將被清出______建設(shè)市場。
建立問責機制。各城區(qū)未能按照要求期限組織[！]拆除違法建設(shè)項目，每月累計出現(xiàn)3起的，由市監(jiān)察部門對責任單位及其人員進行行政過錯問責。城區(qū)辦事處當年新增違法建筑超過20__平方米，涉農(nóng)辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年新增違法建筑超過3000平方米或者違法占用基本農(nóng)田5畝或耕地10畝以上或占用其他土地20畝以上的，市監(jiān)察部門將依據(jù)法規(guī)對有關(guān)責任人進行責任追究，情節(jié)嚴重的，依法依紀追究有關(guān)責任人的失職、瀆職責任。
建立媒體曝光和投訴舉報機制。新聞媒體將開辟專欄，設(shè)立曝光臺，對違法用地和違法建設(shè)及制止違法用地和違法建設(shè)不力的典型予以曝光。依據(jù)每月考評結(jié)果，由排名末位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)要在媒體表態(tài)。設(shè)立市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處三級舉報電話，接受社會監(jiān)督。
三、開展集中整治，全面清理整治雙違現(xiàn)象
同志們：
今天召開拆除違法建筑工作動員大會，目的是組織和動員全區(qū)的各級、各有關(guān)部門和廣大人民群眾積極行動起來，從城市的長遠發(fā)展出發(fā)，從廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，依法制止違法建設(shè)行為，拆除違法建筑，切實改進*新區(qū)城市綜合環(huán)境。下面我講三點要求。
一、認清形勢，進一步增強拆除違法建筑工作的緊迫性和責任感。拆違工作是提升城市形象、加快城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，是貫徹城市規(guī)劃法和土地管理法、推進依法治區(qū)的需要，是維護廣大人民群眾切身利益、實踐“三個代表”重要思想的需要。各有關(guān)部門尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步統(tǒng)一思想，提高認識，從實現(xiàn)“五城同創(chuàng)”的目標和建設(shè)“和諧*”的戰(zhàn)略高度，切實增強責任感和緊迫感，以更大的決心和勇氣，推動新一輪拆違工作向縱深發(fā)展，自覺地把拆違工作作為加快城市建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的一件大事抓緊抓好，努力實現(xiàn)拆除違法建筑工作的新突破。
二、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保集中拆違工作強勢推進。拆除違法建筑工作，難度大、政策性強，具有敏感性、復(fù)雜性、艱巨性。我們既要有堅定的信心和決心，依法行政、強力推進，又要注意把握政策，掌握方法，確保今年拆違工作的順利完成。在具體操作過程中，要把握好三點：
1、既要堅持嚴格執(zhí)法，又要體現(xiàn)思想教育。開展集中拆違，將觸及一部分單位和個人的切身利益，必然會遇到一些阻力，必須引起我們的高度重視。一方面，要嚴格執(zhí)法，堅決取締任何違反法律法規(guī)的亂搭亂建，做到法律面前人人平等，決不允許搞法外施恩、“人情標準”。另一方面，要講究工作的方式方法加強思想教育，爭取當事人的理解支持。在執(zhí)法程序上，要有序、有情操作，把道理講在前，把關(guān)心擺在前，把保障做在前，把疏導(dǎo)措施做在前，爭取他們的理解支持。在拆違中，要注意保護好群眾的合法權(quán)益，充分考慮群眾的合理要求，妥善解決好部分群眾特別是困難群眾的實際問題。
2、既要鼓勵個人自拆，又要嚴格依法強拆。拆違行動必須以強力的執(zhí)法行為來推動。要通過這次拆違行動，最大限度地把侵占耕地、影響城市規(guī)劃、城市景觀的違法建筑清除掉。在行動中，要堅持以個人自拆為主，有針對性地選擇一些違建戶，通過機關(guān)、單位、村居和黨員干部的深入細致工作，引導(dǎo)他們帶頭自拆，帶動更多的市民自覺拆違。對那些“犟頭戶”、“釘子戶”，在教育疏導(dǎo)無效的情況下，通過履行相關(guān)法律程序，以敢打硬仗、敢得罪人、敢承擔責任的勇氣，堅決強行拆除。要讓違建戶感到強拆不如自拆，遲拆不如早拆。
3、既要抓好拆違行動，又要強化后續(xù)管理。從根本上解決違法占地和違法建設(shè)問題，關(guān)鍵在于建立和完善有效的監(jiān)督管理機制。要采取切實可行的措施，實行規(guī)范管理、科學(xué)管埋、長效管理。在拆違工作中，要拆建并舉、拆管并重，把拆違與治理臟亂差、與城市綠化等緊密結(jié)合起來，真正做到拆一處、管一處。要堅持條塊結(jié)合，充分發(fā)揮基層組織作用，努力克服違法占地和違法建設(shè)基層無人管、職能部門管不了或管不到位的現(xiàn)象，真正從根本上和源頭上制止違法占地和違法建設(shè)的產(chǎn)生。
三、強化組織領(lǐng)導(dǎo)，努力形成集中拆違工作合力。今年的拆違工作，任務(wù)艱巨、責任重大，如何做到既維護穩(wěn)定，又保證拆違工作順利推進；既維護大多數(shù)人的合法利益，又確保少數(shù)特困戶生活有保障；既有強大聲勢，又能依法按章辦事，是我們必須認真對待和高度關(guān)注的一個重要問題。一要強化領(lǐng)導(dǎo)，落實責任。各級、各有關(guān)部門要把拆違工作作為當前一項重要任務(wù)，擺上議事日程。我區(qū)已成立了拆違工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦和各有關(guān)職能部門要組織專門班子，集中精力抓拆違。各單位主要負責人要親自過問，親自參與，親自督查，遇到重點難點問題要親自上陣；分管負責人要全力以赴，深入一線，靠前指揮。要建立嚴格的目標管理責任制，將任務(wù)層層分解，將責任逐級明確，做到分工負責，分片包干，不留空白，不留尾巴，不留死角，確保拆違的各項措施落到實處。二要加強宣傳，營造氛圍。拆違行動是事關(guān)城市發(fā)展和管理的重大問題，也是政府關(guān)心、群眾關(guān)切的熱點問題，能否形成上下齊心、全民支持的氛圍，輿論導(dǎo)向很關(guān)鍵。各新聞宣傳單位要精心策劃，密切配合，開辟專欄，跟蹤報道，不斷加大清違工作的宣傳力度。各級、各有關(guān)部門要進行廣泛的宣傳發(fā)動，通過多種形式，將宣傳工作引向村居、引向住戶。要把拆違的重要性和必要性、重點、內(nèi)容、政策和措施向群眾說清楚、講明白，對主動自拆的要給予表揚，對影響拆違的人和事要予以曝光，努力營造出一種濃厚的拆違氛圍，形成強大的拆違聲勢，推動拆違工作不斷向縱深發(fā)展。三要健全機制，落實措施。為鞏固拆違成果，當前需要著重把握三個環(huán)節(jié)：一是要真正管起來，這是拆違工作的延續(xù)。通過綠化、建設(shè)等手段，做到地盡其用，加強管理，防止回潮。二是要加大執(zhí)法力度，進一步完善快速處置的機制，這是控制違建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過加大力度、加強巡查，發(fā)動群眾舉報等手段，尤其對于新生違法建筑拆除要到位，堅決遏制違建增長態(tài)勢。
同志們，開展違法建筑集中整治工作，順民心、合民意。各級、各部門要迅速行動起來，充分發(fā)動群眾、依靠群眾，扎實工作，克難奮進，為建設(shè)一個文明和諧的*作出應(yīng)有的貢獻。
Abstract： China's social economy has developed rapidly in recent years. Some areas blindly pursue economic benefits and ignore the rational planning and utilization of land. Reasonable use of land is an important and practical matter. In this paper， the problems existing in the process of land use planning are studied， and corresponding suggestions are put forward.
關(guān)鍵詞： 土地；利用；規(guī)劃；建議
Key words： land；use；plan；suggestion
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）08-0316-02
0 引言
土地是人類社會發(fā)展的根本，對土地資源合理規(guī)劃和利用，是人類社會必須履行的職責。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對土地進行了掠奪式的開發(fā)和利用，土地受到破壞的面積越來越大，人口與資源之間的矛盾也越來越突出，所以，我們應(yīng)該認識到現(xiàn)在土地使用過程中所存在的問題，找到有效的解決措施，從而對土地進行合理的開發(fā)利用。
1 土地規(guī)劃的概念和意義
土地利用規(guī)劃亦稱土地規(guī)劃。是指在土地利用的過程中，為達到一定的目標，對各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進行調(diào)整或配置的長期計劃。是根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會經(jīng)濟條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點，國民經(jīng)濟發(fā)展的需要等，對一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施。
土地利用規(guī)劃不僅是政府調(diào)節(jié)土地資源配置的重要手段，而且能夠有效的解決土地利用中的問題，另外，土地利用規(guī)劃是土地利用管理的重要依據(jù)。主要有綜合性、戰(zhàn)略性、長期性、控制性和權(quán)威性五個特點。
2 我國土地利用規(guī)劃存在的問題
2.1 土地退化問題嚴重，治理措施薄弱
長期以來，人們只顧從自然生態(tài)系統(tǒng)中不斷地掠奪索取資源發(fā)展經(jīng)濟，卻忽視了經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致水土流失不斷加劇，生態(tài)環(huán)境逐步退化，我國現(xiàn)在水土流失嚴重，得不到有效及時的治理，導(dǎo)致耕地肥力下降，甚至喪失耕種能力。一些河流因為水土流失導(dǎo)致水質(zhì)污染，從而影響生態(tài)平衡。另外，由于水土流失也導(dǎo)致一些河道，湖泊淤積。以浙江省為例，雖然相對別的省市浙江水土流失現(xiàn)象不太嚴重，但是省內(nèi)仍有八條水系的河床普遍增高了0.1至0.2米，內(nèi)河的航行里程相對60年代也減少了1000公里。雖然，近些年，在水土流失方面政府做了很多工作，也取得了一定的成效，但是在治理的過程中，盲目重視工程質(zhì)量而忽略了生物的維護措施，對過去已經(jīng)成熟的林地和人工草地，亂墾亂伐的現(xiàn)象沒有得到遏制，從而致使水土流失的現(xiàn)象未能從根本上得到治理。
2.2 土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間的沖突
土地利用總體規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件對土地的開發(fā)利用保護在時間上所做的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)；城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)社會發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟及當?shù)氐恼w狀況，為確定城市的發(fā)展方向和規(guī)模，協(xié)調(diào)城市空間布局，合理利用城市土地，在一定期限內(nèi)作出的具體安排和綜合部署。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間是相互利用和相互制約的關(guān)系，城市總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分，土地利用總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心，他們都使為了能夠使土地資源能夠得到合理利用，從而促進社會經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
兩者的規(guī)劃思路不同，土地規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃，城市規(guī)劃則屬于無控制規(guī)劃，我國地方政府普遍都熱衷于城市總體規(guī)劃，希望把自己的城市規(guī)模做的越來越大，規(guī)劃部門為了迎合上級政府的旨意，和自己的私利，也總是把城市做成大規(guī)劃，大規(guī)模，從而導(dǎo)致和土地利用總體規(guī)劃銜接困難。另外，兩種規(guī)劃參數(shù)的統(tǒng)計口徑、土地分類體系，法律地位以及政府的行政態(tài)度均不一樣。
2.3 土地使用管理制度存在弊端
我國的土地使用管理制度的土地預(yù)審制度不完善，批后建設(shè)監(jiān)管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外驗收監(jiān)管欠缺，執(zhí)行不嚴，驗收制度存在漏洞，對建設(shè)用地有些地方?jīng)]有進行竣工驗收，并且擅自改變土地的用途。禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，為了擴大征地范圍，低價征收農(nóng)民的土地，現(xiàn)如今強拆事件不斷出現(xiàn)，最根本的原因就是政府征收農(nóng)民的土地價格過低，造成農(nóng)民財產(chǎn)的流失，圈地，賣地現(xiàn)象嚴重，現(xiàn)在各地城市邊界都在不斷擴張，大造新城現(xiàn)象屢屢不斷，最后導(dǎo)致的結(jié)果就是政府有錢了，開發(fā)商富了，貧富差距越來越嚴重了。政府壟斷建設(shè)用地供給，導(dǎo)致很多違法用地的事情出現(xiàn)。我們可以看到很多政府大樓壯觀豪華，禁而不絕，因為一些建設(shè)用地是無償劃撥的，所以導(dǎo)致用地的粗放利用，大大降低了土地的利用率。
2.4 土地利用總體規(guī)劃法律制度不健全
土地規(guī)劃法律法規(guī)不夠完善，雖然我國的《土地管理法》清晰的明確了土地利用規(guī)劃的法律地位，但是國家并沒有針對土地利用規(guī)劃管理制定出相關(guān)的法律政策，如何對土地利用進行宏觀控制尚不明確，土地利用活動中的違反規(guī)劃的現(xiàn)象也無法進行及時有效的管理。
3 對策分析
3.1 做好水土保持，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán) 首先要減少坡面徑流量，減緩徑流速度，提高土壤吸水能力和坡面抗沖能力，并盡可能抬高侵蝕基準面；其次要進行強化造林治理，針對造林不易成功的陡坡地，要輔以培地埂，挖水平溝，修水平臺地等工程強化措施；加強預(yù)防監(jiān)督職能的發(fā)揮，依法防治水土流失；處理好生態(tài)效益與社會經(jīng)濟效益的關(guān)系；加強水土保持的科技投入，提高科學(xué)治理水平。做好水土保持，可以涵養(yǎng)水土，保護植被、調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、美化景觀，保證生態(tài)系統(tǒng)各種生物鏈條的正常運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。
3.2 提高規(guī)劃質(zhì)量，注重規(guī)劃間的協(xié)調(diào)與銜接 依據(jù)我國目前的國情，將各種規(guī)劃整合為一個整體是不太可能的，所以我們能做的就是盡量做好各種規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與銜接的工作，尤其是土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，這兩者之間協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是圖件的比例尺，在條件允許的情況下，城市規(guī)劃可以使用較大的比例尺進行實測，以便保持現(xiàn)狀圖的真實性，這樣地界線和用地范圍才能有一個較好的協(xié)調(diào)。另外要針對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的不同點進行修正，同時，還要注重總歸內(nèi)部的自我協(xié)調(diào)，做好總體規(guī)劃與其他專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，當前重點是做好總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)則及土地開發(fā)整理規(guī)劃的協(xié)調(diào)。
3.3 深化土地使用管理制度 明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強對土地產(chǎn)權(quán)的管理，在法律上對土地所有權(quán)進行明確界定，理清中央與地方政府在土地權(quán)利中的地位，使土地配置能夠真正反映國家與地方利益的協(xié)調(diào)；細化土地權(quán)能，建立如空間使用權(quán)、地役權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等權(quán)能，有效的促進城市土地使用管理；建立土地價格機制，規(guī)范土地市場行為，加強土地市場制度建設(shè)和監(jiān)管力度，避免地方政府在土地一級市場亂用權(quán)利，對土地價格進行操縱；完善城市土地儲備制度，建立政府授權(quán)委托下的土地儲備市場運營機制，理順土地收購儲備機構(gòu)的角色和定位；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，從根本上打斷政府壟斷征地特權(quán)的局面；對原劃撥用地采取靈活的政策，將其納入合法的運營軌道，以適應(yīng)城市經(jīng)濟發(fā)展和城市土地市場有序發(fā)展的需要。
3.4 加快規(guī)劃法規(guī)建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī) 根據(jù)《土地管理法》進行修編，是保障土地利用規(guī)劃落實的重要依據(jù)，只有建立完善的法律機制，才能使土地用途管制制度和耕地制度得到全面落實，才能對違反規(guī)劃的現(xiàn)象進行嚴肅查處，從而維護法規(guī)的權(quán)威性，也有助于土地利用規(guī)劃管理與城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。另外，要對公民進行對規(guī)劃法規(guī)的教育學(xué)習(xí)，提高依法用地的意識。完善相關(guān)制度和配套政策，推動依法行政。完善規(guī)劃管理領(lǐng)導(dǎo)責任制、規(guī)劃公示制度、土地利用年度計劃管理制度、建設(shè)項目用地預(yù)審制度、農(nóng)用地專用和土地征用審批會審制度、規(guī)劃審查制度、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查制度。適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展新形勢，不斷完善各項實施細則，提高各項制度的科學(xué)性、適應(yīng)性和可操作性。
4 小結(jié)
土地是生態(tài)系統(tǒng)存在的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟活動最重要的生產(chǎn)要素。合理利用土地資源關(guān)系著生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，關(guān)系著人類基本需求的供給保障，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。土地利用總體規(guī)劃是國家從長遠利益及全局出發(fā)，對我國土地的開發(fā)、利用、整治和保護等方面做出的長遠規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。因為土地利用總體規(guī)劃意義重大，因此，十分有必要加強對其進行深入研究。
參考文獻：
[1]王萬茂.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].中國大地出版社，1996.
[2]韓蕩.適應(yīng)城市規(guī)劃的土地利用計劃體系初探[J].城市規(guī)劃，2002，26（11）：46-48.
[3]同濟大學(xué).城市規(guī)劃原理[M].中國建設(shè)工業(yè)出版社，1991.
[4]安萍莉，張鳳榮.土地和總體規(guī)劃的理論體系研究[J].資源科學(xué)，2000（3）.
“毛地”出讓表面上減輕了政府的資金壓力和動遷、拆遷、征地、場地平整的負擔，卻引發(fā)系列社會和法律問題。本文通過一則強拆案例，對“毛地”出讓的相關(guān)問題和解決對策進行了探討。
【關(guān)鍵詞】
毛地出讓社會和法律問題解決建議
中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：
一、案例回放
“溪水山莊”小區(qū)位于大連西郊，2002年建成，共有156棟房屋。 2006年11月28日，大連市國土房屋局頒發(fā)“拆許字2006第023號”拆遷許可證，批準包括該山莊在內(nèi)的31萬平米地塊拆遷，拆遷人是大連市甘井子區(qū)土地儲備中心，拆遷期限是2006年11月28日至2007年5月28日。可早在2006年7月23日，”80%的房屋在政府批準拆遷之前就已經(jīng)被違法拆除。2007年1月，甘井子區(qū)土地儲備中心將該地塊掛牌出讓，大連融合椒金山棚戶區(qū)改造項目有限公司等9家開發(fā)商以底價摘牌，獲得開發(fā)權(quán)。
這是典型的“毛地”先內(nèi)部出讓，后又讓出資者以底價獲得土地開發(fā)權(quán)。“毛地”出讓帶來的社會和法律問題值得深思
二、“毛地”出讓的社會和法律問題
“毛地”是指房屋尚未拆除，被拆遷人尚未獲得補償安置的土地。“毛地”出讓，政府只收取純收益，拆遷補償費的費用由競得人支付。其實質(zhì)是將依法應(yīng)由政府負責的拆遷補償交給了開發(fā)商。政府一方面利用了開發(fā)商的融資，另一方面，減輕了動遷、拆遷、征地、進行場地平整的負擔。但由此引發(fā)以下問題：
1．“毛地”出讓由于動遷、拆遷的成本核算只能估算，政府收益實際難以準確計算，很難實現(xiàn)收益最大化。
2．由于“毛地”出讓是將土地出讓金和拆遷補償費捆在一起，對開發(fā)商來說，壓低拆遷補償就等于多獲利，補償不公，野蠻拆遷因此時有發(fā)生。老百姓與開發(fā)商矛盾不斷升級，引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。
3.開發(fā)商存在法律、經(jīng)濟風(fēng)險。
1）法律風(fēng)險
《物權(quán)法》第139條明確規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當向登記機構(gòu)申請建設(shè)用地使用權(quán)登記。建設(shè)用地使用權(quán)自登記時設(shè)立。”《土地管理法》第八條內(nèi)容也規(guī)定，在依法改變土地所有權(quán)和使用權(quán)時必須進行變更登記。因此土地使用權(quán)中標人自地塊中標到土地使用權(quán)中標人獲得新的《國有土地使用證》之前的這一過程中僅可獲得建設(shè)部門頒發(fā)的《房屋拆遷許可證》。土地使用權(quán)中標人僅憑《房屋拆遷許可證》尚不能理解為政府對其進行的行政授權(quán)，也與行政委托的相關(guān)法律法規(guī)不符。并且，土地使用權(quán)中標人未必就是土地使用權(quán)的最終權(quán)屬人，或者說實施拆遷人并非必然為最終土地使用權(quán)人，那么其對土地現(xiàn)有使用權(quán)人權(quán)利的收回顯然缺乏民事法律依據(jù)。
2）經(jīng)濟風(fēng)險
土地使用權(quán)中標人雖然獲得建設(shè)部門頒發(fā)的《房屋拆遷許可證》，即便已經(jīng)簽署了《國有土地使用權(quán)出讓合同》，其享有的“國有土地使用權(quán)”仍然屬于一種“期權(quán)”。 “毛地出讓”的情形下，土地使用權(quán)中標人在政府書面”形式”上交付土地后，為推進項目拆遷而先期投入大量資金，但如地塊拆遷工作進行完畢后，不能如期取得《國有土地使用證》，那么土地使用權(quán)中標人對先期所投入的房屋拆遷補償安置費用將存在較大經(jīng)濟風(fēng)險。
三、相關(guān)鏈接：毛地出讓，黃金地段陷流標
上海市寶山區(qū)大場老鎮(zhèn)地塊，掛牌出讓公告號20040226，面積高達54．2199萬平方米，是近年出讓地塊面積之最，但因為地面狀況復(fù)雜，政府毛地出讓，至記者發(fā)稿前尚無掛牌者。市間傳言該巨幅地塊有極大的可能性會流標。
可見，黃金地段雖好，要過動遷難關(guān)。隨著政府對土地和金融政策將會繼續(xù)嚴格控制的態(tài)勢日益明朗化，房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對于土地儲備的工作更加重視，同時在地塊選擇上也會結(jié)合企業(yè)的資金鏈狀況，更加嚴謹和務(wù)實。開發(fā)企業(yè)比以前更加注重項目運作中可能存在的風(fēng)險。同時，即使符合上述條件，如果風(fēng)險過大，即使是位于市中心的黃金地段和大面積地塊，開發(fā)商也可能“忍痛割愛”。從某種角度看，這也是市場逐步成熟的表現(xiàn)。
四、解決建議
相對“毛地”而言，“凈地”是指地上建筑物、構(gòu)筑物已經(jīng)拆遷、被拆遷人已經(jīng)獲得補償安置的土地。2007年9月，國土資源部等中央三部門印發(fā)《國土資源部關(guān)于認真貫徹＜國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見＞進一步加強土地供應(yīng)調(diào)控的通知》(國土資發(fā)〔2007〕236號)，第一次明確要求“凈地”出讓。 針對“毛地”出讓的危害，筆者贊成推行“凈地’出讓，由政府直接收儲土地，并對供應(yīng)地塊進行先期投入——調(diào)查摸底、成本核算、拆遷平整、動遷安置。理由如下：
1. “凈地”出讓能優(yōu)化政府調(diào)控和管理。
“凈地”出讓首先可以讓土地交易市場更加公開、公平、公正，吸引外地有實力的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與本土企業(yè)公平競爭。其次，可幫助政府控制成本支出，提高土地出讓收益。政府由此對項目建設(shè)開竣工時間的監(jiān)控更具有操作性，使不良開發(fā)商故意捂盤、捂地失去了理由。政府收益能實現(xiàn)最大化，保證國有土地資產(chǎn)不流失。
2. “凈地”出讓能減少開發(fā)商的風(fēng)險，促進房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展。
因出讓地塊已經(jīng)拆遷平整，開發(fā)商拿地后可以直接進場打樁開建，免去了拆遷這項既費時又費力的浩大工程，建設(shè)項目的上市時間將大為提前。
3.“凈地”出讓能有效維護廣大動遷戶的利益，有利于社會和諧穩(wěn)定。“凈地”出讓前的征地和動遷補償?shù)裙ぷ魅烧块T依法依規(guī)進行，避免了無理壓價、野蠻拆遷、無法回遷等問題的發(fā)生。
但目前有關(guān)“毛地”“凈地”問題還存在模糊認識。按照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，開發(fā)商取得房屋拆遷許可證后對被拆遷人的補償、安置很容易被誤讀成“毛地”出讓。如“毛地”出讓合法，那么開發(fā)商就擁有了“毛地”的使用權(quán)，也就擁有了占有、拆除“毛地”的上房屋和驅(qū)趕被拆遷人的權(quán)利，這等于將國家的強制權(quán)變相賦予給開發(fā)商。 要從根兒上解決“毛地”問題，僅僅是部門文件中規(guī)定還不行，還應(yīng)在《城市房屋拆遷管理條例》或上位法中明確做出禁止性和懲戒性規(guī)定。
參考文獻
1.江平主編：《中華人民共和國合同法精解》，中國政法大學(xué)出版社，1999年版。
2.梁慧星主編：《民商法論叢》，2001版。
3. 程小平撰寫：《以轉(zhuǎn)讓公司股權(quán)方式轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)益的法律風(fēng)險及其防范》，找法網(wǎng)。
關(guān)鍵詞：征地補償；未來性；可增值性
中圖分類號：D913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0126-02
一、我國征地補償制度存在的問題
目前我國征地補償制度存在多方面的缺陷，并在實際征地中引發(fā)一系列社會法律問題。這里以廣州大學(xué)城的興建為例。
廣州大學(xué)城的興建，被認為是廣東省教育事業(yè)發(fā)展的一個新的里程碑。然而，在發(fā)展教育的背后，卻是以摧毀耕地和驅(qū)逐原住民為代價，而一度的強拆強遷事件更是鬧得滿城皆知。然則近年來，大學(xué)城多塊土地被拍賣，皆被開發(fā)者高價取得，此事件更是引起軒然大波。《廣州市番禺區(qū)廣州大學(xué)城項目征地拆遷補償安置辦法》規(guī)定，“按房屋類型，補償標準從400元到850元/平方米。村民們獲補償款項的雖按照征用耕地補償標準的最高限計算，但每戶拆遷補償亦不過10.92萬元，按時搬遷拆房獎勵10.08萬元，人頭獎勵6.66萬元，加起來每戶可得的拆遷補償款僅為27.66萬元左右。”[1]然而，征收后的土地政府以空閑為由，將多塊土地進行出賣，拍賣價格竟為征收價格的近10倍，達到每平方米價格7 000多元的高價。而今，大學(xué)城商業(yè)南區(qū)于2012年7月拆除，建設(shè)空氣質(zhì)量監(jiān)測站。作為一個公共利益需要的設(shè)施，竟然要拆除原有的商業(yè)中心以得到空地建設(shè)；更諷刺的是，在即將拆除的商業(yè)中心旁邊，就是拍賣出去的土地，正在建設(shè)中的商品房。
廣州大學(xué)城被拆遷后，如今只剩下4個保留村，已無耕地。在這種情況下，被征地的農(nóng)民除少部分加入學(xué)校的物業(yè)管理工作中，其余大多數(shù)人卻不得不遠走他鄉(xiāng)，外出另謀生路，長遠生計成其最大問題。以公共利益興辦教育為幌子，以補償性的價格征收土地，而后通過出讓，轉(zhuǎn)手天價拍賣大學(xué)城土地；大學(xué)城具有的優(yōu)越配套設(shè)施和濃厚人文氛圍，這正是開發(fā)商所看重的。如此“低買高賣”之舉，甚至有人將之表述為，“以大學(xué)城建設(shè)帶動房地產(chǎn)發(fā)展”。
無論是借著公共利益的名頭進行征地，又或是確實為公共利益征地而后變?yōu)樯虡I(yè)用地的，在我國這類情況屢見不鮮。之所以出現(xiàn)這種情況，是由于我國目前對土地用途并沒有做出具體明確的區(qū)分，這樣就導(dǎo)致了在征地與土地出讓二者之間價格的不均衡，存在著巨額的利潤空間，從而使得政府與開發(fā)商聯(lián)手，共同獲取利益。然則作為土地使用者的農(nóng)民卻只是獲得極少的補償款。
二、我國目前征地補償?shù)默F(xiàn)狀
按照《土地管理法》的規(guī)定，集體土地被國家征用后，相關(guān)補償費用則包括耕地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。“其中征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。”但是，“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”
有些學(xué)者對這種人為降低補償標準的做法大為批評，認為應(yīng)該按照等價交換的原理來計算補償費用，目前的補償費并不能體現(xiàn)土地的真正價值；而農(nóng)民作為土地的使用者，卻僅僅是獲得了一些最基本的補償，“按照我國東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值800元左右計算，每畝土地補償費至多2萬元，僅相當于普通公務(wù)員一年的工資收入，根本不能體現(xiàn)土地的實際價值，損害了原土地所有人的經(jīng)濟利益……改革開放以來低價征用農(nóng)民的土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失”。
我國集體土地征用補償制度采用的是一次性貨幣補償制度。這種一次性補償方式?jīng)]有考慮到土地對于被征地農(nóng)民的長期作用與保障功能，沒有考慮到土地未來的可能增值空間。因此，如何完善征地補償標準制度，體現(xiàn)土地的實際價值與預(yù)期價值，確保被征地農(nóng)民的未來生計，就成為了一個重大而復(fù)雜的問題。
對此，有些學(xué)者將此問題用土地補償標準的“未來性”[2]來加以概括，筆者也將使用未來性一詞。
三、征地補償標準的未來性概述
征地補償標準的未來性，應(yīng)該與土地現(xiàn)有價值和補償?shù)囊淮涡韵鄬?yīng)的一個概念。其含義是土地征用的補償標準不應(yīng)僅僅衡量被征土地的現(xiàn)有價值，還應(yīng)充分考慮土地未來的可增值空間，體現(xiàn)出土地的未來價值。但未來性一詞涉及的又不僅僅是土地可預(yù)期的未來價值，還包括因此引起的一系列問題，如被征地農(nóng)民的未來生活保障問題。
（一）有關(guān)學(xué)者的觀點
我國從20世紀90年代開始，就有很多學(xué)者對征地實踐中存在的問題進行多角度、多層次的探索研究，力圖為征地制度改革提供理論依據(jù)并據(jù)此構(gòu)建新的土地征用制度，以變解決征地過程中遇到的各種問題。其中，征地補償?shù)膯栴}是眾多問題中的關(guān)鍵點，有很多學(xué)者就此發(fā)表過不同的意見，特別是就土地的未來價值或預(yù)期收益來衡量補償標準這一問題上，更是眾說紛紜。
黃賢金等認為，“隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，客觀上要求土地作為商品，其價值由市場來確定。”[3]由此，征地補償費應(yīng)參照被征土地的市場價格來確定；應(yīng)改變國家現(xiàn)有按被征土地原用途確定補償標準的制度，而按土地的預(yù)期收益來確定。
鐘水映等學(xué)者也認為，現(xiàn)行補償標準沒有體現(xiàn)土地的真正價值，不能體現(xiàn)農(nóng)民對土地的長期收益，也不能全面體現(xiàn)“土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系”，從而造成征地過程中的經(jīng)濟利益分配不均衡，從而引發(fā)各種社會矛盾；其建議在征地時應(yīng)按照等價交換的市場原則進行，體現(xiàn)土地的可增值性，從而確定征地補償標準[4]。
當然，也有學(xué)者對此持有不同的觀點。
以周誠代表的學(xué)者就不認同，其認為，以土地的市場價值進行補償不盡合理，理由是土地增值區(qū)分為自力增值和外力增值兩種情況。“農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的土地增值屬于外力增值，不是原土地所有者或使用者對土地進行投資的結(jié)果，而是來源于整個社會，那么增值應(yīng)該歸公。”[5]就此，征地補償只能按土地的原用途進行補償。
孫計川認為，“征地補償標準應(yīng)當是按照原有條件使用土地本來可以獲得、由于征地而失去的收益。”[6]即認為征地補償應(yīng)立足于土地原用途，而不應(yīng)包括土地未來可能的收益。
在上述兩種觀點中，筆者贊同第一種觀點，即征地補償應(yīng)當體現(xiàn)土地的未來預(yù)期收益，即具有未來性。本文將從理論和實踐兩個方面分別進行論述。
（二）理論基礎(chǔ)及其現(xiàn)實依據(jù)
1.公平補償?shù)脑瓌t
在實踐中，政府在征用農(nóng)民的土地后，就通過劃撥和出讓的方式轉(zhuǎn)讓給使用方，在這一過程產(chǎn)生的巨額利益，都將歸征地方所有，而農(nóng)民作為土地原本的使用者卻只僅僅獲得低額的補償款。如上述提到的大學(xué)城的“地王”；滬寧高速的土地補償費僅為8 000元/畝，而其在香港的上市的土地市值高達20萬元/畝。農(nóng)村集體土地在被征收后，土地的性質(zhì)將發(fā)生轉(zhuǎn)變，這過程產(chǎn)生的增值利益全部被政府取得；在某種意義上，征地成了政府獲利的工具。這實際上是剝奪了農(nóng)民對其土地享有的預(yù)期利益，違背了公平原則。因此，應(yīng)確定征地補償標準的未來性，立足于土地的預(yù)期利益，通過某種制度的設(shè)計使被征地的農(nóng)民也能夠分享到這一可期待的利益，對被征地農(nóng)民進行公平合理的補償。
2.保障農(nóng)民的可期待利益
土地由于其所具有的特殊屬性，其收益是長期可持續(xù)的。在正常的環(huán)境下，農(nóng)民可以在這塊土地上不斷獲得收益。而一旦土地被國家征收，即使農(nóng)民得到了一部分的補償，但并不能真正填補其對土地的預(yù)期收益。如《土地管理法》中提到的征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，這里我們可否理解為只補償了農(nóng)民6到10年的可期待利益。那10年后的耕地利益就這樣被國家剝奪了嗎？而當農(nóng)民在投入大量精力與金錢對土地進行改良后，預(yù)期利益與補償費的反差將尤為強烈。因此目前這種補償標準并不能彌補農(nóng)民對土地未來持續(xù)收益的預(yù)期，應(yīng)通過制度的設(shè)計來保障農(nóng)民的可預(yù)期利益。
3.土地的社會保障功能
在我國，集體土地尤其是耕地有一個顯著特點：承載了農(nóng)村的社會保障功能。在目前農(nóng)村社會保障體系尚未完善的前提下，耕地所產(chǎn)生的糧食就成了就直接的社會保障。我國農(nóng)民的心態(tài)其實很簡單，只要有飯吃，將生活地很安穩(wěn)。而土地被征用之后，雖然可以得到一次性的貨幣補償款，但面臨著其他眾多的問題。如何重新謀生，如何重新安穩(wěn)的生活；而一旦大量的農(nóng)民涌入城市，又將導(dǎo)致其他的社會問題。立足土地的未來利益，充分考慮這一現(xiàn)實問題，保障被征地農(nóng)民的未來生計，體現(xiàn)原有的土地保障功能，這都必須在新的征地制度中體現(xiàn)出來。
4.國外的相關(guān)立法
世界上的一些國家在規(guī)定土地補償標準時，其關(guān)注的不只是土地的現(xiàn)有價值，還包括未來預(yù)期的增值。如美國在征地補償方面采用的是公正補償原則，其補償標準則是以征用時的市場價格為計算標準：包括被征用土地現(xiàn)有的價值和土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值；除此之外，還補償相鄰?fù)恋厮姓咭蛘魇账艿降膿p失。法國采用的是公平補償原則，簡單地說，其要求的是被征收者并不因為征收而受到損失，也沒有因為補償而獲利。
四、土地的未來利益作為征地補償標準的實現(xiàn)――以現(xiàn)實存在的做法為依據(jù)
總體來看，要在征地補償標準中加入未來性的制度設(shè)計，就必須拋棄現(xiàn)有的一次性貨幣補償?shù)淖龇āＴ趶娬{(diào)公平補償?shù)幕A(chǔ)上，將農(nóng)民對土地的預(yù)期收益轉(zhuǎn)化成一種新的存在方式，讓農(nóng)民不會因為土地被征用而失去對土地的可期待利益；而要想實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化，必須采取新的土地征用補償方式。
近年來，各地在征地實踐試點中都采取了一些新的補償方式，并取得了一些較為成功的經(jīng)驗。這些補償方式，都較為成功地將農(nóng)民對土地的長期收益轉(zhuǎn)化為新的方式，保障著農(nóng)民的生活水平不因征地而有所降低。筆者對有關(guān)試點進行歸類總結(jié)，記述如下。
（一）股權(quán)補償
股權(quán)補償，指的是農(nóng)民的土地在被征用的時候，并不直接支付補償款，而是將該土地補償款參與入股經(jīng)營，以每年的經(jīng)營收益進行分紅。這種模式直接將土地的預(yù)期收益轉(zhuǎn)化為每年的分紅，從一定程度上看，農(nóng)民并沒有因為征地而失去其長期利益，有效地保障了農(nóng)民（下轉(zhuǎn)130頁）（上接127頁）的根本利益。
最具代表性的則是江蘇省兩地采取的做法。其一，吳中區(qū)青口鎮(zhèn)的土地合作社，其對本鎮(zhèn)內(nèi)被征收的土地進行量化處理，“以每畝一股不低于1萬元折價入股”，每年進行分紅。其二，泰州海陵區(qū)則是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了專門的管理機構(gòu)――鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室，負責管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征地補償費。在發(fā)展程度不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別采取不同的做法。大致可分為以下三種情況：一是在生產(chǎn)較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取的做法是：由管理辦公室統(tǒng)一把補償費存入銀行，后每年將利息分給被征地農(nóng)民。二是工業(yè)生產(chǎn)較為成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，補償費則統(tǒng)一由資產(chǎn)管理辦公室管理，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展再生產(chǎn)，再進行分紅。三是而位于城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室從征地補償費中拿出資金，發(fā)展生產(chǎn)，進行投資，年底進行收益分紅[7]。
（二）留地安置
留地安置是按照約定的一定比例設(shè)置留用地，供被征地農(nóng)民按城市規(guī)劃要求開發(fā)、經(jīng)營。留用地經(jīng)營所得收入，只能用于發(fā)展集體經(jīng)濟和改善農(nóng)民生活。
江蘇省蘇州市政府了《蘇州市征用土地暫行辦法》，其中規(guī)定了留地安置的做法，留用地作為征地后政府對集體經(jīng)濟組織的補償方式之一。留用地的面積也在《暫行辦法》中有具體的規(guī)定“在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，根據(jù)需安置的農(nóng)業(yè)人口中，按照留用地所在地的土地級差收益和人均年收入1 000元標準，核發(fā)留用地指標。”在該辦法中，還強調(diào)留用只能用于發(fā)展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟建設(shè)，或由村民進行生產(chǎn)經(jīng)營。
（三）社會保障機制
社會保障機制的補償方式，即是為被征地的農(nóng)民購買社保，并規(guī)定在有條件的城鎮(zhèn)需將其納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。這對于被征地農(nóng)民來說，相當于以土地的預(yù)期收入變換成社會保險。目前，不少地方應(yīng)采取此種做法。即從征地補償費和政府土地招標拍賣出讓取得的收益中取出一定比例，用于為被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老與醫(yī)療保險。
浙江省在《關(guān)于加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》中，規(guī)定了這種補償方式，具體做法為：一般應(yīng)先實行基本生活保障方式；也可采用基本生活保障與社會保障相結(jié)合實行的辦法；少數(shù)有條件的地方，還應(yīng)該直接將被征地農(nóng)民的社會保障納入城鎮(zhèn)社保體系。同時規(guī)定：“被征地農(nóng)民參加基本生活保障和基本養(yǎng)老保險所需資金由政府、村（組）集體經(jīng)濟組織、個人共同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30%，村（組）集體經(jīng)濟組織和個人承擔70%，從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交。”
參考文獻：
[1]廣州大學(xué)城高標準補償征地[EB/OL].廣州城市建設(shè)檔案館，http：///news/view.asp？id=XW20030619
1134373607&fdID=CL200303051534051295&tbColor=&tr
Color=&publishtime=1&KeyWord.
[2]梅林.淺析集體土地征用補償標準的未來性[J].法制與經(jīng)濟，2006，（8）.
[3]黃賢金，等.中國農(nóng)村土地市場運行機理分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)，2001，（9）.
[4]鐘水映.熱問題冷思考――農(nóng)地征用二題[J].中國土地，2005，（2）.
[5]周誠.農(nóng)地征用中的公正補償[J].中國土地，2004，（Z1）.
[關(guān)鍵字]農(nóng)村宅基地管理 儀隴縣 相關(guān)問題 對策
[中圖分類號] F301
[文獻碼] C
[文章編號] 1000-405X（2012）-10-18-2
1
引言
土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民在過去、現(xiàn)在或未來用于建設(shè)住宅的一種土地類型，是當前中國6.5億農(nóng)村居民定居之所、立身之本、寄托之源。為推動國土資源的集約節(jié)約利用，構(gòu)建和諧文明的社會主義新農(nóng)村，農(nóng)村宅基地管理在其中起著舉足輕重的作用，我國先后于頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》的通知，明確要求加強各地宅基地管理。作為帥鄉(xiāng)紅土的故里儀隴縣，農(nóng)村宅基地管理方興未艾，但也存在許多問題需進一步探討。
2
儀隴縣農(nóng)村宅基地管理概況
儀隴縣位于四川盆地北部低山與川中丘陵過渡地帶，屬于成渝經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)和秦巴片區(qū)規(guī)劃區(qū)的范圍，具有革命老區(qū)根據(jù)地貧困縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣雙重身份，全縣幅員1784平方公里，轄57個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、931個村（居）委會，總?cè)丝?12.34萬人，其中農(nóng)業(yè)人口94.55萬人，農(nóng)村居民戶27.226萬戶，耕地面積6.7951公頃，人均耕地僅0.92畝，遠低于全國人均耕地1.38畝的水平。
上述數(shù)據(jù)可以看出儀隴縣農(nóng)村宅基地管理存在的三大挑戰(zhàn)。第一，農(nóng)村居民遠高于城鎮(zhèn)居民導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地使用面積總量大。第二，人均耕地偏少，儀隴縣人均耕地面積僅為全國平均水平的66.67%，導(dǎo)致人地矛盾尖銳，農(nóng)村宅基地管理工作難度加大，第三，農(nóng)村居民戶數(shù)多，每3.5人就組建一戶家庭，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地建設(shè)審批件數(shù)總量多。加之，儀隴縣在富余勞動力轉(zhuǎn)移方面的人力輸出，回鄉(xiāng)農(nóng)民工帶來的資金快速運用到農(nóng)村宅基地建設(shè)上，因此，農(nóng)村宅基地管理面臨諸多問題。
3
儀隴縣農(nóng)村宅基地管理存在的問題
縱觀儀隴縣農(nóng)村居民宅基地建房現(xiàn)狀，存在以下幾大問題。
3.1 村莊規(guī)劃缺失，農(nóng)房外觀單調(diào)
一直以來，人們對農(nóng)房建設(shè)關(guān)注度遠低于城市建設(shè)，因此，村莊規(guī)劃的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民建房選址隨意性大，沿路建房而形成的"馬路經(jīng)濟"現(xiàn)象是當前農(nóng)村建房選址的最大特征，各地呈現(xiàn)出"一字長蛇陣"的農(nóng)村宅基地建設(shè)布局形態(tài)不能體現(xiàn)出傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村美感，加之房屋建筑外觀大多數(shù)似"火柴盒"式設(shè)計風(fēng)格，讓人產(chǎn)生強烈的視角審美疲勞。缺乏獨特的川東北民居特色的建筑外觀既影響了風(fēng)貌打造，又浪費了大量土地。
3.2 有效執(zhí)法困難，違法用地突出
違法占地在農(nóng)村宅基地管理中是比較突出的問題，具體表現(xiàn)在三個方面：一是未批先建，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的村民"先斬后奏"，擅自占地建房，有的村民邊申請邊占用，手續(xù)還未到手，房屋已建成；二是少批多占，當前儀隴縣規(guī)定農(nóng)村宅基地建設(shè)用地人均30㎡/人，最高申請面積不超過150㎡/戶，不少村民在批準的合法面積基礎(chǔ)上擅自增加面積，造成批少占多的局面；三是擅占耕地，農(nóng)民建房是關(guān)系一代乃至幾代人的大事，所以總想千方百計選個比較理想的位置，如果選山地，交通不便，工程量大，往人多的地方靠攏，往往又是電信、電力、電視三線蛛網(wǎng)密布，不便建房，與別人換地，又是"金不調(diào)銀不換"，最后只好選在自己寶貴的良田上建房。
3.3集約利用低下，閑置浪費嚴重
土地節(jié)約集約利用是當期土地管理的重要工作，集約節(jié)約利用土地有利于土地資源的保護，是科學(xué)發(fā)展觀對土地資源可持續(xù)利用的內(nèi)在要求，也是建立"兩型社會"的重要內(nèi)容。儀隴縣對農(nóng)村宅基地集約利用較為低下，一是一戶多宅，主要是建新不拆舊，新宅易地建成后，原宅未及時按規(guī)定予以拆除并復(fù)墾，造成的結(jié)果是"二元農(nóng)村景觀"格局出現(xiàn)，一邊是殘破的院落，一邊是洋氣的樓閣，更進一步的是"兩棲占地"現(xiàn)象相信在農(nóng)村蔓延；二是荒廢的農(nóng)村宅基地，近年來，隨著城鎮(zhèn)化的加快，許多人因上學(xué)、參軍、工作等在城鎮(zhèn)購房或建房，已生活和居住在城鎮(zhèn)，其原有老屋大多是土木結(jié)構(gòu)的，由于年久失修及災(zāi)害等方面的原因，很多已成為破房、危房、無人居住，造成了農(nóng)村土地的粗放利用和荒廢。
近年來對農(nóng)村宅基地建設(shè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，儀隴縣近三年需要復(fù)墾面積呈指數(shù)型增長，宅基地建設(shè)對復(fù)墾的管理控制任務(wù)艱巨，其中主要是宅基地異地遷建涉及大量的復(fù)墾指標。儀隴縣2009年農(nóng)房遷建占地面積約53430㎡，2010年達到87350㎡，而2011年增長到163580㎡，增長面積之大，勢頭之猛有目共睹。
3.4違規(guī)交易頻發(fā)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系絮亂
受"小產(chǎn)權(quán)房"思想認識的影響，部分農(nóng)村村民受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，將自己的宅基地或承包地出售給他人建房，特別在縣內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展較快、土地市場活躍的部份城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出，有的買地者將戶籍遷入當?shù)兀?干"戶口，借當?shù)剞r(nóng)民的名義騙取批準農(nóng)民建房用地手續(xù)，偷逃國家稅費。這些行為在一定程度上擾亂了土地市場秩序，而且引發(fā)了一定數(shù)量的土地案件和民事訴訟，造成了農(nóng)村土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。
4
農(nóng)村宅基地管理問題的成因分析
4.1科學(xué)合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后
對于西部欠發(fā)達的縣域地區(qū)，一是土地利用總體規(guī)劃僅限于上報審批時使用，上級批準后就停留在紙上，在鄉(xiāng)村具體實施時沒有可操作性。二是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃滯后，農(nóng)民建房散亂無序，建筑外形單一，儀隴縣雖然推出了川東北民居風(fēng)格設(shè)計圖紙，但未出臺相關(guān)扶持引導(dǎo)政策，難以推廣。三是農(nóng)民傳統(tǒng)思想牢固。許多農(nóng)村居民對單獨居住建房的意識根深蒂固，不愿意根據(jù)規(guī)劃搬離原址，有的甚至相信封建信條，聽信風(fēng)水先生的胡言亂語，紛紛與大塊耕地搶占所謂的"風(fēng)水寶地"來建房。
4.2現(xiàn)有的法律、法規(guī)和政策可操作性不強
現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策存在下述問題。一是法律規(guī)定過于原則，可操作性不強。現(xiàn)有法規(guī)對農(nóng)民非法占用土地建住宅的，無論是否符合規(guī)劃及建房條件，不能罰款，只能拆除，同時必須依法申請法院執(zhí)行，待冗長的法律程序到位時，房屋早已竣工。要對竣工的房屋實施拆除不僅建房者損失慘重對抗情緒大，而且成本高，"拆"又難上加難，使得執(zhí)法陷入兩難處境。二是雖然法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對不按規(guī)定用途或因拆銷、遷移等原因而停止使用土地的，可以收回土地使用權(quán)，在遭到當事人拒絕的情況下，可以申請法院執(zhí)行，但是在當前保穩(wěn)定創(chuàng)和諧的大環(huán)境下，要想村、社集體申請強拆，則很不現(xiàn)實。三是對集體土地如何流轉(zhuǎn)，能否打破權(quán)屬界線，雖然十七屆三中全會早有精神，但相關(guān)部門至今未出臺實施細則，法律上也還是一片空白。四是由于對土地的管理愈加嚴格，相關(guān)地方法規(guī)和政策要求審批程序繁雜。按照規(guī)定，農(nóng)民建房用地審批從農(nóng)戶申請上報到取得縣府批準，耗時太長，不符合當前各級簡化辦事程序提高辦事效率的要求和農(nóng)村的實際情況，客觀上導(dǎo)致了違法用地的發(fā)生，增加了執(zhí)法監(jiān)管的壓力。五是國家每年下達給儀隴縣的建設(shè)用地指標相當緊張，主要用于保障重點工程建設(shè)，實際用于農(nóng)村建設(shè)用地的指標按5%折算僅為30畝左右，而儀隴縣為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，人口達到112萬，農(nóng)村建房的實際需求遠遠大于國家政策指標，導(dǎo)致許多農(nóng)民建房走違法占地之路，政府對此很難調(diào)控和規(guī)范，迫使農(nóng)民建房占有耕地，直接導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理的難度不斷加大。
4.3農(nóng)村居民對土地集約利用認識欠缺
儀隴縣處于西部欠發(fā)達地區(qū)，思想意識較為封閉，不少農(nóng)民對承包土地存在著"誰耕種，誰所有，誰居住，誰支配"的觀念，并且認為宅基地是可以祖祖輩輩繼承下去的一種私有財產(chǎn)，有的甚至將自己承包的責任田當成私有土地，隨意侵占或調(diào)換建房，而且也樂于享受多套農(nóng)村宅基地，其結(jié)果是導(dǎo)致一戶多宅的現(xiàn)象頻發(fā)，土地粗放利用，耕地數(shù)量逐步減少。雖然儀隴縣政府于2010年出臺了收取復(fù)墾保證金的規(guī)定，按照30元/平方米進行抽取，但復(fù)墾保證金金額偏低，部分村民不愿意退耕取保，有的村民甚至通過虛假退耕手段騙回復(fù)墾保證金。
4.4農(nóng)村居民建房及非法交易監(jiān)管不到位
一是當?shù)剞r(nóng)村戶籍未進行嚴格控制，為非法交易宅基地提供了可操作空間。二是由于相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村監(jiān)管職責沒有嚴格規(guī)劃和落實，監(jiān)管力量較為薄弱，無法從根本上遏制違法用地現(xiàn)象發(fā)生，三是少數(shù)基層干部責任意識不強，甚至有的村組干部"睜一只眼，閉一只眼"，任其亂占亂建，放松了對農(nóng)民建房的監(jiān)督管理。四是部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制不強。在當今的惠農(nóng)和穩(wěn)定政策下，對農(nóng)村村民違法占地查處部門與部門之間存在相互推諉的現(xiàn)象，不敢擔責，不敢主動出擊。五是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所人員少，人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法裝備缺乏，單打獨斗很難對本轄區(qū)內(nèi)的國土資源實施有效監(jiān)管。
5
完善農(nóng)村宅基地管理的建議
5.1引進鄉(xiāng)村規(guī)劃師，打造川東北民居風(fēng)貌
農(nóng)村宅基地建設(shè)應(yīng)本著規(guī)劃先行的原則進行建設(shè)，具體操作有以下二點：其一，國土部門或規(guī)劃部門引進優(yōu)秀的鄉(xiāng)村規(guī)劃師，根據(jù)第二次土地調(diào)查成果，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，將規(guī)劃延伸到村級，制定村級土地利用規(guī)劃，因地制宜，合理規(guī)劃居民點，并將圖紙在村、社上墻公示，做到有規(guī)可依，按圖管地，按圖用地。其二，加強農(nóng)民建房建筑風(fēng)貌管理。規(guī)劃部門要設(shè)計既有川東北居民風(fēng)格的圖紙，免費提供給農(nóng)民選擇，并提供技術(shù)指導(dǎo)，并積極出臺在建房前預(yù)售保證金，待農(nóng)民房屋建成經(jīng)驗收合格后予以退還，政府進行恰當補貼等推廣政策，做到一村一品。
5.2完善農(nóng)村宅基地管理實施細則，簡化辦事流程
首先，積極爭取縣府出臺文件，在不與現(xiàn)行法律相沖突的前提下，進一步明確農(nóng)村宅基地具體實施細則，能有效地與地域特征相結(jié)合，做到有效執(zhí)法，對違反占地建房的，依法查處，以達到保護耕地的目的。其次，進一步簡化辦事程序，切實加快縣局信息化建設(shè)步伐，以縣局信息化為平臺，在各中心所設(shè)立終端，逐步推行網(wǎng)上審批，切實提高辦事效率。最后，嚴格做到有償使用，凡超標準用地及一戶多宅、空閑宅基地的按面積收取宅基地有償使用費，提高違規(guī)用地成本，督促農(nóng)民自覺規(guī)范用地行為。
5.3加強宅基地復(fù)墾工作，建立用地審批掛鉤制度
為推動土地節(jié)約集約利用，應(yīng)加強宅基地復(fù)墾工作的管理。首先，實施宅基地復(fù)墾合同管理，在農(nóng)村居民改建用地中，須足額繳納復(fù)墾保證金，并與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂復(fù)墾協(xié)議書，送國土部門備案，在約定期限內(nèi)復(fù)墾完成后，進行合格驗收。其次，農(nóng)村宅基地涉及占用農(nóng)用地的，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)時，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地復(fù)墾和耕地占補平衡情況相掛鉤，對無法落實"一占一補"任務(wù)、宅基地復(fù)墾不到位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，停止其宅基地審批。再次，將宅基地復(fù)墾工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核計劃，有效推動復(fù)墾工作進行。最后，出臺優(yōu)惠政策，引進社會資金參與土地整治，積極探索并借鑒成都"城鄉(xiāng)統(tǒng)籌"的經(jīng)驗，將整理所得指標與國有土地招、拍、掛掛鉤，充分調(diào)動積極性，緩解政府資金不足的壓力。
5.4加大土地執(zhí)法監(jiān)管力度，打擊違規(guī)市場交易
對于當前農(nóng)村出現(xiàn)的違法交易農(nóng)村拆基地的現(xiàn)象，一是對農(nóng)村非法交易渠道堵死，嚴格控制異地戶籍遷入和遷出后返遷現(xiàn)象；二是政策上不能讓農(nóng)村村民認為農(nóng)房合法上市有巨大潛在性，宅基地聯(lián)建與交易只在"5.12汶川地震"部分災(zāi)區(qū)進行試點，不能隨意推廣。三是充實執(zhí)法人員，落實執(zhí)法經(jīng)費，加強教育培訓(xùn)，配備執(zhí)法裝備，盡快建立健全土地執(zhí)法部門聯(lián)動機制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級問責機制，認真貫徹落實土地管理法規(guī)和切實保護耕地的政策，有效防范和遏制各類土地違法違規(guī)行為。
6 結(jié)語
本文通過研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理存在規(guī)劃滯后、占地違法、閑置浪費等問題，并進一步分析其中的原因，最后提出針對性的建議。對當前農(nóng)村宅基地管理的研究有利于推進嚴格的耕地保護國策和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
參考文獻
[1]朱新華.農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋--江蘇省江都市的實證研究[J]， 中國人口資源與環(huán)境.2012.22（3）19-22.
[2]章波，唐健、黃賢金、姚麗.經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究--以北京市郊區(qū)為例[J]，中國土地科學(xué).2006.1：34-40.
[3]趙之楓.城市化背景下農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度初[J]，農(nóng)村經(jīng)濟問題.2001.1：42-45.
關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；原因；解決對策
中圖分類號： F293.31 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-04-95-2
近幾年中國城市房地產(chǎn)市場跌宕起伏，全國幾乎所有大中型城市及其近郊都出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房，成為廣大民眾普遍關(guān)注的住房問題之一。目前我國法律并未給予小產(chǎn)權(quán)房相應(yīng)的合法地位，盡管國土資源部以及住房與建設(shè)部等部門多次通知，要求停建、售、購小產(chǎn)權(quán)房，反復(fù)強調(diào)小產(chǎn)權(quán)房交易的風(fēng)險，但是小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)模卻越來越大，屢禁不止。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。解決小產(chǎn)權(quán)房問題，必須堅持兼顧國家、集體、農(nóng)民和購房人等各方利益的原則。
1 小產(chǎn)權(quán)房的概念及法律性質(zhì)
所謂的小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，所以叫做小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)僅包括房屋的所有權(quán)，是不完全產(chǎn)權(quán)，它與大產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)區(qū)別在于土地使用權(quán)的主體不同，國家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)。而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，我國法律規(guī)定，這類土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，它沒有產(chǎn)權(quán)，因此，小產(chǎn)權(quán)房無法受法律保護。
2 小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的根源
2.1 低廉的市場價格迎合了人們的消費需求，高收益成為產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房的驅(qū)動力
我國經(jīng)濟快速發(fā)展，但各個地區(qū)發(fā)展不平衡，大城市的房價上漲得非常快，遠遠超出了大多數(shù)居民的購買能力。但是，國家的住房保障體系卻無法滿足需求，許多人的住房問題還是得不到解決。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象大量存在，有大量現(xiàn)實的購買群，很大原因在于其價格優(yōu)勢。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)沒有土地出讓金和各種稅費，也沒有開發(fā)商的利潤截取，因此，出售價格遠遠比商品房價格低很多，對于城市工薪階層來說具有相當大的吸引力，所以相當一部分人愿意頂著產(chǎn)權(quán)風(fēng)險而購買。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)成本低廉，除了建安費，幾乎沒有其他費用，賣出的價格又是成本價格的幾倍，可以從中獲得巨大的收益。在利益的誘惑面前，一部分農(nóng)村集體土地所有者會想盡各種辦法去建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，而當?shù)卣矔ζ浣o予一定的保護，房地產(chǎn)開發(fā)商為了巨大的經(jīng)濟收益也會冒著風(fēng)險去建設(shè)。對于各方來說這是一本萬利的買賣，所以小產(chǎn)權(quán)房才無法被遏制，巨大的利潤驅(qū)使小產(chǎn)權(quán)房越來越壯大。
2.2 土地制度的城鄉(xiāng)二元體制
大量研究表明，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的最重要的體制根源在于我們當下的土地城鄉(xiāng)二元化制度，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)因此受到嚴格的限制。農(nóng)村土地屬于集體所有，不能自由出讓，更不能自行開發(fā)房地產(chǎn)。而國有的土地可以流轉(zhuǎn)、交易、開發(fā)、抵押，但集體的土地卻沒有這些權(quán)利，這是一種城鄉(xiāng)“同地不同權(quán)”的制度。由于城市不斷向周邊擴展，城郊的大量集體土地被政府征收，但向農(nóng)民支付的土地補償款較少，但卻以高價賣出，兩者的利益明顯分配不均，農(nóng)民的利益受到嚴重侵害，但是，如果進行小產(chǎn)房開發(fā)，農(nóng)民就可以得到更多的經(jīng)濟利益，而且對于購房者來說，小產(chǎn)權(quán)房的價格優(yōu)勢也具有巨大吸引力。
2.3 監(jiān)管不利，大量的違規(guī)違法用地沒有受到應(yīng)有的處理
從住房制度改革一直到現(xiàn)在，我國相關(guān)法律法規(guī)從沒有承認過小產(chǎn)權(quán)房的合法性，而我國法律同時也規(guī)定，一個小產(chǎn)權(quán)房樓盤從建設(shè)、開發(fā)、驗收到銷售、居住段，需要經(jīng)過規(guī)劃、國土、建設(shè)、房管、消防等多個環(huán)節(jié)，這些部門應(yīng)依法對其進行嚴格的監(jiān)管。雖然開發(fā)商處于強勢地位，但如果沒有審批監(jiān)管部門睜一只眼閉一只眼，姑息遷就，是根本不能歷時數(shù)年建設(shè)并公開銷售的，嚴重影響了法律的嚴肅性和權(quán)威性，造成了法律的虛置。
3 小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法
3.1 改變城鄉(xiāng)二元土地制度，統(tǒng)一土地市場，同地同權(quán)
要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房一系列的問題，最關(guān)鍵的是要進行制度的革新，打破城鄉(xiāng)土地二元化制度，加速推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，推進土地使用權(quán)市場化。在符合我國法律法規(guī)的條件下，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)可以允許進入市場流轉(zhuǎn)，應(yīng)和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價。那么，國家以公共利益占有的土地可以是國有土地，也可以是農(nóng)民集體所有的土地，是多元化的，不是單一的。城市建設(shè)用地變成國有土地無需被政府征用，農(nóng)村集體土地同樣也無需經(jīng)過政府的征收，可以直接進入土地市場進行交易。只有這樣，才能有序、有效保護農(nóng)村集體和農(nóng)民利益，才能促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，打破政府壟斷非農(nóng)建設(shè)用地的格局，城市化建設(shè)過程中的土地增值收益分配農(nóng)民才可以共享。
3.2 建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
目前，在我國土地開發(fā)利用幾乎是由政府獨占的，隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，改革不斷深入，國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)應(yīng)是平等的這一理念逐漸形成，面對這一局面，市場就會要求改變這種單一的土地供應(yīng)模式，積極推行土地供應(yīng)主體多元化，建立農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。筆者認為在法律上應(yīng)明確規(guī)定集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)是平等的，《土地管理法》應(yīng)以此為首要內(nèi)容進行修改，這是允許集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)的前提，其次應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認其流轉(zhuǎn)的合法性。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益如何分配是流轉(zhuǎn)制度建立的核心，明確規(guī)定收益分配主體，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價和最低保護價，最低保護價是確定集體土地流轉(zhuǎn)的最低標準。
3.3 建立完善的住房保障體系
改革現(xiàn)行的住房保障體系，只有滿足人們基本的住房需求，才會有更多精力去創(chuàng)造社會財富。小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)已經(jīng)有20多年的時間了，但到現(xiàn)在才引起人們的重視，其根本原因在于房價漲得太快，已經(jīng)遠遠超過了城市中低收入的承受能力。小產(chǎn)權(quán)房問題在某種程度上反映了我國住房體系的不完善。做好住房保障工作，應(yīng)堅持市場與保障并重，分類解決不同層次的居民住房需求問題，并不斷完善住房保障體系和法制建設(shè)。做好住房保障工作，既不可能全部依靠市場，也不可能完全依靠政府。只能是市場與政府有機結(jié)合，逐步健全和完善以廉租房、周轉(zhuǎn)房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房、農(nóng)村危房改造和租賃住房補貼等為主要內(nèi)容的住房保障體系，解決城鎮(zhèn)中中低收入者的住房問題。完善房地產(chǎn)市場價格監(jiān)控制度，防止產(chǎn)生囤地、炒房等現(xiàn)象，真正實現(xiàn)“居者有其屋”的改革目的。
3.4 加強政府監(jiān)管力度，真正貫徹落實相關(guān)執(zhí)法措施
政府部門首先要加強監(jiān)督，轉(zhuǎn)變政府角色定位，同時理順土地行政管理體制，進一步明確主管部門，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)，減少地方干擾，對新建小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)堅決杜絕，對已經(jīng)建成銷售的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)及時叫停，嚴肅查處，但是對既存的小產(chǎn)權(quán)房也不能簡單粗暴地采用一刀切，一拆了事的方式。即便它是非法占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房也不能強拆。因為拆房的過程很容易激化社會矛盾，甚至導(dǎo)致極端事件發(fā)生，影響正常的生產(chǎn)生活秩序和社會穩(wěn)定。而且即使強行拆除了小產(chǎn)權(quán)房，已占用的耕地可能已受到嚴重破壞，已無法復(fù)耕。所以，在處理此類問題時必須謹慎，對于非法占用耕地建造小產(chǎn)權(quán)房的集體組織，可以要求其另行開發(fā)相對應(yīng)的耕地予以彌補。如是已經(jīng)購買小產(chǎn)權(quán)房者，可以讓其補繳相應(yīng)的土地出讓金，依法轉(zhuǎn)為合法的商品房，具體的數(shù)額以土地國有化征收后的評估金額和同等地段商品房平均出讓金比例來定；如果購買者實在無力繳納土地出讓金，可以根據(jù)相應(yīng)情況將其小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房或是予以沒收。
4 結(jié)語
小產(chǎn)權(quán)房問題是關(guān)系到各方利益主體的難題，也是長期困擾立法界的難題，小產(chǎn)權(quán)房存在是客觀的、必然的，所以必須轉(zhuǎn)變思維方式，重新構(gòu)建相應(yīng)的法律制度，處理該問題既要符合廣大人民的利益需求、符合市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，也符合法治國家的長久治安，才是解決問題的根本之道。
參考文獻
[1] 張娜.“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的土地制度思考[J].合作經(jīng)濟與科技，2011（18）：112-114.
[2] 程浩.小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制的政治考量[J].改革與開放，2011（18）：100-102.
[3] 伍岳連.冼惠子；梁健寶.小產(chǎn)權(quán)房成因分析及管理研究[J].企業(yè)研究，2011（16）：18-21.
