發(fā)布時(shí)間：2022-03-30 03:28:29
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇行政論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、我國(guó)現(xiàn)行的教育行政
（1）現(xiàn)行社會(huì)制度下的等級(jí)權(quán)力
行政管理制度使基礎(chǔ)教育中的權(quán)力分化下放難以落實(shí)，仍存在諸多矛盾。
往往表現(xiàn)為：從中央到地方在教育部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置上仍是上下級(jí)的隸屬關(guān)系，各級(jí)教育機(jī)構(gòu)仍舊受上級(jí)和同級(jí)政府的管理，學(xué)校的建立、校長(zhǎng)的任免等各項(xiàng)事宜的決策仍舊由高層和同級(jí)政府以及管理部門決定，下層機(jī)構(gòu)自主權(quán)缺乏，組織流于形式。這些在實(shí)際上給基礎(chǔ)教學(xué)的學(xué)校組織的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮帶來了阻礙。行政管理體制未被徹底打破，等級(jí)依然森嚴(yán)，致使分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理無法真正得到落實(shí)。
（2）現(xiàn)行的等級(jí)化的行政管理制度
使得教育管理部門設(shè)置繁多，但卻往往存在權(quán)力膨脹、越位、缺位和不到位等問題。中央到地方、政府與教育部門，教育部門到學(xué)校以及同級(jí)部門間的部門權(quán)力關(guān)系銜接不緊，學(xué)校業(yè)務(wù)部門和行政管理部門權(quán)限不明晰，協(xié)調(diào)配合性差。傳統(tǒng)教育思想中的等級(jí)和長(zhǎng)官制度和現(xiàn)象依然存在，并影響著教育的行政化管理。政府對(duì)學(xué)校的管理仍舊是指令性強(qiáng)、干預(yù)多、缺監(jiān)督、少服務(wù)。
（3）現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育的行政管理
中缺乏明確的價(jià)值理念和規(guī)范管理方式。
在教育價(jià)值理念的問題上，地方政府對(duì)教育在社會(huì)中發(fā)展中的使命、教育的發(fā)展方向、標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)的制定、成敗得失等本質(zhì)性的問題沒有明確的思想和標(biāo)準(zhǔn)，受到政績(jī)考核的影響，在教育的行政管理上往往以政治性和經(jīng)濟(jì)性成果為目的，忽略其教育性的本質(zhì)，管理過于行政化、權(quán)力化。對(duì)于教育的管理還沒有形成管理和治理的法制化，更多的只是行政命令、干預(yù)等。
二、針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行教育行政管理體制進(jìn)行改革的對(duì)策
（1）建立并明確教育行政管理體制改革的目標(biāo)。
政府各級(jí)部門和教育部門與學(xué)校間應(yīng)當(dāng)有清晰的、明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，轉(zhuǎn)變和突破傳統(tǒng)教育的管理思想、方式方法等，更好地管理教育和發(fā)展教育，體現(xiàn)教育的社會(huì)服務(wù)性，以更好地實(shí)現(xiàn)政府的教育目標(biāo)要求和社會(huì)對(duì)教育的需求與要求。具體到基礎(chǔ)教育中，行政化管理應(yīng)當(dāng)更好地推動(dòng)教育的思想化、素質(zhì)化。
（2）教育行政管理要努力實(shí)現(xiàn)多元化，以期更加的民主化、科學(xué)化和專業(yè)化。
教育行政管理的民主化、科學(xué)化和專業(yè)化是未來社會(huì)對(duì)教育發(fā)展的要求和其發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，政府應(yīng)當(dāng)改變一元化教育行政管理模式，讓教育公共事業(yè)的建設(shè)與管理更加的多元化，使政府和其他參與教育行政管理的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人都能在法定的權(quán)限下參與教育管理，各行其職，在確保政府應(yīng)有的“單元治理”權(quán)力的前提下，將那些本不屬于政府的權(quán)力歸還給公民、學(xué)校和社會(huì)。這樣就有利于建設(shè)更加專業(yè)化的教育行政管理隊(duì)伍，更有利于制度、決策等的科學(xué)化和民主化。
（3）在遵循和尊重教育規(guī)律的基礎(chǔ)上，樹立正確的教育價(jià)值觀。
同時(shí)還應(yīng)建立專業(yè)的教育行政化管理隊(duì)伍。在教育價(jià)值觀的樹立上應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的特殊特點(diǎn)，以更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革；確保教育在評(píng)價(jià)、質(zhì)量、價(jià)值上的正確性，實(shí)現(xiàn)教育行政管理由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。
作者：廖仲池單位：甘肅省慶陽(yáng)市西峰區(qū)后官寨鄉(xiāng)王嶺初級(jí)中學(xué)
一、我國(guó)教育行政法規(guī)的現(xiàn)存問題
（一）教育法制體系不健全
學(xué)校是保障公民享受教育、學(xué)習(xí)知識(shí)的場(chǎng)所，所以學(xué)校的教育水平和管理水平與公民的受教育權(quán)可謂息息相關(guān)。目前，我國(guó)在校學(xué)生人數(shù)約4億人，可謂人口龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但是至今沒有一部完整的“學(xué)校教育管理法”對(duì)學(xué)校管理這個(gè)龐大人群提供法律依據(jù)和操作方法，這也導(dǎo)致學(xué)校的教育權(quán)利不明、職責(zé)不清?，F(xiàn)行教育行政法規(guī)對(duì)于教育資金投入、教育經(jīng)費(fèi)保障等規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性，這也導(dǎo)致學(xué)校教育難以進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展。
（二）教育法制運(yùn)行機(jī)制不完善
推動(dòng)教育法制化建設(shè)，必須要加強(qiáng)對(duì)教育立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面的制度性規(guī)范。目前，我國(guó)教育行政法規(guī)運(yùn)行機(jī)制不完善，在教育、立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面存在諸多不足之處。例如，就教育立法層面而言，教育行政法規(guī)上位法與下位法銜接不順暢，部門之間的立法存在沖突的現(xiàn)象；同時(shí)，由于缺乏完備的監(jiān)督體系，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的問題依然存在。
二、完善我國(guó)教育行政法規(guī)體系的構(gòu)想
（一）樹立正確的教育法制理念
思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，引領(lǐng)行動(dòng)前進(jìn)的方向。科學(xué)、完善的教育法律體系是教育可持續(xù)發(fā)展的前提和保證，只有先“治法”，實(shí)現(xiàn)教育法制的現(xiàn)代化，才可能實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。各級(jí)教育主管部門和學(xué)校要樹立正確的教育法制理念，轉(zhuǎn)變教育管理觀念。各級(jí)教育主管部門和學(xué)校必須堅(jiān)持依法治教、依法辦學(xué)，處理好教育政策與教育行政法規(guī)之間的關(guān)系，形成一股合力，推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。
（二）健全教育法制體系
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，現(xiàn)行教育行政法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)公民教育需求。因此，加強(qiáng)教育行政法規(guī)立法工作，提高教育行政法規(guī)立法質(zhì)量，對(duì)于保障教育現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的意義。筆者認(rèn)為需要從以下幾個(gè)方面完善教育法制體系：一是制定“學(xué)校教育管理法”，通過制定一整套科學(xué)合理的法律法規(guī)對(duì)學(xué)校教育管理予以規(guī)范。二是制定“教育投入法”，國(guó)家通過“教育投入法”明確財(cái)政撥款的落實(shí)方式和投入比例，并且對(duì)教育財(cái)政撥款的籌集方式予以明確。三是制定“教育財(cái)政法”，國(guó)家通過制定“教育財(cái)政法”明確教育經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)督，落實(shí)教育行政法規(guī)的基本原則。
（三）完善教育法制運(yùn)行機(jī)制
完善教育法制運(yùn)行機(jī)制要著眼于完善立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等四個(gè)方面，通過完善教育法制運(yùn)行機(jī)制的組成，提高教育法制運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)性與合理性。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手：一是建立科學(xué)合理的立法機(jī)制。通過提高立法人員的法律素質(zhì)、廣泛吸取社會(huì)各界的意見、制定民主的立法程序，構(gòu)建一個(gè)完備的立法機(jī)制。二是堅(jiān)持司法公正。對(duì)于教育違法行為，司法機(jī)關(guān)要堅(jiān)持公平公正，做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。三是堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)。針對(duì)教育違法犯罪行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)要堅(jiān)決予以查處，做到不姑息、不放縱。四是完善教育法制監(jiān)督機(jī)制。教育監(jiān)督部門對(duì)于在立法、司法、執(zhí)法中出現(xiàn)的違規(guī)行為，要及時(shí)指出并予以糾正。
三、結(jié)語
隨著社會(huì)主義法制化進(jìn)程不斷加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，我國(guó)教育行政法規(guī)也在不斷完善。教育法制化可以為教育現(xiàn)代化保駕護(hù)航，推動(dòng)教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。基于當(dāng)前我國(guó)教育行政法規(guī)的建設(shè)現(xiàn)狀，筆者深入分析我國(guó)教育行政法規(guī)的現(xiàn)存問題，如教育法制理念較為落后、教育法制體系不健全、教育法制運(yùn)行機(jī)制不完善等。然后，筆者結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)，提出樹立正確的教育法制理念、健全教育法制體系、完善教育法制運(yùn)行機(jī)制等一系列對(duì)策，以期完善我國(guó)行政教育法規(guī)體系，推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
作者：龐舒月單位：西京學(xué)院
一、主要概念及其理論基礎(chǔ)
（一）主要概念
1.人事行政
（1）人事?！叭耸隆币辉~最早出現(xiàn)在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。中國(guó)古代對(duì)“人事”有多種不同的解釋，在每個(gè)語境下都有不一樣的用法。例如：《史記·太史公自序》上有“夫《春秋》，上明三王之道，下辯人事之紀(jì)”。這里的“人事”指的是人情世故。又如，《后漢書·黃碗傳》中：時(shí)權(quán)富子弟,多以人事得舉。這里講的“人事”則是交際或者應(yīng)酬。其他的人事還有人世間的事。由此看來，我們今天所提到的“人事”和我國(guó)古代所說的“人事”意思大相徑庭。（劉玉曉，2007）?！掇o?！罚?979版）解釋“人事”一詞包含有人情事理、交際應(yīng)酬、人員管理乃至男女情欲等。由于研究角度的不同，現(xiàn)代所說的“人事”有廣義和狹義之分。廣義的“人事”指人與人、人與事、人與組織在社會(huì)勞動(dòng)的過程中的相互關(guān)系；而狹義的“人事”是指用人以治事，力求人與事的協(xié)調(diào)。人人有事情做，人人能做好事情。人盡其才，物盡其用。現(xiàn)代社會(huì)所說的“人事”包括以下幾層意思：第一，“人事”并不是單純地人與事情之間的關(guān)系，而是指對(duì)人從事工作即人在做事時(shí)對(duì)人與事情的安排。（2）人事行政。人事部門通過行政化和法制化的手段對(duì)行政人員進(jìn)行管理，從而達(dá)到行政目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)。是國(guó)家行政管理的重要組成部分，是在行政過程中，為協(xié)調(diào)事與事、人與人、人與組織以及組織環(huán)境的關(guān)系所進(jìn)行的各種活動(dòng)，目的是充分利用人力資源，發(fā)揮每個(gè)人的才智和能力，在完成行政任務(wù)中創(chuàng)造最佳的工作效果。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，傳統(tǒng)“以物為本”管理理念向“以人為本”的現(xiàn)代管理理念轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)人事行政也在向現(xiàn)代的公共人力資源管理轉(zhuǎn)變。
2.行政話語
（1）話語?！霸捳Z”一詞來源于語言學(xué)。在語言學(xué)中,話語指的是在“語義上能表達(dá)一個(gè)相對(duì)完整的意思或思想的一句以上的話或書面上成段的文句?！睆倪@些定義中可以看出，在語言學(xué)的意義上，話語僅僅是人們進(jìn)行自我表達(dá)與交流的工具，它由相互依存、不可分離的兩個(gè)部分組成：一個(gè)是能夠表達(dá)完整意思或思想的話語內(nèi)容；另一個(gè)是將話語內(nèi)容表達(dá)出來的話語形式，這種形式可以是借助聲音說出來，也可以是憑借文字寫出來。（2）行政語言。作為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理活動(dòng)的溝通媒介，行政語言既區(qū)別于一般的語言形式又與一般語言形式有著天然的共性。作為交際工具的語言，究其根源，主要有口頭語，書面語和體態(tài)語三種類型。行政語言也不外乎于此，每種語言類型都有其特定的功能，都能在一定程度上促進(jìn)管理活動(dòng)的進(jìn)行。（3）行政話語。行政話語是指公共行政的參與者為實(shí)現(xiàn)意思表達(dá)、信息傳遞、溝通交流以及尋求自身利益等目的，借助聲音說出來、文字符號(hào)寫出來或以他人能理解(甚或不能理解)的其他方式表達(dá)出來的信息、言語和行動(dòng)（譚銀，2012）。
（二）理論基礎(chǔ)
1.言語行為理論
奧斯汀是以“精細(xì)獨(dú)到的日常語言分析”享譽(yù)于西方語言學(xué)界和哲學(xué)界的，他把語言作為行為來進(jìn)行比較研究，從而產(chǎn)生語言行為理論。他曾說：我們所擁有的日常詞匯體現(xiàn)了多少代人所發(fā)現(xiàn)的各種值得注意的區(qū)別與聯(lián)系。由此看來，言語行為理論的主要目的并不是去制造“理想語言”，而應(yīng)該從人們慣常使用的自然語言出發(fā)，研究“現(xiàn)實(shí)語言現(xiàn)象”，從而得出日常語言的功用。
2.話語理論
查爾斯·J·?？怂?，休·T·米勒在《后現(xiàn)代公共行政———話語指向》中，對(duì)傳統(tǒng)公共行政尤其是官僚制及其替代模式進(jìn)行全面結(jié)構(gòu)，嘗試以后現(xiàn)代社會(huì)理論的某些視角來改變?nèi)藗兯伎脊舱叩姆较颍⒃诖嘶A(chǔ)上建立起全新的話語理論，如公共管理、制度主義、社群主義等，致力于建立一個(gè)新的公共管理“話語”理論。因而在公共行政領(lǐng)域掀起了一股新的思潮。
3.普遍語用學(xué)理論
普遍語用學(xué)就其根基是哈貝馬斯對(duì)當(dāng)代資本主義進(jìn)行批判和改造后形成的一個(gè)研究方案。普遍語用學(xué)是哈貝馬斯交往理論的切入點(diǎn)，在其交往理論中占有重要位置。但是他的研究與奧斯汀的言語行為理論存在差異，在哈貝馬斯看來，奧斯汀的語言取效行為屬于策略行為，不是他研究的重點(diǎn)，也不是普遍語用學(xué)的組成部分。普遍語用學(xué)是不同于經(jīng)驗(yàn)語用學(xué)的哲學(xué)語用學(xué)。
二、人事行政語用的發(fā)展
（一）行政環(huán)境
行政環(huán)境是指圍繞行政管理主體并直接或間接地作用于行政管理活動(dòng)的客觀因素的總和。行政環(huán)境是行政活動(dòng)的生存、發(fā)展空間，同時(shí)也是行政活動(dòng)施加影響的對(duì)象。同樣，公共人事系統(tǒng)本身也是一個(gè)有許多子系統(tǒng)組成的社會(huì)大系統(tǒng)，它和其他的要素共同構(gòu)成了公共人事行政系統(tǒng)的環(huán)境。行政環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其中有物質(zhì)的，也有精神的；有社會(huì)的，也有自然的;有有形的,也有無形的;有國(guó)內(nèi)的,也有國(guó)際的，如此眾多的因素構(gòu)成了行政環(huán)境的不同門類,不同層級(jí),它們從不同角度對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生程度不同的影響。
（二）人事行政發(fā)展
中國(guó)人事管理與人力資源管理的產(chǎn)生、形成與發(fā)展,具有共同的國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景條件，并貫穿著相同的客觀規(guī)律。但受各個(gè)時(shí)期社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的制約，導(dǎo)致中國(guó)人事管理、人力資源管理的產(chǎn)生和形成遲緩，呈現(xiàn)出許多特點(diǎn)。第一階段，1978—1991年，國(guó)企改革困境下的勞動(dòng)人事管理改革。在1978年之前，中國(guó)只有國(guó)家層面的勞動(dòng)人事工資計(jì)劃管理體制，并不存在組織層面的人力資源管理，所使用的“人事管理”一詞也和西方語境中的人事管理不是一個(gè)概念。我們的人事管理主要指對(duì)干部身份的管理，而勞動(dòng)管理則指對(duì)普通工人的管理。自從改革開放后，逐漸將國(guó)企中的勞動(dòng)，人事等方面從政府管轄范圍內(nèi)分離出來，這才形成中國(guó)企業(yè)勞動(dòng)人事管理改革起步的標(biāo)志。第二階段，1992—2000年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的人力資源管理改革。該階段的企業(yè)人力資源改革體現(xiàn)了明顯的市場(chǎng)化導(dǎo)向，尤其是隨著國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略化改組和減員增效等措施的提出。第三階段，2001—2008年，多元格局下的人力資源管理改革。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，外資和私營(yíng)企業(yè)在中國(guó)的蓬勃發(fā)展，國(guó)企職工身份逐漸由企業(yè)人轉(zhuǎn)化為社會(huì)人，企業(yè)的勞動(dòng)用工制度，人事制度，分配制度等發(fā)生重大變化。除此之外，學(xué)界其他對(duì)于中國(guó)人事管理研究的代表觀點(diǎn)如下：趙曙明（2005）按照研究的層次和數(shù)量將人力資源管理研究進(jìn)行了劃分，曾湘泉（2006）認(rèn)為人力資源管理研究主要從組織行為學(xué)視角和人力資源管理視角進(jìn)行研究，梳理出13個(gè)人力資源管理研究?jī)?nèi)容；賀立（2007）從倫理視角歸納早期人力資源管理個(gè)學(xué)派的倫理理念，并簡(jiǎn)述其倫理價(jià)值等。第四階段，2008年至今，人本管理。近年來“，以人為本”“、人本管理”等內(nèi)容經(jīng)常在人力資源管理中被引用。但是其真正的含義其實(shí)在不同語境下又有不同的意義。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)人以及人的根本愈加注重，尤其是在人力資源開發(fā)這一部分。在政府管理中我們應(yīng)該不斷改進(jìn)人事制度，通過對(duì)其他先進(jìn)部門以及行業(yè)的人力資源領(lǐng)域的開發(fā)和學(xué)習(xí)，積極完善我國(guó)公務(wù)員管理機(jī)制，創(chuàng)造良好的環(huán)境以及服務(wù)來吸引更多優(yōu)秀的組織和人員參與，從而保障人的全面的發(fā)展。
（三）人事行政語用變化
從語用角度審視人力資源開發(fā)，首先呈現(xiàn)在我們面前的兩個(gè)基本術(shù)語是“人力資源”與“人力資源開發(fā)”，“人力資源”指的是人所擁有的、可作用于組織實(shí)踐的內(nèi)在與外在素質(zhì)。在“人力資源”概念下，人被物化為可由組織整合并支配的資源。由此“，人力資源”取代了人成為“人力資源開發(fā)”思維的出發(fā)點(diǎn)。無論人事管理學(xué)還是人力資源學(xué)，二者都是以人為研究對(duì)象的。近十年來，人力資源理論的發(fā)展勢(shì)頭，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人事管理，是因?yàn)榍罢吣軌蚪o人，特別是各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者以及企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者以全新的視野。這不僅符合歷史潮流，而且符合中國(guó)改革開放的大方向，因此人力資源理論在中國(guó)的蓬勃發(fā)展是必然的。它既有行政領(lǐng)導(dǎo)者的推動(dòng)，又有專家學(xué)者們的協(xié)力。更為重要的是，它還能滿足眾多企業(yè)家辦好企業(yè)的強(qiáng)烈需求。社會(huì)需求為人力資源理論增添了無限的助力，我們理應(yīng)順應(yīng)這浩蕩的潮流，使人力資源管理與開發(fā)理論在中國(guó)扎根、開花，進(jìn)而結(jié)出豐碩的成果。但是，近幾年來的實(shí)踐已反映出人力資源開發(fā)模式遇到了一些問題，這主要是重決策管理，輕執(zhí)行操作；重管人，輕管事；重宏觀管理，輕微觀管理等等，其實(shí)質(zhì)是對(duì)傳統(tǒng)模式的全盤拋棄。由此可見，人力資源開發(fā)模式并不能成為傳統(tǒng)模式的理想的最終替代模式。人力資源開發(fā)用“績(jī)效評(píng)估”取代“人事考核”，以確認(rèn)組織人力資本的功效與收益，為評(píng)價(jià)以往的員工管理對(duì)策以及對(duì)員工進(jìn)行獎(jiǎng)懲、職務(wù)調(diào)整、培訓(xùn)等提供依據(jù)。然而，稱謂的轉(zhuǎn)換并未帶來人事管理思維、理念、原則與人事管理模式的根本性改變。反思人事管理模式改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，推進(jìn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的匯通融合，將人力資源開發(fā)理論與傳統(tǒng)人事管理理論結(jié)合起來，尋找更適合中國(guó)國(guó)情的第三條道路應(yīng)該是人事管理未來發(fā)展趨勢(shì)的必然選擇?，F(xiàn)代人力資源管理的主要工作內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了人才資源規(guī)劃、深度開發(fā)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備以及合理配置，注重發(fā)揮人才資源的最大效益。在現(xiàn)實(shí)中，只注重執(zhí)行而不能參與高層決策的人事管理模式，顯然人事管理的結(jié)果就有可能偏離整體的戰(zhàn)略利益和規(guī)劃；反過來，只強(qiáng)調(diào)決策而忽視執(zhí)行，人事管理的日常事務(wù)性工作就可能受到影響，日常工作沒有做好，就會(huì)損害員工的切身利益，并最終影響單位的整體利益。所以新型的人事管理模式應(yīng)該是既能參與決策把握戰(zhàn)略方向又強(qiáng)調(diào)執(zhí)行重視細(xì)節(jié)的人力資源管理模式。
三、結(jié)論
人事行政是行政管理的永恒話題，從人事行政到人力資源管理是研究中的一次革命性的變革，這場(chǎng)變革在我國(guó)引起了人事活動(dòng)的深刻變化,也引起了人事理論工作者和實(shí)踐工作者的深層思考。截至目前，無論是理論研究還是實(shí)踐管理，都一味偏向人力資源管理，這樣極端的方式未必是最好的，我們應(yīng)從正反兩面考慮問題，充分保障人事管理中組織和人員利益的統(tǒng)一。
作者：師丹單位：黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院
一、建立一支精干高效的人事行政管理團(tuán)隊(duì)
人事行政管理部門是煤礦企業(yè)重要的職能部門，其管理效能如何直接關(guān)系到企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。人事行政管理部門是員工進(jìn)入企業(yè)所接觸到的第一個(gè)部門，看到的“第一張臉”，其工作作風(fēng)與工作態(tài)度，影響到員工對(duì)企業(yè)的印象與評(píng)價(jià)。因此，要求人事行政管理工作者具有較高的思想素質(zhì)、文化修養(yǎng)與工作能力，展現(xiàn)出良好的自身形象。建立一支精干高效的人事行政管理團(tuán)隊(duì)，要依靠富有成效的思想政治工作。首先要提高人事行政管理工作者的自身素質(zhì)，包括政治思想素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力素質(zhì)。其次要提高人事行政管理者的服務(wù)意識(shí)，要樹立強(qiáng)烈的事業(yè)心與敬業(yè)愛崗精神，忠于職守，堅(jiān)持原則，顧全大局，增強(qiáng)主動(dòng)服務(wù)意識(shí)。再次是提高組織協(xié)調(diào)能力，提高交際及溝通技巧，增強(qiáng)語言文字表達(dá)能力以及實(shí)踐創(chuàng)新能力。
二、為企業(yè)各項(xiàng)管理制度順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)
企業(yè)以獲得最佳的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，要不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，提高安全生產(chǎn)的科學(xué)化水平，以滿足客戶不斷增長(zhǎng)的需求。實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)離不開一套完整嚴(yán)格的行政管理制度及相關(guān)措施，并結(jié)合企業(yè)管理實(shí)踐不斷加以修改、提高，使之日趨完善。那么，管理規(guī)章制度與相關(guān)措施的建設(shè)完善，必須與思想政治工作作為指導(dǎo)與引導(dǎo)。規(guī)章制度的制定要符合黨和國(guó)家的路線方針政策，要符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)要求，更要符合員工的思想實(shí)際與工作實(shí)際。在管理制度的制定與實(shí)施過程中，要充分解放思想，堅(jiān)持民主集中制原則，堅(jiān)持以人為本，符合科學(xué)發(fā)展觀要求，要廣泛征求充分聽取員工群眾意見建議。管理制度的順利實(shí)施，應(yīng)該建立在充分的民意基礎(chǔ)上，只有為大多數(shù)員工認(rèn)同認(rèn)可的規(guī)章制度，員工才會(huì)樂意接受并轉(zhuǎn)化為自覺行為。充分發(fā)揮思想政治工作在教育宣傳上的作用，使員工理解制定與執(zhí)行制度的重要性與必要性，不斷提高思想覺悟，增強(qiáng)主人翁責(zé)任感，摒棄自由主義思想，增強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)行制度的自制力與自覺性。如果沒有扎實(shí)有效的思想政治工作，員工可能對(duì)制度存在反感與抗拒心理，認(rèn)為制度就是用來約束人，用來修整人的，明里暗里對(duì)著制度唱反調(diào)，從而經(jīng)常發(fā)生違反制度的事，大大削弱了制度在管理上的作用。要充分發(fā)揮思想政治工作在行政管理中的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)員工樹立正確的思想觀念與價(jià)值取向，通過制度管理實(shí)現(xiàn)企業(yè)的科學(xué)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，為制度管理營(yíng)造團(tuán)結(jié)、合作、公正的環(huán)境，激發(fā)員工的工作熱情與創(chuàng)新精神。
三、創(chuàng)造和諧的人事氛圍和良好的工作環(huán)境
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，企業(yè)和員工的社會(huì)化程度日益提高，職工的思想狀況更加復(fù)雜，客觀上要求企業(yè)加強(qiáng)科學(xué)管理，通過建立健全完成的管理?xiàng)l例與規(guī)章制度提升管理水平。在制定制度的過程中，要發(fā)揮思想政治工作的指導(dǎo)與引導(dǎo)作用，教育員工深刻理解管理制度與個(gè)人權(quán)益之間的關(guān)系，深刻理解企業(yè)利益與個(gè)人利益的關(guān)系，要體現(xiàn)民主集中集中制原則，讓員工積極參與，充分發(fā)表意見和建議，切實(shí)維護(hù)廣大職工的合法權(quán)益，從而創(chuàng)造健康和諧的勞動(dòng)關(guān)系，為企業(yè)發(fā)展壯大提供生機(jī)和活力源泉。企業(yè)在改革發(fā)展過程中，會(huì)遇到各種各樣的人事管理問題，思想政治工作可以發(fā)揮重要作用，通過卓有成效的思想政治工作，統(tǒng)一思想、消除疑慮、化解矛盾、理順懷疑、激發(fā)斗志，從而極大地提升企業(yè)凝聚力與戰(zhàn)斗力，為人事管理營(yíng)造良好的工作氛圍。利益調(diào)節(jié)機(jī)制有利于解決一些人事糾紛，但在解決思想道德層面的問題就顯得力不從心了，也不利于和諧社會(huì)、和諧企業(yè)的建設(shè)。因此，要堅(jiān)持把制度管理與思想政治工作相融合，在強(qiáng)化嚴(yán)格制度管理的同時(shí)，要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持以人為本，傾聽廣大員工的呼聲，積極回應(yīng)他們的關(guān)切，使人事管理工作充滿人情味，創(chuàng)造和諧的人事氛圍和工作環(huán)境。
四、執(zhí)行企業(yè)工作紀(jì)律要依靠思想政治工作
在執(zhí)行企業(yè)紀(jì)律上，思想政治工作的作用主要表現(xiàn)為違反紀(jì)律的員工進(jìn)行教育引導(dǎo)，通過和風(fēng)細(xì)雨的思想政治工作，使員工提高思想覺悟，充分認(rèn)識(shí)到紀(jì)律的重要性，挖掘違反紀(jì)律的思想根源，增強(qiáng)自覺遵守紀(jì)律的自覺性，做遵守紀(jì)律的模范。只有嚴(yán)格的紀(jì)律約束，才能維護(hù)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，維護(hù)國(guó)家集體的利益。執(zhí)行紀(jì)律是也是為了教育違紀(jì)者，這本身也是思想教育的一種必不可少的輔助手段。相對(duì)比較輕微的違紀(jì)行為，如遲到、早退、出工不出力、脫崗等是可以通過說服、批評(píng)教育解決的可以取得很好的效果，不需要強(qiáng)制手段。有的嚴(yán)重違紀(jì)造成不良后果，或者拒不接受教育的，就必須給予強(qiáng)制性的紀(jì)律處分，通過外部壓力促進(jìn)其思想轉(zhuǎn)變。執(zhí)行企業(yè)管理制度要以黨的政策方針、國(guó)家法律法規(guī)為依據(jù)，堅(jiān)持公平公正，做到一視同仁，合情合理。要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，充分掌握事實(shí)經(jīng)過，不能以主觀意志和感情作標(biāo)準(zhǔn)，要以紀(jì)律條例的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。不能以執(zhí)行紀(jì)律代替思想教育，貫徹以思想教育為主的原則，避免處罰過濫過重。堅(jiān)持把思想政治工作貫穿于執(zhí)行紀(jì)律的全過程，在執(zhí)行紀(jì)律的過程中，要做好疏導(dǎo)教育工作，跟職工違紀(jì)的危害以及懲罰的必要性，使員工愿意接受。同時(shí)要積極肯定員工的優(yōu)點(diǎn)和成績(jī)，把處分變?yōu)楦恼e(cuò)誤，繼續(xù)前進(jìn)的動(dòng)力，鼓勵(lì)員工在今后的工作中加倍努力，創(chuàng)造新的業(yè)績(jī)證明自己，為班組和企業(yè)爭(zhēng)光。綜上所述，思想政治工作是企業(yè)發(fā)展的靈魂，是凝聚人心、提高工作效率的有效方法，對(duì)企業(yè)人事行政管理具有重要作用。緊緊依靠思想政治工作，企業(yè)人事行政管理才能取得更好的實(shí)際效果，推動(dòng)人事行政管理工作不斷邁向新的臺(tái)階。
作者：楊民英單位：西山煤電集團(tuán)公司西銘礦
一、內(nèi)涵區(qū)分
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為優(yōu)秀，以多元主體為特征，以公民社會(huì)為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國(guó)首屆公共管理理論與教學(xué)研討會(huì)對(duì)公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會(huì)事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡(jiǎn)言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點(diǎn)的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對(duì)公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡(jiǎn)單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為優(yōu)秀的公共部門整合社會(huì)的各種力量，以實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價(jià)值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國(guó)家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動(dòng)；微觀層面的公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護(hù)政治統(tǒng)治，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國(guó)家、社會(huì)及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動(dòng)的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對(duì)公共行政概念的剖析解讀來加深對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對(duì)自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對(duì)包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會(huì)的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動(dòng)者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會(huì)組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)管理權(quán)限內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機(jī)構(gòu)（一般不包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)），多數(shù)時(shí)間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責(zé)。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責(zé)屬性負(fù)責(zé)公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運(yùn)作的優(yōu)秀載體。
2.客體區(qū)分。
客體對(duì)象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實(shí)際運(yùn)行中的作用對(duì)象及運(yùn)作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會(huì)性，注重公共服務(wù)的提供、公眾的參與程度、行政事務(wù)的透明化及社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會(huì)性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護(hù)，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴(kuò)展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務(wù)為導(dǎo)向的社會(huì)公共事務(wù)，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動(dòng)態(tài)性，其學(xué)科前沿將以社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，不斷引入新的學(xué)科知識(shí)，在學(xué)科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導(dǎo)向，維護(hù)公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。
三、內(nèi)在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對(duì)公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強(qiáng)，重視專業(yè)化管理；注重績(jī)效評(píng)估體系的科學(xué)化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機(jī)制和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導(dǎo)向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機(jī)制，以為人民服務(wù)為要旨，對(duì)結(jié)果予以關(guān)注和實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)走向市場(chǎng)，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是優(yōu)秀要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導(dǎo)特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護(hù)。責(zé)任原則鮮明，作為公民權(quán)利運(yùn)行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)。
2.管理目標(biāo)區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標(biāo)方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機(jī)構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效的管理。
3.管理體制和運(yùn)作模式區(qū)分。
在管理體制和運(yùn)作模式方面二者亦存在較大區(qū)別。一方面，公共行政重視計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報(bào)告等基本技能的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行規(guī)范和“政策科學(xué)化”。另一方面，公共管理關(guān)注那些可以用來將思想和政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的管理工具，旨在將更多的企業(yè)管理思想納入到公共管理過程中來，側(cè)重強(qiáng)調(diào)“管理市場(chǎng)化”。
作者：趙健單位：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院
一、電大公共行政學(xué)的內(nèi)容和特點(diǎn)
（一）內(nèi)容
公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個(gè)部分的研究都會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時(shí)理論的得出也是在廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對(duì)的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財(cái)務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個(gè)內(nèi)容是緊密相連的，每一個(gè)部分都是這一整體中的一個(gè)，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。
（二）特點(diǎn)
公共行政學(xué)在教學(xué)過程中要求政治性與社會(huì)性相統(tǒng)一，行政性和社會(huì)性在公共行政學(xué)中是不相悖，它的研究對(duì)象決定了它的行政性，而它又揭示了社會(huì)公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學(xué)科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學(xué)科所接受和共享。另外，公共行政學(xué)是理論性和實(shí)用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導(dǎo)行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學(xué)是綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一，多種學(xué)科的綜合是公共行政學(xué)在內(nèi)容上的特點(diǎn)，它的理論廣泛地應(yīng)用在多種學(xué)科中，起到理論指導(dǎo)的作用，但就其自身的研究特點(diǎn)來說，它又是獨(dú)特的。最后，這一學(xué)科在一定階段是規(guī)范的，但也會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展的變化而變化。
二、電大公共行政學(xué)教學(xué)方法
（一）遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法
電大的辦學(xué)模式屬于垂直系統(tǒng)，由中央廣播電視大學(xué)、省市廣播電視大學(xué)以及地方和縣級(jí)單位的分校組成，這樣就形成了一個(gè)跨區(qū)域覆蓋面積較廣的教學(xué)體系，怎樣保證教學(xué)的質(zhì)量又不影響學(xué)生學(xué)習(xí)是最重要的。遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)被適時(shí)引入，它的優(yōu)點(diǎn)在于能以最快的速度傳播最優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源，電大的老師基本集中了全國(guó)優(yōu)秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識(shí)是毋庸置疑的。通過遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)不管中央還是地方的學(xué)生都能的到同質(zhì)量的教學(xué)，且這種模式方面易行，可以在不同的時(shí)間重復(fù)觀看，以達(dá)到學(xué)習(xí)的目的。
（二）案例分析教學(xué)法
公共行政學(xué)和其他管理學(xué)一樣，它的最終目的就是為了實(shí)用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學(xué)生達(dá)到特地學(xué)習(xí)目的的教學(xué)方法。老師所選用的案例是一個(gè)故事，它或者是真實(shí)故事或者是根據(jù)真實(shí)故事改編，總是必須具有一定的針對(duì)性，也就是說它有著具體的教學(xué)目的。案例分析法比純理論教學(xué)形象、生動(dòng)、具有啟發(fā)性，在案例分析的過程中學(xué)生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學(xué)習(xí)質(zhì)量。電大是一座開放式的學(xué)校，它的學(xué)生有全日制，半工半讀的也有業(yè)余的，這么一個(gè)復(fù)雜而龐大的學(xué)生群體，老師要提高教學(xué)質(zhì)量就必須在課堂上調(diào)動(dòng)起學(xué)生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學(xué)生能夠在具體的工作中運(yùn)用所學(xué)的知識(shí)?？傊?，案例教學(xué)法在公共行政學(xué)的教學(xué)過程中一方面使得課堂生動(dòng)、形象不枯燥，一方面可以培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學(xué)生的溝通能力、合作能力。
（三）多學(xué)科綜合教學(xué)法
這一方法基于以上兩種方法，遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法為電大公共行政學(xué)教學(xué)的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學(xué)法能有效地提高課堂質(zhì)量，鍛煉學(xué)生各方面的素質(zhì)，提高公共行政學(xué)的實(shí)用性。多學(xué)科綜合教學(xué)法是結(jié)合公共行政學(xué)的特點(diǎn)而存在的，公共行政學(xué)要求學(xué)生掌握不同學(xué)科的只是以便更好地進(jìn)行行政管理，這就對(duì)教學(xué)中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學(xué)的理論還應(yīng)該讓學(xué)生多方面了解各個(gè)學(xué)科的基礎(chǔ)知識(shí)。電大中的公共行政學(xué)更是這樣，進(jìn)入電大學(xué)習(xí)的學(xué)生大多是在職的工作人員，他們學(xué)習(xí)一方面是提高自己的知識(shí)水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學(xué)校的學(xué)生指向性非常明確，這就要求學(xué)校也要為這樣的目的而服務(wù)。管理學(xué)是一門綜合的學(xué)科，公共行政學(xué)則是管理學(xué)中比較獨(dú)特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識(shí)儲(chǔ)備對(duì)行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學(xué)的多學(xué)科綜合教學(xué)法正式在保證教學(xué)質(zhì)量的前提下滿足這一特定學(xué)生群體的學(xué)習(xí)需求。
（四）總結(jié)與展望
電大學(xué)校的公共行政學(xué)的教學(xué)有它獨(dú)特的地方，也有著與傳統(tǒng)高校相一致的地方，在教學(xué)的過程中不僅要看到獨(dú)特性還應(yīng)該借鑒傳統(tǒng)高校教學(xué)的方法，補(bǔ)強(qiáng)自身在教學(xué)方面的不足。在目前學(xué)歷市場(chǎng)化的情況下，電大學(xué)歷慢慢被邊緣化，使得很多電大畢業(yè)的學(xué)生無所適從，這也就導(dǎo)致了另一個(gè)問題，那就是很多電大里的學(xué)生更多的是在職的工作人員，他們?cè)诼毜膶傩詻Q定了他們學(xué)習(xí)的目的，在為自己充電的基礎(chǔ)上更快地掌握行政管理的方法，電大的公共行政學(xué)的特殊之處也在于此，它面對(duì)的是目標(biāo)一致的學(xué)生，它的教學(xué)就必須具有針對(duì)性。公共行政學(xué)和其他學(xué)科一樣是在不斷地發(fā)展的，它的發(fā)展似乎是與政府部門的改革和社會(huì)對(duì)政府部門的要求同步的，也可能一些理論的建立要早于實(shí)際的變化，理論最終會(huì)在實(shí)際的檢驗(yàn)中獲得應(yīng)有的地位。在公共行政學(xué)不斷變化的時(shí)候，電大的教學(xué)就更應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，在教學(xué)的過程中采用最新的觀點(diǎn)，給學(xué)生最前沿的理念，以便從電大走出的學(xué)生都能在自己的行政崗位上取得好成績(jī)，管理好社會(huì)的各個(gè)方面。
作者：傳永順單位：保山開放學(xué)院
關(guān)鍵詞:司法改革；司法成本；司法效率；法官激勵(lì)
內(nèi)容提要:我國(guó)司法改革進(jìn)程中，法院的財(cái)政保障構(gòu)成了司法成本的主要問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看應(yīng)建立中央統(tǒng)一的司．法財(cái)政與決算制度。此外，為了有效遏制司法腐敗和從根本上提高司法公信力，通過漸進(jìn)和配套的制度改革，將法官?gòu)囊话愎珓?wù)員系列里獨(dú)立出來并給予相對(duì)高的報(bào)酬仍應(yīng)作為司法改革的一個(gè)努力方向。
一、法院的財(cái)政保障問題
中國(guó)有三千多個(gè)法院，以法官為主體的從業(yè)人員近30萬人，近來每年處理的案件已超過千萬件。這是一個(gè)即使以中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)來講也算相當(dāng)龐大的組織系統(tǒng)。
為了維持其日常的運(yùn)轉(zhuǎn)、保證司法功能的正常發(fā)揮，必須有相應(yīng)的資源作為其財(cái)政的支撐。可以說，中國(guó)法院的財(cái)政保障就是有關(guān)司法成本的主要問題。雖然屬于中央集權(quán)的單一制國(guó)家，但中國(guó)法院體系卻在種種不同的方面存在著高度分權(quán)的制度安排，其重要的表現(xiàn)之一就是分散化的財(cái)政保障，而非國(guó)家統(tǒng)一的預(yù)決算撥款。
自改革開放以來一直到前些年，作為整個(gè)法院系統(tǒng)的財(cái)政基礎(chǔ)，每一法院的經(jīng)費(fèi)主要都來源于兩個(gè)渠道：一是同級(jí)財(cái)政撥款，而其額度則是由法院所在地區(qū)的政府所決定的；另一個(gè)是法院通過受理案件向當(dāng)事人收取的各種費(fèi)用，民商事案件的訴訟費(fèi)用構(gòu)成了其絕大部分。這樣的制度安排帶來了種種可預(yù)知或未曾期待的結(jié)果。一個(gè)顯而易見的現(xiàn)實(shí)就是：由于法院所處地區(qū)的財(cái)政狀況差異很大，每個(gè)法院能夠收取的訴訟費(fèi)用多寡不一，法院的財(cái)政保障狀況也隨之呈現(xiàn)出極不均衡的樣態(tài)。對(duì)于這樣的情況，學(xué)術(shù)界一直持批評(píng)的態(tài)度。其批評(píng)主要集中在兩個(gè)方面，即法院財(cái)政從屬于作為行政部門的地方政府是“法院地方化”的表現(xiàn)之一，導(dǎo)致了“司法地方保護(hù)主義”等弊端的出現(xiàn)；另一方面，法院財(cái)政高度依賴于訴訟收費(fèi)，造成了“濫收費(fèi)”或其它不擇手段地向當(dāng)事人汲取資源等備受詬病的現(xiàn)象發(fā)生。這些批評(píng)盡管都確有道理，但是考慮到中國(guó)現(xiàn)階段的公共財(cái)政整體狀況，要求法院財(cái)政保障完全統(tǒng)一于國(guó)家財(cái)政的預(yù)決算撥款并不具備現(xiàn)實(shí)性。⑴還應(yīng)該看到，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，關(guān)于法院經(jīng)費(fèi)來源的上述狀況近年來已經(jīng)開始有了較大的改變。
進(jìn)入本世紀(jì)以來，為了緩解部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)困難，中央財(cái)政在一些年度采取了向中西部特定區(qū)域的法院直接撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的措施，有的法院開始利用國(guó)債進(jìn)行基本設(shè)施的建設(shè)。大約在同一時(shí)期，不少省份的高級(jí)法院逐漸導(dǎo)入了全省范圍的訴訟收費(fèi)統(tǒng)籌，即每個(gè)法院的收費(fèi)有一定的比例上繳高級(jí)法院，再由高院有重點(diǎn)地給財(cái)政困難的下級(jí)法院提供補(bǔ)助，以便在一定程度上達(dá)到省內(nèi)不同地區(qū)法院之間財(cái)政保障的平衡。但最為重大的改變則是自2007年4月起實(shí)施的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，實(shí)施這一法規(guī)的結(jié)果是大幅度地降低了整個(gè)法院系統(tǒng)的財(cái)政狀況依賴于訴訟收費(fèi)這一經(jīng)費(fèi)來源的程度。⑵與此同時(shí)，為了彌補(bǔ)許多法院因減少訴訟收費(fèi)而帶來的經(jīng)費(fèi)缺口，自2007年起，中央財(cái)政每年都將數(shù)十億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金直接撥付到省級(jí)財(cái)政，然后再不同程度地分配給各個(gè)下級(jí)法院作為辦案辦公經(jīng)費(fèi)使用。⑶總之，由于訴訟收費(fèi)大幅度減少、來自中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、省內(nèi)訴訟費(fèi)用統(tǒng)籌的引入及其他多種因素的綜合作用，目前整個(gè)法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來源較從前顯得更加多樣，不同來源所占比率也有變化，不同法院之間財(cái)政保障狀況苦樂不均的非均衡性一定程度上有所緩和。
具體而言，法院的經(jīng)費(fèi)來源大致有以下幾個(gè)方面：首先，來自同級(jí)財(cái)政的撥款在多數(shù)地區(qū)依然是法院經(jīng)費(fèi)的主要組成部分。隨著地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，在財(cái)政收入狀況相對(duì)寬裕的地區(qū)，一些法院早已實(shí)現(xiàn)了由同級(jí)財(cái)政全額保障所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。即使在尚未達(dá)到這種保障水準(zhǔn)的地區(qū)，自2007年以來許多地方的政府不同程度地提高給法院的撥款額度，這也是可以觀察到的一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。因此同級(jí)財(cái)政撥款可以說是法院經(jīng)費(fèi)中比率明顯提高了的部分。其次，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金從片斷的、部分的和相對(duì)很有限的撥付，自2007年以來變?yōu)槊磕甓冗B續(xù)的、較為普遍的和加強(qiáng)了力度的向省級(jí)財(cái)政下?lián)?，使得這一經(jīng)費(fèi)來源在法院獲得的財(cái)政支撐中從無到有，很快占到了一個(gè)頗為可觀的比率。尤其對(duì)于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不少法院來說，來自中央財(cái)政的專項(xiàng)資金有可能已成為其主要的經(jīng)費(fèi)來源之一。再次，訴訟收費(fèi)的絕對(duì)金額雖然大幅度減少，而且在發(fā)達(dá)地區(qū)的某些法院已經(jīng)與其經(jīng)費(fèi)保障完全脫鉤，但是對(duì)于多數(shù)的法院，這一經(jīng)費(fèi)來源依然擁有某種程度的重要位置。最后，包括省內(nèi)訴訟收費(fèi)統(tǒng)籌和國(guó)債資金的利用等方式在內(nèi)，一些財(cái)政保障有困難的法院現(xiàn)在開始有了更為多樣的經(jīng)費(fèi)獲取或籌資機(jī)會(huì)。不過，最后這一類經(jīng)費(fèi)來源所占比率比較有限，且由于其臨時(shí)或非制度的性質(zhì)而多居于輔助或補(bǔ)充的位置。
與經(jīng)費(fèi)來源的多樣等變化相對(duì)應(yīng)，法院支出的寬緊程度隨投入的司法成本增加亦有一定的改善。一般而言，法院需支出的費(fèi)用可大致分為三類，即人員經(jīng)費(fèi)、辦公辦案費(fèi)用和設(shè)施及裝備費(fèi)用。人員經(jīng)費(fèi)指法官及其他工作人員的工資、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金和福利，辦公辦案費(fèi)用又稱“公用經(jīng)費(fèi)”，包括水、電、電話等日常辦公經(jīng)費(fèi)和辦理案件產(chǎn)生的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，設(shè)施及裝備費(fèi)用則是用于建設(shè)、購(gòu)買和維護(hù)辦公辦案所需房屋、車輛、電腦及其系統(tǒng)和其他設(shè)備的經(jīng)費(fèi)。目前，除了一些法院能夠做到上述這些所有的經(jīng)費(fèi)都由同級(jí)財(cái)政撥款全額保障之外，多數(shù)法院仍需依不同種類的支出，由來自多種渠道的經(jīng)費(fèi)給予力度不等的支撐，因而經(jīng)費(fèi)保障的程度在不同的法院之間依然不平衡?？傮w來看，人員經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政撥款可說最為普遍，但以前在某些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院連工作人員的基本工資都時(shí)有被拖欠、不得不用訴訟收費(fèi)來彌補(bǔ)的情況也非罕見。從2007年以來，由于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付在這些地區(qū)也能夠用于人員經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，拖欠法官工資才真正開始成為罕見現(xiàn)象。關(guān)于辦公辦案費(fèi)用，以前在大多數(shù)法院，無論是否切實(shí)做到“收支兩條線”，但這筆公用經(jīng)費(fèi)其實(shí)主要都要靠訴訟收費(fèi)來提供。到2007年訴訟收費(fèi)大幅度下降之后，公用經(jīng)費(fèi)越來越依靠中央轉(zhuǎn)移支付和同級(jí)財(cái)政加大撥付力度。不過，現(xiàn)在還有相當(dāng)數(shù)量的法院，在這筆支出上仍須不同程度地依賴訴訟收費(fèi)。至于設(shè)施及裝備，東部發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市和中西部的法院之間歷來存在很大差距。近年來在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，除了同級(jí)財(cái)政和省內(nèi)訴訟費(fèi)用統(tǒng)籌開始加大改善這方面條件的力度之外，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和國(guó)債的利用等渠道發(fā)揮了重要作用，各個(gè)法院的設(shè)施及裝備狀況因此有了較為普遍的提升。不過必須看到，各地法院在這個(gè)方面所獲的司法成本投入仍是高度不平衡的。
2009年以來，中央有關(guān)部門出臺(tái)了包括法院經(jīng)費(fèi)問題等內(nèi)容的《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》這一指導(dǎo)性文件，明確提出把能夠使訴訟收費(fèi)與法院各項(xiàng)支出“脫鉤”的經(jīng)費(fèi)全額保障作為進(jìn)一步改革的目標(biāo)。按照這個(gè)文件的思路，法院的人員經(jīng)費(fèi)、日常的辦公費(fèi)用和辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修經(jīng)費(fèi)原則上由同級(jí)財(cái)政承擔(dān)，辦案經(jīng)費(fèi)和用于審判業(yè)務(wù)的裝備及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政按區(qū)域分擔(dān)，但中西部困難地區(qū)法院的人員經(jīng)費(fèi)可用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助，在這些地區(qū)，還可提高中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)法院公用經(jīng)費(fèi)和設(shè)施及裝備費(fèi)用的比例。這個(gè)指導(dǎo)性文件似乎還未把逐步建立國(guó)家統(tǒng)一的司法預(yù)決算制度列入當(dāng)前的政策目標(biāo)，因而針對(duì)的并非學(xué)術(shù)界批評(píng)的所謂“法院地方化”現(xiàn)象或分散化的財(cái)政保障體制。看來，作為更加重視現(xiàn)實(shí)性或可行性的一種改革方案，上述思路的重點(diǎn)在于切斷訴訟收費(fèi)與法院必要支出之間的聯(lián)系，力圖使所有法院的經(jīng)費(fèi)都能夠從財(cái)政獲得全額保障。確實(shí)，從中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的許多法院已經(jīng)從中央和省等上級(jí)財(cái)政部門得到了較以前更多支持這一現(xiàn)實(shí)情況來看，法院的經(jīng)費(fèi)支出依賴手各種收費(fèi)的程度整體上有望進(jìn)一步降低。不過，還必須看到，在許多地方，需要由同級(jí)財(cái)政為法院提供的經(jīng)費(fèi)保障是否能夠真正落實(shí)，既要看該地區(qū)一般的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度及財(cái)政收支狀況，也取決于法院向地方政府爭(zhēng)取或進(jìn)行交涉的具體過程和實(shí)際結(jié)果。可以說，只要中央財(cái)政仍無法給未能從同級(jí)財(cái)政得到經(jīng)費(fèi)全額保障的所有法院提供足夠的辦案辦公費(fèi)用和設(shè)施及裝備費(fèi)用，在這些方面依然程度不等地仰賴地方政府的法院支出或許就很難做到與訴訟收費(fèi)完全脫鉤。在問題實(shí)際解決的意義上，今后視具體情況適時(shí)地把建立國(guó)家統(tǒng)一的司法預(yù)決算制度納入長(zhǎng)期的政策目標(biāo)也很有必要。
二、法院管理視角下的法官激勵(lì)
以上是從司法成本投入的角度去觀察法院的財(cái)政保障，反過來還必須從“產(chǎn)出”或“績(jī)效”、即司法的公正、效率這方面的角度，來考慮如何在逐步充實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)上提高司法“產(chǎn)品”的數(shù)量質(zhì)量等問題。從這個(gè)角度看存在著無數(shù)的重大課題，包括什么是又如何做到“公正”、“效率”等等，都值得深入探討。但是，出于限定問題的需要，本文僅把涉及到對(duì)“司法產(chǎn)品”質(zhì)量數(shù)量起間接控制作用的法官激勵(lì)與司法行政管理結(jié)合在一起作為考察對(duì)象。就西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一般情況而言，對(duì)法官的激勵(lì)與司法行政管理并無多少直接的或內(nèi)在的聯(lián)系。然而在中國(guó)目前現(xiàn)實(shí)的語境中，這兩個(gè)問題卻緊密相關(guān)，且都可視為法院財(cái)政保障狀況的某種反映。因?yàn)樵谥袊?guó)，每個(gè)法院都自成一個(gè)由院長(zhǎng)負(fù)責(zé)的司法行政管理單元，且由于司法業(yè)務(wù)與行政管理相互間的緊密交織和影響而使法官的激勵(lì)成為管理的一個(gè)環(huán)節(jié)或一部分重要內(nèi)容。
法院獲得的財(cái)政保障中，自然有相當(dāng)一部分用于法官的薪酬。區(qū)別于西方國(guó)家，中國(guó)法官的工資基本上按照行政級(jí)別確定。因此，具有法官身份的公務(wù)員與法院外其他種類的公務(wù)員相比，只要行政級(jí)別一樣作為基本工資的收入也大致相同。⑷而且由于中國(guó)極為廣闊的地理空間內(nèi)各地生活成本及工資水準(zhǔn)的差異很大，不同法院的法官即便是同等級(jí)別，薪酬收入也依所在區(qū)域呈現(xiàn)出高度不均衡的分布樣態(tài)。前些年有相當(dāng)一部分法院，除了由同級(jí)財(cái)政按照行政級(jí)別給法官發(fā)放工資之外，還可能以訴訟收費(fèi)為基本財(cái)源，根據(jù)法官?gòu)氖聦徟袠I(yè)務(wù)的績(jī)效給予他們不同程度的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。其結(jié)果是使同一法院內(nèi)法官的待遇也有可能偏離行政級(jí)別而拉開距離，從而一定程度上形成訴諸于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)。關(guān)于法官薪酬?duì)可娴娇?jī)效激勵(lì)的這個(gè)部分，必須聯(lián)系中國(guó)法院特有的司法行政管理體制才能得到更完整的說明。與許多國(guó)家不同，中國(guó)有關(guān)法院司法行政的權(quán)限及實(shí)際管理歸屬于法院自身。而且更具中國(guó)特色的是，每個(gè)法院在司法行政管理上幾乎自成一體，構(gòu)成一個(gè)個(gè)由院長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)的管理單元。⑸法院院長(zhǎng)不僅對(duì)于本院的司法行政負(fù)有全面的管理責(zé)任，其負(fù)責(zé)的范圍還包括對(duì)司法審判業(yè)務(wù)自身的管理，且這兩種管理緊密交織在一起，有時(shí)很難區(qū)分。⑹對(duì)于每一名法官，法院院長(zhǎng)可以考核其司法審判業(yè)務(wù)的績(jī)效，決定其在本院內(nèi)部的升遷獎(jiǎng)懲。作為“獎(jiǎng)勤罰懶”的一種激勵(lì)措施，特定年度內(nèi)辦案數(shù)量多且未發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題的法官在工資之外獲得某種程度的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)曾是許多法院的普遍做法。不過，在部分地區(qū)針對(duì)一般行政級(jí)別的薪酬實(shí)施“陽(yáng)光工資”制度之后，也隨著2007年以后作為法院財(cái)政來源的訴訟收費(fèi)大幅度下降，法官在工資之外獲得績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的普遍程度和力度似乎都不再能夠達(dá)到以前那樣的水平了。
無論是法官薪酬根據(jù)行政級(jí)別并以績(jī)效激勵(lì)為補(bǔ)充，還是由法院院長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)司法行政管理乃至審判業(yè)務(wù)管理，對(duì)于外國(guó)的觀察者來說，大概都屬相當(dāng)陌生的制度安排。因?yàn)樵谖鞣降姆蓚鹘y(tǒng)中，這一類安排頗有與司法的基本性質(zhì)相抵觸或嚴(yán)重影響審判獨(dú)立之嫌。不過在中國(guó)歷史和當(dāng)下的語境中，上述制度安排卻都有其不得不如此的存在理由或者合理性。法官所從事的審判業(yè)務(wù)基本停留在解決糾紛的層次，其中并不一定蘊(yùn)含西方法律傳統(tǒng)中通過一個(gè)個(gè)糾紛的處理解決去不斷發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和動(dòng)態(tài)地發(fā)展規(guī)則那樣的觀念，因而也未能獲得與“引導(dǎo)基于規(guī)則的秩序生成”這種高度相對(duì)應(yīng)的社會(huì)功能及位置。對(duì)于大部分法官來說，日常的業(yè)務(wù)中還包括大量簡(jiǎn)單的事務(wù)性工作。雖然近二十多年來法院已經(jīng)越來越多地通過受理、審理案件參與或介入到對(duì)社會(huì)具有重大價(jià)值的種種利害關(guān)系的調(diào)整過程中來，但審判業(yè)務(wù)中簡(jiǎn)單勞動(dòng)與復(fù)雜勞動(dòng)、基于日常生活經(jīng)驗(yàn)的判斷與需要高度專業(yè)技術(shù)知識(shí)的判斷、社會(huì)價(jià)值或重要性很大和較小的事項(xiàng)等等仍然混雜在一起，使得司法活動(dòng)難以普遍地被認(rèn)知為承擔(dān)了極為重大和獨(dú)特作用的領(lǐng)域。尤其在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成中心任務(wù)或“大局”的階段，僅僅以處理解決糾紛為依歸的司法審判自然不可能在賦予社會(huì)資源的優(yōu)先順位中居于首要位置?？傊?，在中國(guó)一直到目前為止，社會(huì)尚未承認(rèn)法官能夠憑據(jù)其從事的工作和作為其業(yè)務(wù)背景的知識(shí)而構(gòu)成某種特殊的“職業(yè)共同體”，對(duì)外享有崇高的名聲、地位和公信力，對(duì)內(nèi)則擁有自律自治的能力。在這樣的語境下，對(duì)法官的激勵(lì)比照一般的公務(wù)人員按照行政性等級(jí)和實(shí)際的績(jī)效來實(shí)施的制度安排也就容易得到理解了。
把這種制度安排作為前提并且主要從對(duì)法官的激勵(lì)角度來看待司法效率的話，很大程度上這個(gè)問題就成為如何在給定的資源及業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上謀求更多更好司法“產(chǎn)出”的管理問題，而一個(gè)個(gè)法院作為管理單位以及院長(zhǎng)的位置或作用也變得極為關(guān)鍵。目前在中國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)，創(chuàng)制發(fā)展出將工作內(nèi)容及相應(yīng)責(zé)任都盡可能量化的某種“全面、合理”而又“科學(xué)”的考評(píng)指標(biāo)體系，不僅是最高法院大力倡導(dǎo)和身體力行的一項(xiàng)任務(wù)，也成為許多不同層級(jí)的法院各自探索嘗試去努力構(gòu)建的目標(biāo)，種種方案層出不窮。⑺這樣的現(xiàn)象也局部地反映出法院的管理在某些方面和以“成本一收益”的綜合考慮及“投入一產(chǎn)出”計(jì)算為基本特征的企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行類比。每個(gè)法院的院長(zhǎng)作為“一把手”必須具體規(guī)劃這種管理、掌控其日常的實(shí)際運(yùn)作并負(fù)有全面的“經(jīng)營(yíng)”責(zé)任。⑻而作為法院院長(zhǎng)工作及責(zé)任的一部分重要內(nèi)容，就是類似于“人力資源管理”那樣地操作或?qū)嵤?duì)本院法官的激勵(lì)。
法官的激勵(lì)機(jī)制在中國(guó)和一般公務(wù)員同樣大致有三種，即行政升遷、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓舞。其中的精神鼓舞意味著從價(jià)值、倫理或意識(shí)形態(tài)的層面提升法官思想境界的努力，往往采取樹立先進(jìn)典型訴諸“榜樣的力量”等形式。雖然在精神上對(duì)法官的激勵(lì)非常重要，而且目前我們的體制還高度地依賴這種激勵(lì)方式，但因其未作為本文的考察對(duì)象，這里暫且不再涉及。行政升遷固然不限于經(jīng)濟(jì)的因素，甚至可以說主要訴諸的并非經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，但這一激勵(lì)方式確實(shí)包含了許多經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容，且與法院的財(cái)政保障問題緊密相關(guān)。近些年來，明顯體現(xiàn)行政級(jí)別及升遷的經(jīng)濟(jì)意義并使其與法官的激勵(lì)直接聯(lián)系起來的一個(gè)現(xiàn)象，就是所謂“陽(yáng)光工資”制度在部分法院的實(shí)行及其可能帶來某些未曾預(yù)料也不被期待的后果?！瓣?yáng)光工資”指的是一些地方政府所推行的規(guī)范公務(wù)員收入，旨在提升其公開、透明程度的合理化及制度化改革。⑼這項(xiàng)改革的特征之一在于根據(jù)權(quán)限、責(zé)任與報(bào)酬相對(duì)應(yīng)的原則按行政科層對(duì)公務(wù)員工資的不同等級(jí)加以規(guī)范和整理，而且將拉開了距離的工資級(jí)別貫徹到本地區(qū)所有的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，以便盡量消除在不同機(jī)構(gòu)工作、級(jí)別卻相同的公務(wù)員之間存在的收入差別。這種制度有著明顯的合理性或優(yōu)點(diǎn)，雖然也存在某些副作用或尚待改進(jìn)的問題，但總的講是有效地改善了對(duì)于一般公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制。不過，在適用到法院及法官這一具有自身特性的職業(yè)群體時(shí)，“陽(yáng)光工資”卻帶來了某些始料不及也未曾期待的后果。
原來在一些收案數(shù)量眾多、辦案壓力很大的基層法院，因?yàn)椴扇×税凑辙k理案件的數(shù)量質(zhì)量給予一定經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)方法，報(bào)酬收入體現(xiàn)出明顯向?qū)徟械谝痪€辦案的法官傾斜這種激勵(lì)效應(yīng)。但是，實(shí)行“陽(yáng)光工資”之后，法官的報(bào)酬基本依照行政級(jí)別決定。這樣導(dǎo)致部分一線辦案法官因級(jí)別不高而大幅度減少收入，相反某些工作壓力較輕的人員卻獲得相對(duì)更高的報(bào)酬。與之相伴的是一線法官士氣欠佳乃至流失等等不期望看到的現(xiàn)象發(fā)生。一項(xiàng)本來具有合理初衷并可期待良好效果的改革，為什么適用到法院卻會(huì)帶來這些未曾預(yù)料也不受歡迎的后果呢？看來，“陽(yáng)光工資”基本的合理性之一在于權(quán)責(zé)大小與報(bào)酬高低的對(duì)應(yīng)及統(tǒng)一，行政級(jí)別越高的公務(wù)員權(quán)限與責(zé)任越大，工資收入也相應(yīng)增加，不同級(jí)別的公務(wù)員依其權(quán)責(zé)大小在報(bào)酬上拉開距離。這項(xiàng)制度適用到行政機(jī)關(guān)時(shí)，其合理性和優(yōu)勢(shì)能夠得到比較充分的發(fā)揮。但是在法院，卻因處理解決糾紛的司法程序自身具有的直接性、親歷性等特點(diǎn)，相對(duì)一個(gè)個(gè)案件及其當(dāng)事人來說，在審判第一線每日接觸案情信息、具體操作程序的法官無論行政級(jí)別怎樣，其權(quán)限、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)都可說最大或最為直接。相反，法院內(nèi)部其他一些工作應(yīng)當(dāng)說主要是服務(wù)于審判業(yè)務(wù)的，如果這些非審判的崗位雖然權(quán)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較小，卻因級(jí)別高而收入更多的話，就會(huì)出現(xiàn)有違“陽(yáng)光工資”制度初衷的錯(cuò)位。另一方面，對(duì)于法官實(shí)行“按件計(jì)酬”式的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)同樣存在許多問題。一個(gè)基礎(chǔ)性的問題也和司法審判業(yè)務(wù)的性質(zhì)緊密相關(guān)，即每一個(gè)案件處理需要法官投入的時(shí)間精力以及要求的知識(shí)、素質(zhì)等方面的儲(chǔ)備可能都是不同的。僅僅根據(jù)處理案件的數(shù)量和是否出現(xiàn)“錯(cuò)案”等后果來評(píng)判衡量法官的審判業(yè)務(wù)，單就技術(shù)層面而言就有極大的難度。而且與司法審判的直接性、親歷性相對(duì)應(yīng)，關(guān)系到案件處理的質(zhì)量高下或公正程度的這些信息在法院內(nèi)部主要分布、儲(chǔ)存在審判第一線，具體地體現(xiàn)于一個(gè)個(gè)法官每日的程序運(yùn)作之中。這種關(guān)鍵信息分布的不對(duì)稱也是法院在努力建立或形成某種一般的、量化的考核指標(biāo)體系時(shí)，或者在院長(zhǎng)對(duì)司法行政和審判業(yè)務(wù)進(jìn)行的全面管理中所遇到的深層次難題之一。
總之，從收入報(bào)酬的角度來考慮對(duì)法官激勵(lì)的話，無論依照的是“級(jí)別”還是“績(jī)效”，看來都存在某些難以和司法審判本身的性質(zhì)特征相適應(yīng)的難點(diǎn)或問題。但目前在中國(guó)的法院，短時(shí)期內(nèi)要揚(yáng)棄或者僅是弱化這兩種激勵(lì)機(jī)制，恐怕都還不具備條件?，F(xiàn)在的相關(guān)改革大都是在作為基本激勵(lì)方法的兩種機(jī)制之間選擇或是進(jìn)行增減式的調(diào)整，或者突出某一機(jī)制，或者以其中一種為主再適當(dāng)輔以另一種，等等。這些改革在當(dāng)前的語境之下確實(shí)都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)就應(yīng)該看到，把法官這個(gè)具有特殊性的職業(yè)群體從一般的公務(wù)員及行政級(jí)別中獨(dú)立出來并給予其相對(duì)較高的報(bào)酬，很有可能構(gòu)成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，要做到這一點(diǎn)必須有諸多條件的配合，或許需要經(jīng)歷一段不會(huì)很短的過程。這些條件既包括法官?gòu)氖碌膶徟袠I(yè)務(wù)不僅是糾紛解決，還包含更多的創(chuàng)制規(guī)則或引導(dǎo)“秩序形成”等內(nèi)容，⑩也包括法官在法律職業(yè)自尊感及職業(yè)操守或自律能力方面的建構(gòu)，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術(shù)條件，不一而足。如果把上述每一條件的具備都作為某個(gè)特定改革之目標(biāo)的話，對(duì)于法官的經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)又構(gòu)成了達(dá)成這種目標(biāo)的必要條件之一。盡管通向整個(gè)司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長(zhǎng)，但考慮到一個(gè)真正獨(dú)立的司法在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政治體制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考慮到一個(gè)真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會(huì)不公正中可能發(fā)揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構(gòu)這樣一種司法的努力——包括本文所關(guān)心的改善法院財(cái)政保障和對(duì)法官的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制在內(nèi)——都是我們決不該輕言放棄的。
摘要:在現(xiàn)行體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是壓力型國(guó)家體制的末梢,而村民自治又具有合法的獨(dú)立性。兩者的關(guān)系難以處理。由于農(nóng)村是一個(gè)公共生活、日常生活和私人生活不分化的社會(huì),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接指導(dǎo)村民自治矛盾較多的情況下,應(yīng)考慮加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村民日常生活和私人領(lǐng)域的非正式行政指導(dǎo)。其途徑應(yīng)當(dāng)是增進(jìn)村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的互信、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其工作人員的指導(dǎo)能力、強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨組織配合指導(dǎo)的能力。
關(guān)鍵詞:非正式行政指導(dǎo);村民自治;鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革;鄉(xiāng)村雙層結(jié)構(gòu)
自從我國(guó)實(shí)行村民自治以來,正式國(guó)家政權(quán)與自治體之間的關(guān)系一直是一個(gè)令人困擾的問題。在稅費(fèi)改革以前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往傾向于積極干預(yù)村民自治,力圖把村民自治變成自己的下一級(jí)機(jī)構(gòu);而在稅費(fèi)改革之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)基層自治的動(dòng)力大大削弱,但農(nóng)村公共物品供給不足的問題進(jìn)一步凸顯。理順二者的關(guān)系是一個(gè)多維度的問題,本文僅從非正式行政指導(dǎo)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系這個(gè)特定的角度來討論問題。這樣的角度并不是排他的。
一、國(guó)家政權(quán)與自治體的關(guān)系困境
地方自治在現(xiàn)代民族國(guó)家是一種普遍的現(xiàn)象。因?yàn)槿藗冋J(rèn)識(shí)到,中央政府不可能掌握地方治理的所有相關(guān)知識(shí)和信息,這樣的“地方性知識(shí)”實(shí)際上只有地方居民的自治才可以做到,因此,在國(guó)家憲政的總體框架下承認(rèn)地方自治的合理性,是現(xiàn)代國(guó)家治理的總趨勢(shì)。
綜觀世界上的地方自治模式,不外乎英美式自治和德日式自治兩個(gè)模式。英美式自治內(nèi)部還略有差異,但總的來說,是自治體萌芽從就的國(guó)家體系中分離出來,然后與舊的國(guó)家體系時(shí)而對(duì)抗,時(shí)而合作,最后通過一個(gè)根本性大法的形式把兩者的關(guān)系穩(wěn)定下來。諾斯等指出:“一般來說,歷史上的一些代表性的政府解決方案的協(xié)議都是以某種精英條約的形式出現(xiàn)的(如1215年大憲章和美國(guó)憲法)?！盵1]在這樣的模式下,盡管國(guó)家權(quán)力可能極大擴(kuò)張,但是自治地方仍然可以保留自己的權(quán)力,并保留通過違憲審查等方式獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。
德日模式則缺乏一個(gè)自治體的自我生長(zhǎng)的過程,主要是依靠法律體系的規(guī)定使地方獲得了自治權(quán)。以日本為例,地方自治的原則在明治憲法中就獲得了確認(rèn),但是并無憲法的實(shí)質(zhì)保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府縣制是地方自治的基本制度,但府縣仍然有地方行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈色彩,1943年更進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家對(duì)市町村領(lǐng)導(dǎo)人選任的干預(yù)。1999年修改地方自治法,弱化了國(guó)家對(duì)市町村的監(jiān)督和干預(yù)制度。但是,國(guó)家與地方公共團(tuán)體的關(guān)系的問題并沒有因?yàn)榉傻男薷牡墨@得徹底的解決[2]?？梢哉f,日本之所以成為世界上行政指導(dǎo)最發(fā)達(dá)的國(guó)家,原因之一也就是單一制國(guó)家下國(guó)家與自治地方關(guān)系的困擾。
在我國(guó),也存在著類似日本的困擾。主要表現(xiàn)在,一方面法律規(guī)定村民自治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)干涉村民自治內(nèi)部的事務(wù),但是規(guī)定非常簡(jiǎn)約含糊,不便操作;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國(guó)家的強(qiáng)大壓力下,必然希望村民自治能夠?yàn)樽约旱墓ぷ魈峁┳畲笙薅鹊膸椭?。二者?jīng)常發(fā)生沖突,但是缺乏有效的制度安排來解決糾紛,因此事實(shí)上二者的關(guān)系是一個(gè)具體博弈的結(jié)果,其效率非常低下。為了解決這個(gè)問題,引發(fā)了人們對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、模式乃至于存廢的廣泛爭(zhēng)議。在學(xué)術(shù)界,就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治論(沈延生等),鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論(徐勇等)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)化論(主要是實(shí)務(wù)界人士)、鄉(xiāng)政自治論(吳理財(cái)?shù)?。廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主張由于其依據(jù)的不可靠最為人們所懷疑,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的主張由于過于激進(jìn)也不為多數(shù)人所接受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論的主張其實(shí)不過是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間變小,把矛盾上收到縣而已,很難說是治本之策。吳理財(cái)“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)派”的主張注意到了農(nóng)村的異質(zhì)性,但是他也承認(rèn)這不過是制度建構(gòu)的一種形式而已,“現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建構(gòu)關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的重構(gòu)”[3]。作者比較傾向于吳理財(cái)?shù)挠^點(diǎn),本文的論旨之一,便是為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的重構(gòu)”提供一個(gè)特定的思路。
如果從制度成功的角度上看,英美式自治無疑是最為成功的,不過其特殊的文化和不可復(fù)制的歷史進(jìn)程使得它對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的借鑒意義其實(shí)并不大。就國(guó)情與制度環(huán)境相似性的角度上將,中國(guó)同日本的情況可能更為接近。為了解決國(guó)家與地方的關(guān)系問題,一方面當(dāng)然應(yīng)當(dāng)嘗試英美式的契約方法,但是日本式的行政指導(dǎo)方法也應(yīng)當(dāng)成為我們研究的路徑之一。由于國(guó)家與自治體之間不存在正式的強(qiáng)制制度聯(lián)系,國(guó)家對(duì)于自治體的指導(dǎo)可能更加的非正式。因此我們研究的重點(diǎn),應(yīng)當(dāng)是通過對(duì)于自治體及其基礎(chǔ)的非正式指導(dǎo),來減弱二者正式法律關(guān)系的困難。法律制度與非正式行政指導(dǎo)之間構(gòu)成互為支持的關(guān)系。
二、“草根社會(huì)”的自治基礎(chǔ)功能
中國(guó)的農(nóng)村實(shí)際上是千差萬別的,籠統(tǒng)地討論“中國(guó)農(nóng)村”不是一個(gè)明智的方法。我們大致上可以把中國(guó)農(nóng)村分為這樣幾種類型:第一種是基本工業(yè)化和城市化的村,即學(xué)術(shù)界研究頗多的城中村、城邊村、大中型企業(yè)所在的村等。第二種是兼業(yè)型的農(nóng)村,在這種村莊中勞動(dòng)力大量流出,從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng),村莊表現(xiàn)出高度的“空心化”狀態(tài)。第三種是純農(nóng)業(yè)村,居民以種養(yǎng)殖業(yè)為主業(yè),人口基本上不流動(dòng)。本文討論的是第三種村莊。
按張康之教授的看法,傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)生活領(lǐng)域不分化的社區(qū)。一方面,人與自然還不能比較徹底地分開,社會(huì)也就不可能分化,因而,農(nóng)業(yè)社會(huì)是以一體性的形式出現(xiàn)的,人們生活在熟人圈子里,受到習(xí)俗、習(xí)慣的規(guī)范,個(gè)人與群體渾然為一,是一個(gè)混沌的“一體性”、同質(zhì)性存在[4]。在這樣的生活狀態(tài)下,公共生活領(lǐng)域、私人生活領(lǐng)域、日常生活領(lǐng)域?qū)嶋H上是一體化存在的,很難把它們截然地分開。這就導(dǎo)致了兩個(gè)后果:第一,農(nóng)民對(duì)于公共生活的決策通常是以日常生活經(jīng)驗(yàn)作為自己的決策依據(jù)的,因此農(nóng)民既是理性的(在日常生活領(lǐng)域的意義上),又是不理性的(在公共生活領(lǐng)域的意義上);第二,在農(nóng)村實(shí)際上不存在嚴(yán)格意義上的“公共空間”和“公共理性”。如果從這樣一個(gè)思路來觀察問題,那么時(shí)下流行的“公共性與社會(huì)治理”[5]的命題在純粹農(nóng)村社區(qū)是否能夠獲得支持便大可懷疑。在這樣的哲學(xué)理念的支持下,陶傳進(jìn)指出,農(nóng)村社區(qū)實(shí)際上是一個(gè)雙層結(jié)構(gòu),其一是由村民組成的“草根社會(huì)”,其二是由這個(gè)“草根社會(huì)”中產(chǎn)生出來的(毋寧說是外部安排的——引者注)、位居更高一個(gè)層次的村民自我治理組織[6]。雖然在政治學(xué)看來,村民自治已經(jīng)是一個(gè)最低層次的政治結(jié)構(gòu),但是從社會(huì)學(xué)的角度上看,這個(gè)政治結(jié)構(gòu)乃是由更基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)所支持的?！安莞鐣?huì)”中包含了一系列的社會(huì)學(xué)變量,如社區(qū)發(fā)育程度、社會(huì)資本儲(chǔ)量、志愿者組織的多寡等等。當(dāng)這些變量取低值的時(shí)候,“草根社會(huì)”是非常貧瘠的,有效的村民自治便不可能展開。陶傳進(jìn)以此為進(jìn)路,討論了強(qiáng)化“草根志愿者”對(duì)于鄉(xiāng)村治理的意義。但是,在強(qiáng)化“草根社會(huì)”的發(fā)育程度的進(jìn)程中,基層政府不應(yīng)當(dāng)無所作為。
我們對(duì)于正式國(guó)家與鄉(xiāng)村自治的關(guān)系的思考,一直是包含了一個(gè)壓力型和直線型的思考模式的。也就是說,我們看到了國(guó)家權(quán)力從中央到地方、一直到村民自治的這樣一個(gè)直線的壓力型體制。村干部成了這個(gè)壓力體制的末梢。他們總是在國(guó)家與村民的雙重壓力之下尋求空間,一旦二者的矛盾尖銳化,村干部就會(huì)站到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一邊,而農(nóng)民就找不到自己的組織化的代言人。我們可不可以把這個(gè)思路稍微改變一下:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是直接地把壓力加到村干部的身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可不可以首先同“草根社會(huì)”取得一致,深刻地影響“草根社會(huì)”的日常生活領(lǐng)域,從而達(dá)到政府與“草根社會(huì)”在公共生活領(lǐng)域的一致?
三、非正式行政指導(dǎo)及其作用
傳統(tǒng)的行政行為的定義是:“行政行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人在具體事件中作出的決定其權(quán)利的優(yōu)越性的宣示?！盵7]這樣的行政行為定義,在中國(guó)這樣的官本位和權(quán)力本位的文化系統(tǒng)中無疑是深受歡迎的。但人們也看到,對(duì)于行政行為單方性和優(yōu)越性的定義也導(dǎo)致了權(quán)力濫用這一消極的后果。其中的深層次原因,是因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)行政和法律環(huán)境的不同。西方國(guó)家的行政行為單向性,一是受到人權(quán)保障原則的制約,而是權(quán)力制約制度的完善。而在我國(guó),上述兩個(gè)方面都還在建設(shè)之中,因此,不宜簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)行政行為的單向性[8],而應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)行政行為中的柔性和協(xié)商。
既然行政指導(dǎo)本身已經(jīng)是非強(qiáng)制性行政行為,那么非正式行政指導(dǎo)又是什么意思呢?非正式的行政指導(dǎo)具有如下的特征:第一,在身份上,非正式行政指導(dǎo)者有意淡化自己的行政機(jī)關(guān)工作人員身份,而是以朋友、專家、內(nèi)行的身份為相對(duì)人提供友好的幫助;第二,在途徑上,非正式行政指導(dǎo)者主要是通過參與農(nóng)村的私人領(lǐng)域生活甚至日常生活領(lǐng)域來實(shí)現(xiàn)的;他提供指導(dǎo)也許是在婚禮或者葬禮之上,也許是在日常的娛樂之中;第三,在法律后果上,除非存在惡意,非行政指導(dǎo)者原則上不承擔(dān)法律責(zé)任;即使存在惡意,也是由指導(dǎo)者去承擔(dān)個(gè)人責(zé)任,行政機(jī)關(guān)原則上不承擔(dān)責(zé)任。簡(jiǎn)單地說,非正式行政指導(dǎo)是國(guó)家理性對(duì)于農(nóng)村私人生活和日常生活領(lǐng)域的滲透,以期提高農(nóng)民在公共生活中的理性程度,從而最大限度地降低國(guó)家理性同村民自治之間的對(duì)抗程度。
在中國(guó)發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用有固有的思想和制度資源。就思想資源來講,我們從來都強(qiáng)調(diào)人民群眾是是歷史的創(chuàng)造者,實(shí)事求是和群眾路線是我們黨的根本之道思想。“群眾是我們力量的源泉,群眾路線和群眾觀點(diǎn)是我們的傳家寶?！盵9]對(duì)于共產(chǎn)黨的政權(quán)來講,不憑借國(guó)家政權(quán)的力量,而運(yùn)用它的工作人員實(shí)現(xiàn)對(duì)于社會(huì)的非正式指導(dǎo),不應(yīng)當(dāng)是一件困難的事情。就組織資源來講,中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)嚴(yán)密的整體,對(duì)于這個(gè)戰(zhàn)斗團(tuán)隊(duì)來講是不存在自治的問題的。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織和黨員遍布于社會(huì)生活的方方面面,它可以為非正式的行政指導(dǎo)提供有效的組織支撐。
但是,目前很多地方對(duì)于展開非正式的行政指導(dǎo)缺乏信心,其中重要的原因,一是干部作風(fēng)漂浮甚至惡劣,不能同人民群眾打成一片。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度,就存在著比較大的問題。這些包村干部吃住都在村干部的家里,一到周末就回鎮(zhèn)上,基本上不同普通群眾接觸;一到村里面就吃喝打牌,基本上不關(guān)心普通群眾的生產(chǎn)和生活,從而形成了一種“到村不下村”的現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身能力有限,即不知道村民有什么需要,也無法對(duì)村民提供有效的信息和知識(shí)。他們從某種意義上講比村民還要懂得少。村民至少還知道一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí),但包村干部既不懂農(nóng)業(yè)又不懂工商業(yè),對(duì)政策法律也是一片朦朧。有人戲稱,在稅費(fèi)改革以前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“暴力威懾型”,誰塊頭大誰能力強(qiáng);稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己都不知道干什么,變成了無所事事型,誰跟本地干部搞得好關(guān)系誰能力就強(qiáng)。三是鄉(xiāng)村黨組織本身處于半癱瘓的狀態(tài),沒有明確的目標(biāo),沒有相應(yīng)的資源,很難為非正式的行政指導(dǎo)提供幫助。
鑒于此,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民自治的非正式行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)做到:
第一,加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風(fēng)建設(shè),增進(jìn)村民與干部之間的信任,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠非常自然地滲透到村民的日常生活之中去。由于農(nóng)村基本上不存在一個(gè)完整的“公共生活領(lǐng)域”,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果要影響村民在鄉(xiāng)村公共生活之中的決策,唯一的辦法就是滲透到人們的日常生活之中去。那種正襟危坐、大量使用正式官方語言的干部,會(huì)使得村民敬而遠(yuǎn)之;那種作風(fēng)惡劣、生活腐化的干部,會(huì)遭到村民的更大的排斥。建立干部與村民之間的信任,靠尊重,靠業(yè)績(jī),更靠人品。有一些“能人”干部,自以為成績(jī)卓著而不屑于與村民打交道,實(shí)際上影響力是十分有限的。
第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)能力。給人一碗水,自己要有一桶水。從實(shí)際情況來看,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身要非常注意各種生產(chǎn)知識(shí)、政策法規(guī)知識(shí)的收集,然后有意識(shí)地通過干部傳遞給村民。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己要非常注意學(xué)習(xí),盡可能從酒桌牌桌之上擺脫出來。當(dāng)然這需要一定的獎(jiǎng)懲升遷制度的引導(dǎo),要有合理的干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。第三是對(duì)干部的使用要適當(dāng)。政策法律水平高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的可以派往矛盾比較多的村;對(duì)工商業(yè)比較熟悉的干部可以派往工商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村;對(duì)農(nóng)業(yè)比較熟悉的干部可以派往傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村。如果干部用非所長(zhǎng),他就很難發(fā)揮自己的作用。目前推行的大學(xué)生村官制度當(dāng)然是一個(gè)比較好的制度,可以緩解農(nóng)村的人才匱乏,但是也存在著很大的問題:大學(xué)生剛剛從學(xué)校畢業(yè),難以融入農(nóng)村社會(huì)生活,難以為村民提供切中肯綮的指導(dǎo)。在一個(gè)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)大規(guī)模地使用剛畢業(yè)的大學(xué)生作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的聯(lián)系人,利弊孰大,有待研究。
第三,村黨組織必須成為非正式行政指導(dǎo)的重要組織渠道,除了人員精干、組織嚴(yán)密之外,必須針對(duì)本村的情況擬定清晰的工作目標(biāo)與計(jì)劃。然后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府互通信息,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出適當(dāng)?shù)娜诉x參與到鄉(xiāng)村社會(huì)生活之中去,提供非正式的行政指導(dǎo)。托克維爾說:“一個(gè)內(nèi)容錯(cuò)誤但是被表達(dá)得清晰明確的觀念,經(jīng)常比一個(gè)內(nèi)容正確但被表達(dá)得含糊復(fù)雜的觀念更能掌握群眾。”[10]這是我們進(jìn)行非正式的行政指導(dǎo)的時(shí)候也應(yīng)當(dāng)遵循的一個(gè)基本原則,當(dāng)然我們要努力保證目標(biāo)正確而明確。
摘要:激勵(lì)是人力資源管理的優(yōu)秀問題,它對(duì)于充分調(diào)動(dòng)組織成員工作的積極性、創(chuàng)造性,吸引和留住人才以及提高個(gè)人和組織績(jī)效都具有決定性的意義。在中國(guó)政府行政管理中運(yùn)用馬斯洛的需要層次理論,結(jié)合行政管理的具體特點(diǎn),完善公務(wù)員績(jī)效考核和有效激勵(lì)體系,是提高公務(wù)員工作的積極性、創(chuàng)造性,提高行政效率的科學(xué)選擇。
關(guān)鍵詞:需求層次理論;行政管理;激勵(lì);績(jī)效
一、中國(guó)行政管理中的激勵(lì)問題
1.約束不對(duì)稱、重監(jiān)督而輕激勵(lì)
加強(qiáng)監(jiān)督,對(duì)公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監(jiān)督只是問題的一個(gè)方面,并通常具有滯后性和對(duì)公務(wù)員激勵(lì)的被動(dòng)性,激勵(lì)成效有限。因此,除了加強(qiáng)監(jiān)督以外,還應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制,從積極方面引導(dǎo)廣大公職人員敬業(yè)務(wù)實(shí),拒腐防貪,從源頭上減少公務(wù)員的失職行為,并進(jìn)一步提高行政效率。
2.考核激勵(lì)的作用難以得到體現(xiàn)
考核激勵(lì)的作用機(jī)制主要通過將考核結(jié)果與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、級(jí)別和工資的調(diào)整等掛起鉤來,促使公務(wù)員積極工作,盡職盡責(zé)。而公務(wù)員考核是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作,稍不注意就易產(chǎn)生考核誤差,影響對(duì)公務(wù)員德才表現(xiàn)的準(zhǔn)確評(píng)定,影響考核對(duì)激勵(lì)功能的發(fā)揮。我國(guó)目前對(duì)公務(wù)員只進(jìn)行定性考核,如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)2007年年終考核,有48名公務(wù)員參加考核,除了4名公務(wù)員為優(yōu)秀外,其余44名公務(wù)員均為合格,“不合格”一檔形同虛設(shè)。這種考核無疑有失全面和客觀公正,甚至沒有體現(xiàn)出考核的意義。
3.干部選拔機(jī)制中缺少激勵(lì)
中國(guó)的干部選拔機(jī)制中公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則體現(xiàn)不夠,科學(xué)的具體的操作規(guī)范也不夠健全,干部選拔過程中缺少激勵(lì),缺乏活力,必然導(dǎo)致利益分配激勵(lì)功能減弱。由于工資基本固定,收入與努力無關(guān),與組織目標(biāo)完成情況無關(guān),其結(jié)果是玩忽職守、無所作為、消極怠工等“搭便車”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。這從根本上說,不是某個(gè)人的過失和責(zé)任,而是在組織制度中缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制所必然導(dǎo)致的結(jié)果。
二、需要層次理論及其在行政管理中的作用
1.馬斯洛的需要層次理論
美國(guó)行為科學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛(A.H.Maslow)于1943年出版的《動(dòng)機(jī)激發(fā)論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認(rèn)為,人的價(jià)值體系中存在著兩類不同的需要,一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變?nèi)醯谋灸芑驔_動(dòng),稱為生理需要,另一類是隨生物進(jìn)化而逐漸顯現(xiàn)的潛能或需要,稱為高級(jí)需要。據(jù)此,馬斯洛把人類的需要按其重要性和產(chǎn)生次序分為五個(gè)層次,即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要[1]。
行為學(xué)家們依據(jù)馬斯洛的需要層次說,將需要的層次、激勵(lì)的因素以管理的策略對(duì)應(yīng)成表,為管理的實(shí)踐提供指南[1]:(1)生理需要方面的激勵(lì)因素為工資和獎(jiǎng)金、福利、工作環(huán)境,管理策略可表現(xiàn)為完善的工資和獎(jiǎng)金制度、貸款制度、醫(yī)療保健制度、工作時(shí)間(休息),創(chuàng)造健康工作環(huán)境,住宅和福利設(shè)施。(2)安全需要方面的激勵(lì)因素為職位保障,意外事故防止,管理策略為安全生產(chǎn)生活條件、危險(xiǎn)工種的營(yíng)養(yǎng)福利制度、合理的用工制度、離退休養(yǎng)老金制度、健康和意外保險(xiǎn)制度、失業(yè)金制度等。(3)隸屬與愛的需要方面的激勵(lì)因素為良好人際關(guān)系、組織的認(rèn)同,其管理策略為和諧工作小組和良好人際關(guān)系、協(xié)商和對(duì)話制度、互助金制度、工會(huì)及其他團(tuán)體活動(dòng)、娛樂制度、教育訓(xùn)練制度。(4)尊重需要方面的激勵(lì)因素為名譽(yù)、地位、權(quán)力與責(zé)任、被人尊重與自尊、與他人工資獎(jiǎng)金之比較,管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優(yōu)的進(jìn)修制度、委員會(huì)參與制度與提合理化建設(shè)制度。(5)自我實(shí)現(xiàn)的需要方面的激勵(lì)因素有能發(fā)揮自己特長(zhǎng)的組織環(huán)境、承擔(dān)有挑戰(zhàn)性的工作,管理策略為決策參與制度、建立攻關(guān)小組、提倡創(chuàng)造性工作、發(fā)動(dòng)職工研究發(fā)展規(guī)劃、交給職工挑戰(zhàn)性工作和破格晉升制度。
2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機(jī)制
薪酬在人力資源管理激勵(lì)中是最重要的因素之一。薪酬因素在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用已經(jīng)超出了物質(zhì)激勵(lì)的范圍,成為兼具物質(zhì)和精神雙重激勵(lì)的重要因素。美國(guó)管理學(xué)家孔茨曾指出:“金錢對(duì)那些撫養(yǎng)一個(gè)家庭的人來說要比那些已經(jīng)功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人,就重要得多。”[2]
在中國(guó)公共部門傳統(tǒng)的人事管理中,公職人員的薪酬一直實(shí)行等級(jí)工資制,一般工資水平是社會(huì)平均工資;西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行高薪金的公務(wù)員制度,一位高級(jí)行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國(guó)的國(guó)情,目前不可能實(shí)行高薪金公務(wù)員制,但近年來公務(wù)員待遇的提高體現(xiàn)了決策者們對(duì)薪酬因素的重視。目前,中國(guó)公務(wù)員薪酬提高的趨勢(shì)使得公共部門在與企業(yè)及其他行業(yè)爭(zhēng)奪人才的競(jìng)爭(zhēng)中增加了優(yōu)勢(shì)。但是,要使金錢成為一種真正有效的激勵(lì)因素,必須保證“在各種職位上的人們,即使級(jí)別相當(dāng),但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個(gè)人的工作業(yè)績(jī)”。也就是說,薪酬應(yīng)當(dāng)與績(jī)效掛鉤,才能真正起到激勵(lì)的作用。目前,在西方一些國(guó)家,以往刻板的工資報(bào)酬制度正逐漸被以工作成績(jī)來確定工資級(jí)別的制度所取代。以工作成績(jī)來確定工資級(jí)別的制度是基于這樣的論點(diǎn),即“公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的工資水平,并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異,他們工資報(bào)酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績(jī)的好壞,工作成績(jī)?cè)胶?所得到的報(bào)酬就應(yīng)該越多。這一論點(diǎn)意味著傳統(tǒng)的、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的公務(wù)員制度應(yīng)該被取代。盡管公務(wù)員無疑也會(huì)受到經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,但在以前,公務(wù)員作為一個(gè)整體有著強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí),并將為公眾服務(wù)作為他們努力的目標(biāo)。然而,金錢獎(jiǎng)賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實(shí)的價(jià)值觀和激勵(lì)因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段?！盵3]
3.權(quán)力激勵(lì)——公務(wù)員自我實(shí)現(xiàn)的需要
國(guó)家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權(quán)力,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行管理和盡可能合理地配置,以實(shí)現(xiàn)公共資源的效益最大化。在公共部門這個(gè)龐大的機(jī)器不停地運(yùn)轉(zhuǎn),源源不斷地生產(chǎn)出公共服務(wù)產(chǎn)品的過程中,權(quán)力始終都在對(duì)支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵(lì)作用。
公職人員處于何種行政職位,就擁有相應(yīng)的行政權(quán)限,職位越高,所享有的權(quán)力就越大。公職人員在行使權(quán)力,滿足對(duì)物和人的支配欲望的同時(shí),也在某種程度上達(dá)到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級(jí)——自我實(shí)現(xiàn)的需要,使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此,建立并完善公共部門人力資源管理中的權(quán)力激勵(lì)體制,不僅是可行的,而且是必要的。權(quán)力對(duì)于各級(jí)公務(wù)員的激勵(lì)作用集中體現(xiàn)在,為了能夠支配更多的人力和物力資源,必須在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)勤奮工作,取得顯著的成績(jī),得以受到提拔,從而能夠行使更高職位上更大范圍的權(quán)限。
在建立權(quán)力激勵(lì)體制過程中,必須在廣大公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中樹立起正確的權(quán)力觀,避免出現(xiàn)“為了掌權(quán)而掌權(quán)”的不良傾向。要明確公共權(quán)力是人們賦予的,是用來更好地合理配置社會(huì)資源,為社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。合理的運(yùn)用權(quán)力激勵(lì),不僅能夠激發(fā)公職人員的工作熱情,進(jìn)一步提高公共部門的行政效率,而且可以在某種程度上減少權(quán)力腐化和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三、豐富激勵(lì)手段,完善公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制
1.拓寬激勵(lì)渠道,注重加薪、休假等激勵(lì)方式
有時(shí)將公務(wù)員晉升到一個(gè)其無法很好發(fā)揮才能的崗位,不僅不是獎(jiǎng)勵(lì),反而使公務(wù)員無法很好發(fā)揮才能。在晉升中,并不一定是業(yè)績(jī)最好的人得到晉升就是公平。業(yè)績(jī)優(yōu)秀者應(yīng)該得到獎(jiǎng)勵(lì)與表彰,但是否晉升到高一級(jí)的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個(gè)性特點(diǎn)。這一點(diǎn)應(yīng)在晉升標(biāo)準(zhǔn)與要求中明確說明,并在晉升人選決定之后加以解釋。對(duì)未能晉升的優(yōu)秀公務(wù)員應(yīng)有足夠的表彰與補(bǔ)償,以體現(xiàn)他們應(yīng)有的地位與價(jià)值。激勵(lì)渠道多樣化有利于公務(wù)員合理地自我定位,從而可以不必將職務(wù)晉升作為自己的唯一目標(biāo),找一個(gè)自己能游刃有余的崗位好好發(fā)揮自己的專長(zhǎng)。
2.在工作設(shè)計(jì)方面,盡量豐富工作內(nèi)容
可以根據(jù)工作性質(zhì)、內(nèi)容,采取工作輪換、工作豐富化等工作設(shè)計(jì)方法,盡量豐富工作內(nèi)容。對(duì)公務(wù)員工作內(nèi)容的改善及對(duì)其工作行為的認(rèn)同和獎(jiǎng)勵(lì),可以使公務(wù)員對(duì)自己的工作產(chǎn)生滿足感、成就感,從而促使工作不斷創(chuàng)新。如因人而異地安排工作,由于每個(gè)公務(wù)員個(gè)性特征、興趣愛好、職業(yè)生涯規(guī)劃不同,對(duì)崗位的要求也不盡一致,因而須建立崗位流動(dòng)機(jī)制,使公務(wù)員能感到工作的樂趣。
3.打造和諧有序的行政組織文化
良好的行政文化凝聚了公務(wù)員行政智慧和行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。行政文化諸要素對(duì)于激勵(lì)機(jī)制的制定、激勵(lì)手段的確定、激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施和激勵(lì)結(jié)果的兌現(xiàn)有著極為重要的影響[4]。健全激勵(lì)機(jī)制的建立和作用的發(fā)揮以良好的行政文化為基礎(chǔ),促進(jìn)行政文化的建設(shè),要鼓勵(lì)公務(wù)員樹立社會(huì)公共利益至上的意識(shí),成為協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系的主體,促進(jìn)公務(wù)員對(duì)政府工作的主動(dòng)參與,有效維護(hù)國(guó)家和集體的利益。如果能做到公務(wù)員都相信:職位只是分工,薪酬體現(xiàn)貢獻(xiàn),那公務(wù)員就不會(huì)去追求層級(jí)的發(fā)展,而轉(zhuǎn)向關(guān)注工作的內(nèi)容,這樣才會(huì)提高效率。隨著公務(wù)員整體素質(zhì)的提高,群眾之間、干群之間溝通會(huì)更容易,健康和諧的人際關(guān)系氛圍會(huì)為和諧公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)提供有力的保障。
摘要：行政指導(dǎo)是在工商部門廣泛運(yùn)用的一種現(xiàn)代行政管理行為方式。基于服務(wù)型政府理論視角，分析工商行政指導(dǎo)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)的幾個(gè)轉(zhuǎn)變，對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府和推進(jìn)行政指導(dǎo)實(shí)踐具有重要的啟示和意義。
關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府行政指導(dǎo)工商啟示
“服務(wù)型政府”是中國(guó)學(xué)者在21世紀(jì)前后提出的全新概念，也是中國(guó)學(xué)者面對(duì)新的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境的急劇變化對(duì)新的政府管理模式進(jìn)行的一次大膽探索。近年來，源起于福建省泉州市工商局，在全國(guó)工商系統(tǒng)全面推行的工商行政指導(dǎo)，就是其中范例之一。這種靈活且富有彈性的行政方式，越來越受到了行政機(jī)關(guān)的普遍重視，成為有別于傳統(tǒng)行政管理模式的新型行政方式。
一、“服務(wù)型政府”理論引介與工商行政指導(dǎo)的興起和發(fā)展
服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，這種類型的政府將徹底拋棄舊的治民理念或“為民做主”的觀念，而確立為民服務(wù)和“由民做主”的理念。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民本政府、責(zé)任政府、有限政府、法制政府、陽(yáng)光政府、效率政府、廉潔政府?！胺?wù)型政府作為一種更高形態(tài)的政府類型雖然包含著上述概念指稱的全部?jī)?nèi)容，卻不能歸結(jié)為它們，更不是它們的拼湊和雜糅，而是對(duì)它們的超越，是一種面向后工業(yè)化現(xiàn)實(shí)的政府模式?！?
隨著“服務(wù)型政府”理論對(duì)政治發(fā)展與行政實(shí)踐影響的不斷擴(kuò)大，促成了政府職能與角色的重新定位以及政府與公民社會(huì)之間關(guān)系的變革。作為在政府和市場(chǎng)之間尋求平衡的一種制度嘗試，2005年，福建省工商局在泉州等地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在監(jiān)管執(zhí)法與服務(wù)維權(quán)等領(lǐng)域全面推行行政指導(dǎo)，充分運(yùn)用這一新型的柔性監(jiān)管方式，收到了很好的成效，為政府組織創(chuàng)新管理方式，提高政府效能，優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)行政主體與相對(duì)人的良性互動(dòng)與合作，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。行政指導(dǎo)(Administrativeguidance)是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)與職權(quán)管轄范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。簡(jiǎn)言之，行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的行為。與傳統(tǒng)的剛性行政管理方式不同，工商行政指導(dǎo)實(shí)踐突出了柔性指導(dǎo)，突出行政相對(duì)人的參與、協(xié)作與配合，其過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政府與民眾間相互溝通協(xié)商、共同參與、協(xié)作配合和自律自治的良性互動(dòng)過程，充分體現(xiàn)行政主體對(duì)行政相對(duì)人個(gè)體意志的尊重與需求權(quán)益的關(guān)懷，彰顯行政主體人文化的公共服務(wù)理念。它是順應(yīng)行政民主化的時(shí)代潮流，在現(xiàn)代公共治理理念催生下出現(xiàn)的一種以人為本的新型行政管理方式。
二、基于“服務(wù)型政府”視角解析工商行政指導(dǎo)的實(shí)踐轉(zhuǎn)變
1、行政理念：由“權(quán)力本位”到“責(zé)任本位”的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)就是履行行政權(quán)力、管理社會(huì)、約束行政相對(duì)人行為的，行政權(quán)力是政府機(jī)關(guān)的唯一存在方式。這種權(quán)力本位的行政理念，往往會(huì)使行政機(jī)關(guān)及其人員忘記自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。事實(shí)上，任何行政主體都是責(zé)任主體，任何行政行為都必須處于責(zé)任狀態(tài)，這是公共治理的基本邏輯。在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，政府的權(quán)力來源于人民，政府為人民服務(wù)是天職。這要求任何行政主體都必須樹立“真誠(chéng)為民服務(wù)、提供平等服務(wù)、提供有效服務(wù)”的理念。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程，也是其履行職責(zé)的過程。從這點(diǎn)上說，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的。責(zé)任本位理念要求行政機(jī)關(guān)必須關(guān)注行政相對(duì)人的權(quán)利和利益，盡可能多地吸引他們參與到公共治理實(shí)踐中來。工商推行行政指導(dǎo)，把服務(wù)市場(chǎng)主體和服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序當(dāng)成分內(nèi)責(zé)任，在實(shí)際工作中增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，有效地提高了辦事效率。例如在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面加強(qiáng)信息引導(dǎo)，可以減少企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)。由此可見，行政指導(dǎo)這種行政模式增強(qiáng)了工商部門的行政責(zé)任，也能夠充分調(diào)動(dòng)公民社會(huì)組織對(duì)行政活動(dòng)參與的積極性，為達(dá)到共同的行政目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。
2、政府職能：由“管制型”到“服務(wù)型”行政的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過程中，推行行政指導(dǎo)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行政管理體制創(chuàng)新的需要，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的管制型行政是種以權(quán)力為本位的行政模式，其行政理念往往習(xí)慣于“管”和“罰”，行政執(zhí)法部門與行政相對(duì)人之間的關(guān)系也往往被簡(jiǎn)單理解為管理與被管理、管制與服從的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立要求政府承擔(dān)更多的服務(wù)職能。而服務(wù)型政府理論采取的是“顧客導(dǎo)向”，把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)中心主義，實(shí)現(xiàn)由管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。公共權(quán)力社會(huì)化，公共管理變成為公共服務(wù)，使服務(wù)成為行政活動(dòng)的主題。政府行政活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。工商行政指導(dǎo)改變了以往“重管理輕服務(wù)”的觀念，充分運(yùn)用“說服、勸告、引導(dǎo)、商談、幫扶”等柔性手段，把服務(wù)行政相對(duì)人作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將管理融入服務(wù)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)單純依靠行政處罰、行政強(qiáng)制等手段的不足，促進(jìn)了工商部門在監(jiān)管執(zhí)法、消費(fèi)維權(quán)等領(lǐng)域的履職到位。
3、監(jiān)管模式：由“剛性為主”到“剛?cè)嵯酀?jì)”的轉(zhuǎn)變。在單向的“命令——服從”行政監(jiān)管模式下，行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性管理手段得到廣泛運(yùn)用。在這種行政模式下，行政主體的意志處于絕對(duì)支配地位，行政相對(duì)人則比較被動(dòng)，行政機(jī)關(guān)的行政行為容不得置疑、反駁、拒絕和抵抗，行政雙方長(zhǎng)期處于對(duì)抗的緊張關(guān)系。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主、法治、人權(quán)等觀念更深入人心，公眾參與、追求公正的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，說服型、說理型的行政監(jiān)管模式備受推崇。以權(quán)力為主導(dǎo)、帶有強(qiáng)制性的傳統(tǒng)行政模式，已無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以開放透明、互動(dòng)參與、說服溝通、協(xié)商服務(wù)為主要特征的工商行政指導(dǎo)，體現(xiàn)了政府公共治理模式的轉(zhuǎn)型。在監(jiān)管執(zhí)法等行政活動(dòng)中，通過運(yùn)用建議、說服與警示等柔性的行政監(jiān)管手段，做到剛?cè)嵯鄤?，相得益彰。充分尊重行政相?duì)人的意愿選擇，能夠有效減少磨擦、抑制和對(duì)抗。從而增強(qiáng)相互間的配合、合作與協(xié)調(diào)關(guān)系。這是形成“以理服人”、“合作行政”的行政管理模式，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)監(jiān)管”、“依法監(jiān)管”和“和諧監(jiān)管”的必然選擇。
三、“服務(wù)型政府”理論對(duì)完善和優(yōu)化工商行政指導(dǎo)的啟示
服務(wù)型政府是把管制納入了總體的服務(wù)框架之中，是為服務(wù)而管制，管制是手段，服務(wù)才是最終目的。這些理念對(duì)工商部門完善和優(yōu)化行政指導(dǎo)實(shí)踐具有重要的理論啟示。
1、公民本位，追求公共利益的價(jià)值取向?！胺?wù)型政府”理論認(rèn)為，公民不僅是國(guó)家的主人也應(yīng)是公共管理行為主體，要從以往管理客體或者顧客的被動(dòng)角色中擺脫出來，不斷增強(qiáng)參與意識(shí)，成為公共治理過程的積極參與者。在今天伴隨著全球化的發(fā)展，以公民積極參與和公民自治能力為主導(dǎo)的治理模式已成為主流，沖擊著傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，這使得傳統(tǒng)的國(guó)家或政府組織的作用逐漸縮水，而公民社會(huì)正在不斷強(qiáng)大起來，發(fā)揮著越來越大的作用。所有這些，凸顯了公共治理過程公民本位，追求公共利益的價(jià)值取向。工商部門開展行政指導(dǎo)，始終堅(jiān)持著以人為本、執(zhí)法為民的原則，這是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本需要。在行政指導(dǎo)實(shí)踐中，行政相對(duì)人是否參與或接受行政指導(dǎo)，則由其自主抉擇，充分體現(xiàn)行政主體對(duì)行政相對(duì)人個(gè)體意志的尊重與需求權(quán)益的關(guān)懷，彰顯公民本位的公共服務(wù)理念。而行政指導(dǎo)的目的，則主要是集中在維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展上，這是社會(huì)的整體利益和要求。只有確實(shí)把工作著力點(diǎn)和重心放在服務(wù)行政相對(duì)人上，才能更好地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
2、服務(wù)導(dǎo)向，彰顯公共機(jī)關(guān)的職責(zé)轉(zhuǎn)型。政府職能轉(zhuǎn)變是我國(guó)行政管理體制改革的重中之重，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是職能轉(zhuǎn)變的總方向，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的體制保障。新公共服務(wù)理論學(xué)家認(rèn)為，政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的方式是“掌舵”，而不是“劃漿”。在推進(jìn)公共治理過程中，要能夠解決好“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象，把政府職能轉(zhuǎn)到“市場(chǎng)調(diào)節(jié)、宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)”上來。為公民社會(huì)組織服務(wù)是任何行政機(jī)關(guān)都必須始終牢記的職責(zé)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，工商行政管理部門與時(shí)俱進(jìn)，改變傳統(tǒng)的管理型行政模式，站在社會(huì)公眾的立場(chǎng)，把目光聚集在如何更多地提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)上，行政指導(dǎo)正是在這種環(huán)境下推行的。在執(zhí)法監(jiān)管、消費(fèi)維權(quán)、食品安全監(jiān)管以及服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)等方面加強(qiáng)行政指導(dǎo)，有助于較好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。這種重指導(dǎo)、重服務(wù)的行政模式，彰顯了工商部門在新時(shí)期下職能的轉(zhuǎn)變；實(shí)踐也充分證明，它大大提高了工商部門的服務(wù)水平與質(zhì)量，得到了社會(huì)群眾的普遍認(rèn)可和好評(píng)。由此可見，行政指導(dǎo)作為一種柔性行政行為，與傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政方式相比較具有更加明顯的親和力，將管理者與被管理者置于一種相對(duì)平等的地位，體現(xiàn)了政府機(jī)關(guān)的民主色彩和職責(zé)轉(zhuǎn)型，因此有利于改善和塑造部門形象。
3．訴求合作，形成協(xié)商型的治理機(jī)制。在治理理論看來，治理是種多元的、民主的、合作的行政模式，它強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)組織問的合作伙伴關(guān)系，通過協(xié)商互動(dòng)的方式來共同管理公共事務(wù)。而在公共治理過程中，政府的主要作用是“掌舵”，但這并不排斥公民等其他社會(huì)主體的主動(dòng)參與。公民社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)公共治理的有效基礎(chǔ)，促成兩者間合作的契合點(diǎn)是公共利益。訴求合作的協(xié)商型治理機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是政府機(jī)關(guān)對(duì)其他主體意愿和利益的尊重與回應(yīng)，通過積極的對(duì)話、有效的交流與合作，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。工商推行行政指導(dǎo)，擴(kuò)大了行政相對(duì)人公共參與的積極性和主動(dòng)性。在具體施行過程中，關(guān)于提供什么行政指導(dǎo)、怎樣提供行政指導(dǎo)，事先聽取公眾的意見，以公眾的意愿為第一價(jià)值取向，建立了解民意、公眾參與的渠道、規(guī)則和程序，有利于進(jìn)一步提高行政指導(dǎo)的針對(duì)性和有效性。
內(nèi)容提要：本文運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)分析方法，分析了全球化的不同含義、成因、影響，以及全球化及其對(duì)公共行政的意義，并對(duì)全球公共行政研究者和實(shí)際工作者提出了政策建議。
關(guān)鍵詞：全球化，公共行政，國(guó)家
導(dǎo)言
新千年到來之機(jī)，一種新文明正展露曙光。有關(guān)這種文明特性的變化已經(jīng)成為諸多研究的主題，例如，亨廷頓談到了“文明的沖突”，福山預(yù)言了“歷史與人的終結(jié)”，科爾賓則宣稱要“回歸中世紀(jì)”。文明的這一變化的標(biāo)記是全球化的進(jìn)程，這導(dǎo)致了世界范圍的一體化和各種引人矚目的成就，并激發(fā)了至少兩種不同的思想回應(yīng)。
一方面，有些人認(rèn)為，跨國(guó)公司的成長(zhǎng)尤其是它“與國(guó)家無關(guān)”（state-indifferent）的性質(zhì)，以及全球資本主義的擴(kuò)張，已經(jīng)使國(guó)家變得無足輕重、甚至多余；有些人甚至認(rèn)為工作和公共行政已經(jīng)終結(jié)。另一些人則相信，全球資本主義導(dǎo)致了超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，它們即便沒有取代疆域性的民族國(guó)家，也成為民族國(guó)家的重要補(bǔ)充。還有一些人認(rèn)為，全球資本主義也侵蝕了共同體意識(shí)和城市權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了城市職業(yè)的喪失。他們警告說，超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)加深了欠發(fā)達(dá)國(guó)家的依附性，加重了它們的財(cái)政危機(jī)，在這些國(guó)家引發(fā)了嚴(yán)重的統(tǒng)治困難。
另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家則預(yù)言，全球性公司將創(chuàng)造一個(gè)超越民族國(guó)家的世界秩序，即一個(gè)“地球村”、一個(gè)實(shí)行“全球性管理”的“世界政府”。部分理論家甚至試圖提出一個(gè)普遍適用的、全球性質(zhì)的公共行政理論。其他人則竭力反駁國(guó)家終結(jié)的觀點(diǎn)，為民族國(guó)家以及與之相應(yīng)的公共行政辯護(hù)。赫斯特和湯普森（HirstandThompson）、佐茲曼（Zysman）、波易爾和多齊（BoyerandDrache）1996年的論著指出，全球化被夸大了，政府在一些關(guān)鍵性的管理功能上依舊舉足輕重。國(guó)際關(guān)系學(xué)界的現(xiàn)實(shí)主義者也指出，“實(shí)際上，（國(guó)家）的主權(quán)不是被削弱，而是被強(qiáng)化了”。同樣，在八十年代“把國(guó)家?guī)Щ亍钡綄W(xué)科研究領(lǐng)域的社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家米歇爾·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波爾（ThedaSkcopol）等，也始終懷疑國(guó)家從歷史中消失的說法。
但是，后一類學(xué)者也認(rèn)識(shí)到，全球主義已經(jīng)在世界范圍內(nèi)改變了政府管理的性質(zhì)，全球化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及相關(guān)的許多超結(jié)構(gòu)變革，如跨國(guó)界的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對(duì)公共行政產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。幾位社會(huì)科學(xué)家描述了國(guó)家權(quán)力和權(quán)威在質(zhì)量與數(shù)量方面的“退卻性轉(zhuǎn)移”，他們分析了“從福利國(guó)家轉(zhuǎn)變到競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家”、“空心國(guó)家”（thehollowstate）或者“法人國(guó)家”(thecorporatestate)的過渡性特征，這種轉(zhuǎn)變是國(guó)家為了“適應(yīng)、塑造和控制不斷增長(zhǎng)的國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)滲透”而作出的努力。
本文把全球主義和全球化視為一種在連續(xù)性的寬泛框架內(nèi)的歷史變遷所產(chǎn)生的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象是晚近資本主義歷史的、辯證的發(fā)展的產(chǎn)物，也是全球?qū)哟呜?cái)富快速積累動(dòng)態(tài)特征的產(chǎn)物。資本主義政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展最新的動(dòng)態(tài)特征是從早期的偏重生產(chǎn)資本轉(zhuǎn)向了偏重金融資本、從國(guó)內(nèi)資本主義轉(zhuǎn)向了全球資本主義。變革與連續(xù)性是社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度辯證發(fā)展的特征。始于“二戰(zhàn)”結(jié)束、在70年代加速的幾十年的質(zhì)變與量變，已經(jīng)改變了資本主義經(jīng)濟(jì)以及相應(yīng)的治理與行政結(jié)構(gòu)、組織的性質(zhì)。
我認(rèn)為，全球化是多種因素的結(jié)果，其中包括剩余資本積累、國(guó)家、國(guó)內(nèi)束縛、信息技術(shù)、國(guó)際組織和意識(shí)形態(tài)。反過來，全球化又對(duì)資本主義國(guó)家和公共行政產(chǎn)生了顯著的影響。當(dāng)國(guó)家與行政優(yōu)秀部分保持廣義的連續(xù)性的同時(shí)，隨全球化而來的那些重大變革發(fā)生了，它們改變了國(guó)家與公共行政的性質(zhì)，即從傳統(tǒng)的福利型行政國(guó)家變成了法人型福利國(guó)家。資本主義需要國(guó)家，國(guó)家也不會(huì)獨(dú)立于資本主義之外；這兩方面的精英在全球化進(jìn)程中協(xié)同作戰(zhàn)，因?yàn)槿蚧餐瑫r(shí)造福資本主義和國(guó)家。
下面的探討在四個(gè)部分中展開：第一部分展示有關(guān)全球化和新世界秩序概念的各種看法，第二部分考察全球化的成因，第三部分討論全球資本主義對(duì)國(guó)家和公共行政的影響，重點(diǎn)是在總體上探討國(guó)家性質(zhì)和角色變化并專門探討一下行政性國(guó)家。在第四部分，陳述全球化對(duì)公共行政的各種意義，給各國(guó)公共行政管理者提出建議。
關(guān)于全球化和世界新秩序的各種看法
世界秩序并非一個(gè)新概念，但它的流行卻是在“二戰(zhàn)”以后。隨著蘇聯(lián)改革領(lǐng)導(dǎo)人米哈伊爾·戈?duì)柊蛦谭虻尼绕稹粲踔貥?gòu)世界、公開性、全球新思維、全面和平、超級(jí)大國(guó)的合作以及結(jié)束冷戰(zhàn)，世界新秩序的概念又重新出現(xiàn)。1990年蘇美兩國(guó)首腦赫爾辛基會(huì)晤后，美國(guó)總統(tǒng)喬治·布什越來越頻繁地使用這個(gè)概念。今天，世界新秩序和全球化的概念成為許多嚴(yán)肅的研究的主題。但它們到底是什么含義呢？
世界新秩序表示的是一種“集體的世界安全體系，各國(guó)家和民族捐棄意識(shí)形態(tài)的分歧而和平共處”[1]，“恪守各自的邊界、維持集體的安全利益”[2]。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)世界新秩序的作用有據(jù)可查，布什宣稱發(fā)動(dòng)這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)是“維護(hù)正義，懲罰錯(cuò)誤”[3]。但是，蘇聯(lián)垮臺(tái)后，世界新秩序的概念包含了不同的含義，變得含糊不清了。
對(duì)不同的人群而言，全球化有不同的含意。經(jīng)濟(jì)學(xué)家把全球化看作是邁向完全一體化的世界市場(chǎng)的一步。部分政治學(xué)者把它視為擺脫傳統(tǒng)意義上的地域性主權(quán)國(guó)家的過程、世界秩序中非政府力量上升的過程。商學(xué)院的學(xué)者和咨詢顧問們?cè)凇皼]有國(guó)界的世界”的意義上使用全球化概念，還有一些人把全球化當(dāng)作一種僅僅由私有企業(yè)而非政府推動(dòng)的現(xiàn)象。所有這些看法都涉及到國(guó)界問題——“國(guó)家管轄權(quán)的領(lǐng)土劃分及相關(guān)的治理、經(jīng)濟(jì)、一致性和共同體等問題”[4]。與公共行政有關(guān)的全球化含義有五六種，這里作簡(jiǎn)要的評(píng)論和估價(jià)。
作為國(guó)際化的全球化。這是對(duì)全球化狹義的理解，它把全球化當(dāng)作身份和共同體擴(kuò)展到國(guó)家權(quán)限之外的組織間不斷加強(qiáng)的交互關(guān)系。這種理解并不新鮮，國(guó)際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)與政治等方面國(guó)家間的聯(lián)系幾個(gè)世紀(jì)以前就已經(jīng)開始加強(qiáng)了，國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域不過更加突出而已。公共行政的國(guó)際化亦不新鮮，盡管它在“二戰(zhàn)”后獲得了新動(dòng)力，其時(shí)美國(guó)和蘇聯(lián)都國(guó)際化了它們的衛(wèi)星國(guó)及其相應(yīng)的公共行政思想和實(shí)踐。聯(lián)合國(guó)和它的會(huì)員機(jī)構(gòu)的興起也促進(jìn)了國(guó)際化。“比較行政團(tuán)體”（ComparativeAdministrationGroup，CAG）的誕生和成長(zhǎng)就是這種發(fā)展的產(chǎn)物。
作為國(guó)界開放的全球化。這意味著通過取消國(guó)家管制屏障和保護(hù)主義措施，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的國(guó)界開放，為快速的金融交易、通訊、貿(mào)易和文化聯(lián)系提供便利。這樣一個(gè)無國(guó)界的世界，特征就是統(tǒng)一的全球性經(jīng)濟(jì)、全球性政府、一致的全球性文化以及屬于題中之義的公共行政。因特網(wǎng)和其他信息技術(shù)對(duì)這種匪夷所思的現(xiàn)象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的觀念和地域性的行為”；“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了這類全球化的特征以及它對(duì)公共行政的意義。
但是，把這類全球化等同于自由化則是有局限性的和不完善的。反官房學(xué)派*的學(xué)者（anticameralist）使用自由化這個(gè)詞來為資本主義的發(fā)展辯護(hù)，19世紀(jì)的古典的自由主義者使用這個(gè)詞來反對(duì)中央集權(quán)的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)。在20世紀(jì)早期，具有自由傾向的國(guó)際主義者使用這個(gè)詞來對(duì)抗均勢(shì)原則，而超國(guó)家主義者則用這個(gè)詞來反對(duì)國(guó)際關(guān)系中民族主義和國(guó)家主權(quán)方面的“現(xiàn)實(shí)主義者”的論調(diào)，那些以蘇聯(lián)為首的國(guó)際主義者的使命和社會(huì)主義者們的要求就不必再說了。
這類全球化概念也是多余的，因?yàn)獒槍?duì)新世界的國(guó)界自由化已經(jīng)存在了幾十年，特別是在那些以美國(guó)為首的西方的衛(wèi)星國(guó)家中，例如拉丁美洲、亞洲、非洲和中東的發(fā)展中國(guó)家。在第三世界，管制、勞工和行政政策總是向操縱商業(yè)利潤(rùn)的跨國(guó)公司提供讓步?！氨容^行政團(tuán)體”和其他國(guó)際公共行政咨詢組織在欠發(fā)達(dá)國(guó)家也一直相當(dāng)活躍，比較與發(fā)展行政學(xué)方面的出版物提供了證明這種現(xiàn)象的大量文獻(xiàn)。
作為一個(gè)過程的全球化。用政治經(jīng)濟(jì)的眼光看，這種理解不是把全球化當(dāng)作一種現(xiàn)象，而是當(dāng)作一個(gè)過程，一個(gè)持續(xù)了數(shù)世紀(jì)的現(xiàn)代資本主義資本積累的不間斷的過程。但直到最近，它才因現(xiàn)代技術(shù)的有效性而強(qiáng)化起來，所以，這種理解也不新鮮。這種全球化的歷史可以回溯到19世紀(jì)和20世紀(jì)初期，其標(biāo)志是從早期（自由競(jìng)爭(zhēng)的）資本主義向晚期（壟斷的）資本主義的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變受到了兩次世界大戰(zhàn)的推動(dòng)，并帶來了冷戰(zhàn)白熱化期間的資本主義“黃金時(shí)代”（1950—1970年）。這類看法認(rèn)為，資本主義“就其最內(nèi)在的本質(zhì)而言，無論對(duì)內(nèi)對(duì)外都是一種擴(kuò)張性制度，它一旦生根，就會(huì)在內(nèi)外兩個(gè)方面成長(zhǎng)、擴(kuò)張。”[5]從1974—1975年經(jīng)濟(jì)衰退開始的三股潮流促進(jìn)了全球?qū)用嫔系馁Y本積累，即：增長(zhǎng)率下降、“壟斷（或寡頭壟斷）跨國(guó)公司世界性的擴(kuò)散”以及“資本積累過程的金融化”[6]。這種觀點(diǎn)沒有告訴我們國(guó)家和公共行政角色的變化，特別是在世界新秩序下的變化。
作為意識(shí)形態(tài)的全球化。西方資本主義民主的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)在美國(guó)和西歐的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息（包括宣傳）借助媒體、報(bào)紙、電腦和衛(wèi)星通訊系統(tǒng)傳遍世界，它們給其他國(guó)家提供了可仿效的理想的政治制度。自由、個(gè)人主義、自由企業(yè)和多元民主等關(guān)鍵詞語是這種全球化的意識(shí)形態(tài)力量的典型代表。但是，這一全球化的規(guī)范性力量也許很重要、也很有效，卻沒有揭示國(guó)家與公共行政的政治經(jīng)濟(jì)情況。
作為一種現(xiàn)象的全球化。這種觀點(diǎn)把全球化看作是晚期資本主義的一種因果現(xiàn)象，認(rèn)為全球化是70年代滯脹時(shí)期、世界資本主義為加速資本積累而不斷開拓國(guó)際市場(chǎng)的結(jié)果。全球化對(duì)國(guó)家和其他組織造成了重大影響，即它們的疆界“不是被跨越或打開的，而是被超越的。這里，‘全球性’現(xiàn)象就是廣泛的跨越并同時(shí)消解了地區(qū)性。地域距離和地域邊界在這樣的環(huán)境下意義不再重要，地球成了唯一的真正的‘地方’。”[7]這種全球化觀點(diǎn)對(duì)于了解民族國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的全球性變化是有用的，它還將世界視為一個(gè)地球村，并提出了有說服力的解釋。然而，這類觀點(diǎn)對(duì)導(dǎo)致全球化的現(xiàn)代國(guó)家和公共行政的作用卻重視不夠，也沒有指出在全球性的“地方”中，國(guó)家、制度內(nèi)精英和公共行政的未來角色，更沒有揭示出由下面問題所產(chǎn)生的矛盾和沖突。
既作為超越現(xiàn)象又作為過程的全球化。這種全球化觀點(diǎn)認(rèn)可并建立在前述幾種觀點(diǎn)之上，它把全球化看作全球資本主義積累的過程，這是一個(gè)為了擴(kuò)大資本積累而在全球范圍內(nèi)擴(kuò)展新疆域、獲得新機(jī)會(huì)的連續(xù)過程；同時(shí)它又把全球化看作一種由全球資本積累而引起的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象幾乎在所有地方都顯露了它的正面和負(fù)面影響。其影響甚至被西方和日本等強(qiáng)國(guó)所感受到，在這些地方，即便不是所有、但也是大多數(shù)超級(jí)資本積累組織都擁有自己的基地，并得到它們所操縱的國(guó)家的支持。和那些幾十年來深受多國(guó)和跨國(guó)公司的全球化災(zāi)難性后果的第三世界不同，北半球的發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)的人民、組織和團(tuán)體直到最近幾年才感受到全球化的影響。
正是由全新的全球化過程所引起的性質(zhì)變化引起了人們的注意，這種變化還給處于主導(dǎo)地位的西方民族國(guó)家?guī)砹恕靶碌暮蠊?。因此，這種全球化觀點(diǎn)有新意，是對(duì)上述各種觀點(diǎn)很好的補(bǔ)充，給全球化概念增加了新成分。這一觀點(diǎn)把國(guó)家視為在全球化進(jìn)程中的一個(gè)積極的制度性角色，能主動(dòng)應(yīng)付全球化帶來各種影響，而其他因素例如信息技術(shù)也發(fā)揮積極的作用。這樣，在新的全球共同體中，行政性國(guó)家和公共行政變動(dòng)中的角色，既被認(rèn)為是原因，也被看作是結(jié)果。
全球化的成因
為了避免簡(jiǎn)單化，全球化的過程和現(xiàn)象在這里不僅僅是從發(fā)達(dá)資本主義意義上來理解，盡管這是一個(gè)主要的作用因素。事實(shí)上，有多種因素推動(dòng)了全球化進(jìn)程，其中包括公司剩余資本積累、主導(dǎo)性國(guó)家及其所屬的官僚機(jī)構(gòu)的作用、國(guó)內(nèi)危機(jī)、人們不斷高漲的期望值、國(guó)際組織和技術(shù)創(chuàng)新。
導(dǎo)致資本主義全球化最重要的因素是剩余資本的驅(qū)動(dòng)力，幾十年來，它跨越了區(qū)域、超越了國(guó)界；它在“二戰(zhàn)”后加速、在70年代后達(dá)到新高、并在90年代到達(dá)了頂峰。剩余（或利潤(rùn)）積累是資本主義的命脈，需要不惜任何代價(jià)持續(xù)擴(kuò)張，因此是資本主義取之不盡的動(dòng)力。全球化已經(jīng)成為跨國(guó)公司（也稱多國(guó)公司）的優(yōu)秀特征，幾十年來這些公司占領(lǐng)了全球市場(chǎng)、享受了欠發(fā)達(dá)國(guó)家廉價(jià)的勞動(dòng)力?！靶路f”之處僅在于資本積累的高速度和高比率，它們的實(shí)現(xiàn)得益于諸多機(jī)制，以及國(guó)家?guī)椭碌墓驹跊]有時(shí)空限制的全球范圍內(nèi)的靈活性。借用斯考爾特（Scholte）列舉的原因，下面簡(jiǎn)要對(duì)這些因素加以解釋。
全球市場(chǎng)。為尋求新市場(chǎng)、廉價(jià)勞動(dòng)力和沒有限制的生產(chǎn)地點(diǎn)，許多多國(guó)或跨國(guó)公司決定“走向全球”。從美國(guó)冰雪地帶到反工會(huì)組織的南方陽(yáng)光地帶的移動(dòng)仍在進(jìn)行之中，它推動(dòng)了資本的積累。但更多的美國(guó)公司發(fā)現(xiàn)全球化是更快速、更有利可圖的戰(zhàn)略選擇。全球消費(fèi)主義開始興盛，那些遍布全球、握有大把鈔票的消費(fèi)者有能力“在同一時(shí)間購(gòu)買相同的產(chǎn)品”；協(xié)調(diào)一致的公司聯(lián)合研究與開發(fā)活動(dòng)帶來了個(gè)人公司所難以獲得的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為那些跨國(guó)公司以及支持它們的母國(guó)政府帶來了很高的利潤(rùn)率和引人矚目的轉(zhuǎn)機(jī)。截止1989年，這些公司的廣告費(fèi)用已經(jīng)達(dá)到2400億美元，另有380億美元花在了包裝、設(shè)計(jì)和營(yíng)銷上。[8]1992年，英國(guó)和美國(guó)40家最大的廣告公司幾乎都設(shè)立了專門處理全球商務(wù)的部門[9]。《華爾街評(píng)論》寫道，到了90年代，所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品，而是一件必需品?！?
全球生產(chǎn)。由于能夠降低成本，它取代了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)；而金融全球化使之變得容易，并為它提供了“全球性資源”，生產(chǎn)企業(yè)能夠以此從世界各地獲得生產(chǎn)要素和原材料。由于金融全球化，“公司落腳在任何地方、使用任何地方的資源、在任何地方生產(chǎn)、銷售到任何地方”成為可能。結(jié)果是出現(xiàn)了一個(gè)“全球性工廠”，不同的國(guó)家承擔(dān)不同的生產(chǎn)活動(dòng)，提供廉價(jià)的勞動(dòng)力和原材料，消化與生產(chǎn)全球化相關(guān)的所有社會(huì)成本和外部成本。
全球商品化。各種新事物的商品化改變了全世界的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活。傳統(tǒng)的有形貿(mào)易和工業(yè)已經(jīng)向嶄新的、唯一的、截然不同的“無形”東西轉(zhuǎn)變，它們適合全球消費(fèi)者的胃口，比如鄉(xiāng)村歌曲、文化和民族風(fēng)情。
公司結(jié)構(gòu)的重組。世界性公司的崛起與擴(kuò)張引起了縱向和橫向組織的重構(gòu)，引起了全球?qū)哟紊瞎緳?quán)力的集中和全球性統(tǒng)治階級(jí)的出現(xiàn)。世界性公司的數(shù)量從1960年的3500家增長(zhǎng)到1995年的40,000家，它們的銷售額占全球商業(yè)總額的40%。[10]從縱向角度看，跨國(guó)企業(yè)間的戰(zhàn)略聯(lián)合數(shù)量已經(jīng)上升，連續(xù)不斷的世界性的企業(yè)并購(gòu)浪潮形成了全方位的“融合”，1995年并購(gòu)達(dá)6000起、價(jià)值2294億美元。[11]實(shí)際上“兼并熱”和“巨額兼并”潮流造就了全球性的優(yōu)秀組織和集權(quán)型的權(quán)力結(jié)構(gòu)，最大的300家跨國(guó)公司控制著全世界70%的國(guó)外直接投資和全世界近三分之一的公司資產(chǎn)。[12]
這種全球集權(quán)型的公司結(jié)構(gòu)又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地實(shí)實(shí)在在影響公共政策和行政決策的“組織精英”，他們形成了一種全球性的“組織文化”：他們挑撥政府與政府對(duì)抗，策動(dòng)政變或來平息那些對(duì)他們沒有同情心的人發(fā)動(dòng)的反政府暴亂。
全球貨幣與金融化。全球性貨幣不會(huì)效忠或依附于任何空間、任何民族或區(qū)域的人民。以前貨幣及發(fā)行主要是區(qū)域性的，是促進(jìn)國(guó)內(nèi)的就業(yè)、機(jī)會(huì)、商業(yè)活動(dòng)和共同體的價(jià)值，與此不同，在銀行電腦數(shù)碼空間的作用下，全球貨幣和區(qū)域性金融的聯(lián)系已經(jīng)松弛了。1995年，“全世界9萬多億美元的銀行資產(chǎn)屬于非本國(guó)儲(chǔ)戶，且該國(guó)帳目處在外國(guó)發(fā)行的貨幣的掌握或控制中?！盵13]在“數(shù)碼政治”的幫助下，全球金融化步伐加快，改變了“信息時(shí)代權(quán)力的性質(zhì)”。[14]
全球政府與行政。具有諷刺意味的是，資本主義的發(fā)展需要一個(gè)強(qiáng)大的政府和一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境，它需要秩序和社會(huì)控制。那些處于全球性支配地位的政府特別是美國(guó)及其歐洲盟友，在本世紀(jì)推動(dòng)資本主義全球化方面發(fā)揮了積極作用。它們?cè)谲娛潞桶踩到y(tǒng)方面耗費(fèi)巨資，以保護(hù)和促進(jìn)公司在欠發(fā)達(dá)國(guó)家和本國(guó)市場(chǎng)中的資本積累。他們?cè)谠S多國(guó)家實(shí)行軍事干涉，更替合法政府，建立或支持一些最具壓迫性和最腐敗的政權(quán)，如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亞。尤其是“二戰(zhàn)”以來，西方政府運(yùn)用出神入化的通訊體系輸出它們的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值體系以及自詡為理想模式的治理和行政制度。通過對(duì)亞洲、拉丁美洲、非洲和中東發(fā)動(dòng)直接的和授權(quán)的干預(yù)戰(zhàn)爭(zhēng)和入侵活動(dòng)，美國(guó)公司找到了自己利益所在，并將它說成是保護(hù)美國(guó)在全球的利益。
市場(chǎng)功能的有效發(fā)揮依靠強(qiáng)大的政府。資本主義的繁榮需要一個(gè)強(qiáng)壯的國(guó)家和行政體制，而有權(quán)勢(shì)的工商業(yè)精英們卻支配著政策過程、影響著政策的結(jié)果。為了避免資本主義遭受周期性的衰退，給資本主義發(fā)展提供一個(gè)安全網(wǎng)絡(luò)，市場(chǎng)的失敗呼喚政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。所以，現(xiàn)代國(guó)家通過公共開支，在加速資本主義發(fā)展和形成全球化的新世界秩序方面扮演了一個(gè)中樞式角色?？墒牵诠絾栴}上，現(xiàn)代國(guó)家盡管也花費(fèi)了相當(dāng)部分的預(yù)算來為福利國(guó)家提供經(jīng)費(fèi)，以維持社會(huì)和經(jīng)濟(jì)間的平衡，但這種平衡卻并不為公司精英所接受。
國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退。整個(gè)70年代資本主義受困于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)滑坡，典型標(biāo)志是滯脹、能源危機(jī)、預(yù)算赤字、政治與總統(tǒng)危機(jī)、對(duì)企業(yè)和政府精英業(yè)績(jī)的信任危機(jī)，以及普遍的組織松弛和管理水平下降。與這些問題相伴的還有公民抗稅運(yùn)動(dòng)和公私部門里工會(huì)不斷提高的工資要求。凡此種種國(guó)內(nèi)難題又和伊朗、尼加拉瓜的革命對(duì)美國(guó)和歐洲施加的國(guó)際挑戰(zhàn)混合在一起。這些因素共同導(dǎo)致的結(jié)果是，國(guó)家面臨著自身的合法性危機(jī)。它難以對(duì)加速進(jìn)行的資本積累有所作為，也難以改革已經(jīng)引起“財(cái)政危機(jī)”、代價(jià)越來越高的社會(huì)福利體制[15]。這些事件反過來驅(qū)使更多的公司走向全球化。
民眾預(yù)期的增長(zhǎng)。大眾特別是那些工會(huì)成員的預(yù)期已經(jīng)提高，工會(huì)要求工作“產(chǎn)權(quán)”、要求更多地參與企業(yè)管理以及勞動(dòng)者隊(duì)伍中婦女作用的上升等等成為明顯的事實(shí)。公司權(quán)力機(jī)構(gòu)認(rèn)為公私領(lǐng)域雇員的這些要求與贏利目標(biāo)不一致。此外，由“平等就業(yè)機(jī)會(huì)法”引申出來的法律案件也刺激更多的公司去國(guó)外的全球性工廠去生產(chǎn)，那里有廉價(jià)的勞動(dòng)力，很少甚至沒有法律約束。這些都促進(jìn)了全球化。
技術(shù)創(chuàng)新。信息技術(shù)、通訊技術(shù)和交通領(lǐng)域的發(fā)明以及因特網(wǎng)的出現(xiàn)，對(duì)全球化產(chǎn)生了巨大的影響。正如微軟公司的比爾·蓋茨預(yù)言的那樣，未來數(shù)碼空間中的“購(gòu)物天堂”，看起來能夠提供一個(gè)地方，在那里“世界上一切商品都能通過因特網(wǎng)在家中購(gòu)買”。[16]
聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)本身是全球化中的一個(gè)主要因素。70年代以來，它的一些關(guān)鍵性的會(huì)員組織如主要由“三邊委員會(huì)”*支配和操縱的世界銀行、國(guó)際貨幣基金、世界貿(mào)易組織，以及重要的國(guó)際援助，一直是全球化過程中有力的工具。在最近20年中，這些跨國(guó)組織在全球化中相當(dāng)活躍，其手段是向那些竭力尋求國(guó)際援助的貧窮、落后的國(guó)家提出“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的要求。而結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃的主要內(nèi)容是把政府管制、金融體制和行政組織等重大變革強(qiáng)加給這些國(guó)家。這些改革包括大規(guī)模的私有化和促進(jìn)私有部門發(fā)展、消除貿(mào)易壁壘、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供稅收激勵(lì)、實(shí)行有利于自由使用廉價(jià)勞動(dòng)力的勞動(dòng)法規(guī)、強(qiáng)調(diào)出口導(dǎo)向型生產(chǎn)及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、縮小政府在經(jīng)濟(jì)中的作用，等。
全球化的后果
全球化方便了民眾、政府和非政府組織之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，全球性的聯(lián)系是人類進(jìn)步史上邁出的積極的一大步。但是，全球化所營(yíng)造的新型文明的基礎(chǔ)卻充滿了諸多矛盾。并非所有的國(guó)家都受到全球化相同的影響或產(chǎn)生相同的回應(yīng)。在北美、東亞、西歐和澳大利亞，這一進(jìn)程要比亞洲和歐洲其他部分、非洲、拉美發(fā)展得迅猛。不過，資本、政治、行政和文化的全球化確實(shí)對(duì)全部國(guó)家都產(chǎn)生了影響，沒有一個(gè)國(guó)家能夠置身于外。對(duì)我們來說，下面的討論僅聚焦于全球化對(duì)政府和公共行政產(chǎn)生的影響，它對(duì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)國(guó)家及其公共行政產(chǎn)生的影響我們都將討論。
國(guó)家的連續(xù)性和持久性。全球化不僅沒有終結(jié)國(guó)家及其行政組織，將來也不會(huì)引起國(guó)家的弱化。作為社會(huì)政治身份的地域國(guó)家會(huì)象過去幾千年一樣繼續(xù)存在。市場(chǎng)與政治、資本主義與國(guó)家、私人部門的管理與公共部門的管理之間仍然會(huì)有密切的關(guān)系。這種關(guān)系將繼續(xù)存在，因?yàn)楣残姓{借著同樣歷經(jīng)了幾千年政治經(jīng)濟(jì)變革的官僚機(jī)構(gòu)，與包括資本主義在內(nèi)的文明緊密相伴、彼此促進(jìn)。但是，全球化也導(dǎo)致現(xiàn)代國(guó)家的特征發(fā)生了重要變化，至少可以分辨出五個(gè)方面的變化：
一是世界銀行、國(guó)際貨幣基金、世界貿(mào)易組織等超區(qū)域性治理組織加強(qiáng)，它們的決定和行為規(guī)范與民族國(guó)家捆綁在一起、影響了后者的行政體制。
二是為了處理區(qū)域性和跨區(qū)域性事務(wù)，及在諸如全球環(huán)境預(yù)警、保持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等共同利益方面謀求合作，現(xiàn)代國(guó)家之間相互依賴程度不斷加大。在這里，地球村、全球環(huán)境和世界公民等概念越來越受到重視，給所有的政府及其公共行政實(shí)踐形成了壓力。
三是所有政府都在處理國(guó)內(nèi)、國(guó)際有關(guān)治理與行政管理的各種信息中，享受到了信息時(shí)代的好處，盡管欠發(fā)達(dá)國(guó)家還要落后一段時(shí)間。更值得一提的是處于主導(dǎo)地位的國(guó)家特別是美國(guó)的軍事和技術(shù)實(shí)力的增長(zhǎng)，它們從地球直到外層空間都主宰著世界，結(jié)果出現(xiàn)的就是全球霸權(quán)。
四是政府作為私人部門合作伙伴和促進(jìn)者的作用日益增長(zhǎng)，但通常以犧牲公共物品和公共服務(wù)為代價(jià)。在全球化的壓力之下，“政府的角色日益演變成給私人（公司）企業(yè)提供適合的、法律許可的環(huán)境”。
第五，對(duì)公共行政管理者來說，也許最重要的變化是行政性國(guó)家(administrativestate)從福利國(guó)家轉(zhuǎn)變成了“法人國(guó)家”,或者“影子國(guó)家”(shallowstate)、“無關(guān)緊要的國(guó)家”(indifferentstate)、“契約國(guó)家”(contractingstate)、“企業(yè)家國(guó)家”(entrepreneurialstate)。與此相應(yīng)，公共行政與管理的變化可以用這樣一些概念來概括，如“管理主義”、“政治管理”、“新公共管理”和“空心國(guó)家”、“法人行政國(guó)家”。
同樣，公共行政作為一個(gè)具有自我意識(shí)的事業(yè)和專業(yè)性的領(lǐng)域，也將繼續(xù)保持下去。公共行政的研究與發(fā)展可能會(huì)在一定程度上受到全球化的消極影響，但這一探索領(lǐng)域的連續(xù)性不會(huì)改變。全球化中的資本主義需要國(guó)家，而國(guó)家都具有既不可能、也將不會(huì)被廢棄的公共行政職能。不過，近年來關(guān)于國(guó)家角色的爭(zhēng)論及深入到哲學(xué)、制度、組織和實(shí)踐層次的研究顯然說明，在研究領(lǐng)域，公共行政性質(zhì)已發(fā)生了變化。與此相應(yīng)，公共行政學(xué)的兩個(gè)孿生領(lǐng)域——比較公共行政學(xué)和發(fā)展公共行政學(xué)——充滿了有關(guān)國(guó)家性質(zhì)、規(guī)模和公共行政在拓展知識(shí)和建構(gòu)理論原則方面的各種狡黠的爭(zhēng)論，在國(guó)家與公共行政的實(shí)踐方面可以觀察到相似的變化。
作為全球化中的法人資本主義的結(jié)果，全球化中的國(guó)家的方向和角色發(fā)生了變化。與幾十年冷戰(zhàn)期間傾向于維持法人/市場(chǎng)利益與社會(huì)、政治利益平衡的福利型行政國(guó)家不同，新的法人行政福利國(guó)家的作用具有這樣幾個(gè)特點(diǎn)，其中包括我們提到的平衡性的福利國(guó)家的萎縮，安全與軍事或戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家的膨脹，警察、監(jiān)獄、法院及其輔助功能如社會(huì)工作、心理網(wǎng)絡(luò)、咨詢等國(guó)家強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的膨脹。因此，國(guó)家和官僚機(jī)構(gòu)的的確確還生氣勃勃。然而，平等和公平卻成了貪得無厭的法人和資本全球化的犧牲品。
全球化的消極后果。全球化的消極后果很多，它們包括國(guó)家主權(quán)的銷蝕或喪失，對(duì)民主的限制，共同體的消失，全球權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中，法人和政府組織精英的不斷聚集，欠發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全球化權(quán)力的依賴性越來越強(qiáng)。
對(duì)國(guó)家主權(quán)的威脅。主權(quán)國(guó)家所依靠的是疆域、固定的居住區(qū)、對(duì)領(lǐng)土、領(lǐng)空和領(lǐng)海的絕對(duì)權(quán)威。但在資本主義全球化中，國(guó)家的優(yōu)秀作用是“置主權(quán)于絕境”，從而對(duì)國(guó)家的身份構(gòu)成了威脅。挑戰(zhàn)主權(quán)意味著民族國(guó)家喪失了單獨(dú)實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策的能力。為了迎合全球化，許多國(guó)家把本國(guó)政策制定權(quán)拱手讓給了地區(qū)性或國(guó)際性組織；為了取得地區(qū)合作之利，一些政府甚至修改了自己的憲法（如歐共體的意大利、波蘭、西班牙，拉美國(guó)家為建立泛美共同體也在考慮采取同樣的措施）。70年代以來，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿(mào)易組織對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的貨幣和財(cái)政政策采取了更嚴(yán)厲的措施。前文提到的結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃迫使這些國(guó)家進(jìn)行改革，這些改革使它們更加依賴跨國(guó)公司及其支配的政府。
1994年，世界銀行打算“在未來十年里向第三世界提供2000億元美元以改善它們的私人部門”[17]，這樣的國(guó)際貸款既帶有“一攬子”條件又帶有交叉條件，這些條件加深了第三世界在金融、軍事、政治和經(jīng)濟(jì)方面對(duì)西方列強(qiáng)和全球權(quán)力精英的依賴，使后者能夠輕而易舉地對(duì)貧窮、落后國(guó)家的政策選擇發(fā)號(hào)施令；這些金錢通常給支助國(guó)權(quán)力精英們帶來滾滾財(cái)源，犧牲的卻是千百萬計(jì)的民眾。大多數(shù)國(guó)外援助和國(guó)際貸款反倒有利于捐贈(zèng)國(guó)也是事實(shí)。如科爾頓所說，“銀行任用的顧問常常改寫一國(guó)的貿(mào)易政策、財(cái)政政策、公共服務(wù)條款、勞工法規(guī)、醫(yī)療保健計(jì)劃、環(huán)境章程、能源政策、定居條件、占有規(guī)則和預(yù)算政策?！盵18]漢庫(kù)克（Hancock）把銀行領(lǐng)導(dǎo)們稱作“貧困之主”，他們通過那些“組織精英”來指引全球政策的走向，而后者卻執(zhí)行的是有利于“內(nèi)部小集團(tuán)”和全球性法人精英的政策。
對(duì)民主和共同體的威脅。全球性資本的崛起與擴(kuò)張，對(duì)全世界的民主理念構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。事實(shí)就是如此：世界銀行、國(guó)際貨幣基金、世界貿(mào)易組織等全球性組織以及一批跨國(guó)精英為貧窮和欠發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)計(jì)并推行財(cái)政、貨幣及其他結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，恰恰是對(duì)當(dāng)?shù)孛裰鞯哪撤N忽視。這些國(guó)家的人民沒有也不能運(yùn)用他們自己的人權(quán)和政治權(quán)利來決定自己政策的偏好，他們國(guó)家和人民的利益因外部統(tǒng)治權(quán)力而被犧牲。全球化導(dǎo)致了更深重的貧困、社會(huì)分裂和環(huán)境破壞。因?yàn)槠虺隹趯?dǎo)向、初級(jí)農(nóng)作物與全球利益，這些國(guó)家中的公司全球化破壞了本國(guó)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。許多國(guó)家的人民一直在同壓迫他們的政權(quán)和政治-行政精英進(jìn)行斗爭(zhēng)，那些精英得到了跨國(guó)公司及包括美國(guó)在內(nèi)的西方民主國(guó)家的支持。
反過來看，跨國(guó)公司未同當(dāng)?shù)厣鐣?huì)磋商而一夜之間關(guān)閉工廠、遷往海外，或者外國(guó)投資未經(jīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)同意而進(jìn)入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)時(shí)，也對(duì)那里的民主構(gòu)成了真正的威脅：當(dāng)?shù)氐娜嗣袷チ藢?duì)他們共同體的控制。共同體解體是更痛苦的掠奪，眾多落后國(guó)家上百萬的農(nóng)民已為此忍受了幾十年。為自己的共同體和國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出了貢獻(xiàn)、自給自足的農(nóng)民，被那些得到仆從式政府和行政精英們?nèi)ο嘀目鐕?guó)商業(yè)化農(nóng)業(yè)和工業(yè)化農(nóng)業(yè)逐往他鄉(xiāng)，或變得一無所有。他們遷往城市尋找不體面的低收入工作，這又加重了原已經(jīng)存在的城市問題。然而，這類解體問題卻只有現(xiàn)代化理論研究過（如亨廷頓）。對(duì)全球化類似的譴責(zé)集中在“全球性掠奪”、以及“品牌之下血汗工廠”中的“現(xiàn)代奴隸制”，它們?cè)斐闪艘粋€(gè)“底層種族，最不利的工資和社會(huì)條件落到了最絕望的階層身上?！?
全球管理精英正在從事殖民主義的決策，這些決策將影響全世界的政府、共同體和民族，人類被貶低為全球市場(chǎng)的消費(fèi)者。與一些理性選擇理論相反，市場(chǎng)和民主并非同義詞，它們之間實(shí)際上存在著尖銳的沖突?！拜敵雒裰鳌笔鞘澜缧轮刃蚝腿蚧尘跋驴扇说目谔?hào)。但歷史記錄顯示，包括美國(guó)在內(nèi)的西方資本主義民主大國(guó)曾經(jīng)支持過“地球上最專制、最具剝削性的獨(dú)裁體制”，迫使欠發(fā)達(dá)國(guó)家無數(shù)人民發(fā)動(dòng)了流血革命。
把民主和市場(chǎng)等同容易使人誤入歧途，也是危險(xiǎn)的。它之所以使人誤入歧途，因?yàn)樗鼈兊膬r(jià)值在許多方面是沖突的。正如赫爾布魯納(Heilbroner)指出的那樣，“說資本主義是民主的必要條件，或宣稱民主及與之相關(guān)的政治平等在很多方面與資本主義內(nèi)在的不平等并不矛盾，當(dāng)然是愚蠢的?！盵19]市場(chǎng)天生偏愛有錢人，他們無需在意健全社會(huì)的需求。隨著經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)力集中到少數(shù)全球性公司和政府精英手里，政策選擇受到了“破壞”，自由選擇、享受受保護(hù)的個(gè)人權(quán)利將變得越來越困難。全球公司很難（即便不是全無可能）保持責(zé)任心。如科爾頓所說，“當(dāng)政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中到少數(shù)巨型公司手里的時(shí)候，想要擁有一個(gè)健全、平等、民主的社會(huì)是不可能的?！盵20]
把民主與市場(chǎng)等同之所以危險(xiǎn)，理由有二：（一）這種等同在世界范圍內(nèi)是自相矛盾的，友好的獨(dú)裁者因支持全球化的法人公司而被大加贊賞，被視為民主，而對(duì)跨國(guó)公司不那么友好的合法的社會(huì)主義和資本主義政府被視為不民主。（二）它使那些生活在由西方民主國(guó)家支持的專制體制下的欠發(fā)達(dá)國(guó)家的人民，對(duì)民主權(quán)利產(chǎn)生了錯(cuò)誤的預(yù)期。
腐敗與精英掌權(quán)。全球化把私有化作為結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃的一部分而加以推廣，使那些日益增多的、身為跨國(guó)公司人的附屬精英們（仆從式的買辦資產(chǎn)階級(jí)）掌握了大權(quán)，并加劇了欠發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)國(guó)家的腐敗。這些最高層的腐敗已經(jīng)達(dá)到了民族危機(jī)的頂點(diǎn)。例如，當(dāng)三分之一的智利人生活在痛苦之中，而一小撮軍事—官僚—工商精英享受著世界級(jí)的生活方式的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家卻被吹捧為私有經(jīng)濟(jì)的典范。美國(guó)也有同樣的問題。其他的研究也提到，全球化和私有化會(huì)誘發(fā)全球高層精英中的腐敗行為。
精英掌權(quán)導(dǎo)致出了一種具有“法人帝國(guó)”特征的、新的全球組織結(jié)構(gòu)，它在世界權(quán)力結(jié)構(gòu)的巨大轉(zhuǎn)型中具有靈活性。正如殖民主義一樣，它需要的是中心化而不是集權(quán)化。這種中心化有四個(gè)要素：（1）縮小組織優(yōu)秀層的權(quán)限，（2）電腦化與自動(dòng)化，（3）并購(gòu)與戰(zhàn)略聯(lián)合，（4）總部的團(tuán)隊(duì)合作與優(yōu)秀人員中的士氣。這一轉(zhuǎn)型在精英與非精英之間劃下了一條清晰的界限，后者被看作是可以犧牲掉的商品。全球化強(qiáng)化了世界新秩序下的精英統(tǒng)治，而在這一秩序中，霸權(quán)理論隨著資本全球化而流傳開來。那么，全球化和世界新秩序?qū)残姓馕吨裁茨兀?
全球化對(duì)公共行政的意義
以下各段集中分析公共行政面臨的挑戰(zhàn)，并對(duì)世界各國(guó)的公共行政管理者提出建議。
1．公私領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)變化有利于全球公司部門。政府與公共部門在資源配置、財(cái)富公平分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用受到了全球公司精英的否定。由于蘇聯(lián)解體、全球化和國(guó)家財(cái)政危機(jī)，傳統(tǒng)的行政國(guó)家遭到各方面、特別是那些不再需要福利國(guó)家的公司精英的攻擊。因此，行政性福利國(guó)家的解體對(duì)公共行政和公民產(chǎn)生了消極影響，公共領(lǐng)域和公民活動(dòng)空間因全球化和政府重構(gòu)而縮小。公共行政管理者應(yīng)該通過公民參與公共事務(wù)管理、及在全球性法人精英控制之外的社會(huì)資源管理中發(fā)揮積極作用，來抵制公共服務(wù)領(lǐng)域的縮減。這一行動(dòng)是他們未來的合法性基礎(chǔ)。
2．國(guó)家的性質(zhì)、活動(dòng)的改變以及公共行政從“公民行政轉(zhuǎn)向非公民行政”是更大的挑戰(zhàn)。幾十年來，傳統(tǒng)的行政國(guó)家致力于平衡法人精英利益和廣大公眾利益，因而為資本積累和制度合法性提供了必要的社會(huì)和政治穩(wěn)定，在維系制度和鞏固政權(quán)方面扮演了舉足輕重的角色。現(xiàn)在，平衡性福利國(guó)家已經(jīng)被法人-高壓國(guó)家所取代，其特征是迅速上升的強(qiáng)制性官僚機(jī)構(gòu)把成百上千萬被認(rèn)為對(duì)社會(huì)秩序構(gòu)成潛在威脅的公民投入監(jiān)獄之中。這些威脅是由于市場(chǎng)混亂所造成，而后者又是全球化和市場(chǎng)化導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)壓力的產(chǎn)物。許多最受尊重、勤奮工作卻難以忍受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)景況的公民成了犯罪化社會(huì)的犧牲品。結(jié)果，公共行政為了社會(huì)控制和便利資本積累就從傳統(tǒng)的公民行政轉(zhuǎn)向了非公民行政——這種行政不關(guān)公眾的事。這是國(guó)家性質(zhì)主要的一個(gè)變化，所有具有社會(huì)良知的公共行政管理者應(yīng)該抵制這一變化。
3．全球化國(guó)家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事實(shí)上，公共行政管理者是在嚴(yán)重的恐懼心理和裁員條件下承擔(dān)不可能完成的高產(chǎn)出任務(wù)，這種做法導(dǎo)致的失敗只能證明法人公司所宣稱的政府無效率觀點(diǎn)。公共行政管理者能夠也應(yīng)該拿出證明高效行政業(yè)績(jī)及法人市場(chǎng)失敗的證據(jù)。
4．廣義地說，公共行政的職業(yè)化是對(duì)全球化挑戰(zhàn)的一個(gè)回應(yīng)。職業(yè)化給全世界的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了組織、道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，并在借鑒全球跨國(guó)精英的組織技巧的同時(shí)，揭露他們的荒謬。過度全球化和市場(chǎng)失靈將引入更多的政府干預(yù)。出色的職業(yè)化公共行政應(yīng)該為未來的行動(dòng)做好準(zhǔn)備。
5．全球化要求更多的私有化，而私有化擴(kuò)大了腐敗的機(jī)會(huì)。腐敗把社會(huì)資源轉(zhuǎn)化成了非法的、不道德的、沒有生產(chǎn)意義的行為，它所沖擊的正是健全社會(huì)的基礎(chǔ)，破壞了公民對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與制度合法性的信任。私有化建立在以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、自利的個(gè)人主義理性選擇理論之上，個(gè)人為了謀求自我利益最大化，幾乎可以不惜犧牲共同體和社會(huì)的一切。這種行為和規(guī)范的哲學(xué)將個(gè)體利益置于共同體和社會(huì)利益之上，這也正是全球化的跨國(guó)公司所竭力提倡的，他們要建立一種消費(fèi)主義的、把各國(guó)文化融為一體的全球性文化。這種法人的全球性文化，部分是通過人力資源管理實(shí)踐來營(yíng)造的，它同各種民族的和共同體的文化存在著尖銳的沖突。公共行政管理者應(yīng)該抵制這種把公民看作消費(fèi)者、把他們降格為商品的市場(chǎng)化觀念。
6．全球化傾向于促進(jìn)精英主義，并造福于商業(yè)、政治、軍事和管理領(lǐng)域的精英分子，他們中的大多數(shù)是作為跨國(guó)公司的人和“附屬物”而存在的。這些“全球戰(zhàn)士”的個(gè)人和職業(yè)利益往往凌駕于民族和共同體利益之上，他們的的確確成了“公司的雇傭兵”，推進(jìn)著“文化帝國(guó)主義”。欠發(fā)達(dá)國(guó)家的人們對(duì)這些以千百萬人為代價(jià)、似乎一夜之間獲得權(quán)力和財(cái)富的仆從式精英并不陌生。由于全球化政府通過與全球化企業(yè)執(zhí)行公私伙伴關(guān)系計(jì)劃而主動(dòng)卷入了法人全球化，所以，公共行政管理者和行政顧問們?cè)谶@一方面受到了全球化的挑戰(zhàn)。欠發(fā)達(dá)國(guó)家許多精英控制著侵犯他們本國(guó)人民人權(quán)的專制政權(quán)。美國(guó)的謀士與顧問則經(jīng)常幫助這些軍職和文職官僚精英加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治。矛盾的是，全球化導(dǎo)致了法人權(quán)力及組織機(jī)構(gòu)的大規(guī)模集中，同時(shí)卻又鼓勵(lì)全世界的政府進(jìn)行分權(quán)。
7．全球化削弱了地方控制與公民的參與作用，并使地方的公共行政管理者無法決定那些影響人民生活的政策，從而對(duì)共同體和“公共活力”（借用弗雷德里克遜1997年提出的詞語）形成了挑戰(zhàn)。當(dāng)跨國(guó)公司為尋找更有利可圖的地點(diǎn)而突然關(guān)閉企業(yè)時(shí)，地方政府對(duì)稅基的預(yù)見能力將受到侵害。公共行政管理者對(duì)付跨國(guó)公司時(shí)應(yīng)該保持長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，以盡量使這種不確定降低到最低點(diǎn)。他們也應(yīng)當(dāng)建設(shè)共同體意識(shí)，鼓勵(lì)公民參與行政管理，培育公民價(jià)值觀和共同體/公共利益以抵抗粗劣的自我利益。同時(shí)，他們還應(yīng)用尊重和效率來對(duì)待公民。
8．公共行政學(xué)及相關(guān)的比較行政學(xué)和國(guó)際行政學(xué)等分支學(xué)科，出現(xiàn)了知識(shí)爆炸。我同意法拉爾·海迪（FerrelHeady）的說法，這兩個(gè)分支領(lǐng)域在過去幾十年相互分離和脫節(jié)的情況下有所發(fā)展。現(xiàn)在又出現(xiàn)了一個(gè)全球化的新分支，有必要對(duì)比較行政學(xué)、國(guó)際行政學(xué)及全球化行政學(xué)的研究進(jìn)行整合。美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)的成員必須采取這一行動(dòng)，以為形成世界通行的行政學(xué)原則提供材料。進(jìn)行這些必要的研究將使實(shí)際工作者獲得啟發(fā)，使他們有可能成為未來的地球村里更好的行政管理者。
9．從比較的角度學(xué)習(xí)更多的公共行政學(xué)知識(shí)能夠拓展我們的視野。欣賞欠發(fā)達(dá)國(guó)家行政文化的文化、制度和宗教基礎(chǔ)，美國(guó)的專家學(xué)者們可以拓寬他們個(gè)人和職業(yè)方面的全球視野，因?yàn)橐恍┣钒l(fā)達(dá)國(guó)家擁有豐富的文化與治理遺產(chǎn)。全球化對(duì)美國(guó)公共行政學(xué)狹隘的、種族中心論傳統(tǒng)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，打破了政治—行政的二分法，同時(shí)，也為欠發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)公司的公共管理實(shí)踐和咨詢提供了大量的機(jī)遇。向其他民族、文化和公共行政學(xué)習(xí)將帶來進(jìn)一步的“知識(shí)爆炸”。世界上存在著大量美國(guó)人尚不知曉的行政管理傳統(tǒng)。這方面的例子包括斯堪的納維亞和蘇聯(lián)的公共行政體制，以及能夠培育行政民主的協(xié)作型制度。同樣，美國(guó)人及其他的全球公民也能從建立在別國(guó)的本土制度上的公共行政學(xué)中學(xué)到東西。對(duì)治理和公共行政的比較研究并不件新鮮事，它具有悠久的歷史，可以追溯到古代，其研究重點(diǎn)——對(duì)行政的全球性研究——將在21世紀(jì)被提上美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)國(guó)際與比較行政分會(huì)研究的議程。
10．全球化對(duì)公共行政共同體的人類意識(shí)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。全球共同體的專業(yè)人員有機(jī)會(huì)、也有責(zé)任了解并審視全球共同體每個(gè)角落的變化。許多問題對(duì)人類共同體意識(shí)形成了挑戰(zhàn)，包括貧困狀態(tài)及對(duì)窮人的剝奪、全球性工廠里的工資奴隸制與血汗車間、環(huán)境破壞、地球變暖、不平等與不公正；增強(qiáng)全球性問題的意識(shí)——無論是積極的問題還是消極的問題——既重要也必要，因?yàn)楣残姓芾碚邥?huì)在事關(guān)本國(guó)公民的政策方面作出不同的決定。他們可以質(zhì)疑精英分子的忠誠(chéng)、反對(duì)剝削，抵制整個(gè)世界不民主、不公正、不平等的目標(biāo)。在80年代，全世界公共行政管理者在開展反對(duì)南非種族隔離制度的運(yùn)動(dòng)中就發(fā)揮了有效的作用。喚起這種全球意識(shí)，能夠抗拒全球化及各個(gè)層次全球精英的破壞性力量。因特網(wǎng)和其他通訊系統(tǒng)能夠幫助公共行政管理者和遙遠(yuǎn)地區(qū)的同仁進(jìn)行溝通。
11．作為“全球共同體利益”的守護(hù)人，發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理者有一種全球性責(zé)任，即采取協(xié)調(diào)一致的倫理、道德行動(dòng)。他們必須揭露并與任何時(shí)候任何層次的腐敗展開斗爭(zhēng)。政治任命者和政客是臨時(shí)官僚，他們中的大部分和全球的公司法人精英保持著緊密的經(jīng)濟(jì)和私人聯(lián)系，他們?nèi)菀妆桓g、容易濫用權(quán)力，他們對(duì)公共利益的界定是狹隘的，僅在意那些有權(quán)有勢(shì)的選舉人。
12．全球化不會(huì)終結(jié)國(guó)家與公共行政。存在一種能夠拓展公共行政研究、實(shí)踐與教學(xué)范圍的全球新機(jī)遇。公共行政剛剛跨入人類文明新時(shí)期，全球化和霸權(quán)主義世界秩序使得其未來既有光明也有黑暗。我們期望的結(jié)果是全面的繁榮。
摘要：科學(xué)發(fā)展觀是我黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的最新總結(jié)，它要求我們的發(fā)展必須堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)精神文明、物質(zhì)文明和政治文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這種發(fā)展觀，我黨必須不斷改進(jìn)和完善執(zhí)政方式，筆者認(rèn)為，依法執(zhí)政就體現(xiàn)了這種要求，它能夠保障人的全面發(fā)展，它是人類政治文明的要求，它可以使我們實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。
關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀依法執(zhí)政政治文明以人為本可持續(xù)發(fā)展
發(fā)展是硬道理，發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。以往我們一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展的重要性，但對(duì)于如何發(fā)展，我們的認(rèn)識(shí)其實(shí)并不深刻。黨的十六屆中央委員會(huì)集中回答了如何發(fā)展的問題：黨的十六大報(bào)告指出，“全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面，就是要在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治和社會(huì)主義先進(jìn)文化，不斷促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)中華民族的偉大復(fù)興?！笔鶎萌腥珪?huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》進(jìn)一步提出了“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》又提出了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，即“堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。”這些都是在充分總結(jié)我黨五十幾年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上對(duì)如何發(fā)展這一問題作出的科學(xué)回答，既實(shí)事求是，又解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，是我黨對(duì)馬克思主義發(fā)展觀的重大創(chuàng)新，也我黨執(zhí)政理念的重大突破。
科學(xué)發(fā)展觀與提高執(zhí)政能力是一個(gè)不可分割的整體?？茖W(xué)發(fā)展觀是關(guān)于發(fā)展的宏觀科學(xué)指導(dǎo)，提高執(zhí)政能力是我黨落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體措施。我黨科學(xué)發(fā)展觀的確立經(jīng)歷一個(gè)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，再到“物質(zhì)文明與精神文明兩手都要硬”，最后到“在物質(zhì)文明和精神文明的基礎(chǔ)上，推進(jìn)人的全面發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)“精神文明、物質(zhì)文明和政治文明的統(tǒng)一”的過程。發(fā)展觀的重大變化，也必然要求執(zhí)政能力的提高，這就是“科學(xué)、民主和依法”的執(zhí)政方式?？茖W(xué)執(zhí)政，就是堅(jiān)持按照科學(xué)的理論、制度和方法來執(zhí)政，是科學(xué)發(fā)展觀的直接要求；民主執(zhí)政，就是堅(jiān)持執(zhí)政為民，支持和保證人民當(dāng)家作主，是科學(xué)發(fā)展觀的群眾基礎(chǔ)；依法執(zhí)政，就是堅(jiān)持把體現(xiàn)執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律和人民意志的法律作為基本依據(jù)，是科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)現(xiàn)途徑。簡(jiǎn)言之，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，最終要體現(xiàn)到依法執(zhí)政上來。
一、科學(xué)發(fā)展觀的要求
科學(xué)發(fā)展觀的含義和要求主要有三個(gè)方面，“以人為本”的人的全面發(fā)展，人與自然的可持續(xù)發(fā)展，物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。
科學(xué)發(fā)展觀的優(yōu)秀是以人為本。堅(jiān)持以人為本，就是把維護(hù)人民的利益作為我們一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持以人為本，一方面回答了為什么發(fā)展的問題，另一方面也回答了在發(fā)展中相信誰、依靠誰的問題。具體說來，首先要滿足人民的物質(zhì)文化生活需要，既包括生存的需要，也包括享受需要，既包括物質(zhì)生活，也包括精神生活，既包括生活水平的提高，也包括生活質(zhì)量和生活環(huán)境的改善。其次是要尊重和保障人權(quán)，包括公民的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利，保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)和人身自由。要不斷地健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民的政治參與，保證公民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。第三，要保障人民的發(fā)展權(quán)，包括就學(xué)、就業(yè)和創(chuàng)造等方面的權(quán)利。要樹立相信人民、依靠人民的觀念，創(chuàng)造人民平等發(fā)展，充分發(fā)揮其聰明才智的社會(huì)環(huán)境；要促進(jìn)人的全面發(fā)展，不斷提高人民的思想道德、科技文化和身體健康素質(zhì)。概括說來，就是要保障憲法規(guī)定的基本人權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。
還要正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。20世紀(jì)90年代以來，我們黨和政府始終十分重視我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問題，黨的十六大報(bào)告指出，“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位，堅(jiān)持計(jì)劃生育、保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源的基本國(guó)策。”正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，既是關(guān)系社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題，也是關(guān)系中華民族生存和未來發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀，一定要把保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與合理保護(hù)環(huán)境、科學(xué)利用資源結(jié)合起來，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在生態(tài)良好循環(huán)的基礎(chǔ)之上，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)全面進(jìn)步，資源永續(xù)利用，環(huán)境不斷改善，生態(tài)良性循環(huán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，堅(jiān)定不移地走可持續(xù)發(fā)展道路。
樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，必須深刻認(rèn)識(shí)物質(zhì)文明、精神文明與政治文明的科學(xué)內(nèi)涵，全面準(zhǔn)確把握“三個(gè)文明”之間的辯證關(guān)系。全面發(fā)展觀，就是要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展觀，就是要促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展觀,就是要在開發(fā)利用自然中實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢钥吹剑镔|(zhì)文明、政治文明、精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀題中應(yīng)有之意。
三個(gè)文明全面發(fā)展，尤其要重視政治文明建設(shè)。長(zhǎng)期以來，我們只重視物質(zhì)文明和精神文明的作用，而忽視了政治文明建設(shè)。政治文明的主要作用表現(xiàn)為，政治文明為物質(zhì)文明和精神文明提供有力的政治和法律保障、提供組織和制度保障。只有這三者協(xié)調(diào)發(fā)展了，才真正符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。具體說來，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷弘揚(yáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制，把我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)社會(huì)主義法治國(guó)家，保障并促進(jìn)物質(zhì)文明和精神文明的進(jìn)一步發(fā)展。同志指出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明全面發(fā)展、全面進(jìn)步的事業(yè)。物質(zhì)文明、政治文明和精神文明都是社會(huì)文明的重要方面。缺少其中任何一個(gè)方面,社會(huì)都不可能健康地向前發(fā)展?！?
長(zhǎng)期以來，我們黨的執(zhí)政過程中，總是出現(xiàn)這樣或那樣的問題，一個(gè)重要原因就是缺乏科學(xué)的發(fā)展觀的指引，忽視了政治文明建設(shè)。當(dāng)黨的發(fā)展觀存在重大缺陷時(shí)，出現(xiàn)一些問題也在所難免。但僅僅有科學(xué)的發(fā)展觀，還未必能實(shí)現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀的實(shí)現(xiàn)程度取決于黨的執(zhí)政能力。所謂執(zhí)政能力，是我們黨在執(zhí)政活動(dòng)中，通過協(xié)調(diào)黨與政府和社會(huì)其他團(tuán)體和組織的關(guān)系，最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素、推動(dòng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的能力。一個(gè)黨能否科學(xué)地協(xié)調(diào)黨與政治和社會(huì)的關(guān)系，能否最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素、推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，完全取決于這個(gè)政治的執(zhí)政方式。
二、依法執(zhí)政的意義
依法執(zhí)政是與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的、科學(xué)的執(zhí)政方式。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
首先，它體現(xiàn)了“以人為本”的要求。這種要求是通過執(zhí)政黨遵守人民制定的法律來實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)檫@些法律是人民意志的體現(xiàn)，是人民的利益的直接表達(dá)。
政黨的基本功能是利益表達(dá)和利益綜合。1對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來說，就是要保證把人民的利益穩(wěn)定地表達(dá)出來。米歇爾斯曾經(jīng)把無產(chǎn)階級(jí)政黨的執(zhí)政規(guī)律尖刻地稱為寡頭統(tǒng)治鐵律，“政黨是為了特定的目的而建立起來的，它是一種達(dá)到特定目的手段。然而，一旦政黨本身變成了目的，有了自己的目標(biāo)和利益，那么從目的論的角度看，它將脫離自己所代表的階級(jí)?！?我黨會(huì)不會(huì)也犯這樣的錯(cuò)誤？筆者認(rèn)為，克服這個(gè)鐵律的關(guān)鍵所在是她不能有脫離人民大眾的、屬于政黨自己的利益，也即執(zhí)政行為本身不能成為黨的最終追求，組織的自我保存也不能成為目的，而只能是手段，是為人民謀利益的手段，人民的利益永遠(yuǎn)是黨的終極目標(biāo)，黨最終要做到以人為本地促進(jìn)人的全面發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展。那么，如何保證黨永遠(yuǎn)服從人民的利益？
革命領(lǐng)袖的結(jié)論是民意、人民利益要靠民主執(zhí)政來體現(xiàn)。1945年，在延安回答民主人士黃炎培提出的共產(chǎn)黨能否跳出歷史“周期率”問題時(shí)指出，“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來未監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！?在他看來，人民是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的主體，民主是克服權(quán)力政治的最好方式，要想保證人民的利益實(shí)現(xiàn)，必須采取民主的形式，我們的執(zhí)政過程中必須要有充分的人民的意志反映。但最終他還是未能把有法制保障的民主貫徹到執(zhí)政過程中，他欣賞廣泛發(fā)展群眾參與的“大民主”，忽視、輕視法制，傾向“人治”，這些認(rèn)識(shí)，成為發(fā)動(dòng)的一個(gè)重要思想根源。法律不一定以民主為前提，但民主必須以法律為基礎(chǔ)，十年動(dòng)亂是它最好的注解――缺乏法律保障的民主必然會(huì)走向民主的反面。未來的改革必須轉(zhuǎn)向制度建設(shè)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，把人民利益充分體現(xiàn)在執(zhí)政過程中。
要在執(zhí)政過程中充分體現(xiàn)民意，必須要以群眾的觀點(diǎn)來看待政績(jī)。這就要求傾聽群眾呼聲，忠實(shí)履行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為追求政績(jī)的根本目的，衡量干部政績(jī)，最根本的是看人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)，贊成不贊成，高興不高興，答應(yīng)不答應(yīng)。但在實(shí)踐過程中，又不存在抽象的群眾觀，執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中，不可能事事都要征求群眾的意見，問問群眾答應(yīng)不答應(yīng)，那樣既不可能實(shí)現(xiàn)，即使實(shí)現(xiàn)，其成本也是巨大的。其實(shí)，在國(guó)家社會(huì)主義建設(shè)的過程中，人民意志已經(jīng)轉(zhuǎn)化成了法律，執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中，遵守了法律，就等于遵守人民意志，體現(xiàn)了人民利益。因此，依法執(zhí)政就是以人為本、民主執(zhí)政的具體實(shí)現(xiàn)方式。
其次，它是人類政治文明發(fā)展的要求。
在經(jīng)歷了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“物質(zhì)、精神兩手都要抓、都要硬”兩個(gè)階段之后，要實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須著重強(qiáng)調(diào)政治文明對(duì)物質(zhì)和精神兩個(gè)文明的支持和保障作用。
我們現(xiàn)階段要建設(shè)高度的政治文明，就必須注重借鑒人類社會(huì)政治文明發(fā)展的一切優(yōu)秀成果和積極的因素。政治文明，是人類政治生活的一種進(jìn)步狀態(tài)，是人類在政治生活中各種規(guī)則和慣例的總結(jié)和提煉，是人類改造自然和改造社會(huì)的政治成果，政治文明的優(yōu)秀內(nèi)容是法治文明。同志曾經(jīng)說過，像斯大林那樣嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制的事件，在英、法、美這樣的西方國(guó)家都不可能發(fā)生。4鄧小平同志也指出：“社會(huì)主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢(shì)，就必須大膽吸收和借鑒人類社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當(dāng)今世界各國(guó)包括資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的一切反映現(xiàn)代社會(huì)化生產(chǎn)精神的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式、管理方法?！?十六大報(bào)告也指出，“要堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，總結(jié)自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒人類政治文明的有益成果，但不照搬西方政治制度的模式。”
在我國(guó)，要建設(shè)政治文明，就是要在堅(jiān)持和完善中國(guó)的基本政治制度的前提下，充分吸收世界各國(guó)包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家政治制度中的一切有利于社會(huì)主義政治文明建設(shè)的文明成果，善于從世界現(xiàn)代政治文明發(fā)展的高度，全面科學(xué)地認(rèn)識(shí)我國(guó)政治文明程度，并把政治文明建設(shè)與其他人類文明形式結(jié)合起來，為社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)提供組織和制度保障。既然政治文明的優(yōu)秀是法治文明，建設(shè)法治國(guó)家就是我國(guó)政治文明建設(shè)的一個(gè)優(yōu)秀任務(wù)。
建設(shè)法治國(guó)家最直接的目的就是規(guī)范和限制政府權(quán)力。亞里士多德就說過：“法治應(yīng)包含兩重含義――已通過的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好法律。”6在人治社會(huì)，民眾守法而政府可以不守法，在法治國(guó)家，民眾守法，政府更應(yīng)當(dāng)首先守法，政府是否嚴(yán)格依法行政是衡量一個(gè)國(guó)家法治化程度的重要標(biāo)志。但在西方，卻鮮有國(guó)家直接用法律來規(guī)范政黨的執(zhí)政行為，因?yàn)樗麄儗?duì)政黨的監(jiān)督主要是通過反對(duì)黨與執(zhí)政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)的，在多黨政治制度下，憲法不需要直接規(guī)定執(zhí)政黨的職權(quán)和程序，而是規(guī)定各個(gè)政黨平等競(jìng)選執(zhí)政的權(quán)利，取得執(zhí)政地位的政黨就成為執(zhí)政黨，執(zhí)政黨政績(jī)不佳、違法亂政，自然被反對(duì)黨所取代。在我國(guó)，黨的干部編制，屬于國(guó)家編制；執(zhí)政黨的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，包含在國(guó)家財(cái)政預(yù)算之內(nèi)；執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家大政方針的決策建議權(quán)和對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)干部的任免建議權(quán)。黨處于國(guó)家政治活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)秀地位，這是我國(guó)憲法明文規(guī)定的，也是國(guó)情所決定的。黨的這種特殊地位就決定了，在我國(guó)建設(shè)法治國(guó)，首先規(guī)制黨的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，所謂依法執(zhí)政就是政黨依照法律進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)并處于主導(dǎo)地位，且依照法律從事對(duì)全體社會(huì)成員發(fā)生約束性影響的國(guó)家政務(wù)管理活動(dòng)。7也有人名之曰黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化，即黨的領(lǐng)導(dǎo)有明確的法律根據(jù)，有充分的法律保障，有具體的職權(quán)范圍，有法定的活動(dòng)程序。8堅(jiān)持、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是依法治國(guó)的關(guān)鍵。9中國(guó)政黨制度的特殊性要求憲法明確具體地規(guī)定黨的職權(quán)和程序。
當(dāng)前我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程中最大的挑戰(zhàn)就是依法治官不力、權(quán)力監(jiān)督不力，由此導(dǎo)致事實(shí)上廣泛存在的權(quán)大于法的現(xiàn)象，這削弱法律權(quán)威，起著極壞的負(fù)面示范效應(yīng)。因此，作為權(quán)力行使主體的廣大黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政方式的法治化，顯得尤其重要。
第三，它是可持續(xù)發(fā)展的要求。
同志指出，“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”同志所強(qiáng)調(diào)的，其實(shí)就是法律的穩(wěn)定性對(duì)執(zhí)政行為的一種約束，從而保證黨的政策和執(zhí)政行為的連續(xù)性，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
法律與政策相比，其制定、修改、廢止都需要由法定機(jī)關(guān)依法定程序?qū)崿F(xiàn)，具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性、連續(xù)性和長(zhǎng)期性。政策的制定、修改、廢止雖然也有黨章、紀(jì)律予以限制，但往往容易摻雜個(gè)人因素而缺乏穩(wěn)定性。先哲曾有精辟分析，“常人不能完全消除獸欲，雖最好的人們也未免有熱忱，這就往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祗和理智的體現(xiàn)。”10反右及所造成慘重教訓(xùn)，便是明證。依法執(zhí)政將徹底改變過去“動(dòng)員模式”的革命黨形象。依法執(zhí)政的優(yōu)秀要素就是對(duì)非人格化的規(guī)則的服從，旨在否定隨意性和個(gè)人化的意志以及各種特權(quán)行為，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展的持續(xù)性、連續(xù)性。
當(dāng)然，法律的穩(wěn)定性也并不必然排斥制度創(chuàng)新的機(jī)制。這就要求我們必須科學(xué)地處理好穩(wěn)定、改革、創(chuàng)新的關(guān)系。人們往往有這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)――在改革的過程中，嚴(yán)格遵守法律會(huì)阻礙制度創(chuàng)新，不利于改革。在他們眼里，法律成為了一個(gè)僵硬的東西。事實(shí)上，法律除了穩(wěn)定性之外，還有另外一種屬性，即靈活性，靈活性為制度創(chuàng)新開啟了一扇窗戶。這種靈活性主要表現(xiàn)為對(duì)法律的適時(shí)修改、恰當(dāng)?shù)牧⒎ń忉尯瓦m度的法官自由裁量權(quán)及少量的憲法慣例。法律的靈活性是在恪守穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的一種法律自我完善機(jī)制。法律的穩(wěn)定性和靈活性既保證了執(zhí)政行為的連續(xù)性，又保證了穩(wěn)定基礎(chǔ)上的創(chuàng)新性。
三、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的建議
依法治國(guó)需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也需要法治化。這是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，不可偏廢。目前，黨的領(lǐng)導(dǎo)既成事實(shí)，當(dāng)務(wù)之急就是如何實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、提高執(zhí)政能力，從而完善、加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。
首先，必須強(qiáng)化執(zhí)政黨意識(shí)，強(qiáng)調(diào)法律在執(zhí)政過程中的重要性。
正確認(rèn)識(shí)我黨在國(guó)家政治生活中的地位和職能，這是實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的基本前提，認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，就不可能真正做到依法執(zhí)政。依法執(zhí)政是我黨身份、職能變化的必然要求。為此，我們必須要清醒地認(rèn)識(shí)到執(zhí)政黨與革命黨的區(qū)別。一，指導(dǎo)理念不同，革命黨的理念是科學(xué)的斗爭(zhēng)觀，執(zhí)政黨的理念是科學(xué)的發(fā)展觀，這是革命黨與執(zhí)政黨的根本區(qū)別。因?yàn)楦锩h的主要任務(wù)是進(jìn)行革命戰(zhàn)爭(zhēng)，推翻反動(dòng)統(tǒng)治。而執(zhí)政黨的主要任務(wù)在于領(lǐng)導(dǎo)人民搞建設(shè)、謀發(fā)展。二，在國(guó)家政治格局中所占據(jù)的位置不同。革命黨存在于體制外，是要破壞并摧毀舊秩序。執(zhí)政黨存在于體制內(nèi)，是要建立并鞏固新秩序。三，與法律的關(guān)系不同。革命黨與國(guó)家法律呈反向，其主要任務(wù)是革命、打碎反動(dòng)的舊法統(tǒng)；執(zhí)政黨與國(guó)家法律呈正向，其主要任務(wù)是發(fā)展，確立法律在建設(shè)事業(yè)中的基礎(chǔ)地位。因此執(zhí)政黨維護(hù)憲法和法律的權(quán)威就是維護(hù)執(zhí)政黨的權(quán)威，遵守黨自己領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法和法律才能建立和鞏固新秩序，才能增強(qiáng)執(zhí)政能力，才能促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
明確了執(zhí)政地位后，就應(yīng)當(dāng)確立我黨的中心任務(wù)就是以人的全面發(fā)展為目標(biāo)、以人民利益為出發(fā)點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)人民搞建設(shè)，謀發(fā)展，真正做到立黨為公、執(zhí)政為民，權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。實(shí)現(xiàn)這一中心任務(wù)的基本保障就是把切實(shí)體現(xiàn)人民利益的法律作為我黨執(zhí)政的基本依據(jù)，做到依法執(zhí)政。
其次，必須以法律明確黨權(quán)與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，使黨和政府都能優(yōu)質(zhì)高效地履行自己的職責(zé)。
黨直接領(lǐng)導(dǎo)和掌管一切的領(lǐng)導(dǎo)方式既不符合法治的要求，也容易滋生專制和腐敗。《井岡山的斗爭(zhēng)》中就提出了對(duì)黨政不分的批評(píng)：“黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時(shí)候必須通過政府的組織。國(guó)民黨直接向政府下命令的錯(cuò)誤辦法，是要避免的?！?1彭真同志也指出，“黨一定要加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。問題是，黨委怎樣領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)？……在政治上，必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，……從組織關(guān)系上說，那就有所不同，政權(quán)機(jī)關(guān)并沒有義務(wù)服從黨委，共同綱領(lǐng)也好，中央人民政府也好，沒有一條說代表大會(huì)和政府一定要服從黨委。政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)黨委不是組織上的隸屬關(guān)系。相反，對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的決議，所有的人都要服從，共產(chǎn)黨員也不例外，黨委也不例外?！?2放棄黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，在法治軌道內(nèi)實(shí)現(xiàn)黨政分開，黨通過進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)，進(jìn)入公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，是一種更為科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式。十四屆六中全會(huì)決議中提出的依法執(zhí)政，提高執(zhí)政能力就是總結(jié)這一歷史教訓(xùn)的產(chǎn)物。這樣，既能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)秀作用，又能充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及其他各方面的職能作用，防止出現(xiàn)“以黨代政”、“以言代法”的現(xiàn)象。
82年憲法已經(jīng)邁出了可喜的一步。它刪除了75、78憲法規(guī)定的“全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高權(quán)力機(jī)關(guān)”這一有違黨政關(guān)系的條款，把應(yīng)由國(guó)家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，歸還了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，并規(guī)定“各政黨和社會(huì)團(tuán)體，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”為改變長(zhǎng)期存在的人大和政府直接向黨委負(fù)責(zé)的執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力奠定了憲法基礎(chǔ)。但僅有憲法規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，黨政的分開必須通過具體法律，如政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系法等對(duì)黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力作明確劃分，才能真正理順黨政關(guān)系，真正克服以黨代政、以黨代法的傾向。
第三，必須以法律規(guī)范黨權(quán)的行使程序。
依法執(zhí)政，僅規(guī)定黨有哪些權(quán)力是不夠的，還要規(guī)定這些權(quán)力應(yīng)如何行使，即黨權(quán)的行使程序。如果我們不明確規(guī)定黨的職權(quán)及其程序,“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”就會(huì)成為一句空話。如果不明確規(guī)定黨的職權(quán)及其程序，黨的形象和威望就容易受到損害。因?yàn)樵谖覈?guó)實(shí)際政治過程中，黨領(lǐng)導(dǎo)的程序法治化程度還比較低，黨委會(huì)經(jīng)常繞開人大而直接向政府和司法機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令，極大損害了黨的形象。只有明確規(guī)定了黨權(quán)的行使程序，才能使黨權(quán)運(yùn)作規(guī)范化，杜絕權(quán)力行使的隨意性、任意性。
在具體實(shí)現(xiàn)對(duì)黨權(quán)行使程序規(guī)范化時(shí)，我們必須要注意，這里講的執(zhí)政權(quán)力主要是指黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。從權(quán)力運(yùn)作層面來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)方面。但由于執(zhí)政主要講政黨與國(guó)家公共權(quán)力之間的關(guān)系，所謂執(zhí)政，就是政黨以一部分人（或全體人民）的名義對(duì)公共權(quán)力實(shí)施占有和運(yùn)用的行為。13相應(yīng)的，黨的領(lǐng)導(dǎo)程序的法治化就主要是指黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)程序的法治化，主要是指黨組織不能直接向政府發(fā)號(hào)施令，不能“以黨治國(guó)”、“以黨代政”和“以黨代法”。黨的主張須通過人大上升為國(guó)家意志，才具備合法性權(quán)威。因此，必須以法律的形式規(guī)定黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)程序，使黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)程序法治化，做到黨政分開。當(dāng)黨的重大決策須突破現(xiàn)行的憲法和法律有關(guān)規(guī)定，必須先修改憲法和法律再出臺(tái)政策，要堅(jiān)決避免繞開憲法和法律行事的錯(cuò)誤做法，這樣才能不斷在執(zhí)政過程中豎立憲法和法律的權(quán)威，同時(shí)也豎立了一個(gè)模范遵守憲法和法律的現(xiàn)代政黨形象。
編者按：本文主要從行政忠誠(chéng)的內(nèi)涵及必要性；行政忠誠(chéng)困境的產(chǎn)生及其原因；行政忠誠(chéng)困境的解決途徑進(jìn)行論述。其中，主要包括：官僚個(gè)體被要求必須服從組織規(guī)則，履行組織的職責(zé)，保持對(duì)組織的效忠、行政忠誠(chéng)指的是行政主體對(duì)上級(jí)權(quán)力主體和更高價(jià)值主體的服從、盡責(zé)和尊崇、忠誠(chéng)是行政組織體系和治理方式的內(nèi)在要求、服從對(duì)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的重要性、行政忠誠(chéng)不論對(duì)于行政組織系統(tǒng)的有效運(yùn)行，還是對(duì)于行政人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，都是很重要的、行政忠誠(chéng)可能會(huì)在一定程度上限制、壓抑人們的道德自主性、行政人員的責(zé)任和義務(wù)之間的沖突、必須贏得公眾的信任與支持、檢舉行為要求正義的制度背景、必須保護(hù)檢舉者等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?
［論文摘要］行政忠誠(chéng)是行政倫理的一個(gè)基本規(guī)范，是行政主體應(yīng)有的一種道德品質(zhì)。行政忠誠(chéng)是官僚組織對(duì)官僚個(gè)體的最基本要求，同時(shí)也是官僚組織得以存在和正常運(yùn)行的制度保障。然而，在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐當(dāng)中，官僚個(gè)體面臨著嚴(yán)重的忠誠(chéng)困境。解決這一倫理困境最為有效的途徑應(yīng)該說就是行政檢舉。
［論文關(guān)鍵詞］行政忠誠(chéng)；倫理困境；行政檢舉
在官僚組織當(dāng)中，官僚個(gè)體被要求必須服從組織規(guī)則，履行組織的職責(zé)，保持對(duì)組織的效忠。然而，在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中，當(dāng)組織利益和公眾利益出現(xiàn)對(duì)立和矛盾的時(shí)候，尤其是面對(duì)組織內(nèi)部嚴(yán)重的尋租和腐敗行為的時(shí)候，作為官僚個(gè)體，應(yīng)該是忠誠(chéng)于組織還是應(yīng)該忠誠(chéng)于公眾？這是當(dāng)前存在的一個(gè)倫理困境。如何走出這一倫理困境已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。
一、行政忠誠(chéng)的內(nèi)涵及必要性
行政忠誠(chéng)指的是行政主體對(duì)上級(jí)權(quán)力主體和更高價(jià)值主體的服從、盡責(zé)和尊崇。忠誠(chéng)行為的出發(fā)點(diǎn)是服從，服從上級(jí)和組織的意志和政令，按上級(jí)及組織的要求和方針辦事，不違抗、不推諉。同時(shí)，這種服從不是消極的，而是真心實(shí)意地去執(zhí)行上級(jí)和組織的指令，盡責(zé)盡力實(shí)現(xiàn)上級(jí)和組織的目標(biāo)，全心全意地去維護(hù)上級(jí)和組織的權(quán)威。
作為一種行政的行為規(guī)范，忠誠(chéng)是行政組織體系和治理方式的內(nèi)在要求。行政組織系統(tǒng)是一個(gè)有序的等級(jí)結(jié)構(gòu)，它是通過逐級(jí)授權(quán)而形成的上下權(quán)力統(tǒng)屬關(guān)系系統(tǒng)。下級(jí)的權(quán)力來自上級(jí)授權(quán)，下級(jí)的職責(zé)是完成上級(jí)確定的目標(biāo)。在這種科層官僚組織結(jié)構(gòu)中，上級(jí)與下級(jí)的地位是單向的，不可逆的，上級(jí)處于主導(dǎo)地位，下級(jí)處于從屬地位。行政組織和治理方式這種特定的性質(zhì)，必然要求下級(jí)必須服從上級(jí)，員工應(yīng)該尊崇領(lǐng)導(dǎo)。從組織學(xué)的角度看，在行政組織關(guān)系內(nèi)，行政人員是作為組織的一個(gè)角色而存在的，而不是一個(gè)自然人或公民。它是組織機(jī)器中的一個(gè)部件，或者說是組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的工具，個(gè)人沒有獨(dú)立的地位和價(jià)值。當(dāng)然，這并不否認(rèn)行政人員作為個(gè)人具有的獨(dú)立人格和作為公民擁有的權(quán)利，只是當(dāng)他作為行政組織中的一個(gè)角色去處理與行政組織和上層的關(guān)系時(shí)，他（她）只能去服從和忠誠(chéng)于組織，而不能強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自由和獨(dú)立。否則，行政組織系統(tǒng)就無法維持，行政人員也就喪失了作為行政角色的存在價(jià)值。
約翰·肯尼斯·加爾布雷斯曾經(jīng)以權(quán)力效應(yīng)的“雙峰對(duì)稱”理論解釋個(gè)人服從的理由，并說明服從對(duì)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的重要性。“雙峰對(duì)稱”理論認(rèn)為，“組織只有贏得內(nèi)部對(duì)其目標(biāo)的服從時(shí)才能贏得外部的服從。其外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度”。［1］因此，組織系統(tǒng)中的個(gè)人服從是有效行使權(quán)力的基本保證，個(gè)人的從屬地位是權(quán)力效應(yīng)的決定性因素。自上而下的等級(jí)次序是組織高效運(yùn)行權(quán)力所必需的，也是政府實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的必要保障。根據(jù)加爾布雷斯的理論，“內(nèi)部權(quán)力和外部權(quán)力所形成的‘雙峰對(duì)稱’是一個(gè)組織有能力讓人們服從其目標(biāo)的首要條件”。［2］行政人員作為個(gè)體，或者作為下級(jí)，其基本職責(zé)與任務(wù)是執(zhí)行上級(jí)的命令，他們的角色只是組織機(jī)構(gòu)整體安排中的一個(gè)分子?！皞€(gè)人要服從組織的共同目標(biāo)，這種對(duì)內(nèi)實(shí)行的權(quán)力就使組織有能力在外部強(qiáng)調(diào)自己的意志。內(nèi)部對(duì)外部起關(guān)鍵作用。這是行使任何組織權(quán)力的一個(gè)永恒的特征。”［3］在組織的協(xié)作體系中，個(gè)人的基本角色只能是服從與效忠。
二、行政忠誠(chéng)困境的產(chǎn)生及其原因
可以說，行政忠誠(chéng)不論對(duì)于行政組織系統(tǒng)的有效運(yùn)行，還是對(duì)于行政人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，都是很重要的。然而，人們?cè)诰唧w履行忠誠(chéng)義務(wù)時(shí)，卻常常陷入忠誠(chéng)與道德自主性相沖突的倫理困境。
在公共行政實(shí)踐的歷史上，官僚組織中的服從與效忠既代表著高效率，也意味著個(gè)人有限的道德理性能力。這是工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物，在資本主義自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起了至關(guān)重要的作用。政府組織正是通過這種高度服從的權(quán)力運(yùn)行模式，為推進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有效的制度保障。政府管理在統(tǒng)一指揮與嚴(yán)格的服從中創(chuàng)造了高效行政的經(jīng)典模式。但是，官僚體制下的個(gè)人在服從權(quán)威的同時(shí)，其自身的理性判斷與選擇能力很低。由于層層服從的組織結(jié)構(gòu)，他們不可能塑造個(gè)人完善的自主意識(shí)，也不能作為獨(dú)立的個(gè)體選擇行為。行政組織有國(guó)家的強(qiáng)制性力量作為后盾，組織中的個(gè)人通常無力擺脫組織的控制，在一個(gè)官僚制機(jī)制十分完善的組織環(huán)境中，個(gè)人的道德理性能力是極其有限的。在這樣的情況下，個(gè)體的行為便出現(xiàn)了米爾格萊姆所說的“轉(zhuǎn)換理論”，在官僚組織當(dāng)中，官僚個(gè)體的態(tài)度發(fā)生了巨大的變化，即在嚴(yán)密的科層體制之下，以及以國(guó)家力量作為威懾力量的情況下，官僚個(gè)體“從為自己的目的而行動(dòng)轉(zhuǎn)換到作為純粹的人為實(shí)現(xiàn)他人利益的愿望而行動(dòng)”。［4］這往往會(huì)導(dǎo)致官僚個(gè)體只對(duì)擁有權(quán)力的上級(jí)指示負(fù)責(zé)，卻不為上級(jí)所命令完成的行為負(fù)責(zé)。官僚組織成員在這種等級(jí)森嚴(yán)的體制當(dāng)中，當(dāng)個(gè)體作為行政人員進(jìn)入官僚組織之后，他們所謂非社會(huì)化的、自然的人的特征就消失了，成為了執(zhí)行上級(jí)命令的工具，其主要職責(zé)就變成了組織權(quán)力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具和手段，從而導(dǎo)致了官僚個(gè)體的倫理自主性的嚴(yán)重弱化和工具化。
由此我們不難看出，行政忠誠(chéng)可能會(huì)在一定程度上限制、壓抑人們的道德自主性，降低人們的道德理性水平，使人們喪失某種道德判斷力，甚至可能陷入盲目與迷信的誤區(qū)。有學(xué)者指出，希特勒的第三帝國(guó)給世界帶來的災(zāi)難，就是發(fā)生在一個(gè)嚴(yán)格的服從型官僚體制基礎(chǔ)上的。正是行政官員的服從與忠誠(chéng)，使希特勒病態(tài)的狂妄野心得以推行，罪惡的指令變成了血醒的現(xiàn)實(shí)。納粹統(tǒng)治期間在奧斯威辛大量的罪惡行徑，都不是當(dāng)時(shí)社會(huì)上的病態(tài)狂或罪犯所為，而是那些正常的行政官員所為。這些納粹德國(guó)的官員們?cè)趫?zhí)行希特勒的命令時(shí)，都把它看作是服從上級(jí)的指令，全力以赴地支持和貫徹上級(jí)的決策是他們的職責(zé)，執(zhí)行大屠殺的命令也只是履行職責(zé)而已。他們是堅(jiān)定地忠誠(chéng)于納粹政府，或者說忠誠(chéng)于希特勒的。
但是，沒有人能否認(rèn)，他們的服從與忠誠(chéng)是盲目與愚蠢的，實(shí)際上喪失了理性自主能力。這與他們所處的官僚機(jī)器的性質(zhì)密切相關(guān)。在官僚制度中，作為執(zhí)行者的一般行政人員，甚至各級(jí)行政官員的道德選擇能力都極其低下，或者說，官僚體制除了要求個(gè)人服從與忠誠(chéng)以外，并不需要個(gè)人自主的判斷與選擇。組織中的職責(zé)對(duì)個(gè)人提出的要求，成為他們必須接受的美德，在這樣的組織環(huán)境中，個(gè)人也就喪失了對(duì)善惡的辨析力，至少對(duì)上級(jí)的指令和決策的是非對(duì)錯(cuò)，沒有了分辨力，也不愿意進(jìn)行辨析。這樣，當(dāng)上級(jí)的決策失誤甚至出現(xiàn)一些惡意的決定時(shí)，他們就會(huì)成為錯(cuò)誤的推行者甚至罪惡的幫兇。
之所以會(huì)出現(xiàn)這一倫理困境，究其原因還在于行政人員的責(zé)任和義務(wù)之間的沖突?！柏?zé)任”（responsibility）一詞是行政倫理學(xué)領(lǐng)域的優(yōu)秀詞匯之一。美國(guó)公共行政學(xué)家特里·庫(kù)伯認(rèn)為，責(zé)任應(yīng)被界定為官僚組織中的個(gè)體對(duì)保障組織的高效率運(yùn)行和維護(hù)公眾利益所應(yīng)負(fù)的職責(zé)和義務(wù)。相對(duì)于職責(zé)而言，義務(wù)更具有根本性。職責(zé)是確保義務(wù)在等級(jí)制度結(jié)構(gòu)中得以實(shí)現(xiàn)的手段，更多地體現(xiàn)于對(duì)所在組織的忠誠(chéng)和服從，以保障組織的高效運(yùn)行；而義務(wù)則更多地體現(xiàn)于對(duì)公民利益的維護(hù)，根植于我們對(duì)自己忠誠(chéng)、良知和認(rèn)同的信仰。正是對(duì)個(gè)體自身和公眾利益的認(rèn)知和價(jià)值認(rèn)同造成了我們信仰的產(chǎn)生，進(jìn)而指導(dǎo)我們以某種特定方式的行為。
因此，責(zé)任與義務(wù)的沖突就體現(xiàn)于官僚個(gè)體在面臨組織利益與公共利益對(duì)立時(shí)的兩難選擇。選擇忠誠(chéng)于組織的話，保障了組織的正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了組織的利益并使自己免于遭受報(bào)復(fù)，但是，卻使公共利益受損，自身在接受公眾委托時(shí)對(duì)公眾所承擔(dān)的義務(wù)、這種深植于內(nèi)心的倫理自主選擇受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和扭曲；而反之，選擇忠誠(chéng)于公共利益的話，自身的倫理信仰得到了堅(jiān)持，盡到了自身對(duì)公眾承擔(dān)的義務(wù)，但是卻破壞了組織的權(quán)威體系，破壞了組織的權(quán)力運(yùn)行，更使得自己被排斥在了組織之外。問題就在于，來自于組織和公眾的兩種權(quán)力和壓力有時(shí)從本質(zhì)上是不相容的，是根本上對(duì)立和矛盾的。按照中國(guó)的俗語就是：做了你要下地獄，不做你也要下地獄，從而使個(gè)體的倫理自主性的發(fā)揮和選擇面臨嚴(yán)重的兩難選擇。
三、行政忠誠(chéng)困境的解決途徑
確實(shí)，服從與忠誠(chéng)倫理會(huì)導(dǎo)致對(duì)行政人員個(gè)體道德的壓抑和消解，甚至可能成為錯(cuò)誤與罪惡的幫兇，但是沒有忠誠(chéng)倫理行政體系又無法有效運(yùn)行。那么，如何來化解忠誠(chéng)倫理的這些內(nèi)在矛盾，走出忠誠(chéng)道德的困境呢？筆者認(rèn)為，要解決這一忠誠(chéng)困境，尤其是面臨組織中出現(xiàn)的嚴(yán)重的貪污腐敗行為，而官僚組織和公眾存在著嚴(yán)重信息不對(duì)稱，并對(duì)組織的監(jiān)督缺乏效果的情況下，最為有效的倫理選擇應(yīng)該說就是行政檢舉。
在行政倫理中，“檢舉”有其特定的含義。美國(guó)聯(lián)邦法律把檢舉揭發(fā)界定為“一旦雇員或候選人合理地確信發(fā)現(xiàn)了違背法律、規(guī)則或規(guī)定的證據(jù)；或者發(fā)現(xiàn)明顯的管理失誤、資金浪費(fèi)、濫用權(quán)力；或者發(fā)現(xiàn)某些對(duì)公眾健康和安全具有實(shí)質(zhì)性的、特殊的危險(xiǎn)，某些個(gè)人就會(huì)向公眾揭露這些內(nèi)部消息”。［5］“檢舉”是指組織內(nèi)部的行政“個(gè)體人”通過越出組織程序的方式，向公眾揭露組織內(nèi)部的行政官員或部門違背公共利益、侵吞公共財(cái)富的行為。
需要注意的是，行政檢舉的提出并非違背了組織和公眾對(duì)官僚個(gè)體提出的行政忠誠(chéng)。這是因?yàn)椋鶕?jù)委托理論的主要觀點(diǎn)，組織的存在就是為了更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益而服務(wù)的，官僚組織的利益應(yīng)該從屬于公共利益。因此，“那些擁有這些角色的人一定要清醒的認(rèn)識(shí)到，他們最首要的義務(wù)是公民義務(wù)。無論如何，當(dāng)發(fā)現(xiàn)所供職的機(jī)構(gòu)疏于為公民的利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時(shí)，所有的公共行政人員，實(shí)際上是所有的官僚組織成員都有責(zé)任去維護(hù)他們的公民利益。做不到這一點(diǎn)，就是違背了公眾的受托責(zé)任，也是對(duì)公民責(zé)任的否定?！保?］
檢舉想成功就必須保證其有效性，這就要求檢舉必須具有直接性和明確性；必須是有證據(jù)的，可以被公開討論的。但是，想要保證檢舉的有效性并不是件容易的事情。因?yàn)椋坏z舉，組織內(nèi)部的被檢舉者總會(huì)千方百計(jì)保守秘密，他們會(huì)施以各種手段，讓檢舉者難以在組織生存。組織中的其他成員也會(huì)懷疑檢舉者的動(dòng)機(jī)，懷疑他們揭發(fā)的事實(shí)是否真實(shí)，甚至?xí)阉麄儺?dāng)作喜歡刺探別人秘密的怪人，猜測(cè)他們的個(gè)人偏好與性格缺陷。由于檢舉總是伴隨著不同政見、違背忠誠(chéng)和控告，組織內(nèi)部的同事會(huì)覺得檢舉是反常規(guī)的行為。與此相應(yīng)的是，檢舉者的命運(yùn)往往歸于失敗。那么，怎樣才能使檢舉盡可能有效呢？
首先，必須贏得公眾的信任與支持。如果公眾對(duì)檢舉行為反應(yīng)冷漠，或者漫不經(jīng)心，檢舉者發(fā)出的信息就會(huì)因此而悄然消解。公眾對(duì)檢舉者不信任，或懷疑他們的動(dòng)機(jī)，檢舉就得不到支持。由于組織內(nèi)部其他人覺得檢舉是超越組織程序的反常規(guī)行為，自然不會(huì)支持，唯一的可能是得到公眾的信任與支持，通過披露內(nèi)部消息，引起公眾的輿論譴責(zé)，進(jìn)而對(duì)組織內(nèi)部的腐敗進(jìn)行治理。如果公眾對(duì)披露的消息沒有反應(yīng)，無法形成社會(huì)輿論，檢舉的目的就難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，如果公眾無法自由地獲得信息，或者由于官方的強(qiáng)迫性措施而無法作出回應(yīng)，比如在一個(gè)高度集權(quán)專制的國(guó)家中，公眾因缺乏民主的渠道獲得政府內(nèi)部的真實(shí)信息，即使公眾了解某些信息，并有意制止政府內(nèi)部的腐敗行為，但極度的專制統(tǒng)治，使得他們無法采取任何有效的行為，那么，檢舉的結(jié)果也只能造成對(duì)檢舉者的傷害。
其次，檢舉行為要求正義的制度背景。在這種背景下，密謀、威脅、強(qiáng)制等不會(huì)有穩(wěn)固的基礎(chǔ)。由于專制統(tǒng)治經(jīng)常對(duì)人們的所說、所想以及所聽到的進(jìn)行嚴(yán)格控制，檢舉就會(huì)變得特別困難，甚至具有悲壯的英雄主義色彩。正義的制度背景可以有效地保證檢舉者的控告行為及時(shí)得到公眾的支持，一旦腐敗行為曝光，馬上就會(huì)引起公眾的一致譴責(zé)，并受到法律的有力制裁。在現(xiàn)代民主制國(guó)家中，對(duì)政府組織內(nèi)部的檢舉相對(duì)容易引起公眾關(guān)注，并能及時(shí)得到監(jiān)督部門與司法部門的支持，通過嚴(yán)格的查證，對(duì)違法行為進(jìn)行公正的處決，最終確保行政責(zé)任的落實(shí)。在腐敗日趨蔓延，成為全球性的普遍現(xiàn)象時(shí)，現(xiàn)代民主政治體制可以確保最高的檢舉有效性。
最后，必須保護(hù)檢舉者。政府內(nèi)部的檢舉經(jīng)常使行為當(dāng)事人受到意想不到的打擊，使他們陷于困境。盡管各國(guó)都有各種保護(hù)性法規(guī)與措施，如美國(guó)的“聯(lián)邦保護(hù)法規(guī)”，但對(duì)檢舉者來說，檢舉的后果總是危險(xiǎn)的。政府雇員的檢舉行為一旦在組織內(nèi)部公開，經(jīng)常就會(huì)受到同事和上司的疏離，并伴隨各種報(bào)復(fù)。即使他們的工作很出色，在業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估時(shí)也可能得到很低的評(píng)價(jià)，遭到同事的排斥、降級(jí)甚至解雇也時(shí)有發(fā)生。所以，行政人員考慮是否檢舉時(shí)，一定要預(yù)計(jì)最壞的后果，準(zhǔn)備成為悲壯的“道德英雄”。的確，檢舉至今還是一件危險(xiǎn)的事情，檢舉者只有具備足夠的勇氣，才敢冒風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有建立相對(duì)完善的制度，保護(hù)檢舉者不受報(bào)復(fù)時(shí)，檢舉才會(huì)最大限度地發(fā)揮其作用。
編者按：本文主要從行政管理的演變；現(xiàn)行行政管理的誤區(qū)剖析；新時(shí)期行政管理科學(xué)化的走向進(jìn)行論述。其中，主要包括：對(duì)日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強(qiáng)烈的必需、管理是一個(gè)歷史范疇、現(xiàn)代行政管理正在發(fā)生一系列的趨向性變化、從單一管理發(fā)展為分層管理、從剛性管理發(fā)展為柔性管理、從無風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展為危機(jī)管理、行政管理庸俗化的表現(xiàn)、將開會(huì)布置任務(wù)，理解為科學(xué)決策的替代、管理的中心任務(wù)是什么、協(xié)調(diào)就是喝醉、決策的科學(xué)化、辦公的自動(dòng)化、管理的信息化、管理的信息化、管理的法制化、依法管理是今后行政管理的大勢(shì)所趨等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?
論文摘要：本文通過對(duì)管理演變、現(xiàn)行行政管理誤區(qū)剖析、新時(shí)期行政管理科學(xué)化的走向等方面的理論分析，闡述了科學(xué)管理的新趨向，并深刻揭示新時(shí)期行政管理須注重的幾個(gè)環(huán)節(jié)。
隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的深入展開，對(duì)日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強(qiáng)烈的必需，科學(xué)化管理的需求日益上升。實(shí)踐證實(shí)管理者素質(zhì)的高低，在極大程度上影響著政務(wù)效率和質(zhì)量。因此，對(duì)新時(shí)期行政管理科學(xué)化新問題的探索具有十分重要意義。
一、行政管理的演變
管理是一個(gè)歷史范疇，其作為實(shí)踐是歷經(jīng)無數(shù)人的努力，步步演變，才走向科學(xué)化的。從最初的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到工業(yè)化時(shí)期的泰羅制和福特制管理，管理開始進(jìn)入科學(xué)管理時(shí)期，泰羅在其《科學(xué)管理原理》中指出，科學(xué)管理是由組織、協(xié)調(diào)、合作、發(fā)揮每個(gè)人最高的效率，實(shí)現(xiàn)最大的富裕等多種要素結(jié)合而成的。這使人們對(duì)科學(xué)管理開始一窺堂奧，非凡是現(xiàn)代行為科學(xué)的誕生，為管理注入了新的心理因素，而系統(tǒng)論的發(fā)展，為系統(tǒng)管理的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的理論指導(dǎo)。此時(shí)，以梅奧為代表的以人為本的管理思想占據(jù)主導(dǎo)地位，管理不僅僅是為追求有序化、合理化，同時(shí)也追求人的需要的滿足，而且謀求管理的整個(gè)系統(tǒng)功能的優(yōu)化。這就是管理的科學(xué)化新問題。
現(xiàn)代行政管理正在發(fā)生一系列的趨向性變化。首先是從流行程序管理變?yōu)槌珜?dǎo)目標(biāo)管理。程序管理要求管理者對(duì)被管理者明確行動(dòng)的目標(biāo)，且交代每一個(gè)行動(dòng)的操作步驟，而且標(biāo)管理僅需對(duì)被管理者明確目標(biāo)及其工作要求，具體步驟由被管理者、操作層次的人自行解決。當(dāng)然，不同的被管理者應(yīng)運(yùn)用不同的管理方式，但在人力資源素質(zhì)不斷提高的今天，仍一味奉行程序性管理是過于落后了。
其次，是從單一管理發(fā)展為分層管理。系統(tǒng)論中的結(jié)構(gòu)——層次——功能理論開始在管理中發(fā)揮功能。不同人員結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)5單位8要運(yùn)用不同的管理模式，不同層次的管理者，其管理方法不能相同。高層次的管理者僅僅關(guān)注戰(zhàn)略性決策，而日常程序性決策都授權(quán)于低層次管理者操辦。不同的管理者其管理半徑不一樣，其控制力、監(jiān)督能力也不一樣。
再次，是從剛性管理發(fā)展為柔性管理。剛性管理強(qiáng)調(diào)硬性行政命令約束，管理思維是非此即彼，容不得權(quán)變。而柔性管理認(rèn)為管理存在彈性，管理者往往根據(jù)不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，從而達(dá)到理想的管理效果。
第四，從無風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展為危機(jī)管理。傳統(tǒng)的管理強(qiáng)調(diào)對(duì)被管理者的激勵(lì)和約束的對(duì)稱即所謂的獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立。通過表?yè)P(yáng)的手段、樹立典型的效應(yīng)來帶動(dòng)一批人前進(jìn)，不談憂患，不提危機(jī)，害怕被管理者受刺激過度，產(chǎn)生懼怕心理，影響工作及效率。危機(jī)管理在一些非凡情況下有其獨(dú)特、甚至令人意想不到的功能。如急中生智，置之死地而后生，都說明危機(jī)管理的獨(dú)特功能。更值得注重的是，現(xiàn)在危機(jī)管理似乎有演變?yōu)橐环N經(jīng)常性管理模式的趨向。如微軟公司總裁比爾·蓋茨在管理中強(qiáng)調(diào)“最好的軟件公司離真正破產(chǎn)永遠(yuǎn)只有!#個(gè)月?！闭怯羞@種危機(jī)管理技能的運(yùn)用，微軟公司才會(huì)日益強(qiáng)大。
不僅僅是管理模式在變，而且管理的指導(dǎo)思想也在變。如鯰魚效應(yīng)和木桶原理，學(xué)習(xí)型組織的理論的興起等。鯰魚效應(yīng)是一指在一批沙丁魚的遠(yuǎn)途運(yùn)輸中，假如摻入幾只兇猛的鯰魚，反而會(huì)使沙丁魚的死亡率降低，這是因?yàn)橛辛颂由母?jìng)爭(zhēng)，使沙丁魚游動(dòng)頻率增高，從而生存力增強(qiáng)。同樣，在管理中，假如多引入一些不同類型的人才，則會(huì)使單位的生命力更加旺盛，這破除了傳統(tǒng)的“一山難容二虎”的理念。木桶原理是指一只由幾十塊木板拼接而成的大木桶，其能裝多少水，取決于最短一塊木板。這給管理上的啟示是摘要：面對(duì)被管理者的差異和管理環(huán)節(jié)新問題的差異，其實(shí)是最薄弱的那一個(gè)環(huán)節(jié)，可能會(huì)導(dǎo)致管理上的麻煩和致命傷。因此，一名優(yōu)秀管理者應(yīng)從最薄弱環(huán)節(jié)改進(jìn)入手，去提升整體的管理績(jī)效。只有經(jīng)常性檢查，經(jīng)常性抓落實(shí)，抓責(zé)任制的貫徹才會(huì)獲得滿足的管理效果?，F(xiàn)代科學(xué)還告訴管理者，如何將自己所管理的組織發(fā)展成為一個(gè)學(xué)習(xí)型的組織，已是十分迫切的新問題。傳統(tǒng)的管理認(rèn)為，被管理者一次充電，受益終生，知識(shí)、才能運(yùn)用只須儲(chǔ)備一次，便可應(yīng)付全部的挑戰(zhàn)。在信息、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這一管理理念落伍了。只有帶領(lǐng)組織成為持續(xù)學(xué)習(xí)型的組織，擺脫單純的模擬，且成員之間相互學(xué)習(xí)，一個(gè)單位、組織才會(huì)生氣勃勃，不斷發(fā)展，不斷超越同行，取得成功。
二、現(xiàn)行行政管理的誤區(qū)剖析
當(dāng)前，一些人戲稱流行的行政管理模式為“領(lǐng)導(dǎo)就是開會(huì)、管理就是收費(fèi)、協(xié)調(diào)就是喝醉”，一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實(shí)是行政管理庸俗化的表現(xiàn)，是一熟悉誤區(qū)，在這種指導(dǎo)思想下進(jìn)行管理將貽害無窮。
首先，將開會(huì)布置任務(wù)，理解為科學(xué)決策的替代，這首先是管理者的悲哀。這種錯(cuò)誤的熟悉輕易造成“會(huì)?！边B綿，管理者開了會(huì)就等于事情完成了，長(zhǎng)此以往，落實(shí)工作成為頑癥。而沒有落實(shí)的政策一切都是空的，管理的效能無從體現(xiàn)。
其次，管理的中心任務(wù)是什么，僅僅是收費(fèi)嗎$把管理權(quán)限混同于單項(xiàng)財(cái)權(quán)行使、賺錢的所為，這是極端簡(jiǎn)單化的表現(xiàn)。的確，好的管理可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但管理不是為了收費(fèi)了事。這是管理導(dǎo)向的錯(cuò)誤，會(huì)造成管理可有可無，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，人浮于事，最終斷送了事業(yè)。
再次，協(xié)調(diào)就是喝醉，這是將管理極端庸俗化的表現(xiàn)。當(dāng)然，協(xié)調(diào)是需要將方方面面的利益進(jìn)行平衡，對(duì)各方傾向、意見進(jìn)行妥協(xié)，但決不是一喝了事。
還有一種的管理誤區(qū)就是多訂制度，認(rèn)為有了制度就有了管理。從而導(dǎo)致規(guī)章多如牛毛，有否貫徹執(zhí)行則無人問津。這種錯(cuò)誤的熟悉輕易造成“文山”現(xiàn)象，管理者須簽閱大量的文件，哪有時(shí)間、精力去真正管理呢？其實(shí)，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是為管理預(yù)備了一些基本前提、預(yù)備了一些條件，這只是管理的開始，實(shí)際上，被管理者是否自覺執(zhí)行這些規(guī)章，這需要監(jiān)控、需要調(diào)研，這都是管理題中之義。制訂過多的規(guī)章等于沒有規(guī)章，因此，規(guī)章過濫也會(huì)影響管理的效能。
三、新時(shí)期行政管理科學(xué)化的走向
1、決策的科學(xué)化。作出一項(xiàng)正確的決策，有賴于完全準(zhǔn)確的信息，也需有一套動(dòng)力機(jī)制去刺激決策付諸實(shí)施。傳統(tǒng)的管理以領(lǐng)導(dǎo)者“拍頭腦決策”為主，憑經(jīng)驗(yàn)、憑主觀決策，輕易導(dǎo)致決策失誤，導(dǎo)致嚴(yán)重后果。因此，我們必須尋求決策的動(dòng)力機(jī)制，健全為決策服務(wù)的信息系統(tǒng)。
2、辦公的自動(dòng)化。制度、決策的落實(shí)在于執(zhí)行，它涉及到辦公的啟動(dòng)，傳達(dá)貫徹、督辦決策的實(shí)施到位。傳統(tǒng)管理這些環(huán)節(jié)都已齊備，但缺乏的是高科技手段。現(xiàn)代管理就是要借助于辦公自動(dòng)化技術(shù)，成倍地提高政務(wù)效率，建立督辦網(wǎng)絡(luò)體系，使事中、事畢都存在可測(cè)性和可控性，使決策者、管理者隨時(shí)能得到確切、全面的信息反饋，以便實(shí)現(xiàn)全程動(dòng)態(tài)管理。
3、管理的信息化。無論是決策，還是日常管理監(jiān)督，都需要管理的信息化。提供全面、準(zhǔn)確的信息是決策的前提，反饋實(shí)施信息是管理的要求，總結(jié)反映、宣傳信息是管理效能的體現(xiàn)。因此，信息化管理是走向科學(xué)化的必然要求。通過重視信息反饋，不斷改進(jìn)管理方式。在管理過程中注重管理效果的信息反饋，以便隨時(shí)調(diào)整管理的目標(biāo)和方式，達(dá)到優(yōu)化。
4、監(jiān)督的經(jīng)常化。好的管理，必須伴隨大量的、經(jīng)常性的日常監(jiān)督，否則，薄弱環(huán)節(jié)隨之產(chǎn)生，突變因素隨之潛伏，久而久之，隨著新問題的累積，可能使千里之堤潰于蟻穴。因此，發(fā)揮群眾監(jiān)督，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，充分利用社會(huì)監(jiān)督，使新問題、隱患沒有藏身之處，是十分必要的。
5、管理的法制化。依法管理是今后行政管理的大勢(shì)所趨。伴隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，我國(guó)行政法制建設(shè)也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。一方面，我國(guó)制定了成千上萬的涉及行政管理的法律、法規(guī)及行政管理規(guī)章，這大大改變了以前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)政策進(jìn)行管理，而使行政管理具有很大隨意性的弊端；另一方面，我國(guó)通過《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》建立了比較健全的行政救濟(jì)的法律制度。在這一基礎(chǔ)上，我國(guó)于80年代末正式提出“依法行政”的口號(hào)和要求，管理開始走上法制化的軌道，這對(duì)新時(shí)期的行政管理將產(chǎn)生重大的影響。
內(nèi)容提要：社會(huì)信息化是當(dāng)代社會(huì)的一種大趨勢(shì)，它正推動(dòng)著公共行政現(xiàn)代化的進(jìn)程。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。
關(guān)鍵詞：信息技術(shù)公共行政
在信息時(shí)代，信息技術(shù)是最基本和最為普遍的技術(shù)手段，在人類社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面都必然會(huì)普遍應(yīng)用著信息技術(shù)，公共行政的領(lǐng)域也不例外。當(dāng)前，我們正處在公共行政信息技術(shù)化的起點(diǎn)，預(yù)測(cè)信息技術(shù)在公共行政中帶來變革的合理形態(tài)，對(duì)于我們?cè)诠残姓I(lǐng)域中自覺接納和應(yīng)用信息技術(shù)是非常有意義的。一、信息技術(shù)對(duì)行政人員的影響
行政人員由于身處現(xiàn)代信息社會(huì)，不可避免地要受到信息技術(shù)發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：
·體能的延伸與增強(qiáng)。借助于信息技術(shù)，如電信、機(jī)器辦文辦事、遠(yuǎn)程會(huì)議，打破了時(shí)空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。
·開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術(shù)的開發(fā)可使行政人員及時(shí)獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問題。互聯(lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能?！r(shí)間和精力的節(jié)約。信息技術(shù)節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時(shí)間和精力。跨越時(shí)空，降低了信息傳輸?shù)臅r(shí)間成本、人力成本。
·觀念的更新。行政人員要適應(yīng)信息時(shí)代的要求，就必須更新傳統(tǒng)觀念，樹立效率觀念、創(chuàng)新觀念、服務(wù)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、民主觀念、法治觀念等現(xiàn)代化觀念。
·激勵(lì)行政人員的全面發(fā)展。信息技術(shù)的應(yīng)用既對(duì)行政人員的知識(shí)和技能提出了更高的要求，又節(jié)約了行政人員的精力與時(shí)間。前者成為行政人員不斷學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的直接動(dòng)力，后者則提供了可能與機(jī)會(huì)。信息技術(shù)帶來的教育方式的更新（如網(wǎng)絡(luò)學(xué)校）更為行政人員學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的管理知識(shí)，掌握與運(yùn)用現(xiàn)代化的行政管理技術(shù)和工具提供了極大的便利。二、信息技術(shù)對(duì)行政決策的影響
行政決策是行政決策者為達(dá)到某一特定目標(biāo)，對(duì)若干備選方案進(jìn)行選擇，以確定行動(dòng)方案的過程。信息技術(shù)發(fā)展對(duì)行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。
·對(duì)行政決策目標(biāo)的影響。信息技術(shù)發(fā)展改變了人類生活的環(huán)境，為此對(duì)公共行政提出了新的要求。對(duì)于公共產(chǎn)品的提供者－－政府而言，一切應(yīng)以公共產(chǎn)品的消費(fèi)者的滿意為決策的根本目標(biāo)，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務(wù)公開活動(dòng)的開展，群眾對(duì)政府的滿意度也相應(yīng)提高?！は魅跻灾寥∠麤Q策者與執(zhí)行者之間的嚴(yán)格分界。在馬克斯·韋伯所設(shè)計(jì)的科層制中，組織內(nèi)部層層授權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)嚴(yán)格負(fù)責(zé)，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定?！盵i]而信息技術(shù)的發(fā)展使每個(gè)人都能及時(shí)獲得所需要的信息，在工作現(xiàn)場(chǎng)就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報(bào)，再執(zhí)行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰·奈斯比特在其《大趨勢(shì)》一書中所描述的：“由于新科技發(fā)展給社會(huì)生活帶來的多樣性和時(shí)效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統(tǒng)再也無關(guān)緊要，因?yàn)閷?shí)際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的手中轉(zhuǎn)移到州、市、鎮(zhèn)和鄰里手里。”[ii]
·改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學(xué)說，而信息的不完備是影響人們進(jìn)行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術(shù)的發(fā)展可逐步實(shí)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、把適當(dāng)?shù)男畔⑻峁┙o適當(dāng)?shù)墓芾碚?，這樣就改善了決策者的有限理性。網(wǎng)絡(luò)化電子政府的實(shí)現(xiàn)，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進(jìn)行決策，避免了靠經(jīng)驗(yàn)決策和決策信息不完備導(dǎo)致的決策的盲目性現(xiàn)象，從而提高了行政決策的科學(xué)性和合理性。
·支持與強(qiáng)化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計(jì)算機(jī)尚處于實(shí)驗(yàn)室階段時(shí)，美國(guó)10年一次的人口普查只能用制表機(jī)來處理普查數(shù)據(jù)，以至于在人口普查結(jié)束4年后，數(shù)據(jù)尚未處理完畢。第一臺(tái)專門設(shè)計(jì)用于商業(yè)目的的計(jì)算機(jī)UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個(gè)小時(shí)并成功處理了美國(guó)人口普查局的人口普查數(shù)據(jù)而被載入電腦史冊(cè)。這是計(jì)算機(jī)處理程序化決策的成功范例。而對(duì)于非程序化決策，信息技術(shù)也可以提供強(qiáng)有力的信息支持。1952年下半年，美國(guó)朝野都忙于為次年大選作準(zhǔn)備。候選人分別是在二戰(zhàn)中立下赫赫戰(zhàn)功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對(duì)后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請(qǐng)出UNIVAC來做個(gè)預(yù)測(cè)。數(shù)據(jù)分析結(jié)果出乎人們的意料，電腦認(rèn)為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數(shù)與史蒂文森相差懸殊。人們對(duì)此不以為然，因?yàn)閁NIVAC依據(jù)的不過是5％的選票，根本不足為據(jù)。然而，大選結(jié)果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對(duì)手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術(shù)在非程序化決策中的強(qiáng)大作用。
三、信息技術(shù)對(duì)行政方法的影響
信息技術(shù)與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應(yīng)的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創(chuàng)立的。信息技術(shù)發(fā)展引起行政方法的創(chuàng)新主要通過以下途徑：
·改善現(xiàn)有行政方法的信息基礎(chǔ)和信息通訊手段。例如目前行之有效的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)，就運(yùn)用了先進(jìn)的信息技術(shù)予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)源于十九世紀(jì)末美國(guó)學(xué)者甘特發(fā)明的甘特圖，后發(fā)展為橫條圖形計(jì)算法，這是一種較為簡(jiǎn)單的安排工序和時(shí)間的圖表。后來隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷改進(jìn)成為網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)。著名的美國(guó)阿波羅登月計(jì)劃就因?yàn)槭褂昧司W(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)而使原定14年的計(jì)劃提前5年實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計(jì)算機(jī)等信息技術(shù)的運(yùn)用。
·創(chuàng)立全新的行政方法和行政措施。信息技術(shù)的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)（DSS）、電子會(huì)議系統(tǒng)（EMS）、遠(yuǎn)距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃成為可能。目前，我國(guó)政府上網(wǎng)工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網(wǎng)上支付、海關(guān)總署報(bào)關(guān)單和外匯聯(lián)網(wǎng)的外匯核銷系統(tǒng)、工商局紅盾信息網(wǎng)提供企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)稅總局增值稅發(fā)票稽核系統(tǒng)和電子報(bào)稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。四、信息技術(shù)對(duì)行政組織的影響
傳統(tǒng)的行政組織形式是科層組織結(jié)構(gòu)。它的創(chuàng)立與發(fā)展不僅與素質(zhì)較低的人員和平穩(wěn)的管理環(huán)境相對(duì)應(yīng)，而且也是受信息技術(shù)不發(fā)達(dá)制約的無奈選擇?？茖咏M織結(jié)構(gòu)的最大優(yōu)點(diǎn)是效率很高，其弊端在于對(duì)外界環(huán)境變化的適應(yīng)能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術(shù)的發(fā)展為之提供了強(qiáng)有力的支持。
·中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術(shù)落后的產(chǎn)物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴(yán)重失真。這種失真的原因有多種，其中一個(gè)原因就是中間層次為了爭(zhēng)功諉過而導(dǎo)演的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”現(xiàn)象，這也是信息傳遞不暢的結(jié)果?，F(xiàn)代信息技術(shù)將通過加強(qiáng)操作執(zhí)行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層。·管理幅度增寬。信息技術(shù)使管理者和其下屬可以隨時(shí)了解對(duì)方的狀態(tài)和意圖，而且僅占用很少的精力和時(shí)間。所以一個(gè)管理者能夠指導(dǎo)更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢(shì)對(duì)于行政機(jī)構(gòu)改革有一定的啟發(fā)。
·行政組織績(jī)效的改進(jìn)。信息技術(shù)的發(fā)展極大地提高了工作效率，使得一個(gè)行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術(shù)的采用有利于提高行政組織產(chǎn)出績(jī)效和促進(jìn)行政組織成員的自身發(fā)展。信息技術(shù)可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。五、信息技術(shù)對(duì)行政公文的影響
行政公文，是指機(jī)關(guān)、部門、團(tuán)體在處理公務(wù)活動(dòng)過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術(shù)日益滲透到辦公或其他業(yè)務(wù)環(huán)境，如行政部門的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和電子商務(wù)等，便產(chǎn)生了電子文件，這是一種特殊性質(zhì)和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統(tǒng)行政公文不同的特點(diǎn)：（1）信息的非人工識(shí)讀性；（2）系統(tǒng)依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設(shè)備、操作系統(tǒng)和應(yīng)用軟件；（3）載體的無信息性：從遠(yuǎn)古的甲骨、縑帛、竹簡(jiǎn)到紙張，載體的意義遠(yuǎn)大于“承載物”這一項(xiàng)，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構(gòu)成文件原始身份的“證明人”，但對(duì)于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時(shí)，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。
電子文件的上述特點(diǎn)對(duì)行政公文產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
·文件記錄的原始性、憑證性受到?jīng)_擊。嚴(yán)格意義上的法律證據(jù)必須是原始文件，其形式與內(nèi)容同等重要。如審理經(jīng)濟(jì)糾紛所依據(jù)的主要是合同原件。傳統(tǒng)的文件，內(nèi)容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產(chǎn)生了。即使被更改，也會(huì)在原件上留下痕跡。電子文件由于其復(fù)制的簡(jiǎn)便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標(biāo)準(zhǔn)字體和字號(hào)，誰又能確認(rèn)電子文件的原始性呢？傳統(tǒng)文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認(rèn)身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護(hù)某種既定的社會(huì)秩序或維護(hù)某種經(jīng)濟(jì)利益的目的，人們對(duì)電子文件提出了身份認(rèn)證的要求。現(xiàn)在諸如數(shù)字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術(shù)為這一要求的實(shí)現(xiàn)提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美國(guó)國(guó)防部數(shù)次被黑客侵入，印尼總統(tǒng)電子郵箱被炸，某些網(wǎng)上主頁(yè)被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。
·重要原始文件的流失。由于沒有采取相應(yīng)的措施，許多電子文件都將會(huì)隨著電子脈沖流進(jìn)歷史的黑洞之中。或者是電腦遭遇病毒或者是受到黑客襲擊，甚至在你不經(jīng)意的一敲一點(diǎn)中，某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統(tǒng)具有在適當(dāng)時(shí)候自動(dòng)刪除或更新某些數(shù)據(jù)的功能。形成文件的業(yè)務(wù)人員往往考慮用這份文件處理現(xiàn)實(shí)事務(wù)，對(duì)于其中哪些東西今后有用，需要保存而考慮不周，甚至全然忘記。對(duì)傳統(tǒng)文件的管理，已經(jīng)形成了一整套嚴(yán)密的收、發(fā)、簽、辦、歸檔等工作流程的規(guī)章制度，因此傳統(tǒng)文件的管理步步為營(yíng)，井然有序。而電子文件的管理中還遠(yuǎn)未形成類似的嚴(yán)謹(jǐn)而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的初期積極參與，提出有關(guān)功能要求，在系統(tǒng)運(yùn)行的適當(dāng)環(huán)節(jié)，加入簽發(fā)、簽收、鑒定、制作原數(shù)據(jù)信封、歸檔保存等管理步驟，最后將電子文件保存在系統(tǒng)硬盤、軟盤或光盤上留存?zhèn)洳椤?
·數(shù)字文獻(xiàn)的長(zhǎng)期可讀性“朝不保夕”。電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場(chǎng)、氧化作用，材料的老化變質(zhì)、污染、劃傷和皺褶，會(huì)很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外，因?yàn)椴粩嘤行碌摹⒉患嫒莸拿襟w形式和存貯格式出現(xiàn)，數(shù)字式文獻(xiàn)常常會(huì)在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了，現(xiàn)在還有多少人使用5英寸的軟盤呢？涉及電子文獻(xiàn)長(zhǎng)期可讀性的另一個(gè)因素是計(jì)算機(jī)病毒。大多數(shù)電腦系統(tǒng)都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數(shù)據(jù)的“CIH”的病毒給人們?cè)斐傻目只沤^不亞于一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。
·電子文件的法律意義。從法律角度來看，一般較重大的行政行為都應(yīng)采取書面表現(xiàn)形式，而未采取書面形式的，在許多情況下應(yīng)被視為無效行為。從實(shí)踐上看書面形式各種各樣，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，但結(jié)合電子文件的實(shí)際，可將網(wǎng)上的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。
六、公共行政管理模式的變革：政府信息化與電子化政府的實(shí)現(xiàn)
隨著Internet的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的大潮正以不可抵擋之勢(shì)撲面而來。它將深刻地改變我們的生產(chǎn)方式與生活方式，同時(shí)也給政府的管理模式帶來一場(chǎng)革命。政府信息化，就是工業(yè)時(shí)代的政府（即傳統(tǒng)政府）向信息時(shí)代的政府（即現(xiàn)代政府）演變的過程。[vi]而電子政府是一個(gè)利用信息和通信技術(shù)，有效地實(shí)現(xiàn)行政、服務(wù)及內(nèi)部管理等功能，在政府、社會(huì)和公眾之間建立有機(jī)服務(wù)系統(tǒng)的集合?？傮w來說，電子政府的目的主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
·政府機(jī)構(gòu)各部門實(shí)行電腦化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化，幫助提高政府在行政、服務(wù)和管理方面的效率。電子政府利用信息技術(shù)，積極推動(dòng)精減組織和簡(jiǎn)化辦公等工作。
·利用政府內(nèi)建立的網(wǎng)絡(luò)、信息和應(yīng)用，為公眾社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的多元化服務(wù)。政府的信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋政府的各級(jí)部門。電子政府利用統(tǒng)一的信息資源，通過語音、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化手段，為公眾提供簡(jiǎn)便的多元化服務(wù)。
·以政府的信息化發(fā)展推動(dòng)和加速整個(gè)社會(huì)的信息化發(fā)展。只有向公眾展示高新技術(shù)的應(yīng)用，讓社會(huì)享受信息網(wǎng)絡(luò)的便利，才能切實(shí)地推動(dòng)全社會(huì)信息化的發(fā)展。
政府上網(wǎng)工程具有跨世紀(jì)的歷史重任，是提高全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益和國(guó)家綜合實(shí)力及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術(shù)必然導(dǎo)致傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)弱化。信息技術(shù)的發(fā)展增加了國(guó)際活動(dòng)的透明度。遙感器和衛(wèi)星技術(shù)把大多數(shù)國(guó)家具有戰(zhàn)略意義和部分具有戰(zhàn)略意義的目標(biāo)置于全時(shí)辰、全天候的監(jiān)控之下；視頻和多媒體技術(shù)、信息高速公路和衛(wèi)星通信技術(shù)使圖文信息即時(shí)傳遞成為現(xiàn)實(shí)。在國(guó)際社會(huì)的注視、輿論的監(jiān)控和可能的外部干涉的影響下，國(guó)家在國(guó)內(nèi)外事務(wù)，特別是在核軍備競(jìng)賽、軍備采購(gòu)、能源政策、污染標(biāo)準(zhǔn)等具有全球影響的事務(wù)上作出決定的自主性日益受到削弱。
由于因特網(wǎng)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的延伸，它在給人們帶來便利的同時(shí)，也受到各種不良現(xiàn)象的污染，如：網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)上走私、網(wǎng)上販毒、網(wǎng)上黑客，等等。這就提出了一個(gè)嚴(yán)肅的課題：如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為？積極尋求對(duì)策是公共行政部門不可推卸的責(zé)任。
