時(shí)間：2022-03-08 00:33:10
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇代為履職報(bào)告，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
今年第一季度，工程質(zhì)量監(jiān)督站嚴(yán)格落實(shí)辦黨組安全生產(chǎn)工作部署要求，不斷加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督，推動(dòng)安全生產(chǎn)工作穩(wěn)健發(fā)展，全站安全生產(chǎn)領(lǐng)域平穩(wěn)可控。現(xiàn)將我站2020年第一季度安全生產(chǎn)工作匯報(bào)如下：
一、安全生產(chǎn)工作總體情況
（一）制定方案，落實(shí)安全責(zé)任
根據(jù)市人防辦《關(guān)于進(jìn)一步明確安全生產(chǎn)工作責(zé)任的通知》所列清單內(nèi)容，結(jié)合質(zhì)監(jiān)站安全生產(chǎn)工作實(shí)際，制定了《質(zhì)監(jiān)站安全生產(chǎn)方案》，將在建人防工程安全生產(chǎn)逐項(xiàng)進(jìn)行分解，將建設(shè)單位責(zé)任進(jìn)行明確。截止目前，累計(jì)質(zhì)監(jiān)在建工程項(xiàng)目7項(xiàng)，未發(fā)生任何安全生產(chǎn)事故，安全生產(chǎn)狀況良好。
（二）完善制度，健全安全機(jī)制
我站按照國(guó)家《工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》和省《加強(qiáng)防空地下室竣工專項(xiàng)驗(yàn)收和備案管理工作的通知》文件和相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，結(jié)合先進(jìn)地市的工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督工作的流程、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)質(zhì)量監(jiān)督報(bào)監(jiān)程序、交底會(huì)內(nèi)容、質(zhì)量監(jiān)督檢查內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)修訂。同時(shí)，根據(jù)工作實(shí)際，重新制定完善了《質(zhì)監(jiān)站工作制度》、《廉政建設(shè)制度》、《站長(zhǎng)工作職責(zé)》、《質(zhì)監(jiān)員工作職責(zé)》、《資料管理員工作職責(zé)》，《公章使用制度》等內(nèi)容，還印發(fā)了《人防工程質(zhì)量監(jiān)督及竣工驗(yàn)收服務(wù)指南》，將工程質(zhì)量監(jiān)督及專項(xiàng)竣工驗(yàn)收的詳細(xì)流程和標(biāo)準(zhǔn)以手冊(cè)的形式進(jìn)行明確，未來(lái)將更好地為人防工程建設(shè)單位提供方便快捷的服務(wù)。為落實(shí)在建人防工程的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，對(duì)2020年度《安全生產(chǎn)承諾書》和《安全生產(chǎn)責(zé)任書》文本進(jìn)行了修改。
（三）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范質(zhì)監(jiān)
按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，制定了《進(jìn)一步規(guī)范人防工程質(zhì)量監(jiān)督和專項(xiàng)竣工驗(yàn)收備案管理工作的通知（試行）》，對(duì)全市質(zhì)監(jiān)竣工流程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范實(shí)施，并對(duì)縣(市、區(qū))開展常態(tài)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。加強(qiáng)督導(dǎo)縣區(qū)全面開展質(zhì)量監(jiān)督和專項(xiàng)竣工驗(yàn)收工作，對(duì)沒有能力開展工作的縣區(qū)人防辦，協(xié)調(diào)縣區(qū)住建局探索由建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站代為對(duì)人防工程監(jiān)管的模式。
（四）采取措施，助推復(fù)工復(fù)產(chǎn)
制定下發(fā)了《關(guān)于疫情防控期間助推企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》，采取了八項(xiàng)有力措施全面助推人防工程建設(shè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，確保了從業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)平穩(wěn)運(yùn)行。自復(fù)工以來(lái)我站對(duì)景西路回遷、幸福里、南洋廣場(chǎng)、等在建項(xiàng)目分別進(jìn)行了人防工程質(zhì)量監(jiān)督及尚嘉美庭項(xiàng)目專項(xiàng)竣工驗(yàn)收。
二、存在問題
今年第一季度，我站安全生產(chǎn)領(lǐng)域繼續(xù)保持向上向好，總體平穩(wěn)可控，但也有一些問題亟待解決。
一是在建工程參建單位在落實(shí)《安全生產(chǎn)責(zé)任書》、《安全生產(chǎn)承諾書》的內(nèi)容過(guò)程中有不嚴(yán)格落實(shí)和不重視的現(xiàn)象。
二是參建單位在具體施工過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)各方主體履職不到位的情形，不能有效履行控制施工過(guò)程質(zhì)量的責(zé)任與義務(wù)。
三、第二季度安全工作打算
一是加強(qiáng)全站自我疫情防控管理。落實(shí)日常消毒，做好體溫檢測(cè)上報(bào)，嚴(yán)格外來(lái)辦事人員管理，加大對(duì)質(zhì)量監(jiān)督過(guò)程的疫情防控措施落實(shí)；加強(qiáng)落實(shí)《關(guān)于疫情防控期間助推企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》，按照制定的措施助推人防工程建設(shè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，確保人防從業(yè)企業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行。
二是要強(qiáng)化責(zé)任切實(shí)把開展落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任活動(dòng)擺在重要位置，按各自分工，認(rèn)真負(fù)責(zé)，確保此項(xiàng)工作順利進(jìn)行。
1、征集議案
2、確定會(huì)議議程
（1）標(biāo)題（2）會(huì)議時(shí)間（3）會(huì)議地點(diǎn)（4）主持人（5）審議內(nèi)容
3、準(zhǔn)備會(huì)議文件
（1）總經(jīng)理工作報(bào)告（本年度工作匯報(bào)/下年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃）
（2）本年度財(cái)務(wù)決算
（3）下年度財(cái)務(wù)預(yù)算
（4）準(zhǔn)備的議題或報(bào)告
二、會(huì)前第二項(xiàng):會(huì)議通知
1、短信告知
2、文件通知
3、會(huì)前提示
三、會(huì)前第三項(xiàng):會(huì)前檢視
1、修正會(huì)議議題
2、資料裝袋發(fā)放
3、清點(diǎn)參會(huì)人數(shù)（簽到表）
4、落實(shí)委托授權(quán)簽字
5、關(guān)注會(huì)議簽字事項(xiàng)
四、會(huì)中：審議及決議
1、主持人
2、審議事項(xiàng)及表決
3、會(huì)議記錄及簽字
4、書面意見收集及簽字
5、決議及簽字
（1）企業(yè)名稱
（2）開會(huì)時(shí)間
（3）開會(huì)地點(diǎn)
（4）參加人員：
（5）決議事項(xiàng)或內(nèi)容：現(xiàn)經(jīng)董事會(huì)一致同意，決定…。即時(shí)生效。上述決議經(jīng)下列董事簽名作實(shí)。
（6）簽名順序：董事長(zhǎng)-副董事長(zhǎng)-董事
6、紀(jì)要及簽字
7、發(fā)放征集議案表格
五會(huì)后：開啟新的循環(huán)
1、補(bǔ)正資料
2、發(fā)文
3、報(bào)備及披露
4、歸檔
會(huì)議流程注意要點(diǎn):
1、關(guān)于董事會(huì)會(huì)議。
公司法規(guī)定：董事會(huì)每年度至少召開兩次會(huì)議，每次會(huì)議應(yīng)當(dāng)于會(huì)議召開十日前通知全體董事和監(jiān)事。
2、關(guān)于董事會(huì)議流程。
包括通知、文件準(zhǔn)備、召開方式、表決方式、會(huì)議記錄及其簽署，董事會(huì)的授權(quán)規(guī)則等。
3、關(guān)于董事會(huì)會(huì)議議案。
相關(guān)擬決議事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)先提交相應(yīng)的專門委員會(huì)進(jìn)行審議，由該專門委員會(huì)提出審議意見。專門委員會(huì)的審議意見不能代替董事會(huì)的表決意見（除董事會(huì)依法授權(quán)外）。
二分之一以上獨(dú)立董事可向董事會(huì)提請(qǐng)召開臨時(shí)股東大會(huì)。只有2名獨(dú)董的，提請(qǐng)召開臨時(shí)股東大會(huì)應(yīng)經(jīng)其一致同意。本公司董事、監(jiān)事、總經(jīng)理等可提交議案；由董秘匯集分類整理后交董事長(zhǎng)審閱；由董事長(zhǎng)決定是否列入議程；對(duì)未列入議程的議案，董事長(zhǎng)應(yīng)以書面方式向提案人說(shuō)明理由；提案應(yīng)有明確議題和具體事項(xiàng)；提案以書面方式提交。
4、關(guān)于董事會(huì)會(huì)議議程。
四種情形下董事長(zhǎng)集臨時(shí)董事會(huì)會(huì)議：董事長(zhǎng)認(rèn)為必要時(shí)；三分之一以上董事聯(lián)名提議時(shí)；監(jiān)事會(huì)提議時(shí)；總經(jīng)理提議時(shí)。董事會(huì)例會(huì)應(yīng)當(dāng)至少在會(huì)議召開10日前通知所有董事。應(yīng)及時(shí)在會(huì)前提供足夠的和準(zhǔn)確的資料，包括會(huì)議議題的相關(guān)背景資料和有助于董事作出決策的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)。監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可根據(jù)需要列席董事會(huì)相關(guān)議題的討論與表決。董事會(huì)應(yīng)當(dāng)通知監(jiān)事列席董事會(huì)會(huì)議。
5、關(guān)于董事會(huì)會(huì)議通知。
會(huì)議通知由董事長(zhǎng)簽發(fā)，由董秘負(fù)責(zé)通知各有關(guān)人員做好會(huì)議準(zhǔn)備。
正常會(huì)議應(yīng)在召開日前6日通知到人，臨時(shí)會(huì)議應(yīng)在召開前3工作日通知到人。
董事會(huì)每年至少召開四次會(huì)議，由董事長(zhǎng)召集，會(huì)議通知、議題和有關(guān)文件應(yīng)于會(huì)議召開十日前以書面形式送達(dá)全體董事。
董事會(huì)會(huì)議通知包括以下內(nèi)容：會(huì)議日期和地點(diǎn)；會(huì)議期限；事由及議題；發(fā)出通知的日期。公司法第111條規(guī)定，董事會(huì)每年度至少召開兩次會(huì)議，每次會(huì)議應(yīng)當(dāng)于會(huì)議召開十日前通知全體董事和監(jiān)事。董事會(huì)召開臨時(shí)會(huì)議，可以另定召集董事會(huì)的通知方式和通知時(shí)限。
6、關(guān)于董事會(huì)參會(huì)人員。
董事會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)由二分之一以上董事出席方可舉行。
董事對(duì)擬決議事項(xiàng)有重大利害關(guān)系的，該董事會(huì)會(huì)議應(yīng)由二分之一以上無(wú)重大利害關(guān)系的董事出席方可舉行。
董事應(yīng)當(dāng)每年親自出席三分之二以上的董事會(huì)會(huì)議。
7、關(guān)于董事會(huì)委托授權(quán)簽字。
董事因故不能出席的，應(yīng)當(dāng)委托其他董事代為出席，委托書中應(yīng)載明授權(quán)范圍。未能親自出席董事會(huì)會(huì)議而又未委托其他董事代為出席的董事，應(yīng)對(duì)董事會(huì)決議承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
8、關(guān)于董事會(huì)審議事項(xiàng)及表決。
（1）董事會(huì)會(huì)議表決實(shí)行一人一票制。
（2）可采取通訊表決的四個(gè)條件：（A）章程式或董事會(huì)議事規(guī)則規(guī)定可采取通訊表決方式，并對(duì)通訊表決的范圍和程序做了具體規(guī)定。（B）通訊表決事項(xiàng)應(yīng)至少在表決前三日內(nèi)送達(dá)全體董事，并應(yīng)提供會(huì)議議題的相關(guān)背景資料和有助于董事作出決策的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)。（C）通訊表決應(yīng)采取一事一表決的形式，不得要求董事對(duì)多個(gè)事項(xiàng)只做出一個(gè)表決，（D）通訊表決應(yīng)當(dāng)確有必要。通訊表決提案應(yīng)說(shuō)明采取通訊表決的理由及其符合章程或董事會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定。
（3）“特別重大事項(xiàng)”不應(yīng)采取通訊表決方式。這些事項(xiàng)應(yīng)由章程或董事會(huì)議規(guī)則規(guī)定。至少應(yīng)包括利潤(rùn)分配方案、風(fēng)險(xiǎn)資本分配方案、重大投資、重大資產(chǎn)處置、聘任或解聘高管層成員等。
（4）董事對(duì)董事會(huì)擬決議事項(xiàng)有重大利害關(guān)系的，應(yīng)有明確的回避制度規(guī)定，不得對(duì)該項(xiàng)決議行使表決權(quán)。
特別重大事項(xiàng)”不應(yīng)采取通訊表決方式，且應(yīng)當(dāng)由董事會(huì)三分之二以上董事通過(guò)。
董事會(huì)會(huì)議實(shí)行舉手表決方式，通訊表決采取書面方式。
涉及修改章程、利潤(rùn)分配、重大投資項(xiàng)目等重大事項(xiàng)必須由三分之二以上董事同意方可通過(guò)。
董事會(huì)會(huì)議以舉手或記名投票方式進(jìn)行表決。每名董事有一票表決權(quán)。
公司法第112條規(guī)定，董事會(huì)會(huì)議應(yīng)有過(guò)半數(shù)的董事出席方可舉行。董事會(huì)作出決議，必須經(jīng)全體董事的過(guò)半數(shù)通過(guò)。董事會(huì)決議的表決，實(shí)行一人一票。
9、關(guān)于董事會(huì)會(huì)議記錄及簽字。
董事會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)由董秘負(fù)責(zé)記錄。董秘因故不能正常記錄時(shí)，由董秘指定一名記錄員負(fù)責(zé)記錄。出席會(huì)議的董事、董秘和記錄員都應(yīng)在記錄上簽名。
董事對(duì)所議事項(xiàng)的意見和說(shuō)明應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確記載在會(huì)議記錄上（作為追責(zé)和免責(zé)的依據(jù)）。
董事會(huì)會(huì)議應(yīng)有會(huì)議記錄，出席會(huì)議的董事應(yīng)在會(huì)議記錄上簽名。出席會(huì)議的董事有權(quán)要求在記錄上對(duì)其在會(huì)議上的發(fā)言作出說(shuō)明性記載。
董事會(huì)會(huì)議記錄包括以下內(nèi)容：會(huì)議召開的日期、地點(diǎn)和召集人姓名；出席董事的姓名以及受他人委托出席董事會(huì)的董事姓名；會(huì)議議程；董事發(fā)言要點(diǎn)；每一決議事項(xiàng)的表決方式和結(jié)果（應(yīng)載明贊成、反對(duì)或棄權(quán)的票數(shù)）。
公司法第113條規(guī)定，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)會(huì)議所議事項(xiàng)的決定作成會(huì)議記錄，出席會(huì)議的董事應(yīng)當(dāng)在會(huì)議記錄上簽名。
10、關(guān)于董事會(huì)書面意見收集及簽字。
獨(dú)立董事對(duì)商行決策發(fā)表的意見，應(yīng)當(dāng)在董事會(huì)會(huì)議記錄中載明。
獨(dú)董應(yīng)發(fā)表客觀、公正的獨(dú)立意見，應(yīng)當(dāng)尤其關(guān)注五類事項(xiàng)（略）。
11、關(guān)于董事會(huì)決議及簽字。
董事會(huì)作出決議，應(yīng)當(dāng)經(jīng)全體董事過(guò)半數(shù)通過(guò)。
董事會(huì)會(huì)議作出的批準(zhǔn)關(guān)聯(lián)交易的決議，應(yīng)當(dāng)由無(wú)重大利害關(guān)系的董事半數(shù)以上通過(guò)。
董事會(huì)對(duì)每個(gè)列入議程的議案都應(yīng)以書面形式作出決定。決定的文字記載方式有兩種：紀(jì)要和決議。需上報(bào)或需公告的作成決議，在一定范圍內(nèi)知道即可或僅需備案的作成紀(jì)要。
涉及修改章程、利潤(rùn)分配、重大投資項(xiàng)目等重大事項(xiàng)必須由三分之二以上董事同意方可通過(guò)。
12、關(guān)于董事會(huì)報(bào)備及披露。
公司應(yīng)在每一會(huì)計(jì)年度結(jié)束四個(gè)月內(nèi)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交董事會(huì)盡職情況報(bào)告，至少包括董事會(huì)會(huì)議召開的次數(shù)、董事履職情況的評(píng)價(jià)報(bào)告、經(jīng)董事簽署的董事會(huì)會(huì)議的會(huì)議材料及議決事項(xiàng)。
董事會(huì)的決定、決議及會(huì)議記錄等應(yīng)當(dāng)在會(huì)議結(jié)束后10日內(nèi)報(bào)人行（監(jiān)管部門）備案。
董秘負(fù)責(zé)在會(huì)后向監(jiān)管部門上報(bào)會(huì)議紀(jì)要、決議等有關(guān)材料，辦理在指定媒體上的信息披露事務(wù)。
關(guān)鍵詞：BOT；供地；進(jìn)度控制
本文為“麗攀高速公路路地共建模式與效益評(píng)價(jià)研究”課題階段性成果之一
中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
收錄日期：2013年5月6日
一、前言
近年來(lái)，BOT模式在高速公路建設(shè)中得到了廣泛的運(yùn)用。攀枝花市政府面臨鋪設(shè)交通網(wǎng)絡(luò)的政治、經(jīng)濟(jì)需求，基于BOT模式建立了新的麗攀路地共建合作方式（以下簡(jiǎn)稱“麗攀”模式）。攀枝花市地理環(huán)境條件直接限制了該市豐富礦產(chǎn)的資源和良好的地理優(yōu)勢(shì)的開發(fā)，更不利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市轉(zhuǎn)型和外貿(mào)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有加快破解對(duì)外交通的瓶頸，打通西南通道才更有利于實(shí)現(xiàn)政府的宏觀目標(biāo)。在此背景下，攀枝花政府有強(qiáng)烈的修路愿望和招商引資的決心，轉(zhuǎn)變政府工作模式，以服務(wù)型政府作為工作理念，創(chuàng)新地采用了具有攀枝花特色的“麗攀”模式。
根據(jù)《麗攀高速公路投資協(xié)議》，攀枝花市政府負(fù)責(zé)麗攀高速公路攀枝花段征地拆遷、補(bǔ)償安置、建設(shè)環(huán)境及各種矛盾的協(xié)調(diào)等工作并承擔(dān)相應(yīng)的征地拆遷和補(bǔ)償安置費(fèi)用，由四川高速公路建設(shè)開發(fā)總公司組建的麗攀高速公路有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱麗攀公司）全面負(fù)責(zé)麗攀路攀枝花段的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理及移交。這種地方政府出資但不享有股份的模式在實(shí)踐中表現(xiàn)出了很大的優(yōu)勢(shì)，從根本上激發(fā)了政府征拆工作的積極性。同時(shí)，業(yè)主公司應(yīng)借助政府力量解決征拆和環(huán)境保障工作的疑難問題，化解各方矛盾，有效保障供地進(jìn)度，從而加快施工進(jìn)度。
二、業(yè)主方如何做好供地進(jìn)度控制
麗攀公司采用目標(biāo)進(jìn)度管理進(jìn)行供地進(jìn)度控制工作。目標(biāo)進(jìn)度管理是運(yùn)用在大型工程項(xiàng)目上，采用科學(xué)的方法確定進(jìn)度目標(biāo)，編制經(jīng)濟(jì)合理的進(jìn)度計(jì)劃，并據(jù)以檢查工程項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃的執(zhí)行情況，若發(fā)現(xiàn)實(shí)際執(zhí)行情況與計(jì)劃進(jìn)度不一致，及時(shí)分析原因，并采取必要的措施對(duì)原工程進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整或修正的過(guò)程，目的就是為了實(shí)現(xiàn)最優(yōu)工期。
施工進(jìn)度是一個(gè)高速公路項(xiàng)目的生命。為保證麗攀項(xiàng)目總體目標(biāo)和年度進(jìn)度目標(biāo)按期完成，保障施工正常進(jìn)行，公司要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門，做好征地拆遷工作，確保供地進(jìn)度及時(shí)合理。具體來(lái)說(shuō)，要做好以下幾方面的工作：
（一）建立供地進(jìn)度報(bào)告制度，及時(shí)掌握工程實(shí)際供地進(jìn)度情況。根據(jù)施工項(xiàng)目具體情況和建設(shè)用地報(bào)批審查情況，合理編制符合工期要求的最優(yōu)計(jì)劃，按照進(jìn)度計(jì)劃落實(shí)與執(zhí)行。在進(jìn)度計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，跟蹤檢查實(shí)際進(jìn)度，并與計(jì)劃進(jìn)度對(duì)比分析。根據(jù)檢查對(duì)比結(jié)果，分析實(shí)際進(jìn)度與對(duì)比進(jìn)度偏差對(duì)工期的影響，進(jìn)而采取切合實(shí)際的調(diào)整措施，使計(jì)劃進(jìn)度符合新的實(shí)際情況，在新的起點(diǎn)上進(jìn)行下一輪控制循環(huán)，如此下去，直至完成任務(wù)。對(duì)進(jìn)度滯后的標(biāo)段，應(yīng)及時(shí)提前向政府反映情況，要求政府大力配合工程建設(shè)工作，加快急需施工標(biāo)段的征地拆遷和村民安置工作，保障建設(shè)用地和臨時(shí)用地的供給。
（二）將年度進(jìn)度目標(biāo)分解落實(shí)到相關(guān)參建單位和部門，建立激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。麗攀高速公路共13個(gè)標(biāo)段，工程分兩期建設(shè)：C3至C13標(biāo)段為一期工程，11個(gè)標(biāo)段于2010年6月預(yù)開工，預(yù)計(jì)2013年10月通車；C1、C2標(biāo)段為二期工程，分別于2012年9月和2011年10月開工，預(yù)計(jì)2013年底通車。應(yīng)將年度計(jì)劃和各個(gè)標(biāo)段建設(shè)計(jì)劃分解落實(shí)到相關(guān)單位和部門，明確責(zé)任人，并建立激勵(lì)機(jī)制確保項(xiàng)目各個(gè)階段進(jìn)度目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。嚴(yán)格執(zhí)行動(dòng)態(tài)目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲制度，依照相關(guān)規(guī)定和合同約定，對(duì)施工進(jìn)度目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核獎(jiǎng)罰。
（三）協(xié)助當(dāng)?shù)卣k理拆遷戶安置工作，同時(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。“麗攀”模式下，政府轉(zhuǎn)變職能，在征地拆遷安置工作中由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)的角色，這本身有利于促進(jìn)征拆工作的進(jìn)行，大大提高了征地拆遷的工作效率，一定程度上保障了供地進(jìn)度。但這并不意味著麗攀公司可以袖手旁觀，相反，麗攀公司應(yīng)積極協(xié)助當(dāng)?shù)卣龊谜鞯夭疬w工作，協(xié)助其辦理拆遷戶安置工作。要保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)當(dāng)?shù)卣∪徽鞯剞r(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制和保險(xiǎn)機(jī)制，保證征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額落實(shí)到被征地農(nóng)村組和農(nóng)戶。這樣將更有利于加快征地拆遷工作，防止農(nóng)民因征拆矛盾阻工而影響供地進(jìn)度。
（四）加快征遷安置工作進(jìn)度。由于時(shí)間緊、任務(wù)繁重，各個(gè)標(biāo)段相關(guān)職能部門應(yīng)配合政府迅速開展征地拆遷工作，及時(shí)為麗攀高速公路建設(shè)提供建設(shè)用地和臨時(shí)用地，保證各標(biāo)段全線開工建設(shè)。要加快征遷安置工作進(jìn)度，抓緊處理征遷遺留問題和特殊拆遷物的拆遷工作。
（五）對(duì)“三桿”和特殊拆遷物遷移要抓緊處理。征拆過(guò)程中，包括電線桿、電力塔、通信桿線及管道在內(nèi)的桿、管線的拆遷進(jìn)度嚴(yán)重影響供地的進(jìn)度。麗攀公司要與當(dāng)?shù)卣⑾嚓P(guān)建設(shè)管理部門和施工單位嚴(yán)格執(zhí)行省政府批準(zhǔn)的征地拆遷補(bǔ)償政策和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按法定程序征拆，兼顧各方利益。對(duì)于“三桿”和特殊拆遷物遷移要抓緊處理，電力、電信、移動(dòng)、聯(lián)通、廣播電視等部門要提前做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，嚴(yán)格按照省政府辦公廳文件規(guī)定，積極迅速搞好桿線遷移。對(duì)特殊拆遷物遷移，各標(biāo)段工程管理處要主動(dòng)與業(yè)主單位協(xié)商、現(xiàn)場(chǎng)確定，綜合部、安全部和工程部要積極配合，認(rèn)真履行協(xié)調(diào)職能，保證按時(shí)限完成任務(wù)。
（六）優(yōu)化建設(shè)環(huán)境，破解阻工難題。在麗攀高速公路建設(shè)過(guò)程中，麗攀公司始終要把優(yōu)化建設(shè)環(huán)境，更好地做好環(huán)境保障擺在工作的重要位置。以破解阻工難題為工作的突破口，多管齊下，標(biāo)本兼治，著力構(gòu)建“不愿阻工、不需阻工、不能阻工、不敢阻工”的機(jī)制，將阻工鬧事對(duì)工程的影響降到最低程度，營(yíng)造良好的建設(shè)環(huán)境，取得了工程進(jìn)度全線領(lǐng)先的階段性成果。具體而言，要從以下幾個(gè)方面入手：
第一，充分激發(fā)群眾的參與熱情，營(yíng)造“不愿阻工”的群眾共識(shí)。通過(guò)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層層召開領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)、黨員干部會(huì)、群眾大會(huì)、征地拆遷專題會(huì)及路地聯(lián)席等會(huì)議、媒體宣傳、麗攀公司下鄉(xiāng)宣傳、農(nóng)戶村民走訪等形式向當(dāng)?shù)厝嗣裥麄鼷惻矢咚俟房梢源蟠缶徑猱?dāng)?shù)亟煌▔毫Α⒏淖兟浜蠼煌ǜ窬郑部梢约涌炜h市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)群眾脫貧致富。讓群眾認(rèn)識(shí)到麗攀高速的重要意義，促使當(dāng)?shù)馗鹘鐚⒅赂凰甲兊脑竿D(zhuǎn)化為支持高速公路建設(shè)的熱情。通過(guò)廣泛的思想發(fā)動(dòng)和過(guò)細(xì)的思想工作，使沿線群眾形成“不愿阻工”的共識(shí)，保障工程便道修建以及機(jī)械設(shè)備進(jìn)場(chǎng)和施工隊(duì)進(jìn)場(chǎng)施工。
第二，維護(hù)群眾合法權(quán)益，夯實(shí)“不需阻工”的民意基礎(chǔ)。只有站在群眾利益的角度考慮，以民為本，讓群眾切實(shí)感受到征地拆遷的切實(shí)利益，阻工鬧事才能從根本上得到遏制。征地拆遷款能否迅速到位，事關(guān)群眾核心利益，是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。應(yīng)與政府主動(dòng)銜接、積極溝通，保障當(dāng)?shù)厝罕姷玫郊皶r(shí)足額征地拆遷補(bǔ)償款，感受到高速公路建設(shè)的實(shí)惠和政府及時(shí)兌現(xiàn)的誠(chéng)意。根據(jù)具體情況，對(duì)高速公路經(jīng)行的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的鎮(zhèn)、村及其困難群體，可以進(jìn)行項(xiàng)目扶持及發(fā)動(dòng)社會(huì)捐款救助等方式，籌集資金為困難群眾解決了大量實(shí)際問題。
第三，提高服務(wù)協(xié)調(diào)職能，構(gòu)建“不能阻工”的防范機(jī)制。要強(qiáng)化各標(biāo)段駐地部門履職盡責(zé)的意識(shí)，力求工作得力到位。防止推諉拖拉、工作疏漏造成環(huán)境矛盾。要強(qiáng)化主動(dòng)化解阻工矛盾的意識(shí)，有效防止矛盾的擴(kuò)大化。同時(shí)，加強(qiáng)與施工方溝通協(xié)調(diào)，達(dá)成施工單位不隨意向老百姓表態(tài)、相關(guān)矛盾由指揮部或麗攀公司綜合部代為處理的共識(shí)，一旦施工方與當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)生沖突，要與政府一同主動(dòng)介入，妥善處理，從而防止了村民和施工單位因溝通不暢而引發(fā)矛盾糾紛。
第四，借助政府的力量，嚴(yán)懲違法違紀(jì)行為，使群眾形成“不敢阻工”的心態(tài)。由于攀枝花市政府出資4億元用于負(fù)責(zé)征地拆遷補(bǔ)償安置工作，政府在征地拆遷工作中的主動(dòng)性將大大提高，主人翁意識(shí)也有相當(dāng)程度的增強(qiáng)。借助政府的行政權(quán)力，嚴(yán)懲違紀(jì)違法行為，對(duì)惡意鬧事阻工的事件，堅(jiān)持動(dòng)作快、處置嚴(yán)和追究深的原則，及時(shí)妥善地處理阻工事件，緩解路地矛盾，保證不延誤供地進(jìn)度和工程建設(shè)進(jìn)度。
三、結(jié)語(yǔ)
麗攀高速公路建設(shè)創(chuàng)新地采用“麗攀”模式，該模式具有一般BOT模式本身所具有的吸引外部投資、規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)投資與社會(huì)效益等方面的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，政府出資參與建設(shè)項(xiàng)目，全權(quán)負(fù)責(zé)征地拆遷工作，以服務(wù)型政府作為工作理念，以主人翁的態(tài)度進(jìn)行征地拆遷和環(huán)境保障工作，這為保障供地進(jìn)度和工程順利施工建設(shè)提供了一個(gè)良好的環(huán)境。但是，供地控制工作不能僅靠政府一方唱獨(dú)角戲，業(yè)主公司也應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。公司應(yīng)充分利用新型的BOT模式，建立供地進(jìn)度報(bào)告制度，分解進(jìn)度目標(biāo)、設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制，協(xié)調(diào)配合政府征地拆遷及居民安置工作，要借助政府的力量破解阻工難題、優(yōu)化建設(shè)環(huán)境，從而做好供地控制工作，從根本上保障工程的建設(shè)用地和臨時(shí)用地，盡快實(shí)現(xiàn)高速公路的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
主要參考文獻(xiàn)：
[1]盧毅，劉建生.高速公路建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主管理指南[M].北京：人民交通出版社，2005.
關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè) 企業(yè)集團(tuán) 管控效率
一、我國(guó)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的特征
國(guó)有企業(yè)作為一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，其全部出資人為國(guó)家或全體人民，資產(chǎn)為國(guó)家或全體人民所有；或者該企業(yè)大部分資產(chǎn)由國(guó)家出資（股份比例51%以上），生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受國(guó)家或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門控制。我國(guó)國(guó)有企業(yè)除了具有一般工商企業(yè)的普遍特點(diǎn)外，也有區(qū)別于非國(guó)有企業(yè)的個(gè)性特點(diǎn)，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）國(guó)有企業(yè)個(gè)性特征
1、獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)關(guān)系
我國(guó)全體人民是國(guó)有企業(yè)的所有人，全體人民僅僅是一個(gè)概念的范疇，無(wú)法具體參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，也無(wú)法作為企業(yè)資產(chǎn)的所有者形式相關(guān)權(quán)利。所以，只有授權(quán)政府或政府相關(guān)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)形式所有者權(quán)利。這種特殊的“委托”關(guān)系給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)了人事任命、重大問題決策等眾多治理上的問題。
2、企業(yè)使命的多元化
根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理論，企業(yè)的目標(biāo)或使命利潤(rùn)最大化或股東價(jià)值最大化。由于國(guó)有企業(yè)的所有者是全體人民，除了利潤(rùn)和企業(yè)價(jià)值以外，還有很多其他的任務(wù)和使命。例如，促進(jìn)就業(yè)、保持社會(huì)穩(wěn)定、擔(dān)負(fù)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治理環(huán)境污染等。
3、短期行為
由于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者不是企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有者，而是受所有者的委托代為管理資產(chǎn)，此中的“委托―”問題導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者以追求自身政治、經(jīng)濟(jì)利益及“企業(yè)業(yè)績(jī)”為最大目標(biāo)，重視短期行為，忽視長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。
4、經(jīng)濟(jì)效益不高
因?yàn)閲?guó)有企業(yè)中存在的客觀和主管問題，使得國(guó)有企業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益及效率不高。委托問題、薪酬體制問題、人事任命問題等都是國(guó)有企業(yè)亟待解決的頑疾。長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)有企業(yè)管理方面，授權(quán)和放權(quán)的問題一直難以把握。集權(quán)多了，經(jīng)營(yíng)管理層抱怨決策緩慢，無(wú)法跟上市場(chǎng)發(fā)展；分權(quán)下去，可能提高了決策效率，但同時(shí)帶來(lái)了投資決策失誤、等弊端。總體來(lái)看，國(guó)有企業(yè)收益率不高，經(jīng)濟(jì)效益不好，活力不足。
（二）國(guó)有企業(yè)集團(tuán)簡(jiǎn)介
企業(yè)集團(tuán)是現(xiàn)代企業(yè)的一種高級(jí)組織形式，一般有一個(gè)實(shí)力強(qiáng)大，具有投、融資功能的大型企業(yè)為核心層，以多個(gè)個(gè)在技術(shù)、管理、營(yíng)銷、市場(chǎng)方面有專長(zhǎng)的企業(yè)，通產(chǎn)權(quán)制度安排、人事控制、業(yè)務(wù)協(xié)作等所形成的一個(gè)穩(wěn)定的多層次經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)《企業(yè)集團(tuán)登記管理暫行規(guī)定》，企業(yè)集團(tuán)的母公司注冊(cè)資本應(yīng)在5000萬(wàn)元人民幣以上，且至少擁有5家子公司；母公司和其子公司的注冊(cè)資本總和在1億元人民幣以上。
二、國(guó)有企業(yè)管控模式
（一）通過(guò)公司治理機(jī)制管控
根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)管理的要求，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)建立“股東會(huì)”、“董事會(huì)”、“監(jiān)事會(huì)”、“經(jīng)營(yíng)管理層”相互配合又相互監(jiān)督制衡的治理結(jié)構(gòu)，針對(duì)決策內(nèi)容的重要性程度，公司的重大事項(xiàng)經(jīng)由不同的機(jī)構(gòu)討論決策。集團(tuán)公司通過(guò)在子公司《章程》、《董事會(huì)議事規(guī)則》等規(guī)范中嚴(yán)格確定重大事項(xiàng)的決策機(jī)制，充分把握子公司的重大經(jīng)營(yíng)狀況，及時(shí)掌握和識(shí)別重大風(fēng)險(xiǎn)，從而通過(guò)治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置基本控制子企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。合理的權(quán)利分配有利于集團(tuán)公司作為公司股東的知情權(quán)與管理權(quán)，最大限度的保證子公司與集團(tuán)公司利益的一致性，促進(jìn)企業(yè)相關(guān)者利益最大化。
（二）財(cái)務(wù)指標(biāo)管控
集團(tuán)公司作為一個(gè)企業(yè)群的核心主體，董事會(huì)年度確定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和計(jì)劃后，借助具體的財(cái)務(wù)預(yù)算等財(cái)務(wù)工具，層層分解各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，最終使集團(tuán)的目標(biāo)和計(jì)劃層層落實(shí)到各子公司財(cái)務(wù)預(yù)算中，并據(jù)此作為考核、評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)務(wù)指標(biāo)下達(dá)后，集團(tuán)公司不具體干預(yù)日常的經(jīng)營(yíng)管理，使成員單位擁有較高的自，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，自覺完成分配的財(cái)務(wù)任務(wù)。
（三）委派關(guān)鍵高層管理人員管控
由于國(guó)有企業(yè)“委托”機(jī)制的不完備性，集團(tuán)公司與下屬公司之間時(shí)常信息高度不對(duì)稱。這種信息不對(duì)稱為下屬公司管理層過(guò)分職務(wù)消費(fèi)、信息披露欠佳、國(guó)有資產(chǎn)流失等留下了隱患。為有效掌握子企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)確信息，集團(tuán)公司委派人員進(jìn)入子企業(yè)高層管理層，具體參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，定期將子企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況報(bào)告集團(tuán)，以達(dá)到集團(tuán)公司有效管控下屬子公司的目的。
三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)管控中存在問題
（一）“三會(huì)一層”的公司治理結(jié)構(gòu)的執(zhí)行問題
公司“三會(huì)一層”的治理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中存在不完備性，實(shí)際操作中這種看似合理的安排也經(jīng)常失效。即使在“公司章程”、“董事會(huì)議事規(guī)則”等類似權(quán)利確定文件中規(guī)定了重大事項(xiàng)的處理原則，但實(shí)際操作中，經(jīng)常難確定某項(xiàng)事項(xiàng)的重大性，難以具體確定是否該由董事會(huì)或是股東會(huì)討論確定；即使按照規(guī)定應(yīng)該提交董事會(huì)或股東會(huì)等類似管理機(jī)構(gòu)，子公司管理層處于不同的目的，可能不通過(guò)相應(yīng)的規(guī)定程序處理。管理者的投資決策目的是自身利益最大化，這與公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)想去甚遠(yuǎn)。
（二）財(cái)務(wù)指標(biāo)管控的問題
集團(tuán)公司通過(guò)下達(dá)財(cái)務(wù)指標(biāo)，可以有效約束財(cái)務(wù)指標(biāo)覆蓋范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，同時(shí)緩解集團(tuán)公司的經(jīng)營(yíng)壓力。但企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理涉及到的活動(dòng)相當(dāng)繁多，財(cái)務(wù)指標(biāo)無(wú)法全面覆蓋經(jīng)營(yíng)行為，比如環(huán)境、資產(chǎn)質(zhì)量等，亦會(huì)出現(xiàn)只重視短期利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的情況。且財(cái)務(wù)指標(biāo)的導(dǎo)向性會(huì)使企業(yè)管理層過(guò)度重視考核指標(biāo)而忽視其他活動(dòng)，比如盲目負(fù)債經(jīng)營(yíng)，短期內(nèi)規(guī)模做大了，但卻大而不強(qiáng)，甚至過(guò)度的負(fù)債造成了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；為了短期內(nèi)達(dá)到目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)控制流于形式，資產(chǎn)質(zhì)量嚴(yán)重下滑。
（三）人員委派中存在的問題
委派人員擔(dān)任子企業(yè)高管部分解決了信息不對(duì)稱的問題，但同時(shí)也存在另一個(gè)不容忽視的問題。
集團(tuán)公司大多無(wú)法控制下屬子公司高層管理人員的派遣。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有人為國(guó)家，人事任命的行政性目前仍沒有改變。國(guó)有企業(yè)的高層管理者的任免歸屬于當(dāng)?shù)卣虻胤絿?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，集團(tuán)公司本身無(wú)法控制人員的任免及委派。
對(duì)于被派遣任命的子企業(yè)董事、監(jiān)事、高管來(lái)說(shuō)，其薪酬在其任職的下屬子企業(yè)取得，而與集團(tuán)公司并無(wú)太大直接關(guān)系，這樣一來(lái)便造成了派出人員的“離職”傾向，不再關(guān)心原集團(tuán)的利益。派出人員亦站在子企業(yè)的角度思考處理問題，并無(wú)動(dòng)力代表集團(tuán)利益開展企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，也沒有向集團(tuán)匯報(bào)具體管理信息，這使得委派人員實(shí)行管控方式偏離了設(shè)計(jì)的初衷。
（四）集團(tuán)管控的保障--激勵(lì)約束機(jī)制中的問題
國(guó)有企業(yè)中行政化的干預(yù)不僅體現(xiàn)在人事任命上，更體現(xiàn)在薪酬體制上。國(guó)有企業(yè)傳統(tǒng)的薪酬體制束縛了企業(yè)管理層的薪酬水平，薪酬機(jī)制與市場(chǎng)脫鉤，企業(yè)高層管理者薪酬水平該高不高，該低不低，薪酬水平無(wú)法反應(yīng)市場(chǎng)供求及價(jià)值信息。這種限制性激勵(lì)約束體制有很多弊端，一旦現(xiàn)有顯性激勵(lì)下獲得的契約報(bào)酬不如約束之外的隱性收入時(shí)，經(jīng)營(yíng)者就會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，利用職權(quán)謀求顯性條件下無(wú)法獲得的利益。所以，集團(tuán)公司通過(guò)的現(xiàn)有的激勵(lì)約束機(jī)制根本無(wú)法有效管控下屬子企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策行為。
五、提高有效管控的建議
（一）優(yōu)化集團(tuán)下屬子公司治理結(jié)構(gòu)體系
嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求建設(shè)“三會(huì)”，詳細(xì)規(guī)定三會(huì)的議事規(guī)則，明確企業(yè)經(jīng)營(yíng)中“三會(huì)”及公司經(jīng)營(yíng)管理層的規(guī)定權(quán)限，確定“三重一大”事項(xiàng)的審議流程。由于國(guó)有企業(yè)所有者缺位，故代表國(guó)家形式管理職責(zé)的集團(tuán)公司要建立定期審計(jì)機(jī)制，定期派出專門機(jī)構(gòu)實(shí)際監(jiān)督子企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況，促使公司下屬子公司經(jīng)營(yíng)者依照規(guī)定行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（二）設(shè)置財(cái)務(wù)管控架構(gòu)，不斷改進(jìn)財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系
全面預(yù)算管理是根據(jù)公司整體戰(zhàn)略，借助財(cái)務(wù)指標(biāo)具有的特殊的覆蓋的職能，通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)化分解與安排，全面分解集團(tuán)公司的各項(xiàng)財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，控制資本運(yùn)營(yíng)等各種經(jīng)營(yíng)成本，通過(guò)動(dòng)態(tài)化的跟蹤跟分析，及時(shí)糾正偏差，針對(duì)問題及時(shí)找出解決方案。引入平衡記分卡，將財(cái)務(wù)指標(biāo)和公司戰(zhàn)略充分結(jié)合起來(lái)。另外，考核指標(biāo)除了盈利水平及能力、發(fā)展等財(cái)務(wù)指標(biāo)外，還應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)、資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)等。
集團(tuán)會(huì)計(jì)部門的設(shè)置可以建立以委派財(cái)務(wù)人員為紐帶的管理體系，其中集團(tuán)公司會(huì)計(jì)部門為一級(jí)控制中心，子公司會(huì)計(jì)部門為二級(jí)會(huì)計(jì)核算中心。集團(tuán)公司財(cái)務(wù)部門除負(fù)責(zé)集團(tuán)公司本身的日常核算業(yè)務(wù)之外，還對(duì)子公司會(huì)計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)控和管理。
（三）完善人員委派體系
1、委派人員去行政化
為加強(qiáng)集團(tuán)公司對(duì)子企業(yè)的控制力度，集團(tuán)公司必須擁有完全的或一定程度的認(rèn)識(shí)任免權(quán)，只有這樣才能對(duì)下屬子公司形成有效的影響。
2、薪酬一體化
為有效解決集團(tuán)公司與下屬子公司間信息不對(duì)稱的問題，集團(tuán)公司需要向子公司委派包括董事、監(jiān)事、財(cái)務(wù)總監(jiān)等在內(nèi)的對(duì)子公司有影響的人員。為了促使派出人員能夠盡力的履職，集團(tuán)公司應(yīng)加強(qiáng)對(duì)派出人員的管理，建立激勵(lì)約束機(jī)制，明確權(quán)利與責(zé)任，定期對(duì)派出人員進(jìn)行考核。同時(shí)明確，集團(tuán)公司委派的各類管理人員薪酬納入集團(tuán)公司薪酬體體系，薪酬水平根據(jù)定期考核結(jié)果確定。
（四）加強(qiáng)監(jiān)督及信息披露
企業(yè)集團(tuán)作為多個(gè)經(jīng)營(yíng)主體的聯(lián)合體，作為企業(yè)群體的經(jīng)營(yíng)、管理核心，要保證各個(gè)子公司經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合理合法性、管理規(guī)范，確保子公司與集團(tuán)公司目標(biāo)的一致性，集團(tuán)公司應(yīng)該建立上下溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)實(shí)時(shí)掌握子公司的經(jīng)營(yíng)狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、年度任務(wù)完成情況、對(duì)集團(tuán)公司的整體貢獻(xiàn)，為達(dá)到以上目的，集團(tuán)公司應(yīng)建立完備的內(nèi)部審計(jì)制度。
審計(jì)完成后還要做好信息及時(shí)披露。信息披露是解決投資者、經(jīng)營(yíng)者、債權(quán)債務(wù)人、稅務(wù)等利益相關(guān)者之間信息不對(duì)稱的重要途徑。信息披露應(yīng)真實(shí)、主動(dòng)、充分、及時(shí)，給集團(tuán)公司決策提供決策材料，提高集團(tuán)公司管控效果。
五、結(jié)束語(yǔ)
在集團(tuán)管控中，公司治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)和人員委派是影響集團(tuán)公司管控效果的重要因素，加強(qiáng)對(duì)上述三方面的管理可以有效提高集團(tuán)公司管控水平，提高集團(tuán)公司的經(jīng)營(yíng)效率。當(dāng)然，集團(tuán)公司管控方式多種多樣，具體重點(diǎn)采取哪種管控方式應(yīng)根據(jù)集團(tuán)公司所處的內(nèi)外部環(huán)境確定。通過(guò)具體的環(huán)境分析動(dòng)態(tài)調(diào)整集團(tuán)公司應(yīng)采取的措施。
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（一）工作要求。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，牢固樹立安全發(fā)展理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在安全生產(chǎn)有可靠保障的基礎(chǔ)上，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益；堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，全面加強(qiáng)企業(yè)安全管理，改善安全生產(chǎn)條件，夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，提高企業(yè)安全技術(shù)水平；堅(jiān)持依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管，強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究，促進(jìn)全縣安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展提供有力的安全生產(chǎn)保障。
（二）工作任務(wù)。以道路交通運(yùn)輸、水上交通及漁業(yè)船舶、非煤礦山、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品、消防安全、特種設(shè)備、冶金等行業(yè)和領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，全面加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作。通過(guò)更加嚴(yán)格的目標(biāo)考核和責(zé)任追究，采取更加有效的管理手段和政策措施，集中整治非法違法生產(chǎn)行為，堅(jiān)決遏制重特大事故發(fā)生；建立完善安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系，在高危行業(yè)強(qiáng)制推行一批安全適用的技術(shù)裝備和防護(hù)設(shè)施，最大程度減少事故造成的損失；建立更加完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)裝備全面達(dá)到國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高全縣安全生產(chǎn)技術(shù)水平；實(shí)施更加有力的引導(dǎo)政策，加快安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，形成安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。
（三）工作目標(biāo)。經(jīng)過(guò)努力，全縣安全生產(chǎn)形勢(shì)全面好轉(zhuǎn)，生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)明顯下降，各類安全生產(chǎn)事故得到有效防范；力爭(zhēng)到“十二五”期末，全縣億元生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率、道路交通萬(wàn)車死亡率好于全市平均水平，工礦商貿(mào)十萬(wàn)從業(yè)人員生產(chǎn)安全事故死亡率達(dá)到全市先進(jìn)水平；安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”和企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)，企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)得到明顯改善，安全生產(chǎn)管理水平得到明顯提高，政府安全監(jiān)管保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。
二、嚴(yán)格企業(yè)安全管理，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)
（一）企業(yè)必須規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備法律法規(guī)和國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，依照有關(guān)規(guī)定取得相應(yīng)證照，否則不得從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。企業(yè)必須加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違章指揮、違規(guī)作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律的“三違”行為。
（二）強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)工作的第一責(zé)任人，必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，建立健全企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系和各項(xiàng)安全生產(chǎn)管理制度，按照法律法規(guī)規(guī)定設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，配備安全生產(chǎn)管理人員，落實(shí)安全生產(chǎn)保障措施，加強(qiáng)企業(yè)職業(yè)健康和勞動(dòng)保護(hù)工作，努力改善安全生產(chǎn)條件，消除事故隱患。
（三）企業(yè)必須建立健全安全技術(shù)操作規(guī)程。企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家、行業(yè)或地方標(biāo)準(zhǔn)，按照不同的崗位及工藝分別制定安全技術(shù)操作規(guī)程，并在生產(chǎn)條件發(fā)生變化時(shí)及時(shí)組織修訂。對(duì)實(shí)施動(dòng)火、受限空間、爆破、臨時(shí)用電、高空、水上、吊裝、檢修、安裝使用特種設(shè)備等危險(xiǎn)性作業(yè)要制定專項(xiàng)安全技術(shù)作業(yè)規(guī)程、崗位安全操作規(guī)程和安全保障措施，實(shí)施作業(yè)許可管理制度。非煤礦山地采企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范采掘作業(yè)規(guī)程和崗位安全操作規(guī)程的編制和審批。
（四）強(qiáng)化生產(chǎn)過(guò)程管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子成員現(xiàn)場(chǎng)輪流帶班制度，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的安全檢查，并做好帶班檢查記錄。
（五）企業(yè)必須保證安全投入。企業(yè)必須依照安全生產(chǎn)法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定提取必要的安全費(fèi)用，在年度財(cái)務(wù)預(yù)算中確定專門用于安全投入的經(jīng)費(fèi)，并確保專款專用。非煤礦山、建筑施工、危險(xiǎn)物品生產(chǎn)（儲(chǔ)存）、道路交通運(yùn)輸?shù)雀呶Ｐ袠I(yè)企業(yè)必須足額提取安排安全費(fèi)用，并保證安全設(shè)施投入到位。
（六）全面排查治理各類事故隱患。企業(yè)必須經(jīng)常性開展事故隱患排查，對(duì)排查出來(lái)的事故隱患要按照措施、責(zé)任、資金、時(shí)限和預(yù)案“五到位”的要求，及時(shí)整改到位，并建立以安全生產(chǎn)專業(yè)人員為主導(dǎo)的事故隱患整改效果評(píng)價(jià)制度，確保整改到位。重大隱患要按照規(guī)定向縣級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)告。對(duì)政府掛牌督辦的重大隱患，要立即落實(shí)整改措施并及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告治理進(jìn)度、結(jié)果等情況。對(duì)隱患整改不力造成事故的，依法追究企業(yè)和企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。停產(chǎn)整改逾期未完成的不得復(fù)產(chǎn)。
（七）強(qiáng)化職工安全培訓(xùn)。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員必須按照規(guī)定參加培訓(xùn)并取得安全資格證書；從業(yè)人員必須全部經(jīng)過(guò)培訓(xùn)合格后上崗，新員工上崗和轉(zhuǎn)崗員工必須落實(shí)崗前安全操作技能培訓(xùn)；特種作業(yè)人員必須取得特種作業(yè)操作資格證書方可上崗。凡存在不經(jīng)培訓(xùn)上崗、無(wú)證上崗的企業(yè)，依法予以處罰。企業(yè)用工要嚴(yán)格依照《勞動(dòng)合同法》與職工簽訂勞動(dòng)合同，合同中應(yīng)當(dāng)載明職工安全生產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)。
（八）全面開展安全達(dá)標(biāo)活動(dòng)。企業(yè)要按照國(guó)家安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范要求，深入開展以崗位達(dá)標(biāo)、專業(yè)達(dá)標(biāo)和企業(yè)達(dá)標(biāo)為內(nèi)容的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)活動(dòng)。非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、冶金、機(jī)械制造等行業(yè)企業(yè)應(yīng)在國(guó)家規(guī)定的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)安全標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)消除火災(zāi)隱患能力、撲救初期火災(zāi)能力、組織疏散逃生能力、消防宣傳教育能力“四個(gè)能力”建設(shè)。非煤礦山和危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)未在規(guī)定期限達(dá)標(biāo)的，要依法暫扣安全生產(chǎn)許可證，責(zé)令停產(chǎn)整頓；對(duì)整改逾期未達(dá)標(biāo)的，縣政府將依法予以關(guān)閉。
三、強(qiáng)化“一崗雙責(zé)”，嚴(yán)格落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任
（一）嚴(yán)格落實(shí)政府及部門安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)和“一崗雙責(zé)”規(guī)定，認(rèn)真履行安全監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)的監(jiān)督檢查，建立生產(chǎn)安全事故隱患排查治理監(jiān)督檢查和重大危險(xiǎn)源監(jiān)控管理制度，督促、指導(dǎo)企業(yè)落實(shí)各項(xiàng)安全生產(chǎn)工作措施和責(zé)任。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門要督促企業(yè)認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施高危行業(yè)從業(yè)人員資格標(biāo)準(zhǔn)。
（二）加大打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)行為的力度。各有關(guān)部門要在縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)厲打擊非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、建設(shè)等行為，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門要會(huì)同司法機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，以強(qiáng)有力的措施查處、取締非法企業(yè)。凡超能力、超強(qiáng)度、超定員組織生產(chǎn)的，要責(zé)令停產(chǎn)停工整頓，并對(duì)企業(yè)和企業(yè)主要負(fù)責(zé)人依法給予規(guī)定上限的經(jīng)濟(jì)處罰。要依法嚴(yán)肅查處運(yùn)輸車輛超員、超載、超速等違法行為。對(duì)以整合、技改名義違規(guī)組織生產(chǎn)，以及規(guī)定期限內(nèi)未實(shí)施改造或故意拖延工期的礦山，縣政府將依法予以關(guān)閉；對(duì)非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)和經(jīng)停產(chǎn)整頓仍未達(dá)到要求的，由有關(guān)部門依法提請(qǐng)縣政府予以關(guān)閉取締；對(duì)非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)的有關(guān)單位和責(zé)任人，按規(guī)定上限予以經(jīng)濟(jì)處罰；對(duì)存在違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)行為的單位，依法責(zé)令停產(chǎn)整頓，并嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管措施；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
（三）建立重大隱患治理逐級(jí)掛牌督辦和公告制度。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)企業(yè)存在的重大事故隱患應(yīng)當(dāng)下達(dá)責(zé)令限期整改指令書，按屬地原則提請(qǐng)縣政府掛牌督辦，并在本地媒體上予以公告，監(jiān)督企業(yè)及時(shí)整改。企業(yè)對(duì)實(shí)行掛牌督辦的重大隱患整改不力的，要依法依規(guī)給予從重處罰，拒不整改的，由縣政府依法予以關(guān)閉。縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)重大隱患掛牌督辦落實(shí)情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查。
（四）強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)屬地監(jiān)管。政府及其負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門要按照職責(zé)分工，對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)包括中央、省屬、市屬、縣屬企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和管理。要建立企業(yè)等級(jí)評(píng)定滾動(dòng)機(jī)制，繼續(xù)按照A級(jí)抓鞏固、B級(jí)抓提高、C級(jí)抓整改、D級(jí)掛牌督辦的要求，深入開展企業(yè)安全狀況等級(jí)評(píng)定，評(píng)定結(jié)果向社會(huì)公開，并向銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、擔(dān)保業(yè)等主管部門通報(bào)，作為企業(yè)信用評(píng)級(jí)的重要參考依據(jù)。確定為C級(jí)的，有關(guān)部門要督促企業(yè)制定整改方案，并暫緩其新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目審批，取消其評(píng)優(yōu)評(píng)先資格；確定為D級(jí)的，由縣政府掛牌督辦整改，相關(guān)部門暫扣相關(guān)證照，取消所有項(xiàng)目審批及評(píng)優(yōu)評(píng)先資格，責(zé)令停產(chǎn)整頓，經(jīng)整改仍達(dá)不到要求的，依法予以關(guān)閉。
（五）加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目安全管理。強(qiáng)化項(xiàng)目安全設(shè)施核準(zhǔn)審批，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的日常安全監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)審批、監(jiān)管責(zé)任。建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）部門要督促企業(yè)落實(shí)安全設(shè)施“三同時(shí)”制度，將企業(yè)新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目審批情況同時(shí)通報(bào)縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。企業(yè)新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目的安全設(shè)施，應(yīng)包括安全監(jiān)控設(shè)施以及防有害氣體、防塵、排水、防火、防爆等設(shè)施，并與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。新建的鐵路、高速公路、城鄉(xiāng)道路、港口、碼頭、渡口及其他重點(diǎn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的安全設(shè)施，必須有效落實(shí)“三同時(shí)”措施。施工單位要按照設(shè)計(jì)方案進(jìn)行施工，嚴(yán)禁不符合安全技術(shù)規(guī)范的特種設(shè)備進(jìn)場(chǎng)作業(yè)。安全設(shè)施與建設(shè)項(xiàng)目主體工程未做到同時(shí)設(shè)計(jì)的一律不予審批，未做到同時(shí)施工的責(zé)令立即停止施工，未同時(shí)投入使用的不得頒發(fā)證照，并視情節(jié)追究有關(guān)單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任。嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、監(jiān)管等各方安全責(zé)任。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在違法分包、轉(zhuǎn)包等行為的，立即依法責(zé)令停工整頓，并追究項(xiàng)目業(yè)主、承包方等各方責(zé)任。
（六）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織的作用，依法保護(hù)和落實(shí)群眾對(duì)安全生產(chǎn)的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)舉報(bào)各類安全生產(chǎn)事故隱患。各負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門要進(jìn)一步暢通安全生產(chǎn)的社會(huì)監(jiān)督渠道，設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，建立值班制度，及時(shí)受理查處各類安全生產(chǎn)隱患舉報(bào)，并對(duì)舉報(bào)有功人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)。發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，對(duì)輿論反映的客觀問題要查明原因，切實(shí)整改。
四、加強(qiáng)技術(shù)支撐體系建設(shè)，加快“科技興安”步伐
（一）加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)管理。強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)的安全職能，按規(guī)定配備安全技術(shù)人員，切實(shí)落實(shí)企業(yè)負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)技術(shù)管理負(fù)責(zé)制，擴(kuò)大企業(yè)主要技術(shù)負(fù)責(zé)人技術(shù)決策和指揮權(quán)。鼓勵(lì)、支持、推動(dòng)企業(yè)采用先進(jìn)適用的安全技術(shù)和產(chǎn)品，推廣應(yīng)用先進(jìn)的安全生產(chǎn)技術(shù)和新裝備、新工藝、新標(biāo)準(zhǔn)。因安全生產(chǎn)技術(shù)問題不解決產(chǎn)生重大隱患的，要對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、主要技術(shù)負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員給予處罰；發(fā)生事故的，依法追究責(zé)任。
（二）強(qiáng)制推行先進(jìn)適用的安全技術(shù)裝備和措施。運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛，旅游包車和三類以上的班線客車要安裝使用具有行駛記錄功能的衛(wèi)星定位裝置，于年全部完成。重型載貨汽車、半掛牽引車、出租汽車、校車要安裝使用具有行駛記錄功能的衛(wèi)星定位裝置，于2012年全部完成。在危險(xiǎn)化學(xué)品槽車充裝環(huán)節(jié)推廣使用萬(wàn)向充裝管道系統(tǒng)，涉及危險(xiǎn)工藝的危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)，應(yīng)當(dāng)安裝自控聯(lián)鎖、自動(dòng)報(bào)警和緊急停車裝置，于2012年完成。露天礦山全部實(shí)行液壓錘二次破碎和機(jī)械鏟裝作業(yè)，適宜采用中深孔爆破的非煤礦山實(shí)行中深孔爆破。庫(kù)容達(dá)三等別級(jí)以上的大型尾礦庫(kù)，以及下游3公里影響范圍內(nèi)有重要建構(gòu)筑物和10人以上常住人員村莊的四、五等別尾礦庫(kù)，必須安裝在線監(jiān)控系統(tǒng)，于2013年完成。冶金煤氣企業(yè)應(yīng)設(shè)立煤氣救護(hù)站，配備專業(yè)人員、救援設(shè)施及特種作業(yè)器具，嚴(yán)格按規(guī)范設(shè)置固定式一氧化碳檢測(cè)報(bào)警裝置，為作業(yè)人員配備攜帶式一氧化碳檢測(cè)報(bào)警儀和通訊聯(lián)絡(luò)工具，于年全部完成。大型起重機(jī)械要安裝安全監(jiān)控管理系統(tǒng)，44.1千瓦（60馬力）以上的漁船要安裝防撞（船舶）自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)，于2012年全部完成。
（三）加快安全生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)。進(jìn)一步落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（～2020年）》，加大對(duì)高危行業(yè)安全技術(shù)、裝備、工藝和產(chǎn)品研發(fā)的支持力度，鼓勵(lì)企業(yè)開展安全科技研發(fā)，鼓勵(lì)安全生產(chǎn)適用技術(shù)和新裝備、新工藝、新標(biāo)準(zhǔn)的推廣應(yīng)用，對(duì)開發(fā)和推廣應(yīng)用先進(jìn)安全技術(shù)成效顯著的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。
（四）應(yīng)用信息化手段提高事故防控能力。加快“金安工程”建設(shè)步伐。建立重大危險(xiǎn)源監(jiān)控管理系統(tǒng)和基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)重大危險(xiǎn)源監(jiān)控和監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。運(yùn)用先進(jìn)的信息化技術(shù)促進(jìn)安全生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)裝備的改造與升級(jí)，引導(dǎo)高危行業(yè)提高機(jī)械化、自動(dòng)化生產(chǎn)水平，增強(qiáng)事故防控能力。
五、加強(qiáng)應(yīng)急救援體系建設(shè)，提高事故應(yīng)急處置能力
（一）建設(shè)高效的應(yīng)急救援體系。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定本行政區(qū)域生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，開展安全生產(chǎn)應(yīng)急救援資源普查、登記、建檔等工作，做好必要的應(yīng)急裝備和救援物資保障，加強(qiáng)綜合應(yīng)急救援能力建設(shè)。與市級(jí)同步于2010年前建立健全市、縣二級(jí)生產(chǎn)安全應(yīng)急管理體系，依托公安消防和大型企業(yè)等專業(yè)救援力量，建立礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品縣級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援骨干隊(duì)伍，2012年前建立滿足需要的區(qū)域性應(yīng)急救援隊(duì)伍。加快全縣安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，2012年完成縣級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)、各工業(yè)園區(qū)應(yīng)急救援平臺(tái)建設(shè)，2013年實(shí)現(xiàn)全縣應(yīng)急信息平臺(tái)互聯(lián)互動(dòng)。
（二）建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的危化園區(qū)。規(guī)劃古雷港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為化工園區(qū)。凡新建危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)（儲(chǔ)存）企業(yè)一律進(jìn)入依法規(guī)劃的化工園區(qū)，否則不予審批。
（三）建立企業(yè)安全生產(chǎn)預(yù)警機(jī)制。企業(yè)應(yīng)建立完善安全生產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控及預(yù)警預(yù)報(bào)體系，每月進(jìn)行一次安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分析，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)安全事故征兆，立即預(yù)警信息，落實(shí)防范和應(yīng)急處置措施。企業(yè)要對(duì)重大危險(xiǎn)源進(jìn)行評(píng)估，建立重大危險(xiǎn)源動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)監(jiān)控和管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的重大危險(xiǎn)源信息管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。重大危險(xiǎn)源評(píng)估結(jié)果及有關(guān)安全措施應(yīng)報(bào)當(dāng)?shù)刎?fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門備案。涉及國(guó)家秘密的，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（四）加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理。企業(yè)應(yīng)做好生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的編制、評(píng)審和備案，并定期進(jìn)行演練。非煤礦山、危險(xiǎn)物品等高危行業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法建立專職或兼職人員組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍，配備相應(yīng)的應(yīng)急救援器材和裝備；生產(chǎn)規(guī)模較小的企業(yè)應(yīng)指定兼職應(yīng)急救援人員，與專職救援隊(duì)伍簽訂應(yīng)急救援協(xié)議。賦予企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)帶班人員、班組長(zhǎng)和調(diào)度人員在遇到險(xiǎn)情時(shí)第一時(shí)間下達(dá)停產(chǎn)撤人命令的直接決策權(quán)和指揮權(quán)。因撤離不及時(shí)導(dǎo)致人身傷亡事故的，要從重追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。因下達(dá)停產(chǎn)撤人命令所造成的損失，企業(yè)不得追究相關(guān)人員責(zé)任。
六、嚴(yán)格行業(yè)安全準(zhǔn)入，把好安全生產(chǎn)源頭關(guān)
（一）嚴(yán)格安全生產(chǎn)準(zhǔn)入前置條件。新、改、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目可能影響周邊相關(guān)單位或設(shè)施安全的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)征求相關(guān)單位意見。在實(shí)施城區(qū)地面挖掘作業(yè)時(shí)，施工企業(yè)要全面摸清項(xiàng)目涉及區(qū)域地下管道、線路的分布和走向，制定可靠的安全保障措施，確保安全。把符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)作為高危行業(yè)企業(yè)準(zhǔn)入的前置條件，實(shí)行嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)核準(zhǔn)和高危企業(yè)安全生產(chǎn)許可制度。礦山建設(shè)項(xiàng)目和用于生產(chǎn)、儲(chǔ)存危險(xiǎn)物品的建設(shè)項(xiàng)目，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行安全評(píng)價(jià)和安全條件論證，嚴(yán)把安全生產(chǎn)準(zhǔn)入關(guān)。凡不符合安全生產(chǎn)條件違規(guī)建設(shè)的，立即停止建設(shè)，情節(jié)嚴(yán)重的由縣政府或縣相關(guān)主管部門實(shí)施關(guān)閉取締。降低標(biāo)準(zhǔn)造成事故隱患的，追究相關(guān)人員和負(fù)責(zé)人的責(zé)任。
（二）加強(qiáng)重化產(chǎn)業(yè)基地應(yīng)急救援體系建設(shè)。建立重大化工產(chǎn)業(yè)基地綜合應(yīng)急救援中心，加強(qiáng)化工園區(qū)日常安全監(jiān)管，及時(shí)處置事故。年成立古雷港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)綜合應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)和重大危險(xiǎn)源監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)施重大危險(xiǎn)源監(jiān)控，確保化工園區(qū)安全穩(wěn)定。
（三）發(fā)揮安全生產(chǎn)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。擴(kuò)大縣級(jí)安全生產(chǎn)專家隊(duì)伍，充實(shí)各行業(yè)專家?guī)臁Ｒ劳惺∈锌蒲性核苿?dòng)安全評(píng)價(jià)、技術(shù)支持、安全培訓(xùn)、技術(shù)改造等服務(wù)性機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)展。加強(qiáng)安全生產(chǎn)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，保證專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)行為的規(guī)范性、專業(yè)性、獨(dú)立性和客觀性。專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)檢測(cè)、鑒定結(jié)論承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)違法違規(guī)、弄虛作假的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，追究主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)給予降低或取消相關(guān)資質(zhì)。
七、加強(qiáng)政策引導(dǎo)，增加安全生產(chǎn)投入
（一）落實(shí)促進(jìn)安全技術(shù)裝備發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。加強(qiáng)安全科研和安全生產(chǎn)基礎(chǔ)學(xué)科研究，推進(jìn)安全生產(chǎn)方面的產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合。用好國(guó)家振興裝備制造業(yè)的有關(guān)政策，把安全檢測(cè)監(jiān)控、安全避險(xiǎn)、安全保護(hù)、個(gè)人防護(hù)、災(zāi)害監(jiān)控、特種安全設(shè)施及應(yīng)急救援等安全生產(chǎn)專用設(shè)備的研發(fā)制造，作為安全產(chǎn)業(yè)加以培育，重點(diǎn)扶持培育尾礦庫(kù)在線監(jiān)控系統(tǒng)等安全技術(shù)裝備、產(chǎn)品的發(fā)展。大力發(fā)展安全裝備融資租賃業(yè)務(wù)，促進(jìn)高危行業(yè)企業(yè)加快提升安全裝備水平。
（二）加大安全生產(chǎn)專項(xiàng)投入。各級(jí)政府及有關(guān)部門要加大安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金投入，大力扶持非煤礦山安全技改建設(shè)，切實(shí)做好尾礦庫(kù)專項(xiàng)治理工作，支持有效消除重大事故隱患的技術(shù)改造和搬遷項(xiàng)目，對(duì)因安全距離不符合要求的化工企業(yè)的搬遷在有關(guān)政策上給予扶持。從年起，縣級(jí)財(cái)政每年安排一定資金作為安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金，用于非煤礦山、尾礦庫(kù)和危化品企業(yè)等重大事故隱患的技術(shù)改造、治理、搬遷和支持企業(yè)研究運(yùn)用安全生產(chǎn)新技術(shù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)、工業(yè)園區(qū)也要設(shè)定安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金，并列入財(cái)政預(yù)算。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和資金使用管理的監(jiān)督檢查。
（三）制定并用好安全生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)政策。依法加強(qiáng)道路交通事故社會(huì)救助基金制度建設(shè)，建立社會(huì)力量參與應(yīng)急救援的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制。制定危化品、礦山、煙花爆竹等高危企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金與推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)相結(jié)合的制度，積極推行企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。建立企業(yè)安全生產(chǎn)與領(lǐng)導(dǎo)年薪及員工績(jī)效工資掛鉤制度，加大高危企業(yè)相關(guān)人員的獎(jiǎng)懲力度。實(shí)行尾礦庫(kù)閉庫(kù)安全保證金制度。
（四）執(zhí)行工傷事故死亡職工一次性賠償標(biāo)準(zhǔn)。從年1月1日起，依照《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，對(duì)因生產(chǎn)安全事故造成的職工死亡，其一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為按全國(guó)上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍計(jì)算，發(fā)放給工亡職工近親屬。同時(shí)，要依法簡(jiǎn)化程序，提高效率，確保工亡職工一次性喪葬補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬撫恤金的及時(shí)發(fā)放。
（五）鼓勵(lì)培養(yǎng)安全專業(yè)技術(shù)和技能人才。依托省、市、縣高等院校、技術(shù)學(xué)校資源，定向培養(yǎng)高危行業(yè)專業(yè)人才和生產(chǎn)一線急需技能型人才，保障安全專業(yè)技術(shù)和技能人才的培養(yǎng)。
八、淘汰落后安全技術(shù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
（一）制定落實(shí)安全生產(chǎn)規(guī)劃。各級(jí)政府要把安全生產(chǎn)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和總體布局，同步制訂實(shí)施“十二五”安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，明確和落實(shí)安全生產(chǎn)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。企業(yè)在制定發(fā)展規(guī)劃和年度生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃中要突出安全生產(chǎn)，把安全生產(chǎn)工作的各項(xiàng)要求落實(shí)在企業(yè)發(fā)展和日常工作中。
（二）淘汰落后安全技術(shù)產(chǎn)品。按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄要求，對(duì)不符合有關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)、安全性能低下、職業(yè)危害嚴(yán)重、危及安全生產(chǎn)的落后技術(shù)、工藝和裝備予以強(qiáng)制性淘汰。在政府扶持企業(yè)安全生產(chǎn)的專項(xiàng)資金中，對(duì)符合安全產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的項(xiàng)目予以傾斜，遏制安全水平低、保障能力差的項(xiàng)目建設(shè)和延續(xù)。對(duì)存在落后技術(shù)裝備、構(gòu)成重大安全隱患的企業(yè)，要予以公布，責(zé)令限期整改，逾期未整改的依法予以關(guān)閉。
（三）加快產(chǎn)業(yè)重組步伐。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的作用，加大對(duì)相關(guān)高危行業(yè)企業(yè)重組力度，進(jìn)一步整合或淘汰浪費(fèi)資源、安全保障低的落后產(chǎn)能，提高企業(yè)安全生產(chǎn)保障能力。
九、嚴(yán)格安全目標(biāo)考核，強(qiáng)化安全責(zé)任追究
（一）健全并落實(shí)安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任。加強(qiáng)安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任管理，完善全縣安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任體系和考核指標(biāo)體系，加大亡人事故的考核權(quán)重，嚴(yán)格落實(shí)定期分析、預(yù)警及事故通報(bào)、約談?wù)]勉、督查考評(píng)、履職報(bào)告點(diǎn)評(píng)等制度，將落實(shí)安全生產(chǎn)工作情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度政績(jī)考核的重要內(nèi)容，對(duì)發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，或發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成惡劣影響的，實(shí)行評(píng)先評(píng)優(yōu)“一票否決”。強(qiáng)化安全生產(chǎn)約束和激勵(lì)機(jī)制，決定在每年度全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)、各部門的綜合績(jī)效考核中，凡轄區(qū)內(nèi)發(fā)生責(zé)任安全生產(chǎn)事故死亡1人，從總分1000分中倒扣30分，死亡2人的倒扣50分，對(duì)安全生產(chǎn)單項(xiàng)責(zé)任考核中名列前三名，分別給予5分、3分、2分的獎(jiǎng)勵(lì)分，加入綜合考評(píng)。
（二）加大對(duì)事故企業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究力度。企業(yè)發(fā)生一般及以上生產(chǎn)安全責(zé)任事故，追究事故企業(yè)主要負(fù)責(zé)人責(zé)任；觸犯法律的，依法追究事故企業(yè)主要負(fù)責(zé)人或企業(yè)實(shí)際控制人的法律責(zé)任。發(fā)生特別重大事故，除追究企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和實(shí)際控制人責(zé)任外，還要追究上級(jí)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任；觸犯法律的，依法追究企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、企業(yè)實(shí)際控制人和上級(jí)企業(yè)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。重大、特大生產(chǎn)安全事故負(fù)有主要責(zé)任的，其企業(yè)主要負(fù)責(zé)人終身不得擔(dān)任本行業(yè)企業(yè)的廠長(zhǎng)（經(jīng)理或礦長(zhǎng)）。發(fā)生較大生產(chǎn)安全事故負(fù)有主要責(zé)任的企業(yè)，其主要負(fù)責(zé)人二年內(nèi)不得擔(dān)任本行業(yè)企業(yè)的廠長(zhǎng)（經(jīng)理或礦長(zhǎng)）。對(duì)非法違法生產(chǎn)造成人員傷亡，以及瞞報(bào)事故、事故發(fā)生后逃逸等情節(jié)特別惡劣的，要依法從重處罰。
（三）強(qiáng)化生產(chǎn)安全責(zé)任事故問責(zé)制度。政府要按照有關(guān)規(guī)定和“四不放過(guò)”的原則，成立事故調(diào)查組，認(rèn)真組織各類生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理，依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。一次死亡1～2人的一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告，事故調(diào)查組在報(bào)縣政府批復(fù)前應(yīng)先征求縣政府安辦的意見，經(jīng)縣政府批復(fù)結(jié)案后，于10日內(nèi)向縣政府安辦備案。發(fā)生一般生產(chǎn)安全事故的，由縣政府調(diào)查處理，根據(jù)情節(jié)輕重，追究負(fù)有責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣直相關(guān)部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及責(zé)任人的責(zé)任。發(fā)生較大生產(chǎn)安全事故的，由市政府調(diào)查處理，根據(jù)情節(jié)輕重，追究負(fù)有責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣直相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，后果嚴(yán)重、影響惡劣的，追究負(fù)有責(zé)任的縣政府或市直有關(guān)部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。發(fā)生重大、特大生產(chǎn)安全事故的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。
（四）建立企業(yè)安全生產(chǎn)信用掛鉤聯(lián)動(dòng)制度。對(duì)發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故或一年內(nèi)發(fā)生2次以上較大事故的企業(yè)，以及存在重大隱患整改不力的企業(yè)，按照省政府《意見》）規(guī)定由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門會(huì)同有關(guān)部門向當(dāng)?shù)卣桶l(fā)改、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、建設(shè)、工商、金融證券等部門通報(bào)，一年內(nèi)嚴(yán)格限制企業(yè)新增的項(xiàng)目核準(zhǔn)、用地審批、證券融資等，并作為銀行貸款的重要參考依據(jù)。
（五）對(duì)打擊非法生產(chǎn)不力的地方實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。在所轄區(qū)域?qū)θ罕娕e報(bào)、上級(jí)督辦、日常檢查發(fā)現(xiàn)的非法生產(chǎn)企業(yè)沒有采取有效措施予以查處，致使非法生產(chǎn)企業(yè)存在的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)責(zé)任人，根據(jù)情節(jié)輕重，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)給予降級(jí)、撤職或者開除的行政處分；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。國(guó)家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
（六）建立事故查處督辦制度。對(duì)事故查處落實(shí)情況實(shí)行各級(jí)安委會(huì)層層掛牌督辦制度，特別重大、特大、較大生產(chǎn)安全事故的掛牌督辦按國(guó)家、省政府有關(guān)規(guī)定落實(shí)；一般死亡事故由市政府安辦掛牌督辦。事故查處結(jié)案后，較大事故由市政府安辦予以公告，一般死亡事故由縣政府安辦予以公告，接受社會(huì)監(jiān)督。
十、提高安全監(jiān)管執(zhí)行力，服務(wù)跨越發(fā)展
（一）加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要把安全生產(chǎn)工作擺上重要的議事日程，與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同時(shí)部署、同時(shí)檢查、同時(shí)考核，將億元生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率、工礦商貿(mào)十萬(wàn)從業(yè)人員生產(chǎn)安全事故死亡率納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，定期研究、部署、檢查。落實(shí)本地安全生產(chǎn)工作，支持各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)工作中的突出問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安委會(huì)主任要由政府行政正職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。要加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的安全培訓(xùn)，保證安全生產(chǎn)分管領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)性、連續(xù)性，提高基層政府的安全監(jiān)管能力。
（二）加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)政府要按照機(jī)構(gòu)編制與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，充實(shí)增加執(zhí)法力量，配備與安全監(jiān)管工作任務(wù)相適應(yīng)的人員。進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，未成立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在年6月底前成立,并配備2－3名專職安全生產(chǎn)監(jiān)管人員，確保必要的經(jīng)費(fèi)、裝備及其他工作條件，村居、社區(qū)應(yīng)當(dāng)確定安全協(xié)管員。
（三）加強(qiáng)安全監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)。各級(jí)政府要切實(shí)增加并確保安全生產(chǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的到位，2012年前，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確保完成安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法車輛、事故搶險(xiǎn)指揮車輛和專業(yè)救援隊(duì)伍應(yīng)急救援基本裝備的配備以及現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)設(shè)備、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證與分析設(shè)備、辦公設(shè)備和個(gè)體防護(hù)裝備的配備。
（四）創(chuàng)新安全生產(chǎn)管理方式。各工業(yè)區(qū)（園）要加強(qiáng)對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的檢查、管理和指導(dǎo)，安全專業(yè)管理力量不足的，可通過(guò)服務(wù)購(gòu)買等方式，與安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂安全管理協(xié)議，由其代為履行部分工作。各工業(yè)區(qū)（園）的企業(yè)，其安全專業(yè)管理人員達(dá)不到規(guī)定要求的，應(yīng)當(dāng)與安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂安全管理協(xié)議，由安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供安全生產(chǎn)管理服務(wù)，并明確雙方的相應(yīng)責(zé)任。44.1千瓦以上的漁船推行公司化、協(xié)會(huì)化管理模式。
（五）建立安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)制度。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)改善安全生產(chǎn)條件、防止生產(chǎn)安全事故、參加事故搶險(xiǎn)救援等方面取得顯著成績(jī)的單位，以及長(zhǎng)期從事安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作、并在工作中做出重大貢獻(xiàn)或取得顯著成績(jī)的個(gè)人，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，成績(jī)特別突出的給予榮譽(yù)稱號(hào)，按照規(guī)定享受相關(guān)待遇。
（六）加強(qiáng)安全宣傳教育和輿論引導(dǎo)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將安全生產(chǎn)宣傳教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并按當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诿咳嗣磕晏崛?.1元作為安全生產(chǎn)宣傳教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。加強(qiáng)安全宣傳教育力度，開展多種形式安全宣傳活動(dòng)，依托企業(yè)“職工書屋”、“農(nóng)家書屋”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、學(xué)校圖書館等，建立“安全書屋（書柜）”。認(rèn)真開展安全社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，大力推進(jìn)安全文化建設(shè)示范企業(yè)創(chuàng)建工作。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)協(xié)調(diào)或組織新聞媒體，定期開展安全生產(chǎn)公益宣傳。探索建立安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ε_(tái)交流合作機(jī)制，拓展兩地安全生產(chǎn)合作項(xiàng)目。
【出處】《法商研究》2013年第1期
【摘要】在我國(guó),私人可以被授權(quán)者、被委托者、行政助手以及私法主體的身份參與執(zhí)行警察任務(wù),國(guó)家需要針對(duì)這四種不同身份完善行政組織法制。在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的過(guò)程中,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保實(shí)現(xiàn)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任,對(duì)參與執(zhí)行警察任務(wù)的私人進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)督和行為監(jiān)督,行政行為法制需要圍繞契約監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督模式加以展開。就司法救濟(jì)而言,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)呈現(xiàn)多重法律關(guān)系形態(tài),行政訴訟應(yīng)當(dāng)在相關(guān)行政爭(zhēng)議的解決中發(fā)揮作用。行政法制保障體系的構(gòu)建,有助于我國(guó)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的順利推進(jìn)。
【關(guān)鍵詞】私人;警察任務(wù);法律身份;政府規(guī)制;司法救濟(jì)
【寫作年份】2013年
【正文】
依據(jù)傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論可知,警察任務(wù)是專屬于國(guó)家的職能,必須由警察機(jī)關(guān)親自執(zhí)行,私人不得染指。然而,近些年來(lái),外國(guó)行政法制的實(shí)踐表明:私人正以靈活多樣的形式參與到各種警察任務(wù)的執(zhí)行之中。[1]在我國(guó),除私人承包特定區(qū)域的治安巡邏任務(wù)外,招錄治安輔助人員及交通協(xié)管員協(xié)助人民警察從事治安及交通管理工作,成立民營(yíng)消防隊(duì)提供消防服務(wù),鼓勵(lì)公民拍攝交通違章并向公安機(jī)關(guān)提供相關(guān)的證據(jù),吸收民間社會(huì)力量參與戒毒及社區(qū)矯正等“更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來(lái)滿足民眾需求”[2]的民營(yíng)化舉措正在當(dāng)下警察任務(wù)執(zhí)行的過(guò)程中得到廣泛推行。雖然這些改革具備相應(yīng)的法理基礎(chǔ)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要,但仍有必要將這一新形式的警務(wù)改革及時(shí)納入行政法治的軌道。[3]正如有的學(xué)者所言:“真正的民營(yíng)化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的,所轉(zhuǎn)移的只是透過(guò)民間功能所表現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效;且真正的民營(yíng)化并不會(huì)造成政府角色的消失,而只是減少而已。民營(yíng)化的成功,是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的”.[4]因此,在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的過(guò)程中,作為主導(dǎo)者的公安機(jī)關(guān)必須努力扮演好多重角色,合理地運(yùn)用多種規(guī)制手段對(duì)私人進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制,進(jìn)而確保民眾的基本權(quán)益不因私人執(zhí)行警察任務(wù)而受到損害。基于這一考慮,筆者通過(guò)對(duì)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份、政府規(guī)制及司法救濟(jì)的研究,試圖從組織法、行為法及救濟(jì)法的三重維度構(gòu)建私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的行政法規(guī)制體系,希望能夠?qū)μ幱跔?zhēng)議之中的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的推行有所助益。
一、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份
從我國(guó)目前的實(shí)踐看,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的最大困惑是“身份”問題。[5]特別是種類多樣、名稱各異的輔助警察,幾乎參與執(zhí)行了所有的警察任務(wù),但其法律地位卻始終沒有明確。這種狀況不僅無(wú)助于私人更好地參與執(zhí)行警察任務(wù),而且還極易引發(fā)輔警濫用權(quán)力侵害民眾合法權(quán)益以及輔警自身執(zhí)行任務(wù)遭遇侵權(quán)的惡果。因此,在考察行政任務(wù)民營(yíng)化實(shí)踐的基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份就很有必要。法律身份的確定能夠清晰地展現(xiàn)私人在執(zhí)行警察任務(wù)過(guò)程中形成的各種法律關(guān)系,進(jìn)而通過(guò)完善行政組織法制為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的推行提供保障。
由于私人參與執(zhí)行警察任務(wù)是一個(gè)新興的課題,私人參與的具體方式也處于探索之中,因此有關(guān)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)法律身份的研究成果比較少見。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李震山曾以參與依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn),將私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的情形分為基于緊急狀況、本于法令之義務(wù)、出于自愿及依據(jù)契約等4種情形,對(duì)確定私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份具有啟示作用。[6] 除此之外,其他有關(guān)私人參與經(jīng)濟(jì)行政、給付行政法律地位以及利用私人完成行政任務(wù)可能性的一般探討也具有參考價(jià)值。例如,德國(guó)學(xué)者施利斯基在分析私人參與完成經(jīng)濟(jì)行政任務(wù)的方式時(shí),就將其形態(tài)分為被授權(quán)人、行政協(xié)助人、服務(wù)于國(guó)家的私人、被委托人及混合形式5種。[7]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者詹中原將私人參與公共事務(wù)的法律身份分為自動(dòng)從事公益事務(wù)之人、行政助手、行政委托3種;[8]而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者程明修在分析利用私人完成行政任務(wù)時(shí),則提出存在行政之替代執(zhí)行者、對(duì)私人人員或物資的納用、行政受托人、行政助手4種可能的情形。[9]
以上學(xué)者的有關(guān)論述雖然表述不盡一致,但在私人參與執(zhí)行行政任務(wù)中的具體角色定位上卻并無(wú)明顯分歧。例如,施利斯基所說(shuō)的“被委托人”與通常意義上的公權(quán)力委托行使并不相同,前者指的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的輔助機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)特定的監(jiān)督任務(wù),并不行使任何國(guó)家職能,但受到企業(yè)的約束,完全是一個(gè)私法上的組織機(jī)構(gòu)。其實(shí),在德國(guó)環(huán)境法中存在大量“環(huán)境保護(hù)受托組織”,它們“系依法設(shè)立于事業(yè)、企業(yè)之內(nèi)部單位,為事業(yè)之所屬員工,具有 環(huán)保專業(yè)之相關(guān)知識(shí),非受行政機(jī)關(guān)委托或授權(quán),故不屬于行政機(jī)關(guān)之員額”.[10]這類情形實(shí)際上與程明修所說(shuō)的“行政之替代執(zhí)行者”相似。同時(shí)需要指出的是,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政法”中的“委托私人行使公權(quán)力”與祖國(guó)大陸行政法中的行政委托并不相同:后者是一個(gè)與行政授權(quán)(法律、法規(guī)授權(quán))相對(duì)應(yīng)的概念,二者的區(qū)別主要在于是否發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移;前者的委托既可以直接依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生,也可以基于法律規(guī)定的授權(quán)以行政處分或行政契約的方式產(chǎn)生,但結(jié)果都是受委托人以自己的名義獨(dú)立完成任務(wù)。?[11]結(jié)合祖國(guó)大陸私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的實(shí)踐,筆者認(rèn)為,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份主要有如下4種情形。
(一)以被授權(quán)者的身份
在我國(guó),私人以被授權(quán)者的身份獨(dú)立執(zhí)行警察任務(wù)的情形并不多見。究其原因,主要在于警察任務(wù)一直被視為屬于國(guó)家的核心任務(wù),必須由人民警察親自承擔(dān)。不過(guò),機(jī)長(zhǎng)和船長(zhǎng)是兩個(gè)比較典型的例外情形。《中華人民共和國(guó)民用航空法》第46條規(guī)定:“飛行中,對(duì)于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內(nèi)秩序、危害民用航空器所載人員或者財(cái)產(chǎn)安全以及其他危及飛行安全的行為,在保證安全的前提下,機(jī)長(zhǎng)有權(quán)采取必要的適當(dāng)措施”.《中華人民共和國(guó)民用航空安全保衛(wèi)條例》第22條規(guī)定:“航空器在飛行中的安全保衛(wèi)工作由機(jī)長(zhǎng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)”.該條例第23條規(guī)定:“機(jī)長(zhǎng)在執(zhí)行職務(wù)時(shí),可以行使下列權(quán)力:(1)在航空器起飛前,發(fā)現(xiàn)有關(guān)方面對(duì)航空器未采取本條例規(guī)定的安全措施的,拒絕起飛;(2)在航空器飛行中,對(duì)擾亂航空器內(nèi)秩序,干擾機(jī)組人員正常工作而不聽勸阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飛行中,對(duì)劫持、破壞航空器或者其他危及安全的行為,采取必要的措施;(4)在航空器飛行中遇到特殊情況時(shí),對(duì)航空器的處置作最后決定”.根據(jù)上述規(guī)定,作為私人的機(jī)長(zhǎng)實(shí)際上被法律、法規(guī)直接賦予了執(zhí)行航空器內(nèi)危險(xiǎn)防止任務(wù)的權(quán)力。也就是說(shuō),機(jī)長(zhǎng)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)能夠在飛機(jī)上“自由裁量”行使警察權(quán)。2011年6月發(fā)生在云南省昆明市機(jī)場(chǎng)的“3名乘客被南航機(jī)長(zhǎng)‘趕下’飛機(jī)事件”?[12]就與機(jī)長(zhǎng)警察權(quán)的行使有關(guān)。與此相類似的還有船長(zhǎng)在船舶行駛過(guò)程中享有的各種警察處置權(quán)。例如,《中華人民共和國(guó)海商法》第36條規(guī)定:“為保障在船人員和船舶的安全,船長(zhǎng)有權(quán)對(duì)在船上進(jìn)行違法、犯罪活動(dòng)的人采取禁閉或者其他必要措施,并防止其隱匿、毀滅、偽造證據(jù)”.可見,作為私人的船長(zhǎng)根據(jù)法律的直接授權(quán)同樣可以行使警察權(quán)。
雖然目前我國(guó)法律、法規(guī)直接授權(quán)私人行使警察權(quán)的規(guī)定還不多見,但隨著私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的不斷推進(jìn),特別是在警察任務(wù)日益增多與警力嚴(yán)重不足的矛盾日益凸顯時(shí),將警察任務(wù)中的某些純粹服務(wù)性、技術(shù)性、輔事務(wù)分離出去交由更具實(shí)力的私人執(zhí)行不失為一種有益的嘗試。例如,面對(duì)形勢(shì)嚴(yán)峻的吸毒現(xiàn)狀,僅靠公安機(jī)關(guān)的力量顯然無(wú)法完成強(qiáng)制戒毒任務(wù),必須發(fā)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與。為此,《中華人民共和國(guó)禁毒法》確立了嶄新的社區(qū)戒毒模式。國(guó)務(wù)院還專門了《戒毒條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。《條例》第2條第2款規(guī)定了“自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)等多種措施”并舉的戒毒工作模式。《條例》第15條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要成立社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組,配備社區(qū)戒毒專職工作人員,制定社區(qū)戒毒工作計(jì)劃,落實(shí)社區(qū)戒毒措施”.《條例》第21條規(guī)定:“社區(qū)戒毒人員拒絕接受社區(qū)戒毒,在社區(qū)戒毒期間又吸食、注射,以及嚴(yán)重違反社區(qū)戒毒協(xié)議的,社區(qū)戒毒專職工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)報(bào)告”.這些規(guī)定明確了“禁毒社工”的法律地位,為私人參與執(zhí)行禁毒任務(wù)提供了充分的法律保障。對(duì)于類似外來(lái)人口居住證辦理、道路交通安全講習(xí)、防詐騙宣傳、消防知識(shí)宣講、鄰里瑣碎糾紛調(diào)解等與警察強(qiáng)制權(quán)無(wú)關(guān)的服務(wù)性警察事務(wù),今后完全可以通過(guò)法律、法規(guī)乃至規(guī)章授權(quán)的方式直接轉(zhuǎn)交私人執(zhí)行。[13]
(二)以被委托者的身份
行政委托是私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的重要方式之一。不過(guò),在我國(guó)當(dāng)下的實(shí)踐中,行政委托卻呈現(xiàn)出諸多亂象,特別是將警察權(quán)隨意委托給輔助警察行使之后,暴露出大量公權(quán)力肆意侵犯民眾私權(quán)利的惡性事件。為此,有學(xué)者提出,對(duì)于行政委托,我國(guó)需要的不是實(shí)踐中的積極推進(jìn)、理論上的提倡論證;相反,我國(guó)需要的是實(shí)踐中的適當(dāng)收縮和明確界限以及理論上的正本清源。[14]根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第7條的規(guī)定,人民警察所行使的具有強(qiáng)制性的公權(quán)力主要包括行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)。在實(shí)踐中,侵犯民眾私權(quán)利的事件也集中體現(xiàn)在上述兩類公權(quán)力的行使上。因此,對(duì)這兩類具有國(guó)家暴力色彩的警察權(quán)力應(yīng)當(dāng)禁止委托給私人行使。事實(shí)上,《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第18條和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第17條均對(duì)委托行使權(quán)力作了嚴(yán)格的限制,尤其是對(duì)后者限制更嚴(yán)。法律不僅規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)“不得委托”,而且還規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施,其他人員不得實(shí)施”.[15]?至于調(diào)查、檢查等其他警察權(quán)力能否委托實(shí)施以及如何委托,我國(guó)目前并無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)定。不過(guò),從我國(guó)第一部行政程序地方規(guī)章--《湖南省行政程序規(guī)定》--有關(guān)行政委托的規(guī)定看,似乎也存在嚴(yán)格限制的傾向。[16]
由于按照祖國(guó)大陸行政法學(xué)界的通說(shuō),行政委托并不發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移,被委托者實(shí)施行為的一切法律后果都由委托機(jī)關(guān)承擔(dān),因此,在遵守法律優(yōu)位原則的同時(shí),完全可以將某些警察任務(wù)事項(xiàng)委托給私人行使。例如,違章停車的拍照取證任務(wù)、非機(jī)動(dòng)車牌照的檢查任務(wù)、養(yǎng)犬證照的檢查任務(wù)等相對(duì)較弱的警察權(quán)事項(xiàng)完全可以委托給輔助警察行使。這些警察事務(wù)具有工作量大、不涉及人身自由、非屬行政執(zhí)法最終處理決定等共同點(diǎn),具有實(shí)行功能民營(yíng)化的可能性。又如,一些地方進(jìn)行的治安承包改革嘗試也可以歸納為廣義的行政委托范疇之中,無(wú)論是純粹的路面巡邏還是巡邏過(guò)程中必要的盤問,都可以通過(guò)簽訂治安承包協(xié)議的方式委托給承包人行使。當(dāng)然,警察任務(wù)的委托目前存在的最大問題還在于法律依據(jù)不足,畢竟通過(guò)內(nèi)部規(guī)范性文件的形式進(jìn)行委托不僅無(wú)法讓民眾知悉,而且也無(wú)法解決相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)問題。為此,加快有關(guān)地方規(guī)章制定工作的步伐迫在眉睫。
(三)以行政助手的身份
行政助手是私人參與執(zhí)行警察任務(wù)最重要的方式,也是爭(zhēng)議最小的一種方式。究其原因,行政助手相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)手足的延伸,其完全是在行政機(jī)關(guān)的直接指揮監(jiān)督下協(xié)助行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政任務(wù)。因此,作為行政助手的私人并不具有獨(dú)立的法律地位,其在從事行政任務(wù)時(shí),也不發(fā)生公權(quán)力的轉(zhuǎn)移問題。警察行政領(lǐng)域存在非常廣闊的行政助手使用空間,如在上下班高峰時(shí)段交通協(xié)管員在交通警察的指揮下協(xié)助疏導(dǎo)交通、糾正行人及非機(jī)動(dòng)車違章,警察在處理完交通事故之后民間拖吊從業(yè)者代為拖吊事故車輛,等等。就當(dāng)前各類輔助 警察實(shí)際從事的工作而言,絕大部分都是這種行政助手性質(zhì)的任務(wù)。
由于行政助手是一種參與程度最淺的民營(yíng)化方式,因此行政機(jī)關(guān)完全可以通過(guò)制定規(guī)范性文件的形式明確私人作為行政助手的身份。當(dāng)下各地紛紛制定的有關(guān)交通協(xié)管員的管理規(guī)定就是例證。例如,《安徽省公安機(jī)關(guān)交通協(xié)管員管理暫行辦法》第2條將交通協(xié)管員定位為“協(xié)助交通民警從事疏導(dǎo)交通、維護(hù)交通秩序的專職人員”,第7條規(guī)定交通協(xié)管員“不具有道路交通管理執(zhí)法權(quán),須在交通民警帶領(lǐng)下執(zhí)行職責(zé)”.《云南省公安交通協(xié)管員管理試行辦法》第1條將交通協(xié)管員定位為“協(xié)助公安交通管理的人員,在公安交通民警的帶領(lǐng)下開展工作,不具備執(zhí)法主體地位”,第4條規(guī)定交通協(xié)管員的任務(wù)是“協(xié)助公安交通管理部門維護(hù)道路交通秩序和道路治安秩序,宣傳交通安全法規(guī),保障交通安全”.《陜西省交通協(xié)管員管理暫行辦法》第2條規(guī)定交通協(xié)管員“是道路交通管理工作的一支重要輔助力量”.從這些規(guī)定看,實(shí)踐中的交通協(xié)管員都是作為行政助手參與執(zhí)行道路交通管理任務(wù)的。我國(guó)第一部專門規(guī)范輔助警察的地方政府規(guī)章---《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》---第5條將警務(wù)輔助人員定位為“人民警察的助手”,在公安機(jī)關(guān)及人民警察的統(tǒng)一指揮和監(jiān)督下履行職責(zé),其依法履行職責(zé)的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。這一立法在國(guó)內(nèi)率先以規(guī)章的形式對(duì)治安輔助人員、交通協(xié)管員、文員等警務(wù)輔助人員的行政助手地位作了明確的規(guī)定,值得在我國(guó)其他地區(qū)進(jìn)一步推廣。
(四)以私法主體的身份
私人除了以被授權(quán)者、被委托者和行政助手的身份參與執(zhí)行警察任務(wù)以外,還可能以純粹的私法主體身份參與相應(yīng)警察任務(wù)的執(zhí)行。誠(chéng)如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李震山所言:“私人或民間組織,除法令有特別規(guī)定者外,皆可基于自助心理或社會(huì)責(zé)任意識(shí),自愿貢獻(xiàn)心力,參與警察任務(wù)之執(zhí)行,此類自發(fā)性組織或個(gè)人,既不必受法律組織形態(tài)之限制,人事經(jīng)費(fèi)上又不受民意機(jī)關(guān)與外在壓力影響,并可以選擇政府力有未逮之任務(wù),加以協(xié)助,其所提供服務(wù),必會(huì)受到尊重與支持。政府除不斷激發(fā)人民參與警察任務(wù)執(zhí)行之社會(huì)責(zé)任意識(shí)之同時(shí),應(yīng)有義務(wù)提供良好的法令,以解決因私人自愿參與警察工作所衍生之法律問題”.[17]站在功能主義的立場(chǎng)上看,私人無(wú)論是基于自衛(wèi)“被動(dòng)”還是基于公益“主動(dòng)”參與危險(xiǎn)防止或犯罪追緝等活動(dòng),都能夠減輕國(guó)家本應(yīng)承擔(dān)的警察任務(wù)。
在祖國(guó)大陸私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的實(shí)踐中,事實(shí)上就存在著大量私人以普通私法主體身份參與執(zhí)行警察任務(wù)的實(shí)例。例如,一些地方出現(xiàn)的“民營(yíng)消防隊(duì)”,大多是由私人投資成立并按照企業(yè)模式運(yùn)營(yíng)的。這些民營(yíng)消防隊(duì)與當(dāng)下很多民辦養(yǎng)老院、民辦學(xué)校一樣,緩解了政府的諸多壓力,滿足了普通民眾的需求。當(dāng)然,對(duì)于農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的民營(yíng)消防隊(duì),政府應(yīng)當(dāng)加大扶持力度,確保消防服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。又如,企業(yè)內(nèi)部設(shè)立的護(hù)廠隊(duì)、學(xué)校內(nèi)部設(shè)立的護(hù)校隊(duì)對(duì)于各自單位的安全防范工作都起到重要的作用。這種自發(fā)形成的護(hù)廠隊(duì)、護(hù)校隊(duì)與公安機(jī)關(guān)之間并沒有形成授權(quán)或委托關(guān)系,也不是在公安機(jī)關(guān)的指揮下工作,完全是普通的私法主體。此外,各類志愿者在提供治安信息、扭送違法犯罪分子、疏導(dǎo)道路交通、參與搶險(xiǎn)救災(zāi)、大型活動(dòng)安全保衛(wèi)等警察任務(wù)的執(zhí)行方面也發(fā)揮了重要的作用。雖然志愿者出于志愿參與執(zhí)行各種警察任務(wù),但公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)從多方面對(duì)志愿者的志愿服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),進(jìn)而在激發(fā)民眾出于公益積極參與執(zhí)行警察任務(wù)的同時(shí),也能夠保障參與執(zhí)行警察任務(wù)志愿者的合法權(quán)益。
二、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的政府規(guī)制
私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后,公安機(jī)關(guān)并非可以推脫一切責(zé)任而撒手不管;相反,為了維護(hù)民眾的合法權(quán)益不因私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而遭受額外的侵害,公安機(jī)關(guān)仍應(yīng)肩負(fù)監(jiān)督之責(zé)。也就是說(shuō),私人參與執(zhí)行警察任務(wù)不但沒有減輕公安機(jī)關(guān)的職責(zé),反而要求公安機(jī)關(guān)承擔(dān)決策者、監(jiān)督者、談判者等角色應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。
事實(shí)上,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)正是“國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任”.相對(duì)國(guó)家的執(zhí)行責(zé)任而言,擔(dān)保責(zé)任是指“特定任務(wù)雖由國(guó)家或其他公法人以外之私人與社會(huì)執(zhí)行之,但國(guó)家或其他公法人必須擔(dān)保私人與社會(huì)執(zhí)行任務(wù)之合法性,尤其是積極促其符合一定公益與實(shí)現(xiàn)公共福祉之責(zé)任”.[18]也就是說(shuō),國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任意味著一種官與民的合作。國(guó)家通過(guò)大致的條件設(shè)定以及相關(guān)結(jié)構(gòu)性的要求而影響私人,促使與公共福祉有關(guān)的目標(biāo)能夠得到落實(shí),但國(guó)家并不親自實(shí)施。“國(guó)家的調(diào)控工具,除設(shè)定法律之框架以外,尚有咨詢、提供財(cái)政誘因、持續(xù)性的觀察與監(jiān)督等;控制、觀察、助長(zhǎng)與咨詢,系常見的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的政策手段。”?[19]警察任務(wù)的民營(yíng)化改革既要追求效率,又要追求公平。這既是警察任務(wù)民營(yíng)化改革的目標(biāo),也是政府對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。雖然運(yùn)用市場(chǎng)的力量可以改善公共部門的績(jī)效,但市場(chǎng)畢竟不能取代政府。這突出表現(xiàn)在公共部門的“公共性”上。民營(yíng)化雖然是公共部門治理的重要工具,但它與治理一樣存在內(nèi)在的缺陷---不強(qiáng)調(diào)公平和公正。[20]可見,在后民營(yíng)化階段,為了防止私人部門片面追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化而損害普通民眾的權(quán)益,政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。從這種意義上講,民營(yíng)化在現(xiàn)代憲法國(guó)家中“絕非為國(guó)家放棄對(duì)于民營(yíng)化領(lǐng)域之管制與監(jiān)督,毋寧僅只涉及管制理論基礎(chǔ)與方式之改變,即所謂‘管制革新’之問題”.[21]
雖然規(guī)定國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的目的在于維護(hù)公共利益,但其內(nèi)涵卻隨著民營(yíng)化涉及的任務(wù)領(lǐng)域的不同而有所不同。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許宗力曾經(jīng)歸納出5項(xiàng)后民營(yíng)化階段國(guó)家管制義務(wù)的內(nèi)容:給付不中斷的擔(dān)保義務(wù)、維持與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)保義務(wù)、持續(xù)性的合理價(jià)格與一定給付品質(zhì)的擔(dān)保義務(wù)、既有員工的安置擔(dān)保義務(wù)以及人權(quán)保障義務(wù)與國(guó)家賠償責(zé)任之承擔(dān)。[22]觀論者的表述,好像是以公用事業(yè)的民營(yíng)化為例得出的基本結(jié)論。筆者在研究公交特許經(jīng)營(yíng)后的政府規(guī)制革新時(shí),也曾提出依據(jù)公交特許經(jīng)營(yíng)自身的發(fā)展流程,應(yīng)當(dāng)依次解決好市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制以及市場(chǎng)退出規(guī)制等5個(gè)環(huán)節(jié)的問題。[23]就筆者研究的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而言,由于具體種類繁多,公安機(jī)關(guān)在監(jiān)督重點(diǎn)上也存在差異,如對(duì)民營(yíng)消防隊(duì)需要給予財(cái)政扶持、對(duì)民間拖吊從業(yè)者需要進(jìn)行價(jià)格管制等,因此,從總體上講,在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的過(guò)程中,政府(主要是其公安機(jī)關(guān))的規(guī)制責(zé)任集中體現(xiàn)在準(zhǔn)入監(jiān)督和行為監(jiān)督兩個(gè)方面。
(一)準(zhǔn)入監(jiān)督
由于民營(yíng)化實(shí)際上是一個(gè)公共部門在市場(chǎng)上挑選合適的私人參與執(zhí)行公共行政任務(wù)的過(guò)程,[24]因此,準(zhǔn)入資格監(jiān)督是私人在參與執(zhí)行警察任務(wù)時(shí)政府實(shí)施規(guī)制的首要環(huán)節(jié)。面對(duì)形形的私人,作為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)組織者的公安機(jī)關(guān),就必須嚴(yán)格按照相應(yīng)的實(shí)體條件和公開的遴選程序進(jìn)行審慎選擇,盡可能吸收條件最優(yōu)者參與執(zhí)行警察任務(wù)。與其他公共行政領(lǐng)域不同,警察任務(wù)屬于傳統(tǒng)國(guó)家的核心職能,具有一定的強(qiáng)制性和 保密性。如果不能切實(shí)把好準(zhǔn)入關(guān),讓一些素質(zhì)低劣的私人參與執(zhí)行警察任務(wù),那么既會(huì)增大民眾權(quán)益遭受不法侵害的可能性,又會(huì)敗壞公安機(jī)關(guān)的形象甚至危及公安事業(yè)的健康發(fā)展。
正是基于對(duì)輔助警察隊(duì)伍素質(zhì)的重視,公安部一直強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)。2004年9月3日,公安部發(fā)出通知,要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)一律不得從社會(huì)上招聘治安員,對(duì)于已招聘的治安員要逐步清退。2008年4月30日,公安部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》,要求從嚴(yán)把握交通協(xié)管員的招聘錄用條件。招聘交通協(xié)管員,要經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),面向社會(huì)公開招考,擇優(yōu)聘用。招聘對(duì)象應(yīng)當(dāng)具備以下基本條件:身體健康;思想品德良好,無(wú)違法犯罪記錄;初中畢業(yè)以上文化程度,年齡在18周歲至50周歲之間;具有一定的交通管理法律、法規(guī)和基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識(shí);原則上會(huì)講普通話。聘用交通協(xié)管員,要按照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》等法律的有關(guān)規(guī)定與被聘用者簽訂聘用合同。公安部的多次整頓也體現(xiàn)了對(duì)輔助警察參與執(zhí)行警察任務(wù)進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化、制度化管理的現(xiàn)實(shí)要求。
從目前輔助警察招錄的實(shí)踐看,雖然各地公安機(jī)關(guān)都作了一些相應(yīng)的規(guī)定,但相互之間的差別非常明顯。以輔助警察的招錄為例,浙江省杭州市公安局余杭區(qū)分局2007年為招考30名巡邏輔助警察專門了招考簡(jiǎn)章,對(duì)招考范圍、報(bào)考條件、招考辦法和程序作出了十分詳盡的規(guī)定,并且特別強(qiáng)調(diào)招考工作要貫徹“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則,按考生“自愿報(bào)名、體能測(cè)試、筆試、面試、體檢、考核、錄用”等程序進(jìn)行。如此詳細(xì)的實(shí)體和程序規(guī)定與人民警察的招錄幾乎等同。江蘇省灌南縣公安局2010年為招收600名輔助警察,也了招錄簡(jiǎn)章,但其規(guī)定極為簡(jiǎn)單,尤其是其招錄程序幾乎無(wú)任何可操作性,根本無(wú)法體現(xiàn)公開、公平、公正的基本原則。誠(chéng)如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許宗力所言:“如果立法者設(shè)有關(guān)于相對(duì)人資格、條件之規(guī)定,行政機(jī)關(guān)固應(yīng)遵守,即便無(wú)相關(guān)規(guī)定,以維護(hù)公益為己任的行政機(jī)關(guān)仍有義務(wù)選擇一個(gè)對(duì)任務(wù)執(zhí)行而言,在能力、組織、財(cái)務(wù)與信用等各方面均具備最佳條件的相對(duì)人。要找出這位‘最適’的相對(duì)人,就有賴一套適當(dāng)?shù)倪x定程序。選擇相對(duì)人至為重要,倘所托非人,而使民營(yíng)化不幸淪為‘政府卸責(zé)',乃至’‘、’利益輸送‘的代名詞,則推動(dòng)民營(yíng)化將是未蒙其利反先受其害了”.[25]
從總體上講,準(zhǔn)入監(jiān)督包括實(shí)體和程序兩個(gè)方面。其中,實(shí)體方面是對(duì)參與執(zhí)行警察任務(wù)的私人的資格審查,它又可以進(jìn)一步細(xì)分為積極和消極兩個(gè)方面。積極的方面是從正面列舉私人參與執(zhí)行警察任務(wù)應(yīng)當(dāng)具備的年齡、文化、身體、品行、技能等條件;消極的方面是從反面列舉不能參與執(zhí)行警察任務(wù)的限制性條件,如有違法犯罪的記錄、有吸毒的經(jīng)歷、有直系或旁系親屬正在服刑等。之所以要參考人民警察的招錄標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)置輔助警察的準(zhǔn)入資格是因?yàn)榫烊蝿?wù)具有特殊性。程序方面主要體現(xiàn)為通過(guò)公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的方式選擇合適的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)。對(duì)于治安承包、清障施救等借助市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)提高公共服務(wù)質(zhì)量的改革而言,治安承包人、清障施救業(yè)者的選擇更需要借助公開招標(biāo)的正當(dāng)程序來(lái)完成。
由于準(zhǔn)入監(jiān)督在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)監(jiān)督體系中居于基礎(chǔ)性地位,因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定相關(guān)的法律規(guī)范及時(shí)將準(zhǔn)入監(jiān)督的內(nèi)容記載下來(lái),確保以正當(dāng)法律程序推進(jìn)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的改革。其中,信息的及時(shí)公開、意見的廣泛聽取和理由的充分說(shuō)明是確保準(zhǔn)入監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效的重要程序性制度。作為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的主導(dǎo)者,公安機(jī)關(guān)在民營(yíng)化的準(zhǔn)備、實(shí)施及善后等階段都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)最大限度地公布相關(guān)信息,以便普通民眾知悉私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的意圖和具體方案,并在民營(yíng)化的過(guò)程中充分表達(dá)各種意見,進(jìn)而提升私人參與執(zhí)行警察任務(wù)決策的科學(xué)性、民主性和可接受性;否則,就可能導(dǎo)致“公權(quán)力遁入私法”或“警察任務(wù)轉(zhuǎn)嫁”等諸多弊端出現(xiàn)。[26]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第16條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)得依法規(guī)將其權(quán)限一部分,委托民間團(tuán)體或個(gè)人辦理。前項(xiàng)情形,應(yīng)將委托事項(xiàng)及法規(guī)依據(jù)公告之,并刊登政府公報(bào)或新聞紙”.《湖南省行政程序規(guī)定》第21條第2款也規(guī)定:“委托行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托的組織和受委托的事項(xiàng)向社會(huì)公布”.令人擔(dān)心的是,目前很多私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的改革還沒有被民眾廣泛知悉,這種“只做不說(shuō)”的狀況終究難逃民主性、正當(dāng)性的拷問。因此,加強(qiáng)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)專門立法、明確私人參與不同類型警察任務(wù)執(zhí)行的準(zhǔn)入條件就變得相當(dāng)急迫。[27]
? (二)行為監(jiān)督
私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的實(shí)質(zhì)在于公私合作共同完成警察任務(wù)。國(guó)家的警察機(jī)關(guān)具有豐富的人力、物力資源,尤其勝任高體力、高智力的警察活動(dòng);民間力量則具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)、人力優(yōu)勢(shì),尤其適合從事服務(wù)性、技術(shù)性、輔警察事務(wù)。因此,在把好準(zhǔn)入關(guān)后,針對(duì)私人履職行為的監(jiān)督就成為最重要、最經(jīng)常性的監(jiān)督。由于私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的方式不同,因此對(duì)私人行為的監(jiān)督重點(diǎn)和控制密度也存在差異。一般而言,對(duì)私人行為的控制密度與私人參與強(qiáng)度及事務(wù)本身烈度成正比:私人參與程度越強(qiáng)或參與事務(wù)影響民眾權(quán)利越明顯,其行為就越要受到嚴(yán)格控制;私人參與程度越低或參與事務(wù)影響民眾權(quán)利越輕微,其行為所受控制就越要寬松。例如,私人以被授權(quán)者或被委托者身份參與執(zhí)行警察任務(wù)時(shí),公安機(jī)關(guān)對(duì)其需要采取高密度的監(jiān)督措施;私人以行政助手或純粹私法主體身份參與執(zhí)行警察任務(wù)時(shí),公安機(jī)關(guān)對(duì)其就沒有必要采取高密度的監(jiān)督措施。特別是作為行政機(jī)關(guān)手足延伸的行政助手,由于其幾乎完全是在人民警察的直接指揮下從事相應(yīng)的輔警察工作,因此最易受到直接監(jiān)督。相比之下,在被授權(quán)和被委托執(zhí)行警察任務(wù)的情況下,由于人民警察不可能時(shí)時(shí)在場(chǎng),因此需要靈活運(yùn)用靜態(tài)監(jiān)督與動(dòng)態(tài)監(jiān)督相結(jié)合的策略。其中,靜態(tài)監(jiān)督是指公安機(jī)關(guān)應(yīng)要求受托者向其提供與執(zhí)行業(yè)務(wù)相關(guān)的書面材料,動(dòng)態(tài)監(jiān)督是指公安機(jī)關(guān)到場(chǎng)視察、進(jìn)行抽檢、對(duì)第三人進(jìn)行訪談或在必要時(shí)指揮受托人執(zhí)行業(yè)務(wù)。[28]
在行政任務(wù)民營(yíng)化的理論譜系中,行為監(jiān)督可進(jìn)一步分為專業(yè)監(jiān)督(合目的性監(jiān)督)和法律監(jiān)督(合法性監(jiān)督)兩大類。“所謂專業(yè)監(jiān)督系指,受委托之私人縱使未違反法律或法律之授權(quán)規(guī)定,但其執(zhí)行公權(quán)力有違行政目的時(shí)(如違反委托契約上之合意),委托之行政主體若認(rèn)為違反情節(jié)重大且影響公共利益者,甚至于得終止該業(yè)務(wù)委托民間辦理;在法律監(jiān)督方面,則由委托之行政主體經(jīng)常性監(jiān)督受委托私人,于執(zhí)行受委托業(yè)務(wù)時(shí)有無(wú)逸出法律規(guī)定或法律之授權(quán)。”[29]由于行政委托是實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的方式,且公私雙方之間往往都簽有明確的委托契約,因此依據(jù)契約的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為行為監(jiān)督的主要模式。同時(shí),如同民營(yíng)化決策需要廣泛的民眾參與一樣,民營(yíng)化之后的監(jiān)督也不能排除民眾的參與。某項(xiàng)警察任務(wù)交由私人執(zhí)行,究竟服務(wù)質(zhì)量有無(wú)提升、社會(huì)安全感有無(wú)增加、權(quán)益有無(wú)遭受侵犯,普通民眾最有發(fā)言權(quán)。可見,除了依據(jù)契約監(jiān)督之外,在行為監(jiān)督方面還必須 建立民眾參與其中的績(jī)效監(jiān)督。以下將分別就行為監(jiān)督中的契約監(jiān)督模式和績(jī)效監(jiān)督模式略作論述,借此能夠管窺現(xiàn)代行政行為法如何應(yīng)對(duì)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的興起所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。
英國(guó)有學(xué)者指出:“在一個(gè)混合式行政的時(shí)代,在一個(gè)對(duì)公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性相互作用極其依賴的時(shí)代,合同乃行政法之核心”.[30]在參與執(zhí)行特定警察任務(wù)的私人遴選出來(lái)以后,公安機(jī)關(guān)就必須與其簽訂條文詳盡的委托合同,以明確私人承擔(dān)警察任務(wù)的事項(xiàng)范圍、受托私人與委托機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、委托機(jī)關(guān)對(duì)受委托私人的監(jiān)督、違約責(zé)任分擔(dān)及合同爭(zhēng)議的解決等。在合同中約定雙方的權(quán)利義務(wù)及監(jiān)督措施,能夠避免警察任務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中不必要的爭(zhēng)執(zhí),降低公私合作可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)公用事業(yè)等其他領(lǐng)域民營(yíng)化改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看,行政機(jī)關(guān)缺乏合同意識(shí)是一個(gè)帶有普遍性的問題。在一個(gè)公私合作全面推進(jìn)的時(shí)代,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該改變動(dòng)輒采用命令控制型規(guī)制手段的習(xí)慣做法,學(xué)會(huì)采用談判簽約的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)民間合作者的控制。以時(shí)下比較盛行的治安承包改革為例,承包合同的簽訂及落實(shí)就是私人參與履行治安防范任務(wù)的關(guān)鍵。在引起媒體廣泛關(guān)注的“湖南邵東治安承包改革事件”中,雖然湖南省邵東縣公安機(jī)關(guān)將城區(qū)夜間治安巡邏任務(wù)“整體”承包給保安公司的做法值得商榷,但這項(xiàng)改革是通過(guò)公開招標(biāo)的方式進(jìn)行的,并且雙方還簽訂了包括承包區(qū)間、事務(wù)內(nèi)容、承包費(fèi)用、承包期間、獎(jiǎng)懲規(guī)則等條款在內(nèi)的較為規(guī)范的夜間治安巡邏協(xié)議書,因而是符合私人參與執(zhí)行警察任務(wù)契約監(jiān)督模式要求的。[31]
美國(guó)學(xué)者薩瓦斯指出:“嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)很有必要,但可能會(huì)流于微觀控制或管理;過(guò)于松散的監(jiān)測(cè)則會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。兩者之間須保持適度平衡”.[32]在民營(yíng)化改革推行之后,如何確保警察任務(wù)的公共性不至因私人參與執(zhí)行而喪失,就成為政府規(guī)制的基本目標(biāo)。除保留必要的命令控制型和激勵(lì)協(xié)商型規(guī)制手段監(jiān)督私人執(zhí)行警察任務(wù)之外,應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)可量化指標(biāo)的績(jī)效監(jiān)督模式,通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和操作規(guī)程的規(guī)范化提升私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的質(zhì)量。以我國(guó)當(dāng)下較為混亂的民間力量參與道路清障施救任務(wù)執(zhí)行為例,針對(duì)收費(fèi)不合理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模糊、監(jiān)管不到位等突出問題,一些地方的公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行了積極的探索。例如,湖北省為了規(guī)范高速公路清障施救服務(wù)工作,滿足廣大司乘人員對(duì)高速公路清障施救服務(wù)的需求,專門制定了內(nèi)容非常詳盡的《高速公路清障施救服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程(試行)》,分別就清障施救服務(wù)形象標(biāo)準(zhǔn)、清障施救服務(wù)信息公布、清障施救服務(wù)操作規(guī)程、清障施救服務(wù)規(guī)范、清障施救服務(wù)監(jiān)督管理等事項(xiàng)作了極具可操作性的規(guī)定,從而為績(jī)效監(jiān)督模式的推行提供了科學(xué)而全面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在未來(lái)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的后續(xù)政府規(guī)制中,類似的績(jī)效評(píng)估手段無(wú)疑值得進(jìn)一步推廣。
三、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的司法救濟(jì)
雖然“司法審查的通病是為人熟知的”,[33]但私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后同樣會(huì)出現(xiàn)更多新類型的法律關(guān)系,與此有關(guān)的糾紛究竟是通過(guò)行政訴訟還是通過(guò)民事訴訟尋求救濟(jì)似乎是一個(gè)值得探討的問題。有學(xué)者指出:“……以私法實(shí)現(xiàn)行政目的的方式目前還是游走于公、私法的邊緣,成為公、私法都不能盡心照顧的’流浪兒‘,因此應(yīng)將在這類行政活動(dòng)中引起的爭(zhēng)議通過(guò)立法全部納入行政訴訟,以防止行政’遁入私法‘而失去監(jiān)督”.[34]對(duì)此,也有學(xué)者提出了不同的看法,認(rèn)為“解決問題的關(guān)鍵在于為相對(duì)人提供一定的司法救濟(jì)途徑,而并不意味著對(duì)于所有的相關(guān)爭(zhēng)議都應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟途徑得到解決”.[35]就我國(guó)當(dāng)下正在試行的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而言,也存在不少爭(zhēng)議,如輔助警察因待遇、退出問題與公安機(jī)關(guān)發(fā)生的爭(zhēng)議,南航機(jī)長(zhǎng)驅(qū)逐乘客引發(fā)的機(jī)長(zhǎng)強(qiáng)制權(quán)濫用的爭(zhēng)議等。不過(guò),這些爭(zhēng)議都沒有訴諸司法機(jī)關(guān)。其實(shí),在我國(guó)公用事業(yè)、社會(huì)保障等其他行政領(lǐng)域民營(yíng)化的過(guò)程中,也沒有出現(xiàn)過(guò)類似西方國(guó)家的司法實(shí)踐。無(wú)論是從當(dāng)前祖國(guó)大陸行政審判司法政策的調(diào)整看,還是從私人參與執(zhí)行警察任務(wù)形成的多元化法律關(guān)系上看,伴隨私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而來(lái)的糾紛確實(shí)不太可能全部納入行政訴訟救濟(jì)的范圍。
