時(shí)間：2023-06-07 09:09:24
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的區(qū)別，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
根據(jù)中華人民共和國公安部門對(duì)戶口的分類，只有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種，沒有“城鎮(zhèn)戶口”這個(gè)類別。實(shí)際上，非農(nóng)業(yè)戶口就是“城鎮(zhèn)戶口”或“城市戶口”。
區(qū)別如下：
1、劃分方式不同：
家庭戶口是指中國當(dāng)前的戶口管理中，把以家庭立戶的，即以“具有血緣婚姻或收養(yǎng)關(guān)系”立戶的稱為家庭戶，把以“無血緣關(guān)系而居住在一起的人員”立戶的叫集體戶。
2、土地補(bǔ)助不同：
居民家庭戶口，在農(nóng)村的有土地，政府是有一定政府補(bǔ)貼的，城市非農(nóng)戶沒有政府土地補(bǔ)貼，但有一個(gè)失業(yè)金。
3、勞動(dòng)就業(yè)方面不同：
城鎮(zhèn)也不是包工作的，但有個(gè)勞動(dòng)再就業(yè)，政府在這方面的投入應(yīng)該是比農(nóng)村好點(diǎn)，農(nóng)村如果有新技術(shù)示范區(qū)的，當(dāng)然在這方面也會(huì)加大農(nóng)民的技能培訓(xùn)的，但就是不像城市這么系統(tǒng)。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
[關(guān)鍵詞]城中村村民 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì) 再城鎮(zhèn)化
[中圖分類號(hào)]F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1003-1650（2016）03-0006-02
1問題的提出
自1978年改革開放以來，我國在各方面取得重大成就。伴隨著經(jīng)濟(jì)的空前發(fā)展和城市的迅速擴(kuò)張，城市周圍的農(nóng)村以土地征收、村改居或整村拆遷的方式被城市兼并，農(nóng)民在土地被征收后，并不能迅速融入城市生活，這一群體仍舊保留著農(nóng)村固有的價(jià)值觀念、生活方式、和行為習(xí)慣，居住在尚未被改造的農(nóng)村自留地，成為了城中村村民。不論在被改造的過程中，是否獲得城鎮(zhèn)戶口，他們?nèi)狈υ诔鞘兄芯蜆I(yè)的能力，與其他城市居民缺乏交流與互動(dòng)，難以真正融入城市生活，成為新居民。
這一現(xiàn)象我國已有許多學(xué)者開展了廣泛而深入的研究。我國學(xué)者王春光把這種現(xiàn)象稱之為人口半城鎮(zhèn)化，是城鎮(zhèn)化過程中的一種不整合狀態(tài)，其主要特征是在系統(tǒng)層面，社會(huì)層面，心理層面不斷內(nèi)卷化。半城鎮(zhèn)化可分為地理空間和人口轉(zhuǎn)化兩個(gè)過渡狀態(tài)。是農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化的過程。在這一過渡階段，呈現(xiàn)出半城鎮(zhèn)化所具有的普遍特征及發(fā)展過程中遇到的各種障礙和困難。
劉玉俠教授認(rèn)為，解決半城鎮(zhèn)化困境必須要進(jìn)行再城鎮(zhèn)化，在保障城中村村民公民權(quán)的基礎(chǔ)上，促使城中村村民與城市居民徹底融合，實(shí)現(xiàn)再城鎮(zhèn)化。這一過程中，獲得城市公民權(quán)是城市化的基本前提，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合是城市化的本質(zhì)內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，隨著全球化和改革開放的深入，我國正在形成，甚至已經(jīng)進(jìn)入了德國學(xué)者貝克所說的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，在再城鎮(zhèn)化過程中，我們需要正視風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這一因素的影響。
瑪麗?道格拉斯認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)的產(chǎn)物，根據(jù)環(huán)境的不同，不同的社會(huì)有不同的風(fēng)險(xiǎn)。盧曼認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一種認(rèn)知，風(fēng)險(xiǎn)是具有時(shí)間規(guī)定性的，是一種“偶然出現(xiàn)的圖式”，這種偶然性是由人的認(rèn)知決定的。烏爾里希?貝克認(rèn)為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是人類社會(huì)嶄新的社會(huì)形態(tài)。在他看來，風(fēng)險(xiǎn)是“一種應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化本身誘發(fā)并帶來的災(zāi)難與不安全的系統(tǒng)方法”，與傳統(tǒng)社會(huì)的危險(xiǎn)不同，風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)中科學(xué)技術(shù)和全球化的不斷發(fā)展所引發(fā)的結(jié)果，并且風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和不可計(jì)算性。吉登斯認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)可分為“外部風(fēng)險(xiǎn)”和“人造風(fēng)險(xiǎn)”，“外部風(fēng)險(xiǎn)”是可預(yù)測(cè)、可計(jì)算的傳統(tǒng)的自然風(fēng)險(xiǎn)；“人造風(fēng)險(xiǎn)”是社會(huì)進(jìn)步，尤其是知識(shí)進(jìn)步帶來的，是我們所面臨的最令人不安的威脅。楊雪冬在比較研究西方風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論后，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不僅是一種認(rèn)知，還是一種秩序。程光泉教授認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是近代以來工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果，是現(xiàn)代化利弊或所謂現(xiàn)代性危機(jī)得到全方位展示的社會(huì)。肖瑛教授認(rèn)為，中國的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”雖與貝克所述的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”之間有著非常多的一致和重疊，但在形成邏輯上有本質(zhì)區(qū)別，一是中國仍處于現(xiàn)代化建設(shè)過程中，而西方國家早就步入現(xiàn)代社會(huì)=是正處在個(gè)體化的進(jìn)程中，與歐美等國的個(gè)體化并不完全相同，是一種被刪減的制度的個(gè)體化。
綜上所述，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)是現(xiàn)代性的后果。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，財(cái)富不斷累積，科技不斷發(fā)展，也產(chǎn)生了“潛在的副作用”。當(dāng)人們?cè)噲D控制潛在的風(fēng)險(xiǎn)而制定制度，又帶來了制度上的未知風(fēng)險(xiǎn)。由此，我們進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，面臨的是一種人為制造的不確定性。這種風(fēng)險(xiǎn)從空間上看具有全球化的特征；從時(shí)間上看，它可能影響現(xiàn)在，也可能在幾代人之后。而對(duì)于我國而言，隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，我國社會(huì)固然出現(xiàn)了與西方社會(huì)相似的風(fēng)險(xiǎn)要素，但必須認(rèn)識(shí)到中國風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的產(chǎn)生，在現(xiàn)代化進(jìn)程及個(gè)體化進(jìn)程有其區(qū)別與西方社會(huì)的差異性，不能照搬西方風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論來解釋中國當(dāng)前所面臨的問題，而應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際情況，在借鑒的基礎(chǔ)上，給出答案。
2現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)
傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化由政府主導(dǎo)，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，以土地和人口的非農(nóng)化作為主要標(biāo)準(zhǔn)的粗放模式，在此過程中，我們發(fā)現(xiàn)諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。
2.1制度風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)理論制度主義的主要代表貝克和吉登斯都十分強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的制度性因素，現(xiàn)代制度一方面維持著社會(huì)的良好秩序，抵御來自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展帶來的過度沖擊，給人們安全感；另一方面，制度來自于人們的認(rèn)識(shí)、判斷和決策，在抵御風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)有可能成為新的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)源地。如此，風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)有其必然性。中國社會(huì)在歷史中形成的以土地制度和戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元制度，將市民和農(nóng)民從資源配置及社會(huì)保障隔離為兩個(gè)完全不同的系統(tǒng)，在轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，曾取得非凡的成就，但同時(shí)也開始展現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)。
2.1.1土地制度
城鄉(xiāng)土地二元所有制是指城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民擁有土地的承包使用權(quán)。城市的擴(kuò)張必然需要征收周邊農(nóng)村的土地，而所征土地，政府高價(jià)出售給開發(fā)商，給予農(nóng)民極低的補(bǔ)償款，引發(fā)農(nóng)民不滿在征地以后，政府允許村集體保留一部分自留地和宅基地，村集體和農(nóng)民個(gè)人利用這部分土地集資建房、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，獲得巨大的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，甚至成為村民賴以為生的經(jīng)濟(jì)來源，當(dāng)城中村需要進(jìn)一步改制時(shí)，這部分資產(chǎn)如何處置成了難題觀行土地制度農(nóng)民個(gè)人只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，個(gè)體產(chǎn)權(quán)的不明晰一是使得農(nóng)民集體利益的代言人村干部獲得了權(quán)利尋租的機(jī)會(huì)，二是當(dāng)農(nóng)民個(gè)人利益受到侵害時(shí)，難以獲得有效的救濟(jì)，三是對(duì)特殊人群如“外嫁女”的權(quán)益難以明確界定。由于土地征收過程中不合理的制度安排，使得處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府和處于弱勢(shì)地位的村民以及村集體形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛，導(dǎo)致征地遺留下了眾多堪待解決的問題和村民滿腹無處發(fā)泄的怨氣。
2.1.2戶籍制度
現(xiàn)行戶籍制度將我國公民分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，戶籍制度不僅僅是人口管理制度，它更是一種福利制度。戶籍的背后是城市公共物品提供體系、社會(huì)福利和社會(huì)保障體系、勞動(dòng)者的社會(huì)保護(hù)體系、勞動(dòng)力市場(chǎng)的管理體系。而與戶籍制度掛鉤的人口管理制度，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從“城外”進(jìn)入“城內(nèi)”，形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)化促使農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)戶口轉(zhuǎn)變，但并不成功。一是，村民不愿意放棄依附在農(nóng)業(yè)戶口的眾多財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政策優(yōu)惠，如保留宅基地，可以生育二胎；二是，一部分村民農(nóng)轉(zhuǎn)非后發(fā)現(xiàn)，改變的僅僅是戶口性質(zhì)，非農(nóng)業(yè)戶口背后的城市福利體系和公共服務(wù)體系并沒有實(shí)現(xiàn)，他們失去了作為村民的權(quán)利，卻依舊受到城市體制的排斥，相對(duì)于沒有接受農(nóng)轉(zhuǎn)非的村民，他們的處境反而變得更差了。
2.2風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)
吉登斯認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)可分為“外部風(fēng)險(xiǎn)”和“人造風(fēng)險(xiǎn)”。對(duì)于“外部風(fēng)險(xiǎn)”，我們有著豐富的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)由人類活動(dòng)產(chǎn)生的未知的副作用的“人造風(fēng)險(xiǎn)”，無論是政府還是城中村村民都未做好準(zhǔn)備。由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在最初的制度安排中，政府和城中村村民都沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃。政府征收土地，僅僅給予農(nóng)民一定量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而后農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，失去土地后，并不能過上城市人的生活，由于缺乏必要的謀生技能，面對(duì)與日俱增的生活成本，子女教育、婚嫁壓力以及沒有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，為數(shù)不多的補(bǔ)償款并不能很好的支撐起未來的生活。除了區(qū)位因素較好的城中村村民可以依靠房屋出租獲得較高收益外，位于城市的城中村村民生活并沒有改善，甚至更加困難。因此，在城中村改造中，村民有極大的抵觸情緒。而與其說是抵觸，更不如說是村民對(duì)自己未來生活處境的擔(dān)憂。這種由于前次制度安排導(dǎo)致的失敗經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使得村民過分估計(jì)未來可能的風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)的過度反應(yīng)，夾雜著村民急迫想要改變自己生活處境的愿望，往往使得城中村改造陷入僵局。
2.3農(nóng)民個(gè)體化
貝克還提出了個(gè)體化的一般模型，認(rèn)為其中包含了三重維度：“一是解放維度，即從傳統(tǒng)的支配和支持背景中擺脫出來，從歷史性規(guī)定的社會(huì)形式中抽身而出；二是祛魅維度，即對(duì)實(shí)踐知識(shí)、信仰和指導(dǎo)性規(guī)范的傳統(tǒng)確信的喪失；三是控制維度，即重新嵌入到一種新的社會(huì)整合機(jī)制中。”城中村村民在城市化的過程中，個(gè)體化歷程早已開始。傳統(tǒng)的農(nóng)村文化和行為規(guī)范逐漸被現(xiàn)代化的城市生活規(guī)則取代，村民從傳統(tǒng)文明中解放出來。但是，失去土地后，他們失去了傳統(tǒng)的有安全保障的生活方式，他們將直面風(fēng)險(xiǎn)，未來變得不可預(yù)測(cè)。由于我國目前征地補(bǔ)償制度和戶籍制度尚有不合理之處，使得城中村村民在失地后，在生活上不能得到很好的社會(huì)保障，心理上難以真正與市民融合。這就使得城中村村民難以完成個(gè)體化的第三重涵義，即再嵌入現(xiàn)代社會(huì)的可能。因此，城中村村民面臨著自身發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)以及身份認(rèn)同的風(fēng)險(xiǎn)，在系統(tǒng)、社會(huì)生活和行動(dòng)、社會(huì)心理三個(gè)方面存在內(nèi)卷化現(xiàn)象并不斷相互強(qiáng)化。
3再城鎮(zhèn)化與風(fēng)險(xiǎn)消解
以上風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，正是城中村村民在系統(tǒng)層面，社會(huì)層面和心理層面整合的不完全所導(dǎo)致的，即王春光所說的半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。解決城中村村民半城鎮(zhèn)化問題，需要再城鎮(zhèn)化。再城鎮(zhèn)化的對(duì)象是人，路徑包括公民權(quán)的發(fā)展和社會(huì)融合。公民權(quán)解決制度層面的排斥問題，而社會(huì)融合更多的是在社會(huì)行動(dòng)、社會(huì)心理、社會(huì)認(rèn)同、文化適應(yīng)等方面的和諧共處。再城鎮(zhèn)化中，必須同時(shí)解決好這兩個(gè)問題，才能完成徹底的城鎮(zhèn)化，消除城中村潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。
建立平等、合理的征地制度。在現(xiàn)行的土地制度下，征地過程中，政府和村委會(huì)的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于靠地吃飯的普通村民。在征地過程中，村民沒有決定自己土地命運(yùn)的權(quán)利，只能被動(dòng)接受。這種不平等不合理的征地制度需要改變，村民的權(quán)力應(yīng)適當(dāng)增強(qiáng)，弱化村委會(huì)對(duì)集體土地的控制權(quán)，限制政府強(qiáng)制征地的范圍。公共利益范圍外的征地要充分尊重村民的意愿，進(jìn)行多邊談判，賦予村民說不的權(quán)利。按照市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償，政府絕不能與民爭(zhēng)利，而應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，做好“管理者”、“中介者”。其次，改變?cè)袉我回泿虐仓梅绞?，充分考慮村民現(xiàn)實(shí)困難和長遠(yuǎn)利益，合理分配土地價(jià)值增值，確保失地村民生活水平不因征地而下降。
從2010年8月1日起，重慶將開啟一個(gè)當(dāng)下中國規(guī)模最大的城市化運(yùn)動(dòng)。按照《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，今明兩年，將有338萬農(nóng)民變身為擁有重慶城市戶籍的城鎮(zhèn)居民;從2012年到2020年，重慶將力爭(zhēng)每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移80萬-90萬人口，到2020年，重慶將形成在主城區(qū)聚集1000萬城鎮(zhèn)居民、非農(nóng)戶籍人口比重升至60%、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。
城市化的諸多好處，已經(jīng)得到社會(huì)各界充分認(rèn)可。但是如何達(dá)到城市化，學(xué)理上存在著諸多的爭(zhēng)議;而且，在具體的發(fā)展過程中，各國也存在著不一致的路徑。那么，中國的城市化是如何實(shí)現(xiàn)的呢?
任何城市化都需要解決勞動(dòng)力和土地兩個(gè)問題，中國也不例外。
從勞動(dòng)力的流動(dòng)來看，中國的城市化是以農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的——這個(gè)特征幾乎與世界上其他國家沒有兩樣。但中國的特點(diǎn)在于，雖然勞動(dòng)力已經(jīng)從農(nóng)村移到城市，但名稱是“農(nóng)民工”——顧名思義，他們雖然在城市從事工人的職業(yè)，但是其身份卻是農(nóng)民。
從城市面積的擴(kuò)展來看，中國的城市化是通過征地來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)《憲法》和法律規(guī)定，農(nóng)村土地都是集體所有，但集體所有的土地被限定于農(nóng)業(yè)用途，要想將農(nóng)村的土地變?yōu)槌鞘兄械慕ㄔO(shè)用地，必須通過土地征收來實(shí)現(xiàn)。正是這個(gè)原因，中國城市面積的擴(kuò)張，都是通過政府的主動(dòng)擴(kuò)張，而農(nóng)民是無法積極為城市化作貢獻(xiàn)的。當(dāng)農(nóng)民集體所有的農(nóng)地變?yōu)閲械慕ㄔO(shè)用地后，政府通過土地出讓金獲得了巨大的收益，而失地農(nóng)民只能夠獲得低廉的征地補(bǔ)償費(fèi)用。
本來，隨著城市面積的擴(kuò)張，中國的城市應(yīng)該容納更多的城市人口。但由于戶籍制度的困擾，城市里容納了更多的勞動(dòng)力，但是卻無法容納更多的城市戶籍人口。這樣一來，中國的城市化始終處在“主動(dòng)和被動(dòng)”的困擾之中：勞動(dòng)力主動(dòng)向城市流動(dòng)和被動(dòng)的戶籍政策之間的矛盾;主動(dòng)的城市面積擴(kuò)張和被動(dòng)的土地征收制度之間的沖突。這兩個(gè)主動(dòng)和被動(dòng)，始終成為困擾中國城市化進(jìn)程的兩大頑疾。這一次，重慶的戶籍改革能否在這兩個(gè)方面有所作為呢?
表面上看，重慶的戶籍改革并沒有附加任何條件。按照重慶官方的宣傳，凡是具有重慶市農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民，都可以自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，可以享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療的優(yōu)惠政策。實(shí)際上這個(gè)條件一直存在，按照《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，就是要“按照寬嚴(yán)有度、分級(jí)承接原則，適度放寬主城區(qū)、進(jìn)一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，積極引導(dǎo)本市籍農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。重慶市針對(duì)主城區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣都設(shè)置了不同的入戶條件，不僅如此，在《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》中，還強(qiáng)制性地規(guī)定了當(dāng)農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍時(shí)，其原有的土地必須退出。也正是這個(gè)因素，重慶的戶籍制度改革又被媒體形象地稱為“以土地?fù)Q戶籍”。
在“以土地?fù)Q保障”中，城市戶籍的獲得必須是以放棄農(nóng)村土地為前提。事實(shí)上，此前通過征地而進(jìn)行的城市化中，也是通過交換土地而獲得戶籍身份，由此可見，此次重慶的戶籍制度改革，和此前的類似做法并沒有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，只不過重慶的戶籍改革被稱為是主動(dòng)的，而征地式的戶籍改革則是被動(dòng)的。但是無論如何，兩者的目的都是一致的：就是通過戶籍，將農(nóng)村的土地收歸為國有，從而為城市化的土地?cái)U(kuò)張準(zhǔn)備條件。由此可見，無論是主動(dòng)的戶籍改革還是被動(dòng)的征地運(yùn)動(dòng)，其目的一樣：都是為了獲得與農(nóng)村戶籍身份相聯(lián)系的土地。:
農(nóng)民進(jìn)城是不是必須放棄原有農(nóng)村土地?在我看來，這是可以商榷的。或者，我們可以放棄以往的“以土地?fù)Q福利”的思路——無論是以土地?fù)Q保障或者是以土地?fù)Q戶籍，“保障”或者“戶籍”都是一種福利，而非財(cái)產(chǎn)。當(dāng)政府獲得農(nóng)民的土地時(shí)，必須予以農(nóng)民相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，而不是通過一些未來變化較大的福利而予以打發(fā)。同時(shí)，將城市市民的福利平等地施予所有的公民，而不分其戶籍。
長達(dá)三十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中國的城市居民通過“工農(nóng)剪刀差”享受了低廉的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格;三十年的改革開放，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格依舊低廉，而不斷涌入的農(nóng)民工為城市居民提供了低廉的勞動(dòng)價(jià)格，同時(shí)城市居民又享受了城市化所帶來的各種好處。此前的各種改革，農(nóng)民獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市居民：不斷迅猛增長的城鄉(xiāng)收入差距就是一個(gè)明證。
我們希望，今后城鄉(xiāng)一體化的改革，能夠從人的角度——讓農(nóng)民和城市居民享有同等福利、同樣尊嚴(yán)的角度出發(fā)，只有這樣，城鄉(xiāng)才能真正一體化。
生態(tài)農(nóng)村工程：解決“三農(nóng)”問題的新思維
生態(tài)農(nóng)村工程是指在國家宏觀政策前提下，運(yùn)用生態(tài)學(xué)、農(nóng)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)學(xué)和社會(huì)學(xué)原理，通過對(duì)農(nóng)村自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)。具體來講，生態(tài)農(nóng)村工程是指在研究農(nóng)村自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)農(nóng)業(yè)自然資源（如光、溫、水、氣、土地、作物、牲畜等）和社會(huì)資源（如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村勞動(dòng)力等）合理配置和高效利用的基礎(chǔ)上，通過對(duì)這一復(fù)合系統(tǒng)中的關(guān)節(jié)點(diǎn)的分析，提出重點(diǎn)工程來解決“三農(nóng)”問題的一種思想模式。生態(tài)農(nóng)村工程的具體內(nèi)容包括8個(gè)方面。
一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程
小農(nóng)生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾是中國農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中的最大障礙，產(chǎn)業(yè)化方式通過將產(chǎn)、供、銷聯(lián)合起來則較好地解決了這一問題。依據(jù)區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)或區(qū)位優(yōu)勢(shì)，確立農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并相應(yīng)發(fā)展與之相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、銷售業(yè)是生態(tài)農(nóng)村工程的核心內(nèi)容。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程共分兩個(gè)步驟。一是資源優(yōu)勢(shì)開發(fā)策略分析。根據(jù)研究區(qū)域光、溫、水、土等自然資源條件以及資金、勞動(dòng)力、區(qū)位、市場(chǎng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，研究提出區(qū)域優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)戰(zhàn)略。二是龍頭企業(yè)的建立或引進(jìn)。根據(jù)本區(qū)或相鄰區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品類型，采取集資、貸款等多種籌資方式，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)或農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在搞生態(tài)農(nóng)村工程時(shí)，并不一定非要在研究區(qū)內(nèi)培育出一個(gè)甚至幾個(gè)龍頭企業(yè)來，如果能作為產(chǎn)品或原料基地的形式加入到其他地區(qū)的龍頭企業(yè)中去，也符合生態(tài)農(nóng)村的要求。如壽光周邊縣市在搞蔬菜產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時(shí)，就可以直接以壽光蔬菜批發(fā)交易市場(chǎng)為龍頭來發(fā)展生產(chǎn)，而沒有必要自己再建立批發(fā)交易市場(chǎng)。
二、農(nóng)業(yè)生態(tài)工程
農(nóng)業(yè)生態(tài)工程是指以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和提高農(nóng)業(yè)資源利用效率為目標(biāo)的生態(tài)、生產(chǎn)建設(shè)。農(nóng)業(yè)生態(tài)工程也分為兩個(gè)步驟。一是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題（這里是指自然生態(tài)環(huán)境問題）分析。從可持續(xù)發(fā)展的角度，對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活所導(dǎo)致的環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)或不可持續(xù)利用等進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。二是生態(tài)環(huán)境治理對(duì)策分析。根據(jù)生態(tài)環(huán)境問題狀況，確定治理對(duì)策。環(huán)境治理對(duì)策可分為兩種，一種是純生態(tài)／純環(huán)境治理對(duì)策（如禁止使用高毒、高殘留農(nóng)藥，生態(tài)退耕等），另一種是生產(chǎn)性治理對(duì)策（如秸稈、牲畜廢棄物的資源化利用技術(shù)等）。在一些生態(tài)環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生態(tài)工程必須采用兩種治理對(duì)策并重的方式；在一些生態(tài)環(huán)境問題不太突出的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生態(tài)工程則可采用生產(chǎn)性治理對(duì)策為主、純生態(tài)治理對(duì)策為輔的方式。
三、農(nóng)民就業(yè)工程
千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)剩余勞動(dòng)力就業(yè)是生態(tài)農(nóng)村建設(shè)所面臨的頭等大事。農(nóng)民就業(yè)工程也分為兩個(gè)步驟。一是農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。采用國家資助、集體扶持和個(gè)人繳費(fèi)的方式開辦農(nóng)民學(xué)校，重點(diǎn)選擇一些簡便易學(xué)、實(shí)用性強(qiáng)的技術(shù)對(duì)廣大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，如保護(hù)地種植技術(shù)、特種養(yǎng)殖技術(shù)、制沼技術(shù)、焊工、建筑、汽車駕駛、機(jī)動(dòng)車維修、理發(fā)、縫紉、家政服務(wù)等，使這些剩余勞動(dòng)力在走向新的工作崗位之前能有一技之長。二是就業(yè)信息收集與。由地方政府出資建立村級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)就業(yè)信息中心，定期向轄區(qū)內(nèi)村民公布勞動(dòng)力需求信息。需要指出的是，這種就業(yè)信息中心應(yīng)當(dāng)是一種以服務(wù)農(nóng)民為主、以盈利為輔的機(jī)構(gòu)，與社會(huì)上的職業(yè)介紹所等中介機(jī)構(gòu)有所區(qū)別。
四、農(nóng)民組織化工程
農(nóng)戶或公司頻繁出現(xiàn)的違約已經(jīng)成為當(dāng)前“公司＋農(nóng)戶”型產(chǎn)業(yè)化模式的普遍現(xiàn)象，當(dāng)違約現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，面對(duì)強(qiáng)大的龍頭公司，毫無組織性和經(jīng)濟(jì)力量薄弱的農(nóng)民很難在對(duì)簿公堂時(shí)獲勝；而面對(duì)成千上萬的農(nóng)戶，龍頭企業(yè)也不可能將他們都告上法庭。如果農(nóng)民能形成自己的組織，則對(duì)于企圖違約的農(nóng)戶將產(chǎn)生一種內(nèi)在的約束力；而當(dāng)企業(yè)違約時(shí)，也可由組織的負(fù)責(zé)人出面與龍頭企業(yè)進(jìn)行談判或訴諸法律，從而有力維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展。另外，農(nóng)民組織化程度的加強(qiáng)在監(jiān)督村干部行為和協(xié)調(diào)干部與農(nóng)民矛盾問題上也將發(fā)揮重要作用。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)或直接幫助農(nóng)民成立自己的組織。在我國成立農(nóng)民組織并不是從零做起。從政府性組織來看，我國有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，從中央直到全國各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織嚴(yán)密；從非政府性組織來看，我國有中國農(nóng)學(xué)會(huì)等涉農(nóng)組織，擁有遍布全國各地和涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個(gè)領(lǐng)域的會(huì)員；從各地生產(chǎn)實(shí)踐看，我國一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了一些運(yùn)行效果良好的農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合會(huì)、合作社等農(nóng)民組織，為建立全國性的農(nóng)民組織積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。只要國家在政策上給予鼓勵(lì)，資金上給予扶持，通過對(duì)上述各種組織的組合改造，形成全國性農(nóng)民組織是可行的。
五、農(nóng)村社會(huì)保障工程
農(nóng)村人口缺乏應(yīng)有的社會(huì)保障體系是“三農(nóng)”問題中較為突出的方面，也是阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村社會(huì)保障體系的發(fā)展應(yīng)遵循以建立農(nóng)村人口社會(huì)保障制度為起始點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)全民社會(huì)保障制度一體化為終結(jié)點(diǎn)的原則，即在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，將農(nóng)村社會(huì)保障體系與現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系統(tǒng)一起來。當(dāng)前一段時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)保障工程的重點(diǎn)是研究解決流動(dòng)人口的參保問題。我國目前有1億多的流動(dòng)人口，他們當(dāng)中的絕大多數(shù)來自農(nóng)村，并且有許多人是常年外出和舉家外出，按目前推行的農(nóng)村社會(huì)保障制度，他們需要回到戶籍注冊(cè)地去參保，這顯然是行不通的。另外，這些流動(dòng)人口處于身份轉(zhuǎn)換階段（由農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)變），而城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系又與農(nóng)村社會(huì)保障體系是兩個(gè)系統(tǒng)，如何解決參保人在身份轉(zhuǎn)換后相應(yīng)的社會(huì)保障轉(zhuǎn)換也是一個(gè)棘手的問題。因此，農(nóng)村社會(huì)保障工程還必須與戶籍制度改革協(xié)同進(jìn)行。
六、農(nóng)村工程
在我國，土地對(duì)于農(nóng)民不僅是生產(chǎn)資料，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著社會(huì)保障的功能，這是我國政府強(qiáng)調(diào)長期堅(jiān)持土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的原因。但是，一家一戶高度分散的土地經(jīng)營制度對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約作用也是顯而易見的。特別是在當(dāng)前農(nóng)業(yè)日益市場(chǎng)化和國際化的趨勢(shì)下，千家萬戶的小農(nóng)在風(fēng)云變幻的市場(chǎng)面前更顯得力不從心。越來越多的農(nóng)民開始將非農(nóng)就業(yè)作為他們發(fā)家致富的門路，而對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激情正在喪失。在這種情況下，改革土地制度，尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度，對(duì)于重新喚起農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱情和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)極為重要。然而，由于土地在我國擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的作用，因此土地制度改革必須因地制宜地穩(wěn)步進(jìn)行，不能操之過急。
七、農(nóng)村管理體制改革工程
當(dāng)前我國已經(jīng)加入了WTO，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化和國際化速度在加快。然而，要建立和發(fā)展與國際市場(chǎng)接軌的現(xiàn)代化外向型農(nóng)業(yè)，就必須有一批懂技術(shù)、懂管理、善于根據(jù)國際市場(chǎng)信息組織生產(chǎn)的知識(shí)型農(nóng)民和農(nóng)村管理干部隊(duì)伍，而目前我國由老弱病殘組成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍和只有小學(xué)、初中文化水平人士組成的農(nóng)村基層管理干部隊(duì)伍，注定了中國農(nóng)業(yè)難以在國際化進(jìn)程中處于有利地位。中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展亟待人才回流。為此，必須對(duì)當(dāng)前臃腫且素質(zhì)較低的鄉(xiāng)村管理干部隊(duì)伍進(jìn)行改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格落實(shí)定編定崗制度，逐步放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的信用社、供銷社、糧站、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站等涉農(nóng)部門，將它們逐步推向市場(chǎng)，讓它們?cè)谑袌?chǎng)中發(fā)展。村級(jí)行政管理體制改革的方向是在行政村設(shè)立專職干部崗位，面向社會(huì)招聘有志于農(nóng)村發(fā)展的知識(shí)型人才，促進(jìn)一批懂技術(shù)、有市場(chǎng)觀念、思路開闊的年輕人到鄉(xiāng)村發(fā)展事業(yè)。同時(shí)，要輔以村莊合并、村兩委干部縮減等配套改革。
八、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)工程
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民組織日常運(yùn)行以及農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)均離不開地方政府，尤其是鄉(xiāng)村政府的財(cái)政支持。另外，農(nóng)村道路、水利設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等是限制農(nóng)村整體發(fā)展的剛性約束，尤其是在偏遠(yuǎn)山區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施落后已經(jīng)上升到直接威脅農(nóng)民生存與健康的程度。這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也需要集體經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的實(shí)力。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，扭轉(zhuǎn)村村欠債、鄉(xiāng)鄉(xiāng)收不抵支的現(xiàn)象，對(duì)于“三農(nóng)”問題的徹底解決意義重大。不過，如何才能恢復(fù)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，尤其是中西部落后地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)，尚需要更多的理論與實(shí)踐探索。
生態(tài)農(nóng)村工程各項(xiàng)措施間的關(guān)系
上述8項(xiàng)工程措施是龐雜的“三農(nóng)”問題中的關(guān)節(jié)點(diǎn)內(nèi)容，是研究和解決“三農(nóng)”問題的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。各項(xiàng)工程措施之間又版權(quán)所有
【關(guān)鍵詞】戶籍制度改革；改革風(fēng)險(xiǎn)；土地?fù)Q社保；城鄉(xiāng)發(fā)展置換
一、重慶市戶籍制度改革的措施及意義
（一）改革的措施
從2010年《意見》開始，重慶市在我國率先全面啟動(dòng)城鄉(xiāng)戶籍制度改革。其本著統(tǒng)籌規(guī)劃、自愿有償、積極穩(wěn)妥、綜合配合、促進(jìn)發(fā)展的原則，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿“脫掉三件衣服”――放棄農(nóng)村土地承包地、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)。政府為其穿上“五件衣服”――住房、就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育。同時(shí)為其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償：轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)，按照本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)手意思標(biāo)準(zhǔn)得到相應(yīng)補(bǔ)償。退出在基地使用權(quán)和農(nóng)房的將同時(shí)獲得三筆補(bǔ)償金，包括參照同期區(qū)縣土地征收一次性補(bǔ)償和參照地票給予的一次性宅基地使用權(quán)補(bǔ)償以及購房補(bǔ)貼。并且將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的退地分為城市規(guī)劃區(qū)用地和農(nóng)業(yè)用地兩類，以同時(shí)滿足農(nóng)村和城市發(fā)展對(duì)土地的需求。
（二）改革的意義
這場(chǎng)改革的意義在于第一，由政府標(biāo)榜的出自農(nóng)民自愿非政
府強(qiáng)制，即農(nóng)民對(duì)其自身利益的衡量而做出的選擇從而充分尊重農(nóng)民在這場(chǎng)改革中的自主性；第二，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，集約農(nóng)村土地資源，有利于改變我國長期不發(fā)達(dá)的分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村的規(guī)模化經(jīng)營。第三，農(nóng)民退出的土地除了繼續(xù)農(nóng)業(yè)用地外，處于城市規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)的土地為城市化擴(kuò)展創(chuàng)造了寶貴的條件；第四，從農(nóng)民個(gè)人利益出發(fā)，為其換上五件衣服與補(bǔ)償，還獲得與城鎮(zhèn)居民同等的發(fā)展機(jī)會(huì)。
二、戶籍制度改革風(fēng)險(xiǎn)
（一）制度竄借風(fēng)險(xiǎn)
根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定：農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。但重慶市戶籍制度改革的文件中規(guī)定“凡退出農(nóng)村承包地，協(xié)議約定了轉(zhuǎn)戶退地過渡期的，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)證由農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)代管并報(bào)發(fā)證機(jī)關(guān)備案。在交付承包地前，轉(zhuǎn)戶居民不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押承包地，不得改變承包地的用途等”。i該規(guī)定將戶改中農(nóng)民的落戶地做了統(tǒng)一的模糊界定，剝奪了落戶小城鎮(zhèn)的農(nóng)民仍可保留承包地的權(quán)利，與位階更高的《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定相違背。
（二）土地權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)
1、農(nóng)村集體土地所有權(quán)風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)村集體對(duì)土地享有所有權(quán)，一旦通過戶籍制度改革，就改變了原有土地的所有權(quán)性質(zhì)，農(nóng)村集體是當(dāng)然的享有權(quán)利補(bǔ)償?shù)闹黧w。但是在重慶市戶籍制度改革的文件中，我們很難找到就土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)村集體這一主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫劝才拧６鴳艏贫雀母镏邪才呸r(nóng)村集體或政府向參加了改革的農(nóng)民個(gè)體進(jìn)行直接補(bǔ)償。但是政府能否對(duì)農(nóng)村集體組織再進(jìn)行補(bǔ)償，在文件中并無相應(yīng)的規(guī)定。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)享有農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，在補(bǔ)償中卻不能表明自己是作為權(quán)利主體的擁有者，其權(quán)能則受到了來自頂層設(shè)計(jì)的貶損。更進(jìn)一步的是，農(nóng)村集體在戶籍制度改革中的所有權(quán)能缺損，也將直接導(dǎo)致農(nóng)村集體中農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的缺損。
2、農(nóng)民土地用益物權(quán)風(fēng)險(xiǎn)
（1）土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)風(fēng)險(xiǎn)
重慶市頒布的戶籍制度改革的文件中明確規(guī)定，對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民設(shè)置保留3年土地承包經(jīng)營權(quán)的有效期，3年后農(nóng)民是否真正退出承包地由其自愿決定。且不論文件規(guī)定的三年轉(zhuǎn)戶留地期限是否合理，我們?cè)趯?shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府并沒有明確表明轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對(duì)自己的土地還有三年的保留期。并且該文件中還限制了轉(zhuǎn)戶居民在交付承包地之前行使轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利，以加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制，保障了土地在三年后收回的便利性。但是在我們的調(diào)查問卷中卻顯示：在實(shí)際操作中，該規(guī)定并未得到全面的貫徹和執(zhí)行。更進(jìn)一步的是，僅就法理而言，若轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有受到前述的保留期的限制，其在轉(zhuǎn)戶之后卻可能因政策文件的規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)在行使時(shí)，不能自由地流轉(zhuǎn)。表明戶籍制度改革文件的規(guī)定，在實(shí)際的操作中并不存在土地權(quán)利受到限制的風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，關(guān)鍵在于“轉(zhuǎn)戶留地”這一制度在法律和政策上早已存在矛盾：法律上允許轉(zhuǎn)入小城鎮(zhèn)落戶的承包人保留土地，但轉(zhuǎn)入設(shè)區(qū)的市的承包人則需將承包地交回發(fā)包方。ii而國務(wù)院頒布的相關(guān)政策卻抹殺了大小城鎮(zhèn)的區(qū)別，意在將轉(zhuǎn)戶留地的范圍擴(kuò)大。
（2）集體收益分配權(quán)風(fēng)險(xiǎn)
此項(xiàng)權(quán)利由于其具有長期的累積性，使得廣大農(nóng)民對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的認(rèn)識(shí)不像對(duì)待其他用益物權(quán)那么清楚。同時(shí)在此次戶籍制度改革中，除了針對(duì)大中專學(xué)生保留其個(gè)人征地補(bǔ)償收益權(quán)外，并無針對(duì)農(nóng)民集體收益權(quán)的補(bǔ)償科目。iii并且在相關(guān)的文件中也沒有其他關(guān)于集體收益分配權(quán)的規(guī)定。這一制度空白，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期的高積累、低分配格局下，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民就集體收益所享有的分配權(quán)，使得該權(quán)益集中到少數(shù)未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民以及農(nóng)村集體手中，顯然與公平原則相違背。iv由此，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體收益分配權(quán)的享有本身就存在缺陷，加之重慶市戶籍制度改革并沒有對(duì)此項(xiàng)權(quán)利加以重視，以至于在實(shí)際的調(diào)查中有63%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)戶后不再享有此權(quán)利。
（三）公平風(fēng)險(xiǎn)
在本次戶籍制度改革中，政府對(duì)農(nóng)村土地的取得并未以公益性作為戶籍制度改革的標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村土地在未來的使用上可能繞開公益性征收的限制。近80%農(nóng)民在沒有弄清轉(zhuǎn)戶與征收的區(qū)別下參與了戶籍制度改革，從而失去了土地在未來征收情況下的參與權(quán)與可期待的增值利益，使得重慶市戶籍制度改革存在著公平缺失的風(fēng)險(xiǎn)。
首先，就土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償而言，與《土地承包法》中規(guī)定的承包人在對(duì)地力增值形成實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)的情況下，才承擔(dān)增值部分補(bǔ)償?shù)那疤釛l件不同，重慶市戶籍制度改革則是以“本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行補(bǔ)償。由此觀之，該規(guī)定并未區(qū)分承包地增值和減值的實(shí)際情況，而按照統(tǒng)一的模糊標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行平均性補(bǔ)償，從而對(duì)那些前期已經(jīng)使得土地地力形成一定增值的農(nóng)民而言在實(shí)質(zhì)上是不公平的。
其次，對(duì)于宅基地的補(bǔ)償，基于宅基地合法流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的欠缺，在宅基地補(bǔ)償上，很難參照退出承包地的平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。所以重慶市政府對(duì)宅基地的補(bǔ)償參照同時(shí)期同地區(qū)土地征收補(bǔ)償制度來對(duì)農(nóng)民的住房及其附著物給予一次性補(bǔ)償，并參照地票價(jià)款政策給予農(nóng)民一次性宅基地使用權(quán)補(bǔ)償和一次性購房補(bǔ)助。v但這一標(biāo)準(zhǔn)明顯低于原征地中農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的標(biāo)準(zhǔn)。
（四）雙層自愿風(fēng)險(xiǎn)
基于法律對(duì)農(nóng)民享有的土地權(quán)利賦予了神圣不可侵犯的地位而言，除非農(nóng)民自愿放棄，任何人都不得剝奪。是否轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民或繼續(xù)保持原有的農(nóng)民身份，應(yīng)該由農(nóng)民在衡量各種利益后自主選擇。所以，在戶籍制度改革中最為重要的是以農(nóng)民自愿為前提。重慶市戶籍制度改革文件中雖然明確規(guī)定了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶自愿以及三年保留期后農(nóng)戶是否退地的雙層自愿vi，但其在實(shí)際的操作中卻并非如此。
在“第一層”轉(zhuǎn)戶自愿上，仍有近一半的農(nóng)戶是被政府強(qiáng)制性轉(zhuǎn)戶的。在轉(zhuǎn)戶退地時(shí)，有64%的農(nóng)民非自愿退地，使得大部分農(nóng)民在同意轉(zhuǎn)戶后也就順理成章的放棄了農(nóng)村土地權(quán)利。因?yàn)橹貞c市戶籍制度改革文件的精神導(dǎo)向是鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶。因此，在基層政府的貫徹實(shí)施中就下達(dá)轉(zhuǎn)戶指標(biāo)，導(dǎo)致實(shí)踐操作中忽略了農(nóng)民“第二層自愿”，使得大部分農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶過渡期之中，很難保留其土地權(quán)益，從而切斷了農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶后回到農(nóng)民身份的“后路”。
三、針對(duì)自愿和公平的解決途徑
（一）引入合同機(jī)制保障自愿即程序公正
將現(xiàn)有改革采用的行政許可模式引入合同機(jī)制，體現(xiàn)政府與農(nóng)戶在戶改問題上主體的平等，才能從制度根本上保障農(nóng)戶的自愿性即程序公正。按照合同締結(jié)的一半程序，政府先向農(nóng)民發(fā)出“轉(zhuǎn)戶要約”，開出轉(zhuǎn)戶條件，由農(nóng)民還價(jià)或允諾，最后簽訂合同書。從而有效保障戶籍制度改革中農(nóng)民有效參與合意。同時(shí)將合換成城鄉(xiāng)發(fā)展置換。
（二）城鄉(xiāng)發(fā)展置換保障實(shí)質(zhì)公正
現(xiàn)有改革對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償無論是制度設(shè)計(jì)還是實(shí)際操作，只是
低水平的保障性補(bǔ)償，與農(nóng)民由此喪失的權(quán)益相比不能對(duì)等。政府應(yīng)更多的考慮農(nóng)民的切身利益，保障農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶后的生產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，體現(xiàn)為將城鄉(xiāng)發(fā)展置換作為轉(zhuǎn)戶的條件，而不是“土地?fù)Q社?！薄?/p>
（三）農(nóng)村地權(quán)變動(dòng)與戶籍改革脫鉤最終實(shí)現(xiàn)身份的平等
農(nóng)村土地地權(quán)變動(dòng)除了遵循“物權(quán)法”公益性征收外，非公益部分可由“經(jīng)批準(zhǔn)后，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”來調(diào)整，而不需農(nóng)民以喪失農(nóng)民身份為條件這一不平等的制度，從而最后實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在地權(quán)變動(dòng)中的身份平等，使其成為土地升值過程中的利益享受者。
注釋：
1參見《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》的第十三條第六款
2參見我國《農(nóng)村土地承包法》第26條：承包期內(nèi)承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法流轉(zhuǎn)；承包期內(nèi)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。
3所謂“新市民階層”是指轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在獲得城市戶籍并享有城市居民社會(huì)保障福利的基礎(chǔ)上復(fù)合其原有的農(nóng)村土地權(quán)利增值利益而帶來的超越一般市民經(jīng)濟(jì)力量的新興市民階層。參見張力：“地權(quán)變動(dòng)視角下戶籍制度改革的法律規(guī)制”，載《法學(xué)》2012年第9期第52頁
4參見《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》第4條。
5張力：“地權(quán)變動(dòng)視角下戶籍制度改革的法律規(guī)制”，載《法學(xué)》2012年第9期，第51頁。
6參見《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（實(shí)行）》第五條
7參見《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》第九條第一款。
8《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》第三條“農(nóng)村土地退出應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定，充分尊重農(nóng)民意愿”；《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》第八條“轉(zhuǎn)戶居民……也可按本辦法規(guī)定自愿退出并獲得補(bǔ)償。
9調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在重慶市的戶改中，農(nóng)民對(duì)住房、教育、醫(yī)療與就業(yè)方面政府承諾的執(zhí)行滿意度并未達(dá)標(biāo)。政府的許多政策在實(shí)際操作過程中并未落實(shí)。
10我國《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定土地征收必須以公益性為目的，而重慶市戶籍制度改革中將地權(quán)變動(dòng)模式套用進(jìn)戶籍制度改革中難免有“明修棧道，暗渡陳倉”之意。
11張力：“地權(quán)變動(dòng)視角下戶籍制度改革法律規(guī)制研究――以重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)驗(yàn)區(qū)為考察對(duì)象”，載《法學(xué)》2012年第9期第54頁
關(guān)鍵字： 物權(quán)性質(zhì) 土地承包經(jīng)營權(quán) 新型用益物權(quán) 內(nèi)容法定 應(yīng)自由轉(zhuǎn)讓 可依
《農(nóng)村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）第3條第2款規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”。按該條款規(guī)定分析可知，農(nóng)村土地承包方式主要有兩類：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范之性質(zhì)和內(nèi)容分析，該法“對(duì)家庭承包的土地實(shí)行物權(quán)保護(hù)”，[1] (p.19)即通過家庭承包方式使農(nóng)戶取得的是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)；對(duì)其他方式承包的土地主要實(shí)行債權(quán)保護(hù)（除該法第49條“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書”，確認(rèn)承包方取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)外）?！掇r(nóng)村土地承包法》重點(diǎn)和核心是調(diào)整和規(guī)范物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，達(dá)到真正賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地利用權(quán)。筆者認(rèn)為，建立和完善物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)制度，事關(guān)確保農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，事關(guān)承包方的切身利益，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大局。本文對(duì)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的特征和《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律規(guī)范之存在不足作一法律思考，以便制定《民法典》和《物權(quán)法》時(shí)更好地規(guī)范物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)制度，達(dá)到真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)承包方的合法權(quán)益。
一、物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的概念和特征
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，并結(jié)合民法中物權(quán)法理論分析，農(nóng)村土地承包中的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)[2] (p.31)，是指承包方依照承包合同生效或者依法登記取得的，對(duì)農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地、園地、養(yǎng)殖水面、“四荒”等農(nóng)村土地進(jìn)行占有和以耕作、養(yǎng)殖、竹木或者畜牧為生產(chǎn)方式從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)目的生產(chǎn)經(jīng)營而使用并獲得收益的權(quán)利以及該依法承包農(nóng)村土地所形成權(quán)利的處分權(quán)。該“土地承包經(jīng)營權(quán)其性質(zhì)屬于物權(quán)，屬于物權(quán)中的他物權(quán)，屬于他物權(quán)中的用益物權(quán)，且是一種新型用益物權(quán)”[3] (p.26)。
該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的特征主要體現(xiàn)在[4] (pp.152"154)：
（1）它是在他人所有之農(nóng)村土地上設(shè)定的物權(quán)。這里“他人所有之農(nóng)村土地”，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地。
（2）它是以農(nóng)村土地為標(biāo)的物的他物權(quán)。這里“農(nóng)村土地”依《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定，是指耕地、林地、草地、園地、養(yǎng)殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒溝、荒丘、荒灘，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水）等依法用于農(nóng)業(yè)的土地。
（3）它是享有和行使以對(duì)農(nóng)村土地之占有為前提并以使用收益為目的的用益物權(quán)。即物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)其內(nèi)容主要包括從農(nóng)村土地所有權(quán)中分離出來的占有、使用、收益三大權(quán)能以及“依法承包該農(nóng)村土地所形成權(quán)利”的處分權(quán)。
（4）它是依承包合同生效或依法登記而發(fā)生的權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第22條規(guī)定：“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”。該法第三章“其他方式的承包”第49條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的”，承包方取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)。
（5）它是一種有期限的權(quán)利。承包期限包括法定期限和約定期限兩種。法定期限，如《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長”。約定期限，如該法第45條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地的，……承包期限等，由雙方協(xié)商確定”。
（6）它是以耕作、養(yǎng)殖、竹木、畜牧為具體內(nèi)容而使用他人農(nóng)村土地的權(quán)利。
（7）它是以農(nóng)村土地的使用目的為農(nóng)業(yè)目的而使用他人農(nóng)村土地的權(quán)利。
（8）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系的特定義務(wù)主體（即發(fā)包方）的相同性。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定分析，兩類農(nóng)村土地發(fā)包的承包方都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（包括村集體經(jīng)濟(jì)組織和組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）、村民委員會(huì)或者村民小組，其中發(fā)包方主要主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，村民委員會(huì)或者村民小組才是發(fā)包方。
（9）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)人其權(quán)利和義務(wù)的主要法定性。《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了承包方的法定權(quán)利三方面和第17條規(guī)定了承包方的法定義務(wù)三方面。
（10）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)其權(quán)利的可流轉(zhuǎn)性。《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。該法第49條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”。
（11）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)受承包地被依法征用、占用的限制性。承包地被依法征用、占用的，則物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)消滅。
（12）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)其法定權(quán)利的物權(quán)保護(hù)性。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第54條規(guī)定，任何組織和個(gè)人侵害承包方的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的，要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，包括承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任。
二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律規(guī)范之存在不足和完善建議
物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)該類土地承包經(jīng)營權(quán)采取物權(quán)保護(hù)，真正達(dá)到“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益”。但筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律規(guī)范之存在不足表現(xiàn)在：
（1）家庭承包的當(dāng)事人可以在承包合同中約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，使物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容中含有法定內(nèi)容和約定內(nèi)容兩方面，這與物權(quán)內(nèi)容法定相悖。物權(quán)內(nèi)容法定，是指當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)與物權(quán)法定內(nèi)容相異的內(nèi)容，否則無效；同時(shí)，“也不得基于其合意自由決定物權(quán)的內(nèi)容”。[5] (p.74)“作為用益物權(quán)，其共性在于，雖經(jīng)由債權(quán)合同而創(chuàng)設(shè)，但隨即與之絕緣，具有強(qiáng)烈的物權(quán)長期性和穩(wěn)定性的色彩，因此須于法律中明確其具體的權(quán)利義務(wù)，以在不動(dòng)產(chǎn)的所有人與用益物權(quán)人之間維持利益的均衡，避免物權(quán)法律關(guān)系過于復(fù)雜，避免不必要的紛爭(zhēng)迭起。對(duì)這些規(guī)定，當(dāng)事人不得以合同的約定加以變更”。[6] (p.4)按《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分析，“侵害家庭承包經(jīng)營權(quán)的不僅要承擔(dān)違約責(zé)任，而且要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，[7] (p.10)這種物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中包含約定內(nèi)容，顯然是違背物權(quán)法中物權(quán)內(nèi)容法定原則的。
（2）其他方式承包取得的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)其物權(quán)內(nèi)容法定無法律可依。通過其他方式承包，并經(jīng)依法登記取得的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)，該類物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容法定在《農(nóng)村土地承包法》中幾乎沒有任何條文體現(xiàn)，該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定在該法第三章“其他承包的方式”中，從法律結(jié)構(gòu)上分析，它與第二章“家庭承包”是相獨(dú)立的，無法律依據(jù)按家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容法定遵照。
（3）通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，須經(jīng)發(fā)包方同意，同時(shí)對(duì)受讓方作了一定的限制，且受讓方必須是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”，與物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)不相吻合?！八^物權(quán)之直接支配性，指物權(quán)人得依自己的意思，無須他人意思或行為之介入，對(duì)標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容之特性”。 [8](p.22)有的人認(rèn)為：“如果不對(duì)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押進(jìn)行一定的限制，遇經(jīng)濟(jì)困難或天災(zāi)人禍之年，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或抵押自己的土地，將使這些農(nóng)民失去土地，也就意味著失去了生活的保障。因此有必要對(duì)從家庭方式承包的土地的流轉(zhuǎn)加以一定限制”。[9] (p.154)筆者認(rèn)為，上述理由不可能成立或沒有說服力，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡的流轉(zhuǎn)形式，其結(jié)果：轉(zhuǎn)讓方（原承包方）喪失物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)，受讓方取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)，按上述觀點(diǎn)，法律要禁止土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，否則，轉(zhuǎn)讓必然導(dǎo)致原承包方失去農(nóng)村承包地，失去長期依賴農(nóng)村土地提供的生活保障。實(shí)際上，在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市近郊區(qū)，一部分農(nóng)民已離開農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)，已不再依賴承包地作為最后的生存保障，這些農(nóng)戶自愿將承包地上的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人，可以全身心投入二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)?？梢?，法律禁止土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，顯然是不科學(xué)，把農(nóng)民捆綁在土地上，達(dá)到“農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民”，顯然違背常理。目前，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，勢(shì)必引起部分農(nóng)戶失去部分或甚至全部農(nóng)村承包地，這是客觀事實(shí)。同時(shí)，該法規(guī)定轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意，難道發(fā)包方能夠?qū)彶榛蝾A(yù)見轉(zhuǎn)讓方有30年左右的穩(wěn)定收入來源嗎？這肯定是不現(xiàn)實(shí)。轉(zhuǎn)讓方既然自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓方，對(duì)自己家庭成員的今后生存能力肯定作出比較合理的預(yù)測(cè)，否則該承包方可以采取其他流轉(zhuǎn)形式，關(guān)于這一點(diǎn)我們沒有必要懷疑和不相信該承包方。同時(shí)，把受讓方限制在“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”也不合理和科學(xué)，一方面給轉(zhuǎn)讓方限制了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)象的范圍，甚至有的人認(rèn)為，“轉(zhuǎn)讓的受讓方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，不能是其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”。[10] (p.90)按此運(yùn)行其結(jié)果，會(huì)出現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓落實(shí)，甚至造成農(nóng)村承包地拋荒棄耕之結(jié)果；另一方面，造成流轉(zhuǎn)封閉，不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置；再一方面，無法真正按照市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓，不利于轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓收益的真正實(shí)現(xiàn)；最后一方面，如受讓方限于農(nóng)戶，其實(shí)受讓方也已經(jīng)取得了家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，享受到了土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障和福利性，沒有必要一定把受讓方限于農(nóng)戶。因此，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過多限制，必然會(huì)侵害轉(zhuǎn)讓方的合法權(quán)益，不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。
（4）《農(nóng)村土地承包法》已規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，為什么不能允許家庭承包中耕地和草地承包經(jīng)營權(quán)繼承呢？如承包方家庭成員最后剩下的成員將耕地或草地承包經(jīng)營權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給特定受讓方（即承包方家庭成員最后一個(gè)成員的繼承人的農(nóng)戶），其實(shí)際結(jié)果與允許耕地和草地承包經(jīng)營權(quán)繼承有何區(qū)別。同時(shí)，表面上該繼承人的農(nóng)戶雖然向轉(zhuǎn)讓方支付了轉(zhuǎn)讓費(fèi)，但按《農(nóng)村土地承包法》第31條“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”之規(guī)定，繼承人在被繼承人（即承包人）死亡時(shí)，照樣取得承包收益（包括上述轉(zhuǎn)讓費(fèi)）。又如，承包方家庭成員最后剩下的成員臨死前將耕地或草地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給非繼承人(從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶)，會(huì)使該法第31條條文的立法目標(biāo)其發(fā)包方依法收回承包地落空。同樣，也會(huì)給已經(jīng)完成轉(zhuǎn)包、出租、入股等流轉(zhuǎn)形式，帶來法律問題，上述流轉(zhuǎn)形式也會(huì)使發(fā)包方收回承包地暫時(shí)落實(shí)。
（5）《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了承包地可以依法收回和可以依法調(diào)整的特殊情形，與物權(quán)法中物權(quán)屬絕對(duì)權(quán)和物權(quán)保護(hù)之絕對(duì)性相沖突。物權(quán)的絕對(duì)性，是指物權(quán)的權(quán)利主體是特定的，其他任何人都負(fù)有不得非法干涉和侵害權(quán)利人所享有的物權(quán)的義務(wù)。物權(quán)人于其標(biāo)的物之支配領(lǐng)域內(nèi)，非經(jīng)其同意，任何人均不得侵入或干涉，否則即構(gòu)成違法。法律賦予物權(quán)人絕對(duì)保護(hù)之特性。此即所謂保護(hù)之絕對(duì)性。[5] (p.9)1993年中央提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法，這一政策是成功的，充分體現(xiàn)了物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)之絕對(duì)性。因此，《農(nóng)村土地承包法》第27條第1款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。但該法第27條第2款規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的”，可依該條款依法進(jìn)行調(diào)整（除該款規(guī)定“承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定”外）。按法理分析，承包地依法調(diào)整其結(jié)果，使部分承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，，一方面不符合國外用益權(quán)消滅其理由（如德國民法中規(guī)定用益權(quán)消滅情形是：①用益權(quán)人死亡，包括自然人的死亡和法人消滅；②用益權(quán)設(shè)定期限屆滿；③用益權(quán)和所有權(quán)競(jìng)合；④用益權(quán)人對(duì)物不當(dāng)使用、無權(quán)使用，并且不顧所有權(quán)的告誡而繼續(xù)使用時(shí)，所有權(quán)人通過訴訟停止其使用，并消滅其用益權(quán)），也不符合國外永佃權(quán)消滅其理由（如日本民法典規(guī)定永佃權(quán)消滅情形是：①永佃權(quán)存續(xù)期限屆滿；②永佃權(quán)的拋棄，即永佃權(quán)人，因不可抗力連續(xù)三年以上全無收益，或于五年以上期間內(nèi)，只獲少于佃租的收益，可以拋棄其權(quán)利；③佃租的滯納、破產(chǎn)宣告，即永細(xì)權(quán)人，連續(xù)二年以上怠付佃租或受破產(chǎn)宣告時(shí)，土地所有人可以請(qǐng)求消滅永佃權(quán)；④永佃權(quán)人對(duì)土地施加永久的損害，并違反土地的利用方法時(shí)，土地所有人可依法請(qǐng)求消滅永佃權(quán)），也不符合我國理論上物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)消滅理由（主要理由：①承包期限屆滿；②承包地被依法征用；③承包地被依法占用；④承包方依法退包；⑤承包地滅失；⑥物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)撤銷；⑦承包人死亡無繼承人或繼承人放棄繼承物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的）；另一方面“賦予農(nóng)民長期而有保證的土地使用權(quán)”的法律保證難以真正落實(shí)，影響農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的信心，造成農(nóng)民不敢或者不愿對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行長期投資，甚至進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，破壞地力；再一方面被調(diào)整而調(diào)出承包地的農(nóng)戶其合法權(quán)益如何得到法律保障，往往會(huì)受到不同程度的侵害；最后一方面如果調(diào)整承包地之前，超過農(nóng)戶人均承包地?cái)?shù)量的部分或全部承包戶都已依法進(jìn)行了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，而受讓方都是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶，在這種情況下進(jìn)行承包地調(diào)整是否公平、合理、科學(xué)?？梢姡摲ǖ?7條第2款立法設(shè)計(jì)存在許多問題，其結(jié)果在實(shí)踐中不具有普遍可操作性。同時(shí)，該條款規(guī)定：“承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定”，雖然屬授權(quán)性或任意性法律規(guī)范，但如果承包方提出“約定不得調(diào)整”，發(fā)包方有何理由拒絕或者能拒絕，如果同一個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，一些“承包合同中約定不得調(diào)整”，而另一些承包合同中沒有約定不得調(diào)整內(nèi)容或者約定可以調(diào)整，其結(jié)果承包地如按該法第27條第2款進(jìn)行調(diào)整，村內(nèi)承包方的地位是否平等，被調(diào)整承包地的部分農(nóng)戶其合法權(quán)益是否被侵害。因此，筆者建議，承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地、承包地被依法征用或者占用，新增人口（人口出生或轉(zhuǎn)入）等，應(yīng)適用該法第28條未承包土地、交回和收回承包地的土地作為調(diào)整客體的規(guī)定或者引導(dǎo)通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式取得承包地，其結(jié)果會(huì)更合情、合理、合法，農(nóng)民更能接受，便于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)真正屬于絕對(duì)權(quán)和受到物權(quán)保護(hù)之絕對(duì)性充分體現(xiàn)。另外，該法第26條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。按該條款規(guī)定，發(fā)包方可依法收回承包地。但如遇承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口前依法實(shí)施了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)作為“合理經(jīng)濟(jì)人”（承包方）的土地承包經(jīng)營權(quán)交換價(jià)值，從而會(huì)使該法第26條第3款規(guī)定無法實(shí)施而使發(fā)包方依法收回落空。同時(shí)，如已依法出租或者轉(zhuǎn)包（無須發(fā)包方同意，操作無任何難度），在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)能否收回，顯然，法律無理由支持收回，照樣使收回落空。
（6）宜采取家庭承包方式的“其他農(nóng)村土地” 上 取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏法律規(guī)范。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定，家庭承包方式的農(nóng)村土地，除耕地、林地、草地外，還包括宜采取家庭承包方式的“其他農(nóng)村土地”，如漁區(qū)的養(yǎng)殖水面、某些地方的園地等。這些農(nóng)村土地采取家庭承包取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)會(huì)存在以下幾方面問題：一方面養(yǎng)殖水面的承包期較短，一般只有3"5年，最長也不會(huì)超過10年，該類土地承包經(jīng)營權(quán)法律如賦予物權(quán)性質(zhì)，顯然與民法理論上物權(quán)存續(xù)期較長，一般需超過20年相矛盾；另一方面該法第二章“家庭承包”只針對(duì)耕地、林地、草地三類農(nóng)村土地進(jìn)行立法設(shè)計(jì)和形成法律規(guī)范的，“其他農(nóng)村土地”上采取家庭承包產(chǎn)生的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)如何依照該章內(nèi)容執(zhí)行，其結(jié)果實(shí)際運(yùn)作中難以操作，會(huì)造成該土地承包經(jīng)營權(quán)受不到一體法律規(guī)范調(diào)整和保護(hù)。
（7）《農(nóng)村土地承包法》沒有規(guī)定物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)撤銷。物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)撤銷，是指在發(fā)生法定事由時(shí)，發(fā)包方可依法撤銷物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。如上述《土地管理法》第37條第3款規(guī)定就屬于撤銷情形，根據(jù)國外永佃權(quán)撤銷制度，在法律上可規(guī)定：“有下列情形之一的，發(fā)包方有權(quán)撤銷物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)：（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人擅自變更農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途，并致使不能恢復(fù)原狀的；（二）閑置耕地達(dá)二年以上或者其他農(nóng)村土地達(dá)四年以上的”?！俺蜂N土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)符合上述事由，當(dāng)事人在承包合同中約定撤銷土地承包經(jīng)營權(quán)事由的，不生撤銷土地承包經(jīng)營權(quán)之效力”。
（8）《農(nóng)村土地承包法》沒有規(guī)定物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)拋棄。物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)拋棄，是指在發(fā)生法定原因時(shí)，依土地承包經(jīng)營權(quán)人的意思表示，使物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)歸于消滅的單方行為?！度毡久穹ǖ洹返?75條（永佃權(quán)的放棄）規(guī)定：“永佃權(quán)人，因不可抗力連續(xù)三年以上全無收益，或于五年以上期間內(nèi)，只獲少于佃租的收益時(shí)，可以拋棄其權(quán)利”。我國法律既然已賦予物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)規(guī)定物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)拋棄制度。該土地承包經(jīng)營權(quán)拋棄，畢竟是一項(xiàng)民事權(quán)利，如果因某些特殊原因，土地承包經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)使用收益農(nóng)村土地與己不利，而又在不損害發(fā)包方和社會(huì)利益的情況下，應(yīng)允許其拋棄該土地承包經(jīng)營權(quán)，但法律應(yīng)對(duì)此規(guī)定嚴(yán)格的限制條件。在法律上可規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人，因不可抗力連續(xù)二年以上全無收益，或于四年以上期間內(nèi)，只獲少于承包費(fèi)的收益時(shí)，可以拋棄物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)。但林地上土地承包經(jīng)營權(quán)和通過拍賣、招標(biāo)方式取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)除外”。
（9）《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押。筆者認(rèn)為限制家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的理由不成立。首先，設(shè)立抵押權(quán)時(shí)并不發(fā)生家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，抵押權(quán)因?yàn)閭鶆?wù)得不到償還而實(shí)現(xiàn)有或然性。其次，物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前農(nóng)民可以作為抵押的其他財(cái)產(chǎn)有限，因此農(nóng)民貸款、融資很困難，不利于加大農(nóng)村承包地上的投資，限制農(nóng)業(yè)發(fā)展。第三，農(nóng)民在緊急時(shí)需要資金，如果不允許家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)行貸款，會(huì)造成只能將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，這個(gè)時(shí)候的農(nóng)戶才會(huì)真正失去家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)[11]。因此，應(yīng)允許家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。
(10)家庭承包“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”規(guī)定在《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)中造成法律結(jié)構(gòu)不科學(xué)。家庭承包是指農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式時(shí)，以該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭為經(jīng)營單位的，人人有份的土地承包。家庭承包的主要特征：一是發(fā)包方只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組；二是承包方只限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶；三是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民享有平等承包權(quán)；四是以農(nóng)戶家庭為單位、不是以農(nóng)民個(gè)人為單位進(jìn)行家庭承包。根據(jù)家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定分析，只有土地承包經(jīng)營權(quán)互換流轉(zhuǎn)形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)其結(jié)果都可能產(chǎn)生與“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶成為流進(jìn)方，即新承包方包括轉(zhuǎn)讓中的受讓方、轉(zhuǎn)包中的受轉(zhuǎn)包方、林地承包經(jīng)營權(quán)中的繼承人屬部分符合外，但上述流轉(zhuǎn)形式實(shí)質(zhì)上已不符合家庭承包之主體特征，同時(shí)更不符合家庭承包體現(xiàn)人人有份、公平優(yōu)先的原則）。顯然，家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)其性質(zhì)明顯區(qū)別于“家庭承包”其本身性質(zhì)。家庭承包“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”規(guī)定在《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)中顯然不科學(xué)，同時(shí)從深層次研究，雖然土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以農(nóng)村土地承包為前提，但土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中許多流轉(zhuǎn)形式其流轉(zhuǎn)結(jié)果產(chǎn)生與農(nóng)村土地承包經(jīng)營性質(zhì)完全不同的農(nóng)村土地其他經(jīng)營形式，如租賃經(jīng)營、股份合作經(jīng)營等，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)無法全部涵蓋農(nóng)村土地經(jīng)營制度。但按現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范內(nèi)容來看，其法律名稱最好改稱《農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)法》。筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)法》其結(jié)構(gòu)最好調(diào)整為：第一章“總則”，第二章“農(nóng)村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，第六章“爭(zhēng)議的解決和法律責(zé)任”，第七章“附則”。待時(shí)機(jī)成熟，今后應(yīng)制定統(tǒng)一的《農(nóng)村土地經(jīng)營法》。其內(nèi)容除農(nóng)村土地承包經(jīng)營外，還應(yīng)包括農(nóng)村土地租賃經(jīng)營、農(nóng)村土地股份制經(jīng)營、農(nóng)村土地集體經(jīng)營（目前，全國還存在沒有采取農(nóng)村土地承包的村，這些村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，仍采取集體統(tǒng)一經(jīng)營，其效果也較理想）、農(nóng)村土地其他形式經(jīng)營、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等內(nèi)容。
(11)通過其他方式承包，并經(jīng)依法登記取得的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)，其流轉(zhuǎn)缺乏全面法律規(guī)范。《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條只規(guī)定了該類土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式和第50條也只對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)繼承作了原則規(guī)定，從法律結(jié)構(gòu)看，它與該法第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”是相獨(dú)立的，無法律依據(jù)按該法第二章第五節(jié)法律規(guī)范適用。其他方式承包物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有自身運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)有適合自身運(yùn)行機(jī)制的法律規(guī)范。筆者認(rèn)為，今后修改《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，最理想應(yīng)單設(shè)“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”一章，包括三節(jié)，即第一節(jié)“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一般規(guī)則”，第二節(jié)“家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，第三節(jié)“其他方式承包的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，特別應(yīng)對(duì)“其他方式承包的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”作出具體的法律規(guī)定，真正做到有法可依。
(12)家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)繼承應(yīng)屬家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之形式之一。一方面《農(nóng)村土地承包法》第31條第2款規(guī)定：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”，這實(shí)際上，屬于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承。土地承包經(jīng)營權(quán)繼承應(yīng)屬土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范疇，從科學(xué)、合理角度講，應(yīng)規(guī)定在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范范圍內(nèi)，但如該繼承人放棄繼承土地承包經(jīng)營權(quán)或無繼承人的，則屬于土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，這種情形可規(guī)定在該法第二章“家庭承包”中。另一方面，該法第31條第1款規(guī)定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。按此規(guī)定，承包期內(nèi)家庭的某個(gè)或部分成員死亡的，土地承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生繼承問題，因家庭承包是以戶為單位，上述情況戶仍然客觀存在，其立法規(guī)定是成功和科學(xué)的；家庭成員全部死亡的，最后一個(gè)死亡的成員應(yīng)當(dāng)獲得的承包收益，按照繼承法的規(guī)定繼承，但繼承人不能繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，承包地由發(fā)包方收回，土地承包經(jīng)營權(quán)消滅。實(shí)踐中仍存在問題，因家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，按前面內(nèi)容分析會(huì)使該條文操作落實(shí)，無法體現(xiàn)法律的權(quán)威性；另外，如承包戶的最后一個(gè)死亡的成員在臨時(shí)前，依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或出租以及入股，該成員死亡時(shí)，發(fā)包方能否立即收回承包地值得懷疑，能否以消滅其他法律關(guān)系或犧牲其他合法當(dāng)事人利益，顯然，法律沒有理由也不應(yīng)該支持。可見，法律上限制或禁止耕地或草地承包經(jīng)營權(quán)繼承是不合理或不科學(xué)。筆者認(rèn)為，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)都可以依法繼承，避免法律條文之間的沖突或矛盾，更有利于提高承包方在農(nóng)村承包地上投入的積極性和信心。
(13)法律上規(guī)定“將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三人”條文設(shè)計(jì)不科學(xué)?！掇r(nóng)村土地承包法》第39條規(guī)定：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。按法理分析，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包是指轉(zhuǎn)包方（即原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中依法分離出來的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給受轉(zhuǎn)包方的行為。受轉(zhuǎn)包方（即新承包方）只能取得債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)出租也是指出租方（即原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中依法分離出來的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給承租方的行為。承租方只能取得債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村承包地租賃權(quán)。但這兩類土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是部分農(nóng)村承包地發(fā)生占有改定，也可以是全部農(nóng)村承包地發(fā)生占有改定，無法“將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三人”。因此，該法第39條條文正確的表述應(yīng)改為：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部承包地通過土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租移轉(zhuǎn)給第三人，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。
(14)法律上規(guī)定承包方“可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”條文設(shè)計(jì)同樣不科學(xué)。《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方該土地上的承包關(guān)系即行終止”。按法理分析，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是整個(gè)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生徹底讓渡，不存在部分物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的讓渡，但可以是部分承包地上的整個(gè)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡，其轉(zhuǎn)讓方仍存在部分承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)；也可以是全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡，則轉(zhuǎn)讓方喪失物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，該法第41條條文正確的表述應(yīng)改為：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分承包地通過土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓移轉(zhuǎn)給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方該土地上的承包關(guān)系即行終止”。
筆者建議國務(wù)院應(yīng)制定與《農(nóng)村土地承包法》相配套的一系列行政法規(guī)，，主要包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記條例》、《土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放條例》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條例》和《農(nóng)村土地承包合同管理?xiàng)l例》等。
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