時間：2023-05-29 18:17:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇省管縣改革，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、強縣擴權應是省直管縣前的有序過渡
從20__年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶/:請記住我站域名/直轄后，也完全過渡到直管區、縣，這為進一步推廣省直管縣積累了經驗。
從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴權強縣，目的是在行政區劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴權縣（市）抓住機遇，加快發展，盡快形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣（市），促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創新的客觀需要，也是增強縣（市）自主發展能力、實現全面建設小康社會目標的關鍵環節。
縣域經濟落后是廣東的弱項，全省68個縣(市)，面積占全省總量的83.8，人口占62.8，但財政收入僅占6.5。縣域經濟發展緩慢的現狀，被廣東快速工業化取得的經濟成就掩蓋了。權威部門調查表明，目前阻礙廣東省縣域經濟發展問題是縣級政府權力小、財力弱、負擔重，缺乏經濟發展的自和積極性。同時，由于管理層次過多，導致運行效率降低，行政成本加大。廣東把加快縣域經濟發展作為一大戰略來抓，出臺了激勵型的財政機制，下放經濟管理權限，已下放給地級市的審批權，除另有規定外，一律下放到縣(市)。下放的權力主要涉及市場準入、企業投資、外商投資、資金分配和管理、稅收優惠，認定個人的技術資格及部分社會管理等方面的內容。還出臺了加強縣級領導班子建設的有關文件，真正從人、財、物入手，加強省管縣及激發縣域經濟的發展潛力。
在強縣擴權上，河北出臺的政策是：第一，堅持能放都放。擴大管理權限的基本原則是：“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”，逐步做到除國家法律、法規有明確規定的以外，原需經設區市審批或管理的，變為由擴權縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經設區市審核、報省審批的，原則上變為由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。對國務院有關部門文件規定須經設區市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權等辦法放權。擴權縣（市）取得相應的管理權限后，同時承擔與管理權限對等的責任。第二，逐步全面推開。擴大管理權限首先在部分縣（市）進行試點，取得經驗后再搞第二批。首批試點縣的選擇，注重把握四個方面：縣（市）綜合經濟實力，城市合理布局，發展潛力，城區統籌兼顧。
“省直管縣”和“強縣擴權”，在目前國情條件下對于解決城鄉二元經濟結構，是最現實的選擇。不少地方總結經驗時，注意到了浙江經濟大發展的經驗，也認為有“省直管縣”和“強縣擴權”的功效。強縣擴權無異給條件好的縣(市)進一步優化發展環境，使之擁有更大的自，為最后省完全管縣做好準備，具有不可忽視的重要作用。
在市管縣的體制下，市級機構，實際上多是起上傳下達的作用；縣里要解決實際問題，往往要直接找到省里的廳局。而省里的一些決定、措施，也要經過市級，才能貫徹到縣里。這樣多了一個環節，不利于政令的暢通。有人甚至說，在省和縣之間，加進一個市級機構，只有一個好處，就是可以多安排一批干部。這樣的說法可能有些極端，但這其中的利弊究竟如何，確實是可以討論的。然而，在推進強縣擴權過程中，新的矛盾顯現出來。
一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發展帶來很大資金制約。
二是省直部門在擴權政策中定位模糊。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。
三是擴權帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護與市的領導關系，這就大大增加了這些縣(市)主要領導進行協調的工作量。
二、省直管縣改革的步驟、方向和政策建議
理論界對改革市管縣體制提出了許多政策建議，出發點是使行政區劃和管理體制適應社會主義市場經濟發展的需要，提高行政效率，推動區域經濟發展，更好地統籌城鄉，解決“三農”問題。但行政區劃事關中央與地方關系、條塊關系、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行省直管縣的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循一定的原則，理順各種關系。同時，也要考慮后續的鞏固和進一步的改革。
省直管縣的改革，總體上可以分三個步驟進行。第一個步驟是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革，合理擴大市轄區，調整精簡機構和人員。總的方向應當是，撤消傳統意義的管縣的地級市（級別可保留），省真正直管縣。
第一，按照總理的講話精神，在“具備條件的地方”進行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經濟比較發達的地區，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致。二是對層級不要刻意劃一，要考慮到地區的特殊性。
第二，在改革推進中，發展縣域經濟是十六大提出的今后國家改革建設非常重要的戰略布局。解決“三農問題”，縣級政府責任重大。省級政府應把大量的行政審批權限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務由縣級行政單位解決，減小省縣發生關系的工作量，這是目前縣級行政單位在經濟發展過程 中需要盡快解決的問題。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權力主體，其發展經濟和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。
第三，目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權縣(市)與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權政策不熟知，用得不足，不活，但實際上是缺乏相關實施細則，一些應該下放到縣(市)的管理審批權限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權政策執行不徹底。這就需要中央、省出臺一些文件，以保證強縣擴權的推進力度。
第四，在強縣擴權基礎上的省直管縣，這種體制上的大手術，牽涉到數以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。如果說，我們以往的所有改革都要考慮到群眾的承受度，那么，這項改革所要進行的機構和人員調整，將主要考驗地級市及官員的承受度，從改革試點的情況來看，這一層級還有不少疑問和困惑需要解決，在面上對改革不好提出反對的意見，但心里還有抵觸和某種失落感。此方面還應做大量艱苦的工作，要考慮比較穩妥的漸進式改革方案。
第五，在條件成熟后改鄉鎮政府為縣級單位的派出機構，合理確定鄉鎮行政機構的管理幅度。目前，鎮鄉財政風險日益顯現，政府的形象和公信力受損嚴重，國家大范圍、大幅度減免農業稅，也會使鄉財政收入減少，如果不采取改革措施，鄉鎮為保運轉，就可能轉嫁壓力，繼續違規克扣農民，農民負擔也難根治。為改變這種狀況，需要明確鄉鎮一級政府在今后改革中的定位，可考慮把鄉鎮一級政府改成為政府的派出機構，財政由縣政府掌控和統籌，這樣也可防止新的“三農”政策落實出現反彈。從服務于強縣擴權和省直管縣的高度出發，在廣泛調查研究的基礎上，切實做好撤小鄉并大鄉工作。
關鍵詞:市管縣； 省管縣； 體制變革
自改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制逐步完善與確立，政府的治理模式與管理方式必須不斷適應新形勢、新變化，適時調整自身職能。舊的“市管縣”管理體制的不適應性日益顯現，改革“市管縣”管理體制迫在眉睫。此時，“省管縣”體制逐漸成為政府改革的主流思想，并將成為政府改革的重要突破口，對我國行政體制、行政區劃改革將產生重要的影響和推動作用。
1 推行“省管縣”體制改革的動因
1.1 “市管縣”體制存在的弊端與局限性。“市管縣”體制是我國由計劃經濟向市場經濟體制轉軌時期，為了利用中心城市優勢， 打破城鄉二元體系，解決城市發展所需的人力和物力資源，推動區域經濟發展起了一定的積極作用。但是，隨著市場經濟的快速發展和行政治理環境的變化，“市管縣”體制逐步失去了它曾經起到的積極作用，弊端日益暴露。
1.1.1 束縛了縣域經濟發展。當初設置市管縣的目的之一在于發揮中心城市的優勢，帶動縣域和村鎮經濟的發展。但是，實際上，中央和省級配置的資源經常被市級截流，市域經濟的發展往往優先于縣域經濟的發展，市級政府為了自身的發展犧牲了縣級政府的利益。因此， “市管縣”體制不僅沒有發揮中心城市的輻射作用，反而出現“市吃縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市刮縣”現象，造成縣財政資源不足，嚴重阻礙了縣域經濟的發展。另外，市級政府權力的集中，限制了縣級政府的自，降低了縣級政府為民服務的能力。一方面，縣級政府財權收到限制，另一方面，縣級政府的事權又過大，財權和事權的不對稱，嚴重制約了縣級政府公共服務和經濟社會管理的職能的履行。
1.1.2 加大了城鄉差距。城鄉一體化發展的本質在于城與鄉利益的一致性。但由于市本級發展與市財政收入的關系，市領導縣體制帶來的城市工商經濟、城市發展相較于縣域經濟、農村經濟更具時效性，加之市管縣的寬范圍、廣地域與城市的弱實力，決定了市縣發展格局中，市從縣鄉索取資源，集中力量用于城市發展不是權宜之計，因而“重工輕農”、“厚城薄鄉”成為市縣關系中的常態，城市對農村的“反哺”帶動作用不顯性。大量農業利潤和農村社會經濟資源被城市所吸收，農村經濟社會發展自我積累效應降低，導致城鄉差距進一步拉大。
1.1.3 增加了行政管理層次，提高了行政成本。行政管理學理論研究證實，行政組織每多出一個管理層次，就會造成機構和公務人員增多、膨脹行政管理隊伍、導致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管縣體制下，我國行政管理層級在原來基礎上多出一個行政管理層次。在原先地、市分設的情況下，城鄉行政領導機構分別以管理城市或農村為重點，管理目標較單一，而市管縣必然是由城市管理為主體制向城市、農村合治體制轉變。我國地級市的形成，除少部分由地市合并外，大部分由地改市而成。由此必然帶來地級市政府機構設置的增加與行政人員的擴張。
1.2 我國推行“省管縣”體制改革的可行性。“省管縣”體制是指，由目前的“省―市―縣”三級體制轉變為“省―市、縣”二級體制，替代“市管縣”的一種財政管理體制。在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣財政和市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，不再經過市。“省管縣”體制明確了地級市與縣和縣級市之間平等的財政主體地位，減少了財政層級，從制度上保證了省直接對縣的資金使用效率，增強了省級財政的直接調控能力。
2 “省管縣”體制改革的實證分析
浙江是我國較早推行省管縣改革的地方，它分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對經濟強縣進行擴權，使之擁有更大的財政、經濟管理和社會事務管理自，通過改革，浙江進一步優化了發展環境，形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣（市）， 促進了城鄉經濟和區域經濟協調發展。僅2002年，浙江省就將313項審批權下放給紹興縣、溫嶺市、慈溪市等17個經濟強縣，把地級市的經濟管理權限直接下放給縣，涵蓋了計劃、經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎包括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面，這種“直管”還擴展到社會管理職能，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣財政直接對省負責。浙江的省管縣的積極效果十分明顯，多年來浙江省占據著全國“百強縣”近1/ 3 的席位。
浙江省農辦副主任顧益康指出，浙江縣域經濟發達與省管縣財政體制有著密不可分的關系，這甚至被一些研究者稱為浙江的“秘密武器”。“省管縣”體制作為一個有效的制度框架，推動縣域經濟向內尋求發展動力，促成了內生性民營經濟的生長和繁榮，也帶動了縣和縣以下農村經濟的發展。浙江的省管縣改革試驗，對周邊省份產生了強烈的示范效應。從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份，紛紛出臺了以浙江經驗為主要框架的、加快發展縣域經濟的政府文件，一些地方還迫不及待地提出了搶抓擴權強縣機遇的口號，引發了對于制度建設的新一輪探索，應該說成功的榜樣是省管縣體制出現的推動力之一。
盡管浙江省省管縣實行的比較好，但是也存在一些不足。首先，被下放的經濟管理權限在實施的過程中，縣配套措施不完善，同時由于省、市、縣政府的職責劃分不清，政府職能無法全面發揮。其次，經濟管理權限和社會管理權限下放的多的縣，由于具有較大的自，經濟發展會很迅速，而那些權利下放的少縣，經濟發展緩慢，由此可能導致經濟在不同縣域的不平衡發展以及資源在整個省的不合理配置問題，甚至造成不公平的縣域競爭問題。再次，盡管下放的行政管理權限數目很多，但是在具體的實施中，會遇到很大的改革阻力，權限能落到實處的項目數不是很多。
參考文獻
【關鍵詞】 “省管縣”;財政管理;完善創新
一、“省管縣”財政管理體制改革的歷史背景
我國有中央、省、市、縣、鄉五級政府,相應地形成五級財政。省管市、市管縣財政體制是一種傳統的體制。這種體制在不同程度上存在行政機構臃腫,管理層級重疊,行政效率低下,縣級財力被市級財政擠壓、截取、挪用等現象,造成縣鄉財政困難,嚴重阻礙縣域經濟發展,城鄉差別不但不能縮小反而拉大,對貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會帶來負面影響。《國民經濟和社會發展第十個五年規劃綱要》和黨的十七大報告明確要求積極推進省以下財政體制改革。2002年以來,浙江、湖北等24個省份先后實行或者開始“縣財省管”試點。
二、“省管縣”財政管理體制改革現狀
(一)“省管縣”財政管理體制改革的管理方式
從“省管縣”財政管理體制改革現狀看,在管理方式上,“省管縣”財政體制主要有四種:一是行政管理型,北京、天津、上海、重慶四個直轄市和海南省的行政管理體制和財政體制都是省直接管理縣;二是全面管理型,預算管理體制、省對下轉移支付補助、專項撥款補助、各項結算補助、預算資金調度、債務償還等,均實行省對縣直接管理,浙江、湖北、安徽、吉林等省屬于這種類型;三是補助管理型,以山西、遼寧、河南等省為代表,主要是對轉移支付等補助資金的分配和調度實行省直接管理縣,縣級財政管理體制仍然由市級政府確定;四是廣東特色型,這是一種介于省管市、市管縣體制與“省管縣”財政管理體制之間的體制,它規定市不能調整財政體制或從體制外向縣另行集中財力,但市本級可以采取措施支持縣,形成省市共同幫助縣,解決縣鄉財政困難的財政機制。除了這四種管理方式外,其他地區也有一部分在核定轉移支付等補助時直接計撥到縣。
(二)“省管縣”財政管理體制改革的現狀特點
1.擴權強縣成為“省管縣”財政管理體制改革的主旋律。賦予縣級政府更多的自,如一些地區把原本屬于地市級政府的行政審批權直接下放到縣,縣級政府擁有了較大的財經決策權。
2.縣級政府的財力與事權逐趨匹配。相應增加了縣級財政的財稅分享比例,縣級政府的財力得到了改善與保障。
3.有選擇地漸進式推進。各地“省管縣”財政管理體制改革中,一般選擇經濟基礎較好和實力較強的縣,兼顧中等縣和貧困縣,形成了三個級別的改革層面。
(三)“省管縣”財政管理體制改革的利弊
1.“省管縣”財政管理體制改革的積極影響。目前,“省管縣”財政管理體制改革仍屬試點階段,盡管離其改革目標尚有很長的路要走,改革成果尚未完全彰顯出來,但其積極影響不可低估。
(1)創新了財政管理體制機制,為深化財稅體制改革和行政體制改革,加快公共財政體系建設提供了更深厚的理論基礎和實踐探索。“省管縣”財政管理體制改革是對傳統的“市管縣”體制的挑戰,是我國公共財政的一場重大變革,直接影響我國行政事業單位管理體制,是一項既考慮國情又與國際接軌的機制創新。(2)“省管縣”財政管理體制改革充分體現了財政在社會公共資源配置、社會總供求調控、效率與公平的協調、和諧社會環境的保障和促進經濟長期增長的制度供給等職能作用,成為國家實行有效宏觀調控的政策手段。(3)充分體現科學發展觀理財服務能力,促進社會和諧。“省管縣”財政管理體制不僅僅是體制的創新,而且改革的原則與目標更加注重政府職能轉變,突出財政資源的公共性和均等化,突出利益共享,進一步理順了省以下財政分配關系,邁出了以基本公共服務均等化的步伐。(4)為貫徹落實“三農”政策提供了物質保證。通過“省管縣”直撥專項資金,實現農業大生產,擴大農村內需,發展現代農業,實現農工貿一體化,加快社會主義新農村建設,促進區域經濟和國民經濟又好又快發展。(5)緩解縣鄉財政困難,促進縣域經濟發展。“省管縣”財政管理體制的實質就是縣級財政擴權。因此,“省管縣”財政管理體制改革可以避免市級財政集中縣級財力的弊端,減少“市管縣”體制下縣級財力可能被市級財政擠壓、截取、挪用的風險,對緩解縣鄉財政困難和促進縣域經濟的發展是有利的。
2.“省管縣”財政管理體制改革存在的問題。“省管縣”財政管理體制改革的初衷就是減少管理層次,理順分配關系,緩解縣鄉財政困難,促進區域經濟和國民經濟又好又快發展。作為一項創新與改革,由于各地的經濟基礎及部門利益博弈等各種因素,在改革過程中未能達到預期目標,或者說,改革中出現的矛盾與問題不容忽視。
(1)各級政府事權與財力的劃分與界定的科學合理性問題。首先,各級政府事權劃分缺乏原則性和法制化基礎。以教育和醫療為例,關系國計民生的兩大項基本公共服務,本應是中央和省政府的責任,但中央和省政府對其支出責任轉移給地方,造成地方財政承擔著超職能的相當沉重的支出責任。以廣西為例,地方政府縣鄉兩級共同承擔著70%的預算內教育支出和55%～60%的醫療支出。其次,由于經濟、政策、體制等因素影響,政府層級與財政層級存在不一致性,各級政府之間的事權界定不清,職能不明。以廣西為例,2006年2月“專升本”的四所省市共建高校,省市兩級政府至今對其事權與財力的劃分與界定尚未有科學合理的定論,以致四所省市共建高校在省市兩級政府職能模糊性或邊緣化甚至虛置化之間苦苦支撐,并承擔著高等教育的社會責任。(2)地級市的定位、人員精簡與分流、庫存財產物資的調配使用以及城市發展等問題。“省管縣”后,地級市的定位、屬性與存在的意義,人員的去留,地級市豐富的人力資源、行政資源的處置與使用、城市與縣鄉協調發展等問題,必須通過制定“省管縣”財政管理體制的配套措施加以解決。然而,目前仍然缺乏這方面的配套保障政策。(3)縣鄉財政仍然困難,未能得到完全緩解。縣鄉財政仍然受到基礎性、區域性、經濟性、政策性、體制性、行政性等因素困擾,“后發展劣勢”問題尚未得到有效解決,縣鄉基本保障水平較低,縣鄉債務負擔沉重,與改革初衷存在較大差距。(4)“省管縣”財政管理體制對縣的監管問題。“省管縣”財政管理體制改革實質是縣級財政擴權,內容是收支劃分、財政收入目標的下達和考核、債務償還等,并不涉及對縣財政管理和財政業務的監管。這種制度設計存在監管真空,是一項殘缺的隱藏較大風險的改革。(5)跨區域性的公共服務供給問題。涉及多個省、縣的環保、水利、衛生防疫、抗災救災等跨區域性的環保資源、自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等公共服務供給及公共危機管理等問題。(6)管理幅度與管理難度問題。“省管縣”對于一些地域遼闊、人口眾多的大省而言,省級財政管理幅度過寬則會加大縣鄉的管理難度,有可能因管理不到位而出現失范、失控、失策等問題。
三、進一步完善“省管縣”管理體制改革的思考
(一)夯實基礎,為進一步完善“省管縣”管理體制改革鋪平前進道路
1.改革行政管理體制,為進一步完善“省管縣”管理體制改革提供強有力的支持。“省管縣”管理體制與當前的行政管理體制不一致,因此,必須改革行政管理體制。首先,正確劃分行政區域;其次,減少管理層級和行政管理成本,實現地市級或鄉鎮級政府轉型。根據各地實際情況和經濟發展的需要,以擴權強縣為導向,從更有利于提高公共產品和公共服務效率的角度,對地市級或鄉鎮級政府因地制宜,或撤并,或升降,即地市級的部份行政職能(如監管職能)并上或升格到省級政府,地市級的部份行政職能(如決策執行職能)撤并或下調到縣級政府,鄉鎮級行政職能撤并或升格到縣級政府,從而總體上形成中央、省、縣、鄉四級政府。
2.加強地方財政建設。根據行政區劃和主體功能建設,堅持財力、財權與事權相匹配的原則,在進一步規范分稅制財政體制的基礎上,科學合理劃分和界定各級政府的事權與財力,使各級政府適應市場經濟既不“越位”也不“缺位”,確保各級政府的信息對稱和地方政府擁有與事權相匹配的可支配財力;同時,中央和省政府有必要調整與優化財政支出結構,對欠發達地區加大轉移支付財力的力度,以保證地方政府有效提供地方性公共產品和公共服務。
3.改革政府會計制度。在建立公共服務型政府和“省管縣”管理體制改革的迫切需要下,改革政府會計制度,擴大預算范圍,將政府全部經濟資源及其變化情況,以及國際金融組織貸款納入預算管理;改進核算基礎,把政府全部經濟資源優化配置,合理使用;建立政府財務報告制度和績效考評制度,提升科學理財能力和財政管理水平,為完善“省管縣”管理體制改革提供會計的實務與監管支持。
4.加快工業化進程,逐步實現農村人口城鎮化,人才流動合理化,城鄉信息對稱化,市縣財力均衡化,城鄉發展全面化,為進一步完善“省管縣”管理體制改革夯實基礎。
5.進一步研究、梳理、完善“省管縣”管理體制改革的實施方案,包括總體框架、原則、內容、配套措施、操作可行性及具體步驟等,在制度設計和實務操作上為進一步完善“省管縣”管理體制消除改革道路上的障礙。
(二)創新突破,突出“省管縣”管理體制改革的總體目標與積極影響,提升試點的帶動與輻射效應。進一步完善“省管縣”管理體制改革,地方政府必須從知識存量、權力結構、利益博弈的“罅隙”中實現“需求誘致性”的制度創新。
1.轉變政府職能。建立服務型政府的財政運行機制和公共服務供給機制,加強國有資產監管、金融監管、市場監管等社會管理職能。
2.適當提高中央政府對地方政府投入比重和支出責任,加大對地方政府的轉移支付力度,推進因素法分配轉移支付,優化轉移支出結構,調動各級政府科學理財、發展經濟的積極性。
3.創新財稅管理體制,建立財力與事權相匹配的財稅管理體制。
4.明確責任,權責統一。正確理順投入與管理的關系,建立與社會主義市場經濟相適應的政府投資機制,按照基本公共服務均等化的要求,把市縣的市場、資源、布局、規劃、資金與管理統一研究落實,確保“省管縣”管理體制改革取得重大突破,達到預期目標。
(三)形成體系,發揮“省管縣”管理體制改革的整體效應
1.完善財政法制體系。不斷改進與完善財政立法工作,尤其是財力與事權相匹配的財政法制體系,進一步完善“省管縣”管理體制改革。
2.建立健全財政激勵機制。充分發揮地方增收節支的潛力和科學理財的積極性,把調動縣級財政的積極性作為“省管縣”管理體制改革的政策導向。建立以有效提供地方性公共產品和公共服務為中心,以促進地方財政收入增長,或將轉移支付與財政收入增長掛鉤,亦或將財政收支平衡與轉移支付掛鉤的財政激勵機制。
3.建立健全財政績效評估機制。對于“省管縣”管理體制的績效評價,必須以實現基本公共服務均等化目標,促進城鄉經濟社會科學協調發展為核心,包括財務、經濟、技術、環境和社會福利(公平)等各方面的綜合協調評估,績效評價內容為5E (即:經濟economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、環保environmental protection)。
4.建立健全財政監督管理體制。進一步明確省、市、縣各級政府的財政監督行為的主體、客體和法律責任,為加強財政監督,維護健康的財政經濟和市場經濟秩序,為促進“省管縣”管理體制改革提供強有力的保障。
【參考文獻】
[1] 郭代模,楊舜娥,李婷等.關于完善省以下財政體制的若干思考――廣西壯族自治區財政體制調查報告[J].中國財經信息資料,2006(29).
關鍵詞：財政體制；改革；縣級財力
中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）08-0-01
2009年，財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（簡稱《意見》），明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。《意見》中明確，資金往來方面，省與市、縣之間建立財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。此項改革旨在減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉財縣管與鄉鎮綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構。
本文以西部某省為研究目標，從該省選擇3個縣作為對象，分析3縣實施“省管縣”財政體制改革前后財力變化情況。該省從2007至2011年開始分三批完成了省直管縣財政管理體制改革，所選3縣都是2009年實施改革的，截至2009年該省實施了“省直管縣”財政體制改革的縣占全省縣（區）總數的48%。
一、“省直管縣”財政體制改革顯著增加了縣級總體財政收入規模
2008年，3縣政府性收入分別為87573萬元、97035萬元、58204萬元，2009年當年3縣同時被省級財政納入“省管縣”財政體制改革范圍，改革當年3縣收入分別為119413萬元、125226萬元、81230萬元，比上年增長36.36%、29.05%、39.56%。改革后的2010年3縣財政收入分別比2009年增長27.06%、12.27%、19.47%，財政收入增幅回落，回歸正常水平。以上數據顯示，“省直管縣”財政體制改革增加了縣級總體財政收入規模。
二、改革后縣級財政收到上級補助收入比改革前大幅增加，但專項轉移支付增加額占總體收入增加額的比例較高，縣級政府財政調控能力并未加強
推行“省直管縣”改革當年，3個縣收到的上級補助收入分別為9.3億元、11億元、7.3億元，分別比2008年增長39.05%、28.46%、39.53%。 2009年，3縣收到的專項轉移支付額度分別比2008年增長72.48%、41.32%、82.3%，充分說明，省管縣改革措施的實施增加了縣級財政收到的專項轉移支付額度。專項轉移支付增加額占總體收入增加額的比例較高，2009年增加的專項轉移支付占總收入增加額的比例分別為64.28%、61.81%、62.15%，剔除專項轉移支付后，3縣實際可支配財力增加額分別為1.03億元、1.17億元、0.87億元。
三、改革后縣級財政自身收入能力并未提高，“省直管縣”財政體制改革對促進縣域經濟發展效果有待觀察
從改革后3縣稅收收入增長并不穩定。2009年至2011年，A縣稅收收入比上年增長67%、36%、32%，增長幅度持續下降；B縣稅收收入比上年增長17%、46%、26%，呈先揚后抑的山峰走勢；C縣稅收收入比上年增長18%、21%、209%。 2009年至2011年，全國稅收收入分別比上年增長10%、30%、24%，該省全省稅收收入增長率分別為8%、25%、29%。“省直管縣”財政體制改革減少了財政撥款級次，財政資金撥付更加流暢，有力保障了中央財政資金向縣級傾斜的政策意圖。
四、改革后縣級財政投向民生支出比例逐漸增高，公共財政職能進一步落實
通過對2008年至2009年3個縣在教育、社會保障和就業、醫療衛生、農林水事務4個民生投入數據分析，改革后縣級財政投向民生支出比例迅速增長。2008年，3縣投入到上述4個民生項目的資金分別為5.1億元、6億元、3.4億元，2009年，投入分別達到7.6億元、7.3億元、4.8億元，分別增長49%、22%、41%，均超過了當年3縣收入增長幅度和支出增長幅度，這在一定程度上較好體現了公共財政的職能，發揮了公共財政保障民生、維護國家和人民的根本利益的作用。
五、保障縣級財力扶持縣域經濟科學發展的對策和建議
（一）調整中央同地方收入分享比例，進一步促進事權與財力相匹配
調查的3個縣2011年縣域內實現的稅收在中央、省、縣的分成分別為13888.79萬元、8066.54萬元、24485.72萬元，中央財政集中收入占全部收入的29.87%，省級財政分成僅占全部收入的17.35%。收入分享制度的不科學，造成一方面省級財政分成比例相對較低，影響了省級財政均衡所轄縣際間財力水平的能力；另一方面縣級財政為了增加收入，傾向于通過招商引資擴大稅基，或是獲得土地出讓收入等獨享收入，影響了縣級政府性收入質量。
（二）降低專項轉移支付比例，擴大均衡性轉移支付額度，增強地方財政自主支配能力
2011年，調查的3個縣收到專項轉移支付20.29億元，占全部轉移支付的47.4%，由于專項轉移支付縣級政府無法根據當地經濟社會發展需要安排使用，嚴重影響縣級財政的自主性，只有增加均衡性轉移支付，才能引導各地方政府因地制宜地投向適合該地區經濟社會發展的重點領域，推動地方政府穩步建立科學、合理地經濟發展機制。
（三）加快財稅體制改革，推動建立地方主體稅種
關鍵詞：財政體制改革 省直管縣 株洲
2010年，湖南省在全省推行“省直管縣”改革，此次改革是繼1994年分稅制改革后又一次體制重建，株洲市醴陵市、攸縣、株洲縣、茶陵縣、炎陵縣5縣均列入其中。改革實施以來，效果如何，對各級財政收支、經濟造成哪些影響，存在哪些問題，株洲國庫展開了專題調研。
一、“省直管縣”基本情況及主要措施
（一）基本情況
此次，株洲市納入改革的5個縣，2009年，人口總量282.59萬人，gdp總量502.41億元、財政總收入34.14億元，分別占株洲市人口、 gdp、財政收入總量的73.82%、49.06%、31%，人均gdp、人均財政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5縣中株洲縣、茶陵 縣、炎陵縣gdp總量在全省122個縣(市)區 (不含長株潭城市群“兩型社會”建設五大示范區)中分別位列66位、70位、112位，屬落后貧困縣。
（二）改革的主要措施
此次改革的核心內容包括“省直管縣”財稅體制改革和收入分享改革兩個方面。
1、“省直管縣”財稅體制改革。與浙江、湖北、吉林等各省相似，即對財政體制的制定、轉移支付和專款的分配、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財 政管理的各個方面，全部實行省對縣直接對接，地級市與縣(市)在財政管理體制上相互獨立,同時保留了市對縣市財政業務指導、工作銜接和監督管理等職能。
2、收入分享改革。包括分享稅種及基數核定。分享稅種可以概括為“兩分兩調兩放”6個字。“兩分”即分享增值稅、營業稅。將除湖南中煙公司和華菱集團的增 值稅繼續作為省級收入以外，其他行業增值稅地方25%部分，改為省與市縣按25：75分享；將除高速公路和鐵路建安營業稅及屬于省級的鐵路運營營業稅繼續 作為省級收入外，其他省屬企業營業稅與原屬市縣營業稅，改為省與市縣25：75分享；“兩調”，即調整所得稅、資源稅分享范圍。將原屬省級的省電力公司、 省經濟建設投資公司、財信控股等企業所得稅地方40%部分下劃市縣，按省與市縣30：70比例分享，并改變跨市縣企業所得稅分配辦法，實行總分支機構按比 例繳納。將資源稅原省與市州按50：50比例分享調整為省與市縣按25：75；“兩放”，即下放土地增值稅和城鎮土地使用稅。將原省市縣按50：50比例 分享土地增值稅和城鎮土地使用稅下放市縣，增量部分省財政不參與分享。二是核定基數。以2009年1-10月的實際完成數加后兩個月推算數，作為增值稅、 營業稅、資源稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅以及新下放的企業所得稅等稅收基數。
二、改革取得成效
（一）省與縣對接，財政資金運轉效率提高
改革前，除了大部分一般性轉移支付和少數專項轉移支付直接分配到縣市，其余都需要通過市級財政再分配，使得一些上級往來資金不能及時撥付到縣。改革后，縣 財政的資金調度由省財政直接劃撥到縣，減少了劃撥資金的中間環節，各種財力性轉移支付資金基本能夠按時間進度劃撥到位。5-7月，改革5縣共計接收上級往 來資金8.1億元，同比增長11.42%，若剔除“兩稅”返還數，實際增長244.68%。上級轉移資金到位及時，縣財政對公共領域投入明顯增強，對支持 新農村建設，提高農民保障起到了積極作用。5-7月，改革5縣辦理財政支出13.69億元，增長36.92%，占到1-7月支出總額的45.08%，其 中：交通運輸、科學技術、公共安全、農村環境保護、醫療衛生、城鄉社區事務同比增長均在50%以上。2010年二季度，5縣農民人均收入3970元，同比 增長15.7%，較2009年同期上升5.9個百分點，增收538元。
（二）部分稅種下放，縣級一般預算收入增加
改革后，市不再參與縣稅收分成，省將土地增值稅、城鎮土地使用稅全額下放給縣（市），同時把原省與縣五五分成的資源稅再下放25%給縣市，株洲市縣級一般 預算收入增長。5-7月，縣級一般預算收入17.94億元，同比增長51.52%，月平均入庫5.98億元，較改革前月平均多收1.88億元，增長 45.85%。1-7月，縣級一般預算收入34.42億元，同比增長30.87%(見表1)，其中：土地增值稅、城鎮土地使用稅、資源稅同比分別增長 83.89%、44.89%、72.39%。
(三)省級財力壯大，省級財政調控能力增強
此次改革，將增值稅地方25%部分，地方營業稅改為省與市縣25：75共享，雖然在已實行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省級收入份額。 1-7月，株洲市共計上劃省級收入5.55億元，同比增加3.26億元，增長70.15%(見表1)，較2009年同期上升68個百分點。其中，5-7 月，省級增值稅、營業稅分別入庫0.65億元、1.45億元，同比分別增長550%、752.94%，共計增收1.83億元，占到1-7月省級增收額的 56.13%。省級財力增加，按照改革精神，省將把增量資金更多投入到欠發達縣市，這將對實現我省公共服務均等化、城鄉區域協調發展起到很強的促進作用。
(四)省、市雙指導，縣級財政管理水平提升
改革后，省里的很多會議、培訓班直接開到縣級，使縣里了解各種財政信息更及時、更全面，對各種財政政策的理解和掌握更加到位；同時保留了區市對縣市財政業 務指導、工作銜接和監督管理等職能，市里的重要會議、重大改革縣級財政也都參與。省與市雙重領導與幫助，大大提高了縣級財政管理人員業務素質和工作水平， 對提升5縣財政管理水平起到了積極作用。
三、目前改革存在的問題
（一）市縣收入質量下降，產業結構調整壓力大
此次改革省將土地增值稅、土地使用稅下放給縣市，將增值稅地方25%部分、營業稅作為省與縣(市)共享收入，這種“分享主體稅種，下放土地管理稅種”方 式，導致地方政府更加注重契稅征管、非稅收入的挖潛、土地交易市場的盤活等，使地方收入質量進一步下滑，同時更加依賴于房地產市場發展，產業結構調整壓力 加大。1-7月，株洲市地方稅收收入24.05億元，占全市地方財政總收入的45.36%，較2009年同期下降4.2個百分點，其中：市、縣級增值稅、 營業稅12.21億元，占地方財政總收入比重的23.03%，較2009年同期下降4.3個百分點。土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅、國有土地使用權出 讓金收入7.7億元，占地方財政總收入的14.52%，較2009年同期上升10個百分點，多增6億元。二季度，5縣市全社會固定資產投資額123.78 億元，增長60.2%，較2009年同期上升8個百分點，而高新技術產品增加值2.3億元，同比僅增7.8%。
（二）部分縣市財力減弱，改革促經濟發展作用不明顯
省直管改革，減少了管理層次，目的是增加縣級財力，擴大縣級管理權限，從而推動縣域經濟發展。但從目前情況來看，部分縣市財力不增反降，改革促經濟發展作 用不明顯。截止7月末，5縣中株洲縣、茶陵縣、攸縣財政庫存余額同比分別下降51.6%、19.62%、13.88%，共計減少1.3億元。2010年二 季度，5縣（市）實現地區生產總值248.53億元，同比增長14.8%，總量占全市生產總值的47.56%，較2009年同期下降2個百分點，增幅較株 洲市總水平低0.7個百分點，較2009年同期下降0.8個百分點。
1、部分改革配套措施未實施，省對縣扶持有限。改革后，省級財政管理單元由原來的14個增加至93個，管理幅度是改革前的6.42倍，管理單位劇增，管理 事務增加，加上改革涉及面廣，很多改革配套管理措施目前尚未落實，部分縣可自主支配財力減少。一是全省“兩稅”返還暫停。僅此一項5縣共計較2009年減 收5900萬元，下降39.33%；二是按新體制核算1-4月縣級600萬凈調入資金8月仍未到位；三是省對縣支持并沒有發生實質性改變。改革后，省直撥 資金效率提高，但轉移資金絕大部分是專項的轉移支付，只是在原來設區市應得的大蛋糕里，由省里直接撥付給縣，并沒有把蛋糕加大。
2、市幫扶縣積極性削減，貧困縣獲上級扶持減弱。改革后，雖然省明確提出鼓勵市級繼續對縣市給予支持和補助，株洲市政府也表示將繼續按照2009年標準給 予縣支持，但從實際情況來看，在各項改革配套方案不明朗時，市對縣支持進度有所放緩。如，2009年，株洲市政府提出“農民用水，政府買單”農村水費改 革，當年市財政對5縣補助農村水費改革支出1020萬元。改革后，截止7月底，市財政對縣農村水費改革補助支出為0。
3、收入基數重新核對，部分縣市收益受損。“省直管縣”改革一個重要的工作環節是核定收入基數，是以2009年前10個月的實際完成數加后兩個月收入數 (后兩個月收入測算數按前10個月月平均收入的1.24倍計算)確定改革后的收入依據和省財政轉移支付的撥付指數。這一方案顯然不利于2009年基數較低 縣市。如，茶陵縣屬于老少邊窮縣, 以采掘、建材、冶煉、鑄造為四大支柱產業。在前兩年，茶陵縣受冰災、金融危機、落實環保等政策因素的影響,關、停了一些冶煉、造紙企業，再加上落實各項優 惠政策辦理退庫，增值稅等主體稅種連年減少,2009年增值稅減收35.48%，尤其港澳和外商企業和私營企業減少幅度較大，分別達44.15%和 56.56%。以2009年增值稅減收35.48%的基數核定改革后的增值稅收入數，增量部分則進行調整，基數核定后，茶陵將減少收入900萬元。
(三)市級調控能力減弱，市本級財政收支矛盾突出
近年來，為加快“兩型”社會建設步伐，株洲市加快了城市基礎設施建設，政府債務規模大幅擴大，償債壓力明顯加大，2010年市本級需償還政府債務規模達 33.35億元。舊體制下，市本級不但掌控了自身財力，同時庫存中還包含著中央、省對縣轉移支付資金的一部分及縣上繳收入，市財政可調劑資金較充裕。改革 后，省直接對縣撥付資金，縣不再向市上繳收入，部分稅種分享比例變化，市財政掌控資金減少，資金調劑能力明顯減弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本級一般 預算收入12.01億元，同比增長8.75%，較2009年同期下滑5個百分點，一般預算支出28.75億元，增長81.7%，較2009年同期上升60 個百分點，市本級庫存余額6.1億元，同比下降47.27%，較年初減少9.8億元。
四、相關建議
（一）加快“省直管縣”體制建設步伐
一是建立健全省、市、縣財政網絡體系建設。以做到省、市、縣既實現數據共享，確保工作聯系和溝通順暢，又降低行政成本，提高工作效率；二是盡快完善改革配 套政策。財政體制變化、收入分享改變，各項原有制度已不適應新體制要求，必須盡快完善、出臺新的配套政策方案，以保證改革順利進行；三是優化支出結構，落 實對困難地區的扶持政策，提高一般性轉移支付比重，增加基層財政的可支配財力，解決縣鄉財力不足問題；四是完善市、縣、區激勵機制，安排一部分資金，把資 金與地級市管理省直管縣的工作成績結合起來，安排一部分資金，把獎金與省直管縣自力更生、落實各項省級政策結合起來，通過激勵制度的設計，鼓勵地級市與改 革縣(市)建立利益聯結關系，幫助縣（市）級政府發展經濟，鼓勵縣（市）級自力更生、自我發展，促進縣域經濟的迅速發展；五是逐步實現完全“省直管縣”。 建立完全的省直管縣體制，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務和干部人事方面的省直管縣，因為只有把事權劃分清楚了，才能調整和規范省與縣的收支關 系，建立健全與事權相匹配的財稅體制，從根本上保證省直管縣的持續健康有序運行，避免由于財權、事權不統一，而造成的內部運轉的不協調。
(二)以改革為契機，做大做強縣級財力
一是縣財政積極對上銜接，全力爭取支持。“省直管縣”改革中明確提出要加大對困難地區的支持力度。縣級政府要把握這一利好政策，積極爭取上級資金和項目支 持，增加地方財政力。在省直管扁平化管理體制下，省級管理幅度過寬可能產生輻射遞減以及在體制改革過渡可能產生銜接不暢等問題，地方政府應超前計劃，積極 研究省委、政府已經出臺和即將出臺的各項扶持政策，把握上級動向，通過多種途徑主動加強對上銜接，積極推介縣域特色資源和產業，努力引入省級資金和優質項 目，以此拉動縣域經濟發展，促進地方稅收增長；二是強化稅收征管。加大財稅征管工作力度，堅持大稅小稅一起抓，正常收入和清理欠稅一起抓，稅收、基金一起 抓，實施全方位監管，確保實現的財政收入全部清繳入庫；三是加大招商引資力度。新體制，將原屬省級的電力、石化、冶金、有色四大行業增值稅，重點工程營業 稅、金融保險稅以及其他省屬企業營業稅下劃。地方政府要抓住這一重點，優化投資環境，集中全力引進一批骨干稅源企業，同時加快金融業發展，在良性互動中， 以獲取更多稅收。
(三)緊密市區聯系，促進市區財源建設
改革后，各市區要重新定位設區市功能，要突出“經濟區域”原則，打破市區界限，切實做好區域經濟發展規劃，共同促進市區財源建設。一是大力培植區級財源， 形成多層次、多產業、多所有制、多區域的穩定的財政收入增長點，以保證區級財政正常運轉和城鄉社會事業協調發展，同時區經濟要主動融入市經濟發展圈范圍， 不搞重復建設，優化區域經濟布局；二是市要充分發揮龍頭作用，以中心城市的輻射力和吸引力來帶動城鄉經濟一體化的發展，通過城鄉結合，條塊結合，內外結合 來組織開展各地經濟活動，特別是在交通網絡建設方面，要注意城鄉統籌兼顧，形成輻射市區以外鄉村的交通網架，為推進城鄉一體化發展打下基礎，從而促進區域 經濟發展；三是依托長株潭經濟一體化發展，利用三市合力，引進新型產業，壯大特色產業，加快地方財源建設。
參考文獻：
[1]2010，《湖南省財政體制改革收入管理和基數核定辦法》
關鍵詞： 行政區劃改革 “省直管縣”體制 “市管縣”體制
一、行政區劃改革概述
（一）什么是行政區劃改革
行政區劃是一種有意識的國家政治行為，是國家行政結構體系的安排。國家為了其政權建立和行政管理的目的，根據領土大小、自然環境、政治、經濟、文化、民族、人口分布、歷史傳統等各項因素，將領土進行合理的有層級的以及同一層級的劃分，并設置相應的地方國家行政機關，以此來形成行政區劃的設置。
行政區劃改革需要適應著社會歷史條件的變化，是一種復雜且是有著十分重要影響的國家政治行為。它的變更頻率影響著一個國家或者區域的社會、經濟的穩定程度及發展趨勢。行政區劃改革的目標就在于解決或者完善行政區劃設置的不合理，行政區域之間發展的沖突和制約，實現最大程度的合理的國家和地方間權力分配，實現資源的有效科學配置，實現經濟、社會、政治的穩定發展。
（二）行政區劃改革歷史沿革
我國歷史上的行政區劃改革有著悠久的歷史，但是從整體上看，主要是隨著朝代的更替來實現的。在先秦時期，就已經產生了行政區劃的萌芽了。從春秋中期，產生了縣，隨后的幾百年產生了郡。到秦漢時期，郡縣制得到了廣泛的推行。在整個魏晉南北朝時期， 沿襲東漢末年以來形成的州、郡、縣三級政區制度。隋朝建立后， 隋文帝按照“存要去閑， 并小為大”的原則， 實行州縣兩級政區制。煬帝時， 又改行郡縣兩級制。唐朝在貞觀元年， 按天下山川形式， 仿漢代體制， 分全國為10個監察區， 稱為“道”，形成了道州縣的布局。宋朝實行路府州縣制度；元朝在全國共設有十一個行省， 行省之下為路、府、州、縣；明初沿襲元朝舊制， 設立了十三個行省（布政使司），下轄府， 府領州，州領縣；清朝的行省府（廳、州）縣制度。1據統計，從秦至民國末2100 多年，我國地方政權有290 年為兩級制，占13.6%；有610 年為虛三級制，占28.7%；有600 年為三級制，占28.2%；有276 年為三、四級并存制，占13%；有350 年為多級制，占16.5%。2
（三）當代行政區劃設置
我國當代的行政區劃設置一方面沿襲了歷史傳統，另一方面則是受到經濟和社會發展的要求。后，逐漸形成了省、市、縣、鄉的行政區劃模式為了發揮城市經濟中心作用，帶動農村，實現城鄉互助，中國兩次推行市管縣體制，第一次是從1958年開始，第二次是1982年12月提出改革地區體制，在經濟發達地區的地市合并，實行市管縣。
行政區劃的合理設置關系著行政的有效運行和可持續的發展，關系著資源的有效配置和良性發展，所以這就要求行政區劃不斷地完善。對于當下行政區劃的改革，目前主要有兩種比較鮮明的聲音。一是改革現有省制，調整行政區劃，增加新的省份，可理解為“分省減層”；二是“擴權強縣”，逐漸推行省管縣體制，進而代替市管縣體制，可理解為“分權強縣”。3本文在這里僅僅討論第二種聲音即以“省直管縣”代替“市管縣”的問題。
二、以“省直管縣”代替“市管縣”的必要性
“省直管縣”體制是指省、市、縣行政管理關系由“省——市——縣”三級管理轉變為“省——市、省——縣”二級管理，對縣的管理由現在的“省管市——市領導縣”模式變為由省替代市，實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐。市管縣體制（又稱市領導縣體制）是指由直轄市和較大的市領導縣的行政區劃體制。目前，“市管縣”體制已成為我國大多數地區的行政區劃體制。
以“省直管縣”代替“市管縣”體制不僅是國家政策和國家法律的要求，同時也是基于“市管縣”的缺陷所決定的。
（一）國家政策的要求
我國在十報告中指出：“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革需要繼續深化行政體制改革，穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革。”
通過十報告，可見我們黨和國家對于行政區劃改革的重視，尤其是在十報告中直接指出了“有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”，提出了“省直管縣”，為行政區劃改革明確了具體的方向。
（二）《憲法》的要求
在《憲法》第三十條當中：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”
通過以上憲法條文可知，我國《憲法》實行的是省、縣、鄉的三級地方行政區劃體系。憲法對我國地方政府所設層級的具體規定，清晰的表明了我國實行省—縣—鄉的三級地方行政權力模式。然而當下我國實際存在的是省—市—縣—鄉的四級行政架構模式，市的存在是特殊的。市的存在沒有憲法上的具體規定和明確定位，缺少法律上的依據。所以，根據《憲法》的具體條文，市的存在應當是特殊性質的，而非普遍性質的，有必有對“市管縣”的制度進行改革。
（三）“市管縣”體制的缺陷的要求
1、阻礙了縣域經濟及其周邊農村的發展
“市管縣”體制設置的初衷是為了充分利用城市的優勢，帶動周邊區域的發展，對落后的縣域實行一定方式的財政救助，縮小城鄉差距。這種以中心帶動周邊的思路無疑是正確的，不僅具有理論意義，而且也確實具有實際的可行性。但是，從實際的效果來看，卻與目標相差甚遠。雖然確實有一些中心城市帶動了一部分周邊縣域的發展，但是從整體上看，市管縣的作用是有限的，尤其對于一些偏遠的地區，經濟發展的不平衡越來越大。
更重要的是，市作為一級行政主體，為了自己城市的建設和發展，為了自己本身的政績，其過多地投入到對于本身城市的建設當中，因此對于周邊就忽視了。自己本身城市的建設就需要較高的投入，城市自身財政有限，就難以對縣級財政及其周邊經濟的發展進行支持了。更為糟糕的是，市一級的政府為了自己本身的發展，往往會利用自身的行政優勢，對于縣級的及其周邊資源進行搶占或者剝奪。“市管縣”會演變成“市掛縣”、“市卡縣”，阻礙著縣域經濟及其周邊農村的發展。所以，為了縣域經濟及其周邊農村的發展，“省直管縣”體制改革是有必要的。
2、降低了行政效率，增加了行政成本
市一級的設置節省了省級管轄縣級的行政成本，但是卻作為增加的一級行政主體，作為省縣之間增加的一個環節，大大降低了行政的效率，以此增加了整個行政系統的行政成本。縣需要向省請示的工作，原本是可以直接與省進行溝通聯系的，但是現在卻只能先向市里請示，通過市里的審查，大大降低了行政效率。與此同時，有時市一級為了自己的利益，可能將對于縣有利的規定或者請示進行截留，削弱縣域權力，增加自己本身的權力，限制了縣以及周邊區域的發展。世界各國的政府管理經驗顯示：政府層次增加一級，納稅人的負擔就多一分，政務信息的上傳下達就多了一道門檻，政策的貫徹執行就多一道藩籬。因此，扁平化———通過擴大政府管理幅度進而減少政府縱向層次的手段以達成對社會的管理，是未來政府行政組織的發展趨勢。增加行政層級會導致政務信息傳遞過程的距離和時間都變長，進而信息在上傳下達的過程中發生扭曲并造成失真的幾率也成倍增長。4所以有必有進行“省直管縣”的改革，減少行政層級，增加行政行政效率，減少行政成本。
三、“省直管縣”體制的可行性
“省直管縣”體制的改革并不是高屋建瓴的，而是有著深厚的理論及實踐基礎的。我們可以從我國行政區劃的歷史傳統、國內外的成功實踐、以及基于行政效率和經濟發展的需要，來探討“省直管縣”體制的可行性。
（一）我國行政區劃的歷史傳統
在上文當中，介紹“我國行政區劃的歷史沿革”的時候，我們通過歷朝歷代的行政區劃設置，可以發現我國歷史上更多的時候的行政區劃設置是三級制的，所以我國省—縣—鄉的三級行政區劃設置是有其歷史依據的。由省直接對縣進行領導管理，是完全可以實現的。在古代，基于交通及信息傳遞方式的限制，其政務效率是十分低下的。而現代，有著非常發達的網絡信息傳遞方式，相對于古代具有非常優越的條件。古代尚能實現政務的管理，而我們現代的“省直管縣”體制就更容易實現了。
（二）我國已有的成功實踐以及國外的成功借鑒
“省直管縣”體制的存在不僅是基于歷史曾經有過的傳統，而且也因為在當代中國已經有了很多的成功實踐，還有國外的實際經驗。我國在許多省市都有了成功的試點。世界上191個國家和地區的初步統計，地方行政層次多為二、三級，約占67%，超過三級的只有21個國家，占11%。當下我國已經有更多的地方實現了“省直管縣”體制的改革，當地的經濟和社會發展取得了巨大的成功，如海南省。
（三）有助于行政效率的提高
根據管理學的理論，在管理規模既定的情況下，一般各國政府對地方的管理都會采用在管理幅度和管理層次之間進行動態平衡。隨著科學技術的發展，現代信息技術傳遞取得了巨大的成果。政府在同等時間內所處理的信息量相對以往有了呈幾何數的增長，一級政府目前應對的直接管理對象不斷呈上升態勢，這也為縮小管理層次提供了契機。行政層級的減少，增加了信息的傳遞速度，提高了政務處理的效率。“省直管縣”體制改革減少了市一級的行政信息拖沓，直接由省級傳遞至縣級，節約了行政成本，也有效杜絕了市一級為了自己的利益而出現的“市卡縣”“上傳而下不達”局面的出現。
四、“省直管縣”體制改革的建議措施
“省直管縣”體制改革是一個浩大的工程，它不是單一的定向改革，而是需要一系列的配套措施的配套改革。它需要同中國當下轉型時期的經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制改革相匹配。如何有效的進行“省直管縣”體制改革，本文在此提出幾點建議。
（一）大量的試點推行
在較難以全面展開“省直管縣”體制改革的情況下，通過大量的試點推行，不斷積累實踐經驗。實際上，在當下全國范圍內，有很多省市已經在有條不紊的進行“省直管縣”的試點了，例如湖北省的仙桃市、潛江市，天門市、神農架區，通過又省一級進行直接管理和支持，這些地區又充分發揮自己的地理、資源優勢，很好的促進了當地經濟和社會的發展。
（二）注意維護地級市的利益
在“省管縣”改革過程中，必然會初級到地級市的利益，其積極性和主動性將會受到一定程度上的打擊。與此同時，地級市能夠憑借行政級別上的優勢，可能會利用權力對“省管縣”體制進行干擾。進行“省管縣”改革決不是將地級市同縣鄉相互之間孤立開來，而是解決“市刮縣”、“市卡縣”的局面，促進周邊區域發展，尤其農村的發展。在推進“省管縣”改革的過程中，一定要注意維護地級市的利益，要考慮到地級市長遠規劃和未來持續發展的客觀需要，盡量減少改革進程中的阻力。
（三）縣域整合
“省直管縣”體制改革對于省級政府能否有效接管如此數目龐大的縣（市）是一個巨大的挑戰。縣域整合可以有兩種思路：一種是小縣合并，另一種是大縣擴權。我國縣一級因為經濟發展水平、社會環境、人口密度等因素存在著很大的不同，縣域經濟發展也存在著嚴重的不平衡。不論區域面積大小、人口多寡、經濟實力強弱和職能繁簡，各個縣在行政編制和人員配備上呈現出驚人的一致性，這直接導致了行政負擔急劇升高，社會成本居高不下。這就有必要進行縣域整合了。一方面，對于管轄范圍小、人口少、經濟不發達的小縣進行合并，減少行政開支，增強縣域的經濟發展能力；另一方面，對于經濟發展較好，資源較為豐富的縣域，可以賦予其更多的自治權力，并擴大其轄區范圍，以此帶動更大區域的經濟發展。
五、結語
“市管縣”體制的廢除，“省直管縣”體制的實現并不是一蹴而就、一朝一夕的事情。“市管縣”有著自己的優缺點，“省直管縣”體制也不例外。除了擁有自己的優勢，“省直管縣”體制的缺陷也是很明顯的。一方面，我國疆域遼闊，區域差異明顯，不同地區所需要的行政體制也不盡相同，而且“省直管縣”體制改革必然涉及大量精簡政府機構，然而面對這嚴峻的就業局勢，其影響之大，難度之高可想而知，所以，全面推行“省直管縣”體制的時機尚未成熟；另一方面，“省直管縣”體制需要政府轉變職能，否則還會出現類似“市卡縣”的局面出現，最后還是阻礙著縣域經濟、經濟圈經濟的有效發展。總之，以“省直管縣”體制代替“市管縣”是大勢所趨，但是在整個體制改革的過程當中我們應當全局把握，科學謀劃，從試點向全局不斷推進。
參考文獻：
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新一輪財稅體制改革被輿論稱為今年經濟體制改革的“最大動作”；而“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”則成為深化公共財政體制改革的關鍵環節。
要“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”，一種主流思路是從支出入手，下放財力與責任。“把財力和責任都下放給有比較優勢的地方，主要是縣級政府，是比較穩妥的。”
這意味著將做實縣級財政，“省直管縣”改革即將提速。
江蘇試點“省管縣”，做到了“省進市不退”，并將“管縣”提升為“強縣”。
篤?行
省直管縣財政管理體制在江蘇平穩運行一年多來，業已取得初步成效。為了促使財政省直管縣改革進一步推進，江蘇省不斷完善改革措施，力求做到慎思篤行。
首先，擴大縣級財政自。
實施財政省直管縣改革，核心是改變原有省對市、市對縣的財政管理格局，增加縣級財政的自，增強縣級政府的統籌發展能力。所以，需要逐步減少管理層次，提高財政管理效率,將原來的三級財政管理模式改為兩級，省財政與13個市、52個縣直接聯系。省財政轉移支付、專項補助、資金調度、年終結算直接到縣；縣財政項目申報、補助申請、情況反映直接到省。省轄市不再與縣發生直接財政聯系，市縣間的結算事項一律通過省財政辦理，省轄市對縣的財政專項補助通過省下達到縣。
同時，規范分配關系，調動縣級發展積極性。市級與縣級財政收入，按屬地原則統一劃分，市、縣之間不得分享或集中對方區域內的財政收入，市縣間原收入分享或集中的政策規定相應終止。改革后市不得將應屬于縣級范圍內的收入劃歸市級，不得以任何方式集中縣級財政收入和資金。
當然，按照“一級政府、一級財政、一級事權”的要求，確定市級與縣級財政支出責任。各市縣應負責與其事權相匹配的本級財政支出，市不能要求縣分擔應屬于市事權范圍內的支出責任，不能隨意開減收增支的政策口子或要求縣級配套資金。
其次，妥善處理市縣既得利益。
全面清理市縣間原有的財政分配事項，處理各市縣的既得利益，一直都是財政省直管縣改革的重點和難點。為兼顧各方面利益，確保改革順利推進，在正確對待各項利益分配和責任承擔等問題上，處理好既得利益；在核定基數過程中，本著既堅持原則又實事求是的方針，允許市縣雙方根據基期年實際情況自行商定劃轉基數，在劃分市縣收入時允許適當照顧歷史因素。
此外，注意調動各方積極性。實施財政省直管縣改革，目的是促進縣域更好地發展，需要充分調動各方積極性，形成更大合力，避免管理上的脫節。
為調動市級積極性，做到“省進市不退”，在規定基數內專項撥款仍由市安排項目的基礎上，對各市安排給縣的專項補助比上年的增長部分，由省財政給予30%的獎勵。同時，建立省財政廳對各縣的聯絡員制度，從廳機關為52個縣每縣安排1名處長、1名業務骨干作為聯絡員，負責了解掌握各縣財政經濟運行情況，指導督促各縣落實省直管縣改革、加強財政管理。同時，在廳內預算處專門增設市縣科，加強對市縣的業務聯系和工作服務。
最后，為了解掌握省直管縣改革進展情況，省財政廳組織力量，及時對蘇南、蘇中、蘇北6縣進行調研，并根據各地反映的資金周轉困難問題，加大對縣財政的資金調度力度。
管?強
江蘇省對于省直管縣改革，并沒有停留在單純直管的形式上，管縣為了強縣。
眾所周知，縣域經濟是國民經濟的基礎，省直管縣需要有利于增強縣域經濟發展活力。改革開放以來，江蘇省經濟發展取得了巨大成就，但縣域發展活力有待進一步釋放，而且與浙江相比，江蘇省在農村和縣域經濟的發展上較為薄弱。推行省直管縣財政管理體制，根本出發點是“擴權強縣”，從財政體制機制上調動縣域發展積極性，進一步擴大縣級經濟管理權限，強化縣級政府責任，如此才能為縣域經濟發展注入新的動力。
同時，由于種種原因，目前江蘇省南北發展差距仍十分明顯，亟待推進基本公共服務均等化。因此，實行省直管縣財政管理體制就是要規范財政分配關系，在全省范圍內實行統一財政政策，營造公平競爭環境，促進各地科學發展；就是要便于省級加大宏觀調控力度，加大區域分類指導力度，加大對縣域支持力度，更好地推動區域協調發展；就是要推動市縣進一步轉變政府職能，集中精力謀劃本級發展，加快公共財政體系建設。以此縮小城鄉、區域差距，促進地區間基本公共服務均等化。
如果省以下財政管理層次過多，不僅會影響中央和省級財政資金的時效性，還容易引發分配關系不規范、管理成本增加等問題，這就要考慮到提高財政管理效率。通過實行省管縣財政管理體制，使省級財政資金直接下撥到縣，縣域真實情況直接反映到省，縮短時空距離，提高運轉效率，增強財政政策的時效性和針對性。在過去一年來財政的省直管縣改革基礎上，2008年江蘇省明確提出將探索建立省直管縣經濟管理體制，逐步擴大縣級經濟管理權限，增強縣域經濟發展活力,賦予縣更大的經濟管理權限,經濟管理原則上由省直接對縣；省向下分配經濟資源、落實發展規劃、部署經濟發展任務和工作，除特殊情況外，均直接安排到縣，縣承擔的經濟工作任務，直接對省負責。
在清代各省的行政區劃設置體系中，一般都是省-府-縣三級地方行政管理體制。總督和巡撫在明代即有設置，但是到了清代才成為正式的地方行政長官。山東則不設總督，單設巡撫。因此，山東的最高行政長官是巡撫，一般是從二品，加副都御史或者侍郎銜的則為正二品。巡撫的重要屬官包括布政使和按察使。布政使為從二品，主管一省的行政、財務等事宜。按察使為正三品，專職負責監察、刑名之事。在省級部門之下分設各府，府下為縣。據《清史稿·地理志》記載，清代山東全省轄有濟南、東昌、泰安、武定、兗州、沂州、曹州、登州、萊州、青州10個府和臨清、濟寧、膠州3個直隸州，在這些機構下面是8個散州和96個縣。雖然清代的地方行政區劃也在不斷地調整過程中，但十府三州的格局一直保持相對穩定。在當時地方行政區劃體系中，省是最高的地方行政層級，縣則是面向鄉村的基層層級，而在省和縣之間則是數目較少的一些府和直隸州。清代山東的行政區劃如下圖所示。
大體上說，清代山東府的數目相對較少，因此所轄面積一般大于今天的地級市。清代有時候還在省和府之間增設“道”。但是，道是類似省級部門在地方的派駐機構，由一省的布政使和按察使負責派遣和管理，用來管理和督查地方各府的行政事宜。一般來說，道分為守道和巡道兩種。守道是由布政使派遣，負責一片行政區域、用來管轄三五個府的建制，巡道則由按察使派遣，主要傾向于行政督察工作。此外還有一些專業事務的道，如負責黃河事務和鹽運事宜的道，大體類似于我們今天特別側重于某一個地方區域的廳局。總體上說，道是一種非常規的行政層級設置，雖然在清代后期道的權力增大，但是一般認為，道不算一級行政層級。
清代地方行政層級制度中的府和縣是常規設置，而本文關注的是直隸州和散州。清代山東設三個直隸州，即臨清、濟寧和膠州。清代在地方行政區劃體制上基本沿襲了明代的體制，但是又在大力推進減少行政層級的改革。一方面，清政府將地方行政層級確立為三級制。雍正年間，雍正皇帝對地方的行政區劃進行了大力改革，將明代實行過的較為復雜的三、四級地方行政層級理順為省-府-縣的三級體制。另一方面，在這個基礎上，清代政府又通過設置和加強直隸州的功能來減少行政層級，理順地方行政層級之間的關系。設置直隸州和散州的實踐體現出清代政府進行行政層級改革的用意。
清代政府設置直隸州的直接原因是一些府幅員過大，縣的數目太多，人口龐雜，難以由一個府來進行有效的管理。因此，在一些較大的府里分出來一部分縣，由水平較高的縣統領周圍的少數幾個縣，這就是直隸州的來歷。直隸州的本意是直接隸屬于省，即省管州。與設置直隸州之前相比，直隸州本身由原來的縣變為州，由省直轄，發展空間自然更大。比如，山東的濟寧直隸州，本來隸屬于兗州府，后來從兗州府中分離出來，成為省轄的直隸州。
但是，清代的直隸州雖然和府一樣為省直轄，但是清代政府并沒有直接將直隸州和府一樣設置為平等的層級，而是根據實際情況進行多樣化設置。直隸州是從比較大的府中抽出少數縣，由較好的縣來統領。在品級上較常規的府低半格。清代的知府級別為從四品，而直隸州為正五品，從行政層級上說，直隸州處于府和縣之間。實際上，直隸州的設置是清代政府為了更好地發展地方，在行政管理層級上的一種重要改革。此外，直隸州的設置具有較強的探索性質。有的直隸州發展迅速，最后可以升級為府。有的直隸州發展不好，則降級為散州。散州的品級一般為從五品，沒有屬縣，規格介于直隸州和縣之間，類似于一種較好的縣，但是在序列上與其他縣平行，統一由府來管轄。
清代政府進行的直隸州改革可以對我們今天研究省管縣體制改革帶來一些啟發。
一、直隸州設置基本原因是從較大的府里分出來一些縣，成立直隸州由省直轄。可見，清代的政府已經在開始研究解決府的規模過大不便管轄的問題。這一點啟示我們，清代雖然實施的是省-府-縣三級地方行政體制，但是清代政府已經在探索減少行政層級的體制改革問題了。大力推進省管縣改革，減少行政層級，是促進地方發展的有效改革模式。清代政府的直隸州改革的實質也是減少行政層級，直隸州由原來的府轄變成省轄，因之獲得較大的發展空間。如濟寧和臨清，借助水利之便，在省轄之后發展迅速，成為山東名城。
二、清代政府在設置直隸州時，沒有簡單地將其級別與府同一，而將直隸州的級別設置為府和縣之間，并且可上可下，保留了較大的余地。這啟示我們，在進行省管縣改革時，由省直管，但是不必升級。上世紀九十年代，我國曾將一批縣級市升為地級市，這導致一些新的地級市行政面積和人口沒有很大變化，但增設了市級和區級多套領導班子、行政機構和干部職數，加重了群眾負擔，影響了發展。在此，我們可以學習湖北省的經驗，湖北省在推進省管縣時，將天門、潛江和仙桃三個縣級市由省直轄，并沒有提升其級行政級別，值得借鑒。
三、清代政府設置直隸州并沒有大量設置，而是根據各地具體發展情況進行設置。有清一代，山東的直隸州雖經過變動，但是基本穩定在三個左右。這啟發我們，在進行省管縣改革的時候，不要一窩蜂而上，尤其是要避免各縣市為了提高行政層級盲目追求省管的現象。經濟發展水平較好的縣市，可以繼續實行省直管縣。經濟基礎不是很好的縣市，其自我發展能力并不強，并不適合進行省管縣改革。為此，我們要根據山東發展實際，進行充分調研，積極研究探索適合省管的一些縣（市）。尤其是那些受到市管縣體制制約發展嚴重的縣（市），應該優先進行省直管試點。省管縣改革試點的數目可以在5到10個縣（市）之間進行，改革形式以財政、人事從原來地級市分離出來進行單列為優，這樣，既有較好的效果，促進直管縣（市）的發展，也避免了較大的改革阻力。
總之，從上文的分析來看，清代政府為了更好地實施行政管理，提高行政效率，積極推進體制改革來減少行政層級，通過設置直隸州來減少因府過大帶來的行政管理難題。通過設置和加強直隸州的功能，建立了一批直接隸屬于省的州，給這些地方的發展帶來了新的機遇，理順了省縣關系，讓省級省府通過府和直隸州的合適數量對全省的行政管理更加清晰有效。這告訴我們，雖然清代實施的不是省直接管縣的體制，但是清代減少行政層級和加強行政效率的改革實踐仍然對我們探討省管縣問題具有借鑒意義。E：FQJ
關鍵詞：省縣關系 行政區劃 清代 山東
財政部近日下發了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標。這意味著我國省管縣改革已經從各省自發進行上升到全國范圍內統一推進。
然而，從近些年來關于省管縣的爭論來看，談優點多于談不足。因此，在2012年全面推進省管縣改革以前，必須要對省管縣存在的問題進行充分的評估和論證，從而確保改革的順利實施。
“目標較難實現”
省管縣論者認為，由城鄉合治走向城市自治、農村自治，是許多國家城鄉治理的成功經驗，也是世界行政史揭示的一個客觀規律。省管縣論者據此批駁市管縣違背了城鄉分治的慣例，認為城市和農村是有著質的差異的兩個完全不同的領域，城市居民因工作需要，經常遷徙流轉，農民與土地結合，安土重遷。且不說在當前中國推行城鄉分治是否會進一步固化我國的城鄉二元經濟結構，即便實行省管縣后城鄉分治的目標也仍然難以達到。
我國的縣雖然屬于廣域型組織，但大部分縣已經撤縣設市，縣已經不再是單純的縣，而是既包括城市又包括農村，而且同樣是城市(市區)領導農村，城市與農村的功能同樣是涇渭分明。如果不根除城鄉二元分割的戶籍制度，不摒棄重工抑農、重城輕鄉的體制觀念，省管縣同樣無法改變城鄉合治的客觀事實，這與市管縣下的城鄉體制沒有本質上的區別。
同時，倡導省管縣、反對市管縣，有一個潛在的前提和假設就是“市”本惡，“省”本善，認為市的本性從惡，市對縣有一種本能的盤剝，是市壓縣，市卡縣，市吃縣，市擠縣，市刮縣；而省的本性從善，省對縣會一視同仁、客觀公正地給予支持和幫助。
省管縣后，市卡縣不再存在，省卡縣、省刮縣會不會在一定程度上有所顯現?還有，實行省管縣后，省級管理范圍和幅度將擴大，對省級財政的調控能力提出了嚴峻挑戰。省級財政為了增強綜合調控能力，做好縣域間的收入再分配，無疑會比市管縣體制下進一步加大省級財力集中程度――對縣市而言，省管縣并不是免費的午餐。
誠然，省管縣后，縣作為一個相對獨立的經濟區域被賦予更大的發展自，但自并不代表發展能力，自的擴大并不意味著發展能力的增強。對縣實行“強縣擴權”有可能在最初一段時期為縣域經濟發展帶來活力，使縣的經濟社會發展具有更大的靈活性和更廣闊的空間。但隨著全國“省管縣”體制的普遍實行，各縣的相對優勢逐漸消失，省管縣的積極作用也就大大減弱。也就是說，首先實行省管縣的地區，縣域經濟發展具有“先發優勢”，但這一優勢會隨著省管縣體制的廣泛實行而回報遞減。
省管縣后，對部分較發達地市所轄困難縣的影響尤為突出。因為從地市范圍內部看這些困難縣屬于相對貧困縣，會得到地市的大力幫扶，而在全省范圍看，又屬于中游偏下水平，基本得不到省級的財力扶持。因此，對這類縣市而言，省管縣后從上級得到的扶持不僅不會增加，反而可能會大大減少。
“競爭難以避免”
市管縣體制的一項“罪名”就是市縣爭利。一方面在產業分工、區域分工、資源配置、重點項目建設等方面，保市壓縣：另一方面各縣之間各自為政，自謀發展，重復建設、同構競爭現象嚴重。其實即便在省管縣體制下，上述問題也將同樣存在，有些問題可能還會更加嚴重。實行省管縣后，省以下近百個地位平等的縣市，出于加快發展的需要，在招商引資等方面的競爭將進一步加劇，省級政府將疲于協調應付，市與縣、縣與縣之間的惡性競爭只會比市管縣體制下更加嚴重，不利于區域經濟的融合和發展。
進一步講，省直管縣后，區域經濟的競爭主體和活動空間由地級市變為縣，區域產業政策、資源配置職能的主體也由地級市縮小為縣，在地方政府職能尚未轉變、政府運作方式還很不規范、地方政府對經濟發展的行政干預還比較強的情況下，省管縣體制并不能有效解決市管縣體制下的市與縣、縣與縣的惡性競爭問題，反而可能會將原來主要存在于市與市之間的貿易和行政壁壘演變為更加分散狹小的縣與縣之間的壁壘，重復建設、同構競爭現象將更加嚴重。
另外，省管縣雖然會在一定程度上促進了縣域經濟和中小城鎮的發展，但也會造成大中城市發展滯后和區域內缺乏有經濟輻射力的中心城市等弊病。這一問題在最早實行省管縣的浙江省就尤為明顯。
有學者精確地計算了地級市的行政運行成本，一個中等地級市，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養的公務員和事業單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就需要2億左右，再加上后勤、辦公經費等，一年一個市本級的財政支出要在5億左右，而全國共有260多個地級市，匡算下來，每年全國僅地級市本級的財政支出就要在1300億以上。
按照這位學者的想法，好像實行省管縣后，國家財政支出就可以節省1300億元。其實，省管縣體制，不但不會減少財政支出，反而可能導致人員、機構以及財政支出規模的進一步膨脹。
這體現為三點：其一，實行省管縣后，地級市只是不再管縣，而不是被完全撤銷。隨著業務量的減少，地級市財政供養人員可能會略有減少，但考慮到經費支出的剛性，財政支出降幅不會很大。省級業務量劇增，人員及各項支出會隨之增加。兩者相抵，行政運行成本預計只會增加不能減少；其二，省管縣后，雖然地級市與縣、縣級市均平等接受省的領導，但三者的政治地位和行政級別相差較大，縣會謀求升格為縣級市，縣級市會進而要求享受地級市待遇，從而引發縣級政府的擴張升格沖動，導致人員、機構和財政支出更加膨脹；其三，按照目前比較普遍的省管縣設想，為了有效解決省管縣幅度過大的問題，在“擴縣”的同時必須要實行“縮省”，即增加省的數量，這不僅僅涉及地廳級干部，而是要增加省部級領導，行政成本還將進一步增加。
“模式值得商榷”
目前省管縣的試點主要集中在財政領域，雖然取得了一些進展，但可能導致的反向激勵作用尚沒有引起足夠的關注。
負激勵主要表現在兩個方面。一方面，從目前財政省管縣的試點情況看，實行省管縣后省對下財政體制調整的原則就是維持現行利益分配格局，保證各級財政現行體制和政策規定范圍內的既得財力不受影響。也就是說，實行省管縣體制前，如果市對縣實行了比較多的轉移支付和財政補助，那么省管縣后將維持這一補助不能減少，而且有可能還被要求逐年增加；如果市從縣里集中了大量財力，那么省管縣后縣級財政仍要向市財政上繳相應財力。在這種“鞭打快牛”政策的引導下，對尚未實行財政省管縣的地市而言，為了將來在財政省管縣改革中少受損失甚至增加收益，理性的做法就是現在多上收縣級財力、少給予縣級補助，從而對縣市財政產生更大影響。
另一方面，當前財政省管縣的試點也會在一定程度上對縣域經濟社會發展產生微妙的影響。財政省管縣體制的先行試點，會對市級政府發出一個信號，那就是隨著財政省管縣的實施，完全的省管縣可能就難以避免。這就誘導市級政府在尚未實行省管縣的其他領域和層面進行有利于市級的改革和調整，比如可能將爭取的招商引資項目留在市區，將優勢教育資源向市區引導等，從而對縣市產生更加不利的影響。
【關鍵詞】 省直管縣； 省級財力； 保障機制
中圖分類號：F81 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）14-0084-03
從2012年開始河北省全面推進“省直管縣”財政體制，“省直管縣”之后省與縣直接“對話”，省對縣的資金撥付、信息搜集、監督調控等業務更加復雜，省級財力承擔的責任空前增大，其保障能力大小直接關乎改革是否順利推進。作為一個轄縣大省，面對陡增的管理對象數量和迥異的各縣縣情，省級財力能否滿足全省所有市縣經濟社會均衡發展的調控需要？如何保證專項轉移支付資金分配的科學、有效和項目配套資金及時跟上？基于此，本文在評估河北省省級財力保障機制的基礎上，構建省級財力穩定增長及均衡配置平臺，確保省級政府在省管縣財政改革實踐中能“管得夠、管得住、管得好”。
一、“省直管縣”財政體制下河北省省級財力及政府間財力概況
（一）河北省省級財力總量及人均概況
隨著經濟的發展，河北省省級財力不斷提升。2004年河北省省級財政收入為778.33億元，財政支出為785.56億元，到2011年省級財政收入增加到3 017.59億元，增長了近3倍，財政支出增加到3 537.39億元，增長了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均財力匱乏。以2011年為例，人均財政收入為全國水平的54%，人均財政支出為全國水平的60.2%。非但如此，其在全國的排名也不甚理想。河北省人均財政收支能力在全國居中下游，財政支出更是倒數三名之列。省級財政保障能力不容樂觀（見表1）。
（二）河北省政府間財政收支配置格局
選擇從2004年開始進行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行“省直管縣”財政體制，這樣就更能全面考察“省直管縣”財政體制對河北省政府間財力配置影響（見表2）。
河北省本級財力占比基本上在20%～25%之間，縣本級占比在30%～35%左右徘徊，而市本級占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說明，自“省直管縣”財政體制實施以來，河北省財政收入配置格局是省縣兩頭小、市級中間大的“紡錘狀”。這與“省直管縣”財政體制設計初衷“做大省級、做小市級、做強縣級”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠。這與擴權強縣的改革趨勢、與實現城鄉基本公共服務均等化的發展目標、與“省直管縣”背景下提升省級財政保障能力的現實需要都是背道而馳的。
二、“省直管縣”財政體制下省級財力保障能力評估――以河北省為例
（一）評估指標體系
基于既有的財政管理技術水平，兼顧指標選取獨立性、可量化、全面性、獲得性等原則，將嘗試性確立地方政府基本財力保障能力評估指標體系（見表3）。
（二）評估程序
第一步，計算各縣市基本財政能力
本文的財政能力其實包含了現實的財政能力和潛在的財政能力。在計算各地標準財政能力之前必須對計量單位各異的指標進行無量綱化處理。
為了排除各項指標量綱帶來的數值間的懸殊差別影響，一般需要對評價指標作無量綱化處理。常用的無量綱化方法有“標準化法”。其數據消除量綱的方法為：
取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示標準財力中的6個指標） （1）
式中xi、Si分別為第i項指標觀測值（樣本）平均值和（樣本）均方差。顯然，Xi的（樣本）平均值和（樣本）均方差分別為0和1。
指標調整之后，各縣市的財政能力指數總值FC為：
第二步，計算各縣市標準財政需求
計算各縣市標準財政需求的辦法和過程與計算標準財政能力一致，在進行無量綱化處理的基礎上加總。可以得出各地的基本財政需求指數總值FD為：
第三步，計算各縣市財政保障能力指數
在計算了各地的標準財政能力指數和基本財政需求指數之后，用標準財政能力指數減去標準財政需求指數，可得到各地財政保障能力指數FI為：
FIj=（FCj-FDj）/FDj
如果某地的財政保障能力指數小于0，則表示其標準財力低于其基本財政需要。在計算了各地的財政保障能力指數之后，用省級政府轉移支付來矯正原有標準財力低于基本財政需求的縣市。彌補缺口和省級財政實際可支配轉移支付資金的差額就可以評估出省級財政保障能力：前者大于后者，說明省級財政保障能力弱；反之，則說明省級財政保障能力強。
（三）評估結果――以2011年為例
按照上文的計算程序和方法，計算河北省2011年各個縣市的基本財政保障能力，鑒于篇幅有限，本文只將河北省縣市財政保障能力為正的縣市列于表4。
可以看出，河北省近幾年來，135個直管縣縣市中只有赤城、藁城、灤平、寬城、沙河、三河、大廠等22個縣市能做到基本財力自保，占全省縣市數的16.29%。其余各縣市多年來一直處在基本財力欠賬的地步。縣市基本財力欠賬的原因很多，但可以說，省級財政保障不力是主要原因。尤其在財政部要求各省力爭實現“縣市基本財力保障”之后，更說明了河北省的省級財政保障能力很弱。河北省省級財政保障能力不足的原因很多，比如整體財政實力薄弱。客觀地說，河北省是“經濟強省”，但不是“財政強省”。同時，“省直管縣”財政體制改革不徹底也導致了省級財政保障能力不足，突出的表現就是市級財政占有財力過大。
三、提升河北省省級財力保障能力策略研究
（一）強化省級財力汲取能力
“省直管縣”財政體制對省級財政保障能力提出了嚴峻的考驗。強化省級財政保障能力可以從以下幾個方面入手：第一，重新劃分省市收支責任，將市級政府一部分與支出責任沒有對應的財政收入上劃到省級。第二，強化稅收征管，提高各級稅務機關稅收努力程度。第三，明確省級政府保障能力的目標。提高省級政府財力比重不是目的，最終目的應該是實現域內基本公共服務均等化。
（二）建立財政收入穩定增長機制
構建財政收入穩定增長機制其實就是確保財政收入增長與經濟增長相協調，保持充分和彈性增長。就河北省而言，當務之急是實現從“經濟強省”到“財政強省”的跨越。目前河北省GDP構成比重仍呈現高度的重化工特征，第二產業占比近54%，高于全國平均水平7個百分點。而第三產業比重34.6%則低于全國平均水平43.1%近9個百分點。構建穩定增長的收入機制根本的出路就是調整產業結構，大力發展第三產業，提高河北省GDP的整體質量。
（三）健全縣級基本財力保障機制
在增強省級財政調控能力的同時必須建立縣級基本財力保障機制。建立與健全縣級基本財力保障機制的基本思路：第一，樹立持久推進的戰略考量。盡管中央財政對各地消除縣級政府基本財力缺口考核時間為2012年底，但縣級基本財政保障是一個永恒的主題，尤其對縣級差距懸殊的省份更是如此。第二，改革財政困難縣（市）一般性財力轉移支付。建議將農村稅費改革轉移支付、緩解縣鄉財政困難轉移支付、農村義務教育轉移支付、縣級基本財力保障獎補資金、社會保障和就業一般公共服務轉移支付等整合為“縣鄉基本財力轉移支付”，專門用于對縣鄉財政基本支出缺口彌補，目的明確，方向突出，又便于管理。第三，建立縣級財政努力激勵機制。將現行的激勵性財政體制轉移支付、對縣稅收返還、部分非配套性的專項轉移支付等統一整合為“縣鄉財政努力激勵性轉移支付”。
【參考文獻】
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一、改革的原則和目標
水管體制改革的原則和目標：以科學發展觀為指導，按照“尊重歷史、依據政策、實事求是、積極穩妥”的要求，達到“減員增效、職能清晰、管理科學、經營規范”的目的。
二、改革的主要內容
（一）分類定性
根據[20*]45號文件有關規定，我縣現有水利工程管理單位，性質定性為純公益性水利工程管理單位。其中中心機灌站、*閘原編制、財政供給方式不變。
（二）機構設置
1、保留**縣上堵口排澇站，仍為副科級事業單位，財政全供，定編制29人。
2、保留**縣淮河河道管理局，仍為副科級事業單位，財政全供，定編制74人（其中*西、*站5人）。
3、現有水管單位級別、領導職數不變。對縣淮河河道管理局和上堵口排灌站兩個水管單位現有的103人，進行逐人審核，確認為安排渠道正常、手續齊全、符合條件的，由縣財政統一支付工資；對不符合條件的臨時工、借調人員等一律予以清退。
（三）經費保障
改革后，水利工程管理單位工作人員工資由縣財政統一撥付，縣財政每年將工程維修養護經費列入預算。水管單位財政供給方式改革后，要嚴格執法，足額征收水費、河道工程修建維護管理費、河道管理范圍國有土地承租費等費用，全額上繳縣財政。同時，加強管理，專戶儲存，專款專用，實行收支兩條線。
三、改革的實施步驟
第一階段：完成水利工程管理單位定性、定編、定崗、經費測算等工作。
第二階段：按照省、市部署，并借鑒其他縣、市經驗，水利工程管理單位體制改革所涉及的財政支付政策落實到位。
第三階段：20*年9月底全面完成體制改革工作，按照《*省市縣水利工程管理體制改革驗收辦法》規定，確保通過驗收。
四、改革的措施和要求
（一）廣泛宣傳
召開全縣水管單位全體職工大會，宣傳中央、省、市關于水利工程管理單位體制改革一系列文件精神，宣傳實施水管體制改革的意義和目的。
（二）加強領導
*（三）建章立制
根據《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》、《*省實施〈水法〉辦法》、《*省水利工程管理和保護條例》等法律法規，明確管理范圍、職責、方式和獎懲措施，讓管理機構和人員有據可依，有章可循，全面提高水利工程的管理水平。
并非“吃虧”
僅從財政而言，省管縣一是從財政管理上切斷了市與縣的關系，市與縣財政實質上相互獨立。二是省將集中各市、區的新增財力，市本級和城市區在此次改革中，直接的利益流失將不可避免。三是職能發生重大轉變。省直管縣后，市對縣的財政管理職能幾乎為零。在收入計劃、轉移支付、稅收返還、資金補助、財政預決算、資金往來和結算等眾多工作上，省與縣之間直接聯系和進行。按照改革方案，省委托市對縣行使財政業務指導、工作銜接和監督職能。這也就是在實質上去除了市級財政對縣級的管理能力。
喻湘表示，必須承認“市管縣”存在某些弊端。省直管縣后，省級調控余地加大，更有利于縣域經濟的發展和加大對縣級政策資金支持，從而更好地加快新農村建設。而市一級財政可以集中精力，整合好自己的資金，重新定位自己的職能，全力去干自己能干好的事。
從這點看，市級財政沒吃虧，只是換了一個角度思考而已。他表示，雖然省直管縣對市級財政來說，有利益的流失，也會形成一定的基數包袱。但我們絕不能就體制而看體制，不能就一時的利益得失而哭泣。相反，雖然省直管縣的根本目的是要發展和壯大縣域經濟，但只要中心城市能夠繼續保持又好又快發展的勢頭，最終也會受益。
湘潭市委、市政府提出加快推進新型工業化、新型城市化和社會主義新農村建設。新體制實行后，市本級財政完全可以集中更多財力，加快推進市級中心城區新型工業化和新型城市化的進程，全力扶持園區經濟的發展壯大，進一步加大對城市區范圍內的民生投入。與此同時，市本級與城市兩區：九華區和高新區，在經濟建設和財稅增長等工作上的融合度將越來越高。特別是新型城市化，本質上就是城市兩區發展環境、生活環境、生態環境的美化。只要我們對市本級和城市兩區的財稅體制、發展空間、產業布局、城市管理體制等進行適當調整和統一規劃，完全可以很好地解決原來存在于縣市區之間相互競爭、重復建設的問題，以更為集中的資金投入換來更大的發展和效益。
“集聚式”發展
喻湘表示，“省直管縣”財政體制實施后，特別是如果推行“省直管縣”行政體制改革后，湘潭城市發展范圍將不可能只基于城區500平方公里的發展。因此，促進經濟發展方式轉變和推進經濟結構調整，首先必須對發展空間和產業布局進行科學規劃，算好“空間格局賬”。其中一個很新穎的觀點是―把城市作為資本來經營。
經營城市的重點、難點和落腳點都集中體現在經營城市土地上。土地作為最稀缺的不可替代的經濟要素，必須形成集約利用的良性機制。當前，必須著力于強化規劃的科學性，站在長株潭經濟一體化和未來區域經濟發展的高度，著力解決市、區規劃脫節問題，力求城市功能分區合理，引導城市土地開發由“攤大餅”式的向外擴展轉化為“集聚”式的空間發展，由低投資的快速擴張加快向單位面積內的高強度投資高強度發展轉變，切實提高城市單位土地資產利用效率。作為財政部門，必須站在全局高度，充分利用“土地出讓金”這一晴雨表，作為調整土地利用方式的有力杠桿，實現全市土地集約利用。
財政和產業
喻湘表示，省管縣以后，市級財政的“蛋糕”在實質上是被切了一塊。為了讓市級財政繼續健康穩定發展，必須發揮財政投入的乘數和杠桿效應，圍繞經濟結構調整和發展方式轉變，算好“財源建設”賬，引導金融資本來配置資源，輸入帶動城市發展的動力，促使全市經濟步入良性循環的軌道。“省直管縣”改革后，市級財政部門必須將更多的資金和精力發力于此。
他說，市級財政如果想保證在省管縣以后沒有大的震蕩，首先財政建設工作要與產業規劃進行有效對接，繼續調整政策取向，向培育和扶持戰略性產業傾斜。一是整合財政資金。積極整合農業、工業、科技等專項資金，堅決從產能過剩行業中退出，集中加大對“兩型社會”建設項目的投入。要加大對自主創新和節能減排工作的扶持力度，推進自主創新成果產業化。要努力提升全市工業的科技附加值，充分發揮科技支撐經濟增長的作用。二是培育新興產業。積極研究和出臺支持新興產業的財稅政策，特別是要鼓勵生產服務業的發展，引導銀行加大對生產服務業發展的信貸投放。三是認真落實支持中小城市企業發展的各項措施，促進中小企業、民營經濟做大做強。重點支持大型企業通過裂變、戰略重組等途徑，催生一批中小企業，形成新的財源增長點。四是凸顯對園區的扶持。利用“放水養魚”的財政體制，壯大園區實體經濟，鼓勵園區加快發展步伐。
力保不下降
